時間：2023-08-31 16:08:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公司投融資管理方案，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵字：經濟欠發達城市基礎設施投融資
中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A 文章編號：
一 引言
2011年1月，中原經濟區正式納入國家發展戰略，被國家確定為“三化” （工業化、城鎮化、農業現代化）協調發展示范區，《全國主體功能區規劃》明確，將提升中原經濟區域副中心的地位，重點建設新區。城市新區建設，基礎設施建設是先行、前提和關鍵，單靠政府財政和銀行貸款等傳統投融資模式難以實現。尋找切實可行的、創新的投融資模式，成為新區亟待解決的問題。
二 基礎設施建設面臨的投融資問題
由于身處中原腹地，屬經濟欠發達地區，市場化程度不高，資本市場也不發達，財政管理制度還不成熟，融資方式比較單一。一直以來，存在著諸多問題：
1.投資主體單一。城市基礎設施企業投資的積極性不高，主要依賴政府財政投資。
2.地方財政投入嚴重不足。2012年地方財政總收入379.0億元，而全年全社會固定資產投資2343.7億元。單單依靠財政收入搞城市基礎設施建設遠遠不夠。
3.過分倚重土地出讓收入。近些年，在國家嚴格保護耕地的土地管理制度下，這種方式存在著限制越來越嚴，成本越來越高的趨勢。
4.過度依賴銀行貸款。銀行貸款目前仍是城市基礎設施建設資金的主要來源。短期看，徒增了政府的風險，長期看，影響政府的執政信譽。
5.基礎設施建設從建設到運營，效益和效率低下。城市基礎設施項目的建設管理目前仍以政府的投資預算管理為主,管理主體和方式缺乏和市場接軌，效益和效率低下。
如何拓寬投融資渠道，尋求融資量大、高效精細、風險更小的新型融資方式，成為地方政府亟待解決的問題。
三 城市基礎設施建設投融資理論-----項目區分理論
項目區分理論來源于上海市城市發展信息研究中心在2001年的《上海市政、公用基礎設施投融資發展戰略研究報告》。該報告首次提出將城市基礎設施項目，根據項目建成后有無經濟收益、經濟收益屬性和現金流特點，將其分為經營性、公益經營性和與公益性項目，再分別確定投資主體、資金渠道、運作方式及權益歸屬等，這就是項目區分理論。這一理論為進一步深化城市基礎設施投融資體制改革提供了理論依據，也指明了拓寬城市基礎設施融資渠道的方向，具體見表1。需要注意的是，這三類項目的劃分不是一成不變的，它們會隨著價格政策或收費體系等情況的變化而互相轉化。
表1 項目區分理論下的城市基礎設施分類
四 基礎設施建設投融資方案的構建
1.指導原則
(1)效能化原則:高效籌措到位建設資金，降低管理費用。
(2)市場化原則:定位好政府角色，將市場機制引入到規劃、設計、建設和運營等各環節，提高設施的投資效率和效益。
(3)多元化原則:探索投資主體、投融資渠道、設施運營的多元化。
(4)風險控制原則:強化基礎設施投融資的風險意識和控制能力，加強資金監管
2.總體思路
遵循項目區分理論，緊密結合洛陽新區的實際，建立以市場主導的直接融資模式為主，政府主導的間接融資模式為輔，大力引進民營資本，實現基礎設施投融資渠道的多元化。
3.方案構建
按照項目區分理論，將洛陽新區基礎設施分為公益性、公益經營性、經營性等三類，各類投施包含的具體投融資做法如下：
(1)公益性基礎設施:城市管網、道路、地鐵、綠化、公園、鐵路、防洪、抗震等保證城市運行的最基本的公共設施。這類項目以政府主導的間接融資模式運行為主。由于此類項目在建成使用期間，不產生直接的經濟效益，即使有收益，不確定性大，收益周期會很長。項目應由政府直接投資建設，可實行“代建制”等項目管理模式，即通過招投標等途徑，政府擇優選擇有實力、有技術、專業化的項目管理單位負責基礎設施的具體實施，通過項目管理單位協調參建各方，控制設施的成本、質量和工期，建成后交付給使用單位。公益性基礎設施投融資方式主要有政府財政投入、政府主導資產置換，銀行貸款等。
(2)公益經營性基礎設施:學校、醫院、廣播電臺、文化娛樂等設施。這類設施采用政府主導的間接融資模式與市場主導的直接融資模式相結合的綜合模式。對于學校、醫院等項目，由于日常管理使用和項目收費費率的限制，這類項目在使用和經營中，不能直接取得經濟收益、收益低或較長時期內難以取得回報，合作企業不能直接或全部依靠項目獲得收益，收回建設成本并獲得效益，因此，這類設施的投融資不能完全推向市場，政府必須承擔一定的投資責任。公益經營性基礎設施的建設可通過BT（建設-移交）、BLT（建設-租賃-移交）等項目投融資方式進行。
(3)經營性基礎設施:自來水廠、電廠、熱力、污水處理廠等設施。這類設施主要采用市場主導的直接投融資模式。諸如自來水廠、污水處理廠、垃圾處理站等設施的投融資，可大膽采用比較成熟的BOT（建設-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）等投融資方式，由企業具體來運作實施。對于待建項目，可采用BOT方式，把設施從建設到運營的一攬子任務交由企業來完成；對于己建項目，根據項目自身的經營情況，選出那些經營收入穩定、運營具有一定的壟斷性等的基礎設施，通過TOT方式進行項目融資，一次籌集足夠資金用于擬建的基礎設施。
五 方案實施中政府需要注意的關鍵問題
1.地方政府結合本地實際，及時出臺相關法律法規和鼓勵優惠政策，動用土地、財稅等調節手段，調動社會力量投資建設城市基礎設施的積極性，統籌有序地為基礎設施投融資方案實施做好保障和服務。
2.正確定位政府角色，處理好基礎設施項目公司與政府的關系。由市場主導型的基礎設施直接投融資模式，其投融資的主體是項目公司，項目公司負責項目的融資、建設、運營。政府負責引導和監督，逐步形成“政府引導、社會參與、市場運作”的格局。
3.由政府主導，建立銀行、投資擔保等金融機構與相關企業的長效溝通和合作機制，進一步規范服務，提高辦事效率。
4、積極改進和提升服務水平，健全和拓展支撐網絡，樹立起投資環境優、辦事效率高、行政成本低的完備服務體系，增強引資吸引力。
5、規范制度，加強監管，保障各類城市基礎設施的質量、服務和價格。
參考文獻：
為適應當前經濟形勢變化和金融、土地政策帶來的影響，搶抓古絲綢之路經濟帶發展機遇，提升**市新型城鎮化建設水平，實現城市的產業升級轉型等，我們擬對**市經濟開發投資(集團)有限責任公司（以下簡稱“**經投”）進行改革，推動公司轉型，從根本上解決我市城市建設和社會發展的資金籌措和債務管理問題。現將改革轉型思路匯報如下：
一、主要工作成績及存在的問題（一）主要工作成績
1、融資方面
介紹自公司成立以來，圍繞基礎設施和重點項目建設，通過發行債券、政策性和商業性銀行貸款及其他等手段累計融資52.74億元。不僅有力地支持了我市城市建設與經濟社會發展，彌補了我市財政支出的不足；同時也積累了豐富的融資經驗，且保持良好的信用水平和較低的融資成本。
2、資產盤活方面
通過整合5個全資子公司，以及持有的敦煌種、甘肅銀行、甘肅股權交易中心、敦煌旅游等股權，公司資產規模不斷壯大，一方面增強了公司融資能力，另一方面提高了國有資產及國有股權利用效率，實現資產的集約化利用。
3、重大基礎設施建設
公司先后完成北大河生態綜合治理項目、新城區二期開發、老城區搬遷改造、高鐵**南站站前廣場、市博物館、工貿中專及城區道路建設、市縣（區）棚改等項目，極大地提升了我市城市宜居水平。
4、其他方面（如有）
（二）轉型發展存在的問題
1、原有融資模式受到限制
《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）出臺之前，公司承擔我市政府融資職能，根據市城建項目需要，利用自身資產、信用、項目等通過銀行或其他金融機構融資，形成的債務被納入政府性債務。國發〔2014〕43號文出臺之后，作為政府融資平臺公司，公司的政府融資職能被剝離，加之公司有效資產不足、盈利能力較弱等，無法滿足資本市場融資條件，因此，其原有融資模式受到極大限制，目前公司融資工作面臨較大挑戰。
2、有效資產嚴重不足
公司賬面凈資產87億元，但主要是土地、固定資產以及股權等公益性資產或無法處置資產，以及并表的資產。不僅權屬手續方面的瑕疵較多，而且無法產生收益，對公司來說為無效資產，嚴重阻礙了公司實體化運作。
3、政府債務規模巨大
介紹公司的債務情況
4、業務定位不明確，運作能力弱
公司作為市政府主要投融資平臺，自成立以來，主要承擔城區基礎設施及社會公用事業建設等支出及其融資任務，近期政府逐漸剝離公司土地一級開發以及城建項目的業務，導致公司未來業務方面不明確。
5、城市城建資產資源分散
介紹政府目前的城建投融資體制機制，各平臺情況。普遍存在散、亂、弱、缺的特點。
二、轉型的必要性（一）順應政策發展需要
國發〔2010〕19號文要求，必須從資產注入、政府擔保、融資方式等方面嚴格規范投融資平臺的行為；國發〔2014〕43號文要求，“剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務”。這些政策性規定把政府融資性平臺公司推向了生死存亡的關口，走市場化轉型發展道路已成為唯一出路。
（二）助推產城融合發展
我市作為古絲綢之路經濟帶重要節點，未來城鎮化建設和產業發展空間巨大，而我市政府財政預算支出對城鎮建設和產業投資的支持極其有限，因此，必須通過做大做強政府投融資平臺繼續為我市產城融合發展提供服務。
（三）加強國有資本運營
中發22號文提出以管資本為主推進經營性國有資產集中管理，將事業單位及國有企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，探索國有資本投資運營公司的發展模式，以市場為導向，優化國有資本布局結構，提高國有資本運行效率，發揮其規模效應和投資放大效應，實現國有資本保值增值。
（四）提升市場融資能力
目前公司存在資產有效性差、經營性現金流單一、大量政府債務需償還等問題，嚴重阻礙了公司發展。因此，公司必需通過充實有效資產、拓展經營性業務、增加經營性現金流來源等，提高市場化融資能力，為我市經濟社會又快又好發展提供持續資金支持。
三、目標、原則、總體思路（一）目標
厘清政府與公司之間的關系，明確公司發展方向與職能定位；通過外部資產整合，提高資產使用效率，實現國有資產保值增值；通過市場融資為城市建設提供資金支持，緩解財政壓力；通過拓展經營性業務，增強公司造血能力，實現實體化、市場化轉型，服務我市新型城鎮化建設。
（二）原則
一是總體規劃、分步實施。
二是規范有序、平穩過渡。
三是做大做強、突出主業。
四是市場運作、規范管理。
（三）總體思路
以構建規范化、市場化、現代化投融資機制為目標，整合我市現有四家平臺公司，整合其他政府性資產資源，強力扶持，做實做大做強公司，繼續為我市城市基礎設施建設和產業發展提供支持，公司需從以下四方面轉型發展：
第一，將公司職能定位由單純的融資主體轉變為具有投融資和運營管理職能的市場化運作主體，履行國有資本投資運營公司職能；
第二，將公司經營范圍從基礎設施等公益性項目融資擴展到經營性項目的投資與運營，通過劃入或設立專業子公司，進行板塊化運作，提高公司自身造血能力；
第三，轉變公司運行機制，通過政府購買服務和PPP模式等參與城市基礎設施投資建設；
第四，通過公司化改革，建立現代化企業管理制度，增強公司運營管理效率。
四、實施建議（一）職能轉型
公司應從單一的融資主體轉變為具有投融資和運營管理職能的市場化國有資本投資運營主體，以“1+N”的集團化架構進行運作，公司本部負責戰略的總體把控，各子公司負責戰略執行。
（二）管理轉型
公司應由行政化管理向企業化管理轉變，理順公司組織管理體系，調整公司及其下屬子公司的組織架構、部門職能、崗位設置及人員分工。根據《公司法》、《國資法》等法律法規，結合公司實際需要，設董事會、監事會和經營層。
（三）業務轉型
未來公司轉型為國有資本投資運營公司，按照“1+N”的架構進行板塊化運作，構建土地一級開發、基礎設施建設、公用事業、資產運營、產業投資、金融服務等板塊（根據**資產資源情況、平臺公司積累等再做設計）。通過拓展業務范圍、優化運營模式增加公司盈利來源，提升公司盈利水平，增強公司造血能力。
六、近期需重點推進的事項
基于公司現狀和轉型發展需要，近期公司亟需重點推進以下幾項工作：
（一）理順我市投融資決策體制機制
設立我市城建投融資決策管理委員會，并設立城建投融資決策管理委員會辦公室，主要負責政府投資項目規劃、立項、決策、資源匹配、具體計劃下達等工作。以土地、資金、項目為三條主線，理順決策機制。
（二）明確公司定位
明確公司由市政府授權國資委出資，并由市政直接進行業務指導和管理。建議首批將其余四家平臺公司作為子公司整體劃入**經投，未來市政府將具備條件的城建類國有資產有計劃、有步驟劃入（具體目標單位待定）。
**經投對劃入的平臺公司履行出資人職責，不參與具體經營。（未來可逐步做實）
（三）債務問題處理
對**經投的存量政府性債務問題進行分析，合理區分，制定歸置措施，為企業轉型減負。
（四）剝離政府融資職能
在妥善處置公司存量政府債務基礎上，由市政府公告，明確公司今后不再承擔政府融資職能，同時盡快退出銀監會監管類平臺名單，為公司進行市場化轉型奠定基礎。
（五）優化公司資產結構
為改善公司有效資產不足現狀，建議市政府通過資產置換、回購等方式，將公司在建工程、無法處置的土地等無效資產剝離；并協調國有資產管理部門，將政府經營性房產、戶外廣告、停車場、國有股權等國有資產或股權注入公司，做實公司資產。
（六）確定人事改革方案
建議公司按照“自愿選擇，企業管理”原則對現有人員制定詳細安置方案，保證公司人員均為企業身份，并請求市政府在人才招聘、薪酬制度等方面給予大力支持，構建公司具有競爭性的績效薪酬體系，提升員工工作熱情，為引進、留住人才等提供制度保障。
一、互聯網金融時代的特征
（一）高效性
互聯網金融的便捷性大大的改變了現融資理念。近年來，經濟與科學技術的不斷發展，使得電子商務迅速崛起，電子商務又帶動了電子支付和第三方支付的發展，方便快捷的特點使其快速被消費者所接受，例如支付寶、微信掃碼支付、財付通等，已經成為當下時代的主流支付方式。時至今日，互聯網金融已經發展成為了多角度多層次的組織系統，開發研究出了網貸、電商金融、網絡理財及眾籌等眾多網絡金融項目，尤其是在融資貸款領域，更是出現了很多積極的年輕力量，這些金融平臺高效率的工作不僅可以實現方便快捷的資金投放、管理、運轉等工作，還可以將其網絡化的特點充分體現出來，客觀限制小、條件低、靈活性強、手續簡單等，這些特點在最大程度上滿足了企業或個人的實際需求，生動的向人們展示了互聯網金融及電子信息技術為人們生活工作帶來的改變。啟發那些尚未進入互聯網金融領域的企業或服務機構進行自我反省，最快速度的完成向互聯網金融領域靠攏的步伐，進而顯著的提升我國整個金融行業的綜合實力。總而言之，互聯網金融的發展極大的改變了人們投融資的理念以及方式。
（二）價值交換性
與傳統金融相比，互聯網金融的不同之處在于，能夠利用互聯網平臺實現交易主題的轉換，簡單來說，即互聯網金融縮短了投融資渠道跨界的距離，大大減小了不同類型的經濟活動之間的轉變障礙。互聯網金融在投融資渠道的極小限制性體現在眾多方面，例如：視頻網站能夠進行電影票、書籍等銷售；汽車行業能夠對房地產進行推廣等等，這種情況使得互聯網平臺能夠將不同的投融資業務疊加起來，以此來滿足消費者不同方面的需求，同時，大大的開拓了投融資的渠道。此外，由于互聯網金融的不斷進步，也使得各個互聯網金融平臺之間具有高度聯系，側面加強了各個投融資組織之間的溝通。
二、互聯網金融對企業投融資影響分析
（一）擴寬了企業投融資的渠道
現階段，我國企業投融資的渠道因其自身規模的不同而存在著一定程度上的差異，大部分大型企業具有較為成熟的投融資的策略，以及通過銀行構建的較為穩定的風險控制體系，安全系數比較高但是收益卻很小；而大多數中小型企業因為資金薄弱、資產的管理缺乏科學的指導，導致企業缺乏專業的風險管理體系，投融資的渠道比較狹窄，使得企業的劣勢愈發明顯，對其在市場經濟中的穩定及長遠發展產生極大的威脅。因此，對各企業管理層人員來說，應該首先對現階段的市場進行充分調研，再結合企業自身的實際條件和發展目標，對未來投融資的方案及發展對策進行謹慎的制定、選擇，以確保企業能夠更加有效的吸收資本、擴大效益。目前，正是互聯網金融行業逐漸發展并壯大的時代，企業應該在保證資金來源的條件下，嘗試對資質好、評價高的一些網絡金融平臺進行業務拓展[3]。利用網絡貸款的便捷和大數據時代資源共享的特點，為企業建立風險小、收益大的資產管理策略。新時代下，每一個企業都應該積極的接觸嘗試新事物，在不停的調整和改進過程中尋找自身發展特點的新道路，才能使企業實現自我成長。
（二）改變了企業的投融資方式
互聯網金融時代的到來，使得現代企業進行投融資的方式發生了改變。一些企業為了順應互聯網金融潮流，充分利用其海量的資源與便捷條件，便將投融資平臺作為切入點，通過其較為可靠的系統運作，實現自身企業資金籌集和資產管理的目標，在激烈的企業資產競爭中搶得先機，進而快速的完成資金籌集、新項目運行、企業規模擴大等工作，提高企業自身的運營實力。眾多網絡投融資平臺自身也在不斷進行融資活?印R虼耍?企業應根據網絡投融資平臺的能力、信譽、資歷及綜合實力，選擇適合自身發展特點的投融資平臺，切勿隨意選擇而為本公司帶來資產上的損失。此外，對于中小企業而言，網絡眾籌平臺可以說是另辟蹊徑，盡管其規模小、早期成形缺少穩定性，但是其發展前景是非常可觀的，可以在現階段網絡借貸平臺趨近飽和的時期獲得較好的發展機會，進而實現“逆襲”，在未來，政府股權對網絡眾籌項目的認可之后，通過與中小企業的互利互進，將會使眾籌平臺的規范性和穩定性得到進一步提升，使企業獲得良好的升值收益和服務享受。總而言之，互聯網金融的發展，極大的豐富了企業投融資的方式。
（三）減小了企業投融資的成本
與傳統的投融資方式相比，互聯網金融的優點在于，投融資的合作雙方不必再進行實際調查去獲取對方的情報，而是通過互聯網平臺上的借貸信息，去了解對方的資金狀況與誠信情況，因為這些信息的可靠性比較大，所以騙貸或者借貸不還的現象吧比較少。此外，互聯網平臺也有著一定的交易規則，即交易雙方的所有信息必須公開，以此來保證交易的雙方均能夠及時收到外界的消息，這種做好極大的減少了違約情況的發生，降低了企業分析消息的成本，所以也在一定程度上減小了企業的投融資。互聯網金融不斷發展壯大的局面，實際上為企業尤其是企業的發展提供了極大便利。企業在投融資方案的制定、金融平臺的選擇及資金運轉的過程中，應保持敏銳的觀察力，利用企業自身的特點，找尋適合的投資項目或理財產品，慎重對待每一次的投融資活動，對數據進行詳細的科學技術分析，做好每一次戰略調整的應對準備。
關鍵詞：地方政府；投融資問題；對策
近些年來，我國地方政府的投融資平臺在抵御國際金融風暴方面取得了較大的功效，而當前我國還沒有一套完善的地方政府投融資平臺的建設規范，其運作機制和投融資風險約束機制也不夠完善，使得我國地方政府投融資出現這樣或那樣的問題，進而給地方政府帶來極大的債務風險。由此可見，就地方政府投融資問題及對策進行探討具有十分重要的意義。基于此，筆者做出以下幾點探討。
一、存在問題
1.地方政府投融資平臺債務風險不斷擴大
當前，我國地方政府投融資平臺在融資方面的透明性和公開性還較為缺乏，地方政府的資金通常是借助多個融資平臺向多家銀行借貸所得，對于債務的管理又分布在不同部門，導致地方政府對不同層次的政府投融資平臺的債務和擔保情況了解不透徹、不清楚，最終不斷擴大地方政府投融資平臺的債務風險。這是由于地方政府投融資平臺的投融資項目大都是基礎設施的建設，具有投資大、回收期長且收益見效甚微，如果投融資平臺難以償還銀行的貸款，就會成為地方政府的債務負擔，一旦地方的債務償還能力不足時，要么將風險轉嫁給銀行；要么由中央財政償還地方政府的財務。
2.投融資風險主要集中在金融機構
雖然地方政府的投融資平臺能通過發行中期票據和企業債券的方式，從而拓寬中央政府對項目配套資金的融資渠道，而就實際而言，很多地方政府的財務狀況不好，具有較高的資產負債率，難以具備債券發行資格，能滿足上市融資條件的公司就更少，很多投融資公司只有借助金融機構的貸款化解資金短缺的問題，使得投融資風險主要集中在金融機構。
3.管理較為混亂
近些年來，我國地方政府投融資平臺的行政色彩越來越強烈，不同的投融資平臺又是由不同的行政部門進行組建和管理，導致條塊分割尤為嚴重。雖然地方政府在構建投融資平臺時強調“借、管、用、還”一體化，而在實際操作時，經常出現“借、管、用、還”相互分離的情況。通常情況下，發改委規劃需要舉債的項目；財政廳和人民銀行審核貸款項目；發改委與國資委監督和管理資金使用情況；最終都是由財政部門償還舉債資金。財務部門拿不到投融資平臺財務報表，就難以全面掌握投融資平臺的負債情況，使得地方政府投融資平臺管理較為混亂。
4.治理結構不合理
政府投融資平臺的各級管理人員大都由政府選派，其經營決策主要體現的是政府導向，并政府建設的項目資金的需求而確定融資的規模，并沒有結合平臺的財務狀況和債務償還能力。很多地方的投融資平臺自建立之初存在現金流短缺的情況，而地方政府則是通過使用權的劃撥和非現金資產的形式進行注資，所投入的現金流量則少之又少。投融資平臺為解決現金流短缺的現狀，就必須向銀行抵押借款，而已抵押資產不管的平臺還是銀行，大都沒有完備的抵押物質處理權，使得投融資平臺的公司治理結構不合理。
二、應對策略
1.建立健全投融資方面的法律法規，不斷完善投融資平臺的管理體系
建立健全投融資方面的法律法規，不僅為地方政府的投融資工作提供重要的法律依據，也規范了投融資平臺的建設。管理體系完善與否直接決定著投融資平臺的運營效率的高低。在國家經濟發展進程中，由于投融資平臺的作用巨大，因而應建立起中央與地方的投融資管理體系。在中央建立的投融資管理機構，其職能主要是對全國性的投融資業務所需資金的投放重點和方向進行嚴格把關，并指導和協調地方政府開展投融資業務，嚴格監督資金的使用并加強債務管理；在地方設立專業的管理機構，就平臺的投融資與債務問題實行統一管理，接受上級投融資管理機構的監督和檢查，并向上街呈報財務報表，從而有利于上級更好的掌握和了解全國性的投融資動向及其債務規模的大小，再結合我國發展的需要，及時調整國家的投融資政策。
2.理順投融資平臺的債務管理體制
對投融資平臺債務必須統一管理，扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的被動局面。在目前未成立中央投融資管理機構前，可由財政部門統一管理，成立專門投融資管理機構后，由中央投融資管理機構負責，投融資公司定期向中央投融資管理機構提交財務報告，中央投融資管理機構向財政部報告，并接受審計部門的檢查。對于投融資平臺的貸款應實行貸款證券化，使其進入債券市場解決巨大的存量問題。
3.完善投融資平臺的法人治理結構
為使各投融資平臺成為自主經營、自負盈虧的獨立法人實體，首先要轉變政府職能，不再向平臺直接派高管人員，不以行政手段干預企業的實際運作，政府或政府的特設機構作為出資人負責制定國有資產戰略調整方案和國有資產監管，代表行使所有者職能，按出資額享有資產收益、重大決策和選擇經營管理者等權利，對公司的債務承擔有限責任，使資本層面擺脫條條分割，真正實現行政與資本分離，從而完善法人治理結構。
三、總結語
總之，地方政府建立投融資平臺的根本目的就是促進當地經濟的發展，加快城市化的進程。而面對當前地方政府投融資平臺存在的種種問題，作為地方政府的投融資平臺，不僅要注重國家宏觀調控政策的貫徹，更要在法律法規、管理體系、融資渠道、融資方式和治理結構等方面注重風險的控制和規范化的管理。通過不斷完善投融資平臺的法制、體制和結構，確保地方政府投融資平臺順利安全的運行，促進我國經濟事業的飛速發展。
參考文獻：
一、實施分階段多元化融資策略
目前，許多省市基礎設施處于建設期階段，宜采用政府主導的負債型投融資方式，即在政府財政投入一定比例（不低于40%）資本金的基礎上，多渠道籌措建設資金。包括：（1）內源融資，如財政收入、土地出讓收入、國有資產轉入收入等。（2）外部融資，對于財政政策較為穩健省市，建議財政部門向財政部積極多爭取發債指標，并嘗試創新型融資方式。
進入成長期和成熟期后，宜采用政府主導的市場化投融資方式，即在政府主導下，通過授予特許經營權、出售回租、改制上市等方式，廣泛吸引社會資本參與基礎設施建設。
同時，建設之前，應根據貨幣政策、資本市場、財政狀況的可能變化，制定相應的備選方案。
二、創新資本金籌措方式，放大財政資金杠桿效應
建議利用政府控制的投融資平臺公司或符合金融監管部門相關要求的管理機構作為城市建設發展基金的管理公司GP（普通合伙人），通過基金管理公同對接保險資金出資（占全部基金60%），作為優先級LP（有限合伙人），再由其他機構投資人出資（占全部基金10%）作為一般級LP，最后投融資平臺公司代表財政作為劣后級LP出資（占全部基金30%），共同發起設立城市建設發展基金，為項目籌措資本金。后期還可根據基礎設施建設的實際需求募集第二期、第三期城市建設發展基金。這種創新的資本金籌措方式的杠桿效更加明顯。以100億元的城市建設基金為例，杠桿率高達8.3倍。
三、探索公私合作模式，推進投融資機制改革創新
基礎設施建設中采用PPP模式也面臨著不少困難和挑戰：一是交易安排十分復雜，談判過程十分冗長；二是PPP模式需要較為完善的法律環境，尤其是對特許經營權的法律規范；三是與基礎設施投融資和運營管理相關的現金流量（包括金額、時間分布、不確定性）等基礎數據的測算和分析工作較為薄弱，增加了對PPP項目的風險預測和補償機制的設計困難，加大了擬定特許經營協議的難度；四是需要給社會資本較高的投資回報。但利用PPP模式建設軌道交通、民用機場、供水供氣、污水和垃圾處理等，是改革和創新基礎設施建設投融資體制機制的突破口。建議充分利用未來五年將密集推進一大批基礎設施建設的機遇窗口，抓緊研究制定讓PPP模式成功落地的具體實施方案和優惠政策，進一步調動社會資本參與的積極性。
四、采用綜合開發模式，利用土地升值反哺基礎設施
軌道交通帶動土地升值的效用明顯，建議采用“R+P”模式，將軌道交通的建設權、運營權與周邊地區的土地和相關站點地下空間的開發權授予政府控制的國企聯合體，將軌道交通與物業同步規劃，同步建設，將出讓或開發軌道交通沿線和周邊地區土地和地下空間的高額收益，遵循“專款專用”的原則，全部作為軌道交通建設的專項資金。
至于國企聯合體的組建，可考慮以土地開發公司為核心，吸收其他有資金實力和房地產開發經驗、有較強資本運作意識和能力的國有企業和投融資平臺公司，組建國企聯合體，使其成為集土地綜合開發和投融資功能于一體的重要平臺。
五、注重盤活存量資產，通過出售回租實現滾動開發
基礎設施項目建成并投入運營后，可形成數百上千億元的資產。屆時，可將這些成熟的、具有穩定現金流的資產出售給一家或幾家金融租賃公司，將所得款項用于后續基礎設施項目的建設，與此同時將這些出售的資產長期（如30年）回租，并按略高于銀行貸款利率的水平，定期向金融租賃公司支付租金。
與此類似的另一種創新的融資方式是“出售回租+保理”，就是將基礎設施建設形成的資產出售給金融租賃公司，以融得后續基礎設施項目的建設資金，再通過長期回租的方式，取回這些資產的實際使用權。金融租賃公司再將出售回租協議所規定的一系列應收租金，以無追索權的方式出售給商業銀行。
一、社會公益設施項目政府投融資分析
投融資問題是經濟發展中的重要問題。政府投融資是以政府信用為基礎籌集資金，以實施政府政策為目的，采取投資（出資、入股等）或融資方式將資金投入企業、單位和個人的政府金融活動。在現代市場經濟體制下，政府投融資的作用，一是提供公共產品和勞務，二是體現政府的政策意圖和調節社會投資，三是彌補市場機制的缺位現象，不僅具有投融資的一般功能，而且在運作中體現著鮮明的政策性。
我國政府投融資體制改革經歷了以下四個階段：20世紀80年代前政府投資全部實行無償撥款；80年代開始全面實施“撥改貸”，國有企業有償使用政府投資；進入90年代對非生產性無償還能力的項目實行撥款，對生產性盈利項目實行貸款，并成立了政策性銀行作為政府投融資的主體；2003年以來新的投資體制改革方案確立了企業在投資活動中的主體地位，規范了政府的投資行為，實現了投資主體和融資渠道的多元化，投資方式的多樣化。
社會公益設施主要提供公共服務，滿足公眾需求， 是城市經濟社會健康發展的保障，也是城市形象的重要載體。公益設施中有一部分是純“公共物品”或“準公共物品”，具有非競爭性或非獨占性，傳統理論認為它們必須由政府來投資，是市場經濟中政府職能的一個重要方面。隨著金融制度的創新和資本市場的發展，政府可以加以利用的財政融資手段逐步增加，比如政府具有一般企業所沒有的信用優勢，可以以政府信用作為負債保證，籌集資金從事投資活動。現代公共產品理論認為，公共物品既可以由政府來提供，也可以由市場來提供。現實生活中，在公共產品與個人產品之間，還存在著大量并非純公共產品和混合產品，如醫院、圖書館、公共體育設施等。市場要求政府提供的公共服務，最多的也是集公共性和私人性為一體的產品。
在政府和民間共同出資建設公益設施項目時，政府可以通過部分投資或提供補貼，彌補民間資本的利潤損失，使之同樣獲得平均利潤。這樣就產生了政府和私人之間合作的基礎，即通過共同維持自然壟斷企業的市場運作，既保證了私人資本在這一領域內發揮應有的作用，又大大減輕了公共財政的負擔和壓力，使政府能順應市場的要求提供必要的公共服務。
由政府獨力支撐社會公益性設施的投資和運營，既存在許多固有的弊端，也存在政府財力有限的問題，鼓勵民間資本參與社會公益性設施的建設成為必然選擇。現代社會公益設施的投融資管理的核心在于引進民間資本，加強政府與企業的合作。合作方式多種多樣，如PPP（公共部門與私人企業合作）、BOT（建造運行轉讓）、 BTO（建造轉讓運行）、BT（建造轉讓）、TOT（轉讓運行轉讓）、BOL（建造運行租賃）、DBFM／O（設計、建造、施工、融資和維護或運營）、MSP（市政服務合作）以及特許經營權、租賃、轉讓權等等。
一些發達的市場經濟國家在建設社會公益性設施的投融資方面作了許多有益的探索，形成了日本模式、韓國模式、美國模式、澳英法模式等，其中有不少典型的成功案例，如法國諾曼底大橋特許經營權、南非奈爾斯布魯特市PPP融資模式。國內在這方面也有不少成功案例，如泉州剌桐大橋采取BOT模式，北京市第九水廠一期工程采取經營權轉讓模式、北京市奧運場館建設項目法人招標模式等。
二、北京市奧運場館及附屬設施項目投融資的新探索
（一）北京市奧運場館建設市場化運作的模式
北京2001年7月成功獲得2008年奧運會的主辦權后，即開展奧運場館建設的前期準備工作。北京市為了減輕政府獻身政負擔，降低承擔的運營風險，積極探索利用社會資金建設公益設施的融資新渠道，充分吸收國內外在政策投融資方面的經驗，通過運用市場機制，解決奧運會場館建設資金。其基本思路是：本著“綠色奧運、科技奧運、人文奧運”的理念，新建的奧運場館和配套設施項目，面向國際，采用項目法人招標的方式進行建設，中標的項目法人負責項目的融資、設計、建設和運營。
項目法人招標工作在國內還屬于探索性工作，為使奧運場館項目法人招投標工作做到起點高、規范化并符合國際慣例，市計委奧運項目辦公室公開選聘了國際知名的策劃顧問、財務顧問、法律顧問、招標機構等輔助工作機構協助開展工作。根據各項目不同的盈利模式，對項目進行分類打捆招標，以利于平衡招標項目的盈利水平。同時采取不同的融資模式，國家體育館、水上公園、五棵松體育文化中心采用BOT模式，國家體育場采取PPP模式，會議中心、奧運村屬于項目開發。
項目法人招標工作采取“一次招標、兩步進行”的方式進行。首先進行“資格預審和意向征集”，對眾多投標申請人的投標資格、建設方案設想、融資計劃思路、運營方案意向等進行評估。通過預審，每個項目確定3―5名投標人入圍，然后再對入圍投標人進行招標。通過對其設計方案、建議方案、融資計劃、運營方案、對協議條款和條件的相應等進行評審，最終確定中標人。為了明確與項目有關雙方的權利和義務，北京市政府和項目公司簽訂特許權協議，授權項目公司對體育場進行融資、設計、建設和試運行，并在奧運會期間結束后三十年的期間內，按照協議的條款和條件對體育場進行運營和維修。在特許權屆滿之時，項目公司將按照協議規定免費將體育場移交給北京市政府或其指定的接收人。
（二）奧運場館項目法人招標后的思考
北京奧運會奧運場館項目法人招標取得了成功，招標中6個場館及設施項目所需的投資約205億元，除北京市政府出資20億元外，其余資金由中標人負責籌集。各中標人都對場館的賽后利用進行充分考慮，以利用服務大眾，收回投資。招標過程吸引了114家企業參與，其中境外企業占50％。當然，在招標過程結束之后，也有一些深層次的思考。
1、政府的定位問題
第一，將體育場館推向市場后，政府由執行者、參與者變為向市場提供“服務”。這類服務應包括營造、維護一個公開、公平、透明的市場環境；建立、健全相關法律法規，為各類資本進入體育場館的投資建設消除法律上的障礙；等等。第二，針對政府的這種“服務”角色重新設計政府職能。一是注重利用政府占有的資源，為投資人搭建投資服務平臺。這個平臺不僅為投資人介紹項目，而且能夠為投資人提供實實在在的服務，例如“一條龍”服務、“交鑰匙”服務、各種中介服務等；二是主動、超前做好項目的前期工作。政府的有關部門負責對項目進行包裝，做好項目建設書后將項目推向市場；對贏利預期差距大的不同項目，政府有關部門負責通過財務測算，進行組合搭配，打捆后再將項目推向市場；對體育場館這類具有社會公益性質的項目，政府應視項目的具體情況，給予補貼及土地使用、稅收、搭配商業設施等方面的優惠。第三，城市規劃在宏觀層面上應對體育場館的選址起導向作用，避免重復建設，為民間資本進入提供條件；在微觀層面上應在項目啟動，即招標階段就能夠提供項目的規劃設計條件。第四，采取措施提高政府工作人員的業務素質和工作能力，同時更多地利用社會中介機構來為政府部門服務，聘請律師事務所、會計事務所等為政府部門提供專業咨詢、決策支持。
2、如何合理分攤風險
市場化融資方式所帶來的風險，按照項目風險的表現形式劃分為：信用風險、工期風險、經營風險、市場風險、金融風險和環境保護風險。對外資來說，還要考慮匯率風險和政治風險。如何化解和分擔多種風險，是引入市場化運作方式的關鍵所在。這需要一個成熟的市場經營環境，同時也是政府和民間機構雙方在協議合同中進行談判的要件。
3、加快體育產業化的進程
在體育產業化程度高的國家，體育場館的運營水平普遍較高，對政府而言，這是項目融資的一個有利條件。目前在許多西方國家，體育產業已經成為國民經濟的支柱性產業。從北京市的情況看，隨著市場經濟的發展，體育產業得到較快發展，但近幾年呈下降趨勢。1999年全市體育健身產品產值達4．6億元，2001年只有3．2億元；從事體育用品生產的工業企業由1999年77個減少到2000年的42個。因此，加快體育產業的市場化進程是提高項目融資成功率的一個重要保證。
（三）進一步做好項目法人招標工作的政策建議
1、制定與項目法人招標相配套的法律法規
這次奧運場館項目法人招標在我國是第一次，在實際操作中，現行的一些體制、法規和政策有不相適應之處。國外通常的做法是通過立法規范BOT（或其衍生方式）項目的運作，把BOT項目實施過程中涉及的諸多法律法規統一起來，為投資人創造一個透明的法律環境。投資人能預期項目未來所面臨的法律條件，增強投資信心。如按國際通行的BOT（建設―經營―移交）模式，中標的項目法人要負責項目的投融資、設計、建設、經營、管理和特許權期滿的移交，政府需要制定與之配套的法規和政策來規范。政府作為招標人要兼顧投標人的利益，通過調整政策，給予不同程度的優惠，改善經營環境，做到政府和項目法人雙贏。這次沒能引入國際大牌投資商，一個重要原因就是由于國內目前缺乏與BOT或類似項目運作配套的政策法規，再加上政策法規因適應經濟發展需要的不斷改進，使外國投資者感到不確定因素較多，影響了投資的積極性。
2、采用何種融資模式要作充分論證
體育場館項目是帶有很強的公益色彩的資產，客觀上經濟可行性較差，即使在發達國家也很難使這樣的資產自身運作成為一個贏利的項目，如果沒有政府提供的財務支持，這類項目難以吸引外資。而外資基本上是商業化的資金，以追求利潤最大化為目的。因此，對體育場館這類社會公益設施項目的建設采用何種融資模式，要作充分論證。
3、處理好建筑設計方案和法人招標的關系
完整的BOT模式，是由中標的項目法人負責設計，直接關系到未來項目的運營。面對一個設計不合理的場館，再好的運營商也無回天之術。另外，將設計的責任交給投標人是利用BOT模式轉嫁項目風險的重要特點。中標人確定后，其設計方案即變為今后的實施方案。由于本次項目法人招標大部分項目的設計方案是由投標人完成的，而且設計方案與其融資方案、建設方案、運營方案緊密聯系，因此投標人在投標文件中只能提交一個設計方案參加評審。從數量上看，很難評選出一個世界一流的設計方案。
為此，在確定項目招標前要先確定招標的目的，招標人究竟看重什么。根據目的，分析該項目是否適用以項目法人招標的模式運作。從本次招標結果看，注重建筑單體外觀或標志性的民用建筑，其設計應與項目法人招標分開，預先征集優秀設計方案，待設計方案確定后，再進行招標。這樣的招標模式與BOT模式有本質性的區別，改變了BOT招標的最基本的特征。這樣的做法不能最大限度地吸引投資人，繼而不能達到盡可能減少政府投資的目的。即使是這樣，政府也應在設計方案確定前，組織進行必要的技術論證，避免設計方趁機要高價，加大工程造價，增加投標人的投資。同時，最好政府能提出多個設計方案，以便投標人有選擇的余地。
4、政府投資主管部門要和金融部門加強協調
一、前言
作為提升城市交通水平的一項重要組成部分，城市軌道交通在近期得到了長足的發展。研究城市軌道交通投融資管理問題，能夠更好地提升該項工作的投融資管理水平，從而更好地對軌道交通的建設起到重要保證作用。本文從概述相關內容著手本課題的研究。
二、軌道交通投融資概述
由于具有載客量大、快捷準時、舒適環保、有效利用地上與地下空間等優點，軌道交通已經成為解決現代化大都市交通問題不可缺少的重要途徑。我國許多大城市已經逐漸步入了以發展軌道交通為主的城市快速交通建設期，地鐵、輕軌、城際高速列車等軌道交通已經成為城市交通基礎設施發展的主要領域。但是，我國的城市軌道交通建設以政府投資為主，普遍存在著資金匱乏、建設速度緩慢、商業化經營經驗不足等問題。
城市軌道交通建設是一項具有耗資大、建設周期長、技術內容復雜等特點的龐大開發項目。首先，資本密集型和高昂的沉沒成本決定了軌道交通項目投資巨大，且線路一旦建成就難以變動。其次，自然壟斷的特點決定了潛在進入者進入這一市場具有明顯的難度，從而導致市場的競爭性大大降低。再次，由于建設和運營周期較長，城市經濟社會發展環境變化導致的客流量變化以及宏觀政策變化等經營風險，投資者難以控制和獨自承擔。最后，軌道交通所提供的服務具有明顯的公益性和巨大的外部效益，承擔著對所有市民的普遍服務義務，在價格、服務對象、成本分擔等方面必須體現公共服務項目的公平性，在節約時間成本、促進城市經濟發展、增加社會經濟福利等方面具有巨大的正外部效應。正因為以上特點，軌道交通建設的初期，政府需要考慮如何建立有效的投融資機制以解決建設資金問題，并賦予企業獨占經營的地位，對企業進行適當的保護。同時，由于企業面臨著巨大風險，需要政府從資金補貼、客流培育、票價制度等多方面給予政策性支持。而當線路運營開始產生效益之時，政府又需要調整有關政策措施，完善市場競爭機制，對服務水準、價格等進行嚴格的監管，激勵企業努力提高服務質量和經營效益。
三、城市軌道交通投融資模式的發展
（一）政府財政資金無償投入、政府經營的投融資模式
我國在傳統計劃經濟體制下的軌道交通投資基本上是由政府無償投入，即軌道交通全部由政府投資，經營上由國有企業（實際是公共部門）壟斷經營，依靠政府財政補貼來達到盈虧平衡，如北京地鐵1號線、環線、天津地鐵等全部由中央政府投資。政府對項目的投入主要是現金投入，由于資金完全由政府財政投入，投資結構單一，政府財政面臨巨大壓力。
（二）以政府為主導的負債型融資模式
這種模式主要是由政府財政投入部分資金，其余資金則依托政府提供信用擔保，由地鐵企業以銀行貸款、發行債券等方式進行債務融資。目前國內城市軌道交通項目有很多采用這種模式。上海地鐵1、2號線，廣州地鐵2、3號線即采用此種模式。這種模式籌措資金操作簡便，資金充足、到位快，可以大大緩解軌道交通建設投資對地方財政的壓力。但是融資成本高，巨額債務進一步加大了企業和政府的財務負擔，盡管可以緩解政府的即期財政壓力，但是政府必須提供持續的補貼，以保證運營的順利進行。
（三）公私合作模式即PPP模式
公私合作模式即公共部門與私人民營機構合作模式。中文直譯為“政府民營合作制”，主要指政府部門與民營機構簽署合作伙伴關系，在合同中明確雙方的權利和義務，最終目的是共同完成某些基礎設施項目的投資、建設及運營任務。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。與BOT模式不同的是，合作各方在項目生命周期全過程參與項目。因此，PPP模式是一個完整的項目融資的概念，并不是對項目全局的改頭換面，而是對項目生命周期過程中組織機構的設置提出的一個新的模型。
四、建立多元化軌道交通投融資模式的建議
通過對我國投融資模式和軌道交通的運營狀況分析知，城市軌道交通具有“準公益性”的特點。基于以上分析，城市軌道交通建設的投融資模式不能按一般的商業性原則對其進行管理和分析，而應該構建一種長遠的、可持續的投融資模式。
城市軌道交通建設按投資收益關系分為兩大類，一是線路建設和設備購置安裝；二是附屬設施建設及收益。那么前者是公眾關心的基礎設施建設的范疇，后者屬于增值性收益。現將兩者分開考慮分別建立投融資體系，在政策保證的前提下，實現投融資體制、經營與發展的良性循環。對于基礎設施建設部分，可以放開政策。真正做到誰投資、誰得益，建立真正的利益返還機制，政府可以制定相應的鼓勵和支持政策，最大限度的吸引各種來源的資金，這樣可以最大限度的減輕政府資金壓力，形成多元化的投資環境。
對于與基礎設施部分相關的附屬工程、附屬設施建設，可運用招投標的模式討論相關開發方案，被選方案應該做到最大限度的服務于相應基礎設施建設、最大程度帶動基礎設施相關產業發展，同時保證自身合理的利潤空間。基于以上分析，基礎設施建設和相關附屬設施建設分別籌資與運營的開發建設模式，既避免了投融資模式單一又保證了一定的利潤空間，如此往復可以形成一種可持續的發展模式。
五、軌道交通投融資管理模式的發展趨勢
城市軌道交通工程投資巨大，系統復雜，由此對投融資與管理模式提出了很高的要求。
（一）在管理模式上，目前國內軌道交通在建城市多采用“一體化”模式，。
（二）城市軌道交通建設的高投入給地方政府帶來較大的財政壓力，單靠傳統的財政撥款加銀行貸款的模式越來越難以為繼。引入外部投資者，實現軌道交通建設多元化投資是明顯的趨勢。
（三）隨著投融資模式的變化，在軌道交通發展中，傳統的地方政府“大包大攬”的“大業主”模式將逐步演變為“市場化”的“小業主”模式。如通過BT模式將建設管理具體事務剝離，通過BOT模式將建設及特許期的運營都交給專業公司，通過PPP模式實現“公私合營”。這些新模式的引入給城市軌道交通發展帶來了資金、專業的技術及豐富的管理經驗，而地方政府一方面設立公司按合同等契約參與市場化運作，另一方面負責對軌道交通建設、運營等事務的監管。
六、“三個多元化”投融資模式創新
（一）投融資主體多元化是投融資模式創新的取向之一。投融資主體多元化是以增加資金供給為著力點，通過市場化改革，引進競爭機制和私人資本，形成政府主體與市場主體共同發展的投融資體制，實現經濟效益與社會效益的動態均衡。這一政府與市場共生的多元復合模式，既否定了政府作為單一投融資主體的行政性壟斷模式，又否定了民營、外資企業等市場主體作為單一投融資主體的以市場為基礎形成的市場性壟斷模式。
（二）投融資渠道多元化是投融資模式創新的取向之二。投融資渠道多元化是以優化資本結構為著力點，通過對渠道體系的拓寬與優化創新，推進投融資渠道多元化，實現資金供給與資本結構優化的協調互動。
（三）投融資方式多元化是投融資模式創新的取向之三。任何創新都是對現存的超越，基礎設施領域投融資方式的創新也是如此，需要改進：（一）一些已經為國內外投融資實踐證明有效的方式未能得到推廣或引進；（二）一些在其它領域證明有效的方式未能為基礎設施投融資所用：（三）用于滿足不同投資需求和融資需求的創新方式未能開發出來。
七、投融資模式優缺點分析
（一）北京市投融資模式
北京作為首都選擇以“政府籌資+銀行貸款”為主導的模式，該模式適合城市軌道交通建設的早期階段。此模式能夠（下轉第36頁上接第22頁）保證建設資金迅速到位，有利于城市軌道交通建設的迅速開展，同時，由政府作為建設主導力量，可以很好保證城市軌道交通的公益性。
但該模式由于需要政府補貼運營虧損和還本付息，這往往使政府背上沉重的財政負擔；客觀上，為解決北京市日益嚴重的交通出行問題，又需要加快城市軌道交通的建設，為此京投積極探索新的融資方法如BT、PPP、BOT等模式，通過吸引社會資金來參與城市軌道交通建設，從而緩解政府財政壓力。
（二）上海市投融資模式
上海市采用“市、區兩級財政+銀團貸款”為主導的模式，政府作為融資主體能夠保證申通集團具有一個較好的融資資信等級，利于資金問題的解決，方便城市軌道交通建設的迅速展開。同樣，上海模式下政府間接作為投融資和建設主導力量也能夠很好的保障城市軌道交通的公益性質。
（三）南京市投融資模式
南京城市交通軌道剛起步不久，處于早期階段，政府通過多渠道融資和為城市軌道交通建立長期穩定現金流等手段來保障城市軌道交通長期穩定的現金投入，該模式為“多渠道政府出資+商業貸款”可以緩解政府單個部門資金壓力，保證資金的穩定投入，從而保障城市軌道交通建設的穩步推進，但從根源上仍由政府買單，地鐵投入過大，長此以往，財政將不堪重負。
八、把握城市軌道交通經濟特性，構建可持續發展投融資模式
（一）區別經營性與公益性在資產上的特點，構建盈利模式。
盈利模式是投融資模式的基礎，企業如果有盈利的可能而且構建了清晰可靠的盈利模式，投資決策就有了科學的效益指標基礎，融資計劃就有了可實現的經濟基礎，投融資模式也就據以建立，實現自主融資，獲得可持續發展的資金保障和現代企業機制保障。
1.優化地鐵建設規劃設計是構建盈利模式的起點。地鐵建設規劃和設計不僅直接決定建設成本，而且直接影響客流、附屬資源商業價值和土地增值，從源頭上決定投資是否具有盈利性和盈利能力的大小。
2.提高運營效率是構建盈利模式的基礎。提高運營效率包括開源和節流兩個方面，特別要認識到，增加客流量不僅直接提高客運收入，而且客流量是地鐵實現資源開發收入的源泉。
3.地鐵附屬資源是構建盈利模式的重點。地鐵附屬資源是地鐵投資建設的衍生產出，邊際成本收益率極高，只需增加極少的策劃和建設成本，就能增加較多的附屬資源，產生很大的資源開發收入。
（二）在產權理論的基礎上，實現城市軌道交通企業化運作，真正實現”誰投資誰得益“目標，解決因多元化融資的利益分配問題
根據產權理論和“誰投資誰受益”原則，地鐵建設和運營投入的產出都是企業法人的投資效益，屬于企業法人的產權范疇。作為城軌企業的股東（如政府），擁有的是企業整體，通過股權享有股東權益。企業化運作的方式和理念才是實現多元化融資成功的精髓。
具體來說，政府與城市軌道交通企業之間的管控關系應按照《公司法》和國有資產管理相關法律、法規要求，在公司治理結構下界定、明晰雙方的權利和義務。
審計署日前公布36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況，結果顯示各地在加強新增債務管理、清理規范投融資平臺公司取得進展的同時，融資平臺公司退出管理不到位、償債能力不強的問題仍然突出。
總體上看，地方政府投融資平臺的清理規范工作正有序推進，但由于平臺自身的特殊性，其潛在風險須引起足夠重視。
筆者認為，要堅持全面評估、統籌兼顧、市場化發展、標本兼治的原則，規范政府投融資行為，強化政府債務管理，完善有關法律政策，建立有關預警和應急機制，進一步推進平臺運作管理市場化，促進地方政府投融資平臺的穩健可持續發展。
地方政府投融資行為具有政策性、非營利性的屬性，對投資期限長、風險大、利潤低但社會效益明顯的基礎性和公益性項目，理應給予有力支持。在基礎設施和公共服務領域市場化改革不斷推進的背景下，要規范地方政府投融資行為，須明確地方政府投融資職能定位，堅持“有所為，有所不為”。要根據經濟發展狀況，合理設定投融資規模，防止出現償債風險；合理劃分地方政府與投融資平臺的職責，實現市場化與政策性相結合的科學的投融資體系。還要探索建立以公共服務、民生、經濟增長等因素綜合考慮的政績考核評估體系，完善地方政府基本建設預算和績效考評制度。
推進地方政府投融資平臺的市場化運作，要通過建立明確的平臺準入制度，提高準入門檻，防止不具備資格、資本金不到位、缺少盈利性項目的平臺進入。尊重平臺在項目選擇上的自，對現有平臺應剝離其非營利項目，將其推向市場；對政府參與投資的競爭性項目，政府應逐步轉讓產權，并將轉讓收入用于基礎性投資項目建設；要鼓勵私人資本入股平臺，采用多種有效模式，增加平臺經營的靈活性；鼓勵平臺通過在資本市場發行債券，在貨幣市場發行融資票據，采用項目融資、信托融資、資產證券化等多種方式，推動融資渠道多元化。
與此同時，還要健全相關法律法規。要完善地方稅收體系，合理劃分各級政府間財權、事權、稅種和責任；要逐步取消稅收返還和體制補助，減少和規范專項轉移支付，提高一般性轉移支付的比重，確立以一般性轉移支付為主、專項補助及橫向均衡為輔的科學、規范的財政轉移支付模式；要采用科學的計算方法和規范化的分配手段，把轉移支付資金和項目納入整個預算體制來通盤考慮，進一步完善分配制度。要加快相關法律法規的研究，制定并明確地方政府投融資管理的具體辦法，研究投融資平臺出資人資格制度、財會制度、稅收制度等，保證投融資平臺在法律法規的保障下健康發展。
目前，隨著我國宏觀調控措施的深入，與地方投融資平臺密切相關的土地價格、房地產價格影響逐步顯現。同時，地方政府投融資平臺的債務也已進入集中還款高峰期。因此，要對地方政府投融資平臺的收入來源、償債能力以及平臺運營能力等進行量化分析，合理設定預警指標；及時跟蹤平臺項目建設進度、資本金到位情況、貸款資金使用和償債資金專戶管理情況，及時形成相關風險評估報告，從而形成相應的風險預警機制。
在預警系統的基礎上，要探索建立應急機制，制定解決突發性投融資平臺風險的處理方案，對出現問題的平臺給予及時援助，防止危機擴大沖擊金融系統，造成不良影響。此外，要探索發展獨立的信用評級機構，通過其對地方政府以及投融資平臺的客觀、綜合評價，確定相應信用等級來為資金提供方提供有價值的參考，以達到控制風險的目的。
（摘自《經濟日報》）
中央三令五申對土地財政進行限制，部分地方政府的財政開始出現了前所未有的困難。其實，從另一個角度來看，這也是好事，畢竟土地財政不能長久，不是財政的科學發展。發展經濟不一定非要依賴資源，地方融資也不應在一棵樹上吊死。政府還貸款，必須靠發展經濟，只有有了良好的經濟環境，融資平臺才會更廣，政府還款也才會有保障。
（郭琳君）
關鍵詞：水利項目；投融資模式；機制
中圖分類號：[TV-9] 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）07-0-01
一、搭建投融資平臺的整體構架
中國經濟的成功，是政府以“有形之手”主導市場這只“無形之手”取得的成功，是“有形之手”與“無形之手”交互發揮作用所取得的成功。水利項目建設以公益性為主，沒有政府的支持，項目融資將比較困難，但由于在項目實施過程中參與方較多，金融機構、中介機構以及律師事務所，資金和資信評估機構服務機構等單位。作為投資者，為避免政府部門內多頭管理，工作互相推諉，項目操作程序不規范的弊端，建議按照《公司法》迅速組建投融資平臺，作為較為系統化、規范化的專門機構進行運作。投融資公司負責采用直接融資、間接融資等多種渠道爭取財政和社會資金，并通過資金和資產的集中可形成較大的資本，為籌資、融資、舉債及還本付息提供資金擔保，將政府單一投資轉變為多元投資，最大限度地發揮資金的規模效益。
二、水利項目投融資模式的管理體制及運行機制
以短期融資來籌措流動資金，長期融資來籌措水利項目固定資產投資，能夠有效地保持項目資金的流動性，增強項目的盈利能力。根據融資用資相結合的原則，籌資人必須做出資本預算，比較籌集資金的各種使用方法，分析期望收益和各種融資方式的成本，并就未來籌集資金的財務活動進行行性研究，依據籌資人的未來現金流動預測，盡可能合理地確定所需籌集資的數額。公司通過利用政府授權范圍內的資產、資產增量籌措水利建設資金，同時進行多種形式的資產經營活動，逐步建立起投資—回收—再投資的良性循環機制，通過建立現代企業制度，艱苦奮斗，使資產規模迅速擴張，企業發展取得長足進步，待投融資平臺初具規模后，逐步實現投資主體的多元化。
三、水利項目投融資模式的條件保障
營造公平市場競爭環境：公平的市場化環境是指各類資本能夠在同樣規則之下展開公平競爭的環境，該環境有利于吸引社會資本更多地進入水利基礎領域。政府要改革現行水利項目不分性質、投資主體、資金來源，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批的投資管理辦法。水利項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由水利投融資公司自主決策、自擔風險，并依法辦理環境保護、項目規劃及建設許可、土地使用等前期手續。政府放寬市場準入限制，統一各類市場主體準入的條件和標準，精簡準入程序，打破市場主體準入的行政性壁壘和壟斷經營，特別是經營性水利項目要放松對企業和私人資本、外資等非政府資本進入的限制，治理好水利投融資軟環境。
培育專業化機構和人才：政府、銀行、信息咨詢、設計、施工、監理、承包商和審計監督機構等一系列機構，他們向水利投融資有限公司提供的各種相關政策支持和具體專業化服務，在進行談判時，需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識，需建立談判的專業隊伍，提高談判水平。需要專業化機構和人才對項目的運作提供技術指導，幫助政府管理決策人員了解項目融資的工作程序、運作方式、項目評估、可行性論證、招標文件編寫、融資談判要點等知識，少走彎路，因此要著重培養復合型、開拓型人才和專業化的機構，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。
培育壯大水利市場主體：水利投融資有限公司擴大經營規模可實現規模效益，創造一定條件后還可以上市，在資本市場上募集資金，使水利經營實體真正承擔起保值增值的責任。還要支持水利企業發展多種經營提高水利企業的發展能力，發展多種經營是水利企業規避市場風險提高發展能力的一個重要選擇，使多種經營成為企業獲利的一個重要渠道。實力壯大后可以通過兼并、收購其它企業，實現資本的快速擴張。建立健全法律法規：要保證市場經濟的有序運行，需要完善水利投資法律法規，不斷完善《水法》、《取水許可制度實施辦法》等法規的配套落實工作。目前，我國尚未建立完善的 BT 模式方面的法律法規體系。而 BT 模式中法律關系、合同關系的特殊性和復雜性，導致融資監管難度大，BT 方在項目的建設標準、變更、施工進度等方面因素，可能使得項目質量得不到應有的保證，BT 方也面臨著投資收益的不確定性、投資活動的周期性，以及時滯性等投融資風險，這些都需要政府加快立法步伐，建立完善法律法規體系，規范 BT 模式中投融資、施工、監理、中介等環節中各主體的法律行為，使 BT 項目的實施更加規范，有章可循。
建立和完善有效的監管模式：隨著城市項目領域市場化改革的推進，政府直接參與的領域將逐漸減少，但政府的監管職能卻應該不斷加強。項目建設涉及社會公共利益和社會安全，對政府監管提出了更高、更嚴格的要求。強化政府對水利投資的監管力度，依法監督管理。對不同的資金類型和資金運用方式，要確定相應的管理辦法，并做好水利項目財政投入資金的事前、事中、事后監督。同時建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監督，提高政府投資管理水平和投資效益。建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監管，同時鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監督。
建立項目投融資應對風險機制：項目融資談判階段過程需要經過多次的反復談判和協商，合同中增加防范風險的條款，既要最大限度上保護投資者的利益，又能為貸款銀行所接受。在融資執行階段，規避未來的風險，如政治風險、經濟風險、法律風險、經營風險、技術風險、融資風險、市場風險等，需要采取相應措施不斷完善融資預防風險機制，使參與各方實現風險共擔，利益共享。
參考文獻：
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關鍵詞：政府融資平臺；有限理性；信貸資金財政化
文章編號：1003－4625(2010)08－0114－04 中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A
一、引言
地方政府融資平臺是指由地方政府通過劃撥土地、資產注入等多種方式出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企業(事)業法人機構。從上世紀90年代中期起，地方政府開始建立投融資平臺為基礎設施和城市建設融資。近兩年來，在應對國際金融危機以及寬松宏觀政策背景下，名種類型的地方政府融資平臺大量出現，對擺脫國際金融危機對我國的影響，防止經濟出現大幅下滑發揮了積極作用。但其融資規模過大，運作不透明的問題也被經濟界關注。本文對北方某城市政府融資平臺了分析，以期尋找到促進地方融資平臺發展，化解金融風險的目的。
二、有限理性相關理論綜述
理性(Rationality)一詞來源于古希臘的邏各斯(Logos)，意為規律和思想。柏拉圖認為，理性是客體在主體中所反映的觀念。在亞里士多德看來，理性是人區別于動物的標準。啟蒙運動開始以后，理性逐漸成為價值和人道的別名，以及自然和人性的象征。
在西方經濟認識論的發展中，長期以來一直存在著經濟主體是具有“完全理性”還是“有限理性”的爭論。古典經濟學強調從事經濟活動的“經濟人”在主體上都是具有完全的認知理性的，對經濟現象的掌握具有完全的信息。自1930年代西方發達國家相繼發生經濟衰退和危機以來，完全理性的假設就遭到來自各方的譴責和質疑，主要包括：行為人的行動不僅受到理性的驅使也受到感性因素的影響；行為人不具備完全的計算和邏輯推理能力，也無法像先知一樣可以預測未來；行為人具有異質性和差異性偏好無法量化全部選擇的結果，當然也就不可能賦予每種效用數值，比較行動方案的優劣，也就無法進行理想中的選擇。
越來越多的經濟學家認識到建立在經濟人假說之上的經濟模型只是一種理想模式，無法對現實生活中的許多現象進行解釋。有限理性理論是由1978年的諾貝爾經濟學獎得主、美國人赫伯特?亞?西蒙(Herbert?A?Simon)教授提出的。與完全理性基礎上的最優決策機制進行比較，西蒙的滿意決策論放松了對環境的限定，承認環境的復雜性和變動性；嚴格了對人的限制，承認人的理性是有限的，主要受大腦的生理機制和由此而引起的認知因素和動機因素的限制。在其所著《管理行為》一書中，提出現實生活中的人是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”狀態，即人是有限理性的。西蒙認為，手段一目標鏈的內涵有一定矛盾，簡單的手段一目標鏈分析會導致不準確的結論。手段一目標鏈的次序系統很少是一個系統的、全面聯系的鏈。人類的行為和目的之間的聯系常常是模糊不清的。這些基本目的本身也是個不完全系統，在這些基本目的和達到這些目的所選擇的各種行為之間，存在著沖突和矛盾。人們追求理性，但又不是最大限度地追求理性，他只要求有限理性。人的知識是有限的，既不可能掌握全部信息，也無法認識問題的詳盡規律。因此，人們的有限理性限制其作出完全理性的決策，只能盡力追求在其能力范圍內的有限理性。人們在決策中追求“滿意”標準，而非最優標準。在實際的決策過程中，人們并非總是在追尋一個最大化的方案，而是首先定下一個最基本的要求，然后考察現有的備擇方案。如果有一個備擇方案能較好地滿足這個基本的要求，決策者就實現了滿意標準，他就不愿意再去研究或尋找更好的備擇方案了。這是因為一方面，人們往往不愿發揮繼續研究的積極性，僅滿足于已有的備擇方案；另一方面，由于種種條件的約束，決策者本身也缺乏這方面的能力，只能得到較滿意的方案，而非最優的方案。根據以上幾點，西蒙認為，考慮到參與人有限的知識水平、有限的推理能力、有限的信息收集及處理能力，經濟主體的決策行為受到其所處的社會環境、過去的經驗、日常慣例等因素的影響，參與人可能采取模仿、學習等直觀方法來進行決策。后來西蒙和另外兩個重要的學者詹姆斯?馬奇和理查德?塞特一起發展并豐富了有限理性的理論框架，并在這一框架中對組織現象進行了一系列的重要研究，如政治沖突、組織學習、組織規章制度的作用等。
三、北方某市政府融資平臺基本情況
(一)政府融資平臺設立及初步發展情況
隨著改革開放進程的深入，北方某市市政府承擔的發展地方經濟，促進社會穩定的眾多責任越來越重。特別是2008年以來，中央對地方政府的考核從主要依賴GDP，轉向GDP和社會民生并重上來，使其將更多資金投入到城市建設等基礎設施上來。但在當前財政體制下，該市政府缺乏相應的負債渠道，地方財力只能滿足政府日常運轉需要，城市建設發展的龐大的需求一直與財力缺口并存，只能依靠從國家開發銀行獲取資金。為了突破地方政府不能向商業銀行融資的限制，獲得更多的資金投入，該市政府采取了設立政府融資平臺的形式。
政府融資平臺以國有資產運營公司的名義成立于2005年，是根據該市政府《關于政府投融資管理體制改革的意見》和財政部門的文件規定，由市財政局代表市政府行使出資人職責，為政府加強投融資管理，健全政府投融資監管運行機制，提高資金使用效益，防范財政風險而組建的國有獨資公司。該公司是對市政府授權范圍內國有資產行使出資人職權并依法自主經營的政府融資平臺法人，為全額預算管理正局級事業單位，歸市財政局管理，受市政府投融資管理領導小組領導，管理小組領導由市長和分管副市長任正副組長。公司注冊資金42140萬元，由市財政局以股權形式投入。公司在各區級行政區成立一個分公司，負責對本區域內的項目進行投融資管理；另外成立三個分公司負責對市直項目的投融資管理。
公司主要業務范圍：管理政府項目的投融資業務，對外融資、投資；從事政府授權范圍內的國有資產運營、管理；受市國土資源局委托負責對重點工程投資建設項目規劃控制范圍內土地的整理、熟化和收儲工作，對經市政府投融資領導小組同意的重點片區開發及重點項目，作為政府融資平臺法人，代表政府統一向國家開發銀行及商業銀行辦理融資、還款業務，資金實行集中管理。公司兩大職能：一是作為該市統一的一個對外融資平臺對外融資(即代政府行使信用職能)，政府對外融資將全部集中在公
司。二是政府賦予公司對部分國有資產管理、決策、執行、監督等一體化管理的權利(即對國有資產內部管理職能)。平臺還款渠道列人市財政統一兜底，項目承辦單位使用資金，雙方簽訂借款合同，根據工程進度逐步發放，主要是由土地交易中的土地出讓金作為主要還款來源。按規定，土地出讓后，財政局將開發成本及盈余的60％劃入項目承辦單位的專項資金核算賬戶，該類賬戶統一由政府融資平臺監管，市財政局與該公司及項目承辦單位共同構成了借、用、還一體的平臺，保證政府項目的順利實施，同時保證及時歸還銀行借款。通過地方政府融資平臺的運作，城市建設的速度大為加快。
(二)政府融資平臺加速發展階段
2008年世界金融危機的加劇，對我國經濟產生了重大的影響。為擺脫金融危機的影響，國家實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺了4萬億刺激經濟增長的一攬子計劃，需要地方政府提供大量配套資金，地方政府的資金需求急劇膨脹。當時監管政策也鼓勵銀行支持政府融資平臺的發展，而商業銀行也需要順應國家經濟政策的變化，相對于實體經濟增長的不確定性，銀行更傾向于將資金投入到政府融資平臺。
2009年前，該政府融資平臺貸款一直處于平穩增長的狀態。貸款銀行以國家開發銀行為主。2009年，貸款進人加速狀態，增幅達52％。截至2009年末，該政府融資平臺貸款余額226.25億元，占全市貸款比例的3.56％，較年初增加107.16億元，占全市新增7.11％。貸款涉及9家銀行，最大三家貸款行分別為國開、農行和工行，三家合計占到該政府融資平臺貸款總額的88.1％，最大單家授信占比達到了45.3％；其余6家均為股份制商業銀行，最高貸款額8億元，最低貸款額7500萬元。
從貸款期限來看，民生、浦發、招行、交行、深發幾家區域性股份制銀行主要提供1年至3年期限貸款，而國開、農行、工行、中行主要提供5年以上中長期貸款，占比高達91％。從貸款利率水平來看，集中在5.18％－7.05％之間，其中國家開發銀行基本實行7.05％的利率水平，其他幾家銀行實行基準利率或略有上浮。
貸款主要投向為城市基礎設施建設，除國開行102.39億元借款為質押貸款外，其余貸款全部為信用貸款，部分貸款由政府出具保函。2008－2009兩年借款從還款時間來看，還款額基本成倒U形態分布。到2018年累計到期借款158.35億元，其中僅2018年即集中到期116.43億元。由于2010年部分借款到期，因而本年度還款壓力也很大。近三年本息還款計劃為：2010年預計歸還本息合計268160萬元，2011年預計歸還本息合計165760萬元，2012年預計歸還本息合計227280萬元。
(三)政府融資平臺風險積累階段
截止到2009年末，該公司資產284.24億元，負債273.4億元，資產負債率達到96.2％，同時對外擔保3.99億元。負債規模占該市一般性財政收入的比重由59.4％上升至130％。由于全國融資平臺債務大量增加，在相當大程度上由政府償還，引起了國家對地方政府過度負債和銀行信貸風險的擔心。2009年10月份以來，連續出臺相關政策，要求防范融資平臺風險。銀行監管部門要求商業銀行必須要按照逐包打開、逐筆核對、重新評估，整改保全的要求對平臺貸款進行梳理。對不符合規定的貸款要停止發放，已經發放的流動資金貸款到期后，確實需要的，轉為項目貸款。多家商業銀行總行要求全面梳理授信存量客戶，加強風險排查和減退加固；提高增量授信準入門檻，嚴格總量控制和授信條件。注重該公司自身償債能力。有的銀行要求客戶簽訂賬戶監管協議，約定該賬戶余額足以覆蓋該行當年到期貸款本息之和，或在該行貸款到期前10天將足額資金存人該賬戶，專項用于歸還該行貸款本息，并授權該行直接扣收到期貸款本息。2010年該公司一季度僅有兩家銀行貸款新增，其他銀行處于維持或減少狀態。
四、地方政府、商業銀行行為分析
在當前體制下，地方政府更關心的是如何盡可能多地獲得銀行信貸資金，在環境允許的情況下，融資平臺貸款規模膨脹是不可避免的。目前貸款總量已經大大超過地方政府的一般性預算收入，地方政府債務壓力較大。對此地方政府也早有考慮。由于地方政府一屆任期五年，更關心其任期內的還款情況。在與銀行談判過程中，其采取了延長貸款期限，降低貸款利率的方式，盡可能在短期內減少資金支出。同時地方政府充分利用城市建設項目建設投資大，周期長的特點，使銀行必須集中把貸款優先投入到已經開工的項目，倒逼后續資金保持相對較高的增長水平。同時擴大合作銀行數量，從先期的國家開發銀行、國有大型銀行逐步向區域性股份制銀行和城市商業銀行擴展，依靠銀行不斷新增貸款投入來緩解其還款壓力。
而經過這一輪的金融改革，國有大型銀行基本上都已經完成了股份制改造，中小股份制銀行也大都實現了在國內資本市場上市，其主要目標為向股東提供最大限度的回報。迫切需要有穩定持續的高收益來實現發展。隨著經濟增長方式的轉變，傳統的信貸投入行業面臨的不確定性日益增加，而經營城市則成為地方政府發展經濟的主流。銀行也需要投入其中，以獲得回報。而政府融資平臺的出現，則解決了銀行不能向政府發放貸款的法律障礙。渠道的暢通，加速了商業銀行與地方政府的融合。加之城市基礎設施建設項目具有融資規模大、建設周期長、收益長期穩定的特點，對銀行信貸資金吸引力較大，因此，銀行對政府投融資平臺貸款熱情較高，2009年銀行效益的大幅提高，也得益于大量政府融資平臺貸款。
商業銀行對政府行為也心知肚明，但并不妨礙銀行資金的投入。我們可以發現，目前政府融資平臺貸款擔保方式都是效率很低的。在《擔保法》明確規定國家機關不能為保證人的情況下，銀行仍接受財政承諾函的擔保方式。后來為規避政府擔保無法律效力的問題，又采取了通過人大決議把平臺融資后的還款付息計劃列入財政預算來提供擔保的方式，但人大也不是經濟實體，也不具備保證的條件。采取政府融資平臺互保的方式由于平臺間的關聯關系，在融資平臺融資規模大量增加的情況下，擔保單位的擔保能力、代償能力普遍有所下降，也難以有效保證。同時由于政府投入大量的項目之間關系錯綜復雜，實際的用途與借款申請的用途可能出現差異，有的可能當成了項目資本金，有的甚至成了另一融資平臺公司的注冊資本等等，商業銀行難以監控資金的實際流向。再者部分項目由于屬于公益性質，難以有實際的現金流。
資金風險如此明顯，為什么商業銀行還扎堆投入呢?商業銀行向政府融資平臺發放貸款，在支持地方經濟發展的同時，也與地方政府建立了較為密切的合作關系，換取了地方政府對銀行在財稅、投資等各個方面的支持。由于融資平臺貸款數額大，期限長，風險短時期內不會暴露，銀行從業人員也可以
獲得高額收入。同時目前銀行信貸管理體制都是條線管理，基層銀行只是根據上級行的政策提供項目及相關分析，大額貸款都由其總行直接審批，雖然在一定程度上控制了風險，但基層行的貸款責任都有所減輕，即使出現了風險，基層銀行也不負完全的責任。因此基層銀行都有較強的貸款意愿。
從深層次看，商業銀行并不怕巨額風險。由于商業銀行本質上仍為國家所有，平臺貸款數額巨大，一旦出現較大風險，就會涉及大部分銀行，對整個國民經濟產生重大影響，銀行系統也會因為系統性風險的出現而面臨危機。從歷史經驗看，國家必然會對銀行采取注資、剝離不良資產等手段加以保護。從商業銀行自身看，之所以能放心投入，并不是看地方財政收入的多少，更多的是看到近年來大中城市房地產發展迅猛，寄希望于項目完成后配套的土地價格上升和房地產開發成功帶來的效益用于還款。從實際情況看，地方政府擁有大量土地，通過出售土地獲取高額土地出讓金，此種模式對于歸還銀行貸款保障程度還是比較高的。
但這種模式存在四個重大缺陷：一是受到監管政策和個別銀行操作行為的影響極大。各商業銀行按監管要求操作，信貸投入勢必受到限制。如果貸款項目不能落實還款來源，將面臨資金鏈斷裂的危險。而目前融資平臺的流動性主要由銀行資金支撐。在銀行資金集中到期還款或單家、數家銀行資金收回的情況下，如其他銀行資金不能及時跟進，大面積的銀行貸款將出現風險。二是土地收入有可能與還款周期不一致，造成平臺資產負債不匹配，出現流動性問題。土地的出讓政府會考慮取得高價的時機，而還款期限并不因此而改變。往往出現地方政府擁有大量土地，而無力償還銀行貸款的情形。三是對房地產價格依賴很重。我們知道，房地產是周期性很強的行業，由于其資金密集型的特點，也極易出現泡沫，容易成為政府調控的對象。一旦進入下跌周期，政府融資平臺貸款就會出現高估。特別是近期隨著房地產價格過快上漲，國家開始采取一系列經濟的、行政的、法律的強硬手段來加以控制，勢必對房地產走勢產生重大的影響。尤其是土地價格向下波動，可能造成平臺貸款價值縮水，導致銀行貸款風險暴露。從長期看，價格過高的狀況一定會有改善，但由于房地產涉及方方面面的關系，短時期內價格大幅下跌可能性不是很大。四是政府換屆因素。由于貸款期限較長，歷經幾屆政府，盡管政府出具了還款承諾，但貸款到期能否按時償，也將一定程度上取決于各屆政府的還貸意愿。
關鍵詞：基礎設施建設 投融資 問題 對策
1.引言
沈陽城市基礎設施建設投融資工作起步于1998年市建委組建城司，開啟了城市基礎設施建設投融資工作。隨著政府投融資工作的發展，陸續成立了土地儲備交易中心、地鐵公司、五里河公司。2009年以來，為應對國際金融危機影響，市政府進一步加大了投融資工作力度，組建了基礎產業集團、達銳投資公司等投融資平臺。各政府投融資平臺通過融資，有效地緩解了政府有限財力與經濟發展需求之間的矛盾，有力地推動了城市基礎設施建設。
2.存在問題
2.1平臺規模小，融資能力弱
城市基礎設施建設投融資平臺雖然起步較早，平臺數量也不少，但是平臺的規模普遍較小，融資能力較弱。有的平臺資產負債率高，已無繼續融資能力;有的平臺注冊資本不實，運營能力較差;有的平臺僅體現了“融資平臺”功能，沒有實現投資建設、資產運營、市場化運作、企業化管理的可持續發展運營模式。
2.2融資手段單一、運營機制不活
多數平臺融資渠道不寬，主要采取土地抵押單一手段從銀行融資。有的平臺經營方式行政色彩濃，法人治理結構不完善，未能有機結合和有效放大各類國有資產、市場資源、運營活力不足。
2.3管理職責不夠清晰、體系不夠健全
目前政府城建投融資工作，部門管理職責不夠清晰，管理體系不夠健全，計劃、融資、投資、建設、償債各環節沒有緊密銜接、有機結合，組織管理體系不夠系統、完整、統一。存在管計劃的不管融資、管融資的不管項目建設;有的融資資金不能馬上使用、有的項目急需資金投入等問題。
3.對策建議
3.1建設政府城建投融資一體化管理體系
建立職責清晰、管理科學的城市基礎設施項目，建設投融資管理體系，實行政府城市基礎設施建設投融資項目計劃、投融資、建設、運營（維護）、債務償還一體化管理。在市城建項目計劃部門統一管理下，將納入市政府年度投融資計劃的城市基礎設施建設投融資項目，按職責分工落實到項目主管部門和政府投融資平臺，由政府投融資平臺具體組織實施。市城建項目計劃部門負責城市基礎設施建設項目投融資計劃執行的綜合協調和政府投融資平臺的統一管理。發改委、國資委、財政局、國土局、監察局、審計局等政府相關部門按照各自職能積極支持做好城市基礎建設投融資工作，切實加強監督管理。
3.1.1編制投融資計劃。市城建項目計劃部門根據市政府確定的城建五年規劃、年度城建計劃及投融資管理的要求，統籌考慮城建債務規模和政府投融資平臺的融資能力，編制年度城建項目投融資計劃，確定項目主要部門和投融資平臺，經主管副市長審定，納入政府年度投融資計劃，報市政府審批后下達執行。
3.1.2落實項目融資。項目主管部門會同政府投融資平臺確定項目融資方式，按照融資要求包裝項目，完備立項、審批等融資主體，負責落實項目融資。
3.1.3實施項目建設。政府投融資平臺作為項目建設的法人主體，負責按照項目建設相關要求和管理制度實施項目建設。項目主管部門負責對項目建設進行協調、指導、監督和管理。
3.1.4項目的運營管理。項目建成后，按“誰投資、誰擁有”的原則，對符合條件的投融資項目資產由投融資平臺持有，并負責管理和運營（維護），對需專業部門維護的項目，投融資平臺負責與維護部門簽訂委托協議。項目主管部門要按照相應的運營管理要求進行監督管理。需要移交的投融資項目要落實資產管理責任和運營管理責任。國資部門和財政部門對投融資項目要及時審核決算、納入資產管理，履行資產監管責任。
3.1.5融資項目債務償還。政府投融資平臺是融資項目債務的償還主體。市城建項目計劃部門在編制城建項目投融資計劃時，要會同項目主管部門和政府投融資平臺及相關部門制定償債方案，落實償債責任，明確償債資金來源，按分類管理原則納入政府相關計劃和預算管理。項目主管部門要協調相關償債責任部門和單位及時落實償債資金，政府投融資平臺要按照政府債務管理的相關規定，認真執行償債計劃，按時足額償還債務。
3.1.6加強投融資工作管理考核。要建立城市基礎設施建設投融資工作考核管理制度。制定投融資工作目標考核和獎勵政策，形成薪酬體系與投融資工作目標、經營業績掛鉤的投融資管理考核機制。
3.2實現政府城建投融資項目分類運作模式
政府投融資平臺按照不同項目的特點，分別建立并完善城市基礎設施建設項目投融資運作模式。
3.2.1非經營性項目的運作模式。非經營性項目主要包括敞開式道路、橋梁、城市公共綠化、污水收集管網及其他不收費的城市公益設施等項目。此類項目特點是建設和經營過程無現金流，只有投入，難以按照市場化的方式進行建設和經營。對于這類項目，政府主要采取注入項目資本金、捆綁土地、捆綁經營性項目方式支持，實現預期現金流和債務的平衡。政府投融資平臺運用銀行貸款、發行企業債等方式籌集建設資金，主要用土地收益和經營性項目收入償還債務。
3.2.2準經營性項目的運作模式。準經營性項目主要包括供水管網，集中輸氣和供熱管網、地鐵等項目。此類項目的特點是提品和服務的前提條件下要形成網絡化，投資巨大，建設周期長。對于這類項目，政府主要采取賦予項目經營權和特許經營權、捆綁與項目相關聯的廣告和停車場經營權、貸款貼息等方式支持，實現預期現金流和債務的平衡。政府投融資平臺運用信托融資、銀行貸款、吸引社會資本投入等方式籌集建設資金，主要用項目經營收入和捆綁的經營性項目收入償還債務。
3.2.3經營性項目的運作模式。經營性項目主要包括收費公路、供水供熱的源頭設施及其他收費的城市公共設施等項目。此類項目的特點是供給彈性弱、具有規模經濟效應，基本能夠實現現金流和債務的平衡。對于這類項目，政府主要采取賦予項目經營權和特許經營權、貸款貼息補助等方式支持。政府投融資平臺運用銀行貸款、信托租賃、BOT等方式籌集建設資金，主要用項目本身的經營收入償還債務。
3.3加大政府對投融資平臺的支持力度
政府的發改、財政、國資、土地、建委、工商等相關部門要加大對投融資平臺的支持力度，保障城市基礎設施建設投融資工作的深入開展。
3.3.1增加投融資平臺優良資產。第一，充分整合利用政府各類資產和資源、股權和債權，安裝業務領域，增加投融資平臺可利用的優良資產。第二，將符合相關規定的投融資平臺投資建設形成的資產，由投融資平臺持有。第三，通過對現有投融資平臺進行改革重組，剝離不良資產，提高資產有效利用率。
3.3.2賦予土地整理開發職能。政府投融資平臺可作為政府儲備地塊基礎設施配套工程的實施主體，按照市政府確定的土地儲備計劃進行土地整理開發。
3.3.3加大政府資金的投入力度。第一，對政府投融資平臺投資建設的符合條件的政府投融資項目，及時足額注入項目資本金。第二，將國債資金、地債資金、上級專項資金、市本級建設資金等政府性資金，經投融資平臺直接投入到符合規定的政府投融資項目。第三，對經營性和準經營性項目，根據相關條件按一定年限、一定比例給予貸款項目貼息或補助。
3.3.4賦予項目經營權和特許經營權。第一，將符合規定的投融資項目的經營權賦予投融資平臺。第二，將符合規定的與政府投融資項目相關聯的廣告、可經營的相關設施、停車場等經營權賦予投融資平臺。第三，將符合規定的與政府投融資項目相關聯的城市供水、污水處理等特許經營權賦予相應的投融資平臺。
3.3.5運用政府采購方式。將符合相關規定的政府投融資項目作為標的，政府以分期付款的方式與政府投融資平臺簽訂政府采購合同，形成政府投融資平臺穩定的預期收益，用于籌集項目建設資金。
3.4進一步明確政府投融資平臺職能
政府投融資平臺是城市基礎設施建設投融資項目的投融資、建設、運營和債務償還的主體，按照職能定位，加強自身建設，完善功能，通過實施資產經營資本運作以及利用政府授予的特許經營權等方式，對城建資源、資產進行整合和優化配置，靈活運用金融工具和社會資金，多渠道籌措基礎設施項目建設資金，完成國有資產保值增值，實現投融資項目一體化運作管理要求。
3.5加強對政府投融資的風險控制和監督管理
第一，市城建項目計劃部門要按照國家相關規定，與財政部門配合，合理控制城建債務規模，落實償債計劃，防范政府債務風險。第二，國資和財政部門要加強對投融資平臺資產和資金的監管。依據相關法律規定，完善融資資金和資產的監管措施，跟蹤項目資金使用，確保資金使用的安全、合法、合理。第三，審計和監察部門要加強對投融資平臺及政府投融資項目的審計監督。
參考文獻：
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關鍵詞：投融資平臺公司；債務風險；市場化
一、引言
地方政府融資平臺是由地方政府及相關機構以財政注資或土地、股權等資產注入的形式成立的。河南省是中原腹地，在中原經濟區這一國家戰略中占據重要位置。隨著中原經濟區和新型城鎮化建設的深入推進，河南省地方政府需要大量資金予以支持，融資問題日益嚴峻。
過去十年間，河南省級融資平臺有序發展保證了重大建設項目的順利推進，為中原經濟區建設發揮了積極的作用，然而其發展中也存在著諸多亟待解決的問題。本文在中原經濟區建設背景下，對河南省級地方政府投融資平臺的發展現狀、存在問題等進行分析，在此基礎上，提出了若干發展建議。
二、河南省級地方政府投融資平臺發展現狀及問題分析
（一）發展現狀
1.河南省級融資平臺的職能規劃：省級平臺要堅持公益性、指導性和發展性，投資范圍有五個方面，其一是跨區域基礎設施和產業建設，涉及交通、能源、水利、環保等諸多領域；其二是產業結構調整，農業產業化和公司改制重組；其三是科技進步和自主創新；其四是運用市場化的方法推進公益性事業的發展，涉及文化、教育、衛生設施及經濟適用房等諸多領域；其五是對市、縣的政策性中小企業擔保公司進行增信和再擔保。
2.河南省級融資平臺的規模：河南現有省級平臺十余家，規模較大的有省投資集團、省交司、省國控公司、省農開公司、省鐵司、省文司、省水司、省直屬行政事業單位國有資產管理中心、省國土資源開發投資管理中心、省民航發展投資有限公司。其中，投資集團屬于綜合性投資公司，投資涉及電力、金融、水泥、造紙、交通、房地產等行業。其他公司是省級專業投資公司。這些融資平臺公司主要從事相關領域的投融資活動。省級平臺是融資河南省融資大戶，2013年河南省金融工作專項方案中要求新增融資達到5200億元，其中省級平臺融資要達到1000億元，占到全省目標的19.2%。
3.河南省級融資平臺的融資渠道：近幾年，河南省級地方政府融資平臺公司資產負債率較高。2011年規模排名前十的省級平臺中，資產負債率平均達67.13%，而省投資集團、省交司、省國控公司的這一比率超過了70%。在這些債務中，銀行貸款占了大部分。雖然這些平臺在資金融通的渠道拓寬上進行了不斷的摸索，出現了股票、債券、信托、金融租賃以及BT、BOT等諸多融資方式，但是這些渠道所獲得的資金量少，銀行貸款仍然是獲得資金的主要渠道。
從河南省的2012年度省級投融資公司投融資目標統計表中我們可以知道，除了河南鐵路投資有限責任公司和河南省民航發展投資有限公司沒有銀行貸款外，其他八家公司貸款額達到395.96億元，占總融資額620.392億元的63.8%。而債券融資、信托融資、金融租賃融資、BT和BOT等其他方式融資分別占到15.5%、8.4%、3.8%和11.4%。更甚者，股票融資額為零。
（二）存在問題
1.注冊資本不到位。河南省級平臺注冊資金主要由財政資金和相關國有資產股權構成，注冊資本不到位的情況較普遍。2010 年河南省審計廳對省文司、鐵司等五家融資平臺公司進行了專項審計調查。結果表明，到2010 年4 月末，這幾家公司注冊資金缺口87.25 億元，占總注冊資本的70.1%。
此外，一些平臺公司在貸款或者借款到位后抽出部分注冊資本金。還有一些平臺將公益性資產注入，比如公園、學校、城市道路等。這些公益性資產并不會產生現金流，注入的目的是為了擴充資本，從而更好的融資。注冊資本不到位給投融資平臺的發展帶來了負面影響，不利于平臺信用建設，使融資成本增加，效率下降。
2.還款來源過分依賴財政且沒有保障。當前，財政補貼、土地出讓收入以及項目收益是河南省級投融資平臺的三種還款來源。土地出讓收入和項目收益容易受國家相關政策的影響而發生變化，例如房地產市場調控，一些項目收費權取締等。關于房地產市場調控政策，最近的就是2015年3月1日開始實施的不動產登記制度。各個地方在房地產市場調控上也有相應的政策。這些政策勢必會影響土地出讓收入，使相應的還款來源不穩定。而省級投融資平臺所投資的項目一般期限比較長，短期內難以收回成本，不能歸還到期債務；所投資項目的收益一般不高，通過項目收益來償還債務具有一定的難度。
地方政府一般會為平臺的貸款提供隱性擔保，即當平臺不能夠按期歸還貸款時，政府會出面干涉，成為債務的償還人，提供財政支持。最終，還款來源會過分依賴財政。由于《擔保法》規定國家機關不能夠作為保證人，這就意味著地方政府為融資平臺提供的擔保并沒有法律效力，地方政府可以不履行擔保責任，也就是說融資平臺依靠政府財政來歸還債務并沒有保障。不僅在法律層面上是這樣的，現實情況也是如此，地方政府的財政收入有限，以2013年河南省財政收支為例，財政收入3686.81億元，支出5582.31億元，其中的缺口很大，依靠財政完全兜底并不現實。
3.平臺行政化傾向明顯。地方政府融資多以政府資金管理部門為主，政府一般是平臺的幕后擔保人。河南省級融資平臺公司股份中，國有股份獨大，使董事會難以實現制衡和監督功能。平臺公司高層通常由當局來委派，他們并不是職業經理人，缺乏市場經營管理的經驗。公司很多決策更多的是政府行為而不是一般意義上的市場行為。此外，很多平臺公司沒有設立完善的法人治理結構，比如缺少董事會。省投資集團、省航司、省國控公司、省農開公司和省文司設立了董事會，其他的省級平臺公司缺少董事會，沒有形成有效的權力制衡機制。
三、本文結論和政策建議
（一）結論
河南省級地方政府投融資平臺在取得長足的發展的同時也面臨諸多的問題。在現階段，一些政策文件相繼頒布施行，例如43號文，以及2015年1月1日起實施的新《預算法》，都賦予了地方政府有限的發債權，提出經國務院批準，省一級政府能夠適度舉借債務，在限額內發行政府債券，用來籌集預算中必需的建設用資金。同時要求政府與公司分清責任，公司債務由公司承擔，政府不得為其提供擔保和償還債務，政府也不能夠通過公司來舉借債務。政府與社會資本合作的，按商定的規則依法承擔有關責任。
隨著這些政策文件頒布施行，河南省有望不久通過發行政府債券來進行融資。這能夠有效緩解融資壓力。但是現在仍然處于過渡期，以后即使政府可以發行債券來融資，額度仍有所限制，省級地方政府融資平臺在項目融資方面地位依然重要。平臺為政府項目融資的職能會逐步剝離，為此，平臺需要進行市場化的改革，在現有的過渡期內，這些融資平臺應該借助這個機遇發展自己，力圖建立系統高效的投融資機制。
（二）政策建議
中原經濟區建設所需資金龐大，而河南省級地方政府投融資平臺又面臨諸多問題，在上述背景下，如何創新發展投融資平臺，關系重大。文章認為，應該從如下幾個方面來努力：
一是堅持政府主導、市場運作。一般地，對于一個項目來說，政府看重的是項目的社會效益，而市場看重的是項目的經濟效益。但是，政府和市場并不是彼此分離的，應該秉著利益共享、風險共擔的原則，一起建設基礎設施，提供公共服務。市場是一只無形的手，應該充分發揮市場的資源配置作用。為此，政府應該轉變職能，不能夠包攬一切，讓融資平臺能夠市場化運作。這樣的話，政府和市場可以相互制衡，既可以提高市場主體參與的積極性，又能夠減輕政府的財政壓力。
根據河南省社會發展的需要，制定合理的項目投資計劃，既能夠滿足政府的政策意愿，又要按市場規律辦事，以求降低融資成本，防范潛在的風險。在風險得到控制的情況下期望獲得更大收益，讓平臺得到持續發展。
二是投資主體多元化，經營管理市場化。對于省級投融資平臺所投資的項目進行簡單的分類，有產生經濟效益和不產生經濟效益兩種。其中，產生經濟效益的項目有商業性項目和準公益性項目兩種。前者包括節能減排、高速公路、電力、電網、通訊、鐵路、港口、機場等，這些項目有一定的盈利能力。后者盈利能力較弱，包括教育、科學文化、醫療，城市供水、供熱、供氣，垃圾處理、公交、保障房等。不產生經濟效益的項目一般是公益性項目，包括城市道路、橋梁、環境治理、生態建設、農林水利等。對于產生經濟效益的項目可以引進社會資本來進行投資，并且制定相應的政策來保障社會資本的合法權益。不產生經濟效益的項目由于對社會資本不具有吸引力，政府仍然是投資主體。
地方政府可以是這些平臺資產的所有者，然而平臺的經營管理權應該獨立出來。即平臺所有權和經營權應該相互分離，政府與平臺公司可以是委托的關系。政府不能夠過多干預平臺公司的運營以及內部機制，包括決策制定、管理人員的確定。平臺公司應該依照市場化的要求獨立自主經營，不斷提升競爭力。
三是建立風險防范和控制機制。首先，嚴格監管平臺的銀行貸款行為。加強各銀行的貸款審批制度，加強總行對“仍按平臺管理類”貸款的集中審批和管理。在流程上做到貸款的前、中、后期的全面監管。
其次，對于平臺債務規模進行管理，規范平臺公司的舉債行為，不斷清理其債務。切實做好平臺債務清算核實工作，摸清債務底數，把握整體規模。
此外，地方政府投融資平臺應該構建風險預警系統。對于債務風險來說，可以設立一系列風險指標，如負債率、長短期償債率等，來反映平臺的債務情況，并進行動態監測，判斷和分析，及時擬定風險解決辦法，最大限度的控制平臺債務風險。
四是整合國有資產，提升融資平臺經濟實力、核心競爭力。河南省部分省級融資平臺規模小，實力弱，缺少競爭力。為此，第一，要整合地方國有資產，將流動性強的優質國有資產注入地方政府融資平臺。例如，可以將一些優質礦產資源配置到省國土資源開發投資管理中心。第二，盡快充實注冊資本，盤活現有資產，吸收社會資本。投資項目可以多采用BT、BOT或者PPP等有社會資本參與的資金融通模式。為穩定有序地發展混合所有制，省級地方政府融資平臺可以作為社會資本參與進來的混合所有制改革的試點。第三，加快省級平臺公司的股份制改革，允許社會資本參股，鼓勵有條件的平臺公司整體上市或者參股企業上市，從而在股票市場上融入所需資金。第四，完善平臺公司的治理機制，采用市場化運作，提高現有資產的使用效率。對現有的平臺公司進行整合，使其具備一定的規模化。（作者單位：河南工業大學經濟貿易學院）
參考文獻：
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