時間：2023-08-07 17:31:30
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇市域社會治理概念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？[
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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關鍵詞：新區域主義；區域主義；范式轉變
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-12-04（4）
早在1938年，社會學家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新區域主義”來描述當時社會文化、政治經濟區域化的發展現象。[1]隨著二戰的結束，尤其是經濟全球化的發展所帶動的各種國家間多邊協議的簽訂，“新區域主義”開始從區域經濟發展的實踐開始走向國際政治學、區域經濟學、城市發展等多個學術層面的理論研究，所以目前學界對“新區域主義”并沒有一個清晰的范疇界定。但從區域發展的視野來看，“新區域主義”作為20世紀90年代以來的新興理論，其對城市發展中的城市群規劃，尤其是對區域發展過程中的政府間協調機制建設產生了深刻的啟發。
1 “新區域主義”的溯源
“新區域主義（New-Regionalism）”源自于20世紀五、六十年代的“舊區域主義（Regionalism）”浪潮，“舊區域主義（Regionalism）”產生的背景是20世紀初期歐洲工業化迅速推進過程中城市內部出現了顯性的環境惡化、人口膨脹以及隱性的生活質量下降等城市問題。針對這一問題，以社會生態學家蓋迪斯（P.Geddes）和規劃學家芒福德（L. M umford）為代表的學者主張城鄉均衡、分散發展，而被稱為生態學派的區域主義。但區域主義真正出現發展演化則是在二戰后期，尤其是瓦爾納（Viner，1950）關稅同盟理論的引入，其貿易創造（trade creation）理論和貿易轉移（trade diversion）理論大大加快了區域經濟一體化的進程，從此區域主義開始成為區域經濟發展和城市發展的核心理論之一。
進入20世紀60-70年代后，區域主義無論是在理論的內涵和實踐的外延上都出現了極大的拓展，表現為：“一方面，從權力結構、社會動力機制、區域治理模式等視角，研究和解決不同類型區域的經濟、社會和環境的協調發展問題；另一方面，區域主義通常被用來分析社會凝聚力（共同繼承的民族、族群、語言、宗教、文化、歷史、意識等）、經濟凝聚力（貿易模式、經濟執行程度）、政治凝聚力（體制形態、意識形態）以及組織凝聚力（正式區域機構的存在）等的程度，尤其關注區域互相依賴關系及其走向。”[2]
在實踐上，區域主義的發展主要表現為兩大實踐推動力：第一個推動力來自歐洲一體化的實踐。區域主義作為一種具有推動力的思潮，對當時歐洲一體化產生了一定的積極作用，但由于其未能提出真正解決歐洲各國間的貿易分隔問題，未能有效促進各國經濟、貿易、文化交流，未能有效抑制個別超級大國的國際政治力量上的“單級化”。到20世紀80年代末期，區域主義日漸式微。區域主義的另一實踐推動力來自美國和歐洲城市群（大都市區）各政府間的合作。[3]具體案例有1960年代的加拿大多倫多大都市政府，1964年荷蘭的大鹿特丹政府，1965年英國的大倫敦政府及成立與1974年的西班牙的巴塞羅那聯合政府，二戰后至90年代前期美國的“大都市區政府”實踐。
2 “新區域主義”的內涵
2.1 新區域主義理論興起的時間
新區域主義是上世紀90年代初期之后對傳統的區域主義的再思考。進入20世紀80年代后，隨著美蘇霸權的衰落，和歐洲在一體化進程中的迅速崛起，區域主義面臨的環境已經發生了深刻的變化，原先各國簽訂的帶有對抗性質區域貿易協定（RTA）已被更加自由的貿易環境所代替，區域主義研究出現了明顯的復蘇，此時的區域主義研究已不同于以往超國家主義和國家中心主義，出現了區域經濟發展的第三條路線、區域治理的網絡化決策機制等一系列主張。
2.2 新區域主義對區域的分類
新區域主義將區域分為兩大類，一類是國家層面之上的各類區域，這類區域主要是跨大洲的經貿合作組織，如歐盟、東盟、亞太經合組織、北美自由貿易區等。另一類是國家層面之下的各類區域，這類區域在近些年的城市化浪潮中主要表現為區域空間規劃和區域治理。在歐洲“新區域主義”是歐盟空間發展藍圖（ESDP）的重要理論基礎，較有影響力的實踐如20世紀90年代至今的新大倫敦空間總體規劃[4]、德國在1997年《德國的歐洲大都市地區》（European Metropolitan Areas Germany）中要引導打造的7個大都市地區[5]以及美國洛杉磯、東北沿海地帶的大都市區治理。無論哪一類區域，它完全不同于自然地理特質的空間概念，而是不同尺度的制度、政治、經濟、社會和文化的綜合功能空間。[6]
2.3 新區域主義的核心論點
“新區域主義”是在反思“區域主義”的基礎上而得以興起的。所以，新區域主義的核心論點無論是其對作為子概念的區域的表述、還是對區域主義的運作機制都做了較為深刻的變革。這些變革使得新區域主義已經成為不同學科和不同價值的聚合理論。
3 “新區域主義”與“區域主義”的比較
新區域主義在理論上源自對傳統區域主義的發展，同時又在很多理念上與區域主義有著重大區別。在區域管理機構上，由于舊區域主義主要是冷戰時期兩極政治架構制約下的產物，它主要呈現的是以強權為中心的統治格局。而新區域主義則產生于后冷戰時期全球多極架構下，它呈現的是以國家、市民社會和企業公司共同構成的治理格局。[7]在區域成員所承擔的責任上，傳統區域主義的科層制機構使得區域成員在成本收益上出現不匹配，而新區域主義強調的自愿協作是區域內成員在利益一致的前提下，著眼于相互信任和依賴的分工與合作，可以確保區域成員間形成可信任的承諾和協調，從而有利于促進區域內成員間的信息迅速交流和實現既定目標。[8]在對外開放程度上，傳統區域主義強調行政邊界的劃分和因此形成的權利和義務，而區域主義在強調行政邊界的融合外，更加強調政治、經濟、社會等全方位的有機融合。在區域化的內容上，傳統區域主義的實施存在著大量的前設性條件，極大地限制了區域主義的主題內容。而新區域主義則對前設性條件要求較少，因此，區域內成員的協作主題內容更加充實廣泛。“新區域主義”與“區域主義”的比較具體內容見表1。
4 “新區域主義”與西方大都市治理
普遍認為，西方國家在對大都市地區區域治理模式和治理機制的理論探討和實踐中形成了階段性鮮明的三種大都市區治理理論：以建立科層制集權型大都市區政府為目標的“區域主義”；以分權化的市場機制實施大都市區治理的“公共選擇派”；以在大都市區建立網絡化治理機制的“新區域主義”（圖1）。
作為新型的大都市區治理理論，沃利斯（Wallis）認為，新區域主義的關鍵，是要依靠公民的廣泛參與和責任，創建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同過去的區域主義相比，新區域主義表現出五個方面的特征：強調治理能力的發展，而非政府的擴張；治理的主體為跨部門聯盟，而非單一的公共部門；跨部門的合作代替政府間的協作；治理的性質為過程性的，而非結構性的；構筑以任務和項目為驅動的合作治理網絡，代替正式的政府組織。[10]基于大都市區在空間上和職能上是多中心的、空間連綿不斷、服務功能相互交織擴散的廣域地區。新區域主義認為，建立統一的大都市區政府存在諸多現實困難，應該強調通過綜合性政府改革來促進形成治理戰略。[11]它提出有效的大都市區治理可以不依賴成立統一的區域性政府，相反，區域性治理可以通過合作性安排來實現，這種安排建立在政策相關者之間的談判過程之中。[12]與區域主義主張以縣市合并實現大都市區政府的主張不同，塞維奇（Savitch）和（Vogel）認為新區域主義主要有三條實踐途徑：多層級政府方法（“multitiered” approach），由處于不同層級的政府提供與之相對應的不同范圍的公共服務；功能鏈接方法（“linked functions”appraoch），建立區域功能的合作或地方政府間的合作協議；綜合網絡方法（“complex networks” approach），通過多層次，多主體的合作協議網絡來促進區域治理。[13]新區域主義的這種有別于傳統區域主義的治理理念已經成為代替科層制與市場制的第三條治理之道。代表著大都市區治理理論的新趨向。
5 新區域主義與區域治理的“第三條道路”
新區域主義理論在區域發展理論上的創新之處就是其對傳統的二維管理體系的發展，提供了一個由區域多層級政府、區域發展多功能融合而形成的網絡體系，最大限度地實現了區域各類資源的高效動員，并且其將區域發展的視野拓展至包括經濟發展在內的全方位領域。在治理方式上走出了一條超越于政府干預和市場自發調節的“第三條道路”。
更為重要的是，新區域主義已經逐漸成為對區域管治最具影響深遠的方法之一，為區域發展過程中的協調機制建設提供了新視角。在歐洲，大都市政府作為一種區域協調管理機構開始復興，如1994年意大利的波各那省的48個自治市組成了大都市政府ACM，1996年成立的荷蘭鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德國斯圖加特地區政府。在北美，Calforma州政府設立一定的基金或稅收優惠政策，以獎勵投資于區域利益行為的地方當局；Oregon地區那樣設立區域基礎設施發展基金等。[14]新區域主義倡導建立信任、互惠、合作、創新的治理方式以及在此基礎上，政府、私營部門和非贏利部門積極參與區域項目；其將區域看做是不斷演進和變化的空間，新區域主義被視作一個過程和社會構建[15]；以及其淡化模糊區域界限和行政區界限的內涵，新區域主義的這些理論精髓也為我國同城化浪潮中城市政府間關系的協調提供了極為有益的啟發。
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關鍵詞：新區域主義；區域發展
20 世紀末，伴隨著經濟全球化和新的勞動分工在世界范圍蔓延，區域一體化成為全球發展的趨勢。“新區域主義”（New regionalism，NR）在這樣的歷史背景下應運而生，成為西方學者分析、解決當前區域問題的重要框架。目前我國正處在城市化高速發展階段，一些城市發展已經初步形成區域化發展模式，如長三角、珠三角、京津冀地區。在區域一體化大潮下，通過借鑒“新區域主義”的理論實踐經驗，實現區域內經濟、社會、環境協調發展具有重要的現實意義。
1 新區域主義理論概述
1.1 區域主義的發展及新區域主義理論溯源
區域主義（Regionalism）是伴隨著歐美城市工業化迅速發展和城市問題日益惡化而、產生的，其理論及實踐在 100 多年的發展中幾經興衰，由最初的政府、經濟構建手段逐漸向空間結構、經濟發展、權利結構、社會動力機制、區域治理模式、社會凝聚力等更寬泛的領域展開。在全球一體化的大背景下，區域主義逐漸形成了“外向型、兼容型、復合型”等新特點，為區別于此前的區域主義，學者們稱之為“新區域主義”
1.2 新區域主義的核心內容
新區域主義以區域及其功能、區域化、區域治理及區域規劃等為研究課題，新區域主義的核心內容可以概括為以下四點：
1.2.1多種含義的區域空間
從功能角度看，區域有多種物質性和功能性定義，從二維的平面地域逐漸擴展到廣義的空間概念并具有某個或多個特定的社會、政治、經濟、社會功能。從尺度角度看，區域的范圍包括了全球-國家-區域-次區域-市鎮多個層次。從組成因素角度看，區域是以一定的地理界線為基礎們根據某個或者多個特定的經濟、社會、政治關系方面的多種因素進行構建；是協調社會經濟生活的最先進形式和競爭優勢的重要來源；是經濟、文化、政治組織的回歸。
1.2.2多層治理的決策方式
在治理理論和網絡理論的指導下，新區域主義突破了舊區域主義自上而下、依靠傳統力量均衡維持區域秩序的觀點，提倡一種多層治理的決策方式。“多層”是指不同層級權力組織，包括各級政府組織及各類非政府組織參與其中，并且其相互關系不再是一種垂直的命令與服從關系，而是平等與協商關系。“治理”是指從單一的政府行為轉變為多元公共治理行為，這意味著政府不再是決策過程中的惟一主角，各種非政府利益群體在決策過程中的力量和作用得到了大大的增強。
1.2.3多方參與的協調合作機制
新區域主義的多元參與者及多層決策方式決定了多邊談判制度和協作治理理念在該理論中的重要性。地方層面的行政轄區、政府機構、營利組織及非營利組織之間存在的普遍相互依賴關系已經為人們廣泛認識，這就意味著一個城市的發展和管理不可避免地將臨近或相關城市作為決策考慮因素之一。新區域主義積極倡導區域或次區域的整體觀念和合作觀念。鼓勵多元化的區域決策參與者，不斷培養強烈的區域集體認同和組織認同，通過不同形式、功能的協調合作機制消除分裂隔閡，加快區域一體化。
1.2.4多重價值目標的綜合平衡
新區域主義的發展是為了應對全球化和資源危機大背景下城市發展面臨的競爭與挑戰。在對產業集群、區域分工、全球價值鏈等經濟發展和競爭能力分析的同時，新區域主義更傾向調和“經濟效率、社會公平、環境友好、文化融合”等多重價值目標，強調經濟與社會、文化、環境等因素密不可分。并形成了更加均衡的、可持續的綜合協調的區域發展觀。
1.3 新區域主義與舊區域主義的差別
新區域主義明顯區別于舊區域主義的差異主要體現在以下四點：
1.3.1 區域治理方式。舊區域主義采用的是自上而下政府對次級政府及非政府組織的管理，而新區域則引入治理的結構體系，提倡各層政府與非政府組織之間以“協助、聯合、網絡、伙伴關系”共同實現區域治理，避免了復雜的科層結構及其弊端。
1.3.2 區域成員行為。舊區域主義下，區域成員由于科層制的限制，其行為大多是被動地完成相應的責任和義務，而新區域主義下，各個成員在一直的利益引導下，相互信任充分協調，主動實現分工與合作。
1.3.3 區域對外開發程度。舊區域主義十分重視區域范圍的界定，側重區域內合作而對外卻有較強的封閉性。而新區域主義在進一步加深區域內經濟、政治、社會、文化及制度等多方面合作的同時，關注開放視野下更全面、更多元、更深層次的區域間合作。
1.3.4 區域化內容。舊區域主義對區域化前提要求（包括地理位置臨近，文化傳統相似）苛刻，實質內容少，一些限制隔閡并沒有消除。而新區域主義區域化前提要求相對較少，并注意實現在經濟、社會、文化等多方面的豐富協作，使得區域化、反區域化得到更全面的發展。
2 新區域主義對我國區域發展的指導意義
2.1 發展目標
目前，我國的區域規劃偏重于區域產業發展、空間結構、基礎設施布局等方面，而對生態環境、社會進步、文化保護以及居民生活質量的重視程度還有所欠缺，區域成員相互合作也相應較少或者流于表面，這一現象是規劃目標偏經濟性物質性所致。新區域主義強調經濟與社會、文化、環境等因素密不可分，調和“經濟效率、社會公平、環境友好、文化融合”等多重價值的發展目標，以及更加均衡的、可持續的綜合協調的區域發展觀，促使我們反思當前多數區域規劃的發展目標。為此，需要借鑒區域生態學、區域經濟學、區域社會學以及可持續發展等相關學科的研究成果，盡快建立我國現階段適度的區域協調發展目標評價體系、指標控制體系，并且加強發展階段、發展時序、動力機制的研究。同時，給予“弱勢政府”在區域發展中更多的機遇和優惠，促使區域內部更加均衡地發展也應該成為未來區域發展的目標之一。
2.2 政策支撐體系
在我國，政府作為規劃編制實施的主體，其治理方式和決策方法都會對規劃本身產生巨大的影響。在區域規劃中，由于規劃對象跨越多個行政區，建立高效有力的政策支撐體系成為區域規劃的難點和創新點。能否突破政府自上而下的管理方式，形成一種基于相互利益而形成的包括各級政府、非政府組織在內的、面向整個區域的、更加開放靈活的治理體系，為更好地實現區域多元均衡的發展目標提供堅實的政策基礎成為規劃制定過程中體制改革和制度創新亟待研究的議題。
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[1]俞順洪.”新區域主義”研究.2008
鄭先武.”新區域主義”的核心特征.2007
關鍵詞：公共事務；跨區域；管理
該文受SRT項目資助（項目編號：851713063）
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A
收錄日期：2014年1月2日
一、公共事務及跨區域公共事務管理
（一）公共事務。公共事務從廣義上看，它可以被定義為組織的所有非商業化行為；從狹義上看，公共事務指的是組織涉及的政治活動及其與政府的關系。由于不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據這一點從理論上把公共事務分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。
所謂社會性公共事務，是指不必依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育、科技、公共交通、醫療衛生等，又如政府社會保障中的社會保險、社會優撫、社會救濟和社會福利等。它與社會成員的切身利益休戚相關，顯示了較強的社會公益性。而本文就是基于社會性公共事務展開了相關論述。
（二）跨區域公共事務管理。跨區域公共事務管理是指在城市群內相鄰行政區之間，地方政府以跨區域公共事務管理和協作為基礎，以跨區域功能性項目為手段，為促進區域協調發展，實現雙贏或多贏，尋求合作，共謀發展，針對城市群成員政府共同面對的發展難題通過聯合管治而開展的持續性活動。城市群政府跨區域合作管理的主體是由不同層次政府、非政府組織、民間團體代表、專家學者所組成的一個“多中心”網絡結構體；城市群政府跨區域合作管理的目標是通過城市群內政府間多元的合作，破解區域發展難題，增進區域協調關系，拓寬區域合作領域，實現共贏利益格局，進而提高公共事務服務的質量。
二、國內跨區域公共事務管理建設現狀
（一）為何推行跨區域公共事務管理。在經濟全球化、區域一體化的形勢下，當今世界步入知識經濟和網絡化時代，原本屬于地方政府“內部”的社會公共問題與公共事務，變得越來越“外部化”和“無界化”，區域公共事務涉及面更寬，區域公共問題更為錯綜復雜。顯然，單憑地方政府之力“單打獨斗”難以應付復雜多變的社會生態環境的挑戰，又加上利益的驅動，地方政府必然會有追求自身利益最大化的沖動。因此，強調區域政府間合作，政府與非政府組織間合作，尋求一條由“囚徒困境”向“雙贏博弈”轉化的城市群公共事務合作治理之路，日益成為政府有效治理的理性回歸。
（二）跨區域公共事務管理建設面臨的主要問題
1、部分地方政府的跨區域合作觀念滯后。在跨區域合作治理過程中，有些地方政府存在著單打獨干的意識，以及怕吃虧、怕擔風險、怕負責任等思想，同時缺乏信用觀念，地方保護主義問題突出。這些滯后的觀念導致跨區域公共事務管理建設存在一定難度。
2、地方政府間跨區域合作管理法律體制不完善。我國區域治理的實踐和研究起步較晚，一些相關體制尚不完善、不健全，這極大地阻礙了跨區域合作治理的順利進行。目前，區域公共治理的制度載體主要為區域政府間合作協議以及區域部門間合作協議等（長三角地區和珠三角地區皆是如此）；相應制度性規范包括《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、都市圈規劃等。由此看出，我國關于區域合作治理的法律缺失，導致地方政府在實行跨區域合作管理時因沒有后續保障而不敢大力開展。
3、區域公共治理存在非均衡性。一方面隨著社會進步、經濟發展，區域經濟發展活力顯著提高、區域拉動性增強。較之以前，區域間合作的深度和廣度有了進一步加深；但另一方面由于區域間發展不同步，導致區域間發展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿實現公共治理和資源共享。
由以上三點可見，區域一體化進程中亟須解決的政府滯后觀念、法律制度缺失、區域發展不均衡是當前區域公共管理的難點問題，如何合理解決這些問題成為實現政府間跨區域公共治理的重要突破方向。
三、國外跨區域公共事務管理模式借鑒
以美國為例，從20世紀五十年代開始，美國的城市發展模式發生了變化。大城市的邊緣地帶涌現出許多新城鎮，地區的政治單元呈“碎片化”狀態。為了適應大都市地區的一體化發展趨勢，同時又兼顧各市、鎮居民的利益訴求，大都市地區紛紛通過政府間合作實施跨區域治理。
跨區域治理主張政府組織由金字塔形向扁平化方向發展，由政府單邊管理轉向多邊（政府、企業、公民、社會團體等）民主參與。同時，也代表著建立以合作為基礎的互惠的民眾與政府關系，強調政府間在自主性、共同分享、共同規劃、聯合勸募、一致經營等方面的協力合作。
再者，府際管理提出了公共產品和服務的多元化供給與多方協商、調和的合作機制。注重建立合作型的組織結構，既包括政府系統內的各級組織，也包括系統外的企業、公民和非盈利性組織的參與。主張政府協商公民和各種社區團體的利益，營建共同的價值觀，建設公共、私人和非營利性機構的聯盟，以滿足相互一致的需求。在美國洛杉磯，鄰里政府和鄰里議會的創設為解決跨社區的問題提供了良好的途徑，其被廣泛運用于包括供水、跨區域的污水、消防、鄰里街道等跨社區問題。
府際管理的興起打破傳統政府管理的區域和層級觀念，有助于由傳統的較為權威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉為強調權力或資源相互依賴、開放和區域合作的新地方主義，這對國內政府間關系的管理變革也有著積極的借鑒意義。
四、跨區域公共事務管理建設思想
區域公共事務管理的主導者是地方政府，然而有些時候單靠政府的一方力量畢竟存在局限性，無法真正滿足各區域的發展需求。區別以往制度設計中的對象，本模型引進另一方力量，即非政府組織，打破地方政府單一管理體制，并通過建立三個機制，即信息共享機制、監督約束機制、動力激勵機制，規范區域合作程序，加強二者之間的聯系，實現資源的合理配置，信息的共享交流，促使雙方利益最大化，從而進一步實現跨區域公共事務的合理管治，提升社會公共服務能力。（圖1）
（一）本模型的相互作用分為6個方面（合作對象）
（1）地方政府1 地方政府2
（2）非政府組織1 非政府組織2
（3）非政府組織1 地方政府1
（4）非政府組織1 地方政府2
（5）非政府組織2 地方政府1
（6）非政府組織2 地方政府2
即不再局限于政府間或政府內部的單一交流，而是巧妙依托非政府組織的力量，在政府與非政府組織之間架起一座橋梁，然后再加以制度的約束，從而達到公共利益最大化。
（二）本模型的合作機制（制度建設）
1、動力激勵。制定雙方一致認同的獎勵協議，各區域提供優勢資源共享，取得收益后，根據“投入比例”及“收益原則”，采取成果合理分配方式，從而實現跨區域治理的良性循環。（圖2）
2、監督約束。為了防止合作中的機會主義，政府間可以利用權利進行相互監督制約。但涉及到與非政府組織間的合作，強制執行力將會使合作的預期效果大打折扣，所以需要設計一種契約來協調雙方的合作，使雙方在達到共同利益最大化的同時，能夠繼續保持一個積極的合作態度，從而貫徹可持續合作理念。（圖3）
圖3融入美國的府際管理模式，借助第三方力量，將區域治理的合作雙方從一種僵硬對抗的關系中解脫出來，實行一種民主積極的合作形式。這里的第三方類似于美國洛杉磯的鄰里政府、鄰里議會等組織，主要負責協調區域管理雙方的合作。故可建立這樣一個第三方，作為合作的促成者與協調者。
3、信息共享。在互聯網技術日益迅猛發展的今天，區域間的合作治理，就可以通過建立一個完善的信息系統，利用“信息高速公路”，以及龐大的信息數據庫，來進行更加全面、快捷、準確的信息共享交流。（圖4）
該模型的基本思想是：一個結構完整的跨域公共事務治理系統至少應該包括用戶層、應用層、數據層三個層次。用戶層對用戶身份進行管理并提供交互界面；應用層是相關應用、服務程序的集合；數據層則是所有數據資源的集合，在此系統中一般是指RDBMS。
此外，根據目前社會的信息化發展情況來看，一方面不難發現龐大的數據資源中良莠不齊，且不能保證用戶能夠有效甄別信息真偽，因此無法真正保障用戶的權益；另一方面數據資源本身的廣泛性、全面性又決定了其也必定具有冗雜性，故用戶對數據資源的檢索也存在一定的難度，即獲取其所需信息需花費一定時間。所以，在原有模型的基礎上，增加“高效層”，其實質在于希望通過該層次的環節設計，能夠有效改善甚至解決以上兩大難題。高效層兩大任務：①對信息分類整理，盡可能將其細化到各個小的領域，進而大大縮短用戶檢索時間，提高效率；②對數據資源進行甄別，將一些有危害性或潛在危害的數據進行處理，從而構造一個整潔健康的數據資源環境。
跨區域公共事務管理的建設涉及諸多民生問題，關系著最廣大人民群眾的根本利益，因此這也是各地方政府一直在不斷探索的一條道路。本文就一些已有研究成果的基礎上進行不斷摸索創新，建立一套新的管理體系，從合作對象的選取與制度結構的設計兩方面入手，詳細描繪了建設跨區域公共事務管理體系的藍圖，借此希望能為有關部門或組織提供一些建議。除此之外，解決跨區域公共事務管理的根本之處，還是在于提高公民自身的水平，同時再加以政府的合理管治，相信一定能夠大大改善社會公共事務管理的效果，進而日趨完美。
主要參考文獻：
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一、城市舊村改造的基本概念
（一）城市老城區改造、農村舊村改造與城市舊村改造的區別
城市老城區改造亦稱為舊城改造，舊城改造是指改造區域占地原本就屬于城市國有土地，涉及改造區域的建筑物都是或絕大多數屬于擁有產權證書的個人或單位享有，改造拆遷由政府統一協調處理，對涉及建筑物予以評估補償，按計劃實行回遷或另行安置，改造區域按政府統一規劃重新建設布置的一種舊城改造方式，即新城區取代老城區進行改造建設的一種方式。農村舊村改造是指改造區域占地原本就屬于農村集體土地，按自然條件和經濟條件在有關政府部門的指導下對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復雜的多。
（二）城市舊村改造的基本概念
本人認為，城市舊村改造首先具備如下兩個條件：其一是涉及改造區域已經屬于城區或者將來在短時期內必然成為城區，屬于城市的規劃區域；其二是涉及改造的區域雖然屬于城市規劃區，但是土地性質尚未發生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區域村民集體所有，國家沒有基于所有權支配該區域土地的權利。
基于城市舊村改造的上述兩個條件，本人認為，現階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區域土地所有者根據城市規劃依法定程序實現所轄區域改造的行為。
二、城市舊村改造違規開發建設的原動力
基于城市舊村改造的上述特點，城市舊村改造始終突現著土地規劃與土地權屬的不一致帶來的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區域，基于政府財力的限制，目前基本不能實現城市舊村改造區域土地的征用，故在一定時期內政府不能統一實現城市舊村改造。隨著城市房地產市場持續升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時，舊村改造土地所有者及房地產投資商也敢于冒風險投入大批資金持續進行舊村開發并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動相關經濟產業的發展而獲得更大的利益。故本人認為利益驅動是城市舊村改造違規開發建設的一要害原動力。
三、違規城市舊村改造存在的實際問題
違規城市舊村改造即指違反政府城市規劃方案和設計所進行的非法城市舊村改造，違規城市舊村改造所建設樓盤被俗稱為野樓盤。違規城市舊村改造存在的實際問題主要表現在以下幾個方面：
（一）背離城市整體規劃，亂開發建設
基于城市舊村改造區域土地所有權與城市土地建設規劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設規劃在一定程度上存在嚴重不一致的情況，在城市建設規劃滯后的城市，這種情況尤其嚴重，城市舊村改造區域背離城市整體規劃，亂開發建設，嚴重影響了城市的整體建設思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經濟損失是不可避免的。
（二）無規則建設影響大型項目規劃
城市舊村改造區域無規則的開發建設，使得政府對該城市舊村區域土地利用失控，政府擬建的重大項目可能受到嚴重影響，由于規劃區內土地規劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴重影響到城市的整體布局和可持續性發展，假如對非法的城市舊村改造區域進行拆除則必然帶來極大的財產損失。
（三）拆除違規改造樓盤引發各種社會問題
因前述原因將違規城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發各種社會問題，原城市舊村改造區域的原始住戶如何進行補償？違法購買該城市舊村改造區域房屋的人員是否進行補償及由誰給予補償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時處理起來將會非常棘手。
四、政府對違規城市舊村改造所采取措施及效果
（一）戶籍改革和社區化推進
將城市舊村改造區域農村農民戶口改為城市居民戶口，以便從戶籍上與城市居民實現同一，以加強人員治理；將城市舊村改造區域農村村民委員會改為社區居民委員會以強化行政治理；以此兩個方面來加強對涉及城市舊村改造區域的治理力度，設定其改造的范圍僅限于在規定的范圍內滿足本集體成員的需求，防止其違規大規模舊村改造。但是，這種方式在實踐中難以湊效，鑒于城市房地產所蘊藏的巨大市場誘惑力，基于城市舊村改造區域土地不屬于國家所有，該區域土地所有者和投資商違規開發的高亢熱忱是難以阻止的。
（二）聯合執法檢查、查封非法售樓處
面對違規的城市舊村改造，政府通常組織有關部門采取聯合執法檢查、查封非法售樓處的方式來遏制違規的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時候非常配合，檢查完后照常開發建設，查封的售樓處在檢查人員走后又堂而皇之的開門營業，而更有甚者，檢查人員還經常碰到大批村民的圍攻，導致執法檢查、查封不了了之，無果而終。
（三）殺一儆百，強行拆除建成或在建樓盤
對于頂風而上的違規城市舊村改造，政府組織大批執法人員對涉及的某一違規建成或在建改造樓盤采取強行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規城市舊村改造。但是，時間一長，被拆除的樓盤又建了起來，而且又有新的樓盤不斷的開工建設，而政府執法人員強制拆房也是冒著隨時有可能與村民發生暴力沖突的前提下進行的，在實踐中大量開拆已建樓盤的情況尚不多見。
（四）輿論宣傳，扼住購買群體
鑒于違規城市舊村改造所建樓盤在集體內部往往采用分配制度，主要靠對外銷售給其他購買群體獲利，政府部門在購買群體中進行輿論宣傳，扼住購買群體，以打擊違規進行城市舊村改造。但是在違規城市舊村改造所建野樓盤的低價銷售吸引下，仍然有絡繹不絕的野樓盤購買者，輿論宣傳實是難以湊效。
五、解決城市舊村改造問題所應考慮的基本原則
本人認為，解決城市舊村改造問題應考慮以下基本原則：
（一）預先處理原則
政府雖不能在短時間內拿出巨款或找到資金統一征用城市舊村改造區域，統一實現城市舊村區域的改造，但可以做到預先規劃，可以將預先規劃好的文件發放給各城市舊村改造區域土地所有者，可以預先指導其如何進行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設資源浪費。
（二）避免損失原則
盡最大可能的避免社會財富的不必要浪費，對于已建成或在建樓盤，假如確實不違反城市整體規劃布局，沒有必要拆除的，予以保留，確實不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的行為的發生，避免社會財富的浪費。
（三）市場機制原則
一律的遏制未必是一種好的方法，從經濟角度來看，可以考慮用市場經濟杠桿來適時調節，對于城市舊村改造在符合城市規劃布局和法律規定的情況下，可以考慮適用市場經濟杠桿逐步引導，使其走向正規，對于發展房地產市場經濟亦是一次大的機遇與挑戰。
（四）保持穩定原則
政府對違規的城市舊村改造所建樓盤的處理結果牽動的方方面面的問題，如處理不妥可能影響到安定團結的大好局面，避免發生大規模的拆除行為，以保持穩定為原則，逐步將問題處理完畢。
六、城市舊村改造問題的法律解決途徑
城市舊村改造應分為兩個階段，其一是滿足本集體成員的需要而進行的改造，對該方面的城市舊村改造，國家法律并沒有禁止性規定，為滿足本集體成員需要而在依據政府規劃實施的城市舊村改造是政府支持的項目，應當依法公開定性為合法，而不應該避而不談。其二是在滿足了本集體成員的需要之外進行的改造，目前此類改造在未經法定的征用程序前，一般均認定為違規非法改造，而問題通常就出在這里。
政府部門在城市房地產開發和城市舊村改造問題上的處理是截然不同的，對于正常的房地產開發是嚴格按照《土地治理法》、《房地產治理法》等法律規定，按照正規程序履行集體土地征用開發建設審批程序，交有開發資質的企業實施開發，對正常的房地產市場予以法律保障；對于城市舊村土地所有者及不具有資質的投資者所未按法律規定程序開發建設的外銷野樓盤暫時不予以法律確認，不辦理土地手續和房產登記手續，故此也不能辦理相關抵押貸款手續和法定的過戶交易手續。
基于前述分析，本人認為，解決我國現存的城市舊村改造問題應當結合實際情況，在不違反經濟規律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時應著重考慮以下幾點：
（一）程序變通
根據我國《土地治理法》的規定，進行建設必須使用國有土地，涉及集體土地的應依法辦理征用手續，在涉及數量眾多的城市舊村實際改造過程中，城市舊村改造區域土地所有者及投資者無力先行做到支付土地補償費、安置費等款項，故政府也無力先行支付征用土地的費用，而在建成后的樓盤如符合國家規定的各項標準，后繼的資金可以補交；也可以先實行房地分離的方式，由將來的房產所有人另行向政府支付土地使用費；故基于該事實情況，相關法律規定程序可以在該非凡法中作出適當的變通，以便于實際執行。
（二）規劃前置
在城市舊村改造過程中，避免經濟損失和財富浪費的前提是進行預先規劃，將規劃前置。所有的改造項目均在整體規劃的前提下進行，進行細致規劃，將規劃進行充分的公告并下發給各城市舊村改造區域土地所有者。
（三）登記制度
所有的城市舊村改造項目必須先行登記備案，建立完善的登記制度，便于規劃部門了解情況和進行指導，控制城市舊村改造的范圍，從而也避免了非法亂建等違規情況的發生。
（四）引導先行
規定凡非具有法定資質開發企業開發的城市舊村改造的主體必須是該城市舊村改造區域土地所有者，由其作為建設單位報送政府指定規劃設計院按規定進行設計，經規劃批準后交由具有合法資質的建筑企業進行施工，從而先行引導城市舊村改造的進行。
（五）時限制度
〔關鍵詞〕 交易成本；區域合作；政治協調
〔中圖分類號〕D035-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0047-07
〔基金項目〕國家自然科學基金課題“我國區域水資源共享沖突的網絡治理模式選擇與理論驗證”（71003013）；國家自然科學基金課題“地方政府合作路徑選擇與跨界政策網絡動態演進機制研究”（71303032）
〔作者簡介〕鎖利銘，電子科技大學政治與公共管理學院副教授，博士，四川成都 611731。
一、問題的提出
隨著經濟社會發展的不斷加速，資源依賴型經濟已經出現困境，區域合作發展、互惠共贏的局面正在全球經濟中扮演重要角色。為了適應更為復雜的發展環境，區際層面的政治合作成為公共管理領域一個新的研究課題。區域公共產品和公共服務的供給需要通過協作網絡的設計和構建來協調。〔1〕但是，由于市場資源配置的經濟區域與政治資源配置的行政區域邊界的界定原因不同，〔2〕政治協調制度的創新將依賴于各國發展實際的探索。
近年來，隨著東西部間產業轉移、“9+2”泛珠三角合作區、長株潭城市群、成渝經濟區以及關中-天水經濟區等的推行、規劃與建立，我國地方政府間的合作從東部逐漸擴展到西部，從相鄰區域演變為跨地域合作，從單獨依靠中央政府規劃到多種合作途徑實現，從單一資源互補型合作到基礎設施、環境、資源、旅游等經濟社會全面合作等，使得區域合作向縱深發展并逐步規范。由此尋求成功的區域合作、實現高效的合作治理模型以及制定適應區域合作的協調機制成為地方政府的主要職能與活動之一。
從已有研究來看，合作治理與區域治理（Collaboration Governance and Coordination Among Local Governments）是國外公共管理學界的熱點之一。Teske和Schneider等人〔3〕基于Tiebout〔4〕的研究結論探討了分散化的地方體制在邊界內提供公共品的效率與能力問題。Basolo〔5〕、Lowery〔6〕、Michael McGuire〔7〕等證明區域之間的合作與集中，更有利于地方政府處理公共問題的外部性。近年來，在Ostrom〔8〕的制度分析基礎上，由Feiock等人發展出制度性集體行動理論框架（Institutional Collective Action， ICA），并逐步引入社會網絡等實證分析方法不斷對其進行充實。〔9〕在公共品、集體行動和制度分析之上，形成了較為完整的區域合作與區域治理理論。
我國公共管理學者的研究視角主要集中在對實踐的解釋，如一些學者通過對長三角〔10〕、珠三角〔11〕、京津冀〔12〕等經濟合作區域的案例分析，說明政府間合作帶來地方政府的合作績效，以及組織方式、協調途徑、協作形式等模式創新。也有學者開始嘗試探索區域合作的機制設計，如馬捷、鎖利銘在區域公共事務的興起，區域治理問題逐漸凸顯背景下，構建了包含垂直和水平結構的區域網絡治理機制協調水資源共享沖突〔13〕。臧乃康將“區域”因素放入“政治協調”機制之中，認為基于政治協調的區域公共治理更多的是為了建立和維護經濟秩序、社會秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障區域公共利益和公眾利益。〔14〕對于我國區域合作中存在的困境，金太軍、沈承誠指出行政區間協作障礙來自地方政府規模效應、學習效應、協作效應、適應性預期及策略效應帶來的路徑依賴及巨大的交易成本。〔15〕
雖然學者普遍認同應引入交易成本分析區域合作的制度因素，但是對交易成本內部結構和集體行動的實現路徑分析還有待深入，鎖利銘等人指出區域合作治理的實質就是個體理性的地方政府為克服交易成本障礙互相連接，構建相互依賴的可持續合作網絡，從而實現公共服務的供給〔16〕，提出了區域合作中的政治協調與交易成本存在的互動關系。本文在此基礎上，進一步界定并分析區域合作的交易成本內涵及其作用機理，描述交易成本與政治協調之間的關系，并提出突破交易成本障礙，促成集體行動實現區域合作的政治協調改進路徑。
二、我國地方政府區域合作趨勢與特點
在區域合作深入發展的同時，我國地方政府治理形態正在從行政區行政、區域行政向區域治理轉變，地方政府在面臨區域發展模式轉變的過程中要在“多主體參與、多層次支撐、多領域合作以及多合作區重疊”的區域合作環境中理性決策、科學發展，合作也采取了規劃、協議、委員會等方式進行制度性規定。
我國地方政府間關系，逐步脫離原有框架，呈現出多重、多層、多中心、多領域的特征。首先，地方之間從競爭向合作發展。據不完全統計，目前全國各級各類地方合作組織已經達到300多個。至此，地方之間的關系發生了變化，競爭與合作均成為地方發展的重要途徑。地方之間的關系經歷了從競爭向合作的轉變，目前處于競爭與合作并存，地方政府越來越重視合作的狀態。其次，合作呈現出多重性特征。在加入或退出地方合作組織方面，地方也有較大的自。由于國內對區域合作沒有法律和政策方面的禁止規定，為了通過區域合作而獲益，一個地方政府可以同時參加不同范圍的區域合作，比如目前一些較大的市，同時加入了不同范圍的經濟區、城市群等。第三，合作呈現出多層性特征。不同層級的地方政府間合作都在同時推進，最大的合作區是由廣東省首先發起的泛珠三角合作區，涉及9個省級地方政府和2個特別行政區，還包括類似京津冀等；市級層面的包括湖南的長株潭、四川的成德綿以及長三角16城市等；還有不同行政級別間的合作，比如成渝經濟區等，包含了直轄市、較大的市和縣級城市等。第四，合作呈現出多中心性特征。表現為在合作區中的大小嵌套情況，比如成都、資陽、眉山的通訊同城化是發生在成渝經濟區內部，長株潭的通訊同城化合作出現在泛珠三角合作區中。在大的區域合作邊界和背景下，較低層次的行政區通過規劃或自發形成了多個區域合作治理中心。
三、區域治理邊界
（一）區域邊界的雙重性矛盾
無論在理論分析還是在實踐中，“區域公共管理”與“區域經濟”中的區域都是指代不同的兩個概念。理論上，“區域公共管理”中的“區域”是指行政資源配置的邊界，而區域經濟中的區域則是市場資源配置的邊界。實踐中，“區域”往往是行政區概念，這一概念是基于行政管轄權的地理邊界范圍，是指國家為實行分級管理而劃分并設立相應國家機關的區域。我國的行政區域劃分：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。國家在必要時設立特別行政區，如香港、澳門等。經濟區域則是若干個行政區域基于其經濟發展水平和地理位置等條件而相結合，逐漸演變成為一系列的經濟帶。經過長期的發展和演變，我國大陸區域整體逐漸形成三大經濟區域（地帶）――東部、中部和西部。而在發展戰略的推進下，形成了多個政府主導或自愿結合的經濟區，如珠三角、長三角、京津冀經濟區、“9+2”泛珠三角經濟區、北部灣經濟區、成渝經濟區等等。
正因邊界界定的不同，在區域合作中出現了行政區域與經濟區域之間的耦合差異，為經濟區或合作區的實現制造了一定邊界剛。從兩種區域的內容來看，在同一經濟區域內既包含水平層級相同的行政區，又包含垂直層級不同的行政區，因此不同層級的行政區域如何實現經濟區域內的共同發展成為區域合作的關鍵。“行政區經濟”問題的本質在于經濟區邊界與行政區邊界的沖突、經濟中心與行政中心的沖突、橫向經濟網絡系統與縱向行政等級系統的沖突。
（二）邊界沖突的“交易成本”解釋
自從科斯（1937）提出“交易成本”概念以來，其被廣泛用于公司治理與制度經濟學分析模型之中，成為治理理論的基石，其解釋力不斷得到印證。然而，“交易成本”概念的經濟學出身，又掩蓋其進入其他領域的功能。正如科斯和威廉姆斯曾用市場與企業“內外部交易成本”的兩難抉擇來解釋企業的最佳邊界，這一模型的本質并非只適用于由經濟人組成的企業組織，該模型更說明了在理性選擇中的環境因素影響，其中的行為主體是基于理性的選擇，并非基于經濟收益的目標選擇。公共選擇理論的貢獻在于其發現了經濟學中的標準選擇模型對于公共部門的適用性，布坎南、塔洛克等人解釋了政府中理性人的目標函數及其結構，并以此提出了政治市場模型，把交易成本分析推廣到政治交換中的道格拉斯?諾斯（Douglass North）在1990年發表的《政治交易成本理論》一文，則被認為是交易成本政治學誕生的標志。1996年，阿維納什?迪克西特（Avinash Dixit）首先提出了交易成本政治學的概念可以看出，如同“交易”存在的廣泛性，在經濟與政治領域中，“交易成本”也是廣泛存在的。經濟領域中交易成本決定了一個經濟的最佳結構，而在政治領域中“交易”的概念已經被拓展為“行動過程”，其“交易成本”也決定了政治結構，比如國家的形式、決策的機制等等。
對于地方政府體制而言，行政區邊界劃定，在這一視角下，可以被看作是制度穩定性的體現，通過公認的行政區邊界劃分，地方政府能夠較為有效地通過政治與行政手段配置區域內各種要素，同時也成為地方政府制定區域發展政策的激勵機制，起到降低區域內交易成本的剛性約束。另一方面，對于由行政區邊界劃分的行政區域之間，邊界成為一種府際關系的“長期契約”，這種契約具有隱性，成為各地方政府理解區域發展目標的可置信承諾。進而，經過時間推移與觀念固化，這種契約同時形成了依賴性，區域發展的邊界約束會沿著這條路徑一直穩定進行下去，直到有新的主體發現交易成本降低的機會。
本文認為，邊界界定的沖突來自于內生交易成本和外生交易成本的產生：內生交易成本是縱向行政區政府關系中的委托問題帶來的激勵不相容產生的成本，外生交易成本則是橫向政府關系中集體行動問題產生的區域協調失靈帶來的成本（見表1）。
行政區域是行使公共權力和提供公共服務的地理邊界，在這種結構中，政治系統追求的是“政治交易成本的最小化”，政治交易成本來自上下級政府之間的委托關系。而區域經濟中的“區域”則是資源流動與市場交易的空間結構，是參與經濟活動主體以最低的經濟交易成本配置資源的活動范圍。
委托帶來的內生交易成本是我國行政體制設計的內容，本文重點研究的是影響行政區域實現區域合作的外生交易成本問題。公共部門如果以經濟區域的形式聯合供給公共物品，也就是采取集體行動的范式，可以降低技術因素產生的固定成本，從而降低平均成本，但是此時因為行政區域的邊界限制會產生新的外生交易成本。如果能夠實現行政區之間的區域合作，以合作區的形式供給公共物品，則原有行政區域下的外生交易成本被內生化。因此，行政合作區與經濟合作區的統一有利于地方政府降低外生交易成本。要實現這種統一，需要對交易成本的內部結構進行調整，利用政治協調機制實現制度變遷，從而使行政區的合作發展收益大于原有單個行政區的發展收益，而經濟區的發展也會在行政區合作中得到更好的提升。
四、行政區域合作的制度及交易成本結構
（一）行政區合作：制度性集體行動
Coase在《社會成本問題》中得到這樣的結論：如果市場交易成本為零，不管權利初始安排如何，市場機制會自動使資源配置達到帕累托最優。〔17〕Feiock成功地將科斯定理應用到區域合作中，他認為各地方政府可以通過談判協議來獲得規模經濟和政策溢出效應。Feiock指出行政區域的合作可以視為地方政府機構之間廣義的集體行動，定義為制度性集體行動。〔18〕
一旦合作收益高于協商、監督等帶來的交易成本，制度性集體行動就會發生。制度性集體行動的優勢在于不需要上級政府或一個統一的政府部門協調各行動者之間的合作行為，潛在的行動者可以自行評估合作的成本收益水平。而聯合收益及對收益分配規則的認同是促成這種集體行動的關鍵。集體行動是參與者之間通過相互協商議價實現的，因此行政區合作是一種帕累托改進。
沿著Coase的交易成本邏輯，當地方政府之間交易成本足夠低時，集體行動可以自行調整公共物品配置，也即是說沒有必要對不同地區決策行為的外溢效應進行干預。區域合作格局形成以后，同一區域內某一地區的決策對另一地區造成影響或對其施加了成本，都可以通過與被作用地區之間的協商談判解決問題。
（二）交易成本結構分析
從上文分析可知，交易成本是影響集體行動的關鍵，區域合作的實現需要最小化交易成本。從內部結構劃分來看，這些交易成本主要包含信息（Information）成本、談判（Negotiation）成本、實施（Enforcement）成本，以及（Agency）成本（見表2）。
1.信息成本。信息是實現集體行動的關鍵，為了實現區域合作，各行政區需要發現具有共同利益的潛在合作者，并能夠清晰判斷誰是最合適的合作者，以試錯法尋找合作者或通過上級政府的行政命令實現合作的方式是不經濟的。信息成本問題包括信息不完全和信息不對稱：信息不完全影響潛在集體行動者對合作利益的認識，因為對共同利益的評估需要耗費大量成本。信息不對稱則會影響各主體之間的相互信任及合作動機，大量來自不同地理位置的區域具有不同的經濟、政治、人口構成特征，相互之間的空間離散阻礙了信任關系的建立，各自合作動機的偏差也阻礙了集體行動的可能。
2.談判成本。即使地方官員擁有了充足的信息，為了分配成本或利益要達成公平協議仍然需要付出成本。談判中利益的合理分配將會受政府之間的經濟條件不對稱和政治地位強弱的影響。〔19〕在我國，這樣的事情會發生在行政級別不相同的地區，如有些省會城市與同省其他經濟政治地位較低的城市之間進行合作談判，甚至副省級城市與周邊縣市之間的談判，都會表現出優勢。在此基礎上，包括擬合作各方就協議所涉及的內容、達成的目標以及各自的分工、約束機制的建立等，進行反復的磋商討論所耗費的時間、物質及機會成本。
3.執行成本。集體行動的執行必定會有成本，除非合作各方做出可置信的承諾，但這幾乎是不可能的。一方面由于合同的不完全性，參與合作的行政區可能會因為外界環境變化帶來的合作協議價值改變而產生違約行為，從而導致集體行動的執行風險。〔20〕如當合作的不同行政區進入了不同的發展階段，原有的利益分配格局可能會影響各自對合作收益的評價，那么一些合作者將有動機打破合作框架，改革合作內容。另一方面，合作框架的執行有許多不可預見性，當其實施成本偏離預期實現合作成果的最低成本時，這些額外的成本也是構成執行成本的重要內容。
4.成本。作為代表地方利益的談判人，在實現區域合作中，會產生機會主義和道德風險的問題。問題不僅會影響達成協議的成本也會影響地方政府協議間的合作履行效果。參與談判合作協議的政府官員就是人，當政府人在地方政府合作協議的談判過程中所持有的認識與他們所代表的公民以及上級政府的委托出現偏差時，成本將會上升。〔21〕而成本的大小與政府組織的結構、行政權力和政治激勵機制相關，因為這些制度安排產生的不確定性會對地方政府官員產生影響。
五、促進區域合作的協調機制
交易成本在區域合作中存在的廣泛性，既解釋了區域合作的障礙，也提供了改善區域合作的途徑，即通過政治協調改變交易成本結構，進而改善合作困境，為區域合作的實現構建良好的環境。所謂政治協調，是中央及地方政府從自身理性出發，通過構建政府主體間的正式與非正式合作契約及其激勵機制，改變其合作意愿，形成集體行動，優化合作模式，形成最優合作結構，降低合作交易成本，實現帕累托改進的一系列制度安排。
（一）政治協調的基本思路
政治協調的目標是通過調整交易成本及其結構，構建合作關系，淡化行政區邊界在合作中的作用，實現行政區與經濟區行為主體的目標一致。一方面，上級政府需要減少管轄區各行政區政府之間的合作壁壘，或通過創造合作的政策平臺降低由于信息和談判造成的交易成本。另一方面，參與合作的地方政府要在進行合作項目上建立有效可行的監督激勵約束機制，明確政府合作治理的主體、客體及其相應的職能、規則等，減少由于執行和產生的交易成本。
政治協調可以視為一種在復雜的環境下降低交易成本的機制。政治協調既不能單純采用市場手段，因為在此情境下沒有價格機制；也不能完全依賴行政手段，因為不同地方政府之間不存在上下級之間的關系，即使是作為上級地方政府使用“拉郎配”的強制行政手段，也會受到區域類型、競爭狀況等因素的影響。因而需要來自不同層次、不同領域和不同部門的利益相關者的參與才能構建一個合理的協調機制，這種協調機制被Provan & Keins視為網絡治理（Network Governance）〔22〕。網絡既是一種結構，也是一種治理機制。這種結構中引入了各類利益相關者，從而實現知識和信息共享，降低交易成本。同時網絡也是兼具了市場和行政兩種調控手段的綜合協調機制，可以實現合作區域的政治協調。
（二）政治協調機制
本文強調政治協調降低交易成本，促進區域合作的目標。政治協調機制的核心在于改變交易成本結構，Feiock提出的合作交易成本的結構揭示了整個合作過程將產生的合作成本，包括出現在合作行動前的信息成本、合作行動中的談判成本、合作執行中的執行成本與合作績效實現中的監督成本。區域合作的交易成本結構決定于制度安排與制度工具的設計，包括信息共享、平臺建設、政策網絡以及激勵機制。
這里，以“9+2”經濟合作區為例，分析政治協調機制對交易成本的作用。①2003年以來，由廣東省倡導并得到福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南等八省（區）政府和香港、澳門特別行政區政府積極響應和大力推動的泛珠三角區域合作（即“9+2”）已舉行過七屆合作論壇暨經貿洽談會。在中央及各地方政府的支持下，經過“9+2”政府的共同努力，泛珠三角區域合作初顯成效，整體上呈穩步推進的態勢，并得到了廣泛贊同。
“9+2”通過政治協調機制，以不同協調手段調節交易成本結構，從而實現交易成本較低的目標。其協調框架可以通過圖1給出，具體而言，各交易成本類型的控制是通過不同的政治協調手段來實現的：
（1）信息共享：信息成本是信息不對稱和信息不完全帶來的，“9+2’通過構建公共信息網絡平臺，如“泛珠三角區域合作與發展論壇”與“泛珠三角合作信息網”等對合作領域、合作方式、合作框架及合作協議等實行全面公開。
（2）平臺建設：平等互利的談判平臺建設是“9+2”降低談判成本的途徑。經過七次合作與發展論壇暨經貿洽談，合作的11省區市在基礎設施、產業與投資、商務與貿易、旅游、農業、勞務、科教文化、信息化建設、環境保護、衛生防疫等領域展開全面合作，并取得了成效。
（3）政策網絡：為實現合作各方的信任及平等從而促進合作的實施，“9+2”每一次論壇都會簽署不同領域的合作協議及合作綱要。進一步，為保證合作綱要的有效實施，還引入了公眾參與機制。例如近年來，廣東在主要新聞媒體推出70多個專題專欄，刊播4300余篇新聞稿，建立了實施《珠三角規劃綱要》（簡稱《綱要》）網絡專欄；舉辦68場實施《綱要》群眾論壇，拓展與公眾溝通互動渠道。2011年超過17萬網民實名參與網絡問卷調查，對各市實施《綱要》工作進行評價評分。
（4）激勵機制：合作績效是各合作參與者最好的激勵機制，近年泛珠三角的九省區與港澳的總貿易已占內地與港澳總貿易的70%。通過比較優勢下的互利合作，不但各省區取得了合作績效，對國家發展戰略的貢獻也十分突出。“9+2”既有東中西地區、港澳地區，又有沿海、沿邊和內陸省份，既有經濟發達地區，又有欠發達的革命老區、貧困地區和民族地區，涵蓋了我國區域經濟的所有特征，加強這一區域的合作與發展，本身就是對國家區域發展戰略內涵的極大豐富。
交易成本的降低有利于經濟區之間的合作，同時合作區域之間用合作替代競爭，將有利于突破行政區邊界，改善經濟區與行政區界定的困境。Skip Krueger & Michael McGuire通過實證研究指出，交易成本和競爭程度較低的情況下，地方政府之間更易進行廣泛的合作，并且合作程度會更強。從“9+2”的例子也可以看出，打破行政邊界，實施大區域的共同發展是以低交易成本和合作替代競爭為基礎的。〔23〕
六、結論
地方政府合作與合作區建立帶來了區域行政管理改革的挑戰。與現有關于我國區域合作的研究范式不同，本文的視角在于揭示交易成本內部結構對區域合作的影響，以及如何通過政治協調手段改善交易成本的內在邏輯。交易成本可以被分解為信息成本、談判成本、實施成本和成本，這種分類強調了對地方政府間實現合作的影響。Feiock將其界定為制度性集體行動的交易成本。Feiock的研究重點是對交易成本與ICA的理論關系的構建，我們的研究則是探討我國實踐如何突破這些交易成本實現實質性的區域合作。
區域政治協調的重點在于降低區域合作的障礙，“9+2”的實踐證明信息共享、平臺建設、政策網絡以及激勵機制是實現降低交易成本的有效途徑。細化交易成本結構，通過政治協調手段弱化競爭強化合作，模糊行政區邊界，內生合作區，達到突破行政區與經濟區邊界界定困境的目的，是文章的基本思路。本文的研究只是一種理論探索，“9+2”的實踐可以成為未來我國區域發展戰略的一條可行路徑，而交易成本與競爭合作之間的理論關系可以為區域合作研究提供新的視角。
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摘要 中國社會的多元化發展，要求社會治理在內容和手段上的多樣化調整。盡管目前中國的政治制度和行政體制集權程度仍然較高，但政治領導和行政管理方式已呈現多元化趨勢，中央與地方的關系以及地方之間的關系在多元社會的治理中也在向多樣化發展。中央政府的區域發展戰略、規劃、政策，地方政府的發展規劃和政策等在內容和形式上的變化，反映了府際關系適應社會發展的適時調整。
關鍵詞 多元社會 治理 府際關系自從市場化改革和實行對外開放以來，中國的經濟、社會、文化等方面已經逐步多元化，集權程度較高的政治制度和行政體制與經濟、社會、文化發展的多元化之間不斷發生張力。為適應社會的多元化發展，中國的政治制度和行政體制進行了改革和調整，政治領導方式和行政管理方式也向多元化發展。中央與地方之間的縱向關系，地方政府之間的橫向關系均呈現多元化特征，不僅有國家向市場和社會的分權、中央向地方的分權，也有中央的再集權、地方之間的權力讓渡。中央不但向地方放權，給予地方自，也采取新的措施強化對地方的管理和控制。地方之間從不存在競爭關系走向相互競爭，進而又轉向合作，競爭與合作并存。本文擬從中央與地方的關系及地方政府之間的關系分析中國社會多元化發展在治理方面導致的變化。
中央與地方關系的多元化發展
中央與地方的關系涉及法律、政治、行政、財政、經濟等方面，中央通過立法、制度設計、政策制定、發展戰略制訂、發展規劃制訂及其執行等手段，對全國進行管理。30多年來，中央在管理、引導和約束地方的手段上也呈現多元化的發展。通過區域發展戰略、區域規劃、區域發展政策等，一方面重新強化中央對地方的引導和約束，從鼓勵地方自主發展到通過全國性的規劃約束地方發展；另一方面又不斷給地方發展創新開辟新的空間，國家的區域政策呈現多樣性趨勢。
區域發展總體戰略從分散向集中的調整。過去相當長一段時間，中國沒有整體的區域政策，像東、中、西三大地帶的區分僅具有統計意義，中國的區域發展政策主要是區域性政策，比如關于東部沿海部分地區的政策、西部大開發戰略等。伴隨分權化改革的是鼓勵地方發揮自己的積極性，鼓勵地方創新，甚至地方之間的競爭。最近幾年，由于受到資源和環境的約束，過去的粗放式增長模式難以為繼，科學發展觀逐漸形成，中央開始約束地方的發展，以服從全國可持續發展的需要。
1980年代，中國被分為東部、西部、中部三大地帶，這成為國家經濟統計的區域劃分依據。不過，當時國家層面并沒有統一的區域政策，即使是對于鼓勵率先發展的東部沿海地區。東部沿海地區率先發展一段時間以后，與西部內陸，尤其是邊疆民族地區的發展差距明顯拉大。這時恰逢一些東歐國家紛紛出現民族分裂，其中的一個重要原因是民族之間的發展差距過大。在前車之鑒的警示下，中國開始重視縮小地區發展差距，并注重幫助落后地區的發展。1999年中央政府為縮小東西部地區的發展差距提出了西部大開發戰略，西部地區在國內首次作為整體成為中央政府區域政策的對象。為了進一步縮小國內其他地區的發展差距，2003年中央政府提出振興東北地區等老工業基地的戰略，2006年國務院出臺《關于促進中部地區崛起的若干意見》，東北地區和中部六省陸續成為國家的區域政策概念。至此，東、中、西三大地帶的區域劃分被東、中、西及東北地區四大“板塊”取代，而且除了東部之外，其他三個區域都有了國家層面的整體區域性政策。
真正覆蓋全部國土的開發性區域政策是主體功能區規劃。為解決區域經濟發展過程中國土空間的開發混亂問題，2010年底國務院頒布了《全國主體功能區規劃》。《全國主體功能區規劃》按開發方式，把全國分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類地區；按開發內容，分為城市化地區、農業地區和生態地區三類；按層級，分為國家和省級兩個層面的主體功能區。四大主體功能區的劃分目的在于控制各地開發的強度，強調不同地區要根據各自資源環境的承載能力來確定功能和開發模式。
主體功能區與三大地帶或四大板塊的區域劃分有明顯的不同，通過比較兩種區域規劃的差異，可以看出國家區域治理方式的變化。主體功能區規劃是一種國土規劃，與“三大地帶”等區域劃分在概念上是有區別的。
首先，“三大地帶”等是以區域為綜合經濟社會發展單位，而主體功能區是以區域作為國土開發的單位。從規劃的意義上看，區域發展規劃注重發揮不同地區的比較優勢，從宏觀發展的角度定位區域發展的目標和布局，如“四大板塊”的劃分就是立足于東、中、西及東北不同區域的發展優勢，突出不同地區經濟發展的特點。國土空間規劃以國土開發模式為重心，強調環境的保護和可持續發展問題，四種不同類型主體功能區的劃分體現的是對國土開發的空間管制政策，從資源和環境承載力的角度對國土進行劃分。
其次，主體功能區的劃分主要以是否可以開發，開發可以達到的深度為依據；而“三大地帶”等區域劃分是以區域為單位，主要依據是區域內的經濟聯系和區域范圍內競爭力的形成和提高。四大主體功能區規劃重在引導和約束，為經濟區域及地方政府制定發展規劃指明了方向。主體功能區規劃的頒布首次為地方和區域發展規定了限度，各個經濟區域和地方政府今后的發展只能以自己擁有的資源和生態條件可支撐的能力為限。從鼓勵地方在當地發展方面各顯其能，自行發展，到為地方發展設定限制條件，國家的發展思路發生了重大的變化。
再有，主體功能區的劃分是國家視角，兼有平衡全國區域發展布局的功能。而“三大地帶”的劃分是區域和地方視角，各個區域均以促進本區域的經濟發展為目標，其結果很可能加大區域發展的差距。主體功能區的劃分意味著中國的區域發展政策已經超越了在梯度發展與均衡發展之間二擇一的階段，在全國范圍內形成整體發展布局。四類主體功能區內包含著若干經濟區和功能區，劃分得較為精細，表明國家對整個國土范圍內的開發和發展已經有了整體性的成熟想法。這次國土規劃要求各省也制定自己的功能區規劃，以縣為規劃的最小單位。主體功能區規劃完成后，各個地區在發展的功能、模式、目標、水平等方面，在2020年以前將各有定位，形成在全國范圍和省范圍，以縣為最小單位的開發格局。今后地方的規劃和建設只能以主體功能區規劃為依據，這使得地方發展與國家發展的聯系更為緊密。
關鍵詞：集體效率；集群治理；非正式制度；集體懲罰；鎖住效應
1 集體效率、鎖住效應與產業集群治理問題的提出
馬歇爾是最早研究產業集群的經濟學家，他的產業集群理論核心是外部經濟；Scott與Storper在研究產業集群時將外部經濟與集聚經濟做了明確的區分，他們強調外部經濟不是產業集群所特有的，只有集聚經濟才是一個嚴格的區域現象；Schmitz也認為外部經濟并不是產業集聚的特有產物，外部經濟本身也不足以解釋產業集群的起源與優勢，他第一次提出聯合行動的概念并將外部經濟與聯合行動統一于集體效率進而解釋產業集群的起源與優勢（Schmitz， H.1997）。
筆者認為Schmitz的聯合行動與集體效率的觀點不僅深刻地詮釋了產業集群的本質，而且也是理解產業集群治理問題的關鍵。因為只要是集體行動（聯合行動）就會產生奧爾森所說的集體行動的困境（Olson， M. 1971）。事實上，如果我們把公司的利益相關者（客戶、員工、股東、職業經理、社區、政府等等）看作一個"集體"，公司治理就是研究激勵-約束"集體"行為的理論。
如果說即便有產權、資本與權威等"硬"約束的公司都需要治理的話，那么，僅僅存在"軟"約束的產業集群治理問題就更值得關注。產業集群的外部經濟、知識生產、技術創新、集體學習、區域品牌都會產生"偷懶"、"搭便車"等個人理性與集體理性的沖突，因此，為了保證集體效率就需要對產業集群進行治理。
但是，現存的文獻都集中在對公司治理的研究上，對產業集群治理（以下簡稱集群治理）的研究還十分缺乏。最早明確提出集群治理概念的是Victor Gilsing， Victor Gilsing認為，集群治理是集群成員的有意識的、促進集群升級的集體行動。Victor Gilsing雖然認為集群治理是一種集體行動，但是，他研究的重點并不是對集體行動的激勵與約束，而是產業集群的動態競爭優勢，即產業集群面對外部環境變化的適應能力、持續創新能力。
筆者定義集群治理為保證集群企業集體效率的制度安排。筆者的集群治理觀有兩層涵義：第一，集群治理的目的是為了獲得、提升集群企業的集體效率。這表明集群治理既要規制"蔑視"集體理性的機會主義行為，又要克服"迷信"集體理性的"鎖住效應"。 第二，集群治理是一種制度。這意味著為了實現規制機會主義行為與避免"鎖住效應"，集群治理規則必須是一種納什均衡（可實施的）。
2 產業集群治理規則選擇
產業集群是產業區域集聚體、產業區域聯合體與產業區域創新品牌載體的有機統一，在產業由簡單的區域集聚到產業區域競爭合作與產業區域創新的演進過程中，企業已經由集聚的一體化個體，演進為集群的合作化個體。由于網絡化的企業制度以信任機制替代企業制度的權威機制，企業間分工替代了企業內部的一體化分工；因為有組織的區域市場制度以信任機制替代市場制度的價格機制，集群作為生態區域替代了新古典的地理區域。也就是說，作為博弈參與人的產業集群的各個企業已經在演進中形成了很好的信譽基礎、信息平臺與集體理性。
按照諾斯（North）對制度種類的劃分（North， 1981，1990），集群治理規則屬于非正式制度的范疇。筆者認為，集群治理制度的自我實施性與非正式性決定了集群治理制度的演進性與不可移植性，保證了集群治理的獨特性與高效性。
限于篇幅與我們的研究目的，筆者主要探討三種集群治理的非正式制度：交易限制、集體懲罰以及集群文化與社會規范 。交易限制、集體懲罰以及集群文化與社會規范對規避交易中機會主義行為的作用可以表述為圖1。
（1）交易限制（restricted access）
交易限制是指交易伙伴的有意識的、戰略性的減少，集群企業間的交易限制是通過身份最大化（status maximization）與關系型契約（relational contracting）實現的。集聚企業的"身份"是由其歷史紀錄決定的，企業的集聚便利了信息的流動與行為的觀察監督等交易成本，集群企業通過"身份"的顯示與甄別實現交易限制的目的（Podolny， 1994： 460，479）。關系型契約更多地在重復博弈而且"身份"良好的交易方之間進行從而具有了交易限制的功能（Bolton， Malmrose， & ouchi，1994； Helper， 1991； Macauley， 1963）。
交易限制減少了協調成本，集群企業間有選擇的、頻繁的重復博弈交易減少了預期的偏差，便利了信息的流動，從長期看，這種交易甚至可以形成交易慣例（Routines）進一步減少交易成本；交易限制還可以通過重復博弈的囚徒困境博弈規避機會主義行為的發生，提高交易效率。
（2）集體懲罰（Collective sanctions）
集體懲罰是指集群企業對違背集群規范、價值觀等整體利益而采取的懲罰與排斥行為，包括語言譴責（Gossip， Rumors）、排斥（Ostracism）等等。
集體懲罰通過增加懲罰力度、有效分攤懲罰成本形成一種可信的威脅保障交易的效率，制約機會主義行為。集群企業的集體懲罰不僅僅是懲罰機會主義行為，而且也是激勵-約束集群企業實施懲罰行為的一種制度安排。懲罰是有成本的，所以，也就有了懲罰行為實施者的"自認倒霉""忍氣吞聲"的"聽之任之"行為。集體懲罰是一種對放棄實施懲罰行為的行為主體的懲罰機制（Axelrod，1985）。如果集群企業A向集群企業B推薦集群企業C，而集群企業C的行為沒有達到企業A推薦介紹的水準，企業A的聲譽會因為"連帶責任"而受到傷害。這樣，集群企業的集體懲罰懲罰了那些沒有充分篩選、甄別、懲罰機會主義行為企業的集群企業，從而減少了集群企業行為的不確定性，激勵了集群企業的監督行為，降低了集群企業的監督成本。
（3）集群文化與社會規范
從博弈論的角度看，集群文化是集群企業員工行動的一種穩定預期（expectation）和共同信念（common belief）。集群文化是一種行為規范（norm），屬于非正式制度的范疇。
集群企業的經營績效在很大程度上取決于集群企業成員的行為。作為一種非正式制度，集群文化是集群企業員工行為博弈的規則，集群文化通過對集群企業員工行為的影響進而影響集群企業競爭力。集群文化對集群企業員工行為的影響體現在三個方面（Kaushik Basu，1998）。Kaushik Basu論及的是社會規范的理性限定、偏好變異與均衡篩選功能，筆者認為集群文化也是一種"社會規范"，或者是一種"區域規范"，因而也就具備了Kaushik Basu所論證的三種功能。
3 "內在化""外在化"與產業集群治理的制度化
波斯納（Posner，2000）在他的專著《法律與社會規范》（law and social norms）中以在酒店中顧客向服務員付小費為例，用羞愧（shame）與內疚（guilt）之間的區別來說明內在化的本質：如果顧客是因為向人們表明自己不是騙子而付小費，那么顧客付小費是為了避免羞愧（shame）；如果顧客付小費是為了避免因未付小費而帶來的不愉快的感覺，那么顧客付小費就是為了避免內疚（guilt）。對于羞愧（shame）的恐懼不能解釋人們在陌生酒店向服務員付小費的原因，而對于內疚（guilt）的懼怕則可以，波斯納將為了避免內疚（guilt）而采取的行為稱為行為的內在化（internalization）。
集群企業對集群治理制度的尊重也可以用羞愧（shame）與內疚（guilt）來解釋。盡管產業集群能大大降低信息不對稱的程度，但是產業集群依然不是信息完全對稱的新古典市場。如果集群企業是因為羞愧（shame）而遵守集群治理制度，那么，集群企業就會在"陌生酒店"（行為不可觀察、不可證實的信息盲點）采取機會主義行為；如果集群企業是因為內疚（guilt）而遵守集群治理制度，那么，集群企業就會將行為內在化，即便在"陌生酒店"（行為不可觀察、不可證實的信息盲點）也會自覺遵守制度。
集群文化是集群企業重要的無形資產，是集群企業核心競爭力的無形載體。作為集群企業核心競爭力的集群文化主要體現在集群文化對集群企業正式規則的促進與制約的雙重影響、集群文化作用機制的自我實施性、集群文化形成的路徑依賴性以及集群文化在形成集群企業"集體"資產專用性過程中的獨特作用等方面。
筆者強調行為的內在化與制度的自我實施，但是我們不否認正式制度（如法律制度）與強制實施在集群治理中的作用。我們強調的是正式制度的非正式制度基礎（比如法律制度的信譽基礎）、可實施性與強制實施成本。事實上，法律制度等正式制度是"防君子不防小人"的制度，為此我們認為，將內在化了的隱準則"外在化"為顯性的法律、法規是正式制度的重要來源，集群治理制度化是"內在化"與"外在化"的有機統一。
4 研究結論
產業集群的效率取決于集群企業的集體行動，而集體行動就存在奧爾森（Olson，1971）所論述的集體理性與個體理性的沖突；產業集群作為一個演進適應系統，面對外部環境的變化還需要有一定的吸收能力、適應能力。為了規制產業集群的機會主義行為，避免鎖住效應對集群動態能力的制約，本文探討了集群治理問題。筆者認為，從制度的可實施性與實施成本的角度看，內在化的非正式制度是集群治理的最主要制度，非正式制度的外在化是集群治理正式制度的重要來源；制度化是高效的集群治理的保證。
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環保產業作為綜合性新興產業，跨產業、跨領域、跨地域，并與其他經濟部門相互交叉、相互滲透。進入21世紀，全球環保產業開始進入快速發展階段，逐漸成為支撐產業經濟效益增長的重要力量，并正在成為許多國家革新和調整產業結構的重要目標和關鍵。
我國在經濟新常態下，生態文明建設、環境保護也進入了一個新常態。經濟發展和環境保護的新常態必將對我國的環保產業發展產生積極而深遠的影響。未來環保產業將迎來更大的發展機遇和空間，進入全面升級階段。
隨著國家大力推行生態文明建設，并提出“綠色化”理念，不僅使環保融入企業的基因，而且也讓“綠色化”成為助力環保企業升級提速的引擎。“綠色化”概念的提出讓環保產業的發展步伐更加堅定，讓原本就倡導綠色理念的環保產業 “綠上加綠”。在“綠色化”助推下環保產業也將迎來發展上的飛躍，實現“科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構和生產方式”， “形成經濟社會發展新的增長點”。
環境服務業的快速發展是“綠色化”下環保產業升級提速的根本體現
每一個產業的成熟都是從簡單的資源開發到資源的加工利用，到成熟的產品，再到依托在這個產品上的基于知識的高附加值；環保產業也一樣要遵循這個規律，因而基于知識的環境服務業的比重決定它的產業成熟度，所以說環保產業成熟的標志就是環境服務業比重的增加。
環境服務業的產生、發展，與我國經濟發展、環保發展的階段相適應，體現的是整個產業的發展水平。“綠色化”推動下的環保產業必然迎來環境服務業的快速發展，而反之環境服務業的快速發展也正是“綠色化”下環保產業升級提速的根本體現。
大力倡導服務業的發展，正是因為其無上限，還能產生更多的創造空間，涌現出各種意想不到的增值服務。環保產業正從資源、資本密集型，逐步向知識密集型轉變，這種轉變產生的價值無可估量。
以國家高新區——中國宜興環保科技工業園正在組建的中宜環境醫院為例，其正是依托宜興豐富的中小環保企業集群，整合國際國內領軍專家、領先技術和優勢企業，以環保產業集團為龍頭，以產學研創新平臺為支撐，以PPP、第三方治理服務為模式，為國內外的區域環境治理提供系統解決方案及工程建設和運營服務的超級環境服務商。
宜興“環境醫院”的模式，對接區域性環境治理市場，提供區域性環境治理系統解決方案，促進了環保產業業態變革與轉型提升，是促進環保產業升級的路徑選擇。
從未來環境市場的發展趨勢看，“第三方治理”將主導環境治理市場，服務方式將從“誰污染誰治理”向“誰污染誰付費”轉變。這一轉變必然催生環境服務業的加快發展，也為“環境醫院”的出現創造了機遇。“環境醫院”模式正是滿足了由單項技術到集成技術的轉變，由技術服務提供方的直銷向專業營銷機構進入方向的轉變，順應了環境治理市場的發展趨勢，可謂應運而生。
而未來類似“環境醫院”的服務體系將在環保產業更多涌現，其發展速度更會在“綠色化”理念引導下快馬加鞭，一路長陽。
科技創新的發展是“綠色化”下環保產業升級的根本途徑
要提高環保產業的整體實力必須依靠環保企業的創新發展。目前，科技滯后是制約生產方式“綠色化”的主要瓶頸，必須整合現有的綠色技術創新要素，建立面向人才、研發、產品、市場的支撐體系，讓創新驅動在綠色轉型中成為強勁、持久的推動力。
如何有效把握“大眾創業、萬眾創新”的時展機遇，充分發揮創新驅動對環保產業的推動牽引作用，推動環保產業領域的技術創新、模式創新、制度創新，成為當下環保領域迫切考慮的問題。企業要不斷加大關鍵技術的研發力度，擔當起行業技術先導的重任；要認真分析環保產業需求方與供給方的責權利，聚焦難點問題，促進環保產業由傳統的裝備制造為主逐步向服務業為龍頭的轉型升級；同時要探索新的環境保護市場化機制，通過新的金融幫助，來推動環保產業做大、做強。
在“大眾創業、萬眾創新”背景下，在剛剛閉幕的“生態文明貴陽國際論壇2015年年會之創新創業引領生態文明”論壇上，宜興市委常委、宜興環保科技工業園管委會主任朱旭峰表示，宜興環科園一直以國家環保產業創新發展為己任，就是要構建環保產業創新創業“大森林”，以科學的發展機制為保障，以創新創業大賽為抓手，以中宜“環境醫院”為牽引，打造集經濟增長和生態文明共贏發展的產業生態體系，幫助創新創業者應用新技術、開發新產品、創造新需求、培育新市場、打造新經濟，進而充分發揮環保產業對生態文明發展的促進作用。
宜興“環境醫院”的模式，不僅是環境服務領域發展的典型，也是一種創新機制。環境政府和排污企業是“患者”，具體的環境問題是“疾病”，環保企業是“醫生”，各種環保設備是“藥品”，并設土壤修復部、化工廢水部等專科門診。通過一站式綜合“醫治”，達到解決各種“環境疑難雜癥”的目的。
而在創新理念上與“環境醫院”異曲同工的還有面向未來的中國污水處理概念廠的建設。2014年年初，由中國工程院院士、中國科學院生態環境研究中心研究員曲久輝等六位國內知名專家聯合提出了《建設面向未來中國污水處理概念廠》，目標就是用5年左右的時間，建設一座（批）面向2030-2040年、具備一定規模的城市污水處理廠。這座污水概念廠將扎實踐行低碳綠色的國際先進理念，集中應用與展示已經和即將工程化的全球先進技術，充分滿足中國城市可持續發展的戰略要求，力求成為國際水處理界的最新標桿。作為我國第一座城市污水處理概念廠，其建設正是依托技術創新，整合國內外優勢資源，引領中國水處理事業實現跨越式發展的偉大嘗試，并將成為中國污水處理廠的升級樣板。
綠色投資將成為“綠色化”下環保產業升級的重要資金來源
環保產業的發展具有較強的政策導向性。隨著各個環保政策密集出臺，環保產業成為景氣度最高的新興產業之一。國家已經和即將出臺的大氣、水和土壤三大環保行動計劃到環境污染第三方治理PPP模式，再到中央經濟工作會議提出必須推動形成綠色低碳循環發展新方式，所有這些為環保產業的發展提出了不竭的動力。這些都讓社會各方將目光聚焦到環保產業領域，同時也吸引了更多的資金注入。
然而隨著行業的競爭加劇和產業升級，眾多環保企業通過并購的方式尋求快速發展的需求加劇。在行業的兼并、整合大潮中，一部分強勢企業往往能夠憑借自身資金、技術、管理等優勢積極尋求破局，突破區域瓶頸、規模瓶頸，或擴展產業鏈，或豐富產業結構、布局新的細分領域，尋求業務轉型。諸侯并起，群雄逐鹿，這些擁有較強融資能力和資本運作能力、擁有良好項目運作經驗、能夠主動布局新業務結構的企業將在行業整合中迎來新的增長。
同時，環保投融資主體多元化也已經成為新常態，環保產業的市場活力進一步得到激發。事實上，環保行業的藍海效應正在顯現，除了行業內整合并購日漸增多，非環保企業跨界整合也在提速。從把廁所污水變成飲用水的神奇發明到清潔能源汽車技術，比爾·蓋茨最近也將投資的目光鎖定到綠色環保概念上。同樣關注環保的另一個超級富豪就是剛剛砸了2300萬美元買下布蘭登公園的馬云，用他自己的話講，環保是他的另一個信仰。餐飲業的大牌“湘鄂情”近年也在不斷加碼環保產業，越來越多的主營非環保類的上市公司通過收購、設子公司、資產置換等方式跨界進軍環保行業。
而綠色投資基金的發展也得到越來越多的支持。政府加強了環境保護方面的立法，使得公司不得不為它們的污染環境付出更高昂的代價。同時，越來越多的公眾更加關心環境問題，使得那些從事有關環境保護和清潔能源方面的公司，如再生能源公司的聲望得到提高，人們更愿意向這些公司投入資金。所謂綠色投資正是指在獲取財富的同時，又能為改善地球環境，促進資源可持續發展做出貢獻的投資，當前全球范圍內綠色投資勢頭正勁。綠色投資已成為社會責任投資的重要關注方向。
伴隨著綠色投資的熱度，環保產業升級獲得了更多的資金來源，“綠色化”下環保產業的發展有了更多的資金保障。
【關鍵詞】環境治理，大氣污染管理，創新模式創新方法
生態環境是公共產品，也是最公平的福祉。作為代表現代文明水平的城市，比如天津市，現面對著嚴峻的大氣形式，如何創新大氣環境治理系統，實現社會、文化和環境保護的協調發展方法，將是我們生態文明建設急需解決的理論與實踐的問題。
一、城市大氣環境治理的重要性
首先，考慮到相反發展的環境和經濟，提出快速解決空氣污染問題和處理城市大氣條件需要360度無死角全過程管理。而作為一種理論體系或研究方法，城市空氣環境治理和改革方法管理著高度人為的城市主體的大氣環境，并不斷改變管理理論，系統和方法以實現環境，并且實現合作發展和持續改進經濟的決策過程。其次，就理論和創新而言，它可以表明“業務創新可以提高生態效率”這一假設。基于新系統經濟學的原理，構建了既有利于方法又有利于經濟的理論框架體系。基于持續改進的理論，建立的自給自足，完整的動態環境管理系統還可以內生地驅動八個系統的有序循環，從而改善環境和經濟，實現持續發展的協調發展。再次，作為評估環境執法后果的主要方向，高層政府與污染公司之間的對立可能是周期性的特征。如果“環境管理影響因素”看起來相對不規則，這意味著政府正在推動環境質量的變化，那么以環境為導向的評估可以迅速形成一種穩定策略。在基于高度評價的評級系統中，累積罰款可以達到進化的平衡。第二，地方官員的晉升困難，基于地方基層官員“完全理性的人”方法，使用來自中國北方城市的面板數據建立衡量體系的假設。不影響環保性能。因此，有必要改變這種由GDP決定的評級模型，以改善大型和小型高管人員的績效評級系統。最后，環境消極主義與環境悲積極主義兩者都有其自身的原因并具有一定的局限性。除了利用這兩種觀點的理性因素之外，我們還需要避免這些缺點，對環境問題提供全面和客觀的理解，并提供對環境治理有用的指導體系。近年來，我國一些城市區域一般達66-160天了。2017年5月，空氣質量根據城市居民問卷調查顯示，多數居民對于目前的空氣質量感到不滿，高達2%的居民希望京津冀地區的空氣質量能夠在2021年達標可達到。從2018年以來，國務院及環境保護部(以下簡稱環保部》等部門都出臺了多項大氣污染防治系統。2013年1月1日，該方法被反復稱為新《環境保護法》的“歷史上最嚴格的”方法，該方法規定了嚴厲的行政處罰，例如每日罰款和環境責任。2015年8月，國民議會常務委員會修訂并通過了新的《空氣污染控制法》。這導致對空氣污染行為的懲罰增加，并增加了政府對污染控制的責任。2013年5月至2014年，省、自治區和直轄市在引入“十項大氣條款”后迅速做出了反應，并以每個地方政府的名義制定了地方空氣污染主管部門的治理體系規范。
二、城市大氣環境治理現狀
（一）城市資源浪費現象嚴重面對日益嚴峻的生態環境危機，不少人形成了環境消極主義與環境積極主義兩大派別。環境的負面影響是基于自然資源的損失，許多物種的滅絕、人口的爆炸、食物的破壞以及各種物種的不斷死亡。1961年一個美國人的《寂靜的春天》一書開啟了整個世界對環境污染問題反思的大序幕。1964年出版《人炸》則敲響了世界人口數量急劇膨脹的警鐘。1972年，丹尼·米德斯（DannyMidus）教授向羅馬俱樂部提交了題為“增長的限制”的報告，該報告嚴厲批評了生產和消費的結果。對這種環境的負面方法。馬里蘭大學的經濟學家朱利安·林肯教授（JulianLincoln）盡快反駁了領導這對夫婦的學者的環境活動。環境活動主要考慮技術進步和市場體系，以解決環境問題。人類是理性的，科學技術是先進的，經濟是無限增長的，市場和價格機制解決了資源短缺的問題。
（二）環境治理措施存在不足造成空氣污染問題的原因很多。首先是出于歷史原因。簡而言之，煤炭是主要的主要能源消費結構，其次，長期以來，這是一個粗糙的發展模型。最后，也是最重要的是，對GDP和環境的重視是警察和政治理論的發展。在社會政治和行政投入虛假金額的過程中，普通帳戶及其政府在廢除基本帳戶后處于中心地位，政府在實現良好的環境治理中起著至關重要的作用。對于市政當局來說，它們面臨著經濟發展和空氣污染控制的雙重壓力。可以以北京市為例可以進行證明，根據三氧化硫，氫化氮和煙（粉）塵的庫茲涅茨曲線，污染物排放量與收入水平之間的關系不太重要，但顯然與廣告組織的環境政策有關。創新將有助于提高生態效率。但是，空氣污染系統物理環境的庫茲涅茨曲線的滯后性相對較強，以結果為導向的環境質量評估系統需要考慮鳳凰城機場的各種環境管理，以查看影響因素SBM-DEA模型用于計算北京和其他城市的大氣環境，輸入和輸出變量的緩解率以及平均收斂分析用于通過管理創新提高環境效率。
三、城市大氣環境發展趨勢
首先，在舊城鎮化的背景下，傳統的環境和經濟是無法遵循的。對這種巨大的對角線發展模型認為，在生態和文明概念的指導下，必須實現環境與經濟的協調發展。其次，不應該為能夠在短期內解決空氣污染而盲目高興。從洛杉磯和倫敦等城市的各種旅行來看，管理煙霧絕非幾日之功。簡而言之，無論是從其他山區學習還是基于中國的疾病反復學習，城市環境治理都需要持續而全面的創新。城市燃氣環境治理創新模型的概念包括城市空氣環境，管理創新和環境管理等許多領域，要定義它，我們首先需要組織相關概念。現代詞典對城市的定義如下：人口稠密，工商業不發達，居民主要是非農業人口，通常是周邊地區的政治，經濟和文化中心。可以從法律和自然的角度看待城市的定義，從法律上講，城市是國家和政府確定的具有法律重要性的行政單位。從自然和社會的角度來看，城市具有某些功能，包括經濟和非農業功能，專門的分工以及某些功能，例如政治和文化，人口眾多，人口稠密，社會關系復雜。城市環境是由使用和改造自然環境的人們創建的高度人造的存儲環境。人口高度集中，人與環境之間的嚴重矛盾，社會和政治因素以及經濟發展具有三個主要特征，這將對盡快飛行產生決定性影響。人類住區的城市化對空氣，水和生物環境產生了重大影響。大氣環境主要是指與人類生活更加緊密相關的大氣。地球的大氣層由地球周圍各種氣體的混合物組成，范圍從幾公里到幾十公里。一個城市或一個城市群形成后，只有在用餐后才變得美味。由于人力資源的發展，人口密度很高，空氣成分與其他地區有很大差異。塑造城市大氣環境，城市大氣環境是多種因素的集合，例如高度人造的城市環境以及人類通過利用和改造自然而創造的自然大氣環境。
四、城市大氣環境治理措施
（一）完善城市環境管理相關措施環境治理是政治生態學和環境政策領域中的一個重要概念，倡導將可持續發展作為全人類的政治活動。環境治理的定義是環境治理是管理環境和自然資源的決策過程。環境治理是三個主要的機構：市場、公民和社會（例如，在地方政府、家庭、國際或全球層面）之間的多層次互動。該實現是對環境需求和社會投入的響應，是獨立于法律，沒有任何程序，是人類過程并且具有廣泛接受的行為約束，具有“良好治理”的特征，并且主要目的是：“實現環境的可持續發展”。齊曄等人則認為環境監管的內涵發生了幾度變遷，經歷了從環境的行政,再到環境的治理的演變。楊立華和張云則認為環境管理范式就應該從管理過渡到了參與式管理，然后最終再回到治理。專家學者參與、民間組織(或非政府組織)的參與、公民的參與、企業的參與等各種專門化治理模型和強調多個社會主體合作的多元協作理范式，這是治理機構針對環境問題采取的所有措施的原則和方向，主要包括治理機構結構、治理機制、治理原則、治理目標和治理績效等分析框架。"。
（二）加強環對城市環境的管理1914年，在經濟發展理論首次提出了創新的概念，生產要素和生產系統中條件的“新結合”以及通過市場獲得潛在利益的活動和過程。這一新理論涉及五種情況：引入新的“禮物”，使用新技術，開放新市場，控制新原材料供應以及實現新的工業組織。熊彼特的創新方法屬于經濟學領域。研發的起點是企業家生產低成本或高利潤產品的方式，他的研究集中于西湖的技術創新和市場提供的創新，即制度創新的方法，他的研究集中于制度的形成和改革。不同教授從各自的研究系統進-一步豐富創新理論,比較有影響力的有英國經濟學家德維克里斯托夫.弗就里曼于1989年在《“國家創新系統"理論。該理論認為創新涉及政府、企業、科看研方法、大學等多方面，是一個機制概念。國民經濟的發展和飛躍不能僅僅依靠自由競爭的市場經濟，還需要政府以最佳方式提供公共物品和分配資源。社交活動提供信息，游戲規則和激勵措施。
五、結束語
【關鍵詞】會計治理 醫院 會計制度 執行力
醫院是我國公共衛生事業的重要組成，在新形勢下，會計作為國家治理的重要手段，會計制度改革任務任重道遠，在會計制度不斷創新過程中，會計制度的執行力與內容進行了進一步深化。會計部門作為當前我國公共醫療體系的重要組成部分，進行會計治理非常有必要，強化醫院會計制度的執行力對規范醫院有償服務收支、促進醫療事業快速穩定發展有重要意義。
一、治理與會計治理
治理體系與治理手段是國家相關制度與制度執行力的重要體現，兩者相互依賴，共同促進，形成一個統一的整體。十八屆四中全會制定的《關于全面深化改革若干重大問題決定》指出了“治理”的基本概念。概念指出了“治理”與“管理”具有重大差異，兩者之間的轉變并非簡單的詞語變化，而是思想上的重大飛躍，兩者的主要區別為：第一，主體不同。管理在機構上比治理要大，既管理的主體必須是政府與國家權力機關，而治理不同，治理可以是公共組織也可以是經濟市場與社會組織結構，因而治理的受眾面更廣，公眾參與度更高，并且具備有效的法律保障；第二，權力來源不同。管理權力由政府與國家權力機關授權，因而其權威性更強，而治理的權力可以來源于社會公眾認可的組織機構，在很多情況下，公民也具有一定的治理權力，可以實現自治的效果；第三，適用范圍不同。管理由政府與國家權力機關授權，因此其適用于政府權力機關覆蓋的區域，是一個比較寬泛的概念，而治理則不同，針對不同的行業，治理具有一定的針對性，適用范圍也較廣；第四，手段不同。管理通常以命令、控制的方式來進行約束，強調從上至下的管理，而治理更以來協商、合作，強調人員權力平等；第五；價值取向不同。管理的目的主要是強化政府與國家權力機關的控制能力，以此形成一定的責任觀、行政觀，而治理則主要形成民主觀、社會觀與法治觀；第六，效果不同。管理往往是針對某種不良事件進行控制，哪里不合格就糾正哪里，而治理則更加具有全局性，強調整體協作，因此效果更加突出。
理清管理與治理的區別后，就可以基本掌握會計治理的相關概念。由社會經營活動得知，會計的功能主要是為了提高企業的生產與活動效率，使企業資金得到更好的控制，因此表明會計本身具有較高的管理職能。從現代化治理角度看，會計治理突出兩種含義：一是隨著會計制度的不斷完善與執行，其本身逐漸成為國家治理體系與治理功能的一部分，對社會發展與社會穩定具有重要意義；二是在國家治理理念的不斷深化下，會計制度在不斷進行創新，會計功能也逐漸拓展，這使得會計在國家治理上的重要性逐漸提升。基于這種理念分析下，將會計治理作為醫院穩定運行的重要保障，能夠有效提高醫院的服務水平，促使醫療事業穩步發展。
二、基于“治理”視角的醫院會計制度執行力提升策略
（一）掌握會計制度的精髓
會計制度的精髓可以概況為“三統一、四實現”。其中“三統一”為：一是統一醫院會計核算方式。將醫院有償治療收入與醫院醫療成本相統一；二是統一醫療費用范圍。醫院醫療費用具體由醫療成本與醫療管理量方面構成，而醫療成本又具體包括人力成本、藥物成品、醫療器材使用成本等，管理費用為不計入醫療成本的費用，將兩者進行統一，能夠更好的控制醫療成本；三是統一會計報告。醫院會計活動中，會計報告包含通用會計報表、專用會計報表、與科室成本報表，為了解決報表混淆與上交困難問題，可以分為財務與衛生兩個系統。“四實現”為：一是實現管理與制度相對接；二是實現各層級人員同服務等級；三是實現醫院科室、病種全面費用收集；四是實現醫院實體財產與無形資產費用消耗的全面核算。
（二）精準計量醫院實物資產的消耗量
醫院實物資產比較貴重，數量也較多，因此此類資產的管理一直是醫院會計工作的重點與難點，所以，為了提高實物管理成效，各醫院應從強化實物資產管理著手，建立實物庫存管理辦法，嚴格管控實物資產的采購與配置。對于衛生與非衛生物資的消耗，應采取個別計價、先進先出或加權平均等方法進行物資成本計算，價值較低的資產在領用后采取一次攤銷的方式，而價值較高的醫療器材，藥物等資產，可以采取以平均年限法，使用計提折舊的方式，對已經報廢的器材回收資產，確保企業實物資產管理的質量。
（三）開發成本核試驗管理信息系統
隨著高科技醫療設備在醫院中的使用，大型檢驗設備每天需要完成大量的檢驗工作，這必然會產生大量的數據，這類數據往往比較重要，為了保證信息的及時收集與存儲，醫院信息部門應盡快研發符合設備數據收集的信息系統，實現信息的及時采集、整理與分析，在系統的設置上，應賦予系統不同的管理權限，采用相應的轉化功能，實現數據的共享。信息系統總部管理部門應當解除醫院各科室職權不宜的界限，消除部門主義，從衛生事業發展的全局角度來謀劃成本，管理好信息系統，使得系統的功能得以實現。另外，為了使信息系統發揮更大的功能，要求醫院信息部門在系統開發時應明確系統主要是用來整合企業會計信息、實現業務集成、統一數據加工與實現數據共享的，進而完成醫院穩步發展的目標。
三、結語
總之，新形勢下，會計制度的改革已經成為必然，基于治理模式下的醫院會計制度執行力提升是提高醫院醫療服務水平、控制醫療成本、提高醫院資產管理水平的有效手段。因此，要求醫院要掌握會計治理的基本概念，掌握會計制度的精髓，從量化醫院實物資產與開發信息系統方面著手，全面提升醫院會計制度執行力。
參考文獻
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關鍵詞：京津冀；可持續發展；生態環境可持續發展
一、前言
生態環境是區域經濟一體化的自然物質基礎，而人們對生態環境所樹立的正確思想觀念和對生態環境全面科學的了解能夠在很大程度上有助于推動生態環境可持續發展的有效而順利的實現。隨著京津冀區域經濟一體化的快速發展，環境問題日益突出，2014年10月7日至11日、10月17日至20日兩輪惡劣的霧霾天氣過后，京津冀地區遭受到10月第三次重霧霾侵襲。京津冀地區連續發生霧霾天氣，2014年的霧霾天氣成為近60年來同期最多。由此看出，京津冀大氣污染問題日益嚴重。并且，生態環境問題在危害著人民身體健康的同時，已明顯成為影響京津冀可持續發展的主要障礙之一。因此，把京津冀區域的生態環境問題在可持續發展的層面上進行治理和改善，這對實現京津冀區域可持續發展有著重要的意義。
二、相關概念
（一）可持續發展
可持續發展是一種著眼于未來長遠發展的經濟增長模式，是指達到了經濟與社會的資源和環境的協同發展，既能夠滿足當代人的生產和生活需要，又不損害后代人滿足其生產和生活需要的發展，是作為我國科學發展觀的基本要求之一。可以說，可持續發展是人類在文明發展的階段中對其工業文明進程進行反思的結果，是人類為了解決生活環境同經濟生產和人類社會之間的問題，特別是全球性的環境污染和廣泛的生態破壞，以及它們之間關系失衡所做出的理性選擇，必然選擇。
（二）生態環境可持續發展
自可持續發展概念的提出和出現，到與“生態環境”一詞的必然相遇，可以說，生態環境可持續發展是它們相遇之后迸濺的可愛的火花。生態環境可持續發展的概念最早是由生態學家首先提出來的，并將其稱之為生態持續。通過對以往學者觀點的總結，我們將生態環境可持續發展定義為，通過對生態環境的科學保護和開發，使生態環境達到良好的生態效益、社會效益和經濟效益，實現生態、社會和經濟同發展共進步，使人類的生存環境得以持續。
三、京津冀區域生態環境現狀與問題
（一）水土流失問題嚴峻
水土流失比較嚴重的地區主要集中在西部以及北部的太行山的正東面和燕山山地附近，嚴重的洪澇和兇猛的泥石流，幾乎每年都會造成水庫淤積，以致于水庫本身的調控功能失調，調節效果不能達到理想狀態，受其影響最深的便是官廳水庫和密云水庫，山地的水土流失給這兩大水庫的行洪和供水問題造成了重大實際性影響。有學者指出，在未來的30年內，如果未能對兩大山地的水土流失區域進行及時合理的科學治理，官廳水庫和密云水庫的調控功能仍會繼續失調，后期只會更加增大洪澇災害的隱患，增強供水的難度。
（二）土地沙化問題極易造成沙塵暴
冀北地區的土地沙化對京津風沙天氣影響比較大，從而容易產生沙塵暴天氣。沙塵暴所產生的環境污染不僅損害人體健康，而且對城市的交通安全和眾多行業的正常生產活動都有著重大的影響。
（三）水資源短缺，水污染現象增多
首先是水的供求問題日益嚴重，水資源短缺嚴重阻礙了本地區人們正常的生產生活和經濟。即使我國在2010年開展了南水北調工程，但實際上人們對本土水庫供水的需要并沒有太多改變。另一方面則是供水質量下降，水質愈加惡化，各個城市中的地表水和地下水源都在不同程度上受到各種類型的污染，甚至有些水庫已經出現了富營養化現象，使飲用水的安全保障成為問題。
（四）貧困地區的生態經濟處于惡性循環之中
以河北北部地區內的許多縣區為例，這些縣城不但所處的自然環境十分惡劣，影響日常生活，而且多數屬于國家級貧困縣。當地農民基本都為貧困人口，主要的生產因素便是勞動力，再加上落后的文化觀念，人們不得不采取廣種薄收的生產方式來養家糊口。對土地過度的開墾給當地土地造成了嚴重的破壞，從而使水土流失問題更加嚴重。水土流失問題的嚴重只會更加降低土地的生產力，這無形之中又迫使當地人們進一步加大對土地的開墾，使得上游地區更加處于生態經濟的惡性循環之中無法逃脫。
四、京津冀生態環境可持續發展對策
（一）樹立正確的可持續消費觀念，建立可持續消費模式
我們作為消費環境的主體，應該努力把消費的正常發展建立在可持續消費同生態環境可持續發展相統一的基礎之上。首先京津冀各地政府應進行有力的引導和宣傳，使人們轉變之前錯誤的、不可持續的消費模式；其次人們自身應樹立生態可持續的觀念意識，注重環境消費的科學性、合理性、節約性，建立符合現代社會需要的可持續的消費模式。
（二）保護土地資源，提高土地利用效率
首先，加強對現有土地資源的保護力度，尤其是農村中的農業用地，嚴厲抵制以犧牲農業用地來促進經濟增長的做法，鼓勵保持合理科學的農業用地占地面積。其次，合理開發和利用現有的土地資源，科學生態的提高土地基本的生產能力，并且建立土地集約利用機制，提高土地利用效率。
（三）加強京津冀區域生態工業園區建設和改造
總體來說，北京地區這一負有國之重任的地區最好應側重于利用信息科技技術，加強對已有產業集群的生態工業園區改造，起到作為首都城市的榜樣效應。天津市作為北京市的好伙伴好搭檔應從具有優勢的傳統產業入手，以濱海新區的新興發展為改造基礎，建立具有本市特色的生態工業園。而河北地區應大力提高工業園區生產設備的質量效率，對高耗能、高污染行業進行合理控制和規劃。
（四）建立區域經濟可持續發展和環境保護利益協調體系
一是應建立京津冀區域大氣聯防聯治機制，來治理類似于霧霆等嚴重的大氣污染問題；二是應構建可跨界斷面考核的生態補償機制，以此來促進各個流域的跨界水質監測體系的完善；三是應強化要素生態補償機制，因環境治理而蒙受巨大虧損的企業和農戶，京津冀地區都應給他們予以及時的補償和合理的政府幫助。四是應建立京津冀區域跨界的資源開發和環境污染糾紛仲裁機制，可依據現有的有關環保法律法規和條款，利用我國法律的威嚴和力量來完成對生態的補償，處理解決因跨界資源開發和環境污染所導致的需要及時仲裁的糾紛。五是建立區域性質的生態網絡共享機制，此機制由管理平臺和科研及數據兩個平臺組成。管理平臺的基本設定是可超越各區域行政界線的，而科研及數據的平臺，則是以高端的科學技術聯合監測和統計污染物區域的地理位置和時空分布。
五、結論
生態環境可持續發展是區域可持續發展的基礎，目前京津冀區域面臨嚴峻的生態環境問題和挑戰，轉變經濟發展方式，無疑將成為實現經濟和生態環境可持續發展的必然選擇。而京津冀區域生態環境可持續發展的順利實現，必須要促進經濟和生態環境的協同發展，并且需要政府、企業和居民的共同努力來實現，而企業尤其要對其給予重視，同行業之間應彼此監督，互相學習，定期開展行業溝通會議，以科學的技術來減少生態環境的污染。（作者單位：天津商業大學）
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