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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇市域社會治理知識，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
趕超式的壓力型體制下，中國環境風險已打破地域與行業界限，呈現復雜化、外溢化及公共化趨勢，歷時態環境風險共時性存在、結構性環境風險過程化表現、累積性環境風險突然性爆發，以及并發性環境風險高頻度涌現，對政府的治理能力提出了嚴峻挑戰。
環境治理指政府機構、公民社會（Civil Society）或跨國機構通過正式或非正式的機制，管理和保護自然資源、控制污染及解決環境糾紛。長期以來，以國家權力為中心的全能型行政管理模式，參與主體相互依賴性弱，目標分散或存在沖突，加之機構設置不合理，公眾參與不足，政府與市場及公民社會的協同有待加強，相關環境保護法律法規體系不健全等，難以處理超載組織界限的復雜問題，導致環境治理供給嚴重不足。
治理強調上下互動的管理過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式實施，本質為建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。不同于傳統的官僚制與新公共管理模式，“整體政府”以結果為導向，通過橫向和縱向協調的思想與行動實現預期目標，可排除相互沖突的政策情景，更好地綜合利用稀缺資源，促使不同利益主體協同合作，提供無縫隙的服務。
2.中國區域環境治理存在的問題
2.1體制割裂，政府機構設置不合理，協同機制不健全
傳統的自上而下的科層制行政體制，以及政府大包大攬的公共產品供給方式，形成了封閉隔離的特殊區域環境治理模式。縱向上，按行政等級層層細分，上下機構設置一致，錯位、缺位、失位現象嚴重；橫向上，條塊分割導致“塊”政府對“條”部門的溝通與約束陷入自主治理無力的尷尬境地，資源沖突矛盾突出，同級機構間及上下級機構間的協同機制不健全。
2.2目標差異，環境治理供給呈碎片化狀態
不同的治理主體間的環境治理收益更不相同，治理目標各異，導致環境治理呈現“運動式”供給態勢，“碎片化”現象嚴重。制度的不完善導致各主體間的溝通協作缺乏依據，各參與主體始終從自身利益而非共同目標出發，進一步惡化了資源供給與治理需求的不平衡。治標不治本的方式不僅增加了環境治理成本，更無助于區域環境治理問題的徹底解決。
2.3市場與公民社會力量薄弱，整體參與不足
中國市場和公民社會的力量相對薄弱，整體參與程度不高，兩方面的治理失靈使得政府成為環境治理的單一主體。一方面，區域環境治理具有非競爭性，成本較高，且不能通過較低成本實現“選擇性進入”，使得治理的期望收益遠遠低于治理投入，以追求利潤最大化為目標的市場參與動力不足，即“市場失靈”，另一方面，我國社會組織產生較晚，發展較為緩慢，且處在政府主導之下，自治能力和獨立性較差，使得社會組織或具有去公共化傾向，追求經濟利益而忽略環境治理的參與供給，或僅關注單地域或行業的公共利益，對環境治理這種跨領域跨地域的復雜性程度較高的公共產品有心無力參與供給，即“志愿失靈”。
3.中國區域環境整體政府治理模式建構路徑
3.1網絡化多層次的多元溝通機制
政府層面，成立強有力的環境治理協調機構，發揮協調機構的權威，改變各自為政、目標分散的局面。市場與社會層面，建立健全多層次的環境治理溝通機制，通過多元化的溝通方式，如政府采購、伙伴關系、經濟補償、談判協議等，滿足各方的利益訴求，實現成本與收益對等化，加強市場與公民社會的主動參與，保證區域環境治理的長期持續穩健供給。
3.2明確有效的補償、激勵與約束機制
建立科學的績效評估機制，將區域環境治理融入政府考核中，克服政府作為“有限理性人”的局限，重視環境的整體收益，主動參與整體治理。建立整體政府模式實現必須的約束機制，以法律法規的形式明確各方的權責、目標與行為邊界，規范主體行為，保障整體治理模式的實現。
3.3市場與公民社會的多主體參與機制
通過合作互信愿景的建立，設立共同的環境治理使命，以目標為導向，跨越公私組織部門，充分發揮市場與公民社會的作用，形成政府與市場及公民社會的互相依賴關系。同時，規范社會組織在環境治理服務提供中的作用，突出其低成本、高產出的優勢，給予充分的發展空間，促進公眾和非政府組織的積極參與。
3.4高效多樣的信息資源整合機制
有效的區域環境治理模式以先進的信息網絡為支撐。建立全面便捷的信息溝通網絡，識別、遴選、挖掘不同時間、不同地域、不同結構的信息，促進其融合和涌現，形成新的核心資源體系。建立高效多樣的信息資源整合機制，有效利用現代社交技術和社交網絡的資源，進一步提高區域環境治理整體政府模式所倡導的直接、便捷服務。
4.結語
區域環境治理問題僅憑政府一己之力難以應對，需要政府、市場與公民社會的共同參與，溝通協作，建立良好的協同應對機制與良性互動的伙伴關系，以實現信息、知識、技術、服務等的資源共享。整體政府的治理模式為我國的環境治理問題指明了可行的解決方向，可有效避免環境治理的低水平重復供給，促進公共服務在社會范圍內的協調與公平分配。
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縣委、縣政府決定，召開這次城鄉規劃工作會議，主要是當真貫徹落實全市城鄉規劃工作會議精神，鋪排部署2012年全縣城鄉規劃工作，這也是開年來我縣召開的第一個重要的專題會議。縣委、縣政府對開好這次會議高度正視，之前作了專題研究。今天，我們非常榮幸地邀請到了市規劃局局長及處長到會指導，并對我縣城鄉規劃工作講了很好的意見，提出了明確的要求。會上，書記還要作重要講話，請大家當真領會，抓好貫徹落實。下面，我先講四點意見：
一、關于強化規劃意識的問題
近年來，縣委、縣政府高度正視規劃工作，按照城鄉統籌、“四位一體”科學發展的要求，加大了城鄉規劃治理力度，產業發展布局、城市建設、重點鎮建設和新農村建設規劃以及房地產等專業規劃逐步健全完善，為統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化搭建了良好的規劃平臺。這些成效的取得，是全縣規劃戰線上全體同志共同努力的結果，更是市委、市政府和市規劃局鼎力支持的結果。城鄉規劃工作是一項必需高度正視的基礎性工作、管總的工作，是龍頭和基礎，而且只能加強，不能削弱。目前，我縣規劃滯后的問題仍舊存在，規劃編制水平還不高，城鄉規劃治理機制有待進一步完善。針對這些問題，必需進一步加強研究，深入推進。當前，我縣正處于城鄉統籌、“四位一體”科學發展的樞紐時期，能否健全完善城鄉一體、科學完備的城鄉規劃體系，事關我縣會萃優質出產要素、公道利用資源的能力，事關落實科學發展觀、推進經濟社會又好又快發展的重要基礎和根本保障。因此，只要我們捉住了城鄉規劃，嚴格實施規劃，就捉住了龍頭和基礎，就捉住了樞紐和要害，否則將貽誤發展，甚至阻礙發展。各鎮、各部分務必高度正視城鄉規劃工作，強化按規劃辦事的責任意識，堅持用科學的方法規劃城鄉、建設城鄉、治理城鄉，推動全縣經濟社會全面、協調、可持續發展。
二、關于城鄉規劃編制的問題
規劃滯后問題始終是制約發展的基礎性、根本性問題，目前我縣規劃體系還不完備，離城鄉滿籠蓋的要求還有較大差距。根據全市規劃工作會議精神，結合我縣實際，會上下發了《2012年全縣規劃治理工作任務的通知》，各鎮、有關部分必需按照目標責任分工，切實把規劃編制工作鋪排好、落實好，努力進步規劃編制質量。
一是要明確規劃要求。目前，規劃工作正處于從城市規劃轉變為籠蓋縣域范圍的城鄉規劃，編制規劃、執行規劃不僅限于城市區域，每個鎮都要逐步建立和完善規劃治理體系，實現城鄉規劃滿籠蓋。要進一步健全完善縣域總體規劃、城市建設規劃、工業發展規劃和各項專業規劃，做到總體規劃與各專業規劃協調一致，各專業規劃之間高度銜接。在規劃編制的指導思惟上，必需遵循“三個集中”的原則，從規劃上體現“三個集中”，推進“三個集中”，加快形成適度超前、城鄉一體的科學規劃體系。
二是要明確規劃責任。今年，全縣規劃編制任務重、時間緊、要求高，縣規劃部分要精心組織，搞好統籌協調，嚴格把關。各鎮、相關部分必需當真履職盡責，以高度負責的精神、科學嚴謹的立場，主動介入和配合好城鄉規劃的編制工作，確保各項規劃編制任務的全面完成。
三是要進步規劃質量。規劃是一項專業性非常強的工作，要做好規劃必需加強對規劃的先導性和綜合性研究，深入分析和系統考慮區域內的政治、經濟、文化、天然環境等各方面因素，作出科學判定和評價，充分體現規劃的前瞻性、科學性和時效性。同時，要加快重點區域、重點項目的規劃，毫不能泛起因規劃滯后而阻礙發展，確保規劃工作更好地服務于經濟社會發展。
三、關于嚴格執行規劃的問題
各級政府是規劃工作的責任主體，必需依法履職，強化治理，嚴格監管，勤于督察，進一步健全完善事前防范、事中監管、事后查處的城鄉規劃治理機制，增強運用規劃促進科學發展的治理能力和水平。同時，積極爭取上級規劃部分的支持，主動接受監視治理，嚴格執行好各類規劃。
一是要強化規劃編制審查。規劃編制審查是做好事前防范、保證規劃質量的樞紐環節。縣規劃局要嚴把規劃審查關，按照規劃審批權限和審批程序，加強對全縣各類建設項目的規劃審查，嚴格執行法定規劃和成都市規劃治理的技術劃定。需提請上級規劃部分審批的，縣規劃局要把好規劃的初審關，確保城鄉建設嚴格按規劃實施。
二是要強化規劃執行監管。規劃執行監管是加強事中監管、落實城鄉規劃的有力手段。為強化規劃監視，去年市委、市政府從市級機關抽調了100名干部，開展城鄉規劃督察工作，今年市上將進一步加大城鄉規劃的督察和監視力度。根據市上的要求，我們必需主動配合做好規劃執法監管工作，加強建設項目審批治理，加大違規建設的查處力度，切實維護規劃的權勢巨子性，確保規劃的剛性執行。
三是要強化規劃責任追究。縣規劃部分要進一步強化規劃監管責任，各鎮和相關部分要積極配合規劃執法部分工作，加大執法巡查和督察力度，及時糾正建設流動中各種違背城鄉規劃治理的行為，促進城鄉規劃治理的法制化、規范化和軌制化。同時，按照屬地治理和“權責一致”的原則，強化規劃責任追究，一旦發生違背規劃的行為，將嚴厲追究有關單位主要負責人和相關責任人的責任，果斷遏止規劃中的濫用權力行為。
四、關于強化規劃保障的問題
從我縣的情況看，規劃保障工作相對薄弱，必需進一步加大工作力度，搞好協調配合，及時解決城鄉規劃編制與實施中的矛盾和問題，推動城鄉建設有序發展。
一是要加強規劃培訓。今年，市委、市政府把城鄉規劃知識培訓作為對鄉鎮以上干部的培訓重點。縣規劃局要配合組織、人事部分，制定好各級干部的規劃知識培訓方案，并納入干部步隊建設的重要內容，當真組織，落實到位，確保各級干部認識城鄉規劃的基本知識，當真研究規劃，自覺維護規劃，嚴格執行規劃。
二是要強化經費保障。為確保城鄉規劃工作的順利開展、高效進行，縣上將把規劃編制和監視等有關工作經費納入財政預算，各鎮也要千方百計保證必要的規劃經費。同時，要加大規劃經費使用的監管力度，防止濫用、亂用，切實把有限的財政投入用到刀刃上，不斷推進城鄉規劃編制及治理工作取得更大成效。
[關鍵詞]城鄉結合部；垃圾污染；治理；對策
中圖分類號：D996.9 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）37-0306-01
治理城鄉結合部垃圾污染問題根本方法：
真正做到城市化，不斷縮小貧富差距。社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍曾指出，這部分在城鄉結合部居住的“天量”流動人口，并不會因為城鄉接合部的改造和城中村的拆除而離開城市，只是從一個地區又被挪到了另一個地區，始終生存在城市邊緣，最終造成“城市爛邊”的擴散效應。要從根本上解決這些難點，必須打破“不完全城市化”束縛，實現流動人口有條件、有秩序、低成本向城市轉移。只有真正做到城市化，才能從根本上解決城鄉結合部的垃圾污染問題。
從長遠的角度來看，要重點解決城鄉結合部垃圾污染問題，還要從政府、社區和市民三方面來著手。
1、在政府方面
（1）深化戶籍制度改革，完善出租房制度。逐步實現以身份證管理制度替代戶籍制度的轉變；把房屋出租作為一項重要的社會產業來抓，有效地實施對城鄉結合部流動人口的管理。
（2）建立健全城鄉結合部綜合整治體制。明確城鄉結合部環境綜合整治責任劃分，完善規劃，確保領導到位、責任到位、措施到位。
（3）切實做好區域環境規劃工作。根據城鄉結合部特殊地理位置、環境特征和功能定位，合理確定城鄉結合部產業結構和發展規模；要切實加強污染源頭控制。
（4）大力開展環境執法工作。從污染危害大、群眾反映強烈的環境問題入手，扎扎實實地解決環境問題；堅決打擊造成嚴重后果的違法排污企業和無證經營企業。
（5）加強基層環保機構建設。在街道辦事處設立隸屬于環保分局的專業環保管理機構，對其進行科學定編和規范化建設；加強監測站基礎設施建設，在污染嚴重的區域設立環境監測點，逐步建立完善的城鄉結合部環境預警監控體系。
（6）強化環境宣傳教育工作。充分利用電視、網絡等媒體，通過發放宣傳單、懸掛橫幅等形式，積極開展示范與推廣工作；拓寬公眾參與渠道，深入開展環境優美鄉鎮、環境友好企業、綠色學校等系列創建活動。
（7）改革管理體制。由市環境部門統管全市的衛生，做到環衛設施統一規劃建設，統一管理考核，實行標準化、制度化、規范化、專業化的管理。
（8）完善環衛基礎設施建設。增設必需的清運設施；對現有的環衛設施進行全面整修，以保證其正常使用。經費采取市里補一點、街道拿一點、村里貼一點的辦法，由村具體組織實施整修，市環衛部門和街道辦事處組織驗收，使“城中村”的環衛設施能基本滿足居民生活的需要。
（9）制定環境教育法，完善地方環境法律、法規。城市衛生管理條例等法規要細化，加強可操作性；設置環境教育獎項，認可作出突出貢獻的團體和個人努力；將環境教育設定為學校的必修課程。
（10）治理手段創新，運用現代信息技術。建立和完善城鄉結合部的環境治理現代化信息系統，可提高城市周邊區域的環境治理水平。
（11）保障社區居民自治，鼓勵民間環保組織發展。
一、通過法規和規章，賦予城鄉結合部社區各類工作委員會以一定的權利。 二、要通過各項制度，確立社區內各類組織的職權范圍及其相互關系，建立對各組織機構工作的內外監督制度。
三、切實保障居委會的自治性、相對的獨立性。
四、政府部門給環保組織提供經濟援助；與非政府環保組織加強合作。
2、 在社區方面
社區要高度自治。社區的自我管理主要是通過居委會和村委會來完成的。居委會和村委會應從中介、協調和自治三個方面來治理城鄉結合部污染問題。
（1）中介。將社區內居民對環境治理意見整合和當地的環境情況及時反映給政府及其他社會組織。另一方面，積極向社區居民傳達國家關于環境的方針政策、環境保護知識。
（2） 協調。當發生矛盾時，居委會應及時協調社區居民之間、居民與其他社會組織之間、與政府之間的關系，達到和平共處。要使外地租賃者和本地人盡量融合，增強雙方之間的交流。
（3）自治。一是社區居委會、村委會負責組織社區居民對本社區的環境建設規劃和涉及全體社區居民利益的重大事項進行討論并作出決定。二是組織居民制定和修改村落環境自治的章程和民約，建立健全社區、村落的各項環境保護規章制度，完善社區的運行機制。三是動員和組織社區居民參與公共環境的管理，自己動手改善社區居住環境，提高社區生活質量。
3、對于公民
（1）提高自身的環保意識和素質。不斷通過廣播、電視、雜志等社交媒體的學習和不斷參加環保知識講座等方式，了解生產、生活中的有害垃圾，學習生活中處理垃圾的環保方法，堅持分類丟棄垃圾。
（2）從自身做起，堅決不污染環境，不隨地亂扔垃圾，注重保護和美化自己生活學習的環境。
（3）積極向自己熟悉的人和社會宣傳有關環境保護的法令，宣傳環境保護的重要意義。
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關鍵詞：產業集群；創新演化；演化經濟學
中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A 文章編號：1005－0892(2008)11－0091－07
一、引言
隨著經濟制度、產業組織、企業創新演變的日新月異，對創新演化的研究也日益興盛，演化經濟學也日益成為現代西方經濟學研究創新的一個重要學派。演化經濟學從生物進化論中借鑒了一些概念和思想，以達爾文生物進化論和拉馬克的遺傳基因理論為基本思想，強調經濟變遷動態過程和創新的核心地位。演化經濟學的分析范式與新古典經濟學存在很大差異，它的分析框架主要是由三種機制所構成(賈根良，2004)：一是遺傳機制。認為正如生物基因一樣，制度、習慣、慣例和組織結構等是歷史的載體，它通過模仿而傳承。二是變異或新奇創生機制。演化經濟學把個人選擇置于多樣化行為的群體中，強調了主觀偏好的特異性和行為的異質性對新奇創生和創新過程的重要性。同時，新奇創生是現有要素新組合的結果，具有路徑依賴的特征。三是選擇機制。選擇機制研究變異或新奇在經濟系統中為什么、什么時候和怎樣才能被傳播。在創新擴散的初始階段，舊的思維和行為習慣有可能將創新扼殺在搖籃之中；但如果系統是開放和遠離均衡的，由于自增強的作用，創新就會通過系統的漲落被放大，從而使之越過某個不穩定的閥值而進入一種新的組織結構。
產業集群作為一種特殊的經濟形態，其自身的創新系統與自然生態系統的演化存在著共通之處(見表1)。
由表1可知，產業集群創新系統與自然生態系統存在著相似性，使得我們可以利用演化經濟學的分析范式探析產業集群的創新演化過程：歷史形成的模式對現有產業集群的演化具有重要的路徑依賴；創新演化要求考慮不同企業的異質性和創新能力；企業間的互動和自組織機制有助于創新的擴散，最終形成新的集群模式；集群創新演化需要鼓勵創新的制度環境，公共政策和社會資本對其起著重要影響。
當前，我國許多地方的特色產業集群已初步形成，但許多集群走的仍是低成本型和外向型模式，還處于較低層次。目前，大多產業集群正處于創新演化的升級過程中，為了理解產業集群創新演化的過程和規律，本文試圖從演化經濟學的視角，探析產業集群創新演化的內在機理，從理論上理順產業集群串行演化中各層次主體的相互關系和演進邏輯。依據演化經濟學的分析范式，我們分別從三個維度探析產業集群的創新演化過程：一是微觀維度，主要考察集群內企業層面的創新演化能力；二是中觀維度，主要考察集群內主體間的互動關系，探討產業集群的創新動力機制；三是宏觀維度，主要考察產業集群的創新演化環境，探討政府公共政策與社會資本對產業集群創新演化的影響。
二、產業集群創新演化的微觀維度――企業能力理論
產業集群是企業的聚集，其創新演化的微觀基礎必然是集群內企業的創新演化。若集群內的企業能夠適應環境變化而不斷創新演化，將保持整個集群的長盛。因此，要研究產業集群的創新演化，首先必須考察集群內企業的創新演化過程及能力。
(一)演化經濟學視角下的企業能力理論
在熊彼特的經濟理論中，創新是其重要的本體論預設，強調了非均衡和質變在經濟體系中的重要性。演化經濟學批判地繼承了這一傳統，發展了對企業戰略產生重大影響的企業能力理論。它把企業作為一個行為實體來對待，認為企業是具有異質性或特質性能力的經濟當事人組成的團隊，簡稱“能力團隊”(Eliasson，1990)。按照發展的時間順序，同時也按照企業能力理論在不同階段發展的側重點，企業能力理論大體上經歷了古典戰略框架下的能力理論、靜態外生能力理論、靜態內生能力理論和動態內生能力理論四個發展階段(王磊，2006)。總體來說，企業能力理論的演進邏輯是從關注企業內部變量到內部和外部變量的結合，從有形的物質資源到無形的知識資源，從靜態分析到動態分析的過程(張寶貴、劉東，2006)。
知識經濟的到來，使得創新越來越取決于知識的積累和創造。知識一般可劃分為可編碼化(codified)(或可標準化)知識和意會(tacit)知識。隨著研究的逐漸深入，人們越來越認識到企業內部資源中意會知識的重要性，基于意會知識的企業能力理論正逐步成為企業能力理論的主流。該理論認為，企業是異質性知識集聚及整合的地方，這些異質性知識通過組織的“感知系統”形成各個企業特有的意會性知識，構成企業參加競爭的核心所在。不同企業之間績效的差異正是源于知識創造和利用機制的不對稱，即企業能力的差異。這些異質性知識隨著時間和環境變化而不斷創新演化，是企業技術和組織創新演化的基礎。
近年來，隨著企業經營環境不確定性和復雜性日益加劇，理論研究者開始對企業能力的內在邏輯結構及其演變規律進行重新思考和拓展，更加重視對企業戰略起關鍵作用的知識結構、知識本身的進化及其與環境變化相匹配的動態分析。這些相關研究可以概括為動態能力、吸收能力和轉化能力三個學派，其共同特點是以組織知識結構的動態性和異質性來描述組織獨特能力的來源和形成過程(張璽，2005)。(1)動態能力論(Dynamic Capacity)。Zollo和Winter(1999)從演化角度出發，將動態能力定義為：“一種集體的學習活動模式，企業通過它能夠系統地產生和修改其經營性慣例，從而提高企業的效率”。(2)吸收能力論(Absorptive Capacity)。它關注在動態環境下企業知識資源的外部來源及其對企業創新活動的重要作用。企業要獲得并維持其競爭優勢，必須能持續地把對組織有用的外部資源和知識快速地轉化為現實的企業能力。吸收能力的開發遵循學習機制和路徑依賴機制。(3)轉化能力論(Transformative Capacity)。它關注組織知識的跨時間轉化和整合。轉化能力理論的基本假設是企業的技術轉化能力能夠使其適應環境的快速變化，從而獲得持久的競爭優勢。
(二)產業集群內企業創新演化能力的特征分析
根據演化經濟學有關企業能力理論，從產業集群的角度來看，企業創新演化的能力具有以下特征：
1、企業創新演化能力具有異質性，且是非均勻分布的。企業能力理論強調企業內部意會性知識在創新中的關鍵作用，而這些意會性知識依附于企業中的個體及組織內，使得企業的創新演化能力具有異質性和
非均勻分布的特征。首先，企業內企業家的商業意識和成員的知識結構存在異質性和非均勻分布的特征。其次，企業組織能力具有異質性和非均勻分布的特征。當多個具有異質性知識的經濟主體組成一個組織時，需要某種“共同知識”、“組織慣例(routine)”(Nelson和Winter，1982)或“組織文化”(Hodgson，1996)將他們聯系起來。和個人知識一樣，組織的“共同知識”狀態依存于特定的組織目標，形成于局部環境中，因此也具有一定程度的意會性和異質性。
2、企業創新演化能力是歷史形成的。由于存在不完全要素市場，或更準確地說是不可交易的“軟”資產，如價值觀、文化、組織經驗等，它們一般不能夠購買，而必須逐步建立，這可能要花幾年，甚至數十年時間。因此，企業的組織知識就是建立、整合和重新配置組織內外部資源，以迅速適應環境快速變化的能力，它是歷史形成的，影響和制約著企業的創新演化能力。
3、企業創新演化能力是動態變化的，且具有路徑依賴性。Teece和Pisano(1994)認為，企業的競爭優勢來源于其動態能力，它植根于在企業內部發揮作用的高績效慣例，即其不斷革新自身內部的意會性知識和組織資本，又能不斷將內部的意會性知識與外部知識流進行交互作用，形成新的知識系統，應對時勢的變化。在這一過程中，企業歷史形成的“感知系統”和組織模式對演變具有重要的影響，形成明顯的路徑依賴特征。我國許多集群中的企業在面臨環境變化時的抵制、僵化思維，就是重要表現之一。
(三)基于企業能力理論的集群內企業創新能力的培養機制
由集群中企業創新能力的特征及演化經濟學對企業能力理論的研究，我們認為，集群中企業創新能力的形成與培育需要注意以下幾個方面。
1、培育有利于異質性企業家和成員集聚和成長的土壤。企業能力理論告訴我們，一個企業創新演化的基礎是能夠不斷整合異質性的企業家和成員，形成本企業特有的“共同知識”。越能吸引、整合內外部具有各類異質性知識的個體并有效形成本企業持續創新能力的企業。越能在競爭中立于不敗之地。所以，一個好的企業應該在內部培育一種吸納各種人才的氛圍，為他們的交流合作提供良好的平臺。
2、在組織內引入學習導向，提高組織績效。學習導向可以概念化為影響組織對自身所應用的理論、思維模式和主要邏輯的滿意程度的一整套價值觀(謝洪明等，2007)。學習導向能夠促進組織內知識的獲取、積累、共享和應用，進而促進企業核心能力的構建，提高組織競爭績效。企業必須重視學習導向，通過組織內跨部門之間以及跨組織邊界的學習來促進創新，應該把學習導向的管理上升到戰略層次，建立學習導向的制度安排，使之進入組織的常規管理程序。
3、培育企業的動態能力，形成具有創新能力的組織慣例。企業能力理論認為，具有異質性知識的個體協調整合形成的企業“感知秩序”，是企業成員協調一致行為的能力或慣例，是企業競爭力的核心。要形成具有創新的組織慣例，需要培養企業的動態能力。Zollo和Winter(2002)總結出構建動態能力的三種學習機制：經驗積累、知識明確化、知識編碼。經驗積累是指對運營慣例不斷修正的學習過程；知識明確化是指通過集體討論、任務報告會和績效評估活動使經驗知識清晰化；知識編碼是指把有用的知識通過手冊、電子表格和管理軟件在公司內部進行傳播。這三種機制的共同進化是動態能力形成的基礎，動態能力的演化過程被看成是公司運營慣例不斷產生和修正的動態過程。
4、加強對外開放性，提高企業吸收整合外部知識流的能力。雖然企業內部的意會性知識在企業創新演化中起了重要作用，但它并不是保證一個企業動態進化的充分條件，而只有意會性知識和編碼化的外部知識流的交互作用才是新知識的生成系統。企業在吸收和轉化外部知識流的過程中，涉及四種能力：獲取能力、消化能力、轉換能力和利用能力(zahra和George，2000)。㈣獲取能力是指企業識別和獲得對企業運營起關鍵作用的外部知識的能力；消化能力是指分析、處理、解釋和理解外部信息的組織慣例和過程；轉換能力是指開發更新和整合現有知識和新獲得或消化知識的組織慣例；利用能力是企業通過整合已獲得和轉換知識進入企業的運營中而更新、擴張、提升現有能力或創造新能力的組織流程。因此，一個企業要不斷提升其創新演化能力，加強對外開放性，增強其組織慣例的獲取能力、消化能力、轉換能力和利用能力就變得特別重要。
三、產業集群創新演化的中觀維度――集群創新動力機制
微觀企業的創新行為要引起整個產業集群的創新演化，需要考慮集群內企業間互動關系，考察不同的選擇機制和組織結構對產業集群創新擴散的影響。
(一)產業集群創新演化的動力機制
為了描述和認識產業集群創新演化的內在機理，我們必須尋找促使其演進的動力機制。綜合現有研究成果(Best，2001；Giuliani，2002；劉恒江等。2004等)，我們模擬出以下產業集群動力機制動態模型(見圖1)。
1、產業集群創新演化的動力機制是一個復雜適應性系統(Complex Adaptive System)。根據演化經濟學的觀點，推動產業集群創新演化的動力機制必然是一個復雜適應性系統，即系統中的主體能夠與環境以及其它主體進行交流，在這種交流的過程中“學習”或“積累經驗”，不斷進行著演化學習，并且根據學到的經驗改變自身的結構和行為方式(胡恩華、劉洪，2007)。由圖1我們可以發現，產業集群的動力機制是一個能夠適應環境變化的自我演進體系：集群中各個底層主體通過相互間的交流互動，可以在整體層次上涌現出新的結構、現象和更復雜的行為，從而產生集群整體的創新演化。
2、集群中企業的專業化分工協作是集群創新的基礎。Beat(2001)從產業集群的企業專業化人手，認為專業化企業之間的交流與合作是集群發展的最基本支撐力。由于創新的復雜性和不確定性、產品生命周期縮短、需求追求個性化等原因，創新從過去線性模式向現在的非線性、復合模式轉變，單個企業難以在價值鏈的各個環節保證創新的成功率(王緝慈，2004)，而集群內專業化企業通過相互合作、相互學習。形成一種不斷創新的路徑依賴是集群創新演化的基礎。
3、集群內知識外溢、知識擴散是創新的重要源泉。集群內人才聚集和流動，同行業之間的非正式交流，不同企業員工之間面對面的接觸、工作之余的聊天等。使得集群內意會性知識外溢和擴散，各企業結合自身知識結構，面對上下游協作企業和市場的需求，對技術創新進行改進、簡化或再創新，提高了企業對創新技術的適應性和相容性，加快了創新技術在產業集群內的擴散。同時，知識外溢和擴散效應能吸引外部企業的加盟并孵化出大量的新企業，大量新創企業能增
強技術的多樣化和促進集群的技術升級(Best，2001)。
4、那些能夠將外部編碼化知識和內部意會性知識有機結合的關鍵性參與者在集群創新系統中起著重要作用(Giuliani，2002)。Giuliani以“集群吸收能力(Cluster Absorptive Capability)”來劃分集群中關鍵性參與者的層次。“集群吸收能力”是“將來源于集群外部的知識進行鑒別、吸收和開發的能力”。市場競爭的結果，必然形成參與者的分化，具有更強吸收能力的參與者處于中心地位，它們作為外部技術變革的“接收者”并在一定程度上作為“解碼器”將知識向其他企業擴散，它們塑造了集群內知識的獲取、擴散和最終創造的過程，并在與其他企業的互動中產生適合本集群的技術創新，實現集群的創新演化。
5、集群內關鍵性參與者與其他企業間的關系結構影響著集群創新演化的速度與水平。Giuliani(2002)區分了五種關系結構：一是基本的(basic)：存在關鍵性參與者，但它傾向于獨立運作，知識外溢(如示范效應、勞動力轉移)只對區域化知識的增強產生微弱影響；二是中等偏下的(10w-intermediate)：存在關鍵性參與者，但其對區域內其他企業的影響較弱，關鍵性參與者與外部知識源的相互作用比與內部企業的相互作用更多；三是中等的(intermediate)：關鍵性參與者有效地將外部知識傳導人地方網絡中，但與其他企業間還很少有創造性努力；四是中等偏上的(upper-intermediate)：關鍵性參與者開始進行產生新知識的創造性努力，但其他企業對區域知識生產的參與度仍較低；五是高級的(advanced)：集群內其他企業增強了對區域知識生產活動的參與度，區域知識流得到了外部知識流的養分，并反過來刺激了技術變革和創新。以上五種遞增層次的關系結構反映了不同水平的集群創新系統，越高層次的關系結構越有利于促進整個集群創新演化的進度和水平。
6、創新型產業集群是一個開放系統。同企業的開放性要求一樣，產業集群創新演化的動力系統也要求是一個開放的系統。在開放性系統里，關鍵性參與者在吸收集群外部知識并向集群內“解碼”中發揮了重要作用，并通過集群內企業間的互動關系，實現了集群整體知識結構的更新和創造。因此，一個能夠持續創新的產業集群必然是一個開放性系統，能夠實現集群與外界資源和能源互換，推動整個集群的“與時俱進”。
(三)產業集群創新演化機制中的風險
歷史和現實不斷告誡我們，并不是所有的產業集群都能不斷創新演進，隨著環境的變化，總有許多產業集群走向了衰亡。因此，產業集群的創新演化過程存在著多重風險。
1、路徑依賴性制約了產業集群創新演化的進程。正如企業創新過程具有路徑依賴特征一樣。集群作為一種自組織結構，其演進過程也具有路徑依賴的特征，其將導致集群發展的“鎖定效應”，包括功能鎖定(funcfional lock in)、技術鎖定(technological lock in)、認知鎖定(knowledge lock in)和政治鎖定(pditicdlock in)等潛在危險，不能靈活地適應環境的變化(劉力、程華強，2006)。功能鎖定是指長期、穩定的企業間網絡關系，逐漸在集群內部形成相對封閉、穩固的信息圈，削弱了企業到網絡外部獲取新信息的動機，降低了集群技術、市場創新的可能性。技術鎖定是指當集群外部的技術經濟條件發生變化時，產業集群內部廣泛存在的產業聯系與技術關聯性，會成為阻礙企業采用新技術的力量，造成企業對過時的生產工藝技術的墨守成規。認知鎖定是指企業與相關組織在地理上高度集中，頻繁互動，并在此基礎上形成一種本地經濟、技術、生產活動等方面的高度趨同、同質性的群體性思維。典型表現就是具有根植性的地方產業文化強化了集群既有的技術變革路線，從而影響新思維、新技術、新產品的出現(王雷，2004)。政治鎖定是指以支持本地產業集群發展為目標的政府行為介入，往往形成集群內部政府與企業之間的“政治行政系統”，左右集群的發展方向，使集群發展可能偏離按市場機制進行自我更新與業務轉型的演化。
2、集群內企業間的“分散力”抵消了產業集群創新演化的動力。在集群的演化過程中，存在兩種力量左右著集群的興衰(魏江等，2002)：一種是“集聚力”，即吸引企業集聚，促進企業開展集群學習和良性競爭，形成拉動和擠壓效應的正向力量；另一種是“分散力”，即阻礙企業集聚、促使企業分散的惡性競爭，從而使集群內企業數目與產業規模不斷萎縮的逆向力量。兩種力量此消彼長，引起集群的興衰變遷。當技術創新在產業集群內擴散后產生集群內技術的同質性和產品價格等方面的惡性競爭時，技術創新擴散帶來的負面“分散力”就可能會扼殺技術創新或阻礙技術創新的擴散，從而引起整個產業集群的衰亡。
3、產業集群內關鍵性參與者與其他成員間的關系處于較低層次，弱化了集群整體的競爭力。Giulisni(2002)提出的集群內企業間五種關系結構，意味著：若一個產業集群內企業間的關系結構處于較低層次時，關鍵性參與者的知識外溢效果有限，很難引起整個產業集群技術和組織創新，會逐漸弱化集群整體的競爭力，甚至導致集群的衰亡。
4、封閉型產業集群無法適應技術和市場需求的重大變遷。在一個封閉型的產業集群內，容易產生僵化的思維，使得集群很難接納新思想，也難以察覺到進行根本創新的必要性，從而會對技術和組織創新起阻礙作用，最終導致整個集群被淘汰。Markusen(1996)就指出，產業集群發展越成功(如成熟階段的產業集群)，就越有可能發展成為一個封閉的系統，進而喪失應對外部條件(如市場)變化的能力，增加了產業集群演化過程中的風險因素，并可能導致集群的衰亡。
四、產業集群創新演化的宏觀維度――區域創新系統
演化經濟學認為，產業集群與其地理區域環境、制度環境、人文環境、社會生態環境以及其他外部環境共同構成了一個生態系統，它們密切相關。互相聯系，并通過相互間的物質、能量、信息的交換實現協同發展、共同進化，形成一個區域創新系統。
(一)從三維治理結構探索區域創新系統
一個完整的區域創新系統是區域內的企業集群及其他相關主體相互作用的體系，它的構成要素包括(程新章，2005)：(見圖2)居于核心的是產業集群(包括核心企業及補充企業、支持企業)；居于的是激勵產業集群創新演化的制度環境，包括知識基礎、技術基礎設施、物質基礎設施、國家和地區的正規規則、其他激勵因素、慣例和社會資本、公共金融支持和風險資本等。從區域創新系統來看，集群內的企業只不過是公共部門和私人部門所構成網絡的一個組成部分，公共部門和私人部門之間的相互作用激發、改變和傳播了新技術，促進了整個區域經濟的創新演化。
區域創新系統強調各機構之間的相互聯系(無論是正式聯系還是非正式聯系)、信息資源的流動以及學習作為關鍵的經濟資源。
現代政治經濟學(克拉克，2001)認為，經濟、政治、社會中均包含著各自的一個“治理結構”，即“經濟活動的制度組織”。三個治理結構均具有各自獨特的功能和缺陷。經濟治理結構是市場，利用價格機制配置資源，促進專業化分工和培育企業家精神，其缺陷是存在“市場失靈”。政治治理結構是國家或政府，職能主要是糾正市場失靈，維持市場競爭的秩序，提供大量公共品或準公共品，其缺陷是存在“政府失靈”。社會文化系統或中間治理結構(intermediate governancestructure)，其中起重要作用的是社會資本。
在整個區域創新系統內，我們也可以發現類似的三維治理結構：企業間的互動組成的產業集群是一種經濟治理結構；區域內政府為主體提供的制度環境是政治治理結構；產業集群所處的社會資本環境是中間治理結構。集群創新演化的實踐表明，市場、政府和共同體三者之間的協同配合，在共同促進知識的積累、傳播和創造的過程中發揮著重要作用：市場提供了競爭的基礎環境，有助于企業家精神的培育和知識創新、組織創新；政府通過對正當競爭環境的維護，提供有助于集群創新系統升級所需的公共品和準公共品；共同體培育有利于創新的社會資本，如在集群中營造鼓勵誠信的人文環境、平等交流的合作氛圍、開放學習的理念等。
(二)區域創新系統的政治治理結構――政府的作用
在一個區域內，政府是產業集群創新演化所需公共品和準公共品的主要供給者，其行為直接影響著產業集群的創新演化方向和進程。表2分別從供給角度、環境角度和需求角度將政府影響產業集群創新的要素進行了分類。政府對區域創新系統的供給作用主要體現在其通過加強知識供給和創造，擴大產業集群與外界的知識交流；環境作用主要體現在其為區域內企業的創新提供鼓勵政策和優惠環境；需求作用主要體現政府對企業創新條件的需求方面的努力，如政府采購的作用等。
當然，政府對區域創新系統的作用可能是負面的，如它可能固化了與集群內企業的關系，降低了企業創新的積極性；它的區域保護政策可能使得區域經濟相對封閉，降低了集群競爭壓力和吸收外部知識的機會，從而導致集群競爭力降低；它可能無法趕上形勢發展的需要，政策措施無法滿足集群創新演化的需要；更為極端的，它可能從“援助之手”轉向“攫取之手”，惡化了集群的生存環境。因此，區域創新系統要求一個服務型、開放型和學習型的政府。
(三)區域創新系統的中間治理結構――社會資本的作用
各國產業集群發展演變的歷史表明，產業集群創新系統的發展完善離不開適宜的社會資本。企業家的產生和成長需要土壤，認知結構的出現和變化受到人們與社會環境交流的影響，社會環境賦予人們意會性知識、社會共同的解釋模式和社會行為模式，這些都是產業集群創新演化的基礎之一。
OECD將社會資本定義為：具有共同的規范、價值觀和認識，有助于促進群體內和群體間合作的網絡。社會資本是由當地社會環境中經歷史沉積形成的社會文化等無形因素，其中社會因素如經營和就業環境、生活質量；文化因素如倫理道德、社會規范、價值觀、人際關系等，以及能促進企業間交流與合作的價值規范、不成文的規定和習俗等。一個區域內的社會資本積載和分散于大量共同體中，如各種中介機構、協會、科研院所和其它社會組織。它們不僅提供了區域內基本的經營支持服務，增加了企業家之間的信任以及降低了管理和法律成本(Bianchi，Miller和Bertini，1997)，而且它們沉積的社會資本影響了集群內創新動力和企業家精神，并且能夠創造出一種歸屬感，能夠吸引并維持企業的集聚，降低新企業進入的障礙，從而促進區域內產業集群的創新演化。同時，這些共同體的運行機制本身也隨著產業集群的創新演化一起演變：一方面，競爭企業的行為影響產業組織、技術協會、科研院校、法律機構等中間體的演變；另一方面，這些中間體的演變及其活動也影響了企業的行為及其組織方式。
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。 轉貼于
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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[8]陳慶云，我國公共管理的基本內容及其重點[J]公共行政，2003(1)
合作參與的美國環境治理體制
美國的聯邦環境保護局是直屬總統的聯邦行政機構，其專門負責美國全聯邦的環境管理工作。同時，為了推進地區性的環境保護管理工作，該局還設有10個大區辦公室，把全國分成幾個大區進行管理［2］。美國在聯邦一級，除設有環保局外，其他聯邦機構(如內務部、商業部、衛生教育福利部、運輸部等)也都設有環境保護機構，結合其具體職責進行特定領域的環境管理。對一些跨州的河流則建立河流管理委員會，并配備州際委員會來協調州之間的水事糾紛。美國白宮里面設有白宮環境質量委員會，其作用是在法律允許的范圍內協調其他各政府部門在環境保護方面的不同意見，保證法律的要求、環境的要求被執行和貫徹。在環境保護方面，美國注重法律的規范作用，不管是有關環境體制、環境機構的職能，還是具體的環境治理措施都有比較詳細并且比較全面的法律法規。最為重要的是，法律的保障使得美國的環保部門可以充分發揮自身的職能。在美國，環保局有權要求州政府、地方政府甚至美國政府的軍隊來執行環境法規。
美國注重政府與企業的合作，自愿合作計劃是比較成功的一種環境治理措施。美國從20世紀90年代開始推行一系列的自愿合作計劃。為了使企業在遵守法律要求之后能進一步采取措施，減少污染物的產生和排放、更好地保護環境與節約資源，美國現行的環境管理模式逐步從強制性轉變為鼓勵性，以更靈活而有效的方式鼓勵企業超越現行的環境規定和標準，取得更佳的環境表現和社會效益。這一措施使美國在污染預防方面表現得越來越積極。由政府和行業推出的多種多樣的自愿合作計劃，給予企業和社會各團體極大的選擇空間。企業和社會團體可以根據自身條件和發展目標，自愿選擇加入伙伴合作計劃，與政府結成伙伴關系，超越現行標準，改進企業的環境行為，共同推進環境保護和行業發展。非管制型和非對抗性的新方式，加強了政府與企業的合作，促進了環境問題的真正解決;同時，通過節約資源、減少廢物排放，企業所要交納的排污費大大減少，因此，企業獲得了明顯的經濟效益。這種政府與企業間的自愿合作方式比傳統的指令性環境管理措施更為有效。
美國的這一環境治理措施使政府和企業既有分工又有協作，正是整體政府理論較好的體現。此外，美國還建立了環境污染責任保險制度。美國的環境污染責任保險又稱污染法律責任保險，包括兩類:一是環境損害責任保險，以約定的限額承擔被保險人因其污染環境，造成鄰近土地上的任何第三人的人身損害或財產損失而發生的賠償責任;二是自有場地治理責任保險，以約定的限額為基礎承擔被保險人因其污染自有或者使用的場地而依法支出的治理費用。對有毒物質和廢棄物的處理可能引發的損害賠償責任，美國則實行強制保險制度。由此可見，美國環境治理體制的特點是由具有實權的環保局來統一執行環境管理的職能，并且設有流域管理機構和協調不同地方糾紛的機構。在環境治理上，既有強制性的措施也有合作性的方案，后者逐漸成為美國環境治理方面比較突出的特色，也顯示出了明顯的成效，而法律的保障使得各個機構各司其職，也促進了政府和企業、公民等較好的合作。
“自上而下、上下結合”的德國模式
德國環境治理的特點是“自上而下、上下結合”。德國政府認為，政府部門環境治理的職責是把直接的行政管理與各級政府發起各種活動以加強非政府力量在環境治理中的作用相結合。在德國，不僅環境部、交通部、發展部等政府部門都從事與環保有關的政策制定，而且外交部也將氣候變化與能源課題當作中心工作。1994年，德國成立了國家可持續發展委員會，負責實施《21世紀議程》所規定的義務和職責，促進政府各個部門和社會團體的協調與合作。在與企業的合作方面，德國采取多種經濟手段。有和美國相似的稅收手段，其理想狀態是，當環境質量改善到一定程度時根本不征收這一稅款。此外還有擔保責任手段，要求使用對環境有害的設備的企業和個人必須承擔強制的擔保責任。強制的擔保責任對企業既是一種約束，也是一種激勵，它促使企業在設備的使用過程中更多地考慮安全措施，盡量減少設備對環境的危害。德國非常重視環境治理工作中公民和公益組織的參與。有400萬德國公民加入各種環保團體和自然保護協會，許多市民把環境保護融入到他們的日常生活中，新聞媒體把環境保護和生態管理作為他們的工作中心之一［3］。德國的非政府組織通過“環境與發展論壇”同政府部門聯系在一起，推進整個國家的環境治理。國家利用各種方式宣傳環保，提高民眾的環保意識。德國歷屆政府都采取各種方式在社會上進行環保宣傳，利用媒體等工具來呼吁民眾保護環境，并設立專門的環境部門負責環保工作，資助關于環保方面的展覽會和博覽會等環保宣傳活動。
德國有一個由政府機構、民間組織和學校組成的龐大的環保教育網絡。它們向民眾做環保知識介紹，向企業推廣環保技術，向社會宣傳新的環保立法。聯邦環境部對全國的環保意識建設進行總協調。德國正在實行“國家環保行動計劃”，目的是使全國與環保意識建設相關的機構形成更緊密的網絡，以在全社會更好地推廣可持續發展意識的教育。德國民間環保組織在樹立環保意識方面十分活躍。德國有八百多個全國及地方性的環保組織或環保信息中心。它們向民眾免費提供講座和環保知識小手冊，并深入民眾宣傳環保。各類環保網站也促進環保意識的樹立，各級政府的環保機構及時在網站上公布環保信息，各類環保組織利用網站進行環保知識普及。德國有大量的自然保護區，都是進行環保意識教育的活課本。政府還特別重視對中小學生進行環境教育，并通過環保活動來提高他們的環保意識。在法律方面，德國政府從20世紀70年代就開始著手進行環境立法工作，逐漸形成了一整套環境保護系統，把環境保護的法規進一步擴大到經濟和生活的各個領域。目前全德國大約有八千部聯邦和各州的環境法律、法規，除此之外歐盟還有400個法規。這么多的法規，以至于政府部門大約有五十萬人在管理環保法律①。
整體政府理論對我國環境治理的啟示
目前世界很多國家都建立了專門或統一的環境治理部門，同時還有相當多的跨部門、跨地區環境治理機構。需要指出的是，在一些國家，這些大的環保機構具有相當大的權力，以保證它們在履行環境保護職責中不受其他因素的制約。同時，采取市場化政策，注重與企業、社會團體的合作，鼓勵公眾廣泛參與也是很多國家治理環境的必有政策。因此，加強核心機構的作用、建立跨地域的環境治理機構、與企業和社會力量建立廣泛的合作關系以及重視各機構間的協調已經成為當今環境治理必需的模式。整體政府理論提倡的“官僚制”并不是過去那種呆板、層級嚴格、有過多繁文縟節的制度，整體政府意義上的官僚制的核心是機構的精簡，目標、職能的整合和權力的統一，目的恰恰是為了防止機構的零散、臃腫，職能的割裂以及服務效率的低下，可以說是一種“新官僚制”。此外，在適當“官僚制”的保障下，整體政府還要求多方的協作管理，包括不同層次政府之間、公私部門之間、不同政策領域參與者之間的合作。我國在環境治理中存在的缺少跨地域治理機構，機構設置和權力監督機制設置不合理，缺少公眾參與以及和企業、社會團體的合作程度不夠等問題，說明整體政府理論強調的機構整合、跨部門協調與合作等是我國環境治理過程中可以借鑒的有益措施。整體政府理論強調協調和整合，注重打破現有的組織架構，將分散在不同部門內部的具有相同功能的組織整合起來。目前，我國省市縣一級的環境保護機構仍屬地方政府管轄，環保機構既是管理者又是被管理者的雙重身份不利于環境治理。為了實現政府環境治理職能的整合，可以在國家層面建立一個統一協調機構，該機構的作用是統一協調、監督現在各環境相關部門，同時統一對地方政府的環境治理工作進行工作部署和監督，每年提交年度報告。各級政府和環保部門要保持目標一致和充分協作。此外，在環境治理上，我國還要加強中央政府和各級地方政府的合作、中央環保部門與地方政府和地方環保部門的合作以及和國外政府與環保機構的合作。#p#分頁標題#e#
我國目前尚無強有力的跨區域環境管理機構，導致區域環境治理目標難以實現。因此，必須盡快改變各部門、各行政區域分頭管理、各自為政的管理模式。需要建立權威、專門的區域管理機構，建立和完善以區域為整體單位的統一的環境管理機制。同時，要加快相關立法進程，以立法的形式明確區域管理機構的權力和責任，使處于同一生態區域中的不同行政區域和不同主管部門之間權責明確、各司其職而又協調統一。環保機構可以建立跨省區的大區域環保監管機構，對各方的環保下屬機構從人權、財權上實行垂直管理，實現對跨省區環保問題的有效監管，也使地方環保機構切實地擺脫當地行政主管的干預。“伙伴關系”作為整體政府的一種治理工具和工作方式，在保持原有部門自身組織認同和目標的同時，將不同的部門整合到一個共同議程之中，實現對資源的有效利用和問題的協同處理。在和企業合作方面，我國應加強政府和企業的合作伙伴關系，可以簽訂單邊協議、公共自愿計劃或談判協議。可在各不相同的部門之間簽訂上述協議，包括在企業與政府之間、企業與非營利性組織之間、政府和非營利性組織之間或者這三者之間。整體政府理論所強調的協作管理、公私合作也正體現于此。在環境治理中，我國在政府與企業合作方面仍有廣大的發展空間有待發掘，建立政府與企業的合作伙伴關系不但可以使企業在環保方面化被動為主動，也可以大大減少資源的消耗并提高環境治理的成效。
關鍵詞：跨界環境風險；風險沖突與放大；風險溝通；風險合作；復合型風險治理
中圖分類號：D922.683.4
文獻標識碼：A
文章編號：16710169（2014）05007808
轉型加速期，伴隨著長三角地區工業化、城鎮化和區域經濟一體化進程的不斷推進，大量原本存在于單一行政區的環境風險正不斷地超越其行政管理邊界向周邊地區、整個長三角地區乃至更大的區域范圍擴散，導致長三角地區的各類跨界環境風險由此也進入了高發階段。與此同時，跨界環境風險所引發的風險沖突和，無論在數量與規模上，還是在所造成的社會影響方面，亦都呈現出不斷上升和擴大的態勢。跨界環境風險的突發性、高危性、人為制造性、不確定性及其極易引發風險沖突和社會放大效應的獨特性本質，加劇了長三角地區跨界環境風險的復雜性和治理的艱巨性，使其成為區域社會環境安全和可持續發展面臨的極為嚴峻的挑戰和亟待關注的重要社會問題。
一、跨界環境風險的意涵及主要類型
（一）跨界環境風險的意涵
環境風險通常是指由自發的自然原因和人類活動引起的，通過環境介質傳播的，能對自然環境及人類社會產生破壞、損害乃至毀滅性作用等不良后果的事件發生的概率及其后果[1]（P3）。地球生態系統是一個不可分割的有機整體，包括人類在內的一切生命形式同地球生態系統相互關系的實質，就是能量、物質、信息的交換關系，它不會受到任何人為疆界的限制和阻隔。例如，大氣環流作用會使任何一個地方的空氣污染都不可能滯留在一隅之地，而相通水域中的上游的水污染也會對下游的水環境產生重要影響。生態系統的這種整體性和傳導性，使得環境風險具有難以抗拒的“跨界”性。
所謂“跨界”，從一般意義上來說，主要包括兩層含意：其一是跨越國家之間的地理和政治邊界，如前蘇聯的切爾諾貝利核泄漏事故，就使上海地區受到了輕度核污染；其二是跨越國家內部不同行政區的地域和行政管理邊界，如太湖流域就曾多次發生蘇、浙兩省的跨界水污染事件。本文對跨界環境風險的討論，將以長三角地區為例，重點關注的是跨越兩個及以上行政區范圍的人為環境風險 跨界環境風險既發生在跨省級行政區之間，也發生在跨市（縣）級和鄉（鎮）級行政區之間。總體上說，跨省級行政區的環境風險及其引發的社會沖突較為嚴重，治理的難度也比較大。 [ZW）]，亦即源于某一行政區人們的生產、開發與生活等各類活動，對除了本行政區以外的一個（或多個）行政區的當前或未來的環境質量、人類健康以及經濟社會發展等可能產生的威脅及其后果。
中國地質大學學報（社會科學版）
王 芳：沖突與合作：跨界環境風險治理的難題與對策――以長三角地區為例
（二）長三角地區跨界環境風險的主要類型
長三角地區是中國經濟社會最發達、最具活力的地區之一，同時也是人口最密集、資源消費最集中、生態環境十分脆弱的區域。隨著區域經濟合作的不斷深入，不同行政區之間優勢互補、資源共享、共圖發展已漸成共識。但與此同時，區域經濟的一體化在一定程度上也加速了區域環境風險的一體化，使得區域內跨界環境風險及其引發的風險沖突日益突出。從風險的來源來看，近年來長三角地區面臨的跨界環境風險主要包含以下幾種類型。
其一是上、下游型跨界環境風險。主要是指共享水資源的上、下游不同地區之間的跨界水環境污染風險。長三角地區水網稠密、水資源豐富，但由于江、河、湖、海的分布往往跨行政區域分布，使得區域內跨界水環境污染風險十分突出。以太湖為例，相關資料顯示，太湖流域省界河流32個監測斷面均受到不同程度污染，水質無一斷面達到地表水III級標準。其中，IV類占37.5%，V類占12.5%，劣V類更是占到50.0% 資料來源：太湖流域水資源保護局，2013年4月的第188期《太湖流域及東南諸河省界水體水資源質量狀況通報》，網址：http：//：89/web/index.jsp。 [ZW）]。位于蘇、浙、滬邊界的江蘇昆山、吳中和吳江，浙江的嘉興、嘉善和平湖，以及上海的青浦和松江等交界地區是長三角地區跨界水污染風險與風險沖突事件的重點發生地區。
其二是點源型跨界環境風險。主要是指存在一個或多個潛在污染或事故的來源點，它們威脅到毗鄰的一個（或多個）地區。此類跨界環境風險的來源在一個或若干個清晰明確的位置集中，無論毗鄰還是距離邊界有一段距離，都會引發對該種環境風險的問題意識或成為風險感知的焦點。長三角區域范圍內的垃圾焚燒廠、危險化學品倉庫以及長江沿線密布的各類化工廠等均屬于這一類型跨界環境風險的重要來源。
其三是交互影響型跨界環境風險。這一類型跨界環境風險的產生往往與國家和地區的環境政策、能源與運輸體系、經濟結構和工業生態等諸多因素相關，風險的成因多元、間接，甚至隱秘，所產生的影響比較廣泛和分散，利害關系更趨復雜。近年來頻繁爆發的覆蓋整個長三角地區的霧霾污染是這類跨界環境風險的典型例證。由于地緣關系上的相鄰，蘇浙滬三地不僅大氣污染問題與污染特征趨同，而且彼此間相互影響和相互疊加，形成了交叉型、復合型大氣污染風險。
二、風險沖突與放大：跨界環境風險的本質特征
跨界環境風險作為一種發生在跨邊界區域的環境風險，與一般環境風險相比，既具有某些共性特征，同時也具有其自身的獨特性特征。一方面，無論是水環境污染、大氣污染的風險，還是工業事故的危險、化學危險品和放射性物質的移動而產生的對人體健康的損害等，都不會因不同的行政管轄范圍的存在而有所改變。也就是說，環境風險對人類及其環境的威脅，既不受制于行政管轄權，也不因政治權利而發生改變[2]（P67-68）。從這方面來看，一般環境風險所具有的突發性、高危性、人為制造性和不確定性等共性特征[3]（P117-122），也是跨界環境風險具有的基本特征，亦即這些共性特征在跨界環境風險中均有比較突出的表現。另一方面，跨界環境風險來源地點的特殊性，即最起碼涉及兩個（或以上）的行政區域，又使得跨界環境風險無論是在對生態環境存在的直接（或潛在）的影響方面，還是在對人類健康和經濟社會存在的影響方面，均表現出與一般環境風險的明顯不同，具有其自身的獨特性特征，這種獨特性主要表現在以下兩個方面。
其一，由于在產生環境風險的地區與暴露在潛在的有害環境影響之下的地區之間存在著空間上的分隔，很可能造成潛在的跨界環境風險一旦爆發，就會導致嚴重的環境風險沖突事件。這主要是因為“邊界附近或邊緣地帶，無論在地理位置上還是社會政治上，都是環境退化以及地方權力部門和管理精英們所實施的遲緩與無效的緩和風險措施的主要促成因素”[4]（P198）。 換言之，行政區邊界附近和邊緣地帶常常是環境風險管理體系不完善、風險應急反應能力不足的地區。這種狀況的存在，極易造成跨界環境風險會在原先的基礎上進一步放大，甚至會釀成嚴重的“脫域”環境危機。正如貝克在其風險社會理論中所斷言的，“危險越過漠不關心的圍墻，到處肆虐”[5]（P46）。而如果跨界環境風險的輸出與接受地區之間曾經存在歷史沖突，或者正處于關系緊張時期，抑或存在文化差異的話，那么，這些因素都會成為阻礙雙方之間進行環境風險信息溝通的“邊界障礙”，并導致環境風險事件可能會進一步升級，甚而引發雙方之間嚴重的風險沖突。
其二，跨界環境風險事件發生后，常常會與心理、文化、社會、制度等過程相互作用，從而增加（或降低）環境風險的被察覺程度，進而影響到群體和個體的環境風險行為[6]（P57）。這是因為個體和群體的風險經歷與風險行為反應存在著“社會嵌入性”，即個體會根據特定的利益和價值觀的驅使對風險信息進行篩選、加工和傳播，同時個體作為群體或組織的成員進行行動時，遵守的不僅是個人價值模式，還會根據所在群體或組織的文化規范要求來感知和構造風險問題[7]（P251）。而群體和個體的這些行為反應，反過來又會造成二級、三級乃至更多層級的次級社會與經濟后果，亦即形成跨界環境風險的“漣漪效應”，，并且這些后果不僅包含了對生態環境和人類健康的直接影響，同時也包含了一系列重大的間接影響，比如對社會制度信心的喪失、對社會事務的疏離以及對社會價值體系的破壞等。如此一來，即使原本并不太大的跨界環境風險“出口”，經過上述社會過程對風險信號的感知和處理，也可能會引發公眾的擔憂，甚至大規模的集體抗議行動，形成環境風險的社會放大效應。以上、下游地區的跨界水環境污染風險為例，早在上世紀90年代，太湖流域就開始發生蘇、浙兩省的跨界水污染糾紛事件，隨著時間的推移、兩地經濟的不斷發展以及人們環保意識的逐步提高，由跨界水污染引發的環境糾紛與社會沖突也日趨嚴重，并最終引發了浙江嘉興市三千多民眾因不堪忍受江蘇吳江市長期跨界水污染的侵擾和禍害，筑壩封堵邊界河道麻溪港的“零點行動”[8]（P177）。事件發生時兩地群眾情緒對立，發生了大規模的沖突，并且引發了大范圍的媒體報道和社會關注，以至于事件發生后經過國家環保部、水利部和相關省、市領導的共同出面進行協調和處置，才得以最終平息。
跨界環境風險具有的這種易于引發風險沖突及其社會放大效應的獨特性特征，也是跨界環境風險的本質特征之所在。它使得跨界環境風險的發生在加劇相關地區環境風險和環境脆弱性的同時，也加劇了更大區域范圍內的社會風險和社會的脆弱性。
三、合作共治：跨界環境風險治理面臨的難題與挑戰
跨界環境風險的基本特性與本質特征決定了要實現對跨界環境風險的有效治理，僅僅依靠某一個行政區的單獨行動很難取得成功，相反，必須依靠各個相關行政區之間的信任、互動與合作來達成共同治理的“集體行動”。而“集體行動”要得以生成，依照曼瑟爾?奧爾森“集體行動的邏輯”，必須具備認知統一、利益協調和制度約束機制等三個基本條件[9]（P17）。然而，在現實生活中，由于長三角地區各地在經濟發展水平、環境利益結構、環境風險理念和環境保護意識等方面均存在著差異，加之改革開放以來形成的行政區劃分割和縱向分權體制的作用，造成了跨界區域的各行政區之間在環境目標及環境決策的制定與執行等方面常常會出現矛盾與沖突，也使得跨界環境風險合作共治集體行動的達成面臨著諸多難題與挑戰。
（一）“發展主義”至上，環境風險及其合作治理理念缺失
改革開放以來，長三角地區作為中國優先發展的區域之一，在成為經濟社會發展的一個高速增長極的同時，也成為了區域環境風險的一個高速增長極。長三角地區不斷加劇的跨界環境風險，在很大程度上與區域內各行政區地方政府所秉持的“發展主義”理念密切相關。在“發展主義”情結的作用和影響下，發展的目標、主體、過程和績效量度都被等同或者簡化為GDP的增加，“GDP至上”不僅成為各級地方政府及其官員們的一種意識形態話語和思維定勢，同時也成為一種物化的政策取向、制度設計和行動偏好[10]（P52-57）。相反，與經濟發展相伴生的環境風險卻被極大地忽視甚至是漠視了。
突出表現之一是環境風險意識的缺失與理念認知轉型的艱難。通常而言，“先預防、后治理”是環境風險治理的一個基本原則。正如戴維?奧斯本所指出的，有預見的政府要做的根本事情之一就是要使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療[11]（P202）。然而，為了追求任期內GDP的不斷增長，拼生態、拼環境、拼資源，開足馬力開展GDP錦標賽，已經成為地方政府官員的主流觀念和文化共識。而由于環境風險的預防和環境狀況的改善不僅需要長期和大量的投入，而且在短時期內亦很難顯現出其成果和政績，因而常常會被自覺或不自覺地置于“口頭上重要、行動上可以不要”的位置，甚至有些地方還將其看成是發展經濟的一種阻礙。上述種種情況的存在導致了環境風險的預防和治理常常被置于地方經濟發展之后，甚至游離在某些地方政府的決策和行動之外。誠然，隨著“科學發展觀”的提出和不斷強化，加之生活水平不斷提高后公眾對環境質量日趨強烈的訴求，都在倒逼著地方政府轉變“GDP至上”的理念，走出“發展主義”的誤區。然而，理念認知系統自身的封閉性和頑固性，常常會使得理念認知的轉換難以一蹴而就，往往呈現新舊認知理念的激烈沖突，更何況新舊理念自身亦存在多元價值觀念的協調統一問題，也令相關主體在缺乏充足知識結構的條件下難以適從[9]（P22）。
另一個突出表現則是環境風險合作治理理念的缺失。在現行的政治經濟體制和環境考核制度下，各級地方政府需要同時擔負發展地方經濟和保護地方環境的雙重責任。如果說，環境風險意識的缺失導致的是地方政府對于本地環境問題采取的是“先污染、后治理”策略的話，那么，對于跨界環境風險而言，由于其往往發生在地理和行政邊界比較模糊的區域，風險的形成又多是企業、行政管理部門等多個行為主體共同作用的結果（例如，太湖藍藻的爆發就是環太湖區域各地經濟發展過程中眾多企業“合力”造成的結果），亦即風險涉及的責任主體比較廣泛，并且這些責任主體的權利和地位等又常常難以明確界定與劃分，因而，在缺乏相應的制度機制約束的情況下，基于“搭便車”的社會心理，采取非合作博弈，想方設法逃避自己的責任，而將難以界定的跨界環境風險的預防和治理成本轉嫁給他方，以盡可能地降低本地區環境風險預防和治理的成本，“多污染、少治理”抑或“我污染、他治理”，則成為各級地方政府對于跨界環境風險治理的一種理性策略選擇。這種狀況所造成的最直接的后果，正如烏爾里希?貝克所指出的，就是“有組織的不負責任”[12]（P23）。
（二）環境利益結構不同，跨界區域環境目標、決策的制定與執行存在矛盾和沖突
伴隨著改革開放后中央政府持續性的權力下放，各級地方政府逐漸形成了各自獨特的利益視角和利益結構。具體到長三角地區跨界環境風險合作治理的實踐而言，表現在各級行政區地方政府受到自身環境利益結構的影響和支配，常常以本地區的利益最大化作為跨界區域環境風險合作治理的邏輯起點。這種狀況不僅導致了跨界環境風險治理過程中的錯綜復雜的利益格局，同時也催生了各級地方政府在經濟發展與環境保護、行政區地方利益與區域公共利益之間多重交叉重疊的矛盾與沖突，從而嚴重阻礙了區域環境風險治理整體性目標與合作治理行動的形成。
其一，在跨界區域的環境功能區劃上存在矛盾，造成防范和協調治理跨界環境風險在責權利等方面的前提和基礎被大大削弱。迄今為止，中國的環境管理實踐主要是以行政區劃為環境管理的行政單元，行政區地方政府是行政區環境管理最主要的主體。然而，由于長三角各行政區在地理位置、自然資源稟賦、環境容量以及所處的環境風險接收和輸出的地位等方面均不盡相同，由此就形成了各行政區在制定跨界區域的環境功能區劃及環境目標時的“個性化”追求，以及跨界區域相鄰的行政區彼此之間的不銜接和不一致，甚至是矛盾和沖突。這一狀況在跨界水環境風險治理中尤為突出，突出的表現是位于上游的行政區政府所劃定的水環境功能區及其相關的標準，明顯地要寬于位于下游的行政區政府的劃定[13]，相應地，就出現了下游地區在跨界區域設有飲用水源取水口，而上游地區卻在跨界區域建設化工企業集聚區的矛盾，從而使下游地區乃至整個流域的水環境安全面臨嚴重的風險隱患。
其二，經濟發展水平的不平衡導致毗鄰地區在環境目標、環境政策及其執行與監管的力度等方面存在差異。盡管長三角地區經濟發展的水平總體而言都比較高，但仍然還存在不少相對落后，對污染產業和企業依賴性較高的行政地區。由此，當牽涉到經濟利益、就業問題、尤其是官員政績時，環境風險的治理就會被這些地區所忽視。隨著經濟發展水平的不斷提升，處于區域經濟社會發展龍頭地位的上海對本地環境保護的投入和要求逐年提高，先后啟動了六輪“環保三年行動計劃”，制定了日趨嚴格的環境管理法規、制度和標準，并率先進行產業結構的調整和優化，加大對高耗能、重污染企業的整治力度。與上海相比，蘇、浙地區的一些二、三線城市和鄉鎮地區的經濟發展則尚存一定的差距，其環境保護標準和環境治理能力等也相對較低。基于發展地方經濟的迫切要求，這些地區不僅對上海遷出或淘汰的污染企業予以引進和接納，而且對落戶本地區企業的環境污染行為在監管上往往采取“睜一只眼閉一只眼”，甚至是包庇和縱容的態度。然而，地域上的相鄰使得污染企業在長三角區域內的遷移不僅造成了環境污染風險在長三角不同行政區間的流轉、擴散乃至重新“回歸”，也最終導致了區域內大范圍的連片污染（如長三角地區近年來持續爆發的大范圍的嚴重霧霾污染），從而大大增加了區域環境風險合作治理的成本與難度。
（三）跨界環境合作制度機制不完善，運行低效，缺乏穩定與可持續性
為了應對不斷加劇的跨界環境風險問題，近年來長三角兩省一市的地方政府開始尋求通過建立一定的制度機制以促進區域環境的合作治理。例如，2008年12月建立了長三角地區環境保護合作聯席會議制度，2009年7月共同簽訂了跨界環境應急聯動方案，2010年上海世博會期間實施了區域大氣污染聯防聯控工作機制等。然而，日益嚴峻的跨界環境風險的狀況表明，已經開展的環境合作無論是在制度的設計、還是在機制的運行方面都還難以勝任區域環境合作治理的目標與要求。
首先，是地方政府間跨界環境風險合作治理的制度設計還很不完善。表現之一是目前針對地方政府跨界環境合作的內容還缺乏相關法律法規的支持。盡管國家《環境保護法》規定了“跨界行政區的環境污染和環境污染的防治工作，由有關地方政府協商解決，或由上級人民政府協調解決”[14]（P66-69），但這一規定只是原則性的，在合作治理的權限、治理責任的劃分、污染責任的追究、合作治理的方式手段等方面不僅存在不確定性，也缺乏可操作性。表現之二是現有的合作機制更多側重于一些經常發生跨界污染的區段以及發生環境污染事件之后的協商解決，對于區域環境風險的整體性、預防性和深層次的合作機制，如環境風險的聯合監測和預警、環境風險信息和治理技術的共享、跨界聯合環境執法、環境風險事件的損害評估與生態補償、環境危機事件的應急馳援，以及環境風險影響的情境恢復等一系列對于跨界環境風險合作治理十分重要的制度設計，大都還處于起步階段和草創時期，抑或僅僅停留在象征性的宣傳和呼吁階段，亟待建立和完善。
其次，是已有合作機制的運行效率較低，且缺乏穩定性與持續性。已經建立的長三角環境保護合作聯席會議制度，基本上屬于一種松散型、自愿承諾式的對話協商機制。由于兩省一市的環保部門屬于平級機構，而各地的環保工作重點與模式又各不相同，因而經聯席會議協商達成的協議往往由于法定約束力不強而難以得到有效執行，從而也使得這一制度能夠發揮的作用被大打折扣。加之在目前的環境管理中起實質作用的地方政府之間的關系模式，主要是一種垂直的縱向運行機制，跨界環境風險事件發生后往往是逐級上報，上級政府的決策再逐級下達。在這樣的垂直運作機制下，地方政府間的橫向的環境信息溝通網絡往往比較封閉，即使存在聯席會議機制，也很難及時發揮協調作用[14]，從而大大降低了的機制運行的效率。而其他為數不多的合作機制大都是針對某一項具體活動而展開的，如長三角區域內的大氣污染聯防聯控工作機制就是圍繞上海“世博會”制定和實施的[15]，因而往往具有臨時性的特點，活動結束后，由于受到各地政府的環保專項資金無法同時到位、聯防聯控技術水平參差不齊等條件的限制，這些機制的運行很難再取得實質性的進展。
四、文化與制度創新：跨界環境風險治理的對策思路
面對長三角地區跨界環境風險治理中存在的集體行動的困境，要破解跨界環境風險合作共治在理念認知、利益結構和制度機制等方面存在的諸多難題與挑戰，良好的風險文化與區域共識、完善的跨界合作制度規則以及務實的跨界合作體制機制的創設等至關重要。由此，以文化和制度的創新為突破口，加大力度培育區域環境風險合作新文化，構建環境風險共擔、環境利益共享的新型區域環境利益協調機制，建立和完善多主體、全過程、復合型環境風險防控和治理的網絡體系，以不斷提升區域環境風險合作共治的水平和能力，是實現跨界環境風險有效治理的關鍵著力點與對策選擇。
（一）培育區域環境風險合作新文化，凝聚和諧共生、合作共榮的區域共識
社會的發展進步與文化的創新發展密切相關，需要不斷地由先進的文化加以引領。著力開展文化創新，培育以生態價值觀為導向，建設生態型區域為核心目標，環境風險意識與風險溝通、信任與合作為主要內容的區域環境風險合作新文化，可以為區域跨界環境風險的合作共治凝聚文化共識，營造良好的社會環境。
培育區域環境風險合作新文化，首先要轉變“發展主義”和“GDP至上”的發展觀，樹立環境風險意識以及人與自然、環境與社會和諧共生的生態價值觀與生態文明理念。對此，一方面要正確地把握跨界環境風險的本質特征和社會現實，以防范和減少區域環境風險的發生，避免區域環境風險及其環境與社會雙重后果的擴散為治理的主要目標，將發展理念和戰略的選擇從關注本地經濟增長轉變到關注更高層次的區域生態文明建設和區域經濟社會與資源環境的可持續發展。另一方面，應當加快對地方政府績效評估相關制度的改革，逐步將政績考核的內容從僅僅關注GDP總量與速度的增長，向更廣泛地考察資源節約、環境保護、公眾生活質量與滿意度等指標拓展，以綠色GDP（從GDP中扣除表現為市場價格的資源成本和不表現為市場價格的環境損失代價）核算體系取代單一的GDP指標作為干部政績考核的主要標準；同時，政績考核的范圍也應在涉及單個行政區的同時，兼顧對周圍行政區抑或整個長三角區域的資源環境做出的貢獻或造成的損失，以期通過更為科學和合理的績效評估制度的設立和實施，引導和激勵地方政府與官員環境管理理念的轉變與提升。
培育區域環境風險合作新文化，還應增強環境風險溝通意識，樹立相互信任、合作共榮的價值理念和區域共識。面對大量的環境風險沖突事件，風險溝通是解決風險沖突的關鍵。有效的環境風險溝通，不僅能夠確保風險信息的順暢流動，更重要的塑造地方政府之間以及政府、專家與公眾等環境風險利益相關者之間持久和穩定的社會關系，維持相互之間尤其是公眾對于政府的信任。而信任是社會中最重要的綜合力量之一[16]（P178），是開展環境合作的粘合劑。各地方政府之間以及環境決策者與施行者之間的相互信任，可以有效地化解彼此間的分歧，減少集體行動的障礙，推動各方在跨界環境風險治理中愿意通力進行配合與合作。為了建立區域內各地方在政府、各社會行動者之間真正的互相信任，需要著力增強人們對區域的認同感以及合作共榮的價值理念。正如弗郎西斯?福山所指出的：“雖然契約和自我利益對群體成員的聯屬相當重要，可是效能最高的組織卻是那些享有共同倫理價值觀的社團，這類社團并不需要嚴謹的契約和法律條文來規范成員之間的關系，原因是先天的道德共識已經賦予社團成員相互信任的基礎。”[17]（P37）由于地緣關系及歷史因素，蘇浙滬三地對長期以來形成于長三角地區的“吳越文化”有著較高的區域性認同，這對區域環境保護共同體的形成能夠發揮十分重要的作用。由此，弘揚、傳承并不斷豐富具有“和諧、兼容”精神氣質的吳越文化，有助于形成區域合作共贏和共同發展的價值理念與行為規范，從而為跨界環境風險的合作共治奠定堅實的文化基礎，提供有力的精神支撐。
（二）強化區域環境合作制度設計，構建新型的環境利益協調機制及其制度保障體系
利益問題是長三角地區開展環境風險合作共治的根本性問題。由于環境利益結構不同，以及利益平衡制度機制的不完善，長三角各地在發展規劃、產業政策、環境管理等方面存在各種利益摩擦與利益沖突在所難免。而要公正地處理好這些存在于各行政區間的諸多復雜的利益關系，制度創新是關鍵。著力創設和完善激勵與約束兼容的環境利益平衡與協調機制及其相應的組織與法律保障體系，可以為跨界環境風險治理的府際合作提供持續不斷的動力。
首先，應從區域環境公共利益最大化出發，構建以利益共享和利益補償為主要內容的新型環境利益協調機制，引導和激勵各行政區地方政府環境風險治理行為輸出的協調統一，這也是區域環境合作制度設計最為核心的議題。通常而言，地方主導產業的戰略選擇與資源環境的消耗密切相關，也是地方經濟發展與區域整體發展規劃的重中之重。盡管蘇浙滬三地同處一個區域經濟圈內，存在許多合作的基礎，但從目前情況來看，各行政區地方政府為了追求政績和維護本位利益，相互間在產業以及自然資源等方面仍然存在大量非良性競爭，并且這些競爭已構成地方環境利益沖突的焦點和主要內容。對此，應以“風險共擔、利益共享”為基本原則，以區域生態環境承載力為基礎和底線，從發揮各地不同區位資源環境特點與產業結構比較優勢出發，對區域整體產業結構進行統一優化與調整，建立與環境容量、資源約束相適應的產業開發新格局，以降低由于各行政區之間過度的產業同構所導致的將過多資源集中于某一產業所帶來的巨大的環境風險與環境壓力，進而消除地方環境利益沖突的根源。誠然，在區域資源組合和產業結構調整過程中，不可避免地會造成一些地方要讓渡甚至犧牲一部分自己的機會和利益，對此，應當本著“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰排污誰付費、誰受益誰補償”的原則，創設環境污染與生態補償機制以及相應的財政轉移支付制度，對利益損失方給予合理的機會與利益補償。以期通過環境利益的規范轉移來實現地區間的利益平衡與環境公平，通過環境利益的共享來消除地方保護主義，激勵各方環境合作的動力，進而促進和實現行政區經濟發展與區域環境保護的雙贏。
其次，新型的環境利益協調機制的有效運行需要完善的組織與法律體系作保障，這是區域環境合作制度創新的另一個重要議題。一方面，環境利益協調機制需要實體化的組織形態作載體。對此，需要加快變革目前地方政府之間“切割式”的關系模式，通過合作行政建立多層面、多維度、制度化的環境合作組織體系。在縱向層面，中央政府應建立高于地方行政層級的資源環境綜合管理部門，以有效地杜絕多龍治水、多頭管理造成的政出多門、相互矛盾的局面，同時對省級地方政府的跨界環境合作與利益協調加以約束、監督和指導；在橫向層面，可由蘇浙滬省級政府牽頭建立區域環境合作治理權威性的協調機構，全權負責區域內生態環境統一規劃、產業整體布局、環境公共投資、生態環境補償等一系列區域環境合作政策的制定和實施，同時對下一層級跨市（縣）級的協調機構進行督促和指導 跨市（縣）級的協調機構負責對其下一級的跨鄉（鎮）級的協調機構進行督促和指導。 [ZW）]，使環境風險事件一旦發生就能迅速啟動對應層面的協調機制以進行聯合處置，最大限度地降低環境風險事件的經濟損失與社會影響。另一方面，環境利益協調機制還需要有完善的法律法規體系作保障。對此，一是要在國家《環境保護法》的修訂過程中補充和完善有關環境風險的相關條款和內容，對環境風險的防治做出更加明確和具體的規定。二是探索建立地方政府跨區域環境合作的相關法律法規，對區域環境治理協調機構的法律地位和管理權限予以明確界定，賦予其參與區域內各行政區環境與發展綜合決策以及監理跨界環境污染問題的法定權限，并保障其環境執法權；同時對地方政府在跨界環境治理中的權力行使、責任分擔、責任追溯、費用分攤、損害補償等做出明晰化和具可操作性的規定。以期通過法律法規的有效約束，推動地方政府間的跨界環境合作治理朝規范化、法制化和制度化的方向發展。
（三）激發市場與社會活力，建立和完善多主體、全過程的復合型環境風險治理網絡
前已述及，長三角地區現行的環境管理主要是一種基于政府為主體、污染控制為主要目標的“單一型”環境管理模式。實踐證明，這一管理模式雖然在資源動員、社會整合、市場規范等方面具有一定的權威性并在區域環境保護中發揮過積極作用，但由于權力過于集中，不利于環境風險的分散和責任的分擔，因而在面對成因復雜、時空尺度多變、責任主體廣泛、沖突與放大效應明顯的跨界環境風險的治理時已逐漸顯現出其困境和力不從心。由此，在不斷調整和理順政府內部各種關系的同時，還應充分調動市場智慧，激發社會活力，著力構建一種以政府為主導，政府、市場與公民社會多元主體優勢互補、協同合作的復合型治理網絡。
復合型治理網絡是一種新型的環境治理結構，它以多元主體構成的網絡結構替代以往政府為單一主體的塊狀結構，是由“國家治理機制通過與日益壯大的市場機制、新興的公民社會機制的不斷互動，形成的一個結構緊密、環節眾多、相互間能進行反思性監控的現代治理形態”[18]（P64）。建立和完善長三角地區跨界環境風險的復合型治理網絡，首先要進行環境治理結構的變革，亦即要將政府部門、環境非政府組織、企業、家庭和個人等在內的所有社會組織和社會行動者都納入到環境風險治理的網絡之中并使他們成為參與者，在發揮多元主體參與環境風險治理各自優勢與功能的同時，也讓每一個參與者都享有環境風險治理結果和利益的權利，即成為受益者。對此，一方面要善用市場之手，運用市場化手段破除行政區壁壘，大力提高市場和企業對環境風險治理的介入性，在區域產業轉型升級、風險治理的資金、技術和服務中充分發揮市場機制的作用和環保企業的力量；另一方面要在環境決策、污染監管、環境風險影響評估等各個重要環節中通過充分、及時的信息公開和搭建溝通與參與的平臺，引導和激發環境非政府組織與社會公眾等社會組織和社會力量參與環境風險治理的活力，釋放其在區域環境保護中的正能量。通過國家、市場和公民社會三種機制的相互支撐與制衡，以及多元治理主體之間的相互滲透、合作聯動，共同構成一個責權分明、分布均衡且富有彈性的預防、分散和減少區域跨界環境風險的基本治理框架。
建立和完善長三角地區跨界環境風險的復合型治理網絡，同時也意味著要對區域環境治理的方式進行變革，亦即要以“預防為主，防治結合”為基本原則，從以往單一維度的以環境污染控制為目標的末端治理向對跨界環境風險進行主動預防、控制和治理轉變，力求最大程度地避免跨界環境風險的不斷擴散以及由可能性風險轉化成后果嚴重的風險，降低跨界環境風險與風險事件爆發的概率與可能帶來的損失與危害。對此，一是要從以往只關注跨界環境風險爆發后的應急處置轉變到關注源頭防范、事中響應和事后應急的全過程，將跨界環境風險識別、風險選擇、風險評估、風險溝通、風險分配、風險規避以及風險事件后的環境情境恢復、受害方的環境救助等內容一并納入到跨界環境風險的防治過程之中；二是要立足不同區域與地區的環境風險事實，建立、完善并實施分類、分區、分級和多層次、多維度的跨界環境風險的聯防聯控機制，在環境風險監測、預警、執法和應急馳援等各個環節中展開對跨界環境風險治理的合作行動。
綜上所述，當越來越多的環境風險跨越地緣邊界成為區域社會一種潛在的現實，環境風險社會的來臨成為一種理念滲透到人們的思想與心靈的時候，惟有通過文化與制度的創新，促進區域環境治理理念的轉變、區域內部各種關系的協調以及現代環境治理體系的構建，進而推動多元主體環境治理能力的提升與風險合作共治行動的生成，才是有效應對跨界環境風險，實現區域環境安全與經濟社會協調發展的正途。
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信用體系建設是一項龐大的較為復雜的系統工程，需要多方面的合力推動，只有采取積極有效的政策措施，經過不懈的努力，誠信社會建設才會卓有成效。改善縣域信用環境，提升縣域信用水平，對促進地方經濟發展，壯大縣域經濟意義十分重大。縣級人行是履行征信管理職能的重要部門，有責任在這方面主動發揮積極作用
一、在征信管理工作中發揮積極作用
（一）切實做好貸款卡年審工作
征信管理的日常工作主要是貸款卡的管理，貸款卡年審又是其中較為重要的一項工作，年審是發揮銀行信貸登記咨詢系統作用的基礎。就我們嵩明縣的情況來看，在過去一個時期內，由于宣傳的不到位，一些企業和金融機構片面認為征信系統建設、貸款卡年審是人民銀行的事，積極性不高，重視配合不夠；有的企業因不熟悉相關規定，或由于疏忽未能按時參加貸款卡年審，影響了借款人基本信息的更新。貸款卡年審率偏低嚴重影響了銀行信貸登記咨詢系統作用的發揮。針對這種情況，人行嵩明縣支行在認真分析形成這一問題原因的基礎上，采取措施強化貸款卡年審工作，取得了明顯成效。主要是廣泛開展宣傳，積極進行引導。支行把貸款卡年審宣傳融入到日信管理工作之中，通過發送專題材料，組織培訓等方式，宣傳征信體系建設對方便企業融資和防范信貸風險的重要意義及貸款卡在企業征信系統中的基礎作用，幫助企業和金融機構提高認識，促使他們對貸款卡年審工作的重視。同時，通過召開征信管理專題會議，向轄內各銀行業金融機構發放貸款卡年審公告，并組織金融機構通過信貸網點和對外服務窗口發放宣傳材料和張貼通知，并通過電話、短信等方式提醒企業按時自覺參加貸款卡年審。其次是加強管理，嚴格要求。把工作重點放在治理和杜絕對無卡和持無效卡企業放款上，組織金融機構認真落實《銀行信貸登記咨詢管理辦法（試行）》有關貸款卡管理的各項規定。近年來，支行多次組織專人對轄內各銀行業金融機構貸款卡使用管理情況進行檢查，糾正違反信貸登記咨詢管理規定的各種問題，有效發揮了警示作用。在進行現場檢查的基礎上，通過糾正金融機構對無卡和持無效卡企業辦理信貸業務的問題，促進了企業對使用貸款卡和參與貸款卡年審的重視程度。再就是做好服務促工作。盡可能地向社會提供方便、快捷、周到、細致的服務，增進了企業和金融機構對人民銀行貸款卡管理工作的理解，迎得了支持和配合。近兩年來，全縣貸款卡年審率逐年提高，前來咨詢的人次也明顯增加，貸款卡管理的效能得到了較好的發揮。
（二）注重征信管理的務實與創新
征信管理工作中，還存在一些不容忽視的問題，如數據質量不高的問題，一些異議處理的問題。數據質量是征信系統的生命線，還需要嚴格督促商業銀行以高度的工作責任感和使命感，維護系統數據的全面性、及時性和準確性。同時要高度重視異議處理，合規查詢征信系統、正確使用信用報告。近年來，小微企業的發展既是一個經濟問題，也是一個政治問題，解決小微企業融資問題關鍵之一在于解決銀企信息不對稱問題，為此人民銀行縣支行在這方面還需做大量艱苦細致的工作，要在縣域努力幫助小微企業融資、幫助金融機構培育客戶，探索建立小微企業、金融機構良性互動低成本、高效率的運轉體系。在做好征信管理日常工作的同時，縣級人民銀行還要努力拓展征信管理的工作面，使征信管理功能很好地發揮出來。要通過一系列的信用制度設計來推動社會信用體系建設，塑造社會風險防范及誠信多獲利的社會價值觀，完善個人和企業的征信系統。要以法治為基礎，信用制度為核心，將納稅、合同履約、信貸、產品質量以及貪污、行賄受賄、法院判決執行情況等信息，逐步納入個人和企業的征信系統，擴充并強化征信管理的功能。作為履行征信管理職能的人民銀行縣級支行要切實有效發揮好征信體系科學有效懲惡揚善的功能作用。加強誠信建設，必須建立科學的社會征信系統。進一步健全和完善相關法規，借助社會征信系統的信息支持，依法追究失信者的責任，使守信者獲得公允回報，讓失信者得不償失。還要學習借鑒外地的好經驗好做法，如重慶營業管理部的經驗做法就很好，他們通過征信管理處、科技處的相互配合，將轄內小額貸款公司接入征信系統中。他們還制定并形成了小貸公司接入征信系統的網絡解決方案、業務操作模式以及小貸公司接入后的管理工作機制。縣級人行應積極開展調查研究，主動向上級反映情況，力爭將外地的好經驗好做法在當地變為現實，為地方信用環境的改善和經濟發展服務。
二、在社會信用體系建設中發揮積極作用
（一）抓關鍵促整體工作
從誠信主體來看，社會誠信包括政府誠信、企業誠信和個人誠信三類。“三者中，關鍵還是政府誠信，這是因為政府既是社會信用制度的制定者、執行者和維護者，又是公共信用的示范者。如果政府不講誠信，企業誠信就難以做到，個人誠信就更無從談起。目前，有些地方政府誠信缺失現象嚴重。比如，一些地方政府和部門誠信意識淡薄，政策缺乏連續性和穩定性等，招商引資的時候承諾得很好，又是開發項目獎勵，又是政策性獎勵，但這些承諾經常不能如約兌現，或根本不兌現。所以說，一個地方的信用環境如何，當地政府的信用狀況起著十分重要的作用。
要建設好縣域信用環境，縣級人行要在切實認真搞好農村信用體系和中小企業信用體系建設的同時，力促政府信用狀況有較大的改觀。加強政府信用建設，特別是遏制消極腐敗現象以及違約拖欠行為，對于提升社會整體信用水平具有重大意義。因此，應規范市場主體和政府行為，強化政府及其工作人員的法律意識，建設高素質的公務員隊伍。針對當前存在的一些問題，可以開展政府信用專項治理，教育和引導政府及其工作人員切實做到依法行政、廉潔從政，提高工作效率，樹立信用意識，并增強政策的統一性和透明度。
推進縣域信用環境建設需要綜合治理。信用是維護經濟運行秩序、有效配置經濟資源的重要條件，是降低交易成本、促進貿易向深度和廣度發展的重要基礎。在完善社會主義市場經濟體制的過程中，進行信用綜合治理是一個重要內容。在信用綜合治理中，抓住關鍵環節，解決主要矛盾，就如同利用杠桿可以省力一樣，能夠收到事半功倍的效果。總體來看，政府信用建設、金融機構信用治理、企業信用治理、對社會大眾的信用教育引導等。從縣域的實際情況看，應重點抓好政府信用建設和金融機構信用治理。
（二）抓重點帶動全面
金融機構信用治理，完善信用市場都是工作的重點。金融機構是經營信用（這里的信用是指狹義的信用，即以償還和付息為條件所形成的商品或貨幣的借貸關系）的特殊企業，掌控著龐大的信用資產，其運行的穩定性關系整個國民經濟的安危，其配置資源的效率對國民經濟發展具有巨大影響。目前，我國商業銀行等金融機構的信用狀況與世界先進水平相比尚有差距，存在諸如內控機制不嚴、資源配置效率不佳等問題。提高金融機構的信用水平，應從兩個方面著力：深化金融機構股份制改革，進一步完善法人治理結構，這是根本措施，在縣域，主要是深化農村信用社改革；在就是規范和強化金融監管，這是重要保證。
還要逐步完善信用市場。從經濟發展趨勢來看，市場機制在信用資源配置中發揮著越來越重要的作用。改革開放以來，我國信用市場得到了很大發展，但無論是在市場規模還是在成熟度方面，與國際先進水平相比都還存在很大差距。不斷完善信用市場機制，是我國信用綜合治理的重要措施。完善信用市場機制，主要應從完善市場制度體系、優化調整市場結構、發揮信用信息的先導作用等方面入手。縣級人行要加強這方面的調查研究，從縣域的實際出發，為逐步完善信用市場多做基礎性工作。
三、在信用文化建設中發揮積極作用
（一）加大宣傳力度
主要是廣泛開展征信宣傳教育活動，切實加強和改善縣域信用環境。縣級人行要積極主動，力促地方黨政部門研究制定社會信用宣傳教育計劃與實施方案，有針對性、有目的地指導基層各部門開展社會信用建設工作，改善和優化本區域信用環境。在政府的主導下，宣傳、教育、文化、廣播電視、報刊等有關部門利用宣傳輿論媒體，向全社會普及征信知識，培育社會公眾的信用意識。定期在行政事業單位、社區、學校、企業、公共場所、營業場所等，巡回舉辦征信專題講座、講堂、座談會、論壇等專題活動，廣泛開展誠信典型和征信知識宣傳。建立和落實區域社會信用環境評價制度，以信用環境建設為核心，大力開展“誠信政府、誠信社區、誠信單位、誠信公民”創建活動，推廣先進經驗，樹立誠信典型，在全社會營造誠信得益、失信受制，一處失信、處處受制，一時失信、長期受制的良好社會氛圍，進而形成誠信宣傳的長效機制。
（二）培養誠信意識
誠信缺失的危害也已人所共知，隨便列舉最近的熱聞，幾乎都與誠信缺失有關。誠信雖然是一種文化，但通過空談并不能解決誠信問題，需要探索操作性強且能夠融入經濟社會的真實制度。換句話說，誠信雖然是看不見的文化，但誠信體系卻可以用看得見的制度一步步建設。有調查顯示，在外貿領域有67.4%受訪企業曾于近兩年遭遇國內買家拖欠付款，這一比例雖與前幾年的72%有所下降，但由于交易規模的擴大，被拖欠付款的絕對數額并未下降。據調查，目前我國每年簽訂約40億份合同中，履約率只有50%。商務部數據顯示，我國企業每年因信用缺失導致的直接和間接經濟損失高達6000億元，其中因產品質量低劣、制假售假、合同欺詐造成的各種損失達2000億元。中國企業對未來付款表現缺乏信心。商務部國際貿易經濟合作研究院信用管理部的一位負責人也指出，國外平均貨款回收期大概30天，國內通常需要90天左右，貨款周轉率的大幅下降，不僅限制了交易的規模，加大了資金投入的成本，也加大了融資的難度。企業信用體系是一個鏈條，如果鏈條中有一個環節是惡意的，整個鏈條都會受到影響。加強社會信用體系建設，構建誠信和諧社會仍然任重道遠。
一、加強組織領導，明確目標責任
為不斷完善社會治安綜合治理工作，我局根據人動及時調整了綜合治理領導小組。領導小組以局長為組長，分管領導為副組長，各股室負責人為成員，并把綜合治理工作納入了重要議事日程，做到每季度召開一次會議，明確任務，落實責任；完善日常工作機制，確保社會治安穩定。
二、加強學習教育，提高綜合素質
一是認真開展了十六屆六中全會、十七大報告及講話等政治理論的學習教育，從而進一步增強了對食品藥品監管的責任感和使命感；二是組織全體工作人員深入學習了《藥品管理法》、《藥品注冊管理辦法》、《藥品流通管理辦法》等法律法規，從而進一步提高了工作人員依法行政的水平；三是開展了廉政、警示學習教育，觀看了防腐倡廉電教片，學習了先進事跡，也加強學習了案例分析，從而進一步增強了工作人員廉潔從政的意識。
通過學習，促進了工作人員的思想道德建設，機關整潔文明，人人遵紀守法；樹立了“以人為本，執政為民”的思想，杜絕了有法不依、執法不嚴的現象，未出現吃、拿、卡、要等違紀違規的現象。
三、加強監管，市場秩序
市場。全面落實日常監督檢查制度，市場秩序專項行動，一手抓好日常監管，一手抓好專項整治。今年，我局共檢查藥品、醫療器械經營企業和使用單位86家次。共查獲假劣藥品、醫療器械3個品種，取締無《藥品經營許可證》銷售藥品3家。作出當場處罰6起，立案查處4起，下達責令改正通知書5份。有力地促進了藥品、市場的健康發展。
二是大力抓好食品安全協調工作。抓住節日期間食品消費集中的特點，采取部門監管與聯合執法相結合的方式，組織進行食品安全專項監督檢查。先后組織協調經貿、農委、質監、工商、衛生、教育等部門，開展了元旦、春節、五一、端午、國慶、中秋等期間食品安全專項檢查工作。重點檢查了學校周邊、農家樂旅游景點等重要區域，及糕點、肉制品、兒童食品等重點品種。
三是大力宣傳食品藥品安全知識。通過采取街頭咨詢、懸掛宣傳標語、在電視臺播放食品藥品安全等宣傳形式，使食品藥品安全監管政策、法律法規知識進企業、進社區、進鄉村。有效地震懾了生產經營假冒偽劣食品藥品行為，有力地維護了社會治安穩定，縣經濟秩序快速有序的發展。
四、加強內部治安防范管理
一、指導思想
開展宣傳活動，營造良好氛圍，使廣大干部群眾充分認識加強社會管理綜合治理的重大意義，進一步調動社會各界參與社會管理綜合治理工作的積極性，推動各項工作深入開展，夯實構建和諧社會的群眾基礎。
二、領導組織
成立鎮平安建設集中宣傳活動領導小組，由鎮長任組長，副鎮長任副組長，鎮綜治辦，安監站各成員、各村（社區）、鎮直各部門負責人為成員，領導小組下設辦公室，辦公地點設鎮綜治辦，綜治辦主任舒展炎任辦公室主任。
三、宣傳重點
（一）深入宣傳中央、省、市、縣政法工作精神和省市縣對新時期社會管理綜合治理工作提出的任務和要求。
（二）深入宣傳我鎮社會管理綜合治理工作、維護社會穩定和“平安”建設部署，包括社會治安防控體系建設、矛盾糾紛排查處理、預防和減少青少年違法犯罪、校園周邊環境治理、流動人口管理等；宣傳落實社會管理綜合治理各項措施的新經驗、新做法和各項典型；宣傳我鎮近年來在開展社會重點整治活動、維護社會穩定、促進經濟發展、保障人民群眾安居樂業等個方面的成果。
（三）大力開展法制宣傳教育，加強農村基層黨員干部、青少年等重點人群的法制宣傳教育，不斷增強他們法治意識和法制觀念。宣傳各級關于加強普法教育的部署和要求，宣傳“五五普法”中學法、守法、用法的典型、宣傳治安防范知識、交通法規和防火等知識，以弘揚法治精神，推動形成自覺學法、守法、用法的社會氛圍。
（四）廣泛宣傳國務院頒布的《條例》的有關內容，教育群眾依法表達合理訴求，特別是宣傳我鎮矛盾糾紛調解工作的工作機制和工作程序，積極化解矛盾。
（五）深入宣傳活動的各種危害，引導群眾通過各種渠道積極參與反工作。
四、宣傳形式
結合實際，充分利用各種宣傳手段和宣傳工具，采取多種形式，廣泛開展集中宣傳活動。
1、各村（社區）要開辟平安建設和社會管理綜合治理宣傳專欄專版；
2、在交通要道、集鎮和村（社區）宣傳欄等顯要位置張貼、懸掛固定宣傳標語；
3、制作發放宣傳資料、開展法律咨詢服務等活動。
五、工作要求
（一）加強領導、精心準備。各村（社區）、鎮直部門要精心策劃，制定周密方案，明確專人負責，確保宣傳活動扎實開展。在宣傳形式上求創新，在整合力量上求突破，在宣傳效果上下功夫，確保宣傳活動取得實效。
1．1各項生態工程使山區環境明顯改善，為溝域經濟發展奠定了良好的基礎良好的生態本底是開展生態經濟建設的基礎和保障。近年來，北京市政府大力促進山區環境治理和改善的工作，出臺了一系列推動山區發展的政策措施，致力于首都山區建設成為山川秀美、環境優良、生態健康、人與自然和諧、經濟社會全面協調可持續發展的生態經濟福地。具體建設內容主要包括：①綠化造林工程。近年來，北京市不斷加大山區造林綠化工程的實施力度，先后實施了太行山綠化工程、京津風沙源治理工程、退耕還林工程、水源保護林工程、“三河兩灘”風沙防治工程、中幼林撫育工程、彩葉工程、爆破造林工程等國家級、市級重點工程，至2008年末，95％以上的宜林荒山實現了綠化，林木覆蓋率達到了70．5％。②小流域綜合治理工程。從2005年起，北京市農村工作委員會等有關部門聯合行動統籌實施水土保持、綠化造林、土地整理、基礎設施建設和生態產業發展5項工程，治理水平明顯提高，實現了生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一。至2008年底，全市547條小流域中已治理327條，累積治理水土流失面積4543km，占全市水土流失面積的70．5％；7個山區區縣全部成為“全國水土保持生態建設示范縣”。③廢棄礦山生態修復工程。2006—2010年，北京市安排資金24．85億元，對全市山區重點地區的5066．7hm廢棄礦山實施工程修復，對礦區、采石區、采砂區廢棄地進行生態修復。深山區采用封禁措施加快生態自然修復，淺山地區可適當通過發展建設帶動生態修復，需要進行人工修復的地區采取生物措施與工程措施相結合的方式。④山區路網建設。在2005年，北京市的3978個行政村就已通了瀝青路或水泥路，在全國率先實現了“村村通油路”的目標。2007～2008年，共投資44．7億元用于山區路網改造，治理596km山區公路危險點段，改造舊橋185座。2008年底，實施通自然村油路工程1003km，連通了496個自然村。通過對山區公路提級改造，大大改善了山區公路通行能力。郊區旅游景點的公路暢通水平顯著提高，提高旅游公路通行能力，逐步實現公路與自然環境相協調。
1．2山區和城市居民各自的需求，成為溝域經濟發展的動力源泉
1．2．1山區農民增收致富的強烈愿望成為溝域經濟發展的內在動力。北京山區呈扇形分布于北京市的東北部、北部和西部，是北京市的上風上水地區，構成了對平原的生態屏障，是資源富集區，是生物多樣性、景觀資源和文化保護的重點地區，是北京水源涵養地，是首都可持續發展的重要資源保證地。但是山區經濟發展滯后，主要原因在于：①大多數邊遠山村仍以林果種植等一次產業為主，產業類型單一，受季節影響較大；②受地理條件限制，山區產業普遍存在規模小、總量低，對農民增收的帶動力不足的問題；③山區農業生產仍主要依靠傳統生產模式，農產品的深加工和旅游商品轉化率不高，農業生產和產品銷售的組織化程度低，難以形成品牌效益和市場競爭力，農產品的增值空間不足；④關閉資源開采型產業后，替代產業發展存在著基礎薄弱、投入能力不強、缺少技術支撐、人才缺乏等問題，產業結構調整困難；⑤鄉村旅游業仍未突破農戶自由發展的局限，未能實現鄉村旅游格局點、線、面的有機統一，發展檔次和水平仍處于初級階段，對山區特色資源和生態產業發展的整合、催化作用遠未發揮出來]。山區經濟的落后與市區的增長形成明顯的落差，而山區農民的致富愿望就是主觀能動性發揮的動力。發展溝域經濟的模式，就是將山區的優勢發揮出來，重新整合資源，改變傳統的發展方式，將山區的資源與現展理念和模式相結合，滿足城市居民的需求。
1．2．2城市居民親近自然的消費需求成為溝域經濟發展的外部推動力。溝域經濟發展的一個重要組成部分是生態旅游。而以生態旅游為核心的綠色旅游消費，主要源于3種基本動機：逃避緊張現實，回歸自然、返璞歸真以及探新求異的需求。首先，逃避緊張現實，在大自然中尋找自我。工業化、城市化的迅速發展，人們的生活節奏加快，尤其是在北京這樣一個國際化大都市中，工作更緊張，競爭更激烈，使人的精神極易緊張和厭倦，對于這些狀態，作為自然特性的人渴望走向自然、親近自然，回到自然中去放松身心。長期居住在城市的居民希望通過參加休閑鄉村旅游，暫時遠離城市喧囂的生活環境，緩解工作上的壓力，獲得身心放松和娛樂。其次，返璞歸真，追求回歸自然的生活方式。近些年來，一方面城市的環境日益突出，另一方面人們開始認識到保護生態環境的重要性，這促使了人們追求熱愛自然、尊重自然，人與自然和諧相處的生活方式。因此，越來越多的旅游者開始走向自然、親近自然，在旅游活動中追求回歸自然。郊區的山水森林和空氣能夠保健、療養人們的身體，各種自然和人文歷史景觀帶來美學觀賞價值和文化意義，愉悅人們的精神。再次，通過探新求異，擴大知識視野。尤其是對于從小生活在大都市中的青少年和兒童，對大自然沒有直接的感觸，在郊區的生態旅游中有機會親近大自然，了解大自然，擴大知識視野和陶冶情操，由此才能真正地去熱愛自然，保護生態環境。由于北京市民的收入水平和受教育程度不斷提高，對綠色旅游的消費需求不斷增長，京郊溝域經濟的發展無疑迎合了北京廣大的消費市場。
2北京溝域經濟發展面臨的問題
2．1規劃引導缺乏致使發展后勁不足目前北京的溝域經濟已經有了一定程度的發展，包括很多成功的案例。如懷柔“不夜谷”、密云的“湯泉香谷”、房山的“水峪村’等，都是溝域經濟成功發展的典型。但是各地溝域經濟的開發項目存在明顯的雷同性，如多數溝域都有觀光、采摘、垂釣、農家飯等項目。同質性的項目一方面很難形成市場競爭優勢，極易造成產業的停滯，另一方面這種同質性使得溝域經濟整體抵御風險能力弱，在市場波動時容易受到較大的損失。產業雷同的原因一是資源本身所具有的同質性，自然地理條件的相似性，相鄰區域內的各條溝域在產業選擇和經濟結構上存在必然的相似性；二是對這些資源的深度挖掘還不夠，尤其是帶有創意特色的文化挖掘還有很大的空間。其次，產業項目的投資規模偏小，開發項目檔次較低，溝域內的休閑項目還主要以吃、住為主，缺少文化內涵，未形成具有競爭力的品牌。這些問題歸根結底是自身特色定位不清，缺乏科學規劃，包括未來生態建設規劃、生態旅游業發展規劃。
2．2資金問題成為發展的瓶頸由于地形地貌的限制，溝域系統相對封閉，交通不便，水源相對缺乏，溝域內交通、通信、供水、供電、安全保障等基礎設施較為薄弱。要發展溝域經濟，基礎設施建設必須加強：要加快山區村內道路硬化、公廁改造、安全飲水、污水處理、垃圾收集處理；發展太陽能、沼氣、秸稈氣化等清潔能源；徹底整治環境，綠化美化村莊；對民俗接待戶的住房進行特色整修，完善室內電器設備和洗漱、淋浴設備，改善衛生條件和提高餐飲特色，清理院落垃圾，形成干凈整潔的環境，不斷提高服務標準。而這些基礎設施的建設單純依靠農民投入遠遠不夠。
2．3土地問題限制發展空間發展溝域經濟必然涉及到對山區土地的開發，用地問題依然是主要制約因素之一，限制了溝域經濟的發展空間及規模化經營。一方面，山區存量用地較少，建設用地指標有限，部分用地權屬不明晰；另一方面，缺乏土地流轉方面的長效機制，主要表現為難以形成規模化流轉，轉包、互換等流轉方式始終只是在農戶間進行，以企業為主體的規模化租賃受到土地經營權保護的制約；農戶之間的流轉合同不規范只是口頭約定，權益難以保障；缺少土地流轉的規范化管理和平臺，造成供需信息不對稱；沒有專業的經營權價值評估機構，土地經營權流轉缺乏金融支持。
3北京山區溝域經濟發展對策
3．1制定協調統一、具有特色的溝域經濟發展規劃針對
許多溝域在發展過程中盲目建設，效益較低，產業同構及同業競爭現象嚴重的情況。制定指導性的溝域經濟發展規劃顯得尤為重要。規劃首先要把握3個原則：一是在溝域經濟發展中要以生態環境修復和承載力提升為首要任務，因為生態是溝域經濟發展中的決定因素；二是產業培育要以“三農”為基礎，“三農”是溝域的基礎，也是規劃的基點，：能解決溝域“三農”問題的規劃是不切實際的；三是發展規劃中要充分激發農民的原動力，以農民為溝域經濟的參與主體，在產業選擇中要遵從農民的自愿和地方特色。其次，規劃要因地制宜，突出特色，打造溝域品牌。在品牌建設方面應積極開發歷史文化資源，提高旅游產品和服務的文化含量，挖掘特色資源，努力形成特色品牌，提升知名度。同時，還要注重形成規模和體系。形成較好的景觀地域組合和規模優勢，才能產生綜合經濟效益。如渤海鎮的“栗花溝”以明代板栗作品牌，打造懷柔特有的板栗文化，將渤海鎮三渡河至渤海所一線的溝域經濟帶打造為發展板栗、核桃，重點培育南果梨等果品的重要基地，并在溝域兩邊建設綠化、小品景觀、濕地公園等觀光工程，滿足游客娛樂休閑。最后，要注重發展多種形式的規模經營，雖然溝域內從事旅游接待的農戶數量眾多，但基本上是農戶分散獨自經營，市場競爭力小，抗風險能力差，因此應發展多種形式的規模經營。可以發展連鎖經營，也可以采取股份制合作的模式。在經營項目上，要對溝域內各種旅游資源、農副產品資源、文化資源進行整合，形成不同季節、特色各異的產品，并對相關農副產品進行深加工。
3．2多種渠道籌集資金
首先，充分發揮政府財政資金的作用，整合北京市政府各部門資金，如集聚山區搬遷、基礎設施建設、新能源改造交通建設、新農村建設、生態補償等項目資金，明確財政支持優先順序，加強部門聯動，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。提高資金使用效率，集中打造前景好、帶動性強的溝域。其次，通過多種政策措施，如稅費減免、提供各種補貼、設立溝域經濟建設的專項資金等，整合溝域優勢資源，以拍賣、租賃、入股等方式吸引社會資本參與到溝域經濟建設中去。如對溝域內有帶動潛力的產業項目，吸引社會投資者以合作、合資、獨資等形式參與建設。再次，適當放開農村金融市場，降低民間金融資本的市場準入門檻。如允許農民以房屋、土地、林地等財產為抵押貸款，以緩解資金上的需求，鼓勵農民投資建設溝域經濟。
深入學習貫徹黨的十六中全會和、總理關于安全生產工作的重要指示批示精神，認真落實省、市關于安全生產工作的決策部署，以“全面落實企業安全生產主體責任”為主題，以落實安全責任、傳播安全文化，普及安全知識為重點，聚焦安全改革發展、監管執法、事故預防和服務經濟建設“三大主戰場”，堅持“三條底線”等安全生產主體責任，努力在全社會凝聚弘揚安全發展共識，為防范重特大安全事故，實現事故起數、死亡人數“兩個明顯下降”筑牢思想基礎，營造良好輿論氛圍。
二、活動主題
全面落實企業安全生產主體責任
三、活動主要內容
我市“安全生產月”活動與全國、全省同步。于2017年6月1日至20日，各縣區局要組織農業行業管理企業同時開展。
（一）深入開展“安全生產月宣”傳教育活動。一是開展“話改革、談責任、保安全”主題宣講活動。大力宣傳中央、省、市安全生產的重要決策部署，中央、國務院《關于推進安全生產領域改革的意見》和《安全生產法》、《農機安全監督管理條例》、《漁業法》、《動物防疫法》、《職業病防治法》等主要內容。二是組織企業開展依法履行主體責任“三個一”活動（企業主要負責人上一堂安全公開課，開展一次安全生產談心對話，開展一次安全承諾宣誓）；三是組織開展安全生產警示教育活動；四是開展企業安全風險公告和隱患排查治理活動；五是開展安全生產應急救援演練，樹立安全第一，生命至上的科學觀念。
（二）履職盡責，強化安全生產源頭監管。結合農業行業安全生產實際，組織開展安全生產檢查和隱患排查治理。重點排查治理農業機械、漁業船舶、農村沼氣、屠宰廠（場）等方面存在的安全隱患、安全死角，切實防患于未然。
1.漁業船舶安全：要求對擁有漁業船舶的單位、企業和個人要有完善的通信、消防、救生設備配置。禁止利用漁船從事非法載客載貨運輸，嚴禁超載和酒后駕船及其他違規作業。對朽爛船只和“三無”船只進行銷毀。嚴厲打擊非法電、毒、炸捕撈案件。加強對魚藥、飼料銷售、漁業生產主要區域、水產品市場進行宣傳檢查，嚴禁銷售違規藥物、飼料，確保水產品安全健康。
2.農業機械安全：開展農機駕駛員和操作人員安全培訓技能培訓，加強拖拉機的登記和安全技術檢驗，確保拖拉機的運行安全，加大對拖拉機駕駛人員的交通法規、安全知識和駕駛技術的培訓，嚴格駕駛人員考試工作，努力提高農業機械的注冊登記率、年檢率和駕駛操作人員持證率。要積極推進全省重點機動車及其駕駛人安全管理共享信息平臺的運用，配合公安交管部門，開展道路行駛拖拉機安全綜合整治。
3.農村能源安全：開展培訓，普及農村沼氣能源安全知識，定期對沼氣建設安全管理進行全面檢查，建立健全各項安全生產工作制度，對已建造的沼氣池進行安全排查，排除隱患，同時做好安全生產宣傳教育工作。
4. 獸藥生產及屠宰企業安全：一是對所有獸藥生產企業涉及的危險化學品生產、儲存、運輸、使用、廢棄等各個環節隱患進行排查治理，重點區域包括中藥提取車間、消毒劑車間、消毒劑原料庫房、危險品庫房、燃氣房、鍋爐房等，確保危險化學品儲存區域的安全距離、相關安全設施設備、消防設施等符合有關標準規范要求；二是對所有畜禽屠宰企業的涉氨制冷設備設施、分割間、產品整理間、包裝間等人員較多場所的安全隱患排查，逗硬整治各類安全生產問題，嚴肅查處違法違規行為，確保不發生安全生產責任事故。
5.工程項目安全：建立人員安全生產責任制度，明確各級人員的安全責任情況，定期檢查安全落實情況。作業人員除經企業的安全審查外，還需按規定參加安全操作考核，取得安監部門核發的《安全操作合格證》，堅持“持證上崗”。臨時性人員須簽訂具有合法的勞動手續，接受入場教育后，才可進入施工現場和勞動崗位。
6.機關辦公安全：一是重點加強單位的水、電、氣、消防安全器材、公務車輛等的安全管理,做好防盜、防火、防汛安全隱患排查治理，同時加強對機關辦公樓、住宿區、機關院落日常監管工作，嚴把食堂等飲食安全，預防和杜絕病從口入，同時加強對單位職工、駕駛員、食堂工作人員等安全教育，做好單位環境衛生以及餐廳衛生，避免發生安全事故發生。二是加強實驗室化學品使用、廢棄等各環節隱患排查治理，嚴防泄漏、中毒、爆炸、燃燒等事故發生。要定期對實驗室設備和人員防護、廢棄物處理等重點環節進行排查，建立行之有效的實驗室生物安全監管機制。
（三）開展“安全生產宣傳咨詢日”活動。6月16日為全國安全生產宣傳咨詢日。緊緊圍繞“全面落實企業安全生產主體責任”安全生產宣傳咨詢日活動主題，組織企業安全主體責任宣誓，積極開展現場宣傳咨詢活動。開展農業機械安全操作使用、農村能源建設與使用、漁船及救生設施設備、危化品等的使用的安全知識宣傳。開設安全生產宣傳展板，展示事故案例以及安全生產注意事項。組織農機監理、漁政、農村能源、獸醫獸藥等科站現場發放安全生產倡議信、安全生產知識宣傳畫冊和安全操作掛圖，宣傳安全法律法規和安全操作知識，解答有關安全生產方面的問題，把安全生產咨詢日活動辦得有聲有色。
（四）全面開展行業安全生產大檢查。各縣區及局屬相關科站要根據實際工作和安全生產特點，加強對重點區域、重要場所和重要農業生產環節的安全監管和監控，集中整治農業安全生產非法違規行為，深挖整改安全隱患，有效防范和堅決遏制重特大農業安全生產事故的發生，確保農業安全生產形勢持續穩定。
四、組織機構
為加強對本次活動的領導，我局成立由朱國勇局長任組長、分管領導任副組長、有關科站負責人為成員的2017年市農業局“安全生產月”活動領導小組。
五、活動要求
（一）加強領導，健全機制。各地要提高認識，加強組織領導，健全工作機制，確保“安全生產月”有機構、有經費、有專人，做到活動有部署、有方案、有內容、有措施、有檢查、有整改。
