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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理現代化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
基層社會治理要樹立“四觀”，即系統觀、全面觀、人民觀和幸福觀。這“四觀”既是來自于治國理政新理念新思想新戰略的本身，又來自治國理政新理念新思想新戰略的邏輯推演。
基層社會治理的系統觀?；鶎由鐣卫淼南到y觀分為板塊論和層次論，在版塊論中，分為五個板塊，這五個板塊是相互聯系的，不能完全割裂開來。一是基層經濟治理板塊，二是基層政治治理板塊，三是基層社區治理板塊，四是基層文化治理板塊，五是基層生態治理板塊。其中，基層社區治理板塊是核心，其他四個方面要與這個核心產生良性互動，這絕對離不開系統觀。在層次論中，首先，社會治理的上層設計要科學、規范，這屬于宏觀問題。其次，社會治理的中層執行要公允、透明，這屬于中觀問題。最后，社會治理的基層要公平、高效，自治是基層社會治理的精髓。基層社會治理離不開上中下層的協同配合，這就要有系統觀。所以，基于國家治理現代化的層次論，頂層設計要科學（上層），中層執行要公允（副縣級以上是中層干部），基層（副處級以下）治理要自治；科學才能保證其先進性，公允必須建立在透明的基礎上，基層自治也需要善治。
基層社會治理的全面觀?；鶎由鐣卫硪搽x不開“四個全面”?！八膫€全面”是我們加強和改善社會治理的目標性工具。一是基層社會治理不能脫離全面建成小康社會的目標和中華民族偉大復興的目標，否則任何基層社會治理都會與歷史使命相脫節；二是基層社會治理創新離不開全面深化改革，否則任何社會治理創新都是表面文章、曇花一現；三是基層社會治理創新離不開全面依法治國，否則基層社會治理就會偏離法治軌道，產生新的混亂；四是基層社會治理創新必須全面從嚴治黨，必須主動加強和完善黨的領導，否則就會脫離黨的領導，事倍功半。
基層社會治理的人民觀?；鶎由鐣卫硪欢ú荒芡浡殲槊袼?、權為民所用、情為民所系、利為民所謀。只有一切為了群眾，才能誠心誠意為群眾辦實事，盡心竭力為百姓解難事，堅持不懈為人民做好事。
基層社會治理的幸福觀。基層社會治理好不好，創新成不成功，人民的幸福程度是檢驗的試金石。強調：“要科學統籌各項改革任務，協調抓好黨的十八屆三中、四中全會改革舉措，在法治下推進改革、在改革中完善法治，突出重點，對準焦距，找準穴位，擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招，處理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的關系，突破‘中梗阻’，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感?！被鶎由鐣卫韯撔乱嗍侨绱耍仨氉屓嗣袢罕娪懈嗟墨@得感。
我各地區基層社區治理一定要因地制宜，因人制宜，社區治理創新的解不是唯一的，是N個解，每個地方都可以創新不同的模式，增強人民群眾的獲得感和幸福感，其成功的關鍵是擼起袖子真抓實干。實現基層社會治理的最佳愿景，一是要形成上治、共治、自治的協同配合；二是村民（居民）廣泛參與；三是公共事務要井井有條；四是糾紛要和氣協商；五是經濟組織要高度重視；六是社會組織要生機勃勃。
責編/肖晗題 美編/于珊
[關鍵詞]社會治理;農村宗族;村民自治
[中圖分類號]D422 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0086 ― 02
中國農民聚村而居，村與宗族始終是中國農村社會的基本組織形式。從20世紀80年代以來， 中國農村社會發展的轉型使得傳統宗族勢力重新找到了賴以生存的經濟基礎和資源空間，宗族組織在農村開始活躍，對農村村民自治的實施產生了重要的影響。
一、基層社會治理中農村宗族對村民自治的積極影響
（一）農村宗族德育傳統對農村社會的和諧穩定起到了凝聚作用
農村宗族比較注重傳統道德教育，通過宗族文化這個載體，宗族道德被不斷傳承，很多宗族都秉承了以儒家思想為核心的傳統道德，盡管其中不乏封建倫常色彩，但也凝聚了許多傳統道德精華，對宣揚和保持優良傳統道德具有一定教化功能?！肚房赘畽n案史料選編》中選錄的孔子宗族的族規家訓中，就規定“務宜父慈、子孝、兄友、弟恭，雍睦一堂，方不愧為圣裔”、“崇道重道，好禮德”〔1〕。山東淄博翟氏在總結該族歷史經驗時，提出“尊老、敬老、贍養老人，乃吾族之美德……如果人類把血脈相連的親緣丟掉，那么罪惡便會瘋長;如果人們把最具良知的孝道忘記，那么世間便失卻了真情?！薄?〕在長達兩千余年的封建社會中，農村宗族宗法關系一直與基層政權并存，農村宗族承擔著一定的組織、協調、教化和救助的義務，維系了農村社會的秩序和穩定。時至今日，在宗族文化內化下的傳統道德仍然是維系農村社會安定秩序的重要基礎，在解決農村社會矛盾和糾紛方面發揮著很好的調解功能。實踐證明，現代文化與傳統宗族文化經過適度整合可以統一， 其功能可以促進當代鄉村社會的和諧。
（二）農村宗族力量對基層行政權力的制衡影響了鄉村政治民主化進程
馬克思曾經提出社會參與國家、社會制約國家、社會收回國家這三種防止國家權力蛻變的途徑，村民自治就是社會參與國家，社會制約國家和社會收回國家的重要表現形式?！?〕隨著國家制度安排的多樣化，村莊內部的公共事務由國家嚴密管控變成了村莊社會的自我管理和自我服務，形成了國家與社會的分權。在農村，村民會認為村委會背后有鄉鎮政權的支持，他們往往會在認為自己利益受到侵害時尋求宗族力量的幫助，宗族力量無形中成為制約基層行政權力的一種獨特力量，在一定程度上提高了村委會選舉的競爭性和選舉的公正性，影響了鄉村政治民主化的進程。①借助宗族這種隱性的形式，農民形成了一定的利益表達共同體，參與鄉村政治，悄然改變了農民對政治的冷漠觀望，逐漸由動員性政治參與向自覺性政治參與轉變，推動了村民自治的發展和鄉村民主化進程。
（三）農村宗族力量與國家行政權的博弈促進了新型治理權威的形成
農村社會一般并存著以國家強制力為后盾的行政權威和以血緣關系為紐帶形成的宗族權威，并隨國家法律、政策的變化而消長。改革開放之后，隨著村民自治的普遍推行，國家行政權的觸角開始從農村抽離，由于村民自治組織的功能比較單一，其利益價值取向和村民的實際要求存在一定差距，它更強調依法治理?！?〕而廣大農村仍然是一個熟人社會②，鄉親間的關系讓人們依賴彼此，更加注重一個“情”字，人們會認為宗族權威本土化一些，基層政權和村民自治組織權威與宗族權威博弈的結果是形成了一種新型的農村村落權威，這種權威既是依據父系血緣關系而形成的宗族觀念，同時也是基于農村村民自治組織的權威而形成。它是傳統與現代的結合，是倫理道德規范之治和國家法律之治的結合，著名學者諾斯指出，歷史實踐證明：一個國家的現代化必須要以其本身的傳統作為歷史的起點，否則結果就會是四處碰壁，頭破血流。這種新型村落權威的形成發展體現了現代化進程中對歷史傳統的揚棄。
二、基層社會治理中農村宗族對村民自治的消極影響
（一）農村宗族族規形成了與國家法制的緊張狀態
農村宗族以族規宗法替代法律，形成了與國家法律法規的緊張沖突。宗族“人治”主導下的族規制度規范過分強調族規家法的重要性，強化同一宗族對本族的文化認同感，這種狹隘的宗族思想與現代社會所要求的法治相差甚遠，損害了法律的規范性。從族規所涉及到的內容上來看，有些族規存在明顯與國家法律的抵觸之處，如林氏族規第十條規定，凡是有族人做事不端，違反了族規祖訓者，交予公祠審議后，才可以交由政府機關處置?！?〕違規者一般會受到訓斥，罰款，嚴重者將會受到身體上的懲罰。有些強大的宗族勢力依仗著“家大族大”稱霸一方，對國家的法律政策視而不見，甚至運用暴力抵制正常執法。此外，農村宗族力量對農村集體械斗的影響由來已久，宗族常常成為農村集體械斗的主導性力量。宗族族規文化所傳遞出來的精神與公共權力所要求的民主、平等格格不入，抑制了鄉村社會競爭精神的成長。
（二）農村宗族力量影響了村民自治權的行使
農村村民主要是以血緣關系為紐帶，以地域關系為基礎構成了他們日常的生活范圍和生產關系，形成 “熟人社會”亦或“半熟人社會”，這也是宗族力量的存在基礎。隨著我國基層民主的推進，農村宗族力量不可避免和村民自治權的行使產生了碰撞和沖突，宗族力量從某種程度上排斥了法治社會的形成，阻礙了村民自治權的行使。村民自治的前提和基礎是民主選舉，選出具有一定威望和凝聚力的村民委員會對于村民自治具有非常重要的意義。但是在宗族力量強大的一些村落，農民希望選舉時“自家人”和“本房人”能夠當選，村委會的選舉實際上演變為各大宗族勢力謀求本宗族利益的舞臺。它以犧牲沒有強大宗族勢力可以依靠的小戶村民的利益來換取部分村民所謂的公平，形成大族壟斷的局面，造成了村民自治組織職能弱化甚至異化。
（三）農村宗族文化的傳播抑制了現代農民的培育
農村宗族力量的復興使多子多福的生育觀、宗法裙帶關系網、臣民意識等帶有封建文化印記的落后思想意識得以形成和蔓延，宗族“不僅使社會內部缺乏有機的聯系方式和變革因素，而且使社會在與外界的聯系中傾向于封閉和保守”〔6〕，村民人格獨立性與創造性被壓抑，創新意識和進取精神缺乏，與現代社會對公民的要求格格不入，不利于現代農民的培養。我國是農業大國，8億多農民的現代化是我國現代化進程中面臨的嚴峻課題。不僅要使他們在經濟生活上得到改善，而且要使他們在思想觀念、價值取向、心理結構、思維方式上也要走向現代化。
三、基層社會治理中規制農村宗族促進村民自治的對策
（一）在法治框架內合理整合農村宗族力量
農村宗族力量的發展和存在與現代法治要求有背離之處，應將族規宗法納入到社會規范體系和道德準則中來，確保族規宗法和國家法律政策在同一個規范體系中，在吸收族規宗法中傳統精華的同時，逐步消解與國家法律沖突的部分，使德治和法治在農村基層以恰當的方式結合。當前鄉村社會的選舉為宗族力量參與農村公共事務管理提供了一個合法入口和現實平臺。在農村基層選舉以及治理整合中，要在國家法律規則范圍內，將宗族力量整合改造到國家政治體系中，使其在法治框架內參與農村社會公共權力角逐。
（二）加快推進農村集體經濟發展
村民自治作為一種農村治理的制度設計與安排，其發展水平取決于農村市場經濟的發展狀況。農村的推行使得農村生產呈多樣化發展，村民與村委會的利益關聯弱化，村委會對農民收入影響微乎其微。在市場條件下，只有發展壯大農村集體經濟，才能為村民提供更多的公共產品和服務，村民與村委會之間的利益關聯也才會隨之增多，村民參與村民自治的政治熱情才能增高。另一方面，只有集體經濟發展了，宗族力量的經濟職能才可能弱化甚至分化，村民參與基層民主才能更為理性，較少受宗族力量的影響，現代民主法治的土壤才可能逐步形成，從而有利于村民自治的深入發展。
（三）要加強農村村民自治的法制建設
首先，要修訂完善《村民委員會組織法》。明確村支兩委的職能劃分，當兩者的職能權限不明確，出現了重合或者職能管理空白，國家法律政策就難以在鄉村落實。要修改村委會選舉中的委托投票制度，明確禁止全權委托，并就“近親屬”的范圍作補充規定。進一步完善村務監督機構對村委會的監督權，完善對侵害村民自治權的法律責任。其次，要建立維護村民自治權的司法救濟制度。目前， 村民自治權運行中的經濟糾紛、選民資格糾紛、政治權利問題（如賄選）等均未納入司法保護范疇，司法保護的缺失損害了村民自治制度的有效性。再次，要對農村宗族問題專項立法。宗族問題不能簡單地依靠行政手段和外部強制加以消除，只有持續在農村開展社會主義精神文明和法治建設，讓科學、民主、法治精神深入人心，宗族力量才會喪失生存的空間。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕譚毅溪，石勇.宗族復興對農村法制建設的影響〔J〕.江西社會科學，1998，（11）.
〔2〕新續翟氏五支世潛?序言.轉引自馮爾康.18世紀以來中國家族的現代轉向〔M〕.上海：上海人民出版社，2005：445.
〔3〕王禹.我國村民自治研究〔M〕.北京：北京大學出版社，2004：19.
〔4〕朱炳祥.村民自治與宗族關系研究〔M〕.武漢：武漢大學出版社，2007：198.
〔5〕林氏宗族族規，2000年修訂，第56條.
〔6〕工寬讓，賈生華.傳統農民向現代農民的轉化〔M〕.貴州：貴州人民出版社，1994：31.
① 據對中部某縣26個村委會選舉的調查，很多村為了讓各自參與競選的宗族候選人成功獲選，宗族之間都進行了比較激烈的宣傳活動。不少大宗族的候選人在關注自身競選的同時，也更為關注競選對手和選舉主持者的行為，在一定程度上增加了選舉的透明度、公正度。
② 盡管隨著市場經濟的發展，大批農民進城務工，農民在城鄉之間大規模的流動，在城鎮化過程中，大批農村村落被消解，但從整體來看，農村社會仍然是熟人社會。
[收稿日期]2014 ― 12 ― 15
現代化是人類社會文明進步的重要標志，承載著中華民族的百年夢想，也是幾代江蘇人孜孜以求的目標追求。作為一個世界性的歷史進程，現代化有著豐富內涵，其中，法治是現代社會的基本特征2--。率先達成基本實現現代化的目標，法治將擔負時代所賦予的重大責任與歷史使命。司法行政部門作為法治建設的重要力量，也將擔當起更加重要的職責，在全面推進現代化進程中發揮著更加積極的作用。
深刻認識現代化與法治化的內在聯系
法治化是現代化的重要組成。江蘇率先基本實現現代化，既遵循著世界現代化發展的一般規律，又體現著中國特色，是以科學發展觀為指導，實現物質文明、政治文明、精神文明、生態文明有機統一、不斷促進人的全面發展的歷史進程。法治屬于政治文明范疇，是指依靠正義之法來治理國家與管理社會，從而使權力和權利得以合理配置的社會狀態，是政治文明的核心內容和基本標志。由此可見，法治化是現代化必不可缺的重要內容。從我省法治建設的實踐歷程來看，加強法治建設一直是“兩個率先”的重要組成部分。2004年，省委圍繞實施依法治國方略，作出了法治江蘇建設的戰略部署，開啟了我省法治建設的新局面，有力地提升了我省政治文明水平。進入新的發展階段，開啟基本實現現代化新征程，對法治建設也提出了更高的要求。作為實現第二個率先的總綱領，江蘇基本實現現代化指標體系對加強法治建設作了明確表述，提出至2020年，人民群眾對法治建設成果的認可程度將由2010年的84.5％提升至90％以上。這表明，率先基本實現現代化不僅表現為經濟發達、人民富庶、環境優化，更表現為政治民主、法治昌明、社會和諧，法治化是實現現代化的題中之義和重要內涵。
法治化是推進現代化的重要動力?？疾飕F代化演進的動力特征，法治化是實現現代化的主要動力之一。縱觀世界現代化的歷史，就是一部科技革命和制度創新的歷史，而制度創新多以法律的形式固定下來，法治正是人類制度文明的結晶。目前，江蘇經濟社會發展的內在規律，對法治化建設形成了更為深刻、更為迫切的要求。從經濟層面來看，基本實現現代化時期，也是我省深化市場經濟改革、加快轉變發展方式的攻堅時期。市場經濟就是法治經濟。以法治進一步引導、規范市場主體行為，實施宏觀調控，促進經濟體制改革，將更加有利于自主創新的制度環境推動江蘇經濟的第三次轉型。從社會建設的層面來看，社會管理創新是一個不斷突破傳統的理念思維、條框束縛、行為規制的歷史過程。為社會管理創新注入更多的法治理性，切實做到有法可依，將更加有利于形成與經濟發展相適應的社會建設的良性局面，更好地促進現代化進程。從人自身發展的層面來看，基本實現現代化的核心是人的全面發展。以法治建設提升民眾的法律素養，使人民能根據法治精神表達意愿，引導人民更加積極主動有序地參與經濟社會建設，將更加激發民眾的創造力，最終以人的發展促進發展方式的轉變，推動傳統生活方式及其體制向現代生活方式及其體制的歷史躍進。
法治化是實現現代化的重要保障。從現代化發展的實踐來看，法治通過維系社會秩序，能妥善處理穩定與改革的關系。就基本實現現代化而言，我省經濟社會發展將呈現一些新的階段性特征：一方面，發展的外部環境更趨復雜，推進現代化建設面臨諸多可以預見和難以預見的風險挑戰；另一方面，工業化、信息化、城鎮化、國際化深入發展，將促使經濟成分、就業方式、分配方式日趨多樣，不同群體的利益訴求、政治訴求不斷增多，社會領域將產生深刻變革，一些深層次矛盾隨著社會結構的變化和利益格局的調整將會進一步凸顯，大量民生類、發展類的新問題、新矛盾將進一步顯現。這就亟需進一步加強法治建設，按照憲法和法律的規定，正確處理國家、社會、集體、個人之間的權利義務關系，正確處理人民內部矛盾糾紛，正確處理社會各階層的關系和利益，在維護社會公正、關注困難群體、化解社會矛盾、維護社會穩定等方面充分發揮法治的保障作用，最大限度地消弭影響社會穩定的消極因素，從根本上創造和保持社會秩序良好、人民安居樂業，從而保障率先基本實現現代化這一歷史性進程得到穩步有序推進。
準確把握司法行政在推進法治化、實現現代化進程中的職能定位
堅持把服務發展作為第一要務。現代化首先是經濟發展的現代化。就江蘇而言，在基本實現現代化指標體系中，涉及經濟發展指標多達9項，比重占到整個指標體系的1／3之多。因此，在服務基本實現現代化新征程中，司法行政機關必須把服務經濟發展作為第一要務，努力為經濟又好又快發展提供優質高效的法律服務。一方面，通過進一步介入經濟發展的主戰場、調整產業結構的主陣地、重大項目建設的主領域，積極發揮法律服務在轉型升級中的預防、調節、服務、保護等功能，努力以服務的法治化提升發展的現代化水平。另一方面，主動順應發展的新形勢新要求，加快法律服務行業自身的建設，盡快從傳統刑事、民商事法律服務向為經濟發展提供全方位法律服務拓展，有效提高法律服務業增加值占GDP的比重，不斷提升法律服務業的社會貢獻力。
堅持把維護穩定作為首要職責。司法行政機關應牢牢把握維護社會穩定的第·位任務，履行好維護穩定的首要職責。一方面，切實履行好監獄勞教管理職能，通過刑罰執行和勞動教養努力把罪犯勞教人員改造成守法公民，讓他們以守法紀、講道德、有技能的合格的社會主義勞動者身份回歸社會。另一方面，著力加強和創新社區矯正人員、刑釋解教人員等特殊人群的服務管理，通過教育轉化、幫困扶助等工作，最大限度增加社會積極因素，奠定和諧穩定的基礎。同時，司法行政通過遍及城鄉的調解工作，及時發現、疏導、化解社會成員之間的矛盾糾紛，減少社會矛盾積累，努力在非訴訟領域把大量的矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態，消除在激化之前，最大限度地使矛盾不產生、不積累、不升級，在動態的問題解決過程中實現社會基層的穩定。
堅持把創新社會管理作為重大責任。司法行政部門應順應社會管理創新的時代要求，一方面切實依據法定職能，積極推進律師事務所等新社會組織的發展，既依法對其進行規范管理，又盡可能地激發其發展活力，使之成為向社會提供優質、高效、誠信、專業法律服務的基本單位和組織載體。另一方面，大力加強人民調解組織等基層社會組織建設，通過積極培育、依法規范和引導，進一步完善基層社會組織網絡，為群眾加強自治、積極參與社會建設提供有效途徑，充分激發基層社會的發展活力。同時，司法行政作為推進基層民主法治建設的重要力量，通過深入開展民主法治村(社區)創建活動，提高城鄉基層自治組織依法協調社會關系、依法自我管理的能力，切實推進基層民主法治進程，為優化社會管理奠定良好基礎。
一、鄉鎮政府管理與村民自治的關系
村民自治是我國農村制度發展的歷史與群眾的選擇，是我國社會主義特色基層政治制度的表現，也是現階段我國農村參與政治的基本形式。同時，我國的村民自治是群眾組織性的，非國家性質，而是一種實現村民直接民主的制度形式。村民自治作為我國現代化法制中一個新的概念，在農村的制度建設與發展中必將具有劃時代的意義，更被相關法規解釋為“自我管理、自我教育、自我服務”，“村民自治組織依法行使自治權”等。
我國鄉鎮政府是我國基層國家行政機關，執行上級決定或者決議并對本行政區域內進行依法管理。法律給予鄉鎮對于村民自治的關系是“指導、支持與幫助”。雖然在我國相應法律法規，甚至憲法中都有明文規定，然而，在現實中，由于法律規定中的雙方存在著實際的職權交疊部分，并且也存在著實際工作運行的誤區與偏差，而法律法規本身的規定較為原則化，缺乏實際使用性與可行性，不夠詳盡等。于是，鄉鎮政府管理與村民自治的關系在現實中亦存在著諸多的問題。只有真正實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合才可以發揮基層制度的實效，推動基層工作的開展。
二、鄉鎮政府管理與村民自治的發展及現狀
改革開放以來，我國農村進入了新的農村經濟改革時期，大大激發了農民的生產積極性，隨后村民自治漸漸出現并被“八二憲法”所明確肯定。而后，國家相繼建立鄉鎮政府取代農民公社，并且決定鄉鎮以下據自治實行群眾性自治。于是，鄉鎮政府管理與村民自治的關系逐漸形成。上世紀末，《村民委員會組織法》全國推行，更是加大了農村村民自治建設的步伐。21世紀初，我國更是一舉廢止了農業稅，開始了新的鄉村時代。新時期國家更是要求鄉鎮政府積極發揮社會管理及服務的職能，積極推進村民自治建設。
在新時期的今天，鄉鎮政府管理與村民自治總體的積極配合運行極大地促進了我國基層的社會穩定與發展。不過，兩者也存在諸多問題，如：鄉鎮政府管理與村民自治在政治、經濟、社會文化等領域存在諸多利益的沖突；鄉鎮政府管理過度，并且缺乏服務理念，職能轉變不足；村民自治片面過度或者法制自治意識不濃厚，存在著部門間的爭權奪利現象；村民自治化和行政化存在紛爭等。
三、實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合
（一）樹立現代化的“管理”與“自治”的理念
實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合，首先需要樹立現代化的“管理”與“自治”的理念。鄉鎮政府應認識到新時期的時展形勢與社會意識轉變，積極響應國家的號召，積極發揮自身的社會管理與服務的職能。同時，堅持貫徹現代化的管理理念，積極對農村的工作進行指導與幫助，同時保證“不逾矩”，充分發揮、尊重農村的自治權利與創造成果。新時期的村民自治也應該樹立現代化的自治理念，科學正確推進自治進程，做到不片面、不過度，堅持原則與基礎之上積極行使自治權利與履行義務。
（二）明確各方關系及職權劃分
實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合，還需要我們明確各方關系及職權劃分。針對實際工作需要，處理好鄉鎮管理與村民自治的關系，還必須明確其關系與職能劃分。即在工作中，積極處理好鄉鎮政府與村民委員會的關系與職權劃分，村民委員會與村黨支部的關系與職權劃分等。其中，處理關系及職權劃分時，可以通過完善法律法規、加大宣傳教育等手段形式進行。明確各方關系及職權劃分是實現鄉鎮政府管理與村民自治的關鍵部分，只有做好這一環節的工作，我們才可以真正發揮出鄉鎮政府管理與村民自治的結合實效，推進我國基層社會的建設與發展。
四、結語
總之，實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合需要我們做到管理性與自治性的積極配合。即，需要我們一邊積極發揮鄉鎮政府管理的社會管理與服務的職能，一邊積極發揮村民在推進基層自治建設中的創造性與自治性。
【參考文獻】
[1]潘小娟,白少飛.中國地方政府社會管理創新的理論思考[J].政治學研究,2009(02)
【關鍵詞】公民參與 社會治理 公民組織
【中圖分類號】D630.1 【文獻標識碼】A
提升公民參與能力是推進國家治理現代化的必然要求
我們要構建的現代化國家治理體系，應該是政府、社會和公民主體平等互動、協同共治，各自承擔相應治理責任的動力系統。但目前，公民作為治理主體，其力量還很弱小，參與能力和效度有限。因此，迫切需要為提升公民參與社會治理的素質和能力尋找可行路徑，創新社會治理，進而推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理現代化過程實質就是公民個體現代化及相應的政府和社會現代化互動的過程。社會治理強調多元主體之間的協調、合作、協作、協同以及相互促進，并形成相應機制。這樣的互動模式和機制的形成是以微觀的公民個體互動、互惠和集體行動為基礎的。這就需要公民具備較強的參與社會事務的能力，才能在推進國家治理現代化的進程中發揮應有作用。
公民在參與互動中，對他人采取行動或對他人的行動予以回應，彼此行為不斷調適，以此構建出社會生活中的行為規范，適應社會發展需要。所以，創新社會治理體制必須重視微觀公民個體。國家治理現代化是以維護人民利益福祉為出發點和落腳點。公民既是社會治理的主體，也是治理的受益者。公民能否積極參與創新社會治理，說到底也是公民自治能力和水平提高的問題。公民有能力自治才有可能成為社會治理的真正平等主體。
公民參與社會治理能力不強的因素
盡管公民參與社會治理在提升社會治理水平、推進國家治理現代化上有著重要作用。但是，從我國已有的社會治理實踐來看，公民能力還有待大幅提升。在創新社會治理的過程中，一些地區探索了社會平臺、社會組織和社會工作者“三社聯動”的基層社會治理模式；還有的地區在城市社區初步構建了網格化社會治理的格局。而且，互聯網上的“數字化公民”也越來越多地參與到政治生活中并評判和影響著政府政策。這些創新雖然是社會治理的有益嘗試，但是公民參與能力、民主能力、合作能力等方面的不足也制約了這些創新機制的實施。另外，傳統的單向度的管控思維和公民參與渠道的不暢通，以及公民有限的參與達不到預期效果等因素均會影響公民參與社會治理的效能。
第一，我國尚處于從傳統社會向現代社會的轉型期，由于歷史和傳統上個體都沒有真正成為過獨立的利益主體，自然也缺乏對權利的主張。公共利益往往由國家包辦解決，所以人們不會形成社會參與意識，當然也沒有公共精神。當下，雖然物質基礎已經發生變化，但是思想觀念的轉變還有滯后性。一方面，人們還習慣性地單一依賴政府，參與意識淡薄，缺乏主動參與的責任意識。另一方面，政府對社會的開放程度還不夠，一些領域依然是行政性壟斷，導致社會組織尚不能公平參與，公民自身更是沒有能力去實質性地參與到公共決策中。
第二，社會治理的有效性對公民個體的參與素質和各方面的參與能力提出了較高的要求。一方面，公民要成為真正的權利和義務（責任）意識相統一的公民。另一方面，公民還應具備溝通能力、民主能力、質疑能力、合作能力等參與社會治理所必須的能力。這些需要公民文化的不斷孕育和沉淀積累。當前我國公民無論是權利意識、民主意識、公共道德意識還是法治意識都較弱，公民表達利益訴求、與政府的溝通及民主參與的能力與現代化治理能力尚有很大差距。
第三，從已有的公民參與政府決策來看，公民在參與公共政策方面，利益訴求雖有可能表達，但話語權較弱，對政府的影響力有限。這樣，就導致人們逐漸喪失參與的積極性，失去對參與政府決策和政府監督管理的信任和信心，公民參與意識隨之減弱。
第四，公民參與社會治理的水平較低。一方面，公民通過各種形式參與經濟、社會乃至政治過程的機會越來越多，熱情越來越高；另一方面，公民在參與中缺少理性判斷能力，往往會被誤導，導致非理性現象的發生。專業性知識的缺乏也使得公民參與能力有限，經常有心無力。此外，公民參與社會治理還缺乏系統的法律規范支持和引導。這也是導致公民參與能力不強的重要因素。
如何提升公民參與社會治理的能力
培育公民美德，重塑公民治理主體。在國家治理現代化的視域下，公民應該是和政府、社會一樣具有治理責任的平等主體。為此，公民必須要現由消極被動服從向積極主動參與轉變，從被管理的對象向治理主體轉變。其中基于對公民身份的意識和認同之上的公民美德至關重要。公民身份不僅意味著對國家共同體的認同，而且也意味著對公民權利和義務統一體的認同。即公民不僅是國家現代化治理的受益者，也是國家主人和國家治理的主體。那么，積極主動參與社會事務、承擔相關責任就是公民應有的美德。公民美德會促使公民主動規范、調整自身在參與治理中的行為，促進公民自我治理。
應將公民素質和能力的提升嵌入到國家治理體系現代化的系統，在多元主體協同治理并聯合行動的持續過程中完成。首先，學校公民教育是提升公民參與社會治理能力的最重要渠道。在社會治理的視域下，學校應該培育公民意識、民主意識、權利意識和責任意識。
其次，社區和其他社會組織是公民參與能力提升的訓練場。公民可以在參與和自身利益密切相關的基層社區治理和社會組織的活動中練習表達與溝通、主動參與和監督等，從而提升公民素質、提升參與治理的能力。
再次，政府的制度設計和安排為公民參與治理能力的提升搭建平臺。政府的信息公開制度將會在公民平等獲得充分信息的基礎上，激發其參與決策和監督的積極性，其表達和參與社會治理能力將在和其他主體的互動中得到提升。政府搭建各種公民訴求表達和回應平臺以及利益博弈平臺，會為公民溝通和表達等參與治理能力的提升提供多種資源和機會。政府可以推出榜樣示范平臺，激勵公民參與。
又次，網絡社會治理也為公民教育和公民能力訓練提供了新的契機。網絡作為連接多元主體博弈、交流的空間，最重要的為公民提供了練習參與的場域，公民在網絡公共空間里發生的解決矛盾沖突、表達利益訴求等活動，可以讓人們了解到公民治理主體的參與能力和水平，從而通過反饋、矯正、引導等機制，提升公民參與治理的能力，推進國家治理體系和治理能力的現代化。
最后，公民治理能力的建設，離不開制度和法律。法治既對社會治理有保障作用，同時，也為公民參與社會治理作出程序引導和規范。
讓公民組織成為提升公民參與社會治理能力的關鍵載體。分散的公民個體雖有利益訴求，但是因為彼此之間缺乏信息交流和組織聯系，就不能采取有效行動影響和監督政府公共決策，無法與政府和社會平等協同互動。而公民基于某種利益自愿結成的組織則會在利益表達、交涉和協商，監督權力運行和資源分配方面發揮重要作用。在這種組織化的過程和集體行動中，公民參與治理的能力會得到培養和鍛煉。而且中國公共領域的興起特別是數字化公共空間的興起，正在促成各種各樣實體化或“數字化公民”組織的生成，它們是公民參與能力最重要的演練場。在這種實質性參與社會治理的過程中，公民的參與能力、合作能力、利益表達能力、博弈能力、自我服務能力等將會進一步提升。
（作者分別為大連海洋大學講師；大連海洋大學副教授）
【注：本文系大連海洋大學課題“社會治理視域下社會組織承接政府職能轉移的體制機制研究”（項目編號：zd2016007）和大連市社科聯課題“多元主體協同治理視域下公民參與社會治理的路徑創新研究”（項目編號：2016dlskyb141）的階段性成果】
【參考文獻】
草原文化：內蒙古區域文化構成的基石
區域文化被視為一個區域的群體意識、價值觀念、精神風貌、行為模式和管理方式等因素的總和。直到大規模農業開發出現之前，基于游牧社會生活傳統的草原文化還主導著內蒙古區域文化的走向。草原文化構成了內蒙古區域文化最基本的底色，也是今日內蒙古區域文化構成的基石。
經過百余年的區域文化變遷，內蒙古已形成以草原文化為基礎，疊加農業、工商業、現代工業等多樣性的特色區域文化。今日內蒙古草原文化富有鮮明的地區文化、民族文化特色，被視為區域文化軟實力的資源基礎和動力源泉。
當代中國，廣泛分布于北部草原地帶的草原文化普遍面臨著如何解決在現代化大趨勢中存續的根本問題。1949年以來，對草原文化發展的政策、行動及相關探索曾深刻影響著其他省區對于本區域草原文化的社會態度和行為方式。從這個意義上說，內蒙古草原文化的生命力和現代化的成功轉型，不僅關系到該文化承載群體的生命力和可持續發展力，還關系到這一區域生態建設的可持續性及生命力，并會成為其他區域草原文化現代化發展的重要參照。從草原生態環境的脆弱性和承載力等方面考量，普遍的農業化、林業化或礦業開發都不是草原可持續發展的最優路徑和道路選擇，草原文化現代化基礎上的牧業現代化、牧區現代化才是使草原生態有可持續利用可能的路徑，也是內蒙古真正擔當中國北疆生態屏障的基本保障。
草原文化現代化：提升區域文化軟實力的大趨勢
經濟全球化日益強化著全世界的聯系性，也使得各個國家和地區追求更多發展機會之競爭更加激烈，文化現代化程度及現代化能力成為各國及地區在競爭中取勝的重要條件之一。對于我國各省區而言，不論是保障國家在國際競爭力中處于有利地位，還是使本區域在國內區域競爭中處于有利地位，著力推進及提升本區域文化現代化的程度和能力，確保在自身發展中提升本區域民眾福祉，都是發展進程中不容忽視的方向。因此，使草原文化向現代化發展是提升內蒙古文化軟實力的必由之路，更是草原文化保持活力和可持續發展的時代選擇。
草原環境生態是最主要的自然環境生態，也是支撐草原文化最基本的物質基礎。本文所討論的草原文化現代化，基本特征是以草原自然環境為依托，最利于草原生態可持續發展業態的生產方式；圍繞草原傳統文化的傳承、更新和改造展開的文化創意；圍繞草原環境和生產狀況及中國改革開放大局進行的基層社會治理現代化探索。這一進程是知識積累、技術變革、組織方式創新的系統探索過程，是區內各民族共同參與、團結探索的過程。
開放創新：以草原文化現代化提升區域文化軟實力
第一，觀念創新。觀念創新的核心是發展觀創新，需立足于草原環境資源特征，在協調牧、工、農、商、林等各業時充分考慮具體的草原環境資源特征和可持續性，地方政府、社會組織或文化人在推動和引導草原文化現代化時要有能力和勇氣立足本區域經濟社會發展狀況和草原資源環境特性，解放思想，突破定勢，脫離開亦步亦趨跟隨發達地區發展的模式，深度把握本區域文化地理特征和文化資源特征，遵從文化發展規律，依托草原環境資源，從保障最廣大人民群眾根本利益和可持續發展的目標出發，在尋求和探索區域文化現代化中突出草原文化特色，在揚棄中找到草原文化現代化發展方向，為各民族群眾提升生活水平和質量提供文化產品和文化服務。
第二，組織創新。組織創新過程不僅要注重政府投入和引導力量的恰當介入，還要充分調動文化企業和事業單位、各類社會組織、各類文化人才等的作用，根據市場需求和基層社會文化需求狀況，積極開展文化建設活動。政府的投入、引導和規范是組織創新最應關注的環節。政府要特別重視完善草原文化現代化發展有效的法律規范、符合本地實際的相關標準、不同區域草原文化產品的合理布局等規則、程序、規劃的創設，使組織創新獲得規范和保護。
第三，方法創新。主要是指在推進草原文化現代化進程中文化發展管理、運行模式等方面的創新。這是與組織創新相關的創新內容，重點是以社會需求為動力，打造有利于推動、啟發個體充分發揮才智的社會環境和制度保障。草原文化現代化的參與者應繼承草原文化特有的開放性和包容力，在面對草原文化現代化具體問題和環節時以創新的理念、創新的組織方式推進方法創新，從而使傳統的文化資源得到提升。
第四，基礎產業創新。草原文化現代化依托的基礎產業是畜牧業。畜牧業經營方式創新及與其他產業關系調整的機制創新是草原文化現代化的物質基礎，也是草原文化在現代化中獲得生命力的源泉。目前，推動內蒙古畜牧業現代化有著良好的社會條件，關鍵在于組織和方法創新如何有效銜接并發揮作用，使畜牧業在良好的技術支撐、牧民文化素質整體提升以及公共服務水平日益提高的基礎上創新發展，為草原文化現代化提供豐厚的物質基礎。
第五，草原文化產業鏈的建構。比如如何將傳統草原文化成果與科技、資本、創意成功結合起來，生產出適于人們消費的文化產品，并在其中深植草原文化特有的綠色、開放、包容等理念，運用商業模式擴展其影響力。目前，疏理草原文化資源、推進草原文化產業發展在內蒙古已取得初步進展，仍需努力的是進一步規范相關開發行為，確立產品標準，為優秀產品的脫穎而出優化社會環境。
從1990年代中后期開始,農村基層問題逐漸成為知識界的公共話題,相關研究成就了一段公共學術運動,這場運動產生了重要的政治和社會影響?；鶎诱螁栴}成為公共話題,這源于特定歷史時期的兩個特殊機緣:一是村民自治所引發的草根民主話題,二是收繳稅費所引起的農民負擔問題。當李昌平在新世紀初以“我向總理說實話”的方式痛陳“農民真苦,農村真窮,農業真危險”之時,人們發現,村民自治和鄉村民主未能如想象的那樣起到緩解“三農”危機的作用,鄉村民主的討論因此逐漸停息。而當2006年全國事實上全部取消農業稅,隨后中央又提出開展新農村建設時,“三農”危機由此終結,農村進入后稅費時代。
當我們逐漸遠離熱點,遠離公共學術,回過頭來看,1990年代以后的“三農”危機到底是什么?難道僅僅是李昌平所說的“農民真苦,農村真窮,農業真危險”?這里可以有兩種不同的視角,一是著眼于農民的視角,二是著眼于基層政權的視角。顯然,李昌平屬于前者,1990年代中后期以來,知識界基本上籠罩在這種視角之下。但是,基層政治的研究則可以將我們帶進另一個視角。如果著眼于基層政權的運作邏輯,就可以對1990年代的“三農”危機有新的認識,進而會對后稅費時代的中國基層政治有新的認識。
不妨從農業稅征收來回溯1990年代以來的“三農”危機和基層政治。稅改后的農業稅征收是 “見證歷史”的“最后的征收”,也是基層國家權力面臨困境的?，F實中的農業稅征收既不是人們想象的“牽豬子,撮谷子,扒房子”的慘烈印象,也不是鄉村干部自嘲的“干部進了屋,數字一公布,大人嚇得篩,小伢嚇得哭,有錢就把錢,無錢就撮谷”的“動漫”畫面,而是在中央三令五申嚴禁各種強制性征收的政策背景下,鄉村干部“打不還手,罵不還口,給錢就收,不給就走”,可憐巴巴地向農民“討飯”的場景。對此,吳毅的《小鎮喧囂》、呂德文的《治理釘子戶》都有所呈現。對于不熟悉基層政治的學者來說,面對這一事實的心態與之前的心理預設之間,存在一道巨大的鴻溝。不熟悉鄉鎮工作的人,更是會大吃一驚,或者將信將疑。農民這個全社會公認的弱勢群體,居然以種種手段拒交稅費;而同樣為全社會公認的強勢基層政權,面對農民的拒交竟然毫無辦法。民眾和基層政權都展示出非常復雜的形象。這與《中國農民調查》等文學性作品呈現給人們的農民和基層政權形象完全不同。
面對這種情況,回頭去思考。無疑,1990年代的“三農”危機話語是在知識界對作為弱者的農民的同情之下展開的,今天看來,這種話語是高度道德化的,它過度渲染了農民的艱難處境,同時不可避免地遮蔽了鄉鎮干部另一種性質的艱難處境。其實,農業稅征收中可能一直存在著兩種截然相反的景象,不過,同情農民的“三農”危機話語遮蔽了稅收工作的艱難。知識界未能正視廣大基層干部在農業稅征收中所遭遇到的困窘與尷尬。
1990年代的“三農”危機確實存在,但這種危機到底是什么?按照通常的理解,“三農”危機就是“農民真苦,農村真窮,農業真危險”,其原因在于農民負擔太重,鄉村干部的橫征暴斂則是其罪魁禍首。因此,當“三農”危機引起關注時,中央采取了雙管齊下的方法,一是進行稅費改革,將農民負擔限制在合理的范圍之內;二是進行鄉村體制改革,為“農民財政”減負。應該說,這兩個方面的改革確實緩解了這場危機,但是否在實質上改善了“三農”處境,至少還需要探討兩個方面的問題。一是取消農業稅及鄉村體制改革后,“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面是否有實質性改變?二是中央在稅費改革后不到兩年,為何突然決定取消農業稅,是否僅僅為了進一步減輕農民負擔?
基層政治的邏輯:
利益最大化和風險最小化
取消農業稅后,農民無需交稅,負擔自然有所減輕。同時,國家還不斷增加對農村的財政轉移支付,用在合作醫療、義務教育、社會保障、農業生產、農村基礎設施等諸多方面。顯然,農民從取消農業稅中直接得到了實惠,但這只是問題的一方面。另一方面,取消農業稅改變了鄉鎮政府的運作邏輯,鄉鎮政府從之前收益最大化的邏輯,轉變成了風險最小化的邏輯。風險最小化,就是在形式上講究合法,實質上卻不管實際情況,這是一種的邏輯。利益最大化和風險最小化,都不是我們所期待的現代國家的基層政權所應該具有的行為邏輯。鄉鎮政府的運作邏輯之所以難以“現代化”,可能是由于農村工作本身具有非標準化、非專業化、臨時性、綜合性等特點,這使得基層政權的運作難以標準化和精密計量,難以進行“數目字管理”和科層化運作,從而在利益最大化和風險最小化之間擺蕩。這也使得基層政權的運作總處在一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。
在當前風險最小化邏輯的主導下,鄉鎮政府不再具體關心農民的生產生活,因為這與基層政府的工作實績基本無關。當出現嚴重水旱災害,鄉鎮可以輕易解釋為天災,而無需考慮組織農民抗災救害,對此,上級也無法考核。在鄉鎮體制改革中,與民眾生產生活聯系密切的“七站八所”被當作負擔,不斷被撤銷,基層社會缺乏相應的提供公共品的主體,民眾的生產生活成本不斷提高。當防疫站不再能夠有效運作時,禽流感、豬瘟不斷出現;由于水利站不能有效運作,農民自發打井灌溉,經濟成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。這樣一來,農民從取消農業稅中得到的好處,很快就被生產生活成本的攀升抵消。因此,“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面并沒有實質性改變。實質情況沒變,話語卻有所變化。農民仍然很苦,農村仍然很窮,農業仍然危險,但農民卻再也責怪不上政府,因為政府不但連稅都不收,還不斷增大轉移支付。而農民生產生活成本的增長卻也是事實,這種情況下,農民從責怪政府轉向了抱怨社會。他們說:“現在的社會就是這個樣子”,農民仍然很窮很苦,卻連發牢騷都找不到合適的對象了。
由于地方社會有復雜的公共品供給需求,需要鄉鎮政權和村莊集體的公共力量加以解決,因此農民負擔本身是合理的。農民認同農業稅,他們從來不認為不應該負擔稅費,只是認為鄉村干部太貪,稅費太重。稅費改革的直接目標是減輕并規范農民負擔。然而,讓人意想不到的是,稅費改革啟動后,鄉鎮干部收取稅費的難度不減反增。于是,“最后的征收”帶給基層組織的就不是行政壓力的減輕,而是不為人所理解的加重。稅費改革強調依法征收,鄉村干部只能協助鄉鎮財政所工作,這在避免了搭車收費的同時,也使村組干部失去了征收的熱情,而政策規定任何情況下都不得使用強制手段,則使村組干部失去了征收的強制權力。
基層政治中的“刁民”與“青皮手”
我們必須在更廣闊的歷史維度中理解農業稅的取消。1980年代實行聯產承包責任制以后,國家向農村提取資源的“平攤收取”的特征并沒有發生實質性的變化,但由于制度的瓦解,征稅單位卻發生了改變,從時期的大隊、小隊,變成了聯產承包責任制后的單個農戶。分散的農戶成為征稅基本單位,意味著國家必須同千家萬戶的小農打交道。一旦向千家萬戶的小農征稅,就會遇到拒絕繳納稅費的“釘子戶”,鄉鎮政府就會面臨著治理“釘子戶”的問題。出現“釘子戶”的后果主要不在于征稅對象少了幾個,也不在于國家所征得的稅有所減少,而在于“釘子戶”在熟人社會中的擴散效應。一戶不交農業稅,其他農戶會互相攀比;只要有農戶逃脫了繳納農業稅,就容易給農民在心理上造成“老實人吃虧”的感覺。
治理“釘子戶”是一個技術性問題,這個問題從來就沒有在真正意義上獲得解決。其原因在于,在基層政治場域中,治理“釘子戶”從來就不是一個獨立的問題,它總是與農民負擔問題捆綁在一起,而農民負擔問題又與國家的意識形態話語及政權合法性聯系在一起。基層政府收取稅費的困境在于,總有少數人拒絕繳納稅費,他們有著各種各樣的理由,有的合理合法,有的則是胡攪蠻纏。政府難以將不同的情形區分開來,或者區分開來后同樣無法迫使所有的人繳稅。因此,最簡單的做法是,不予區分,對所有不繳稅費的農戶都進行強制征稅。但強制繳納的活動中,“力要用在刀刃上”,要重點打擊“無賴戶”。通過對“無賴戶”進行“拔釘子”,抑制不繳稅費的擴大效應,使其他農戶不敢不繳稅費。如果重點打擊的不是“無賴戶”,而是“特困戶”或者有合理“問題”的“問題戶”,就會使政府看起來欺軟怕硬,影響政府強制征稅的合法性。同時,在打擊行為中,不能導致惡性事件的發生,否則不但會使農民對政府產生對立情緒,還會使基層政府受到中央和社會的巨大壓力。
稅收本來是一個以國家暴力為后盾的政府活動,但在特殊的歷史背景和泛政治話語下,基層政府卻越來越不能動用國家暴力。到稅費改革時,暴力已經成了稅收中的絕對雷區,鄉鎮政府根本不敢碰;與此同時,農民拒絕交稅不但占據了技術優勢,還占據了道德優勢。在這種情況下,一旦稅費改革啟動,就難以停在某個地方,而最終只有取消農業稅一條路。因此,稅費改革進行不到兩年,中央就決定取消一切面向農民的稅費,因為不斷攀升的收稅成本令基層政府無法承受。我們可以說,取消農業稅是稅費改革的必然結果,但它并不僅僅基于“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面,而更多是基于稅費改革的失敗。稅費改革的失敗則不僅在于沒有能夠解決稅收的技術層面的問題,而是在越來越邁向現代的地方社會中,基層缺少一個能夠有效與民眾打交道的現代政權體系。
從上述角度來看,1990年代的“三農”危機就不僅僅是農民的苦、農村的窮以及農業的危險,同時也是基層政權的苦、窮及危險。由于基層政權不具備現代國家形態,鄉村干部苦苦掙扎在壓力型體制下,他們窮于應付中央和社會的種種壓力,危險地處于非法生存的邊緣地帶。取消農業稅無疑緩解了基層政權的這種危機,但并沒有真正解決問題,鄉鎮政權并沒有徹底獲得解放。因為收取稅費畢竟只是基層政治中的中心工作之一,除此之外,還有許多工作是鄉鎮政權所必須面對的,它們所處的政治文化背景與農業稅征收完全一致。基層政治,在本質上是不同主體在一個沒有制度化、也難以制度化的灰色空間中展開博弈的過程。
現實中,收取稅費時,鄉鎮干部為了完成任務想方設法。與農戶磨嘴皮、比“纏性”,向農戶討好、套近乎、攀親緣,甚至于以“行乞”的姿態求得農民的同情,利用“良心發現”一類戰術將拖欠或拒交者置于一種道義上的被動和尷尬,使其最終因無法推托而交錢了事。鄉鎮干部在稅收中連臉面也不顧,收稅成了“討飯的技術”。而農民在中央政策和新聞輿論的造勢之中發現了拒交與拖欠行為的“合理性”和可能性,表現出弱者的以退為進和“有理”、“有利”、“有節”的姿態。鄉村干部卻難有辦法。對于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道還治其人之身”的權力技術,在他們要求政府或村里辦事的時候,祭出“相互拉扯”的殺手锏,將補繳稅費作為辦事的前提條件。這無疑使得國家權力的運作非制度化了。
在城市化的開發補償中,農民稍不如意,就可能阻止開發的具體工作進行,而處理這些遺留問題則是鄉鎮干部與農民“斗法”的過程。鄉鎮干部的動力來源于“權力承包”的利益格局。鄉鎮政府就遺留問題向鄉鎮干部實行總費用承包,辦法是經費超支不補,節余自行支配,鄉鎮干部對村干部實行同樣的承包政策?！白孕兄洹钡臋嗔τ行П薏咧l村干部在處理問題時“花小錢辦大事”。這樣一來,鄉、村干部之間工作中的配合與協調,就變成了生意場上的商業往來,相對于施工方和農民,他們實際充當了中間商的角色。因此,開發補償的行政過程通過權力承包式運作也就成了商業買賣。
如果說鄉鎮政府在開發補償方面的行為像一個企業,在農業結構調整上則更像一個慈善家,其中充斥著“誘民致富”的各種策略?！罢T民致富”就是給農民以看得見的好處,讓他們自覺自愿地跟著鄉鎮政府的結構策略走。此時,政府的支出往往不計成本、有去無回,成為對農民的無私奉獻。一向與民爭利的鄉鎮政府,此時關注的是政績與形象,算的是政治賬,盤算著上級政府的政策能否在本鄉鎮落實這一“中心工作”,因此只好讓經濟利益服從政治利益,小損失服從大收獲。
總之,基層政治中的每個方面都充斥著各種各樣的權力技術和策略,基層國家權力在一個未能制度化的灰色空間中展開運作。這個灰色空間中,農民不是現代意義上的公民,其中很多是“既可憐又可嫌”的“刁民”;鄉村干部也不是現代意義上的公務員,而是熟諳基層政治中各種權力技術的“青皮手”。1990年代的“三農”危機就發生在這個灰色空間內,但那時,“三農”危機的惡劣社會影響和當時的泛政治化的話語,遮蔽了我們對灰色空間本身的關注。在新世紀之初,當中央展開稅費改革后,基層政府的權力技術受到諸種限制,灰色空間中原有的平衡被打破,基層政權因此陷入更大的困境中。這個困境直接導致了稅費改革無法解決征稅的技術性難題,因此,農業稅的突然取消在意料之外,也在意料之中。
一、指導思想
堅持以科學發展觀為指導，深入貫徹落實國務院和省政府關于加快供銷合作社改革發展的文件精神。按照市委、市政府和省社的總要求，牢牢把握“快速發展，增強實力,服務三農，打造領先強社”的總目標，緊緊抓住“大項目、大企業、大網絡、大服務、大能力”的總抓手，始終堅持“六個不動搖”。搶抓機遇，改革創新，迎難而上，努力實現項目建設取得明顯突破，發展實力明顯增強，服務能力明顯提升，在全省供銷社系統中做表率、走前列。
二、主要目標
1、社有經濟總經營收入達到160億元以上，增長20％以上；銷售收入達到120億元以上，增長20%以上。
2、社有經濟利潤總額達到3億元以上，增長20％以上。
3、項目實際投資5億元以上。
4、新創建農民專業合作社10家以上。
5、新創辦村級綜合服務社20家以上。
6、新開辦連鎖網點100家以上。
7、農資（化肥、農藥、農膜）銷售10萬噸以上。
8、農產品銷售5億元以上。
9、培訓農民500人（次）以上。
三、主要任務
（一）堅持項目建設不動搖
1.選準項目，敢于投資。各單位要充分認識加快、加大項目建設是提高供銷社整體競爭實力、增強發展后勁的主要抓手，要緊緊圍繞“培育項目求生存、建設項目促發展”的指導思想，堅持以“項目為王”。當前，國際國內經濟形勢十分嚴峻，各級供銷社和企業要加快項目建設步伐，整合資源，擴大資產規模，提升產業層次，拓展新興業務領域。在項目的選擇上要加大風險評估，謹慎投資，著力在能源、房產、生物制藥、金融、連鎖商貿業、專業市場、內外貿易、現代農業等多領域、高科技產業選準選優項目。
2.推進項目，加快發展。各單位要著眼于長遠發展，千方百計抓好大項目建設，集中力量推進大項目開發，培育支柱產業，優化經濟結構，促進企業在激烈的市場競爭中站穩腳跟，不斷發展壯大。2012年，要重點在大廈市外新商場選址建設、小額貸款公司的籌建、市農批市場的參與建設、農業產業的投資開發等項目上有新的突破；啟動中維藥業科研中心大樓、白雀南皋橋綜合樓、開發區舊汽車舊家電拆解、石油和孚油庫擴容、德清新市商業廣場、白茶城、長興農產品營銷中心等重點工程項目；對大廈市區新購物中心、購物中心、集團堂子村房產開發、仁皇山荷蘭和日本兩家會所建設、華圣生物制藥新產品開發、石油加油站、新恩實業新建廠房、老大房門店建設、萬祥煙花倉庫搬遷等項目要繼續抓好落實。2012年，新建項目要達到20個以上，續建項目要達到10個以上，當年實際投資5億元以上。
3.服務項目，營造氛圍。各單位要把項目建設作為第一要務來抓，把干部職工服務推進項目建設的能力作為主要本領來考核，從而形成上下齊心抓項目的氛圍，真正做到一切圍著項目轉，一切為著項目干，一切服從和服務于項目建設。要認真落實項目聯系制度，加強服務協調，實行分工責任制，梳理項目建設中需要協調解決的問題，努力在土地、資金、政策方面爭取支持。要定期召開項目推進會、交流會，檢查督促建設項目進展，為項目建設創造良好的環境。
（二）堅持做強做大企業不動搖
4.堅定信心，咬定目標。面對市場疲軟、企業成本提高、利潤下降的嚴峻形勢，供銷社要集中精力、財力全力支持社有企業克服難關，積極開展“為企業分憂送暖專項行動”，合力幫助應對當前復雜經濟形勢，緩解要素制約，解決實際困難。要把供銷社可利用的要素和政府資源向一批有市場空間、有盈利水平、有發展前景、有優秀團隊的優勢企業傾斜，努力培育形成供銷社的骨干企業和支柱產業。2012年，全系統營業收入要確保達到120億元，順利完成“六年翻二番”的目標。2012年，市本級要培育營業收入30億元以上企業1家，10億元以上企業6家，5億元以上企業要達到9家以上，億元以上企業要達到12家以上。大廈銷售要力爭突破35億元，集團、恒基光伏要力爭突破15億元，富興能源、興合能源、華圣醫藥等企業要力爭突破10億元，供銷()石油、石化石油、興湖工業絲等企業要力爭突破5億元。
5.整合資源，合作共贏。要通過市場引導、聯合合作等方式，加快社有資本布局優化和結構調整，著力做大做強一批重點企業，形成對發展的有力支撐。要抓住新興產業和發展中涌現的市場機遇，不失時機的推動多元發展，選定有市場有潛力的產業、產品全力做大，采用延長產業鏈、增加資金投入、擴大合作等辦法迅速擴張，提升社有經濟發展的質量和效益。2012年，要重點在新開連鎖網點、新建加油站、新增煤炭交易量、擴大外貿進出口、新增貿易額等方面更有作為。
6.健全制度，規范管理。要健全社有企業的現代管理制度，采取經營者入股、引進社會資本等多種形式，加快推進投資主體多元化，不斷健全法人治理結構。大廈、集團、華圣醫藥公司、老大房超市等企業要進一步深化改革，強化企業管理，完善企業經營機制及各類規章、制度、考核，提高市場競爭能力。市縣區供銷社要規范系統社有企業的改制行為，切實防止社有資產流失。要完善社有企業的財務、投資和風險防控機制，加強內部審計監督，提高管理水平。
（三）堅持構建城鄉流通大網絡不動搖
7.鞏固提升農資經營服務網絡。要結合現代農業園區和糧食生產功能區建設，打造綠色、安全、高效的新型農資社會化服務體系，為現代農業發展提供可靠的農資保障。大力推進強強聯合，加大投入，提高對上游資源的控制力，建立持久穩定的化肥貨源基地。加快農資倉儲物流基礎設施、區域物流配送中心的建設，努力構建上下合作、集中采購配送、一體化服務為核心的營銷體系，大力發展統一管理、統一配送、統一價格、統一標識、統一服務的農資放心店。加快推進農資連鎖經營，打造3家以上經營額超億元的農資連鎖經營企業。辦好莊稼醫院，面向農民開展各種技術服務；鼓勵符合條件的企業從事種子、農機具、成品油等商品經營；繼續做好化肥、農藥等重要涉農物資與防汛救災物資的儲備與管理工作。
8.著力發展城鄉日用消費品經營網絡。要結合縣(區)域中心城市、中心鎮、中心村建設，從規劃入手，以龍頭帶動，加快建設城鄉一體化的日用消費品經營網絡。加大優勢地區向薄弱地區網絡滲透幫扶力度，實行互利互惠、共同發展；加大網點設施的新建和改造力度，優化縣(區)、鄉、村、社區多級連鎖經營體系，培育壯大日用消費品連鎖骨干企業；加強區域物流配送中心和連鎖超市、便利店等農村零售終端建設，增強物流配送能力，提高門店經營管理水平，加快標準化、信息化、現代化建設步伐。
9.加快發展農副產品現代流通網絡。加快形成以區域性市場為龍頭，產地市場、名特優農產品展示展銷中心和配送公司為支撐的農產品流通格局，構建覆蓋廣泛、銷售順暢、運轉高效的市場體系。探索發展以龍頭企業(專業合作社)帶動，集研發、生產、加工(整理)、冷藏、配送、銷售為一體的鮮活農產品產業化營銷模式，加快推進農超對接，探索農產品拍賣、經紀人、電子商務等新型交易方式。支持系統現有農產品批發市場升級改造和功能提升，增強倉儲運輸、冷鏈物流能力，推進市場標準化建設。
10.加快發展醫藥連鎖網絡和再生資源回收利用網絡。要充分發揮華圣醫藥配送中心輻射功能，加快醫藥直營網點建設，積極吸納社會醫藥網點加盟，聯結系統各日用品連鎖網絡的銷售終端，形成安全、快捷、完善的農村醫藥連鎖經營和配送網絡體系。要依托政府和社會的力量，集合系統優勢，做好再生資源回收利用體系的組織、規劃、協調和建設工作，加快推進社區和村鎮回收網點、專業化分揀中心、區域集散交易市場、綜合利用處理基地等網絡基礎和重點項目建設。要積極探索一網多用發展平臺，有條件的企業要根據國家政策依法開展廢舊家電、報廢汽車等回收拆解業務。
（四）堅持基層供銷社、專業合作社再次創業不動搖
11.夯實基礎，推進基層社“二次創業”。要按照“做大做強一批、激活發展一批、創新重組一批”的要求，以股份制形式加大招商、引資、引才力度，對基層供銷社進行“二次改革”。要求基層供銷社打破束縛，將自身改造成為自主經營的實體、為農服務的載體和轄區內合作經濟組織的聯合體，以基層社作為投資主體，組建經營公司，加大項目建設，激發基層社發展活力和生機。要把項目建設作為基層社促發展、壯實力的第一推手，抓住城鎮建設契機，盤活資產，建市場、搞經營，大力推進“強企興社”戰略的實施。2012年，打造銷售額超億元的基層強社3家以上。
12.規范管理，推進專業合作社提檔升級。堅持創新，不斷開拓辦社領域，圍繞現代農業發展和農民增收新要求，鼓勵建辦植保、消費、金融等各類合作社。大力支持專業合作社延伸產業鏈，形成產加銷、冷鏈、專賣店各類組合的產業發展模式。要把專業合作社品牌建設作為提升專業合作社檔次、水平的重頭戲，緊緊圍繞“三品”的標準要求，加大品牌建設的力度。要繼續加強農民專業合作社的示范性建設，充分發揮供銷社的資源優勢，在農資供應、銷售渠道等方面多給予專業合作社幫助。要加大農民培訓力度，以市為農培訓學校和各縣區培訓分校為主體，根據農民種養殖和市場發展的實際需要，為廣大農民提供農產品流通、市場準入、農產品品牌建設等內容豐富、形式多樣的培訓。
13.加強合作，推進綜合服務社規范提升。按照政府引導、多方參與、整合資源、市場運作原則，積極參與公共服務中心建設和一村一品、一村一社、一村一店的創建活動。根據農村社區建設和農民生產、生活新需求，圍繞“千村示范、萬村整治”和“千鎮連鎖超市、萬村便利店”工程建設要求，切實抓好“千村千社便民工程”建設，完善和推進建設主體多元、功能完備、便民實用、利民惠民的綜合服務社。除農業生產資料、日用消費品供應外，綜合服務社要積極開展藥品、圖書、郵政等經營，主動加強與民政部門推行的鄉村(社區)服務中心對接，拓展衛生、文化、農技等方面的社會服務活動。
14.積極探索，拓展農村合作金融服務。要把積極開拓農村合作金融服務功能作為供銷社未來發展的一個新突破口和增長點。推廣試點典型經驗，健全多方參與、市場運作的農信擔保體制，建立風險防范長效機制，在風險可控的前提下，擴大農信擔保的規模和受益面；強化新農村合作金融結算網、農資信用消費等金融服務，并積極開發提高為農服務便利度的金融產品，創新農村金融工具。有條件的供銷社、企業和專業合作社要積極領辦或參股資金互助社、村鎮銀行、農信社、小額貸款公司等新型農村金融機構及開展典當、拍賣業務。
（五）堅持構建平安系統不動搖
15.抓好維穩工作。各單位要堅持組織到位、制度到位、措施到位，認真做好群眾維穩工作。要牢固樹立“發展是第一要務，穩定是第一責任”的觀念，切實把維穩工作作為構建和諧供銷社的基礎工作來抓。各單位要成立以單位負責人為第一責任人的領導小組，以制度建設為載體，切實落實好維護社會穩定的各項工作措施。要按照“誰主管、誰負責”和“屬地管理、分級負責”的原則，深入開展各種矛盾糾紛和不穩定因素的排查工作，做到底數清、情況明。要對群眾上訪反映的問題，認真研究解決方案，防止造成個訪問題群體化、簡單問題復雜化、經濟問題政治化、局部問題社會化。要強化各單位的主體責任，努力減少集體上訪、越級上訪、重復上訪和非正常上訪，為系統發展創造良好的環境。
16.抓好安全生產工作。要堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，樹立以人為本、安全發展的理念，以強化企業安全生產主體責任為重點，深入開展好“安全生產年”活動。在加強基礎建設，加強責任落實，加強依法監督，堅持行之有效的日檢、旬檢、月檢制度，建立常態化的檢查（督查）隊伍，形成安全生產自我管理、自我約束機制。要強化對重點危險源的監控，完善系統應急體系建設，定期開展預案演練活動和形式多樣的安全生產教育活動，推動安全生產管理工作的科學化、制度化、規范化，確保供銷社經濟又好又快發展和社企和諧穩定。
17.抓好文明創建工作。要以加強思想道德建設和企業文化創新為切入點，持續開展機關和單位文明創建活動，不斷增強供銷社系統經濟發展動力和活力。要以“轉作風、強能力，抓落實、破難題，講奉獻、促發展”為主題，以項目建設、企業建設、為農服務為重點，完善創建工作機制，優化系統風氣，改進系統管理，加強誠信經營，營造文明氛圍，履行社會責任，提升服務水平。各單位要按照建設學習型單位的要求，引導干部職工把學習作為一種精神追求，一種工作需要，一種生活方式，主動向實踐學，向書本學，做到好學、勤學、真學、善學。要進一步深化班子建設、黨建、結對共建、對外宣傳、老干部、工青婦團等工作，形成推動工作的強大合力。
（六）堅持素質能力建設不動搖
18.發揚“三干”精神。各級供銷社干部職工要在工作上繼續發揚“拼命干、高效干、出色干”的拼搏精神，狠抓目標落實，真正做到上下同心、目標同向、工作同步。要按照打造全省領先強社的要求，進一步提升工作的標準，在發展目標、工作要求、業務規范等方面自我加壓、自我趕超。供銷社的干部一定要深入基層、深入企業、深入一線，繼續貫徹落實“三項聯系制度”，大力開展調查研究，做到問題在一線發現、矛盾在一線解決、工作在一線推進。要始終保持高的工作標準和奮勇爭先的工作激情，努力在完成任務、干事業上見分曉、比高低、論英雄、出實效、作貢獻。
剛才，書記對全旗政法工作進行了實事求是的總結，研究分析了當前政法工作面臨的形勢，全面安排部署了今年的政法工作任務，講的非常好，思路清晰，任務明確，措施得力，我完全贊同，也請同志們認真抓好落實。下面，圍繞會議主題，我講幾點意見。
一、領會精神，進一步明確政法工作的任務和要求
黨的十七大召開之后，中央、自治區和市里先后召開了政法工作會議，對今年的政法工作任務和要求作了詳細的安排部署。政法各部門要認真貫徹上三級政法工作會議精神，全面落實會議提出的各項任務，始終高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以社會主義法治理念引領政法工作，堅持以人為本，執法為民，把維護好人民群眾的根本利益作為政法工作的出發點和落腳點，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，為后旗經濟社會發展和人民群眾安居樂業提供更加有力的法律保障和法律服務。進一步打牢執法為民的思想基礎，深化對促進經濟社會又好又快發展的認識，深化對堅持立黨為公、執法為民的認識，深化對構建社會主義和諧社會的認識，深化對全面落實依法治國基本方略的認識，努力在執法思想、執法實踐、執法作風等各方面真正體現政法干警的新面貌和政法機關的新形象，確保旗委、政府的決策部署認真地貫徹執行，為推進我旗經濟社會又好又快發展提供堅強有力的政法保障。
二、服務全局，進一步開創政法工作新局面
要根據旗委八屆三次全委（擴大）會議的要求，按照旗委、政府的總體工作部署，準確把握政法工作的要求和任務，找準政法工作與服務全旗整體工作的切入點。今年，要繼續以平安和諧后旗建設統攬政法工作的全局，按照平安建設的標準和要求分類抓點，以點帶面，切實增強政法工作的針對性和實效性，以穩定促和諧、促發展。具體要抓好以下幾個方面的工作：
一是以嚴打整治為手段，增強群眾安全感。以群眾對社會安全的評價和需求為指針，建立治安形勢分析評估機制，本著什么犯罪突出就重點打擊什么犯罪，什么治安問題嚴重就解決什么問題的要求，適時組織各種專項行動。繼續重點打擊黑惡勢力犯罪、嚴重暴力犯罪、多發財犯罪，保持對犯罪分子的高壓態勢。有針對地組織開展禁毒、禁賭、防盜、防火等重點領域治安整治工作。繼續貫徹打防結合、預防為主的方針，從源頭上解決影響社會治安的突出問題，把工作重點、力量配置、考核獎懲等落實到構筑治安防控體系上來。不斷提高人防物防技防能力，增強群眾安全感。
二是以化解矛盾糾紛為主線，促進社會和諧。要把調解理念貫穿于政法工作之中，重視發揮調解的積極作用，善于運用調解手段化解矛盾糾紛，解決農村土地征用、房屋拆遷、企業改制、環境保護等問題產生的群體性行政爭議。要不斷強化司法行政部門調解矛盾糾紛的職能，政法各部門在執法辦案中充分運用調解手段化解矛盾，實現行政調解、人民調解、司法調解三種調解手段的有效銜接，注重從源頭上妥善預防處置。
三是以加強和改進社會管理為抓手，確保社會秩序長治久安。要重點加強對“社會人”、社會組織和虛擬社會的管理，把每個人都歸屬到各種社會組織之中，把各種新的組織都納入有序管理之中。把重點人員、重點場所、重點行業作為治安管理的著力點，重點加強社會流動人員管理，進一步明確細化流動人口業主責任制、出租房主責任制、職能部門責任制和暫住地責任制，執行信息采集登記、動態流動排查等制度，形成人口信息、居住、就業“三位一體”、管理服務并重的人口服務管理模式。要繼續加強重點行業和重點領域的管理。進一步明確各系統、行業、部門平安建設的職責任務，調動各種力量參與社會治安綜合治理和平安創建。要開展生產安全隱患排查，及時發現和整改安全隱患。落實安全防范和管理措施，加強對危爆物品使用經營行業及事故案件高發行業的管理，重點加快交通管理、物業管理、運輸行業、礦山行業、化工行業以及金融部門安全技防設施配套的步伐，加強公共復雜場所的消防安全管理，強化單位內部安全保衛工作，嚴防重特大安全事故的發生，確保公共安全。
四是以加強基層工作為重點，夯實政法工作基礎。要按照創建平安和諧后旗的要求，扎扎實實地抓基層打基礎，在建立健全基層基礎工作機制，提高基層執法能力，落實基層人財物保障上下功夫，促進政法工作重心下移、調度下延、警力下沉。逐步建立健全由基層派出所牽頭、專群結合的基層社會治安防控體系，由司法所牽頭、條塊聯動的基層矛盾糾紛調處體系，由綜治辦維穩辦牽頭、村民居民自治組織為依托的基層社會管理體系。
五是以構建法治后旗為目標，扎實推進普法依法治理。
全面貫徹落實“五五”普法依法治理規劃，進一步加強法制宣傳教育，努力推進依法治旗進程。堅持以人為本，把維護人民群眾切身利益作為法制宣傳教育的出發點和落腳點。突出學習宣傳憲法，廣泛宣傳有關經濟、政治、文化、社會發展、民族區域自治以及與人民群眾生產生活密切相關的法律法規，提高公民法制觀念和法律素質。圍繞當前形勢，積極開展宏觀調控、節能減排、資源保護、勞動保障等法律法規及相關政策的宣傳教育，開展以“人文奧運、法治同行”為主題的法制宣傳活動，大力弘揚法治精神。要以開展“法治旗縣”創建活動為載體，深化地方依法治理；以開展“民主法治嘎查村（社區）”創建活動為載體，深化基層依法治理；以開展“學法用法示范機關”、“學法用法模范公務員”、“依法辦事示范窗口”等創建活動為載體，深化部門和行業依法治理，努力提高社會法治化管理水平。
六是以規范執法行為為根本要求，維護社會公平正義。要認真落實中央關于加強法院、檢察院工作決定的精神，支持“兩院”發揮好審判職能和法律監督職能。要進一步完善政法各部門執法責任制和錯案追究制度，強化司法服務職能，關注和滿足各類社會群體對法律的不同需求，妥善處理人民內部矛盾，充分運用法律手段和調解手段，依法解決涉法涉訴問題。要改進執法方式，落實便民措施，促進執法規范化、公開化。
三、提高素質，進一步加強政法隊伍建設
堅持政治建警，確保政法隊伍的政治本色。始終堅持用正確的思想武裝頭腦，用先進的理念指導工作，引導廣大政法干警自覺把社會主義法治理念運用到具體的執法、司法實踐中，真正解決好“為誰執法、靠誰執法、怎樣執法”的根本問題，提高工作標準和服務水平，提高執法公信力和群眾滿意度。
堅持素質強警，提高政法干警執法能力。要以公正司法為核心，以專業化建設為方向，全面加強政法隊伍建設，不斷提高政法干警的政治素質、業務素質和思想道德素質。建立健全經常性的教育培訓機制，認真抓好干警的專業技術培訓，切實提高政法隊伍服務全局的能力和水平。
堅持從優待警、從嚴治警，提高服務水平。要積極培育和樹立新時期政法工作先進典型，開展見義勇為、平安衛士、人民滿意政法單位等爭先創優活動。要從政治上生活上工作上關心政法干警，落實好政法干警的政治待遇和物質待遇，營造良好的工作條件和執法環境，調動廣大干警的積極性、主動性。不斷完善政法隊伍監督制度和案件質量評估體系，強化黨風廉政教育，嚴肅查處違法違紀行為，推進隊伍正規化建設。
四、加強領導，進一步為政法事業全面發展提供有力保障
用改革創新精神來加強和改進黨對政法工作的領導。健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。要按照“發展是硬道理、是第一要務，穩定是硬任務、是第一責任”的要求，承擔起維護社會穩定的第一責任，嚴格落實領導責任制。要總攬維護穩定工作的大局，針對形勢的變化，不斷深化政法工作改革，轉變工作作風，更新工作理念，提高領導水平。
以區域化團建為牽動，扎實推進基層服務型團組織建設
秦宜智先后來到西寧市清真巷社區、賈小莊社區、湟源縣城關鎮萬豐社區，實地了解基層團組織建設和工作情況。每到一處，秦宜智仔細了解團組織在社區管理中作用發揮的情況，了解區域化團建推進情況和基層團組織聯系青年、服務青年的做法。
秦宜智指出，針對城鎮青少年分布特點，通過區域化團建的方式，擴大對城鎮青少年的有效覆蓋，是建設基層服務型團組織、推動團的組織和工作創新的應有之義，是共青團參與社會治理體制創新的有益探索。各級團組織要強化屬地意識、屬地原則，打破行業、層級、所有制界限，健全和完善依托社區、共青團組織發揮龍頭作用的青年工作網絡，扎實推進青少年綜合服務平臺建設，促進區域內青年工作資源、項目、陣地共建共享，切實提高共青團基層組織服務團員青年、服務社區建設的能力。
在了解到清真巷社區關愛之家師資力量主要是志愿者，賈小莊社區與高校共建青年志愿者基地，湟源縣萬豐社區組織“紅馬甲”志愿者服務團隊時，秦宜智關切地詢問對志愿者的激勵措施，充分肯定志愿者弘揚“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿精神，為西部經濟發展和基層社會管理作出的貢獻。
秦宜智指出，青年志愿者是基層團組織開展工作的重要依靠力量。各級團組織要多動腦筋、多想辦法，在素質拓展、職業規劃、評選先進、推優入黨、社會保險等方面，探索形成一系列服務和激勵青年志愿者的有效機制，把蘊藏在青年人中的奉獻精神和活力熱情釋放出來，把共青團的工作對象轉化為工作力量，鼓勵和帶動更多的青年人加入志愿者隊伍，參與共青團工作，扎根西部、服務基層，做社會正能量的傳播者，做社會管理創新的參與者。
緊密結合民族地區青少年的特點和實際，切實把促進民族團結工作引向深入
在湟源縣波航鄉，以民族團結進步為主題，秦宜智和20多名鄉鎮、學校團干部以及農村青年、學生代表進行了專題座談。來自基層一線的團干部介紹了開展民族團結教育的工作情況和體會，青年、學生代表談了對民族團結的認識和看法。
秦宜智說，我國56個民族是歷史形成的客觀存在，多民族、多文化是中華民族的一大特色。我們偉大的祖國是56個民族共同開發的，改革開放和社會主義現代化事業是56個民族共同推動的。要實現中華民族偉大復興的中國夢，離不開各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展。各級團組織和廣大團干部要深刻認識民族團結的重要意義，切實增強做好民族團結工作的意識。
秦宜智充分肯定青海各地團組織在促進民族團結方面開展的工作。他要求，各級團組織要結合民族地區青少年的特點和思想實際，通過組織開展青少年喜愛的文化、體育、聯誼活動，促進各族青少年交往交流交融，讓各族青少年切身感受到“平等、團結、互助、和諧”的社會主義民族關系。要面向各族青少年開展好法制宣傳教育，引導各族青少年認識到，各民族在法律面前一律平等，不管哪個民族，不管信仰哪種宗教，都必須遵守法律，都沒有超越法律的任何特權。廣大團干部要把提出的“堅定理想信念、心系廣大青年、提高工作能力、錘煉優良作風”要求，運用和體現到民族團結工作之中，帶頭與各族青少年交朋友，帶頭促進民族團結，帶頭踐行社會主義核心價值觀，努力在各族青少年心中從小種下民族團結的種子。
南開大學城市管理專業2011年醞釀設立伊始，就確定了高起點、國際化的辦學理念。2012年6月即與英國格拉斯哥大學簽訂城市管理專業“3+1”合作辦學備忘錄。2013年獲得教育部城市管理新專業審核后，兩校簽署了城市管理專業“3+1+1”合作辦學協議。由此，南開大學每年30名左右的城市管理本科生雅思考試達標后，第3學年整建制到英國城市學官方排名第一的格拉斯哥大學學習，第4年回國完成畢業設計或畢業論文，可獲得南開大學管理學學士和格拉斯哥大學頒發的留學一年課程學習證明。在自愿的前提下，學生第5年可返回格拉斯哥大學攻讀城市與區域規劃碩士。迄今已順利招生4屆，項目運行良好。
與城市管理本科國際項目相配套，2014年經教育部批準，以南開大學與格拉斯哥大學聯合研究生院為平臺創辦了城市學方向的“1+1”碩士項目，即考生通過全國研究生統考和南開的復試，符合格拉斯哥大學錄取條件的通過其教師來南開組織的面試進入南開大學“區域經濟學”碩士和格拉斯哥大學的“城市與區域規劃碩士1+1”聯合培養項目，研究生課程學習全部在南開大學完成，英方派教師來校授課，實行2-4年彈性學制。
經過幾年的城市管理專業建設，我們在目標定位、人才培養、師資隊伍、教材及實驗室建設等方面有幾點體會。
一、目標定位
按照教育部2012年界定，城市管理專業旨在“培養能在城市建設和管理部門、城市管理政策及法規研究部門、城鎮基層社會管理部門、城市社會團隊綜合部門、市政市容管理企事業單位等從事科研、教學以及具體管理工作的復合型人才”。南開大學在探索國際化辦學過程中，獲知由于發達國家現代化、后現代化的進程總體上快于中國，已完成“現代化進程”的歐美國家的大學基本上不開設“城市管理（urban management）”專業，而是開設與“后現代化”發展需求相適應的“城市學（urban studies）”專業。
例如，美國大學理事會（US College Board）對城市學的界定是運用社會學、經濟學和其他社會科學來研究城市生活、管理和服務，主要學習如何使城市文化具有獨特性，城市地區如何回應復雜問題和事件。簡言之，城市學是讓你懂得城市居民生活、行為方式及如何應對問題的專業。2014年，城市學科在英國官方排名并列第一的格拉斯哥大學官網是這樣描述城市學：它讓你從學界認可的相關領域的領導者那里學會和獲取至關重要的形塑地區、強化社區和改進政策制定的實踐知識。城市學涵蓋都市發生的社會的、經濟的和物理的所有方面的變化，包括城市的社區、治理、衛生、住房、不平等、規劃、交通和房地產等領域（注：住房housing，在西方通常意味著通過政策或財稅補貼的政府主導色彩更強，而房地產real estate一般指商業化、市場化的力量居于主導地位）。
鑒于此，我國高校城市管理專業建設應當綜合考慮經濟社會轉型期特點，即“現代化”與“后現代化”兩個歷史進程高度疊加給我國大中城市治理帶來的復雜性和多樣性挑戰。
二、人才培養
城市管理專業涉及多學科、多領域的理論和專業學識。目前，城市管理本科畢業生可授予“管理學”或“工學”學士，各校的培養方向也各有千秋。為此，國內各高校在城市管理專業建設中，應當依托自身學科優勢來打造其專業特色和品牌，通過服務于城市轉型和城市發展提升專業的綜合影響力。至于所培養的人才在學術影響力、社會影響力、政策影響力和國際影響力當中更側重哪一個或哪幾個方面，可以集思廣益，精心論證。我們在論證城市管理專業建設時，考慮到南開在應用經濟、政治學、社會學、公共管理等學科的傳統優勢，結合格拉斯哥大學城市學系在城市與區域規劃、城市政策、都市再生、社區治理、城市經濟等方向的雄厚師資力量和世界一流的研究水準，將南開城市管理專業定位于培養具有國際視野和扎實的多學科知識功底，掌握全球城市發展趨勢和城市規劃管理動態，擅長城市和區域規劃管理、都市更新和社區發展、城市公共事務應對、城市政策分析的專業化復合型人才。同時利用國際合作辦學優勢，瞄準部分國際機構和在華國際組織，為其推薦我們的畢業生。
三、師資隊伍
打造一流的城市管理專業需要高水平的師資隊伍。近4年來，我們根據課程體系需要有步驟施行優化師資的學緣結構、聯合申報科研項目等方式，在已有的公共管理和公共政策、社會學和社會工作、政治學和經濟學師資基礎上，陸續招聘國內外高水平大學從事人居環境治理、建筑設計和城市規劃、地理信息系統、社會政策等專業方向的優秀博士畢業生，引進了既有理論高度又有實踐經驗的高端人才。同時，進一步加強與格拉斯哥大學城市學系在科研、教學上的全方位合作，包括聯合申請到國家社科重大項目、國家自科重點項目和中英聯合資助超千萬元的“城市轉型”國際合作項目，通過科研合作加快提升年輕教師的研究能力。同時，利用國家留學基金委新設的學術團隊項目和南開大學一流專業建設專項資助等渠道，計劃利用3-4年時間把大部分教師派到格拉斯哥大學等城市學排名居前的英、美大學研修，采用與對方教師共同備課、授課和聯合指導碩士生的模式讓南開城市管理師資隊伍與國際高水平的本科和研究生教學接軌。
[關鍵詞] 公共選擇 鄉村關系 治理
在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下,中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中,經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期,建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一,然而,在鄉村關系治理的現實實踐中,鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題,嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。
一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派,是將經濟學應用于政治科學;狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在,它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域,關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經濟人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是:人是關心個人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點,分析了公共管理組織的行為,他們認為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒有什么區別,都是個人效用最大化的理性經濟人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益,然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉村關系失范主要表現在兩個方面:一是鄉鎮政府的越位侵權,具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自主權的非法干預上,體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中;二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”,前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”,后者指村委會單純從本社區利益出發,不愿接受鄉政府指導,對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。
從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出,作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化,從而造成鄉村關系失范。
二、鄉村關系失范的影響因素
公共選擇是相對于市場選擇而言,一般來說,在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時,經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化,抑或投機,而不是靠公平競爭獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。
(一)壓力體制下鄉鎮政府強權
鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織,處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標,采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實,也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務,如計劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會,并利用強有力的行政命令手段督促其執行,這就造成村民自治組織自治權限大大縮小,從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。
(二)鄉村治理法制建設存在缺陷
實行村民自治之后,理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系,二者只是工作上指導與合作關系,根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的,既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒有對村民自治的領域給以明確表述,這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源,再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間,他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。
(三)村委會雙重角色失衡
村委會作為法定的村民自治組織,是經過村民授權來控制與管理社區資源,體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任,但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣,村委會便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級方針政策,代表鄉鎮政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作,分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民主權的國家內根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化,它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行,同時,鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策,一方面村委會順從鄉鎮政權,成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”,另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制,村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。
三、對鄉村關系失范的治理
公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系,通過在公共部門中恢復競爭,引入市場機制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看,鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動:
(一)完善法律法規,明確鄉鎮政府與村委會的職責權限
要實現鄉鎮政府與村委會良性互動,首先要確立二者是相對獨立的利益主體,是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡,鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的,現行的法律只是設計較為寬限的法律框架,并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位,首先要理清二者的職責權限,一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神,各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規,明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限,哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”,哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹,村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護,違法施政被村民合理拒絕,同時村委會的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。
(二)重塑政府形象,建立服務型鄉鎮政權組織
改變政府形象,規范政府作為,首先要在體制上解放鄉鎮政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡,因為現有框架下精簡已經走到末路,改革的目的在于提高績效而不是裁減人員,鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能,如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責,也不應該對自身財政負責,更不應有自我擴張和資源掠奪行為,鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域,提高服務能力。
(三)培育自治組織,增強村委會自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調,一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府,另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約,適應了農民豐富多彩的社會需要,民間自治組織大量成長,政府就會受到來自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境,如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中,不斷探索實施規范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織,在村務管理方面更應擔負起責任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國家法律法規,對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督,加強自我決策和自我管理能力,增強村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。
