時(shí)間：2023-07-24 17:07:02
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的精神，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
（一）公共管理藝術(shù)價(jià)值外在形象的表現(xiàn)
藝術(shù)通過(guò)一定的外部形象表現(xiàn)出內(nèi)在的價(jià)值要求。公共管理形式上的價(jià)值可以通過(guò)人員的外在形象以及建筑物的特征等表現(xiàn)出來(lái)。政府建筑物的外部特征對(duì)公共管理藝術(shù)價(jià)值的體現(xiàn)有重要的影響，政府機(jī)關(guān)建筑物的獨(dú)特風(fēng)格可以更好的體現(xiàn)其內(nèi)在的藝術(shù)形象。管理人員的穿著打扮、言談舉止以及辦事效率等方面都可以較好的體現(xiàn)出公共管理藝術(shù)價(jià)值的存在，從而給人們一種良好的印象。
（二）公共管理藝術(shù)價(jià)值在行為上的表現(xiàn)
公共管理者行為的藝術(shù)價(jià)值可以在日常的工作中得到較好的體現(xiàn)，公共管理者在日常的行為中以人民群眾的利益為基本出發(fā)點(diǎn)，從而體現(xiàn)出管理者履行職責(zé)所蘊(yùn)含的藝術(shù)美學(xué)價(jià)值，這就需要管理者在行政行為的過(guò)程中要以文明的素養(yǎng)要求自己，以傳統(tǒng)的美德灌輸自己，從而體現(xiàn)行為上的藝術(shù)價(jià)值。
（三）公共管理藝術(shù)價(jià)值在精神上的體現(xiàn)
精神上的藝術(shù)價(jià)值是管理者公共管理的最高追求，同時(shí)也是藝術(shù)價(jià)值在公共管理當(dāng)中的核心體現(xiàn)。如果失去內(nèi)在的精神美，日常的公共管理就失去了最基本的道德底線。公共管理的藝術(shù)價(jià)值主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，道德美。公共管理的道德價(jià)值對(duì)整個(gè)社會(huì)的文明進(jìn)步起著重要的推動(dòng)作用，行政人員在日常的管理過(guò)程中要以高尚的道德情操規(guī)范自己的執(zhí)法行為，體現(xiàn)藝術(shù)價(jià)值的魅力。第二，價(jià)值美。價(jià)值美要求管理者要切實(shí)維護(hù)人民群眾的切身利益，不斷維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)行政職責(zé)的藝術(shù)價(jià)值。第三，精神美。管理者要充分體現(xiàn)人文關(guān)懷的藝術(shù)魅力，體現(xiàn)公共管理者的仁厚心態(tài)和助人為樂(lè)的精神風(fēng)貌。
二、提高藝術(shù)價(jià)值在管理中的有效方法
（一）改革創(chuàng)新提高管理機(jī)構(gòu)的藝術(shù)形象
只有通過(guò)對(duì)公共管理現(xiàn)狀進(jìn)行切合實(shí)際的改革，滿足社會(huì)各方面發(fā)展需要，才能不斷改變管理者傳統(tǒng)的外在形象，并通過(guò)結(jié)構(gòu)的變革，改變傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行方式，提高政府機(jī)構(gòu)的辦事效率，從而體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)親民、愛(ài)民和靈活化的辦事風(fēng)格。通過(guò)設(shè)立“政府超市”“服務(wù)答應(yīng)”等服務(wù)形式加強(qiáng)對(duì)群眾的服務(wù)力度。通過(guò)不斷提高政府服務(wù)的質(zhì)量，體現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)的藝術(shù)價(jià)值。此外，管理者要在衣著、言談舉止等方面能夠較好的體現(xiàn)公共管理藝術(shù)價(jià)值，提高管理服務(wù)者的形象。通過(guò)變革和創(chuàng)新的方式對(duì)政府形象進(jìn)行改進(jìn)，這也是提高公共管理藝術(shù)價(jià)值的重要環(huán)節(jié)，讓人民群眾能夠從日常服務(wù)中感受到管理的藝術(shù)價(jià)值之美。
（二）美德的提升推動(dòng)公共管理藝術(shù)價(jià)值的體現(xiàn)
公共管理的藝術(shù)之美代表的是政府的美德，而政府管理者的言行舉止都會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重要的示范作用，政府管理者美德的提升應(yīng)建立在高尚道德的基礎(chǔ)之上，不能只重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視幾千年來(lái)傳統(tǒng)美德的發(fā)展。政府管理者不僅要較好地履行自己的公共職責(zé)，還要有建設(shè)美德之邦的責(zé)任感，從而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣的提升。
（三）改變行為方式，提高藝術(shù)價(jià)值
公共管理者的行為方式因其所在環(huán)境的不同而帶有權(quán)威性和政策導(dǎo)向性，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的形成就有強(qiáng)烈的推動(dòng)作用。其行為的外在表現(xiàn)不僅代表自身的行為狀態(tài)，更代表政府的外部形象，因此管理者行為水準(zhǔn)和思維方式的提高對(duì)整個(gè)社會(huì)精神風(fēng)貌的形成具有重要的影響效果。要使管理者的行為方式能夠較好的體現(xiàn)其內(nèi)在的藝術(shù)價(jià)值，就應(yīng)實(shí)現(xiàn)其行為方式向文明的方向轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)社會(huì)良好風(fēng)氣的形成。
（四）提升管理者的藝術(shù)能力和藝術(shù)修養(yǎng)
管理者的藝術(shù)能力和藝術(shù)修養(yǎng)在一定范圍內(nèi)是指公共管理的藝術(shù)能力和藝術(shù)修養(yǎng)。公共管理者在日常處理問(wèn)題中，處置問(wèn)題的藝術(shù)能力和藝術(shù)效果直接關(guān)系到所在環(huán)境的公共藝術(shù)價(jià)值，自身的言談舉止在一定程度上也關(guān)系到政府的形象，在公務(wù)辦理過(guò)程中所表現(xiàn)的對(duì)待事情的責(zé)任感以及內(nèi)在的奉獻(xiàn)精神也是公共管理藝術(shù)價(jià)值的重要體現(xiàn)。公共管理者只有具備高尚的道德修養(yǎng)，才能在實(shí)踐中充分體現(xiàn)其自身價(jià)值。所以，加強(qiáng)管理者的藝術(shù)修養(yǎng)、提高其處置公共事務(wù)的能力是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的有效途徑，需要管理者把公共管理工作作為一項(xiàng)藝術(shù)的具體實(shí)踐來(lái)看待，從而真正做到個(gè)人公共管理水平的提高。公共管理者還需要不斷樹(shù)立為人民服務(wù)的職業(yè)精神，將自身的理想和人民群眾的迫切需要相結(jié)合，從而在一定程度上真正做到藝術(shù)價(jià)值和藝術(shù)美的完美體現(xiàn)。
三、結(jié)語(yǔ)
關(guān)鍵詞：新常態(tài) 公共管理 困境 發(fā)展策略
一、公共管理里新常態(tài)的概念
公共管理面臨的新常態(tài)可以從政治、經(jīng)濟(jì)、文化三個(gè)方面進(jìn)行理解：
第一方面，政治新常態(tài)首先要遵守目前國(guó)家的基本法治法規(guī)，公共管理的推行以國(guó)家相關(guān)憲法和法律作為變革的基礎(chǔ)和前提。目前的新形勢(shì)要求社會(huì)主義的公共管理體現(xiàn)民主參與決議、法制公平性和科學(xué)先進(jìn)性。通過(guò)遵循政治新概念確保社會(huì)公共管理各方面的法制化進(jìn)程。
第二方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)表現(xiàn)為確保新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和秩序的穩(wěn)定和持續(xù)。結(jié)合新時(shí)期的各項(xiàng)相關(guān)市場(chǎng)發(fā)展策略，努力提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。通過(guò)重點(diǎn)培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心力量和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模式，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有升的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。
第三方面，對(duì)于文化新常態(tài)的理解，首先，就是結(jié)合社會(huì)主義民族文化精神和法治知識(shí)，提升全民精神文化素養(yǎng)和法律意識(shí)，在社會(huì)主義新形勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)遵紀(jì)守法，團(tuán)結(jié)互助的優(yōu)良文化氛圍。其次，在社會(huì)各方面的公共管理方面，讓法律法規(guī)滲透到社會(huì)管理的具體方式中來(lái)。通過(guò)政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、民眾等多方團(tuán)體的民主參與形式，形成多角度的公共管理體系。
二、新常態(tài)下公共管理面臨的問(wèn)題
新常態(tài)必定帶來(lái)新挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)當(dāng)前的公共管理面對(duì)著諸如目標(biāo)和現(xiàn)狀、技術(shù)和手段等一些困境。只有清楚的認(rèn)識(shí)這些困境，才能對(duì)癥下藥的解除這些困境對(duì)社會(huì)改革發(fā)展方面的阻礙。
（一）公共管理能力和現(xiàn)實(shí)體系制度存在著一定的差距
我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式呈現(xiàn)出一片良好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也持續(xù)著穩(wěn)重有升的優(yōu)良狀態(tài)。目前的社會(huì)形態(tài)可以說(shuō)法制相對(duì)健全、社會(huì)關(guān)系和諧、文化經(jīng)濟(jì)繁榮昌盛。但隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的接軌，國(guó)內(nèi)很多企業(yè)在發(fā)展中也面臨著自身經(jīng)營(yíng)困難，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力較大，企業(yè)發(fā)展壓力也困難重重。公共管理在法制化制度和民主決策程度上還是需要進(jìn)一步優(yōu)化主體結(jié)構(gòu)。在治理能力上，要實(shí)現(xiàn)公共管理相關(guān)部門的能提與具體工作人員的能力共同提升。使公共管理體系能實(shí)現(xiàn)與各組織體系的協(xié)調(diào)配合。
（二）社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)模式，對(duì)公共管理的方法要求也逐漸提升
現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展浪潮中，自動(dòng)化和科技化越來(lái)越被廣泛的用到生產(chǎn)生活的各個(gè)方面。這也為公共管理跨入科技行列提供了技術(shù)支撐和手段。在當(dāng)前的公共管理方面，各級(jí)單位已經(jīng)充分的認(rèn)識(shí)到信息技術(shù)對(duì)于管理帶來(lái)的便捷性和科學(xué)性。相關(guān)的公共管理流程審批和信息公開(kāi)，通過(guò)軟件系統(tǒng)，網(wǎng)站，辦公平臺(tái)等科技手段即可實(shí)現(xiàn)。但是隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，公共管理還是與民眾期待的有所差距，這就要求公共管理必須緊跟科技步伐，擺脫落后和單調(diào)的工作手段，使工作方法完全適應(yīng)社會(huì)新形勢(shì)的發(fā)展需要。
（三）公共管理從業(yè)人員的整體素質(zhì)有待提升
公共管理工作做的好壞，公共管理從業(yè)人員的素質(zhì)和水平起著很關(guān)鍵的決定作用。就當(dāng)前的公共管理工作來(lái)說(shuō)，由于缺乏晉升和價(jià)值體系通道，部分管理人員在工作上主動(dòng)性和創(chuàng)新力不夠，且工作呈現(xiàn)一副攜帶狀態(tài)。如果不及時(shí)的對(duì)公共管理從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)和工作積極性進(jìn)行調(diào)整，公共管理工作的管理效果將不斷的惡化下去。這將給公共管理價(jià)值體現(xiàn)造成嚴(yán)重的負(fù)面作用。
（四）新常態(tài)下的公共管理逐級(jí)滲透與基層公共管理缺乏健全執(zhí)行機(jī)制之間的矛盾
在我國(guó)深化改革的具體措施中，公共管理改革基本都是從上級(jí)逐級(jí)滲透到基層。國(guó)家也考了了基層公共管理的地方發(fā)展因素。但是由于制度真正執(zhí)行起來(lái)后，沒(méi)有強(qiáng)有力的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。再加上地方經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)先，使得最開(kāi)始的公共管理無(wú)法很好的滲透到基層公共管理工作中去。
三、關(guān)于如何擺脫新常態(tài)下公共管理困境的幾點(diǎn)建議
（一）將公共管理的治理能力作為重點(diǎn)工作來(lái)抓
首先就是注重公共管理從業(yè)人員的管理能力和道德素質(zhì)的培養(yǎng)。另外就要注意凝聚社會(huì)群體的力量，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)組織參與形式，激發(fā)社會(huì)組織公共管理方面的活力，并且對(duì)社會(huì)組織的公共管理進(jìn)行有效的法律監(jiān)督。通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)大眾的文化水平和精神素養(yǎng)，使公眾能夠自覺(jué)遵循公共管理常識(shí)，形成良好的社會(huì)文化氛圍。
（二）強(qiáng)化公共管理技術(shù)創(chuàng)新手段
公共管理的技術(shù)手段應(yīng)該完全遵循現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信息化節(jié)奏。在流程審批、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定、科技決策等方面，加強(qiáng)現(xiàn)代多媒體技術(shù)和信息化技術(shù)的應(yīng)用推廣。通過(guò)不斷的創(chuàng)新公共管理手段，促使公共管理工作能夠完全適用于新常態(tài)下的各項(xiàng)社會(huì)工作，確保公共管理手段的效率和科學(xué)性。
（三）改善自上而下的公共管理實(shí)施方案
通過(guò)上層統(tǒng)籌指導(dǎo)的形式，促使地方政府建立符合本地公共管理的體制，使公共管理能夠在堅(jiān)持上層基本管理制度的前提下更符合本地發(fā)展規(guī)劃，上級(jí)政府做好基層公共管理監(jiān)督和財(cái)政支撐。確保地方公共管理行為的法制性和持續(xù)性。
（四）重塑公共管理的核心價(jià)值
公共管理部門因?yàn)楸旧砺氊?zé)所在，很容易滋生腐敗。要想使公共管理有里程碑似的突破，就必須對(duì)公共管理的價(jià)值進(jìn)行重新塑造。首先要講公平、公正的核心意識(shí)作為公共管理的基本價(jià)值觀。其次，在堅(jiān)持國(guó)家基本國(guó)策和政治方針的前提下，公共管理的具體意識(shí)要以明確的制度來(lái)體現(xiàn)。最后，國(guó)家要對(duì)公共管理各級(jí)單位進(jìn)行指責(zé)監(jiān)督。通過(guò)樹(shù)典型，立榜樣的形式，形成公共管理體系內(nèi)良好的價(jià)值觀和職業(yè)道德觀。
四、結(jié)束語(yǔ)
新常態(tài)下的公共管理工作，在實(shí)際開(kāi)展中，要不斷的進(jìn)行自我體制的完善，通過(guò)加強(qiáng)公共管理手段創(chuàng)新和提升從業(yè)人員素養(yǎng)，來(lái)保證公共管理工作自上而下的順利開(kāi)展。通過(guò)良好的公共管理來(lái)構(gòu)件社會(huì)主義和諧體制。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：公共管理；公民社會(huì)；公共治理；合作管理
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理，都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。
如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國(guó)家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代，行政就是政治的落實(shí)，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)的推行，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì)，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無(wú)論在合法性還是在社會(huì)資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開(kāi)辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因，治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵，同時(shí)，它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。
二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色
現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的一種合作管理，是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸。現(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對(duì)象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過(guò)程中又以其各自的特征優(yōu)勢(shì)起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會(huì)與政府一道對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過(guò)程中，公民社會(huì)以它那種來(lái)自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí)，公民社會(huì)在與政府的合作過(guò)程中，能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行，從而可以起到對(duì)政府更有效的監(jiān)督作用。此外，在公共管理的過(guò)程中，健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可，這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起，在這個(gè)過(guò)程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面，作為公共管理的對(duì)象，公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對(duì)公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次，通過(guò)公民社會(huì)組織，公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過(guò)程也是公民社會(huì)完善的過(guò)程，公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展，作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量，公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過(guò)程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。
第一，公民社會(huì)是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會(huì)的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國(guó)家的權(quán)力，從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向；公民社會(huì)可以為公民的利益表達(dá)提供多樣的表達(dá)形式和途徑，保障公民利益表達(dá)的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會(huì)對(duì)培育公民的民主參與意識(shí)具有積極的作用，能夠強(qiáng)化民主的社會(huì)基礎(chǔ)從而推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。
第二，公民社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。公民社會(huì)是一個(gè)以契約、法制、自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)為價(jià)值準(zhǔn)則的社會(huì)，這為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。此外，公民社會(huì)中的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的作用。
第三，公民社會(huì)是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會(huì)做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會(huì)因其具有來(lái)自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營(yíng)利”特性以及其服務(wù)社會(huì)、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道，并能有效彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)上的缺限和不足，公民社會(huì)組織可以通過(guò)委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù)，從而使社會(huì)公共服務(wù)的水平大大提升。
第四，公民社會(huì)是公共價(jià)值的維護(hù)者。與其他領(lǐng)域一樣，公共生活領(lǐng)域同樣存在著對(duì)善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價(jià)值，它包括公民對(duì)公共生活的態(tài)度、責(zé)任與義務(wù)，對(duì)他人的尊重與關(guān)愛(ài)，對(duì)社會(huì)正義的維護(hù)以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進(jìn)人類的公共利益和福祉，這實(shí)際上就包含了對(duì)公共價(jià)值的追求：公民社會(huì)是公共管理的對(duì)象，它同時(shí)又是公共管理的主體構(gòu)成之一，公民社會(huì)的精神與價(jià)值必然會(huì)影響到公共管理的目標(biāo)和價(jià)值。公民社會(huì)所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛(ài)、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開(kāi)放、多元等價(jià)值理念，對(duì)于維拼良好的公共價(jià)值具有重要的作用。
第五，公民社會(huì)是社會(huì)穩(wěn)定的支持者。公民社會(huì)能夠在個(gè)人和社會(huì)之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過(guò)這一中介結(jié)構(gòu)，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達(dá)途徑，同時(shí)又可以對(duì)他們的利益訴求進(jìn)行整合；通過(guò)這一結(jié)構(gòu)，它還可以為社會(huì)成員提供寬松的活動(dòng)空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時(shí)這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會(huì)怨氣、釋放社會(huì)壓力的作用。可以說(shuō)公民社會(huì)是一個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。
三、公共管理；政府與公民社會(huì)的合作管理
公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)公共社會(huì)生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會(huì)之間應(yīng)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作關(guān)系，通過(guò)協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理。具體來(lái)講，這種政府與公民社會(huì)合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)。
第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營(yíng)部門、第三部門等公民社會(huì)組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角色，它們?cè)诮橛谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共部門之間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng)并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會(huì)事務(wù)，在某些領(lǐng)域，公民社會(huì)組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢(shì)。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營(yíng)部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，政府并不是國(guó)家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。”
第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴９补芾碡?zé)任邊界的模糊性表現(xiàn)為許多民營(yíng)部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍，公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場(chǎng)和公共部門之間被稱之為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的領(lǐng)域中，涌現(xiàn)了所謂非營(yíng)利組織、志愿團(tuán)體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會(huì)組織，它們?cè)谏鐣?huì)中的作用和影響越來(lái)越大。伴隨著這些公民社會(huì)組織能夠滿足多方需要，解決社會(huì)問(wèn)題而無(wú)需運(yùn)用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個(gè)人來(lái)承擔(dān)的趨勢(shì)。
第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系，因?yàn)檫@些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息，也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進(jìn)行談判和交易，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系，所以公共管理的過(guò)程便呈現(xiàn)為一種互動(dòng)的過(guò)程。在這種互動(dòng)的過(guò)程中，各個(gè)公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。
［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動(dòng)；倫理；道德
工業(yè)革命使社會(huì)治理活動(dòng)成為一種職業(yè)活動(dòng)。歷史進(jìn)入19世紀(jì)中期，由于英國(guó)政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗(yàn)，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務(wù)活動(dòng)成為正式的職業(yè)活動(dòng)。到了20世紀(jì)，政府中的行政管理作為職業(yè)活動(dòng)被世界各國(guó)迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當(dāng)作專門的職業(yè)化的社會(huì)治理活動(dòng)加以看待。然而，在社會(huì)治理活動(dòng)職業(yè)化的過(guò)程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動(dòng)主要從屬于科學(xué)化、技術(shù)化的原則，導(dǎo)致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長(zhǎng)的空間，行政倫理學(xué)的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀(jì)七八十年代，隨著美國(guó)出現(xiàn)“新公共行政運(yùn)動(dòng)”這一要求變革社會(huì)治理方式的思想運(yùn)動(dòng)，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見(jiàn)，關(guān)于社會(huì)治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會(huì)治理方式的進(jìn)程一道啟動(dòng)的。現(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對(duì)象。其中，值得思考的一個(gè)問(wèn)題是，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)治理模式，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)比以往任何時(shí)候的治理活動(dòng)都更加依賴倫理的引導(dǎo)和道德的規(guī)范。
一公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系
公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無(wú)論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會(huì)治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會(huì)治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動(dòng)體系。正是這一點(diǎn)，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對(duì)于公共管理的職業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō)，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對(duì)于內(nèi)容來(lái)說(shuō)，公共管理的職業(yè)活動(dòng)也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過(guò)程中，這些關(guān)系總會(huì)以極其具體的形式存在于公共管理活動(dòng)之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者忠于職守、忠實(shí)地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù)；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對(duì)象之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠(chéng)服務(wù)，以求得廣泛的合作……這樣一來(lái)，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，擁有了倫理本質(zhì)。
由于公共管理中依然存在著權(quán)力關(guān)系，所以，權(quán)力關(guān)系賴以生成的等級(jí)系列依然會(huì)存在。當(dāng)然，管理型社會(huì)治理方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)等級(jí)關(guān)系的根本性改造，把人與人之間的直接等級(jí)關(guān)系改造成以組織層級(jí)為前提的等級(jí)系列，從而使個(gè)人之間在人格、權(quán)利等實(shí)質(zhì)性方面達(dá)致平等。盡管管理型社會(huì)治理模式中的以組織層級(jí)為前提的等級(jí)關(guān)系只是形式上的，卻反映了權(quán)力關(guān)系的本性。在一切存在著權(quán)力關(guān)系的地方，都會(huì)程度不同地存在著等級(jí)。只要公共管理還需要權(quán)力，它就不能消除這種“等級(jí)”。因此，作為個(gè)人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會(huì)遇到處理上下級(jí)關(guān)系的問(wèn)題，并且會(huì)成為他進(jìn)行日常公共管理活動(dòng)的基本內(nèi)容。比如，政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級(jí)命令和維護(hù)政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關(guān)系、服務(wù)于社會(huì)和維護(hù)社會(huì)利益。無(wú)論是政府中的公共管理主體，還是社會(huì)中的公共管理組織，對(duì)于公共利益的理解都會(huì)出現(xiàn)偏差，特別是如何把握長(zhǎng)期利益與短期利益，必定是一個(gè)時(shí)時(shí)都會(huì)碰到的難題。公共管理中存在著無(wú)法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無(wú)所作為。事實(shí)上，在公共管理的服務(wù)定位中所派生出來(lái)的一切主動(dòng)性、積極性，都會(huì)外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實(shí)際行動(dòng)，進(jìn)而使公共管理者不同于以往各種社會(huì)治理模式中的治理者。做到這一點(diǎn)，從根本上說(shuō)，就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識(shí)。只要公共管理者能夠?qū)ψ约旱穆殬I(yè)表現(xiàn)出充分的自覺(jué)，按照自己對(duì)其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會(huì)無(wú)愧于公共管理這一職業(yè)，并且總會(huì)達(dá)致最佳的從業(yè)效果。
在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，對(duì)于官吏的要求長(zhǎng)期存在著爭(zhēng)論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無(wú)條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復(fù)申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會(huì)治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭(zhēng)論。但這種社會(huì)治理方式往往是通過(guò)間接的、迂回的途徑來(lái)認(rèn)識(shí)和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實(shí)現(xiàn)之間存在著“時(shí)滯”。特別是那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化的社會(huì)治理者，缺乏積極回應(yīng)公共利益要求的熱情，往往表現(xiàn)出我們稱為“”的那種對(duì)于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業(yè)社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，在人們期求更為進(jìn)步的社會(huì)治理模式的過(guò)程中，管理型的社會(huì)治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動(dòng)的公共管理取而代之。
對(duì)于公共管理來(lái)說(shuō)，新型的社會(huì)治理體制和制度是其賴以展開(kāi)活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。但是，與管理型社會(huì)治理方式不同，治理者的職業(yè)并不只是簡(jiǎn)單地充作體制和制度的構(gòu)成因素和實(shí)現(xiàn)途徑，而是體制和制度的必要補(bǔ)充。由此看來(lái)，統(tǒng)治型社會(huì)治理倡導(dǎo)官吏忠“君”愛(ài)“民”。在君民之間出現(xiàn)矛盾和沖突的時(shí)候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式得以發(fā)生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無(wú)法調(diào)和的。所以，矛盾之中會(huì)出現(xiàn)上面兩種對(duì)立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會(huì)治理模式中的官員和公務(wù)人員以體制和制度作為行為選擇的終極標(biāo)準(zhǔn)，被動(dòng)地接受體制中的程序驅(qū)使，對(duì)人民、對(duì)公共利益表現(xiàn)出極度的冷漠。他們?cè)诠膊块T中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業(yè)社會(huì)特有的色彩，屬于形式化了的職業(yè)活動(dòng)。與此不同，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)發(fā)生在合作精神已經(jīng)成為一種時(shí)尚文化的時(shí)代。在這種條件下，社會(huì)在整體上不存在不可調(diào)和的矛盾和沖突。因?yàn)椋磺忻芎蜎_突主要來(lái)源于不同的認(rèn)識(shí)和理解。如果通過(guò)交談和討論能夠取得共識(shí)、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業(yè)活動(dòng)就是運(yùn)用權(quán)力促進(jìn)交談和討論。
二公共管理者的職業(yè)角色
人的道德生活來(lái)源于人的社會(huì)角色。只有了解和確定人在社會(huì)中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個(gè)公務(wù)員做出的某件事可能會(huì)被人們認(rèn)為是不道德的，但是，一個(gè)普通公民做出同件事卻不被人們認(rèn)為是不道德的。對(duì)一個(gè)人進(jìn)行道德評(píng)判，在很多情況下，是因?yàn)槲覀兿刃袑?duì)他的社會(huì)角色作出了定位。我們說(shuō)一個(gè)人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會(huì)角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會(huì)角色經(jīng)常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經(jīng)常不一致則會(huì)招致他人的批評(píng)和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會(huì)生活中可能會(huì)同時(shí)扮演著多重角色。有些角色是與生俱來(lái)的，如血親關(guān)系中的角色；有些角色是個(gè)人成長(zhǎng)過(guò)程中必須接受的，如做學(xué)生等；而更多的角色是個(gè)人選擇的結(jié)果。職業(yè)作為人的最基本的社會(huì)角色形式，正是人的選擇的結(jié)果。就是說(shuō)，普通的社會(huì)角色是在人的成長(zhǎng)過(guò)程中自然生成的。一個(gè)人在長(zhǎng)期的社會(huì)生活中，能夠理所當(dāng)然地形成應(yīng)有的角色意識(shí)，并且準(zhǔn)確地扮演自己所承擔(dān)的社會(huì)角色。職業(yè)角色則不同。它需要人們通過(guò)自覺(jué)的選擇和主動(dòng)的學(xué)習(xí)，才能夠獲得準(zhǔn)確的定位。
人們選擇職業(yè)有著復(fù)雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業(yè)，可能因?yàn)樯畹男枰赡軄?lái)自生存的壓力，可能出于興趣愛(ài)好，也可能屬于理想追求……當(dāng)人們定位職業(yè)角色時(shí)，會(huì)在職業(yè)導(dǎo)師的引領(lǐng)下進(jìn)入職業(yè)角色，也可能會(huì)在職業(yè)活動(dòng)的實(shí)踐中逐漸找到職業(yè)感覺(jué)。但是，所有從事職業(yè)活動(dòng)的人，都需要借助于自覺(jué)的職業(yè)選擇和積極的職業(yè)學(xué)習(xí)，才能夠使自己融合到職業(yè)中去，成為真正的職業(yè)活動(dòng)者。這個(gè)過(guò)程，就是從業(yè)者在職業(yè)序列中準(zhǔn)確地找到他所從事的職業(yè)位置的過(guò)程。職業(yè)活動(dòng)的舞臺(tái)是職位和崗位。職位、崗位是人的社會(huì)角色的明確化、具體化和固定化，是職業(yè)化了的社會(huì)角色。同時(shí)，明確化、具體化和固定化的社會(huì)角色，在每一職位和崗位上都會(huì)有著明確的責(zé)任和義務(wù)。人類社會(huì)活動(dòng)職業(yè)化程度的提高，更多地表現(xiàn)在越來(lái)越明確、越來(lái)越具體地規(guī)定職業(yè)活動(dòng)中職位、崗位的責(zé)任和義務(wù)，即通過(guò)組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范和活動(dòng)程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責(zé)任和義務(wù)。
在社會(huì)治理體系中，無(wú)論是公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域，只要是職業(yè)活動(dòng)和組織行為，都會(huì)通過(guò)職位和崗位來(lái)明確界定人的責(zé)任和義務(wù)，有效地配置權(quán)力。這也是近代社會(huì)“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式?jīng)]有注意到人的職位和崗位直接地構(gòu)成人的多元社會(huì)角色中的一種。就是說(shuō)，任何一種職業(yè)，任何一類專業(yè)化社會(huì)活動(dòng)，任何一個(gè)組織行為體系，都不僅以整體的形式構(gòu)造組織化的人的社會(huì)角色中的一部分，而且在組織成員個(gè)體那里擔(dān)負(fù)著社會(huì)角色，甚至首先在個(gè)體那里成為社會(huì)角色中的一種。對(duì)于人來(lái)說(shuō)，每一個(gè)職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責(zé)任和義務(wù)，而且直接地根源于整個(gè)社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。
職位和崗位具有二重性，與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)也是有同樣的二重性。一方面，責(zé)任和義務(wù)屬于特定的職業(yè)和組織行為體系；另一方面，責(zé)任和義務(wù)又屬于整個(gè)社會(huì)。對(duì)于每一職位和崗位上的從業(yè)者來(lái)說(shuō)，他的職位、崗位及其責(zé)任和義務(wù)，在職業(yè)活動(dòng)和組織行為體系內(nèi)會(huì)以職務(wù)的形式出現(xiàn)，在面向其直接歸屬的行為體系之外時(shí)，則以職業(yè)的形式出現(xiàn)。特別需要指出的是，職務(wù)與職業(yè)在從業(yè)者這里只是社會(huì)角色的二重歸屬。在從業(yè)者與他人的聯(lián)系中，職務(wù)與職業(yè)都是直接的。因此，當(dāng)管理主義組織行為模式成為職務(wù)—職業(yè)—社會(huì)之間的單線聯(lián)系模式的時(shí)候，責(zé)任和義務(wù)便被片面化、形式化和缺乏道德的內(nèi)容。我們?cè)诮詠?lái)的社會(huì)治理中，時(shí)時(shí)處處都可以看到社會(huì)治理者只對(duì)社會(huì)治理體系負(fù)責(zé)而不對(duì)社會(huì)治理活動(dòng)的對(duì)象及后果負(fù)責(zé)的情況。比如，就政府而言，下級(jí)官員只對(duì)上級(jí)官員負(fù)責(zé)，政府所有的官員都只對(duì)政府負(fù)責(zé)。只有政府才對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，政府官員喪失了直接對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的責(zé)任和義務(wù)的向度。政府對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，卻很少對(duì)它的官員負(fù)責(zé)。因?yàn)椋墓賳T僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時(shí)常會(huì)感到“不平”。公共管理的職業(yè)活動(dòng)就是要改變這種狀況，把單線的責(zé)任、義務(wù)模式改造成雙線的甚至多線的責(zé)任、義務(wù)模式。還以政府為例，公共管理的職業(yè)活動(dòng)要求政府官員一方面對(duì)政府負(fù)責(zé)，另一方面直接對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)；同樣，政府既對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，也對(duì)其官員負(fù)責(zé)。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們?cè)谥苯訉?duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的過(guò)程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說(shuō)，管理型社會(huì)治理模式中的政府視其官員為雇員的結(jié)果就是使他們成為政府行政執(zhí)行的工具，那么，公共管理?xiàng)l件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識(shí)的人。這就是兩者的根本區(qū)別。若把這種區(qū)別變成革新現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理模式的動(dòng)力，不容置疑的起點(diǎn)則是在理論上把握職位、崗位及其責(zé)任和義務(wù)的雙重直接關(guān)系。
三公共管理者的職業(yè)行為
職業(yè)活動(dòng)規(guī)定著人的行為。一個(gè)人從事的職業(yè)和開(kāi)展的職業(yè)活動(dòng)，決定了他會(huì)有某種定型化的、重復(fù)的和連續(xù)的行為。他的行為總和構(gòu)成了他的職業(yè)活動(dòng)的基本內(nèi)容，進(jìn)而證明著他的職業(yè)角色。從表面上看，人的行為與職業(yè)的關(guān)系是被決定或被規(guī)定的關(guān)系，即職業(yè)決定和規(guī)定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規(guī)定與被規(guī)定的關(guān)系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實(shí)質(zhì)上看，它是反向決定和反向規(guī)定的關(guān)系，即人的行為決定職業(yè)。特別是在充分自由地選擇職業(yè)的情況下，人與職業(yè)之間的聯(lián)系就是人的行為選擇的結(jié)果。考察人的職業(yè)角色可以發(fā)現(xiàn)，有的人選擇了某一職業(yè)后能夠迅速地進(jìn)入角色，而有的人雖然從事某種職業(yè)活動(dòng)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，卻始終游離于這個(gè)職業(yè)角色之外，并不是合格的從業(yè)者。這種與職業(yè)角色的“和合”與否體現(xiàn)在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業(yè)者。對(duì)此，筆者認(rèn)為是“行為決定職業(yè)”。
在職業(yè)活動(dòng)中，人的行為形式可以同一，但人的行為實(shí)質(zhì)卻會(huì)各異。對(duì)于那些行為規(guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法量化的職業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō)，在同樣的職業(yè)行為之間會(huì)存在著天壤之別。這種情況在社會(huì)治理的職業(yè)活動(dòng)中表現(xiàn)得尤為典型。因此，當(dāng)人們選擇了社會(huì)治理這種職業(yè)的時(shí)候，還只是獲得了形式上的職業(yè)規(guī)定，實(shí)質(zhì)上的職業(yè)規(guī)定則涵育于他在社會(huì)治理活動(dòng)中的行為表現(xiàn)。就是說(shuō)，社會(huì)治理者的職業(yè)角色主要由他自己的職業(yè)行為所決定。人的行為對(duì)于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過(guò)人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內(nèi)容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當(dāng)自己的愿望轉(zhuǎn)化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對(duì)于做人來(lái)說(shuō)，既然人能夠通過(guò)自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來(lái)證明自己能否成為某個(gè)職業(yè)的合格從業(yè)者。
自從有了職業(yè)活動(dòng)，人的職業(yè)角色就開(kāi)始由人的職業(yè)行為來(lái)決定。然而，在近代以來(lái)的整個(gè)工業(yè)社會(huì)中，職業(yè)活動(dòng)的形式方面總是受到制度性的強(qiáng)化，使人的行為更多地表現(xiàn)出被決定的特征。同樣，在與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的管理型社會(huì)治理模式中，社會(huì)治理職業(yè)活動(dòng)由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現(xiàn)象并不能否證人的行為對(duì)于人的存在、人的社會(huì)角色和人的職業(yè)角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動(dòng)性、被決定性和被規(guī)定性是由于歷史造成的，是工業(yè)社會(huì)的歷史條件限制了人的行為對(duì)于人的存在、人的社會(huì)角色和人的職業(yè)角色的決定性作用。隨著工業(yè)社會(huì)的結(jié)束和后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，人的職業(yè)活動(dòng)在形式方面的規(guī)定開(kāi)始弱化，在實(shí)質(zhì)方面的規(guī)定受到強(qiáng)化。人在職業(yè)活動(dòng)中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的公共管理型社會(huì)治理模式，突出地反映社會(huì)治理職業(yè)活動(dòng)的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業(yè)的一切實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說(shuō)選擇公共管理職業(yè)的行為決定了從事公共管理活動(dòng)的形式的話，那么當(dāng)一個(gè)人成為公共管理者的時(shí)候，怎樣扮演自己的職業(yè)角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業(yè)行為。公共管理者在職業(yè)活動(dòng)中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業(yè)角色。決定其職業(yè)角色的，只能是貫穿著服務(wù)精神和體現(xiàn)著服務(wù)原則的、穩(wěn)定和持續(xù)的公共管理職業(yè)行為。公共管理者的職業(yè)行為是公共管理的服務(wù)本質(zhì)得以實(shí)現(xiàn)的途徑。公共管理體系的結(jié)構(gòu)和制度安排無(wú)論怎樣貫穿著服務(wù)精神和體現(xiàn)著服務(wù)原則，都不是服務(wù)的現(xiàn)實(shí)。只有通過(guò)公共管理者的具體行為，服務(wù)精神和服務(wù)原則才能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。對(duì)于公共管理者來(lái)說(shuō)，他的職業(yè)活動(dòng)在很大程度上受到法律的規(guī)范，他的崗位服務(wù)和任職工作在很大程度上由權(quán)力結(jié)構(gòu)決定。當(dāng)然，一些特殊崗位和特定職務(wù)也會(huì)由法律作出規(guī)定，但對(duì)于公共管理體系而言，卻不是基本現(xiàn)象。職業(yè)和崗位、職務(wù)方面的法律規(guī)定與權(quán)力規(guī)定，在公共管理者的行為中將以綜合統(tǒng)一的形式出現(xiàn)。這一點(diǎn)也是公共管理行為區(qū)別于以往社會(huì)治理行為的基本特征。
在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，社會(huì)治理行為主要體現(xiàn)著權(quán)力意志；在管理型社會(huì)治理模式中，理想的社會(huì)治理行為應(yīng)當(dāng)主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權(quán)力意志的作用，也不是法律精神的顯現(xiàn)。公共管理者把他在職業(yè)和崗位、職務(wù)上的權(quán)力規(guī)定和法律規(guī)定統(tǒng)一起來(lái)，作為公共管理的服務(wù)精神和服務(wù)原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實(shí)踐中，權(quán)力和法律都是公共管理行為的前提和依據(jù)。權(quán)力和法律所支持的和試圖達(dá)到的是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的精神和服務(wù)的原則。這樣一來(lái)，我們?cè)诠补芾碚叩男袨橹兴吹降模褪且苑?wù)精神和服務(wù)原則為旨?xì)w的、權(quán)力和法律的綜合統(tǒng)一。它在根本上結(jié)束了“權(quán)力歸結(jié)為法律”或“法律受權(quán)力統(tǒng)馭”的爭(zhēng)論。
盡管公共管理者在其職業(yè)行為中用服務(wù)精神和服務(wù)原則統(tǒng)一了權(quán)力和法律，但權(quán)力和法律在他的職業(yè)行為中畢竟是一種客觀力量。無(wú)論行使權(quán)力和執(zhí)行法律或受權(quán)力支配和法律制約，這種客觀力量都會(huì)對(duì)他構(gòu)成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動(dòng)的、不自由、不自主的狀況呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在一切存在著權(quán)力和法律的地方，社會(huì)治理者都會(huì)遇到這種被動(dòng)的、不自由、不自主的狀況。對(duì)此，以往的社會(huì)治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應(yīng)對(duì)的態(tài)度。他們把公共管理這一新型的社會(huì)治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務(wù)精神和服務(wù)原則轉(zhuǎn)化為個(gè)人的道德力量。這樣一來(lái)，公共管理行為便不再是傳統(tǒng)意義上的職業(yè)行為，而是發(fā)生在公共管理職業(yè)活動(dòng)中的道德行為。就是說(shuō)，當(dāng)公共管理體系的服務(wù)精神和服務(wù)原則僅屬于制度和體系的時(shí)候，還只是相對(duì)于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業(yè)活動(dòng)中必須秉承和尊奉。一旦這種服務(wù)精神轉(zhuǎn)化為公共管理者的道德信念和道德標(biāo)準(zhǔn)，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時(shí)，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅(qū)使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業(yè)行為亦然。
(一）20世紀(jì)80年代新公共管理理論范式的產(chǎn)生
上世紀(jì)70年代，多數(shù)工業(yè)化國(guó)家進(jìn)入了自大蕭條以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效最差的時(shí)期，雖然沒(méi)有發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期處于歷史最低水平。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)緩慢增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政危機(jī)和贏得公民對(duì)政府的信心，世界范圍內(nèi)的公共管理相繼掀起了一場(chǎng)真正意義的變革，各國(guó)政府都采取管理改革以提高公共部門的效率——以更少的稅收提供更多的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。用‘‘新公共管理”(NPM)總結(jié)澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(guó)和美國(guó)政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)“新公共管理”是未來(lái)發(fā)展的大趨勢(shì)。1由此,20世紀(jì)80年代以來(lái)，以管理主義為主旨，主張私有化，以績(jī)效、市場(chǎng)導(dǎo)向等理念重塑政府的公共管理研究范式產(chǎn)生并得到廣泛發(fā)展。
(二)‘911”事件與反私營(yíng)化改革
2001年‘911”恐怖襲擊事件揭示了美國(guó)政府能力中還存在危險(xiǎn)的缺陷和弱點(diǎn)，促發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以來(lái)的美國(guó)航空安全檢查服務(wù)外包，被“911”事件證明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什總統(tǒng)簽署《航空安全法案》,將機(jī)場(chǎng)安全職能納入聯(lián)邦政府職責(zé)。2“911”事件也影響到歐洲國(guó)家新公共管理改革中的私有化議程。英國(guó)政府重新收回了原來(lái)于2001年7月出售的航空交通控制機(jī)構(gòu)。航空安全檢查公共服務(wù)的聯(lián)邦化形成了對(duì)新公共管理私營(yíng)化改革的不尋常的“顛倒”。
(三）新公共管理理論的再思考
“911”事件后，公共管理理論界開(kāi)始了對(duì)新公共管理理論的再思考。2004—2005年,系列總結(jié)和思考新公共管理的理論專著相繼出版,包括《質(zhì)疑新公共管理》、《改變中的政府角色》《政府現(xiàn)代化》等。雖然許多國(guó)家縮小了政府規(guī)模,提高了行政效率與公共服務(wù)水平,但是新公共管理并沒(méi)有達(dá)到其預(yù)想的效果，表現(xiàn)在：執(zhí)行新公共管理與宏觀經(jīng)濟(jì)績(jī)效關(guān)系不顯著、沒(méi)有達(dá)到大規(guī)模節(jié)約政府支出的目標(biāo)等,新公共管理成效是有限的。3從管理和組織的角度來(lái)看,重塑政府與新公共行政是相似的，總體上，重塑政府是“新瓶裝舊酒”。[4]政府不應(yīng)該像企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)，而應(yīng)該像民主來(lái)運(yùn)營(yíng)。5《政府現(xiàn)代化》（ModernisingGovern?ment)認(rèn)為大多數(shù)OECD國(guó)家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顧客導(dǎo)向、靈活及績(jī)效導(dǎo)向，但是也指出改革的負(fù)面結(jié)果:私人部門管理方法的采用和技術(shù)改變了公共機(jī)構(gòu)的集體文化;精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和政府雇員可能影響公共機(jī)構(gòu)的制度能力；過(guò)度重視結(jié)果造成犧牲長(zhǎng)期結(jié)果來(lái)達(dá)到短期目的；以外包和公私合伙的市場(chǎng)機(jī)制威脅到公共責(zé)任。《質(zhì)疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage?ment)批評(píng)新公共管理重視績(jī)效：許多公共部門績(jī)效是不適合精確評(píng)估的;績(jī)效結(jié)果有可能受到?jīng)]有計(jì)入的外部因素的影響;沒(méi)有考慮到公共服務(wù)的一些基本原則（公平、公正。《改變中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern?ment)提出新公共管理模式改革導(dǎo)致政府社會(huì)支出的下降“新貧困”的出現(xiàn)及發(fā)展中國(guó)家腐敗的增加，改革時(shí)期把公共部門收入置于生活水平之下影響政府雇員士氣。6
二“第六波”公共管理改革與研究理念及其發(fā)展趨勢(shì)
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)變化、技術(shù)進(jìn)步等外部公共管理壞境變化,公共管理改革與研究進(jìn)入“第六波”浪潮。在批判和總結(jié)新公共管理理論的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也逐漸提出了新的公共管理研究核心理念。雖然這些理念目前還沒(méi)占據(jù)公共管理研究主導(dǎo)地位,但是已經(jīng)開(kāi)始成為公共管理改革與研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理論盛世已經(jīng)過(guò)去，不再占據(jù)理論研究主導(dǎo)地位。公共管理的討論已經(jīng)轉(zhuǎn)到新的理論模式。7
(一）研究視野從新公共管理轉(zhuǎn)向新公共治理
20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，治理（Governance)理論在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎(chǔ)上產(chǎn)生,成為公共管理新模式。治理模式強(qiáng)調(diào)公共管理需要除政府自身以外其他社會(huì)行動(dòng)者的積極參與,吸取包括政府在內(nèi)的更為廣闊的力量處理公共事務(wù)。8治理理論指出管理主義導(dǎo)向的新公共管理存在四點(diǎn)缺陷:管理主義過(guò)多關(guān)注于組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、效率、有效等,忽視了組織間的聯(lián)系和科層控制；目標(biāo)充斥于管理主義,忽視了保持組織之間關(guān)系和信任;管理主義過(guò)多關(guān)注結(jié)果,適合直線科層制,但不適于組織間的網(wǎng)絡(luò);管理主義理論核心中的競(jìng)爭(zhēng)與掌舵存在矛盾。。作為“沒(méi)有政府的統(tǒng)治”治理的使用情況包括：國(guó)家作用最小化;作為公司治理的治理;作為新公共管理的治理;作為良治的治理;作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的治理;作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。
治理與新公共管理的不同之處表現(xiàn)在：治理是民主政體的核心元素，新公共管理否認(rèn)公共服務(wù)的政治文化因素；治理是過(guò)程,新公共管理是結(jié)果；新公共管理是組織內(nèi)部管理改革,治理是組織間的視角；治理是維持公共部門資源,新公共管理是公共部門轉(zhuǎn)型。[1°]隨著世界范圍內(nèi)新公共管理理論的衰落,治理等新理論已經(jīng)開(kāi)始成為大學(xué)公共管理課程教學(xué)的主題。基于本研究獲取的公共管理研究核心文獻(xiàn)記錄,經(jīng)科學(xué)計(jì)量學(xué)分柝“治理”是目前繼“管理’、“公共管理’、“政府’、“國(guó)家”等詞之后的高頻率、高中心度公共管理研究關(guān)鍵詞（見(jiàn)表1)。圍繞治理模式，學(xué)術(shù)界提出了混合治理、運(yùn)行治理、公共部門治理、新公共治理及數(shù)字時(shí)代治理等新公共治理（NPG)概念。
數(shù)據(jù)來(lái)源：基于WebofScience論文檢索平臺(tái)，以“publicad?ministration”為題名，選擇“公共管理”等十個(gè)學(xué)科方向，從1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大檢索數(shù)據(jù)庫(kù)中，共檢索到2914條公共管理研究核心文獻(xiàn)記錄。
(二）研究重心從“管理”要素轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“公共”要素
關(guān)鍵詞：公共管理；本質(zhì)特征；時(shí)代性
自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著現(xiàn)代民主化進(jìn)程的加快，各種社會(huì)問(wèn)題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時(shí)俱進(jìn)。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內(nèi)涵，又拓展了公共管理服務(wù)性的應(yīng)用范圍。在社會(huì)民主化發(fā)展的影響下，公共管理問(wèn)題越來(lái)越受到社會(huì)各界的關(guān)注。本文簡(jiǎn)要分析了現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)特征，并結(jié)合當(dāng)今社會(huì)現(xiàn)實(shí)，對(duì)于公共管理的時(shí)代性進(jìn)行了深入探討。
一、公共管理的本質(zhì)特征
1.公共管理的合作性
公共管理，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是如何設(shè)計(jì)、管理政府行政部門的細(xì)微工作以及公共服務(wù)問(wèn)題。公共管理不僅是政府所要關(guān)心的問(wèn)題，公共組織以及社會(huì)公眾等對(duì)于公共管理問(wèn)題都要給予高度的重視。自有人類社會(huì)以來(lái)，就離不開(kāi)公共管理問(wèn)題。然而，自上個(gè)世紀(jì)七八十年代開(kāi)始，世界各國(guó)對(duì)于公共管理問(wèn)題才給予了高度重視。開(kāi)始建構(gòu)新時(shí)期的公共管理理論與模式，使人們對(duì)于公共管理有了一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。現(xiàn)代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質(zhì)是公共性、服務(wù)性。合法政府依據(jù)憲法行使公共權(quán)力，為全社會(huì)提供公共服務(wù)，現(xiàn)代政府必須秉持和堅(jiān)守公共精神，以公共精神為指導(dǎo)，實(shí)施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內(nèi)全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會(huì)利益，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步。公共管理者的價(jià)值追求應(yīng)代表公平、正義和自由，體現(xiàn)“公益人”的角色。從活動(dòng)范圍看，公共管理主要涉及公共事務(wù)領(lǐng)域，是為了促進(jìn)公共利益的最大化。公共管理權(quán)力運(yùn)行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權(quán)責(zé)，其它社會(huì)組織與公眾也具有參與公共管理的權(quán)利和義務(wù)。公共管理需要構(gòu)建多元化管理格局，主體之間要經(jīng)常進(jìn)行溝通、互動(dòng)和合作。在新的時(shí)期里，不僅社會(huì)組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權(quán)利和義務(wù)。因此，社會(huì)組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項(xiàng)管理工作。
2.公共管理的公共性和服務(wù)性
公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個(gè)特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實(shí)施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會(huì)組織和公眾。公共管理所有活動(dòng)價(jià)值取向都應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化為目標(biāo)，整合和優(yōu)化社會(huì)資源配置，為公眾提供一個(gè)穩(wěn)定有序、和諧共處、能實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境，以政府為核心的主體無(wú)論采取何種方式，都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，公共管理的服務(wù)性非常關(guān)鍵。從根本上說(shuō)，以政府為核心的公共部門所行使的國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，以政府為核心的公共組織，就是服務(wù)于社會(huì)共同利益的一個(gè)組織。公權(quán)力本質(zhì)上是公眾意愿的實(shí)現(xiàn)手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會(huì)遭到質(zhì)疑，產(chǎn)生合法性危機(jī)，就可能喪失公共管理合法性基礎(chǔ)。所以，政府管理的首重職能就是服務(wù)，在公共事務(wù)管理中，服務(wù)是公共管理運(yùn)行的中心。
二、公共管理之時(shí)代性
公共管理之所以受到各國(guó)的廣泛關(guān)注，是時(shí)展大趨勢(shì)使然。自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著現(xiàn)代民主化進(jìn)程的加快，各種社會(huì)問(wèn)題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時(shí)俱進(jìn)。地球村的概念日益清晰，世界各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地影響各國(guó)公共管理，對(duì)各國(guó)公共管理效率也提出了新的要求。民主化進(jìn)程的發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)公共行政造成猛烈沖擊，必然推動(dòng)政府向民主和法治的方向進(jìn)行管理改革，公共管理必須對(duì)此做出回應(yīng)。為回應(yīng)全球化時(shí)代的要求，公共管理必須建構(gòu)基于公眾認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)治理模式，一個(gè)快速變化的時(shí)代，我們不僅要積極推進(jìn)知識(shí)密集型治理，還要積極推進(jìn)學(xué)習(xí)型治理模式。要高度重視關(guān)注學(xué)習(xí)型治理的重要性，公共管理創(chuàng)新和改革，學(xué)習(xí)型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學(xué)習(xí)，整合組織的內(nèi)外資源，與時(shí)俱進(jìn)，改善和提升其執(zhí)政能力，另一方面，還要以主動(dòng)、坦誠(chéng)的姿態(tài)，吸收社會(huì)的知識(shí)和智力，摒棄偏狹之見(jiàn)，通過(guò)與社會(huì)廣泛地協(xié)調(diào)合作，不斷推進(jìn)和優(yōu)化治理。實(shí)施更具民主的管理模式。構(gòu)建多元化的管理系統(tǒng)，通過(guò)信息化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，推進(jìn)公共管理利益的最大化。
由于各種社會(huì)矛盾日趨尖銳復(fù)雜，利益和信念的過(guò)度分散，不可治理性現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題日益凸現(xiàn)，這也要求公共管理適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)。社會(huì)問(wèn)題愈是復(fù)雜多變，政府越要積極主動(dòng)的走出社會(huì)管理單邊運(yùn)行的誤區(qū)，要采取有效措施，建構(gòu)有利于公眾參與的新理念、新思維，激發(fā)和增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，實(shí)現(xiàn)共同治理，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，先進(jìn)的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務(wù)管理提供了條件。培養(yǎng)人們對(duì)公共問(wèn)題的關(guān)注，有助于強(qiáng)化公民監(jiān)督意識(shí)，監(jiān)督和推動(dòng)政府工作，這對(duì)于改善政府形象，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)，促進(jìn)政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，人們對(duì)公共管理的關(guān)注越來(lái)越便捷，公民對(duì)公共管理的該關(guān)注度越來(lái)越高。新公共管理影響了所有的國(guó)家，全球化、民主化的社會(huì)發(fā)展，改變了公共管理生態(tài)環(huán)境，政府一家獨(dú)大，僅憑自身的權(quán)威，可以統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開(kāi)始深入人心。全球擴(kuò)展的行政改革浪潮，構(gòu)成了對(duì)傳統(tǒng)公共行政的極大沖擊，雖然各國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)改革和政策選擇有所不同，進(jìn)程不一，但是，側(cè)重點(diǎn)是一致的。實(shí)現(xiàn)合作共治，政府與社會(huì)組織、民眾共同承擔(dān)公共管理的責(zé)任，建立一個(gè)高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務(wù)為本，建設(shè)公共服務(wù)型政府，民主型政府，強(qiáng)化國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
結(jié)語(yǔ)
從傳統(tǒng)公共行政管理，到日益民主化、法制化、規(guī)范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運(yùn)行到合作共治，是以政治、經(jīng)濟(jì)為本的公共事務(wù)管理模式，轉(zhuǎn)向以人為本管理模式的一次飛躍。現(xiàn)代公共管理本質(zhì)特征具有合作性、公共性、服務(wù)性特征，在現(xiàn)代化的發(fā)展過(guò)程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結(jié)合時(shí)代的發(fā)展特征，擴(kuò)大公共管理的范圍，不斷創(chuàng)新公共管理模式，以人為本，以服務(wù)為本，改善和優(yōu)化公共管理，促進(jìn)公共利益的最大化。（作者單位：華僑大學(xué)）
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關(guān)于公共管理研究的綜合評(píng)述
我國(guó)即將啟動(dòng) MPA 項(xiàng)目。 因?yàn)?MPA ( Master of PublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成 “行政”，因此， MPA內(nèi)涵的外推使得公共管理從來(lái)沒(méi)有象今天這樣如此受人關(guān)注。我們認(rèn)為，無(wú)論是從理論還是實(shí)踐的角度，公共管理都存在著許多重大問(wèn)題尚未討論清楚，十分有必要對(duì)其展開(kāi)爭(zhēng)鳴。比如，Public Administration 與Public Management都翻譯成“公共管理”， 它們之間的區(qū)別究竟在哪里?難道僅僅是適用層次不同?有些學(xué)者認(rèn)為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國(guó)研究生專業(yè)目錄在管理科學(xué)類中， 把一級(jí)學(xué)科“公共管理”定為“PublicManagement ”， 而把二級(jí)學(xué)科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在 MBA 中Business Administration 譯為“工商管理”， 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來(lái)解釋?也有人認(rèn)為Management主要用于操作層面，更多地從技術(shù)角度討論管理問(wèn)題。如果仔細(xì)查閱中外管理學(xué)的相關(guān)?
新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示
目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問(wèn)題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書(shū)中介紹了西方政府管理(行政學(xué))的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊;公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。
1. 新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多，成為“萬(wàn)能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來(lái)越大;另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品(服務(wù))民營(yíng)化;推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì);加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門的合作，發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織;用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)力。
在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó)，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到 “公民運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題上，英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧?kù)o的革命”。八十年代初，美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過(guò)程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制。克林頓政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，從公共部門中分離出來(lái);財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效;在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能;按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則，在政府部門的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間，簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。
西方國(guó)家，特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景。“新公共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱(如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等)，這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過(guò)程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。
2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來(lái)越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過(guò)于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問(wèn)題一直展開(kāi)討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開(kāi)來(lái)等問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行研究，即從政策問(wèn)題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開(kāi)討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供。總之，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒(méi)有完全獲得預(yù)想結(jié)果。
七十年代美國(guó)有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來(lái)研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無(wú)大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。⑧盡管人們對(duì)新公共管理的基本問(wèn)題仍缺乏完全共識(shí)，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡(jiǎn)單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。
[關(guān)鍵詞]新公共管理理論 公共管理 第三部門
一、新公共管理理論的內(nèi)涵
上世紀(jì)80年代初開(kāi)始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)--新公共管理運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)對(duì)西方公共管理尤其是政府管理產(chǎn)生了重大影響。與傳統(tǒng)的行政管理理論不同，新公共管理思想不強(qiáng)調(diào)集權(quán)、加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，重新調(diào)整國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者的關(guān)系。而關(guān)鍵也是最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來(lái)代替受同志結(jié)構(gòu)羈絆的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府腿功服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)。
根據(jù)西方行政學(xué)者們的論述，新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點(diǎn)：
第一，區(qū)分“掌舵”與“劃槳”職能，實(shí)現(xiàn)管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規(guī)模、成本低的有限政府。在公共管理事務(wù)中，除政府外，還有應(yīng)有非政府組織、非盈利駐足、社區(qū)組織、公民自治組織等第三部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)該是多元管理主體的組織者、協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。第二，政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向。新公共管理提出顧客導(dǎo)向，要求政府在管理中把公民當(dāng)作顧客，以顧客為中心，通過(guò)各種具體措施給公民提供"用腳投票"自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，并定期廣泛征求公民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的"企業(yè)家"，公民則是其"顧客"，政府根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)。第三，政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)采用私營(yíng)部門的成功管理方法來(lái)提高政府工作效率，為公民、組織及社會(huì)提供更好的服務(wù)。第四，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共管理理論認(rèn)為政府沒(méi)有效率的主要原因在于政府獨(dú)家提供公共服務(wù)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此它主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府，讓更多的私營(yíng)部門參與與公共服務(wù)的供給。進(jìn)而在公共部門與私營(yíng)部門之間，公共部門機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以降低成本、提高服務(wù)水平和政府的工作效率。第五，政府職能的調(diào)整和優(yōu)化。傳統(tǒng)公共行政模式下，政府職能不斷擴(kuò)張導(dǎo)致了政府面臨機(jī)構(gòu)臃腫、職能膨脹等困境。新公共管理對(duì)此作了反思，認(rèn)為政府必須明確自身職能并調(diào)整和優(yōu)化自身職能。即首先解決應(yīng)該管什么不應(yīng)該管什么的問(wèn)題。
二、 借鑒新公共管理理論，運(yùn)用于我國(guó)公共管理實(shí)踐
黨的十七大的勝利召開(kāi)，國(guó)務(wù)院最新頒布的對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)政策都指導(dǎo)我們，在公共管理領(lǐng)域，需要吸引更多的力量參與到國(guó)家、社會(huì)管理的主體中。新公共管理理論在這方面對(duì)我國(guó)的發(fā)展正好起到積極的借鑒作用。我們可以運(yùn)用新公共管理理論，立足自身國(guó)情，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造性地探索和實(shí)踐我國(guó)公共管理活動(dòng)。
第一，規(guī)范政府職能，建立“有限政府”、“服務(wù)政府”。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府職能的調(diào)整和優(yōu)化，對(duì)我國(guó)的公共管理有啟示意義。我國(guó)原有的行政管理模式基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，政府是“全能政府”。在這種行政模式下，政府職能滲透到社會(huì)的各個(gè)角落，政府對(duì)社會(huì)和公民進(jìn)行著無(wú)所不及的控制。但隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府無(wú)所不及的管理遇到許多新問(wèn)題，政府出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”狀況。規(guī)范政府職能，關(guān)鍵就是要界定政府的角色和職能，來(lái)處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系。主席曾指出：“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。可見(jiàn)，政府并非無(wú)所不能的“全能政府”，而應(yīng)為有所為、有所不為的“有限政府”。一方面，政府應(yīng)避免“越位”、“錯(cuò)位”。對(duì)于不該由政府管的事務(wù)完全放手，交由市場(chǎng)組織和第三部門。另一方面，政府應(yīng)積極做好“補(bǔ)位”。對(duì)于私人物品和公共物品中沒(méi)有人管的事務(wù)做好補(bǔ)位。努力使政府從"管制型"政府轉(zhuǎn)向"服務(wù)型"政府。
第二，大力培育第三部門，打破公共物品供給壟斷局面。新公共管理理論主張公共管理主體的多元化。現(xiàn)代政府管理的一個(gè)重要特征就是治理結(jié)構(gòu)主體的多元化。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府無(wú)法包攬所有公共事務(wù)，某些公共事務(wù)需要非政府組織的非營(yíng)利組織承擔(dān)。在市場(chǎng)體制中，除了"政府失靈"即通常所指的政府雜提供私人物品上的功能失靈，人們又提出了"第二種市場(chǎng)失靈"和"第二種政府失靈"。所謂第二種市場(chǎng)失靈指的是：市場(chǎng)不經(jīng)在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時(shí)，市場(chǎng)也有一些功能缺陷。例如，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的信息不對(duì)稱，消費(fèi)者無(wú)法有效地識(shí)別商品品質(zhì)，于是，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)就成了僅靠市場(chǎng)交換不能解決的一個(gè)問(wèn)題，需要"消費(fèi)者協(xié)會(huì)"這類組織存在。另一方面，政府不僅在從事競(jìng)爭(zhēng)性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈，在公共事務(wù)方面，政府也有失靈之處。例如，民主政府的社會(huì)政策往往是一種"多數(shù)取向"，他們往往體現(xiàn)大多數(shù)選民的利益，而不能很好的滿足社會(huì)中那些諾是群體以及其它特殊群體的需要。
第三，引入管理新方法，提高公共部門行政效率。私營(yíng)部門一些先進(jìn)的管理方法確實(shí)能夠改進(jìn)公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐所證明。因此，我國(guó)的公共管理工作中也要積極引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部門的行政效率。如企業(yè)管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，講求投入和產(chǎn)出，講求成本核算等精神，把這些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以科學(xué)地衡量管理熱暖的工作業(yè)績(jī)。除此，為了提高效率，政府管理人員應(yīng)該樹(shù)立效率意識(shí)，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共物品，提供更好的服務(wù)。
第四，加強(qiáng)法制建設(shè)，健全相關(guān)法律制度。新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度。我國(guó)目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，因此，健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一整套行政法規(guī)和人事法規(guī)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。當(dāng)然，我們必須看到制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此，在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落實(shí)到實(shí)處。如果有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，有令不行，有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。同時(shí)，政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。
參考文獻(xiàn)：
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與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。由于嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們?cè)诖藢⑵浞Q為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。
3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況及時(shí)作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對(duì)不斷變化的社會(huì)作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問(wèn)題。因此，政府也應(yīng)該通過(guò)授權(quán)或分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過(guò)參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說(shuō)：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時(shí)，整個(gè)社區(qū)也會(huì)健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國(guó)家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來(lái)。”[1](P7～8)這是因?yàn)椋】刀谢盍Φ纳鐣?huì)基本單元構(gòu)成健康而有活力的國(guó)家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。
4.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開(kāi)，決策與執(zhí)行分開(kāi)；移植私營(yíng)部門的某些管理辦法，如采用短期勞動(dòng)合同、開(kāi)發(fā)合作方案、簽訂績(jī)效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵(lì)，不過(guò)分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵(lì)機(jī)制。特別是主張對(duì)高級(jí)雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。
5.政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門參與管理不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，通過(guò)這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共管理中來(lái)，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。之所以需要引入競(jìng)爭(zhēng)，是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)有種種好處：競(jìng)爭(zhēng)可以提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競(jìng)爭(zhēng)迫使壟斷組織對(duì)顧客的需要作出反應(yīng)；競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷則扼殺革新；競(jìng)爭(zhēng)提高公營(yíng)組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機(jī)會(huì)加入到提供服務(wù)的行列中來(lái)。
6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當(dāng)治安工作不利，犯罪率上升時(shí)，它們通常會(huì)得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來(lái)。在管理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是按任務(wù)付酬。在對(duì)財(cái)力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來(lái)?yè)芸畹念A(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算。
7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。他們認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是過(guò)于刻板的規(guī)章則會(huì)適得其反。“我們接受規(guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會(huì)妨礙出現(xiàn)好事。它們會(huì)使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對(duì)正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。它們使得時(shí)間和精力的浪費(fèi)成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分。”[1](P91)他們認(rèn)為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實(shí)現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。
8.公務(wù)員不必保持中立。在看待公務(wù)員與政務(wù)官員關(guān)系的問(wèn)題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭(zhēng)，不得以黨派偏見(jiàn)影響決策等。新公共管理則認(rèn)為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關(guān)系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來(lái)，政策制定與政策執(zhí)行不應(yīng)截然分開(kāi)。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動(dòng)的精神設(shè)計(jì)公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會(huì)功能。這體現(xiàn)了新公共管理者重視激勵(lì)、鼓勵(lì)公民參與的價(jià)值取向。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，由于石油危機(jī)以及福利國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重等因素，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收入減少和福利開(kāi)支過(guò)大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的影響，使得各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國(guó)政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過(guò)在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推廣民營(yíng)化等改革措施，西方國(guó)家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國(guó)家普遍進(jìn)入了新公共管理時(shí)代。
二、新公共管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨勢(shì)和方向。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍展開(kāi)，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。
中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長(zhǎng)，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問(wèn)題，有必要進(jìn)行深入的研究和探索。而以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方國(guó)家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐，顯然可以為我國(guó)的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn)，起到一定的借鑒作用。
從我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐來(lái)看，自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，我國(guó)普遍開(kāi)始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研體制等各個(gè)領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐最快，開(kāi)創(chuàng)了具有漸進(jìn)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的道路。經(jīng)濟(jì)體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。
雖然在20世紀(jì)70年代以前，中國(guó)政府也進(jìn)行過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革，但這些改革主要與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹過(guò)快，超過(guò)財(cái)政承受力有關(guān)。而從1978年開(kāi)始，政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因則主要與市場(chǎng)化改革的進(jìn)程相關(guān)。尤其是20世紀(jì)90年代初以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，更是主要與為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。
1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，其原因或者是因?yàn)闆](méi)有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來(lái)，或者是因?yàn)殡m然將二者聯(lián)系起來(lái)，但由于沒(méi)有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認(rèn)為，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展速度日趨加快，競(jìng)爭(zhēng)日趨勢(shì)激烈的背景下，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅是轉(zhuǎn)變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應(yīng)社會(huì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
1998年，新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始。這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。從這次機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)和原則可以看出，這次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則，即集權(quán)性的韋伯式的官僚體制的基本準(zhǔn)則，尚缺少當(dāng)前西方各國(guó)流行的新公共管理的準(zhǔn)則。但是根據(jù)我國(guó)國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平，我們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準(zhǔn)則在我國(guó)并未完全過(guò)時(shí)。畢竟，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理改革與我國(guó)公共行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為，這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方新公共管理的某些思想。這是因?yàn)椋澜绺鲊?guó)在公共行政管理改革中面臨的許多問(wèn)題都是共同的，這一點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實(shí)踐，至少在如下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)管理的高效率。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的：由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，造成權(quán)力過(guò)分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機(jī)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)重疊，從而使得職責(zé)不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹(shù)立效率意識(shí)，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。
3.新公共管理將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)放一些公共服務(wù)的市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來(lái)水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國(guó)目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說(shuō)，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是目前我國(guó)行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
5.新公共管理重視政治對(duì)行政、對(duì)公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機(jī)構(gòu)改革的直接目標(biāo)可以是改善行政績(jī)效，但也要與政治體制改革結(jié)合起來(lái)。要讓行政人員認(rèn)識(shí)到行政工作所負(fù)有的政治責(zé)任，增強(qiáng)對(duì)政治的敏感性，保持對(duì)政策的自覺(jué)響應(yīng)性，從而達(dá)到忠實(shí)地履行行政職責(zé)的目的。
值得指出的是，我國(guó)政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價(jià)值的見(jiàn)解和做法的同時(shí)，也要注意結(jié)合本國(guó)的國(guó)情。因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的公共行政管理體制經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一整套完善的法制和規(guī)章，因而以新公共管理作為改革的指導(dǎo)思想是符合其發(fā)展趨勢(shì)的，而我國(guó)目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟，法制還不完善，因此對(duì)于西方新公共管理的基本思想，只能從實(shí)際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤(pán)照搬。
隨著當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革的深入與和諧社會(huì)的建設(shè)，公共管理的作用越來(lái)越為社會(huì)所重視。與此同時(shí)，公共管理中的人格化現(xiàn)象日益凸顯，其帶來(lái)的負(fù)面影響嚴(yán)重降低了公共管理的質(zhì)量與效能，給人民、政府和社會(huì)帶來(lái)較大危害，需要采取有效措施進(jìn)行防治。
一、公共管理中的人格化現(xiàn)象
公共管理中的人格化現(xiàn)象是指與封閉性的、小群體性的農(nóng)業(yè)文明社會(huì)相對(duì)應(yīng)的，以“人情一身份”關(guān)系為隱性規(guī)則，建立在特殊主義取向的制度基礎(chǔ)之上，缺乏明確的、顯性的理性規(guī)則，或即使具備一定的明確規(guī)則，但在真實(shí)的管理過(guò)程中由于“熟人社會(huì)”的影響力而導(dǎo)致理性規(guī)則失效的現(xiàn)象。公共管理中的人本文由收集整理格化現(xiàn)象具有明顯的非理性、不確定性、無(wú)序性。公共管理中的非人格化是理性的，以效忠組織或國(guó)家為基礎(chǔ)，個(gè)人的服從對(duì)象是個(gè)人擁有的特定職務(wù)；入職分離，個(gè)人只是某一特定職位的責(zé)任人，個(gè)人手中的權(quán)力只是公共權(quán)力在其身上的一種體現(xiàn)。而公共管理中的人格化是非理性的，以效忠某個(gè)特定的人為基礎(chǔ)，即個(gè)人的服從對(duì)象是擁有特定職務(wù)的個(gè)人人、職不分，職位的公共權(quán)力被異化為個(gè)人的私權(quán)，用來(lái)為個(gè)人、謀取私利。
在人格化的公共管理模式中，官員的任免和升遷是由統(tǒng)治者個(gè)人的意志決定的，官員為了獲得和維持手中的權(quán)力，會(huì)竭盡全力地效忠和討好統(tǒng)治者，由此形成對(duì)統(tǒng)治者的人身依附關(guān)系，淪為統(tǒng)治者的統(tǒng)治工具。公共權(quán)力在行使過(guò)程中，時(shí)常受到血緣、地緣和人情關(guān)系的影響，導(dǎo)致法規(guī)制度的執(zhí)行因人而異。因此，公共管理就會(huì)呈現(xiàn)出非理性和不穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)為理性規(guī)則的缺失和理性規(guī)則的失效。目前，人格化現(xiàn)象在我國(guó)公共管理中普遍存在。例如，國(guó)家以惠民為目的的保障性住房政策，執(zhí)行下來(lái)卻被披露存在大量以權(quán)謀私現(xiàn)象，很多保障性住房被一些官員或者官員的親戚和朋友非法占有；看病就醫(yī)等公民理應(yīng)享有的權(quán)利，卻因?yàn)闆](méi)有“熟人”操辦也許很難實(shí)現(xiàn)；購(gòu)買緊俏商品、分房、申領(lǐng)中意車牌、違章處罰等，甚至在法律執(zhí)行過(guò)程中都存在著因人而異的不公平現(xiàn)象。
二、公共管理中人格化現(xiàn)象的負(fù)面影響
（一）獨(dú)斷專行
由于人格化的公共管理實(shí)行集權(quán)化的領(lǐng)導(dǎo)和專制化的決策，獨(dú)斷專行的情況變得非常普遍。一方面，官員的角色身份是統(tǒng)治者進(jìn)行統(tǒng)治的工具，無(wú)條件地依附于統(tǒng)治者，是他們獲得和保存權(quán)力的前提條件。另一方面，官員的權(quán)限難以受到限制，官員占有職位和實(shí)際的行政管理資源為自己和統(tǒng)治者謀取利益。
（二）管理隨意
由于缺乏理性規(guī)則和有效制約，人格化的公共管理中充滿了隨意性和不穩(wěn)定性。機(jī)構(gòu)設(shè)置存在隨意性，人員使用存在主觀性，規(guī)則稀缺；職責(zé)一權(quán)利一義務(wù)關(guān)系不明確；公共管理中血緣、地緣、人情關(guān)系時(shí)常支配著公共權(quán)力行駛的方向，致使法律、規(guī)則因人而異；小團(tuán)體主義盛行，部門主義、地方主義、個(gè)^、主義、本位主義泛濫。
（三）法制缺位
由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，法律執(zhí)行過(guò)程中統(tǒng)治者將個(gè)人意志凌駕于法律之上，加之特殊主義取向使得法律法規(guī)的執(zhí)行結(jié)果因人而異，人格化公共管理中的不公現(xiàn)象突出，法制嚴(yán)重缺位。
（四）效率低下
由于官員的任免是依靠人情關(guān)系，并不考慮實(shí)際能力的，因此官員普遍缺乏行政管理知識(shí)和技能，加上小團(tuán)體主義盛行，官員為了一己私利各自為政，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和管理效率低下。
（五）腐敗滋生
權(quán)力的高度集中，使官員手中壟斷著大量的公共資源，加上法律監(jiān)管和道德約束的雙重缺失，導(dǎo)致公權(quán)被私用，腐敗滋生。
三、公共管理中人格化現(xiàn)象負(fù)面影響的防治措施
鑒于上述負(fù)面影響已經(jīng)嚴(yán)重妨害我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)家民族的發(fā)展，探討如何防治公共管理中的人格化現(xiàn)象的負(fù)面影響就有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。可以從以下六個(gè)方面考慮相應(yīng)的防治措施。
（一）培育公共理性精神
要防治公共管理人格化現(xiàn)象導(dǎo)致的公共管理的隨
意性和不穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)由人格化向非人格化轉(zhuǎn)化，需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神體現(xiàn)在民主、法治、規(guī)范、高效、普遍主義、實(shí)事求是和輕人情重契約的價(jià)值取向上，具體表現(xiàn)為公共管理制度的規(guī)范化，公共管理行為的專業(yè)化和中立化，以及官員任免和升遷的功績(jī)主義原則等。
（二）構(gòu)建市場(chǎng)化公共管理模式
傳統(tǒng)的政府單中心治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)今復(fù)雜多變的環(huán)境，它還為公共管理的人格化提供了體制土壤。因此，需要在契約精神的基礎(chǔ)上，構(gòu)建由政府、社會(huì)、企業(yè)、公民組成的多中心的市場(chǎng)化公共管理模式，在原有治理手段的基礎(chǔ)上借助包括私域治理工具在內(nèi)的各種手段，以應(yīng)對(duì)各種公共難題，增強(qiáng)公共管理的合法性和科學(xué)性，從而達(dá)到有效防治公共管理中人格化現(xiàn)象負(fù)面影響的效果。
（三）完善公共管理組織結(jié)構(gòu)
新公共管理學(xué)理論所提供的組織理論，對(duì)于完善我國(guó)公共管理組織結(jié)構(gòu)有一定啟發(fā)：由金字塔結(jié)構(gòu)向扁平結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，由權(quán)力中心主義向服務(wù)中心主義轉(zhuǎn)化，由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)化。按照任務(wù)目標(biāo)原則，專業(yè)分工與協(xié)作原則，指導(dǎo)統(tǒng)一原則，有效管理幅度原則，責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，穩(wěn)定性和適應(yīng)性相結(jié)合的原則，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的原則等組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)原則，努力理順各公共管理組織的組織結(jié)構(gòu)和各崗位職責(zé)，合理分工，明確職責(zé)。
（四）加強(qiáng)民主法制建設(shè)
必須堅(jiān)定人民是國(guó)家的真正主人的信念，堅(jiān)決把人民利益擺在第一位，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。公職人員應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)和擺正自己的位置，真正成為人民謀福利、為人民服務(wù)的社會(huì)公仆。強(qiáng)調(diào)依法行政，切實(shí)做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。通過(guò)建立健全法律法規(guī)，以立法的形式明確各級(jí)公共管理組織和各級(jí)工作人員的責(zé)權(quán)利，制定各項(xiàng)日常工作制度和行為規(guī)范，大大降低公共管理中的隨意性。通過(guò)完善人員編制法、行政程序法等控制機(jī)構(gòu)膨脹，解決公共管理中程序缺失的問(wèn)題。
（五）建立健全監(jiān)督機(jī)制
當(dāng)前社會(huì)監(jiān)督存在的知情權(quán)難以保障，監(jiān)督主體缺乏應(yīng)有的權(quán)威，監(jiān)督主體意識(shí)淡漠，監(jiān)督機(jī)制不足等問(wèn)題，影響了社會(huì)監(jiān)督的威力與效能。實(shí)現(xiàn)權(quán)利系統(tǒng)對(duì)行政權(quán)力系統(tǒng)的合理約束，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，推行政務(wù)公開(kāi)是前提，建設(shè)新型文化、培育民主意識(shí)是基礎(chǔ)，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督制度化是關(guān)鍵。可通過(guò)完善政務(wù)公開(kāi)、群眾投訴和各種行政監(jiān)督措施，進(jìn)一步健全行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)雀鞣N責(zé)任追究機(jī)制和司法救濟(jì)制度，確保對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作的有效制約，從而真正實(shí)現(xiàn)全面的監(jiān)督與監(jiān)管。
關(guān)鍵詞:
和諧視角;公共管理者;領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)
公共管理是以政府行為為主的一種管理活動(dòng)。公共管理需要涉及到公共組織以及公共組織中的工作人員,這樣就需要公共管理機(jī)構(gòu)當(dāng)中的人員掌握公共管理知識(shí)。盡管中國(guó)在開(kāi)展公共管理過(guò)程當(dāng)中已經(jīng)累積了許多經(jīng)驗(yàn),但是這些經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中也有一些是失敗的經(jīng)驗(yàn),因此也客觀存在很多問(wèn)題,當(dāng)前公共管理行為當(dāng)中領(lǐng)導(dǎo)者自身的素質(zhì)不夠高,而且對(duì)于公共管理所需要的領(lǐng)導(dǎo)方式?jīng)]有足夠的理解。因此在公共管理行為當(dāng)中容易出現(xiàn)一些人民和公共管理機(jī)構(gòu)之間的沖突,從而導(dǎo)致公共管理行為沒(méi)有辦法真正對(duì)社會(huì)產(chǎn)生有效推進(jìn)作用。因此對(duì)于公共管理方式的探究具有非常重要的實(shí)踐意義,而公共管理并不僅僅是一種機(jī)械化的管理行為,更是一種感性的管理藝術(shù),是一種領(lǐng)導(dǎo)方式藝術(shù)。領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的探求對(duì)于公共管理的發(fā)展而言,有著關(guān)鍵的影響,而當(dāng)前很多公共管理部門對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的認(rèn)知和實(shí)踐,都缺乏一定成熟的理論認(rèn)識(shí)。因此,對(duì)于公共管理的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)在工作實(shí)踐當(dāng)中的運(yùn)用,以及在和諧社會(huì)構(gòu)建的視角下對(duì)公共管理者的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的探求,具備非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
一、和諧視角下公共管理者領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)客觀問(wèn)題
首先,當(dāng)前的公共管理領(lǐng)導(dǎo)者其自身素質(zhì)相對(duì)比較低,特別是在思想文化各方面的素質(zhì)都不夠高,心理上的素質(zhì)也不夠健康等。當(dāng)前公共管理的部分領(lǐng)導(dǎo)者,對(duì)于的理論沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí),而且也沒(méi)有樹(shù)立正確的人生觀、世界觀和價(jià)值觀,沒(méi)有運(yùn)用辯證的方法去分析并且解決日常管理中的問(wèn)題,在公共管理機(jī)構(gòu)當(dāng)中無(wú)法成為一個(gè)合格的領(lǐng)導(dǎo)干部。除此之外,很多領(lǐng)導(dǎo)干部也沒(méi)有具備比較良好的科學(xué)文化素質(zhì),特別是在文化基礎(chǔ)上面以及知識(shí)面上都相對(duì)比較窄,沒(méi)有對(duì)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)有足夠的認(rèn)知,在心理調(diào)節(jié)上也缺乏敏銳的調(diào)節(jié)能力以及更為良好的心理覺(jué)察能力,意志力上面也不夠堅(jiān)韌。因此領(lǐng)導(dǎo)者的這些素質(zhì),也影響到他們的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)能力,這樣就無(wú)法真正地形成有效的領(lǐng)導(dǎo)力,也無(wú)法真正提高自身的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。很多領(lǐng)導(dǎo)者缺乏良好的科學(xué)文化素質(zhì)和心理方面的素質(zhì),所以在調(diào)節(jié)公共管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部,以及公共管理機(jī)構(gòu)與其他外部人民群眾之間的矛盾,尚缺乏有效的調(diào)節(jié)方式。因此,在公共管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系上缺乏和諧調(diào)解的有效機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)有辦法掌握公共管理行為中所需要的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù),當(dāng)前外部社會(huì)形勢(shì)和國(guó)際形勢(shì)相對(duì)復(fù)雜,公共管理組織也面對(duì)著非常多的任務(wù)。在客觀角度上,需要領(lǐng)導(dǎo)者結(jié)合和諧社會(huì)構(gòu)建,掌握公共管理組織所需要的各項(xiàng)藝術(shù),這里面就包括決策方面的藝術(shù)授權(quán)方面的藝術(shù),以及創(chuàng)新、用人、和諧溝通機(jī)制等。但是,由于客觀上以及主觀上的原因,領(lǐng)導(dǎo)者在公共管理領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)上的掌握并不能夠適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求,這個(gè)問(wèn)題也影響到這些領(lǐng)導(dǎo)者在領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)上的提升,特別是在和諧社會(huì)構(gòu)建基礎(chǔ)上的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)提升,會(huì)受到這方面的掣肘,從而沒(méi)有辦法讓領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和和諧構(gòu)建互相之間形成緊密的聯(lián)系。
二、公共管理者領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)問(wèn)題成因分析
首先,當(dāng)前的公共管理領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的重要性和意義認(rèn)識(shí)不足,只有領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)有足夠的重視,才會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)加以注重,并且進(jìn)行更深層次的培養(yǎng)和提升。對(duì)于21世紀(jì)的公共管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者而言,如何更好地成為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者,如何在和諧視角的條件下,對(duì)公共管理領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)進(jìn)行提升,已經(jīng)決定了領(lǐng)導(dǎo)者自身以及公共管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此,對(duì)于公共管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者而言,領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的重要性認(rèn)知不足,領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)對(duì)于整個(gè)公共管理機(jī)構(gòu)的影響就大打折扣,沒(méi)有辦法發(fā)揮出領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)對(duì)于構(gòu)建和諧的公共管理機(jī)構(gòu)本身的重要價(jià)值。其次,很多公共管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者缺乏對(duì)人性化和和諧管理的認(rèn)識(shí)。對(duì)于人性化的管理,特別是以人為本的公共管理,已經(jīng)成為了當(dāng)前公共管理機(jī)構(gòu)需要面對(duì)的重要問(wèn)題,而當(dāng)前時(shí)代當(dāng)中很多公共管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者,仍然沒(méi)有對(duì)人性化的管理有著足夠的認(rèn)識(shí),并且不具備相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的才能。因此,沒(méi)有辦法真正地讓公共管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)自身內(nèi)部以及與外部之間的矛盾,也就沒(méi)有辦法構(gòu)建和諧的公共管理機(jī)構(gòu)。很多公共管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者,把人性化的管理轉(zhuǎn)變成為一種人情管理,在管理的過(guò)程當(dāng)中徇私,沒(méi)有辦法真正做到公平管理。這樣就沒(méi)有辦法讓公共管理行為和和諧構(gòu)建緊密聯(lián)系在一起,這是當(dāng)前在推進(jìn)公共管理藝術(shù)的過(guò)程當(dāng)中容易出現(xiàn)的問(wèn)題,很多領(lǐng)導(dǎo)者把領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等同于做好好先生,沒(méi)有對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的下屬進(jìn)行公平的處置。很多公共管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者,也不愿意在日常的管理當(dāng)中得罪人,這樣的管理對(duì)于公共管理組織而言是一種非常大的負(fù)面影響。再者,很多公共管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者,并不認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)當(dāng)中所包含的關(guān)鍵知識(shí),在日常的管理工作中都缺乏領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的基礎(chǔ)科學(xué)文化知識(shí)與思辨意識(shí)。一部分的公共管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者不懂得管理方面的原則,往往喜歡采用物質(zhì)上的刺激或者是精神上的勉勵(lì),偏重于物質(zhì)或者精神,這都無(wú)助于公共管理組織的良性發(fā)展。特別是部分公共管理的領(lǐng)導(dǎo)者,沒(méi)有形成科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù),而且也不懂得如何合理的進(jìn)行授權(quán),在管理工作上有時(shí)做得過(guò)細(xì),有些時(shí)候則過(guò)于粗放,這些都沒(méi)有辦法構(gòu)建和諧的公共管理機(jī)構(gòu)。最后,公共管理中出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)上的缺位,也和整個(gè)公共管理客觀體制和環(huán)境有關(guān)系。因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)的公共管理在管理內(nèi)容上過(guò)于廣泛,而且面對(duì)的管理任務(wù)也相對(duì)較多,包括維護(hù)公共秩序、維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施等等,而且公共管理本身的目的,也并不是緊緊圍繞社會(huì)的公共需求,所以也給整個(gè)公共管理體系和決策上帶來(lái)更大的難度。這些也都讓公共管理領(lǐng)導(dǎo)者在發(fā)展自身領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)方面,出現(xiàn)了部分的瓶頸,無(wú)助于形成和諧的公共管理機(jī)制。
三、和諧視角下公共管理領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的基礎(chǔ)要素
公共管理者領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)本身具備非常獨(dú)特的特征。首先,領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是具備創(chuàng)造性的,因?yàn)槊恳粋€(gè)公共管理組織中的領(lǐng)導(dǎo)者所面對(duì)的公共管理任務(wù)以及環(huán)境和要素都有所不同,因此,優(yōu)秀的公共管理組織領(lǐng)導(dǎo)者,其本身具備非常良好的適應(yīng)能力,能夠在具體的條件下創(chuàng)造性地形成領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。其次是科學(xué)性,因?yàn)楣补芾斫M織的領(lǐng)導(dǎo)者,其在管理的過(guò)程當(dāng)中要尊重客觀規(guī)律,所以在和諧視角下必須尊重公共管理組織的發(fā)展?fàn)顩r。第三是領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)具有一定的經(jīng)驗(yàn)性,因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)它是需要公共管理組織領(lǐng)導(dǎo)者圍繞自身的發(fā)展情況才能確定。因此,從這個(gè)方面來(lái)看,公共管理者的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是具備靈活性和規(guī)律性,需要公共管理者充分分析在和諧視野下的公共管理實(shí)踐,才能夠形成真正適合這個(gè)公共管理組織領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。公共管理組織的領(lǐng)導(dǎo)者要因勢(shì)利導(dǎo),根據(jù)具體的情況,進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的調(diào)整,才能夠讓公共管理組織領(lǐng)導(dǎo)工作讓所有人都感到滿意。而在和諧視角下,公共管理者的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)主要包含以下的基礎(chǔ)因素:第一方面,公共管理者的領(lǐng)導(dǎo)用權(quán)藝術(shù),這是公共管理者領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)當(dāng)中的核心。公共管理者在運(yùn)用自身的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的時(shí)候,不僅僅要實(shí)現(xiàn)公共管理任務(wù),更需要配合聯(lián)系自身的影響力,促進(jìn)公共組織的良性發(fā)展。公共組織的自身運(yùn)行非常重要,與公共管理者的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)緊密相關(guān),在實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中公共領(lǐng)導(dǎo)者需要充分研究并思考自己下屬組織和機(jī)構(gòu)執(zhí)行任務(wù)能力,從而對(duì)自身的管理行為進(jìn)行調(diào)整,并且對(duì)于權(quán)力和責(zé)任從管理層面進(jìn)行明確,并且同時(shí)明確權(quán)力和職責(zé)的界限最終在管理和領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程當(dāng)中有一個(gè)度,促進(jìn)公共組織的穩(wěn)定以及和諧。因此,公共組織的領(lǐng)
“在某種意義上，有文字記載的社會(huì)已經(jīng)是倫理化的社會(huì)了。”［4］（P2）這意味著，倫理學(xué)的產(chǎn)生具有悠久的歷史。因此，無(wú)論就理論還是就實(shí)踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯(lián)系。
第一，倫理對(duì)公共管理行為具有重要的約束與規(guī)范作用。公共管理活動(dòng)是在紛繁復(fù)雜、千變?nèi)f化的外部環(huán)境中進(jìn)行的，許多時(shí)候需要其主體隨機(jī)作出選擇和決定，然而，剛性的管理規(guī)則卻無(wú)法也無(wú)力約束這些選擇。因此，具有對(duì)與錯(cuò)、是與非、善與惡等基本價(jià)值取向的倫理在很大程度上就發(fā)揮了規(guī)制與約束的功能。甚至一定程度上可以認(rèn)為，公共管理主體的良心、責(zé)任感、正義感是其接納與實(shí)現(xiàn)公共管理行為的依托。倫理既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的機(jī)制，也是傳統(tǒng)中國(guó)人的價(jià)值認(rèn)同。［5］為此，公共管理主體在強(qiáng)化剛性規(guī)范的同時(shí)，還應(yīng)該重視倫理道德的自律意識(shí)，以提高其倫理修養(yǎng)來(lái)彌補(bǔ)法律、法規(guī)等剛性約束的不足，形成對(duì)公共管理行為的倫理判斷。
第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應(yīng)的制度與法律保障。內(nèi)部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內(nèi)部控制主要是通過(guò)倫理教育、倫理激勵(lì)、倫理宣傳與倫理文化建設(shè)等方式來(lái)進(jìn)行。而不論是外部控制還是內(nèi)部控制，都應(yīng)由相應(yīng)的公共管理機(jī)構(gòu)來(lái)完成的，這就關(guān)系到公共管理者的思想觀念、價(jià)值取向等問(wèn)題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術(shù)問(wèn)題。這說(shuō)明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應(yīng)的保障。
第三，公共管理必須在倫理框架下運(yùn)作才具有實(shí)質(zhì)合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實(shí)質(zhì)合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權(quán)威僅僅具有法律形式的合法性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還必須具有實(shí)質(zhì)性的合法性。這種實(shí)質(zhì)合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎(chǔ)才是公共管理最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。合道德性的實(shí)質(zhì)意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對(duì)于公民的權(quán)利與利益的保護(hù)上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實(shí)質(zhì)性的意義，也就喪失了政治權(quán)威存在的理由。”［6］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運(yùn)作才具有實(shí)質(zhì)合法性。
然而，縱觀人類歷史坐標(biāo)，并不是公共管理運(yùn)行的每個(gè)階段都具有實(shí)質(zhì)合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴(yán)重背離，其運(yùn)行的實(shí)質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務(wù)型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運(yùn)行的強(qiáng)力支撐，其實(shí)質(zhì)合法性才得以逐步確認(rèn)。
二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理模式。農(nóng)業(yè)社會(huì)是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對(duì)象隔離成不同部分，并在此基礎(chǔ)上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會(huì)。王權(quán)專制的“統(tǒng)治型”社會(huì)要求整個(gè)社會(huì)根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級(jí)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組織起來(lái)，政府管理只不過(guò)是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強(qiáng)制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對(duì)其“合法性”的認(rèn)可，也竭力進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的宣教，差等正義論、君權(quán)神授論和王權(quán)至上論等皆是這一時(shí)期的典型表現(xiàn)。
這樣，“國(guó)家就從一個(gè)自由處理自己事務(wù)的部落組織轉(zhuǎn)變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機(jī)關(guān)也相應(yīng)地從人民意志的工具轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的、壓迫和統(tǒng)治自己人民的機(jī)關(guān)了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理實(shí)質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)利益最大化為宗旨，以維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治為主要任務(wù)，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說(shuō)，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上的“權(quán)制”模式。在這種模式下，一切制度設(shè)計(jì)與安排都要圍繞鞏固和擴(kuò)大統(tǒng)治權(quán)力而進(jìn)行，它表現(xiàn)的也是是權(quán)力意志的物化。
由于權(quán)力意志總是有馬克思所說(shuō)的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認(rèn)為理所當(dāng)然的矯正工具，但由于其限制了權(quán)力的任意運(yùn)行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當(dāng)作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰(shuí)把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對(duì)權(quán)力意志矯正的失敗讓人們?cè)俅嗡伎际裁床攀菣?quán)力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進(jìn)入了人們的視野。一般認(rèn)為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質(zhì)量取決于治理者的德性、能力和權(quán)謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個(gè)“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權(quán)力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對(duì)權(quán)治進(jìn)行修飾、補(bǔ)充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長(zhǎng)久的合法性。
這意味著，要矯正權(quán)力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權(quán)力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權(quán)力意志和約束權(quán)治行為的重要力量，在不與權(quán)力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權(quán)治的一種有益的補(bǔ)充。
因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運(yùn)———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權(quán)治”而成為一種“主流話語(yǔ)”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會(huì)并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會(huì)治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關(guān)系在政治活動(dòng)中的映射，一旦與權(quán)力意志發(fā)生沖突與矛盾，權(quán)力意志就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會(huì)說(shuō)，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構(gòu)的，道德條目及其內(nèi)含的價(jià)值準(zhǔn)則具有極高的權(quán)威性，如中國(guó)儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國(guó)、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］
但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實(shí)只是一種差等的正義與善，其實(shí)質(zhì)是承認(rèn)人與人之間的先在不平等；而中國(guó)古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會(huì)存在著一些可以判定為德治的形式與內(nèi)容的話，那也只不過(guò)是權(quán)治的補(bǔ)充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項(xiàng)根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會(huì)淪為一種欺騙社會(huì)的幌子”。［11］也就是說(shuō)，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權(quán)制”下的一種工具，維護(hù)的是統(tǒng)治階級(jí)的利益，宣揚(yáng)的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無(wú)“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊(yùn)含的行政倫理也不過(guò)是“權(quán)治（制）”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開(kāi)明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒(méi)有什么‘德治’可言……
總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實(shí)質(zhì)上，并不是真正的‘德治’”。［12］可見(jiàn)，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個(gè)人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說(shuō)，對(duì)以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習(xí)俗化的家元倫理并不能減緩其強(qiáng)化人侵犯性品質(zhì)的傾向，倫理道德無(wú)疑會(huì)隸屬并讓位于統(tǒng)治階級(jí)的利益與權(quán)力，并直接成為了統(tǒng)治階級(jí)催生臣民意識(shí)、強(qiáng)化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護(hù)穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)，社會(huì)的組織化、體系化程度迅速提高，機(jī)器化大生產(chǎn)帶來(lái)了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的巨大障礙，一批批先進(jìn)的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對(duì)專制的意識(shí)形態(tài)和制度體系進(jìn)行了無(wú)情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機(jī)。在這種語(yǔ)境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強(qiáng)化并居于主導(dǎo)地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。
該模式以泰勒的科學(xué)管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點(diǎn)是：以經(jīng)濟(jì)、效率為主要價(jià)值取向，忽視公共行政中的責(zé)任與公平；強(qiáng)調(diào)管理技術(shù)、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價(jià)值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術(shù)化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進(jìn)步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機(jī)器，建立的是一套自上而下的權(quán)威與嚴(yán)密的等級(jí)秩序，偏重于科學(xué)分析和工具理性立場(chǎng)而忽視人類直覺(jué)、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴(yán)重阻礙了個(gè)人倫理道德的自主性，剝奪了個(gè)人的任何內(nèi)心情感，使進(jìn)入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動(dòng)性。
正如庫(kù)珀所言，“進(jìn)入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見(jiàn)，這個(gè)歷史階段成長(zhǎng)起來(lái)的公共管理模式陷入了科學(xué)化、技術(shù)化的追求中，喪失了價(jià)值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問(wèn)題時(shí)，都顯得格格不入。如果說(shuō)官僚制確立的技術(shù)理性、價(jià)值中立原則是這一時(shí)期行政與倫理背離的理論基礎(chǔ)，那么整個(gè)社會(huì)陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進(jìn)一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認(rèn)為，西方以功利和個(gè)人為主要價(jià)值取向的倫理文化雖在改造人類的物質(zhì)生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機(jī)。［14］
受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來(lái)最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計(jì)算的商業(yè)文明，人與人之間的關(guān)系、家庭血緣、愛(ài)情、友誼、相親和社會(huì)關(guān)系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個(gè)人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對(duì)此有深刻的描述。他指出，在這種社會(huì)中，每個(gè)人出于自己的利益為自己指定的行為準(zhǔn)則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反。“恐怕沒(méi)有一個(gè)生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點(diǎn)死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒(méi)有一個(gè)海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關(guān)愛(ài)卻又彼此傷害。由于職責(zé)，他們生來(lái)就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙。”［16］
這說(shuō)明，這一時(shí)期所尊奉的個(gè)人主義和利己主義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)致使個(gè)人權(quán)力和利益極度擴(kuò)張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預(yù)設(shè)的危險(xiǎn)，其直接影響是嚴(yán)重腐蝕了公共行政中公益至上的價(jià)值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進(jìn)一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強(qiáng)調(diào)的是“法制”下的“法治”，突出的是權(quán)力的制約和權(quán)利的保障。它力求在權(quán)力分散的基礎(chǔ)上，對(duì)權(quán)力腐敗進(jìn)行制度上的防范。然而，法律在限制權(quán)力的同時(shí)也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無(wú)關(guān)緊要的東西。［17］
因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權(quán)力制約的領(lǐng)域和需要用法來(lái)為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障的領(lǐng)域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責(zé)任、公民精神等倫理價(jià)值，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠(yuǎn)影響下，在人們普遍確立的以法為綱領(lǐng)的治理理念的干擾下，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟(jì)效率不沖突的前提下才能得到認(rèn)可。
盡管人們也有意識(shí)把日常生活領(lǐng)域的道德規(guī)范帶入公共領(lǐng)域，但不道德的社會(huì)在人走入社會(huì)的時(shí)候卻對(duì)人進(jìn)行了重塑，使人放棄了日常生活領(lǐng)域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說(shuō)統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對(duì)于管理行政來(lái)說(shuō)，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學(xué)化要求在本質(zhì)上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見(jiàn)一斑。
四、服務(wù)型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合
從管理型公共管理模式的整體來(lái)看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當(dāng)大的悖論，法制要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由平等的要求，而政府體制則以層級(jí)化的設(shè)置去把法制付諸實(shí)施。并且，在法制變成現(xiàn)實(shí)的過(guò)程中，時(shí)時(shí)處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府對(duì)行政生活的全面干預(yù)直接帶來(lái)了政府職能的擴(kuò)張與行政規(guī)模的龐大，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來(lái)了越來(lái)越多的批判與質(zhì)疑，管理型公共管理模式在20世紀(jì)后期出現(xiàn)了全面的危機(jī)。為此，從20世紀(jì)70、80年代起，西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼掀起了新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。
該運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場(chǎng)化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理和無(wú)縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應(yīng)性、責(zé)任感；二是民主化管理趨向。主張通過(guò)政府再造以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會(huì)的合作治理，構(gòu)建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡(luò)。三是強(qiáng)調(diào)服務(wù)型公共管理的理念。認(rèn)為服務(wù)型公共管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位、公民本位、權(quán)利本位和服務(wù)本位，以權(quán)力共享、公民參與、合作共治為運(yùn)行方式，使政府和公民各自回歸社會(huì)契約的原始邏輯設(shè)定，真正踐行還權(quán)于民的努力方向。新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)為服務(wù)型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。服務(wù)型公共管理模式是人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對(duì)公民意識(shí)與公民精神提出了更高的要求，也對(duì)行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚(yáng)棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機(jī)制的基礎(chǔ)上，從事“統(tǒng)合”的工作。
通過(guò)“統(tǒng)合”，把一切領(lǐng)域、一切方面的積極成果綜合成社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應(yīng)。顯而易見(jiàn)，作為規(guī)制人類行為的基本道德準(zhǔn)則，倫理是首要統(tǒng)合的對(duì)象。
1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的倫理訴求呼喚服務(wù)型
公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使個(gè)人利益得以凸顯，并追求一種個(gè)人主體意識(shí)的增強(qiáng)和個(gè)體自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，造成了公共利益與個(gè)人利益領(lǐng)域的分離。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，新公共管理倡導(dǎo)的企業(yè)化政府改革造就了一批對(duì)公共服務(wù)缺乏熱情、道德水平低下的公務(wù)員隊(duì)伍，致使政府腐敗與不道德行為越來(lái)越多。［20］
在這種情境下，整個(gè)社會(huì)面臨一系列價(jià)值預(yù)設(shè)的缺失。例如，市場(chǎng)化中人們的價(jià)值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域界定的模糊性，科學(xué)性原則下公共行政標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化與社會(huì)價(jià)值、社會(huì)文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對(duì)公平導(dǎo)向的價(jià)值理性的背離和貶損，人們?cè)谑袌?chǎng)化與全球化中“我是誰(shuí)”、“我找誰(shuí)”、“我信誰(shuí)”的絕望吶喊。這表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應(yīng)當(dāng)、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會(huì)的關(guān)注。也就是說(shuō)，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調(diào)由于利益分化與沖突所引起的各種利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，維護(hù)社會(huì)的和諧有序，體現(xiàn)人類社會(huì)發(fā)展追求公平正義的價(jià)值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。
2、對(duì)公共利益的共同追求是服務(wù)型
公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎(chǔ)。在服務(wù)型公共管理模式下，行政與倫理在價(jià)值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務(wù)性與合作共治性是服務(wù)型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實(shí)踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應(yīng)建立在社會(huì)公共意志的基礎(chǔ)上。“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸。”［21］因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護(hù)公共利益，以公共利益為價(jià)值取向，并將這種價(jià)值觀念貫徹在公共管理的日常實(shí)踐中。［22］這讓我們清醒地意識(shí)到，無(wú)論從公共管理的整體導(dǎo)向還是從公共管理的主體特征來(lái)看，公共管理的價(jià)值都離不開(kāi)公共利益，“即使社會(huì)大眾對(duì)于公共利益的具體內(nèi)容迭有爭(zhēng)議，但是其作為公共管理者的職責(zé)所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］
另一方面，此種模式下的倫理也有強(qiáng)烈的公共利益取向。之所以認(rèn)為此模式下的倫理有強(qiáng)烈的公共利益取向，是因?yàn)橛闷鋵?duì)一定行為進(jìn)行評(píng)判時(shí)，往往以其是否有益于公共利益的實(shí)現(xiàn)作為其正當(dāng)性的依據(jù)。這種對(duì)行為結(jié)果的強(qiáng)烈關(guān)注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實(shí)現(xiàn)，從而使公共管理活動(dòng)不偏離其最終的目標(biāo)。可見(jiàn)，對(duì)公共益價(jià)值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。
3、服務(wù)型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。
無(wú)論從制度設(shè)計(jì)、行政立法還是行政監(jiān)督來(lái)看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護(hù)”的無(wú)道德的窘境。道德是法律的補(bǔ)充，因而當(dāng)行政人員觸犯法律時(shí)，可能會(huì)受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個(gè)不道德的行政體系。“有權(quán)者對(duì)無(wú)權(quán)者、權(quán)大者對(duì)權(quán)小者的專橫跋扈、無(wú)忌妄為，以及權(quán)小者對(duì)權(quán)大者、無(wú)權(quán)者對(duì)有權(quán)者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構(gòu)成了行政體系不道德的一面。”［24］而在服務(wù)型公共管理中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補(bǔ)充。只有當(dāng)?shù)赖碌募s束機(jī)制失去效力時(shí)，法律才發(fā)揮作用。同時(shí)，由于服務(wù)型公共管理強(qiáng)化了服務(wù)意識(shí)，淡化了權(quán)力觀念，就從制度上動(dòng)搖了行政人員失德和缺德的基礎(chǔ)。因?yàn)椋皺?quán)力拜教物的終止，可以使人們對(duì)掌權(quán)者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會(huì)受到社會(huì)的唾棄法律的懲治。”
此外，在服務(wù)型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識(shí)將取代傳統(tǒng)的“官官相護(hù)”的族群意識(shí)，族群的觀念變成了團(tuán)結(jié)互助、有效合作、樹(shù)立整體服務(wù)優(yōu)勢(shì)的動(dòng)力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會(huì)變得與整個(gè)行政體系格格不入，進(jìn)而受到嚴(yán)厲的制裁與阻止。因此，服務(wù)型公共管理模式為倫理道德建設(shè)和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認(rèn)為，服務(wù)型公共管理模式相關(guān)概念的提出本身就蘊(yùn)含著對(duì)“服務(wù)”這一充滿道德價(jià)值色彩的詞語(yǔ)的考量。服務(wù)型公共管理模式中的倫理是對(duì)服務(wù)的引申、具體化和體系化，是伴生于服務(wù)型政府并指導(dǎo)服務(wù)型政府建構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。
可見(jiàn)，行政與倫理的統(tǒng)合是服務(wù)型公共管理模式本身的應(yīng)有之義。經(jīng)過(guò)統(tǒng)合，服務(wù)型公共管理模式中的倫理具有獨(dú)特的氣質(zhì)內(nèi)涵：一方面，它成為了在個(gè)性發(fā)展和道德約束間保持合理張力、規(guī)范公共領(lǐng)域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會(huì)公民都要遵循的價(jià)值準(zhǔn)則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻(xiàn)身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說(shuō)教公共人員甚至全社會(huì)，而是充分運(yùn)用責(zé)任、理性和道德感知對(duì)他們進(jìn)行倫理感化，通過(guò)管理者服務(wù)觀念的確立和服務(wù)行為的踐履，催化人們內(nèi)心的道德意識(shí)。
可見(jiàn)，對(duì)公益至上的公共利益的維護(hù)與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質(zhì)所在。這意味著，在服務(wù)型模式中，“行政人”應(yīng)該成為“公共人”，公務(wù)人員在道德價(jià)值取向上應(yīng)實(shí)現(xiàn)以公共利益為依歸的轉(zhuǎn)化。在庫(kù)珀看來(lái)，這種轉(zhuǎn)化是公務(wù)人員公共行政角色與市民角色分離的必然結(jié)果。這使我們清醒地認(rèn)識(shí)到，服務(wù)型公共管理中的倫理應(yīng)當(dāng)要重視公民的德性建設(shè)，重視對(duì)全社會(huì)的價(jià)值關(guān)切，維護(hù)公民的權(quán)力，維護(hù)公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
五、結(jié)語(yǔ)
