時間：2023-07-18 17:25:57
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理模式，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
20世紀80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴重影響，從而加快了原有管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代服務(wù)型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關(guān)于市場管理的問題，政府應(yīng)較多地制定出相應(yīng)的機制，減少直接干預(yù)的次數(shù)；第三，政府應(yīng)把部分權(quán)力交還給社會，從而采用公民更好地接觸社會，在合作中提高管理社會的水平；第四，應(yīng)提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強的責(zé)任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責(zé)。從技術(shù)角度來講，官僚制建構(gòu)了一種具有市場化、彈性化的管理結(jié)構(gòu)，能夠進行靈活地調(diào)整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統(tǒng)官僚制的管理結(jié)構(gòu)卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發(fā)組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機和活力。就價值角度來講，服務(wù)型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對社會公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現(xiàn)代社會的重視，傳統(tǒng)官僚制中權(quán)力中心的偏好發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關(guān)于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現(xiàn)代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實現(xiàn)行政官僚化的地方，其最終形成的權(quán)力關(guān)系的類型實際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。在官僚制不斷完善的過程中，現(xiàn)代文明也同樣在發(fā)展前進。原有的管理環(huán)境在經(jīng)濟全球化、制度分權(quán)化等這一大背景下有了較大轉(zhuǎn)變，這就對政府提出了較高要求，應(yīng)改變原有的管理模式以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。韋伯認為國家將官僚制當做一種符合法律標準的統(tǒng)治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運行發(fā)展有較強的適應(yīng)性，也就自然而然地成為了一種“統(tǒng)治方式”。
二、公共管理模式中公共權(quán)力日趨回歸
公共權(quán)力通常是由政府用于統(tǒng)治國家和實施公共管理的重要手段。由于公共權(quán)力的行使者是政府，因此帶有一定的強制性，公共權(quán)力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權(quán)力具有一定的強制性，能夠使日常生活中人與人之間產(chǎn)生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關(guān)的問題得到及時地處理，使政治系統(tǒng)的存在變得更加科學(xué)、合理以及合法。公共權(quán)力在應(yīng)用于公共管理的實踐中，產(chǎn)生邏輯與結(jié)果評價之間存在的問題是不可避免的，權(quán)力的異化是這些問題的極端指向。公共權(quán)力應(yīng)用的范圍主要有個人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權(quán)力將會受到公共權(quán)力嚴重性的影響。此外，在公共管理實踐中，公共權(quán)力出現(xiàn)異化的最根本的原因是人性與公共性之間產(chǎn)生的矛盾。為了不使公共權(quán)力出極權(quán)主義的問題，西方國家在起初制定制度時就選擇了采用的體系，以便公共權(quán)力能夠在競爭機制、權(quán)力制衡機制以及法制機制等各種機制的制約下正常地運行及行使，但是掌握公共權(quán)力是“理性的經(jīng)濟人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權(quán)力在實施的過程中，權(quán)力行使者在制定決策、設(shè)計決策以及實施決策的過程中會帶有個人主義色彩，公共利益或公共意志的體現(xiàn)自然而然要受到相應(yīng)的影響，從而致使出現(xiàn)公共權(quán)力帶有人性色彩的結(jié)果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權(quán)力與其來源的母體處于一種時而相連時而分離的狀態(tài)，而“20世紀工業(yè)文明取得的輝煌成就以及福利社會進步的彰顯，改變了政治發(fā)展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復(fù)雜性的公民權(quán)利。”從公共服務(wù)、公共物品的保障機制上能夠看出公共權(quán)力與其自身的本源越來越接近。在分析和研究多數(shù)學(xué)者意見及看法的基礎(chǔ)上，本文從權(quán)力來源等諸多在對上述模式進行認真地分析和研究后，總結(jié)出公共管理趨勢具有幾下特點：
（1）對公共權(quán)力的主體做出了調(diào)整，使公民與政府的委托—關(guān)系得以確定，不僅包括政府，其他權(quán)力運行的中心也有了很大變化。采用服務(wù)型管理模式使得公共權(quán)力的行使者不再是極少數(shù)的個人，政府通過公共權(quán)力治理國家、管理社會的方式發(fā)生了相應(yīng)的改變，政治網(wǎng)絡(luò)中逐漸有公民參與其中，并且公民的意見和看法具有重要的參考價值。先前政府屬于唯一中心的時代已經(jīng)不復(fù)存在，各種受到公眾支持與肯定的組織機構(gòu)都有機會轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌瑢哟蔚臋?quán)力中心；（2）權(quán)利運行模式使得先前具有抽象性的公共權(quán)力日益變得實際化、具體化。以往的管理模式是一種比較典型的人治方式，這是由于管理模式僅對職業(yè)官僚負責(zé)；新公共管理模式中，權(quán)力運行具有彈性化和市場化的趨勢，公共從政府手中得到了部分的公共權(quán)力。公共權(quán)力在人類的管理過程中走過了這樣一段歷程：公共權(quán)力擁有強制性的特點，而沒有了原本的公共性。在前工業(yè)社會管理期間，統(tǒng)治者在行使公共權(quán)力時帶有鮮明的個人主義色彩，充分體現(xiàn)了自己的思想和意志。歷經(jīng)管理型模式時期，全球政府治理過程中出現(xiàn)了維護集團利益或個人利益的問題，政府原有的穩(wěn)定性和合法性地位遭受了沖擊，一定程度上阻礙了政府治理法制化和民主化發(fā)展的進程。各個國家為避免公共權(quán)力異化的事態(tài)日益嚴重，紛紛采取了行之有效的管理方法，如運用全面質(zhì)量管理、戰(zhàn)略管理以及后果管理等方法，全面地監(jiān)督和控制政府官員工作實踐中的工作過程、工作效率以及工作方式和方法，使人們對政府人性化的管理模式有一個明確的認識和了解，從而順利地轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。由此得出，“以人為本，以服務(wù)為本，重視效率和公平，自覺接受社會監(jiān)督，堅持政治國家與公民社會密切交流與合作”是公共權(quán)力在公共管理的核心理念，并且在這一理念的指導(dǎo)下，公共權(quán)力日趨回歸，呈現(xiàn)出鮮明的公眾化特點。
作者：范永娜單位：通遼市委黨校
論文關(guān)鍵詞：移動通信；公共管理；模式
一、移動通信技術(shù)對公共管理模式的影響
(一)促進政務(wù)公開
政務(wù)公開是時代的要求，是公共管理的必然趨勢，而傳統(tǒng)的媒介存在覆蓋范圍窄，單向應(yīng)用無法實現(xiàn)互動反饋等不足，很難適應(yīng)公共管理模式的變革。近年來，移動通信技術(shù)高速發(fā)展，移動用戶高速普及，其與各個領(lǐng)域的結(jié)合高速推進，這些已遠遠超乎了人們的想象。在移動通信的世界里，每個客戶都被作為平等的權(quán)利主體，享有通信自由人的一切權(quán)利，都有權(quán)共享信息，及時了解各種管理動態(tài)，可以足不出戶，隨時隨地完成與公共管理部門的交流。公共管理部門也能夠從收集信息、制定決策到執(zhí)行的整個過程都公開透明，有力推動了政務(wù)公開。尤其在工商、稅務(wù)、教育、服務(wù)等許多關(guān)系國計民生、百姓關(guān)注的領(lǐng)域，都可以運用移動通信技術(shù)解決公共管理問題，這對于公共管理模式的改變具有至關(guān)重要的意義，其影響不僅在于公共管理辦事程序的簡化，工作效率的提高，更重要的是可實現(xiàn)信息的對稱和共享，使公共部門隨時接受公眾的監(jiān)督，極大提高了政務(wù)透明度，促進公共管理改革的良性發(fā)展，使政務(wù)公開變?yōu)榭赡堋?/p>
(二)推動公共管理流程再造
在新形勢下，公共管理通過采取各種信息手段，實現(xiàn)了其管理環(huán)節(jié)的優(yōu)化提升及流程的再造。移動通信技術(shù)已經(jīng)不再單純是一種技術(shù)手段，而成為了鏈接公眾與公共部門各個環(huán)節(jié)的紐帶，這從移動網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在社區(qū)管理應(yīng)用的案例中得到了充分體現(xiàn)。社區(qū)綜合電子管理系統(tǒng)的應(yīng)用使原來處理社區(qū)事務(wù)流程發(fā)生了重要變化，不僅縮短了解決投訴的時間，還為街道、公安派出所、城管執(zhí)法分隊提供了共同辦公平臺，多家部門通過城市綜合電子管理指揮系統(tǒng)共同進行社會治安防控、城市管理好公共服務(wù)。這種新型的社區(qū)管理模式引發(fā)的社區(qū)管理流程極具復(fù)制性，對整個地區(qū)、城市乃至社會的公共管理流程再造都將具有示范、啟迪及借鑒作用。
(三)促進公共決策科學(xué)化
社會的發(fā)展使得信息以成倍的速度膨脹，信息量和決策量爆炸性的增加將增加決策的難度，正確的決策離不開信息的廣泛搜集。尤其公共管理決策必須要建立在完善深人了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的決策機制基礎(chǔ)上，推進決策的科學(xué)化和民主化。但決策者無法從紛繁復(fù)雜的信息源中辨明民意源，無法對復(fù)雜的環(huán)境變化及各種突發(fā)事件做出及時的反應(yīng)，從而容易使公共決策信息不健全，準確度不高，決策過程缺乏監(jiān)督，偏離了公共目標。移動通信技術(shù)的發(fā)展使得這些問題迎刃而解，它將信息收集擴展到每一個移動終端，它的“無縫隙”覆蓋，使公共管理者與公眾“零距離”接觸，可以進行實時監(jiān)控，其交互性特色使操作層與決策層直接溝通，使決策層做出的決策能夠更高效更科學(xué)，使執(zhí)行能更精確更到位。
(四)塑造全新的服務(wù)理念
公共管理是服務(wù)型管理，管理本身就是為了更好的服務(wù)。隨著公共管理體制改革的深化，管理中的服務(wù)意識越來越強。公共管理者已經(jīng)逐漸意識到管理不是管制，而是服務(wù)，其出發(fā)點、立足點與根本目的都是圍繞為公眾提供公共服務(wù)。管理與服務(wù)的換位不是簡單思想意識上的換位，在實際執(zhí)行過程中需要公共管理部門拿出實實在在的服務(wù)手段和措施。移動通信技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用為公共管理提供了豐富的使用便捷的服務(wù)手段。目前如何圍繞服務(wù)來打造自身核心競爭力，如何為公眾享受公共服務(wù)提供便利，成為當前公共管理面臨的重要課題。創(chuàng)新地將移動通信技術(shù)應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，既完善了公共管理的服務(wù)內(nèi)容和手段，更對公共管理自身的服務(wù)理念提出了挑戰(zhàn)。
二、新型公共管理模式探究
(一)互動模式
移動通信技術(shù)的顯著特點之一就是互動性，它將積極促進公共管理、公共決策的科學(xué)合理性，未來的信息互動除了語音和圖像，還有氣味、溫度、濃度等眾多信息都可借此媒介進行傳遞，它使信息接受力和發(fā)出方可以實現(xiàn)實時互動交流，使溝通無所不在。當有重大災(zāi)情、疫情時，通過移動終端的遠程監(jiān)控，可以讓所有相關(guān)部門都能及時掌握第一手信息，并根據(jù)這些信息做出科學(xué)決策。通過先進的移動通信技術(shù)互動，公共決策能快速準確地制定、執(zhí)行，使公眾與公共管理者之間的互動溝通更加便捷、普及。公共管理者通過移動通信終端從公眾那里汲取大量信息，在互動過程中，交流信息、共享資源，減少分歧和決策盲目性，克服自身有限性。在博弈中公共管理者與公眾形成公共決策的共同人士，使個體理性與集體理性趨于一致，從而使公共決策更加科學(xué)合理。
(二)參與模式
公共管理部門運用移動通信技術(shù)完善自身的管理模式，同時，移動通信的發(fā)展也對公共管理部門的管理水平、質(zhì)量提出了挑戰(zhàn)。越來越多的專業(yè)化、復(fù)雜化服務(wù)單靠原有公共管理部門是很難獨立完成的，龐大復(fù)雜的管理任務(wù)需要更多社會主體的參與。為了實現(xiàn)與增進公共利益，行政部門、非贏利組織、私營部門、公民個人等都可成為公共管理主體，他們彼此合作，相互依存，共享公共權(quán)利，共管公共事務(wù)，使公共管理更加多元化。這些公共管理主體通過信息共享、交換資源，又形成資源共享，相互依賴，互惠合作的社會網(wǎng)絡(luò)管理體系。移動通信技術(shù)為此提供了技術(shù)支持，在這個網(wǎng)絡(luò)體系中，政府部門實現(xiàn)了從管理到服務(wù)的換位，非政府部門實現(xiàn)了從被動排斥到主動參與的變化。
(三)移動政務(wù)模式
移動通信將帶來政務(wù)模式的改變，繼而實現(xiàn)其組織結(jié)構(gòu)和組織間關(guān)系的變革。所謂移動政務(wù)模式就是使政務(wù)擺脫固定網(wǎng)絡(luò)束縛，實現(xiàn)移動政務(wù)。人們用移動終端可隨時查閱到全球任何一個地方的相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的視頻錄像;輕松處理帶有大量數(shù)據(jù)量附件的郵件;在任何地方都可使用可視語音導(dǎo)航信息，在突發(fā)事件時就近得到援助;在手機上召開視頻會議，繁雜的公務(wù)都可在移動終端傳遞處理，形成移動辦公模式，節(jié)省辦公時間，提高辦公效率，尤其是杜絕不必要的推誘扯皮現(xiàn)象。這種移動政務(wù)模式產(chǎn)生的最直接結(jié)果就是組織結(jié)構(gòu)和組織關(guān)系的重要變革。過去公共管理部門工作條塊分割嚴重，各自為政的現(xiàn)象將得到極大改進，由原來技術(shù)手段限制造成的信息傳遞扭曲、失實等現(xiàn)象將得到很大改變。信息傳遞中間環(huán)節(jié)渠道消失，組織結(jié)構(gòu)扁平化，傳遞速度加快，信息共享范圍擴大，移動通信將成為公共管理組織間協(xié)作管理的紐帶，促進組織結(jié)構(gòu)和組織關(guān)系的重大變革。
三、進一步增強移動技術(shù)對公共管理模式促進作用的對策建議
(一)加強政府監(jiān)督，確保充分發(fā)揮移動通信在公共管理中的戰(zhàn)略保障作用
移動通信在服務(wù)于公共管理各領(lǐng)域的同時，其發(fā)展離不開在政府有效管制下創(chuàng)造的和諧發(fā)展環(huán)境，只有完善集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的通信政府監(jiān)管機構(gòu)，才能按照公平、公正、透明的原則，加強對通信業(yè)的統(tǒng)一管理，加大對移動通信業(yè)的支持，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，促進資源合理配置，有效維護移動通信網(wǎng)絡(luò)的完整性、統(tǒng)一性、先進性、安全性，提高移動通信技術(shù)的更快發(fā)展與更好應(yīng)用。也只有完善了移動應(yīng)急保障機制，才能提高移動通信在公共管理，尤其是應(yīng)急突發(fā)事件處理中的統(tǒng)籌調(diào)度和高效運用，發(fā)揮移動通信在公共管理中的保障作用，進而促進公共管理模式的進一步優(yōu)化。
(二)重視移動通信技術(shù)在公共管理領(lǐng)域發(fā)揮的作用，進一步加強其在公共管理突發(fā)事件中的保障能力
移動通信在公共管理各個領(lǐng)域中的應(yīng)用為公共管理注入了新的資源和活力，抗擊非典、抵御冰雪災(zāi)害、實施地震大援救、奧運通信保障，使全社會更進一步深刻認識到移動通信在公共管理，尤其是突發(fā)公共事件中的重要地位和作用。要在進一步尋找移動通信技術(shù)與公共管理服務(wù)結(jié)合點的基礎(chǔ)上，進一步加快移動通信技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，立足當前，謀劃長遠，采取積極措施，探化改革，推進合作，用發(fā)展的眼光看待移動通信技術(shù)在公共管理中的運用，積極推進國民經(jīng)濟和政府信息化進程，全面提高政府部門乃至全社會對突發(fā)公共事件的處理能力。
一、城市公共管理中存在的問題
1．政府管理職能“越位”。對于城市公共管理來說，傳統(tǒng)的高度集中的政治體制造就了與這種體制相適應(yīng)的利益集團，由于利益的原因，總是習(xí)慣于舊的管理思想和管理模式，而行政管理模式的轉(zhuǎn)變，意味著權(quán)力的減少甚至喪失，意味著掌握權(quán)力時擁有的租金的喪失，意味著需要轉(zhuǎn)變思維方式和重新學(xué)習(xí)的痛苦過程。無論哪一方面的變革都會使其既得利益減少，成本增加。因而總是傾向于加強或維持原有的管理模式，使傳統(tǒng)的城市公共管理模式的變革客觀上存在著強大的阻力。政府的“越位”行為還會造成另一種后果：如果政府在經(jīng)營領(lǐng)域過多地插手，必然引發(fā)城市公共管理的“缺位”，在公共管理領(lǐng)域必然會缺乏政府的管理和服務(wù)。一些地方政府部門只管收費不管治理，擔(dān)心加強治理會影響地方稅費收入，導(dǎo)致市場秩序混亂和精神文明建設(shè)倒退，足以從反面證明城市經(jīng)營導(dǎo)致政府職能“越位”產(chǎn)生的弊端。
2．城市建設(shè)規(guī)模失控。積極推進城市建設(shè)是解決城市諸多問題的有效手段。為此，資金短缺和建設(shè)任務(wù)繁重，是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經(jīng)營多半是想突破財政收支的約束，利用政府信用負債開發(fā)，加快城市建設(shè)進程。因此，負債經(jīng)營是經(jīng)營者搶抓機遇提升競爭能力的重要手段。但是，城市建設(shè)以經(jīng)營方式大舉負債，其可行性值得探討。因為城市公共建設(shè)有其自身的特殊性。首先，城市建設(shè)形成的基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，很難以經(jīng)營方式回收資金。其次，政府官員為追求政績普遍有擴大城市建設(shè)規(guī)模的偏好。雖然政府財政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權(quán)力和信用，銀行很少會限制政府借貸。由此極易推動城市建設(shè)負債經(jīng)營超出適度范圍，引發(fā)城市建設(shè)規(guī)模失控，建設(shè)債務(wù)無法按時歸還。如果城市建設(shè)規(guī)模失控，建設(shè)企業(yè)墊付資金就會被長期套牢。與此同時，上游的建筑材料供應(yīng)商也難于收回款項，由此產(chǎn)生債務(wù)連鎖反應(yīng)，大批企業(yè)可能被拖垮。因此，在政府作用較強的條件下必須謹慎對待城市經(jīng)營，這是防止盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模，預(yù)防債務(wù)危機，降低金融風(fēng)險的需要，也是保護廣大企業(yè)和社會公共利益，實現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的需要。
3．城市管理中政府官員的能力不足。由于政治體制改革滯后于市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，城市政府管理模式未能進行及時和全面的轉(zhuǎn)變。究其原因，除了諸多客觀因素外，在主觀上還受到政府自身能力不足的制約。城市公共政策過程是社會價值分配的過程，要求綜合平衡各種利益群體的利益需求。這就對城市政府人員的能力提出很高的要求。然而，從目前看來，城市化和城市發(fā)展過程中涌現(xiàn)出來的諸如失業(yè)、環(huán)境污染、住房擁擠等有悖于可持續(xù)發(fā)展的問題，在很大程度上說明了政府的政策能力的虛弱。由于自身素質(zhì)較低，對有關(guān)市場經(jīng)濟方面知識的掌握不系統(tǒng)、不完全，無法深刻理解市場經(jīng)濟體制的建立所帶來的一系列社會變遷及其對傳統(tǒng)公共管理模式提出的挑戰(zhàn)，仍然因循過去的管理理念、思維方式及管理模式。盡管城市政府有時也會意識到轉(zhuǎn)變公共管理模式的重要性，但對于轉(zhuǎn)變什么、怎樣轉(zhuǎn)變及具體的操作都缺乏明確的認識，從而在根本上制約著管理模式的切實轉(zhuǎn)變。
二、轉(zhuǎn)變管理理念，實現(xiàn)管理模式的創(chuàng)新
1．提高政府信息的透明度，增強公民知情權(quán)。由于我國城市社會的多元化發(fā)展，城市社會網(wǎng)絡(luò)的普及以及迅速涌起的各種利益群體，傳統(tǒng)的城市管理方式已不適應(yīng)當前的城市社會。在社會利益格局重新劃分的城市里，城市政府必須轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理模式。一方面，城市管理者必須處處以城市內(nèi)部居民生活質(zhì)量的保證，城市公共事務(wù)的處理與城市公共問題的解決為重心，推動城市整體福利的發(fā)展。另一方面，還必須從城市動態(tài)發(fā)展的角度，隨時關(guān)注社會的變遷帶給城市的種種改變，順應(yīng)潮流，做出適時的調(diào)整，以保證城市在未來發(fā)展中能立于不敗之地。這就要求城市管理者需要具備長久的戰(zhàn)略眼光，對城市進行有效的經(jīng)營與管理中，適應(yīng)當前公共管理變革的趨勢，不斷提供城市公民參與執(zhí)政的空間，增強城市的民主氛圍。目前迫切而又可行的基礎(chǔ)性工作，就是提高政府信息的透明度，增強與此直接相關(guān)的公民知情權(quán)。一些地方出現(xiàn)問題尤其是重大事故總是“捂蓋子”，對上匯報總是“報喜不報憂”，對下則“私吞”政策和法規(guī)的現(xiàn)象，根本在于信息不透明，使得原本下情上達和上情下達的溝通中介，成為欺上瞞下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的當務(wù)之急，在于提高透明度。近年推行政務(wù)公開制度，建立發(fā)言人制度，建立電子政府等，都具有明顯的成效。
2．轉(zhuǎn)換城市治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變城市政府職能。從公共管理的職能來看，公共管理不僅包括了對自身行政組織內(nèi)部的管理，同時還將管理的焦點由傳統(tǒng)公共行政的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉薄Ｓ芍匾曊畽C構(gòu)過程和程序轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果和績效。公共管理的對象“外化”必然要求政府的職能作出新的定位，政府對公共事務(wù)的管理，不再注重對具體過程的管理，而要注重發(fā)揮政府宏觀決策的作用。使政府對整個經(jīng)濟、文化和自然的和諧發(fā)展起催化作用，政府是城市發(fā)展的“掌舵人”而不是“劃槳人”。城市政府應(yīng)集中精力做好決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。把公共物品生產(chǎn)的具體職能讓渡給企業(yè)和半行政的機構(gòu)去做。
三、完善體系建設(shè)，實現(xiàn)管理方式的創(chuàng)新
1．建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施管理運營系統(tǒng)。城市基礎(chǔ)設(shè)施管理運營系統(tǒng)建設(shè)是一個城市發(fā)展的基礎(chǔ)和核心，這個系統(tǒng)出了故障必然打亂城市正常的生產(chǎn)和生活秩序，這是衡量一個城市現(xiàn)代化的重要因素。一定要完善城市總體規(guī)劃，更加重視埋在地下的基礎(chǔ)設(shè)施項目，要完善應(yīng)急預(yù)案，加強需求預(yù)測和管理。同時要注重管理體系的理順和管理辦法的健全。上海將供水、排水、河道、橋梁、公共交通和出租車管理等六個行業(yè)管理法規(guī)一起“打包”修訂，從城市發(fā)展的整體性、系統(tǒng)化的層面上加以把握，將城市管理提高到了一個新的層次，值得借鑒。
關(guān)鍵詞：公共危機：多元主體：協(xié)作機制
一、公共危機管理模式中多元參與的必要性分析
（一）解決危機管理中的政府失效
有效解決危機管理中的政府失效，必須建立政府與人民群眾、非政府織、新聞媒體之間的合作與互動。在危機處理過程中，政府除自身積極參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用外，更應(yīng)注重培養(yǎng)和鼓勵公民、非政府組織以及新聞媒體的全面參與。學(xué)者石路、蔣云根明確提出“促進多元主體在危機管理的有序拓展，以合作的姿態(tài)共同應(yīng)對可能發(fā)生的各種危機事件”。
（二）相關(guān)主體的參與有利于應(yīng)急管理的有效實施
在危機管理的過程中，非政府組織、人民公眾和新聞媒體的參與有利于公共危機的有效處理。具體表現(xiàn)為公眾參與有利于公共危機的預(yù)警，危機在量變轉(zhuǎn)化質(zhì)變的過程中，公眾是最敏感的主體非政府組織的參與打破了政府組織及其官員在危機管理中對權(quán)力的壟斷，非政府組織不再被簡單視為危機管理的旁觀者或危機管理的服務(wù)對象，而是應(yīng)該提供給他們參與危機管理的各種機會。新聞媒體的參與使危機管理透明化，公眾擁有了更多的知情權(quán)，對政府在危機管理過程中政策制定與實施的各項權(quán)力的監(jiān)督更加有效，可以規(guī)范政府組織及其官員在危機管理中的“亂作為”和“不作為”的行為。
二、我國公共危機管理多元參與模式的現(xiàn)狀
（一）多元格局尚未形成
自近代以來，我國政府憑借獨特的政治地位和豐厚的資源承擔(dān)著一切社會事務(wù)，使得政府成為意念上的全能型政府。學(xué)者金磊認為“在全能政府這一理念下建構(gòu)的我國公共危機應(yīng)急管理體系當然僅存在于政府行政管理系統(tǒng)之中。延續(xù)這一思維方式即政府能夠有效處理社會上的一切事務(wù)，而公共危機只是社會事務(wù)的―個部分，當然成為政府的“一家之事”。這種危機應(yīng)對機制只重視中央決策部門和地方執(zhí)行部門的作用，而其他社會力量比如非政府組織、新聞媒體以及人民群眾則處于被安排的地位，公共危機的處理本質(zhì)上變成政府唯一表演者的舞臺，當然，公共危機處理效果也值得懷疑。
（二）多元主體在危機管理中的作用沒有得到較好發(fā)揮
公共危機給政府的程序性工作帶來巨大的沖擊，使得政府必須在有限的時間內(nèi)作出較為妥善的決策，并采取有力措施來控制和解決公共危機。由于公共危機爆發(fā)的不確定性、嚴重破壞性等特征決定了不能僅靠單一組織，而必須維持與多個協(xié)作伙伴之間共同協(xié)助的治理模式。如果沒有多維的協(xié)作伙伴，則可能會導(dǎo)致公共危機進一步升級。非政府組織、新聞媒體以及人民公眾參與到公共危機的處理中，不僅能彌補政府的失靈行為，而且可以提高社會的自我救助能力，還可以解決危機管理中時常出現(xiàn)的資源調(diào)配局限性問題。但從現(xiàn)實來看，相關(guān)參與主體沒有很好地參與到危機處理的行列中來，更談不上發(fā)揮重要作用。
三、完善我國公共危機管理多元參與模式
（一）健全我國公共危機管理多元參與的法律體系
將公共危機參與主體置于法律的保護之下，正是基于我國相關(guān)參與主體弱勢地位的考慮，通過法律效力來維護其在公共危機處理過程中的權(quán)利和地位。我國已經(jīng)制定了應(yīng)對社會動亂的《法》，應(yīng)對自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》，應(yīng)對安全事故的《安全生產(chǎn)法》，應(yīng)對公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》等。但仍不能適應(yīng)我國當前的需要，其原因在于這些法律來自于各自領(lǐng)域，缺乏相互協(xié)調(diào)、形成整體的基礎(chǔ)，也即難以形成統(tǒng)攬各種公共危機的基本法。同時這些法律之間還存在矛盾與沖突，這也給公共危機參與主體帶來了協(xié)助上的阻力。正如總理所言，“事件暴露出我國在處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面機制不健全……迫切需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)”。
（二）明確公共危機管理多元主體的職責(zé)劃分
傅廣宛教授提出“當系統(tǒng)吸收的能量不能維持系統(tǒng)的需要，則會偏離平衡狀態(tài)，當系統(tǒng)吸收的能量可以維持系統(tǒng)隨機漲落的需要，系統(tǒng)將使達到另一種新的有序狀態(tài)。即一個系統(tǒng)是從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，或者從有序狀態(tài)轉(zhuǎn)化為新的更有序狀態(tài)，就會產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)。新的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生后，其首要任務(wù)就是合理劃分各個參與主體的職責(zé)。在公共危機處理過程中，首先要明白公共危機處理絕不是政府“一家之責(zé)”，忽略其他社會力量的參與只會造成組織成員不足，從而導(dǎo)致管理成本的增加和管理低效。為此，只有積極吸納非政府組織、新聞媒體以人民群眾參與進來，明確各自的權(quán)責(zé)，理順它們之間的關(guān)系，才能實現(xiàn)公共危機管理的目標。
由上世紀初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成的“新公共管理”主義主要強調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。德國學(xué)者GemodGruning將新公共管理的特征總結(jié)為以下20余種:削減預(yù)算、付款憑證、績效責(zé)任、績效稽核、民營化、顧客觀念、分權(quán)化、戰(zhàn)略規(guī)劃、生產(chǎn)和供應(yīng)的分離、競爭、績效測評、管理風(fēng)格變革、簽約外包、自主管理(彈性)、審計的改善、人事信息管理(誘因)、使用者付費、政治和行政的分離、財政管理的改善、技術(shù)的更多利用、預(yù)算、支出的法律約束、政策分析與評估、規(guī)制的改進、行政結(jié)構(gòu)的理性或流水線化、民主化與公民參與等。我國學(xué)者陳振明將新公共管理的研究綱領(lǐng)歸納為以下八方面:強調(diào)職業(yè)化管理、明確的績效標準和績效評估、項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理、提供回應(yīng)性的服務(wù)、公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化、競爭機制的引人、采用私人部門的管理方式、管理者與政治家及公眾的關(guān)系的改變。
按照現(xiàn)代政府公共管理理論，世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說它包含五個方面的主要要素原則，即透明度、負責(zé)任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導(dǎo)建立一種“以市場為基礎(chǔ)的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率”。“新公共管理模式”的實質(zhì)是從“企業(yè)化政府”層面上定位預(yù)算會計的“受托”責(zé)任關(guān)系，即預(yù)算會計應(yīng)圍繞社會公共資源的優(yōu)化配置和合理利用，反映并報告社會公眾要求與政府職責(zé)之間的受托責(zé)任。目前，這種新公共管理模式正指引著國際上政府會計的改革發(fā)展趨勢。
二、從新公共管理模式看我國預(yù)算會計體系的不足
我國預(yù)算會計體系的發(fā)展可以分為三個階段:第一階段(建國以后至1988年)是計劃經(jīng)濟時期預(yù)算會計;第二階段(1989年至1997年)是有計劃商品經(jīng)濟時期預(yù)算會計;第三階段(1998年至今)是市場經(jīng)濟時期預(yù)算會計。目前，我們?nèi)栽趯嵭袕?998年起開始實行的一則三制，SP《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準則(試行>》和《事業(yè)單位會計制度》。同時，在“一則三制”以外逐步建立了若干預(yù)算會計的分支，如《社會保險基金會計制度》、《社會保障基金財政專戶會計核算暫行辦法》、《住房公積金會計核算辦法》、《國際金融組織貸款轉(zhuǎn)貸會計制度》等。
盡管五十佘年來，我國預(yù)算會計體系日益充實而完善，但是現(xiàn)行的預(yù)算會計只是核算、反映和監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位以預(yù)算執(zhí)行為中心的各項財政資金收支活動的專業(yè)會計，其目標主要是為了滿足國際宏觀經(jīng)濟管理和預(yù)算管理的需要，在很大程度上忽視了社會公眾及其他利益相關(guān)者對會計信息的需求，這顯然與OECD所倡導(dǎo)的“新公共管理模式”的實質(zhì)不相符。隨著我國政府職能的逐步轉(zhuǎn)換和公共財政體制改革的進行，新公共管理模式對我國預(yù)算會計體系的挑戰(zhàn)越發(fā)突顯。
(―)從透明度原則而言，現(xiàn)行預(yù)算會計體系難以提供全面、透明的財務(wù)信息
全面的財務(wù)信息是要求政府應(yīng)提供反映財政所有資金的運動狀況及結(jié)果的財務(wù)信息，不僅包括財政的一般預(yù)算、基金預(yù)算、專用基金和財政周轉(zhuǎn)金，還要包括社會保障金、對國有企業(yè)的投資以及政府的債權(quán)債務(wù)等。財務(wù)報告要提供廣泛的財務(wù)信息，披露充分。同時，財務(wù)信息的透明度原則要求政府的財務(wù)信息要清晰明確、易于理解，并且不同信息使用者可以從不同的渠道方便而及時的獲取，有利于財務(wù)信息使用者評價政府的財務(wù)狀況、業(yè)績、運營情況及財務(wù)風(fēng)險。然而，我國現(xiàn)行的預(yù)算會計體系就很難滿足透明度原則的要求，提供全面、透明的財務(wù)信息。比如，我國財政預(yù)算收支情況、中央財政預(yù)算決算收支情況、地方財政預(yù)算決算收支情況等政府財務(wù)信息一般以編制預(yù)算決算收支表的形式，編制在《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》
上向社會公布。但是，公開披露的財務(wù)信息過于概括和籠統(tǒng)，社會公眾及其他利益相關(guān)者很難判斷政府的財務(wù)狀況，更加難以通過不透明的信息判斷政府的經(jīng)營業(yè)績和潛在的財務(wù)風(fēng)險。
(二)從負責(zé)任原則來看，現(xiàn)行預(yù)算會計采用的收付實現(xiàn)制記賬基礎(chǔ)無法充分反映政府受托責(zé)任和業(yè)績情況
“新公共管理模式”的實質(zhì)是從“企業(yè)化政府”層面上定位預(yù)算會計的“受托”責(zé)任關(guān)系，即預(yù)算會計應(yīng)圍繞社會公共資源的優(yōu)化配置和合理利用，反映并報告社會公眾要求與政府職責(zé)之間的受托責(zé)任。而我國現(xiàn)行預(yù)算會計體系提供的財務(wù)數(shù)據(jù)，只能反映公共部門是否正確執(zhí)行了預(yù)算計劃，無法報告績效情況及受托責(zé)任信息。我國《財政總預(yù)算會計制度》第18條和《行政單位會計制度》第H條規(guī)定：“會計核算采用收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)。”然而，采用收付實現(xiàn)制，會計只能確認實際收到的現(xiàn)金或付出的現(xiàn)金的交易事項，并計量某一期間的現(xiàn)金收支差額的財務(wù)成果，會計核算比較簡單。但實踐表明，預(yù)算會計采用收付實現(xiàn)制有明顯的不足，而且只能反映公共部門是否正確執(zhí)行了預(yù)算計劃，無法充分反映政府作為一個獨立會計主體應(yīng)予反映的受托責(zé)任和業(yè)績情況，其表現(xiàn)為：
1. 非現(xiàn)金交易不作為收人支出進行核算，導(dǎo)致債務(wù)記錄的不完整，不能準確反映政府預(yù)算管理業(yè)績；
2. 不能提供未來現(xiàn)金流動的信息，只能面對過去；
論文摘要:在付新公共管理模式產(chǎn)生的社會動因、基本內(nèi)容和理論基礎(chǔ)介紹的基礎(chǔ)上，付該模式在當代中國的適用性作以簡要分析。
20世紀后期，西方各國的行政改革都體現(xiàn)了一個基本的價值取向:引入市場競爭機制，利用私營部門的管理方法和技術(shù)重塑政府，提高公共管理的水平和公共服務(wù)的質(zhì)量，以一種新公共管理行政模式(NPM)取代傳統(tǒng)的官僚制行政模式。在全球化趨勢下，當代中國的行政改革不可能不受到這一潮流的影響。
(一)新公共管理模式產(chǎn)生的社會動因
1、全球化的推動。全球化浪潮深刻地影響著公共部門的管理，在全球經(jīng)濟一體化的時代，經(jīng)濟競爭在全球范圍內(nèi)展開，這就在客觀上要求變革公共部門的治理模式，以適應(yīng)新的競爭規(guī)律和形式。而且，“在一個競爭的世界，政府作用在提升國家比較優(yōu)勢中是一個重要因素，政府的政策正在積極或消極地影響著國家的優(yōu)勢”。這就要求政府具有比以前更高的效能和創(chuàng)新能力，而官僚制行政模式無法提供迎戰(zhàn)全球經(jīng)濟競爭應(yīng)具備的政府能力。所以，全球化對各國政府的挑戰(zhàn)和壓力構(gòu)成了政府治理模式變革的一個強有力的推動因素。
2.官僚制行政模式所受到的抨擊。從20世紀70，80年代起，官僚制行政模式在經(jīng)歷了近百年的輝煌之后，開始遭到普遍的懷疑與批判。針對官僚制的批判主要集中在價值與技術(shù)兩個層面。在價值層面上，官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及層級制等特征不可避免地導(dǎo)致它與民主的沖突。由少數(shù)精英控制的民主，在公民民主參與意識日益增強的時代是不可能被接受的。在技術(shù)層面上，官僚制行政模式已不再被視為有效率的組織形式。在人們心目中，官僚制成為“官僚主義”的同意語，是低效組織的代名詞。人們對官僚制的批判已蔚然成風(fēng)，有人曾形象地說，在美國，“給予政府猛烈的一擊，已經(jīng)成為全民最熱愛的運動”fzl
3.私營部門革新的壓力。與公共部門的壟斷性不同，私營部門長期處于競爭的環(huán)境中，為了在激烈的市場競爭中求得生存與發(fā)展，它們表現(xiàn)出很強的革新精神。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提到，為了在全球市場中保持競爭地位，美國的私營企業(yè)用了近十年的時間進行了一場革命性的變革:下放權(quán)力、減少管理層級、重視質(zhì)量、強調(diào)顧客取向等。美國的私營企業(yè)在這場改革中成績斐然，比較之下，政府明顯落后了。人們舉目看到的是泛濫、犯罪猖撅和公共部門的冷漠、遲鈍與低效，“與此相對照，私營部門之中卻充滿了富有傳奇色彩的成功故事”。兩相對比的鮮明反差勢必對公共部門形成極大的壓力，促使它奮起直追，迎頭趕上。
4技術(shù)變革的沖擊。信息數(shù)據(jù)的收集與傳遞比以前更廉價、更快捷，并可以轉(zhuǎn)化為績效信息，這直接導(dǎo)致了管理的分權(quán)。由于信息可以共享并以一種即時的形式傳輸?shù)礁骷壒芾碚叩碾娔X屏幕上，這就減少了對中間層次的需要，政府組織結(jié)構(gòu)由此可以變得更加扁平。信息技術(shù)的發(fā)展也改變了傳統(tǒng)的“辦公室”概念，檔案存儲和大眾溝通逐步實現(xiàn)電子化，人們處在一個共同場，所以彰顯組織特性的必要性業(yè)已喪失，電子政府的概念應(yīng)運而生。相比之下，依賴打字機和筆等傳統(tǒng)技術(shù)的官僚制行政模式明顯落伍。
（二)新公共管理模式的基本內(nèi)容
1.社會力量的利用和公共服務(wù)的社會化。為了解決公眾對公共服務(wù)遞增的需求和龐大的財政開支之間的矛盾，西方各國政府充分利用市場和社會的力量，通過招投標制、合同出租、公私合作等形式把一些公共服務(wù)交給私營企業(yè)或非政府組織來提供。而政府自身則集中精力于“掌舵性”的職能領(lǐng)域，如擬訂政策、確定公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量標準、監(jiān)督合同執(zhí)行等，引導(dǎo)它們?yōu)閷崿F(xiàn)公共利益的目標服務(wù)。
2.引人私營部門的管理方法與技術(shù)。新公共管理模式認為，無論是在私營部門還是在公共部門，管理在本質(zhì)上是一致的。基于這一認識，西方各國在公共管理中廣泛引人私營部門的管理方法與手段。如在提供公共服務(wù)領(lǐng)域引人競爭機制，打破政府壟斷，實行目標管理、績效評估、全面質(zhì)量管理、成本一效益分析等，以提高行政效率。
3.授權(quán)與分權(quán)。它既涉及中央與地方之間的授權(quán)和分權(quán)，也包括政府內(nèi)部不同層級組織之間的授權(quán)和分權(quán)。后者是當今西方行政改革的熱點，其中最為著名的是英國的“下一步行動方案，"(The Nexl Steps)，他們把政府各部的中下層組織轉(zhuǎn)化為相對獨立的“執(zhí)行局”(Executive Agency)，執(zhí)行局負責(zé)人對工作結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，并被賦予在機構(gòu)編制、人事管理和財務(wù)等方面的充分自主權(quán)。這就實現(xiàn)了上下級之間由隸屬關(guān)系向契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變，上級對下級的控制也由著眼于控制過程轉(zhuǎn)向著眼于控制結(jié)果，體現(xiàn)了決策制定和執(zhí)行相分離和分權(quán)化的趨勢。
4、放松嚴格的行政規(guī)則，實施明確的績效目標控制。新公共管理模式反對官僚制行政模式重遵守規(guī)章制度輕績效測定與評估的做法。主張放松嚴格的行政規(guī)則，實施明確的績效目標控制，即確定組織和個人的績效目標，并對其績效目標的完成情況進行測定和評估，促使公共組織由原來的規(guī)則驅(qū)動型向任務(wù)驅(qū)動型轉(zhuǎn)變。
5.新公共管理模式把社會公眾視為向政府提供稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”。它認為，公共組織應(yīng)堅持“顧客導(dǎo)向”(Customer Orientation)，認真聽取顧客的意見，制定明確的服務(wù)標準，向顧客作出承諾并賦予顧客自主選擇的權(quán)利，以實現(xiàn)提高公共服務(wù)質(zhì)量的目的。
6.公共部門人事制度的改革。新公共管理模式重視人力資源的開發(fā)與管理，采取措施提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期的合同制代替永業(yè)制，實行以工作業(yè)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等。
新公共管理模式所包含的內(nèi)容相當廣泛，除上述內(nèi)容外，加強對高級公務(wù)員的政治控制，非國有化，注重信息技術(shù)運用以提高行政效率等都可歸于新公共管理模式的內(nèi)容之中。
(三)新公共管理模式的理論基礎(chǔ)
在理論基礎(chǔ)上，如果說傳統(tǒng)模式的理論基礎(chǔ)是官僚制理論和政治一行政兩分法，那么新公共管理模式的理論基礎(chǔ)則是現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論和私營部門的管理理論與方法。
現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論，諸如公共選擇理論、理論、交易成本理論、新制度經(jīng)濟學(xué)和博弈論等對新公共管理模式的形成提供了理論上的指導(dǎo)和支持。就影響而言，公共選擇理論無疑是當代行政改革的主導(dǎo)理論，該理論奠定在一個十分簡單卻頗具爭議的基礎(chǔ)之上，即擔(dān)任政府公職的人同所有人一樣，是理性自私的人，其行為受個人利益的支配。同企業(yè)家在經(jīng)濟市場上追求利潤一樣，政治家在政治市場上也有其自身的利益，如連選連任、更高的職位和更大的權(quán)利、本部門預(yù)算最大化等。而且，利益的驅(qū)動常常使政治家為了個人利益不惜犧牲公共利益，利益集團會利用尋租機會收買政府官員，損害更大范圍的社群利益，政府官員也會努力增加本部門的預(yù)算以獲取更多的資源。其結(jié)果，政府日益膨脹并超過必要的規(guī)模，有勢力的利益集團會在國民收入分配中獲取較大的分額，各種制度日趨僵化。這就使如下的措施成為必要:限制政府作用，縮減政府職能范圍，將政策制定和執(zhí)行分離開來，并限制既得利益者在政策制定中的作用;在提供公共服務(wù)領(lǐng)域引人市場競爭機制，以打破政府壟斷:增加政府運作過程的透明度等。此外，理論、交易成本理論等也從不同的角度對新公共管理模式產(chǎn)生了一定的影響。
新公共管理模式的第二個理論基礎(chǔ)則是私營部門的管理理論與方法。有人把新公共管理模式又名為“企業(yè)型政府”，集中反映了該模式管理企業(yè)化和市場化取向。當前，廣泛引人私營部門的管理技術(shù)與方法已成為新公共管理模式的重要特征。
（四)新公共管理模式在當代中國的適用性分析
著名的公共行政學(xué)大師羅伯特·達爾在《公共行政學(xué):三個問題》中曾這樣講到:“對某一民族國家環(huán)境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并運用于不同環(huán)境中的公共行政管理。一種原則則有可能適用于不同的框架，但是，原則的適用性只有在對那種特殊框架進行研究之后才能確定。”因此，必須結(jié)合當代中國特殊的行政生態(tài)環(huán)境對新公共管理模式在當代中國的適用性進行審慎的分析。
與西方國家在20世紀后期已相繼步人后工業(yè)社會和信息時代不同，目前的中國尚處于從前工業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的階段，具有弗雷德.W·利格斯所說的“棱柱型”社會的特點。而官僚制恰恰是工業(yè)化初期階段最為合意的政府治理模式，官僚制所體現(xiàn)的科學(xué)、法制、理性、效率和可預(yù)見性也正是處于轉(zhuǎn)型期的中國民眾所普遍認同的價值觀念。美國著名行政學(xué)者B.蓋伊·彼得斯也同樣認為:“對于體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家而言，在追求政府部門最大經(jīng)濟效益的同時，必須重視建立一個可被預(yù)測的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府。""Lsl因此，自20世紀80年代中期起，除人事制度的部分領(lǐng)域外，中國基本全部接受了官僚制的理念和方法，此后中國一直在朝著理性官僚制的方向努力。然而，20世紀后期，與西方后工業(yè)時代相適應(yīng)的新公共管理模式的理念與方法開始傳人中國，它在某種程度上與中國市場化的改革方向相契合，加之其在西方發(fā)達國家業(yè)已取得的成功先例，它引起了許多人的強烈共鳴。中國行政改革開始面臨來自傳統(tǒng)與后現(xiàn)代的雙重挑戰(zhàn)，規(guī)則與彈性、過程與結(jié)果、政治中立與政治回應(yīng)、公平與效率等一系列對立的價值觀念使中國的行政改革處于夾縫之中。中國政府一方面要致力于推進國內(nèi)從前工業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，另一方面又要迎接來自后工業(yè)社會和信息時代的挑戰(zhàn)，中國的行政改革因此呈現(xiàn)出比西方國家更大的復(fù)雜性與特殊性。 中西方社會發(fā)展階段的差異直接導(dǎo)致了兩者在改革面臨的基本問題上的不同。眾所周知，馬克斯·韋伯在經(jīng)典意義上所提出的官僚制是一種“理想型”，它更多是種理論上的抽象，在現(xiàn)實生活中很難企及。各個國家所表現(xiàn)的常態(tài)，要么是官僚化過度，要么是官僚化不足。當代西方國家的行政改革很大程度上肇始于官僚化的過度發(fā)展，其表現(xiàn)為政府體制的僵化、遲鈍、冷漠與缺乏創(chuàng)新精神。其產(chǎn)生的深層原因則是過度官僚化與后工業(yè)社會激烈變遷的社會環(huán)境之間的矛盾與沖突。而在當代中國，由于體制的慣性和歷史的原因，中國的官僚制整體上尚處于發(fā)育不全的狀態(tài)，其表現(xiàn)為:行政人員輕視規(guī)則與規(guī)范，行政管理的“身份取向”凌駕于“業(yè)績?nèi)∠颉敝希姓托c腐敗等。因此，中西方在行政改革的措施選擇上也就體現(xiàn)出不同的價值取向。例如:在西方國家為提高政府的靈活性和創(chuàng)新能力而大力提倡“解制型政府”時，中國卻面臨著“在規(guī)則的通用性不高的情況下如何確保這些規(guī)則的公平性和一致性”〔“]的問題。當前，我們的法制建設(shè)還遠未達到把執(zhí)法者驅(qū)趕到“合法不合情理”的僵化狀態(tài)，我們不可能在法制體系尚不健全與完善的情況下就大談法制的過繁與過多，加快立法與嚴格執(zhí)法仍是今后很長時間內(nèi)我國的主要任務(wù)。B.蓋伊·彼得斯指出:“改革模式的成功取決于解決的方法是否完全適合存在的問題。”中西行政改革面臨基本問題的差異提醒我們在行政改革模式選擇上必須對癥下藥、有的放矢，絕不可照搬照抄。
而且，更進一步分析，新公共管理模式在當代中國的實施尚存在諸多現(xiàn)實條件的制約:
1.缺乏良好的制度環(huán)境。新公共管理模式的實施需要良好制度環(huán)境的支撐。然而，在當代中國，一方面我們的民主法制制度尚不健全，對公共部門和行政官員缺乏有效的監(jiān)督制約機制。例如:由于缺乏公開、公平、公正的招投標制度和嚴格的審計制度，公共服務(wù)的市場化非但沒有實現(xiàn)提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的目的，反而成為國有資產(chǎn)流失的黑洞;另一方面，我國目前的市場經(jīng)濟體制總體上還處于不健全、不完善和不成熟的狀態(tài)，缺乏公平交易的制度體系和保證信息高度透明與自由流動的機制。私營部門在獲取公共服務(wù)的政策與信息上與公共部門相比明顯處于劣勢地位，如果缺乏上述制度的保證，私營部門要想長期在公共服務(wù)領(lǐng)域立足是很難的。
2社會力量發(fā)育水平的限制。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場和社會力量，這就需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力都較強的社會組織。但由于我國長期處于計劃經(jīng)濟體制下，市民社會不發(fā)達，社會力量總體上還處于發(fā)育不足的狀態(tài)，其脆弱的自我管理與自治能力使政府的職能目前還不能一次性“卸載”，而應(yīng)首先采取措施加大對社會力量的培育力度，然后在可能的領(lǐng)域里穩(wěn)妥推進。
3.技術(shù)條件的制約。未來學(xué)家阿爾溫·托夫勒認為，以分權(quán)型行政組織取代等級森嚴的行政組織乃大勢所趨，但其前提條件是信息技術(shù)的高度發(fā)展。當前，我國信息技術(shù)的發(fā)展與以前相比固然不可同日而語，但是否達到阿爾溫·托夫勒所指的水平卻也未可知。此外，新公共管理所要求的許多具體技術(shù)目前也很難達到，例如績效管理，由于在復(fù)雜的組織與政策傳送系統(tǒng)中測量個人貢獻與工作成績的困難，加之政治因素的介入，在實踐中就很難實施。
“在某種意義上，有文字記載的社會已經(jīng)是倫理化的社會了。”［4］（P2）這意味著，倫理學(xué)的產(chǎn)生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯(lián)系。
第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規(guī)范作用。公共管理活動是在紛繁復(fù)雜、千變?nèi)f化的外部環(huán)境中進行的，許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定，然而，剛性的管理規(guī)則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發(fā)揮了規(guī)制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為，公共管理主體的良心、責(zé)任感、正義感是其接納與實現(xiàn)公共管理行為的依托。倫理既是實現(xiàn)社會控制的機制，也是傳統(tǒng)中國人的價值認同。［5］為此，公共管理主體在強化剛性規(guī)范的同時，還應(yīng)該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養(yǎng)來彌補法律、法規(guī)等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。
第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應(yīng)的制度與法律保障。內(nèi)部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內(nèi)部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設(shè)等方式來進行。而不論是外部控制還是內(nèi)部控制，都應(yīng)由相應(yīng)的公共管理機構(gòu)來完成的，這就關(guān)系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術(shù)問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應(yīng)的保障。
第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質(zhì)合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質(zhì)合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權(quán)威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質(zhì)性的合法性。這種實質(zhì)合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎(chǔ)才是公共管理最堅實的基礎(chǔ)。合道德性的實質(zhì)意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對于公民的權(quán)利與利益的保護上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實質(zhì)性的意義，也就喪失了政治權(quán)威存在的理由。”［6］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質(zhì)合法性。然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質(zhì)合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務(wù)型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質(zhì)合法性才得以逐步確認。
二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會的治理模式。農(nóng)業(yè)社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎(chǔ)上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權(quán)專制的“統(tǒng)治型”社會要求整個社會根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組織起來，政府管理只不過是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態(tài)的宣教，差等正義論、君權(quán)神授論和王權(quán)至上論等皆是這一時期的典型表現(xiàn)。這樣，“國家就從一個自由處理自己事務(wù)的部落組織轉(zhuǎn)變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關(guān)也相應(yīng)地從人民意志的工具轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌摹浩群徒y(tǒng)治自己人民的機關(guān)了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統(tǒng)治為主要任務(wù)，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上的“權(quán)制”模式。在這種模式下，一切制度設(shè)計與安排都要圍繞鞏固和擴大統(tǒng)治權(quán)力而進行，它表現(xiàn)的也是是權(quán)力意志的物化。由于權(quán)力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權(quán)力的任意運行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。
如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權(quán)力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權(quán)力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質(zhì)量取決于治理者的德性、能力和權(quán)謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權(quán)力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權(quán)治進行修飾、補充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權(quán)力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權(quán)力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權(quán)力意志和約束權(quán)治行為的重要力量，在不與權(quán)力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權(quán)治的一種有益的補充。因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權(quán)治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關(guān)系在政治活動中的映射，一旦與權(quán)力意志發(fā)生沖突與矛盾，權(quán)力意志就會表現(xiàn)出對道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構(gòu)的，道德條目及其內(nèi)含的價值準則具有極高的權(quán)威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］
但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質(zhì)是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內(nèi)容的話，那也只不過是權(quán)治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權(quán)制”下的一種工具，維護的是統(tǒng)治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權(quán)治（制）”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質(zhì)上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習(xí)俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質(zhì)的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統(tǒng)治階級的利益與權(quán)力，并直接成為了統(tǒng)治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進入工業(yè)社會后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產(chǎn)帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟與社會發(fā)展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態(tài)和制度體系進行了無情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導(dǎo)地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。該模式以泰勒的科學(xué)管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經(jīng)濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責(zé)任與公平；強調(diào)管理技術(shù)、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術(shù)化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權(quán)威與嚴密的等級秩序，偏重于科學(xué)分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內(nèi)心情感，使進入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動性。
正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學(xué)化、技術(shù)化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術(shù)理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎(chǔ)，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質(zhì)生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機。［14］（P76）受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計算的商業(yè)文明，人與人之間的關(guān)系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關(guān)系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反。“恐怕沒有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關(guān)愛卻又彼此傷害。由于職責(zé)，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙。”［16］（P81）這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權(quán)力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預(yù)設(shè)的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調(diào)的是“法制”下的“法治”，突出的是權(quán)力的制約和權(quán)利的保障。
它力求在權(quán)力分散的基礎(chǔ)上，對權(quán)力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權(quán)力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關(guān)緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權(quán)力制約的領(lǐng)域和需要用法來為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供保障的領(lǐng)域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責(zé)任、公民精神等倫理價值，強調(diào)社會公平應(yīng)與經(jīng)濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領(lǐng)的治理理念的干擾下，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟效率不沖突的前提下才能得到認可。盡管人們也有意識把日常生活領(lǐng)域的道德規(guī)范帶入公共領(lǐng)域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領(lǐng)域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學(xué)化要求在本質(zhì)上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務(wù)型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經(jīng)濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設(shè)置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現(xiàn)實的過程中，時時處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府對行政生活的全面干預(yù)直接帶來了政府職能的擴張與行政規(guī)模的龐大，導(dǎo)致了機構(gòu)臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質(zhì)疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現(xiàn)了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發(fā)達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運用現(xiàn)代管理技術(shù)，實現(xiàn)全面質(zhì)量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應(yīng)性、責(zé)任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現(xiàn)社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構(gòu)建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡(luò)。三是強調(diào)服務(wù)型公共管理的理念。認為服務(wù)型公共管理應(yīng)強調(diào)社會本位、公民本位、權(quán)利本位和服務(wù)本位，以權(quán)力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設(shè)定，真正踐行還權(quán)于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務(wù)型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅實的基礎(chǔ)。服務(wù)型公共管理模式是人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎(chǔ)上，從事“統(tǒng)合”的工作。通過“統(tǒng)合”，把一切領(lǐng)域、一切方面的積極成果綜合成社會發(fā)展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應(yīng)。顯而易見，作為規(guī)制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統(tǒng)合的對象。
1、市場經(jīng)濟的倫理訴求呼喚服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場經(jīng)濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現(xiàn)，造成了公共利益與個人利益領(lǐng)域的分離。在市場經(jīng)濟的影響下，新公共管理倡導(dǎo)的企業(yè)化政府改革造就了一批對公共服務(wù)缺乏熱情、道德水平低下的公務(wù)員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預(yù)設(shè)的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域界定的模糊性，科學(xué)性原則下公共行政標準的統(tǒng)一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導(dǎo)向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經(jīng)濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應(yīng)當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關(guān)注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調(diào)由于利益分化與沖突所引起的各種利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，維護社會的和諧有序，體現(xiàn)人類社會發(fā)展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。
2、對公共利益的共同追求是服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎(chǔ)。在服務(wù)型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務(wù)性與合作共治性是服務(wù)型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應(yīng)建立在社會公共意志的基礎(chǔ)上。“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。”［21］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導(dǎo)向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內(nèi)容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責(zé)所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現(xiàn)作為其正當性的依據(jù)。這種對行為結(jié)果的強烈關(guān)注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現(xiàn)，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標。可見，對公共利益價值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。
3、服務(wù)型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。無論從制度設(shè)計、行政立法還是行政監(jiān)督來看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系。“有權(quán)者對無權(quán)者、權(quán)大者對權(quán)小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權(quán)小者對權(quán)大者、無權(quán)者對有權(quán)者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構(gòu)成了行政體系不道德的一面。”［24］（P312）而在服務(wù)型公共管理中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當?shù)赖碌募s束機制失去效力時，法律才發(fā)揮作用。同時，由于服務(wù)型公共管理強化了服務(wù)意識，淡化了權(quán)力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎(chǔ)。因為，“權(quán)力拜教物的終止，可以使人們對掌權(quán)者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治。”［25］（P312）此外，在服務(wù)型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識將取代傳統(tǒng)的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結(jié)互助、有效合作、樹立整體服務(wù)優(yōu)勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務(wù)型公共管理模式為倫理道德建設(shè)和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務(wù)型公共管理模式相關(guān)概念的提出本身就蘊含著對“服務(wù)”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務(wù)型公共管理模式中的倫理是對服務(wù)的引申、具體化和體系化，是伴生于服務(wù)型政府并指導(dǎo)服務(wù)型政府建構(gòu)的標準。［26］（P185）
可見，行政與倫理的統(tǒng)合是服務(wù)型公共管理模式本身的應(yīng)有之義。經(jīng)過統(tǒng)合，服務(wù)型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質(zhì)內(nèi)涵：一方面，它成為了在個性發(fā)展和道德約束間保持合理張力、規(guī)范公共領(lǐng)域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責(zé)任、理性和道德感知對他們進行倫理感化，通過管理者服務(wù)觀念的確立和服務(wù)行為的踐履，催化人們內(nèi)心的道德意識。可見，對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質(zhì)所在。這意味著，在服務(wù)型模式中，“行政人”應(yīng)該成為“公共人”，公務(wù)人員在道德價值取向上應(yīng)實現(xiàn)以公共利益為依歸的轉(zhuǎn)化。在庫珀看來，這種轉(zhuǎn)化是公務(wù)人員公共行政角色與市民角色分離的必然結(jié)果。這使我們清醒地認識到，服務(wù)型公共管理中的倫理應(yīng)當要重視公民的德性建設(shè)，重視對全社會的價值關(guān)切，維護公民的權(quán)力，維護公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
關(guān)鍵詞：新公共管理；內(nèi)涵；特點；公共圖書館
中圖分類號：G251 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）010-00-01
在二十世紀的八十年代，興起了新公共管理運動，各個國家都出現(xiàn)了這種管理運動，可以說它是世界性的。出現(xiàn)這種方式的原因是現(xiàn)有的公共服務(wù)無論是品質(zhì)還是效率，都無法滿足人們的需求，社會對于公共服務(wù)的要求更高。對于公共圖書館來說，它首先是一個公共服務(wù)性質(zhì)的機構(gòu)，它是民主社會的保障，也是民主政治發(fā)展中必然出現(xiàn)的。公共圖書館的設(shè)立，是要讓每個人都能夠利用知識和信息資源，這是他們的權(quán)利。而在科技發(fā)展的同時，新公共管理模式將使公共圖書館的服務(wù)能力更高，使公民更加方便的獲取知識和信息資源。
一、新公共管理的內(nèi)涵和特點
1.新公共管理的歷史背景和內(nèi)涵
從二十世紀七十年代以來，傳統(tǒng)觀科層制的公共行政這個在西方公共領(lǐng)域?qū)嵭辛艘粋€世紀的制度，面對新的外部環(huán)境，受到了極大的挑戰(zhàn)，它已經(jīng)不能滿足迅速變化的信息和對于知識需求量極大的社會要求，官僚體制的落后也使得政府出現(xiàn)財政上的危機，社會福利大大減少，政府在人民心中的地位正在淪喪。在這樣的情況下，美國發(fā)出了“重塑政府”的運動，其他國家也都跟隨開始了一系列的改革措施，在這樣的背景下，就產(chǎn)生了新的公共管理模式――新公共管理。與傳統(tǒng)的管理模式相比，新公共管理不僅是對于現(xiàn)在的管理體制進行改革，除此之外，還要在否定傳統(tǒng)管理模式的情況下，提出全新的管理體系，倡導(dǎo)政府采用企業(yè)的管理模式，加入競爭機制，使公共服務(wù)的成本得到減少，質(zhì)量得到提高，這就是新公共管理的內(nèi)涵。
2.新公共管理的特征
新公共管理對于角色和職能進行了重新的定位。傳統(tǒng)模式下，政府與社會的關(guān)系并不“親密”，政府總是一種高高在上的形象，在新公共管理模下，政府工作人員是有責(zé)任心的類似于企業(yè)經(jīng)理和管理人員的人，而社會公民則是給政府創(chuàng)造稅收的納稅人，政府應(yīng)當把社會公民當做是客戶，來滿足他們對于公共方面的需求，政府提供的公共服務(wù)是以社會作為向?qū)У摹?/p>
其次，新公共管理采取了科學(xué)的管理方式和手段。新公共管理采取了現(xiàn)代企業(yè)的管理方式，有目標管理、績效管理、成本控制等非常科學(xué)的管理體系，這能夠使政府的工作效率得到極大的提高。從整體來看，政府公共管理和企業(yè)的管理在目的和對象上都有著很大的差異，但是，采用企業(yè)的管理方式來對公共事務(wù)進行管理也是適用的，因為企業(yè)的管理是通過市場和顧客的反饋來進行的，公共管理的服務(wù)對象是社會公民，這一點二者是相同的。對于高級的雇員要采用有限任期的約定，而非傳統(tǒng)的“鐵飯碗”制度。
再次，新公共管理引入了競爭制度。在我們傳統(tǒng)的觀念中，公共服務(wù)領(lǐng)域基本上是被政府所壟斷的，針對這一點，新公共服務(wù)倡導(dǎo)政府引入競爭機制，讓更多的私營部門加入到公共領(lǐng)域當中，取消壟斷的性質(zhì)，讓競爭來使公共服務(wù)的質(zhì)量更高，因為通過競爭能夠使效率更高，對于社會的需求，也能迅速的反應(yīng)，并且其創(chuàng)新性會得到提高，這樣會使公共服務(wù)更加與社會相結(jié)合。
最后，新公共管理對于服務(wù)的質(zhì)量、效率都提出了新的要求。傳統(tǒng)的公共管理方式只注重投入，不關(guān)注效果，這樣一方面具有投入的盲目性，使得投入產(chǎn)出比不協(xié)調(diào)，另一方面，一定程度上會造成資源的浪費，有時候投入了很多，最后取得的效果卻非常的不好。而新公共管理強調(diào)政府應(yīng)該注重投入和產(chǎn)出，關(guān)注公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，講求成本的核算，以盡可能的低成本來滿足人們對于公共服務(wù)的需求。在人員的管理上，新公共管理也要求管理人員的薪酬與績效聯(lián)系起來。
二、公共圖書館引入新公共管理的思想
1.積極爭取，建立圖書館法律保障
公共圖書館對于民族文化的傳播、公眾對于知識和信息資源的獲取具有重要的意義。如果可以出臺圖書館相關(guān)的法律政策，那么將使民族文化得到更大保障，公共圖書館的發(fā)展得到保障，圖書館公共服務(wù)更加健全。如果政府出臺相關(guān)的圖書館法律法規(guī)，使公共圖書館的性質(zhì)、功能、地位等方面都有法律上的規(guī)范，使圖書館實現(xiàn)正的無償服務(wù)，保障公眾對于知識獲取的的權(quán)利。
2.角色和職能重新定位，重構(gòu)公共圖書館的服務(wù)體系
根據(jù)新公共管理的思想，公共圖書館在服務(wù)過程中，要以讀者為向?qū)В瑥淖x者的角度出發(fā)，建立一個能夠滿足讀者需求的服務(wù)體系。可以將省市圖書館作為中心，建立其他的發(fā)散網(wǎng)點，另外也不能忽略了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)線上線下無縫對接，擴大圖書館的服務(wù)范圍，爭取使圖書館的文獻和信息資源覆蓋到所有的區(qū)域。
3.引入競爭機制，提高圖書館的服務(wù)水平
新公共管理強調(diào)競爭機制，在公共圖書館管理中，要引入崗位競爭、技能競爭、職業(yè)培訓(xùn)等形式，使圖書館管理者有競爭意識和危機意識，提高其在崗位上的工作態(tài)度，提高服務(wù)的質(zhì)量和工作的效率，讓讀者享受到更好的服務(wù)。
4.采用科學(xué)的管理手段，提高服務(wù)的效率
公共圖書館的管理要有科學(xué)性，要有自身的辦館理念和服務(wù)宗旨，管理的手段要與個人的技能、水平等因素相結(jié)合，管理過程中要有績效考核，在每一個階段都要有發(fā)展的目標。管理要注重質(zhì)量，降低服務(wù)成本，使資源利用率提高，服務(wù)的質(zhì)量和效率提高。
三、結(jié)語
新公共管理理論對公共圖書館管理具有一定的啟發(fā)與借鑒作用。借鑒于新公共管理理論，公共圖書館應(yīng)重新定位其角色與職能，積極采用科學(xué)的管理手段，引入競爭機制，重構(gòu)服務(wù)系統(tǒng)，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高服務(wù)水平與效率，拓展服務(wù)領(lǐng)域，提升社會影響力。
參考文獻：
[1]劉文萃.論建設(shè)服務(wù)型政府：理論檢索與改革路向探析――基于新公共管理與新公共服務(wù)比較分析的視角[J].長春市委黨校學(xué)報，2008，04：16-19.
【關(guān)鍵詞】新公共管理；現(xiàn)代公共管理；價值根源
“大政府”治理模式曾經(jīng)是世界上主流的公共管理模式，但是從20世紀下半葉經(jīng)濟全球化的發(fā)展和反國家主義觀點的流行，“大政府”管理模式已經(jīng)逐漸失靈，其必然導(dǎo)致的官僚制政府體系紛紛成為全社會普通民眾、社會精英、政治家、學(xué)者的共同批判目標。由此，公共行政改革浪潮得以展開，并且呈現(xiàn)出了由淺到深、由狹到廣的加速度推進態(tài)勢，并且由此推廣成為一場持續(xù)性的全球制度創(chuàng)新活動。
但是，由于新的公共管理制度誕生不久、社會欠缺相應(yīng)的理論和經(jīng)驗，導(dǎo)致一些問題隨著公共管理制度的創(chuàng)新浮現(xiàn)在人們眼前，其矛盾和不足之處也日益凸顯。由此，如何真正發(fā)揮公共管理的效果、目的，如何體現(xiàn)其內(nèi)在的根本價值都成為了目前社會所共同關(guān)注的問題，這不僅決定了公共管理制度所起到的最終效果，也在一定程度上決定了公共管理制度最終的走向。
一、公共管理發(fā)展的基本概述
新公共管理運動發(fā)源于西方國家，其本質(zhì)上是公共行政改革的一次實踐活動。目前，其指導(dǎo)思想大多為實干家自身實踐而形成的，即其自身的構(gòu)思、實驗和推廣，此外還有對于原有的“大政府”管理模式的批判和借鑒。這就導(dǎo)致了當前世界各國進行公共管理制度改革沒有形成具有普遍性和指導(dǎo)性的價值觀念和改革模式，從而產(chǎn)生了當前的混亂局面。
許多學(xué)者都對于新公共管理運動的內(nèi)容和基本制度進行了分析和研究，并且從不同角度提出了相應(yīng)的觀點，目前學(xué)界的普遍看法是，管理主義和新制度經(jīng)濟學(xué)是新公共管理的核心和本質(zhì)內(nèi)容，其重點在于：管理高于政策、以對績效和效率的評估作為評價標準、劃分公共官僚體制結(jié)構(gòu)、將準市場化和簽約外包工程作為促進競爭的主要方式；消減政府開支成本等各項內(nèi)容。
此外，西方學(xué)者認為，公共管理必須從“共識”的角度需要自身的要旨，即：將行政結(jié)果是否實現(xiàn)和管理者是否履行自身責(zé)任作為根本評價目標；通過摒棄原有的傳統(tǒng)官僚制度來實現(xiàn)政府自身的組織和人事管理運行的靈活及效率提升；組織和人事目的明確化、制定相關(guān)績效指標，方便測定和評估任務(wù)；政府將公共服務(wù)的購買者和提供者進行分割，以此來接受市場的檢驗；盡量以民營化和市場來調(diào)節(jié)社會事務(wù)，以此來削減政府的權(quán)力。
二、現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)核心
現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)核心不僅是其自身價值的最終體現(xiàn)，而且通過對現(xiàn)代公共管理本質(zhì)核心的了解可以對于研究當前公共管理的主要價值規(guī)范起到指導(dǎo)作用。
（一）公共性。作為現(xiàn)代公共管理的首要規(guī)范性取向，“公共性”顯得尤為重要，也是實現(xiàn)民主價值的基礎(chǔ)，更是對于政府活動性質(zhì)和基本價值進行分析的基本工具，而其中最為直接的體現(xiàn)就是政府對于長遠活動的長期目標，以及政府公務(wù)人員的個人職業(yè)道德。
可以說，“公共性”的制度性界定是以制度術(shù)語作為公共行政的理解，將各級政府、政府內(nèi)的各級機構(gòu)作為表現(xiàn)，保障公共利益能被社會最廣泛的成員享有。總而言之，所謂的“公共性”現(xiàn)代管理，其根本目標便是公共利益和民主參與價值。
（二）合法性。公共過程和公共價值制約著公共管理，目標也受著社會認同、價值觀及統(tǒng)一性和法律原則保持一致，也就是合法性要求。具體而言，公共管理的合法性要求主要包括以下幾個方面：首先是正當性，這種以保障社會正義為目標的要求對于政府這一公權(quán)力而言，是最為基本的要求，具體而言便是實現(xiàn)效率與公平、權(quán)力與責(zé)任之間最大程度的平等關(guān)系；其次是要具有可理解的目標，這想要求的本質(zhì)來源是公民對于公權(quán)力的信任和依賴，也就是在公民現(xiàn)實情況下確立的公共管理目標，主要形式便是民主政治的相關(guān)結(jié)構(gòu)和程序。
（三）效率。沒有效率，真正的公共管理便無從談起，所以，為了能夠像公眾提供更多的服務(wù)和更多的公共物品，必須總是公共管理的效率問題。但是，對于效率的重視也會不可避免的導(dǎo)致公平的喪失，這需要我們在具體實踐中加以解決和平衡。
三、新公共管理應(yīng)當具有的重要特征
在對于新公共管理運動的反省中，現(xiàn)代公共管理的特征已經(jīng)日益浮現(xiàn)，可以說，這些內(nèi)容正是我們今后進行公共管理改革時應(yīng)當遵循的基本準則：
（一）新公共服務(wù)。這一點的理念便是在人民的前提之下，將服務(wù)公共利益作為基本職能，作為主體的政府必須樹立服務(wù)公共利益的觀點，而不是管理整個社會的具體事務(wù)。
（二）參與式國家。這是現(xiàn)實中的一種制度，其根本價值便是在于規(guī)范公權(quán)力的范圍，體現(xiàn)其價值的優(yōu)先性，一般而言，參與式國家應(yīng)當具有監(jiān)督、授權(quán)、對話、選擇四項內(nèi)容。
（三）行政文化倫理化。民主本質(zhì)是公共管理的特點，也是區(qū)別于以往行政學(xué)最為主要的特點，將行政文化進行倫理化對于當前社會來說是極為有利的，不僅是對于行政文化而言是一種規(guī)范性制度，也是公共管理發(fā)展的重要前提。
四、結(jié)語
任何新生事物的發(fā)展都不可能是一帆風(fēng)順的，其過程中必然會出現(xiàn)許多障礙和問題，這基本上是不可避免的，所以，我們應(yīng)當以客觀、科學(xué)的眼光對其加以分析和研究，建立相關(guān)制度進行規(guī)范和保障，以期能夠促進新公共管理理論的發(fā)展。
參考文獻
[1] 黃健榮，楊占營.新公共管理批判及公共管理的價值根源[J].中國行政管理，2004（1）.
[2] 蒙哥馬利?范瓦特，周菲.公共管理的價值根源[J].經(jīng)濟社會體制比較，2002（11）.
一、現(xiàn)有研究成果狀況
筆者在中國知網(wǎng)中國期刊、中國碩士論文全文數(shù)據(jù)庫中“社會科學(xué)I輯”、“社會科學(xué)輯”目錄下進行文獻檢索，通過對2000-2015年間與本題相關(guān)的文獻進行初步整理分析后，可以得出以下基本結(jié)論：1、關(guān)于高校管理的研究成果非常豐富，因而觀點紛呈、莫衷一是；2、關(guān)于新公共管理理論的研究也比較多，體現(xiàn)了研究者對新公共管理理論發(fā)展趨勢的認可和重視；3、關(guān)于新公共管理理論下高校管理的文獻檢索結(jié)果較少，反映出研究者對這個研究問題角度的忽視。
二、現(xiàn)有研究的基本觀點和認識
(一）關(guān)于新公共管理理論的內(nèi)涵
新公共管理理論是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。新公共管理理論改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向到外部取向的轉(zhuǎn)變，注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一，強調(diào)管理主體包括政府部門和非政府組織兩大類，重視人力資源管理。
關(guān)于新公共管理理論的內(nèi)涵，河北工業(yè)大學(xué)石小娟、高駿敬認為“從實踐來看，它是政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的一種新理念、新模式；從理論上說，它是以傳統(tǒng)公共行政模式為基礎(chǔ)，對行政與管理概念、內(nèi)涵的重新解讀，對經(jīng)濟理論、私營部門和技術(shù)變革的關(guān)系進行再次梳理。”中央財經(jīng)大學(xué)周湘林認為“新公共管理理論強調(diào)公民為本、市場化、結(jié)果導(dǎo)向、分權(quán)協(xié)作、民主參與、多中心自主治理等理念和指導(dǎo)原則，旨在促使政府職能從‘劃槳’回歸‘掌舵’，并走出規(guī)制導(dǎo)向的困境。”雖然研究者對于新公共管理理論的內(nèi)涵具體內(nèi)容不盡相同，但基本相同點主要有：政府職能的轉(zhuǎn)變，以人為本，加強公共部門內(nèi)部競爭，明確的績效標準和措施等。對我們在新公共管理理論下研究高校管理具有啟示和幫助作用。
(二）關(guān)于基于新公共管理理論下高校管理現(xiàn)狀
從已有文獻來看，當前研究者對于新公共管理理論下高校管理的研究著重點在政府與髙校的關(guān)系上。河北工業(yè)大學(xué)石小娟、高駿敬把當前政府與髙校關(guān)系的問題主要歸為兩類：1、政府對高校行政的干預(yù)；2、行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上。表示近些年來，由高校外調(diào)入高校任職的干部逐漸增多，髙校中政府對高校的嚴格管控，因而髙校中出現(xiàn)行政權(quán)力一家獨大，讓高校中逐漸缺乏學(xué)術(shù)氛圍。中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院周湘林教授提出政命應(yīng)采取何種模式管理高校的問題。通過對公共事業(yè)管理的基本模式分析，指出我國政府與高校之間的管理模式仍主要表現(xiàn)為“政府服務(wù)”模式。并提出基于契約的高校管理模式，即政府與高校在法律法規(guī)的框架內(nèi)，明確各自的角色定位，在平等關(guān)系的基礎(chǔ)上，協(xié)商雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，并通過中介機構(gòu)的評估，幫助雙方判斷和辨明對方是否盡到應(yīng)盡之責(zé)，即政府的高等教育質(zhì)量保障責(zé)任和高校的高等教育質(zhì)量產(chǎn)出責(zé)任。對于新公共管理理論下高校管理其他方面的研究有教師績效評價角度、高校管理隊伍建設(shè)等，目前尚不足，還有待深人完善。
(三）關(guān)于基于新公共管理理論下高校管理的完善
針對問題，提出解決方法，完善尚且不足之處。河北工業(yè)大學(xué)石小娟、髙駿敬在理順政府與學(xué)校之間的關(guān)系、引人競爭機制方面提出建議。主張建立現(xiàn)代化高校，樹立服務(wù)型的行政管理理念，取代上級對下級的絕對管理模式，可以引人市場機制，并可以從人事制度人手。在完善髙校管理隊伍建設(shè)方面，基于新公共管理理論的研究還比較欠缺，上海外國語大學(xué)吳慧針對目前高效管理隊伍中存在的管理角色模糊、管理觀念陳舊、管理效率低下、管理目標粗放等問題提出完善措施。借鑒新公共管理理論對責(zé)任和結(jié)果的強調(diào)及突出資源配置、競爭機制、對服務(wù)理念的追崇等理念，研究者吳慧認為應(yīng)轉(zhuǎn)換職員任用機制，在管理上強化崗位聘任和崗位考核，打破職務(wù)終身制，增強管理人員的崗位責(zé)任意識和競爭意識，提髙管理人員的整體素質(zhì)和辦事效率。
我國髙等教育長期以來屬于緊缺的公共產(chǎn)品，髙校的規(guī)模和數(shù)量在短期內(nèi)還是不能滿足人民群眾對高等教育的需求，隨著現(xiàn)在高校的復(fù)雜程度、參與社會領(lǐng)域的深入，對高校本身的管理也應(yīng)更加規(guī)范化、制度化和專業(yè)化。因此，對高校管迤的完善在今后也應(yīng)更加深人的研究
三、對現(xiàn)有研究的基本評價
基于新公共管理理論下高校管理的研究從總體上來看，現(xiàn)有成果対于政府與高校間的關(guān)系稍重視，而對于結(jié)合具體問題的系統(tǒng)研究較少，客觀分析問題的多主動建樹少，而且從成果（文獻）產(chǎn)出數(shù)量上看也不豐富，尚不足以形成基本研究的局面。
第一，對于高校管理改革尚未引起重視。新公共管理理論已發(fā)展多年，但是在高校管理方面運用并不妥善，學(xué)術(shù)地位并不高，這主要體現(xiàn)在相關(guān)的學(xué)術(shù)研究成果很少。也許，真正的高校管理是一個實踐性的問題，因此理論研究很少顧及至此，但是，任何實踐都應(yīng)是建立在充分的理論基礎(chǔ)之上的。
第二，新公共管理理論下的高校管理研究成果的深度不夠。比如對政府與高校關(guān)系的問題上，研究者仍然在模式分析的層面，具體針對不同類高校的實施方法的研究成果還極為少見。同時，研究視野還比較狹窄，除了對政府與髙校關(guān)系、政府職能的問題有些研究之外，對與高校管理密切相關(guān)的教師管理、教學(xué)管理、學(xué)生管理等方面研究極少。
第三，新公共管理理論下的高校管理研究成果創(chuàng)新性不足。目前的研究還停留在分析問題階段，少有提出新的管理方法的研究成果。這種缺乏創(chuàng)新點的管理模式在建國之初或是改革開放之初是可以理解和接受的，但現(xiàn)在在一體化、全球化的新世紀背景之下，沒有創(chuàng)新便沒有進步。
【摘要】隨著中國改革開放的不斷深入，中國的公共管理而對著更為復(fù)雜的外在環(huán)境和內(nèi)在機理規(guī)律，加強分析中國的公共管理理論研究的前沿問題具有重人現(xiàn)實意義。本文章重點分析了當前公共管理的前沿核心，在此基礎(chǔ)上對公共管理當中的行政生態(tài)問題與公共管理中公共政策的前沿問題進行了研究，最終對公共管理未來的發(fā)展方向進行概括和展望。
【關(guān)鍵詞】公共管理 中國 前沿問題 行政生態(tài)
人類具備鮮明的群體性特征，而群體的聚集最終產(chǎn)生凌駕于社會人眾之上的公共權(quán)力。公共權(quán)力無論是通過暴力手段獲得的，或是以代表廣大人民執(zhí)行權(quán)力的，都應(yīng)該納入到一定的群體性協(xié)調(diào)當中，這種協(xié)調(diào)就是公共管理。公共管理包含了權(quán)力的施行模式、影響的范圍、政策的擬定等。隨著中國特色社會主義建設(shè)的深入發(fā)展，中國的公共管理的研究探討，就面臨更多新的前沿問題。
一、公共管理的前沿核心：公共管理過程中主導(dǎo)者的問題
自改革開放以來，中國對于公共管理的理論和實踐是十分廣泛的，改革開放三十多年的時間中，中國在公共管理方而開展了富有意義的研究以及實踐。這些相關(guān)的研究和實踐取得了一定的成績，但還存在一定的改進空間，對于具備特質(zhì)性的公共管理探究上仍然不夠。
就一般狀況上分析，公共管理的主要功能仍然是社會公共權(quán)力集合者實施管理的過程，因此，公共管理在社會范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的對象主要還是公共事務(wù)。而對不同性質(zhì)的公共事務(wù)，則會產(chǎn)生不同的公共管理模式和方式。社會的公共事務(wù)的本質(zhì)是逐漸產(chǎn)生變化的，具備了動態(tài)性，所以其呈現(xiàn)出的表現(xiàn)更為無限性。因此，社會公共事務(wù)的不斷變化的狀況對于公共管理的基本特征和基本概念范疇等會產(chǎn)生更多的變化和影響，而這種共存關(guān)系當中，公共管理主體仍然還是整個公共管理理論和行為中的核心要素，也就是由誰來主導(dǎo)公共管理的各種行為，這方而存在三種研究情形。
（一）公共管理者多元并存的問題
如公共管理行為的實施者是政府，或者是公民其參與的層而的差異，或者是第三部門非政府性的公共管理。公共管理的主導(dǎo)行為當中，非政府性公共管理以及公民參與容易出現(xiàn)忽視政府主導(dǎo)性的狀況，雖然在公共管理理論中也有多中心治理的觀點，但是這一種研究并不能夠忽視或者淡化政府在公共管理的主導(dǎo)性。
（二）公共管理者多元功能化
第二種狀況是針對多元公共管理理論，提出一種結(jié)合的研究方向，即政府、民眾參與以及非政府性的公共組織這三者的結(jié)合，認為新型的公共管理模式應(yīng)該是政府、民眾參與以及非政府性的公共組織聯(lián)系在一起，形成一種新穎的公共管理體系。這種研究觀點認為公共管理不能夠和政府的管理劃上等號，也不能夠把多元卞體作為整個公共管理行為的絕對主導(dǎo)。這種觀點認為公共管理行為應(yīng)該是民眾、非政府性的公共管理組織以及政府三者形成三個公共管理行為的卞體進行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主導(dǎo)傾向劃分出公共管理的模式類型。由政府進行主導(dǎo)的通常有中央集權(quán)的公共管理模式，也有民卞化或者社會化的管理模式。而另外一種則是非政府公共組織進行平等合作，如社會公共事務(wù)治理自卞化的方式，產(chǎn)生多個管理中心。
由此可見，政府主導(dǎo)的公共管理，無論是集權(quán)式的還是民主式的，都屬于一種從上到下的管理，和被管理方相互之間就是一種“父子關(guān)系”。而公民參與以及非政府組織則是互相合作的關(guān)系。從這種方向上看，公共管理的整體而貌更加清晰，整個框架也更貼合公共管理實施過程當中彼此的關(guān)系，并且梳理了政府管理、社會治理以及公共管理之間的概念范疇，整合了非政府組織和公民參與的力量，整體脈絡(luò)更為清晰。如果從客觀的角度上看，這種研究模式主要還是希望走共同管理的模式，和實際的公共管理仍然存在一定的差距。
（三）公共管理的三元體系
第三種狀況是提出了三元的公共管理體系。第一種就是國家機關(guān)對于社會實施的政府主導(dǎo)型的公共管理行為；第二種是非公共性的管理和行政結(jié)合之下的公共管理；第三種是非國家機關(guān)，也就是公共的社會組織所實施的公共管理。這三種不同類型的公共管理行為最終在社會和國家的整體當中得到統(tǒng)一，整合之后就是一種整體性的公共管理行為。不過，這三種不同類型的公共管理實際上不能夠完全劃上等號，更不是一種三等分的結(jié)構(gòu)，其管理領(lǐng)域的邊界是十分清晰的。第一種類型的公共管理行為是政府以及國家機關(guān)所實施的行為，這種行為的影響是整個社會以及整個國家的，其具備多樣性以及廣泛性，在國家的范疇當中具備一定的權(quán)威性。第二種類型是從私人組織的公共管理當中放人而來，它本質(zhì)上就是政府的組織以委托的形式，或者部分公共權(quán)力的讓渡，讓部分人型私人組織擁有部分的公共管理權(quán)力。最后一種類型實際上是一種公共性和私人性的結(jié)合，這種結(jié)合就是除了非政府公共管理組織之外的公共管理行為。這種管理有時是一種政府性的公共管理，有時是具備較為明顯的私人性質(zhì)，這兩種不同性質(zhì)互相之間交疊在這一種類型之中。
二、公共管理當中的行政生態(tài)問題
通過以上分析可以看出，中國的公共管理和政府的行政管理實際上是密不可分的。政府作為公共管理的主體因素，其發(fā)展的健康程度是公共管理理論以及實踐層而所需要關(guān)注的一個重要問題。而如果把政府這個公共管理的主體作為一個完備的系統(tǒng)來看，那么政府自身是具備一定的生態(tài)的，這種生態(tài)從政府的行政行為當中產(chǎn)生，因此也可以稱為一種行政生態(tài)。
[論文摘要]現(xiàn)時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務(wù)的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份,并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟發(fā)展的促進者、公共服務(wù)的提升者、公共價值的維護者、社會穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系,多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關(guān)系,其責(zé)任邊界具有相當?shù)哪：浴＿@種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理,在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務(wù)管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務(wù)管理模式的角度去看,隨著時代的發(fā)展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實,其功能是依靠暴力和強制負責(zé)國家政務(wù)的推行,以維護統(tǒng)治者的利益;公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會公共事務(wù),以實現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會公共利益;公共管理則出現(xiàn)在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代,公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應(yīng)了當今時代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求,體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機統(tǒng)一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實現(xiàn)和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務(wù)管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵,同時,它也使公共管理進入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現(xiàn)時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權(quán)力向社會的一種回歸。現(xiàn)時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權(quán)威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機會了解到政府的權(quán)力運行,從而可以起到對政府更有效的監(jiān)督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可,這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務(wù)管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發(fā)展,作為當代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一,公民社會是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國家的權(quán)力,從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑,保障公民利益表達的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強化民主的社會基礎(chǔ)從而推動社會民主的發(fā)展。
第二,公民社會是經(jīng)濟發(fā)展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會,這為市場經(jīng)濟的運行提供了良好的市場環(huán)境。此外,公民社會中的工會、行業(yè)協(xié)會等團體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟秩序的作用。
第三,公民社會是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務(wù)社會、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道,并能有效彌補政府在公共服務(wù)上的缺限和不足,公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù),從而使社會公共服務(wù)的水平大大提升。
第四,公民社會是公共價值的維護者。與其他領(lǐng)域一樣,公共生活領(lǐng)域同樣存在著對善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價值,它包括公民對公共生活的態(tài)度、責(zé)任與義務(wù),對他人的尊重與關(guān)愛,對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉,這實際上就包含了對公共價值的追求:公民社會是公共管理的對象,它同時又是公共管理的主體構(gòu)成之一,公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念,對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五,公民社會是社會穩(wěn)定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過這一中介結(jié)構(gòu),它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑,同時又可以對他們的利益訴求進行整合;通過這一結(jié)構(gòu),它還可以為社會成員提供寬松的活動空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。
三、公共管理;政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會之間應(yīng)是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關(guān)系,通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同目標等方式對公共事務(wù)實施管理。具體來講,這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角色,它們在介于市場經(jīng)濟與公共部門之間的“社會經(jīng)濟”領(lǐng)域內(nèi)積極活動并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會事務(wù),在某些領(lǐng)域,公民社會組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),政府并不是國家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。”
第二,公共管理的責(zé)任邊界具有相當?shù)哪：浴９补芾碡?zé)任邊界的模糊性表現(xiàn)為許多民營部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進軍,公共領(lǐng)域和市場領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經(jīng)濟”的領(lǐng)域中,涌現(xiàn)了所謂非營利組織、志愿團體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會組織,它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要,解決社會問題而無需運用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移,傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個人來承擔(dān)的趨勢。
第三,多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系,因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進行談判和交易,在實現(xiàn)共同目標的過程中實現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系,所以公共管理的過程便呈現(xiàn)為一種互動的過程。在這種互動的過程中,各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。
