時間：2023-07-18 17:25:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的性質，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞:新公共管理理論 內涵 啟示
20世紀70年代末以來，西方國家出現了聲勢浩大的政府改革運動，盡管不同國家在改革的具體措施上有著各自的特點，但改革中改革原則和基本價值取向上的相似性，使人們普遍認為一種區別于傳統政府管理模式的新的公共管理模式正在出現。這種新的政府管理模式就是新公共管理典范。在實踐上，“新公共管理”代表著與傳統公共行政模式之間的決裂，在理論上，新公共管理理淪也普遍被認為是一種不同于傳統公共行政理論的新的理論范式。鑒于“借鑒人類政治文明的有益成果”的立場，如何立足于我國的實際來理解和把握新公共管理的改革實踐及其理論實質，成為我們理論研究中的一個重要問題，這是我們正確評價新公共管理理論的基礎，也是我們借鑒西方文明的前提。
(一)
在基本理念上，新公共管理理論認為管理功能是社會發展和經濟持續增長的關鍵因素，通過“管理”功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物資形態商品的生產技術的有效組織是社會生產力進步的保證。因此，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，并且管理者必須擁有合理的“管理權限”。“新公共管理”的信條就是“讓管理者來管理”，這是良好管理的基本準則。新公共管理理論認為，良好的管理可以通過引進私營部門中的良好商業實踐在公共部門中實現。
具體而言.新公共管理理論的主要包括以下內容
第一，崇尚政府管理職能的市場化。政府管理的市場化包含多層含義，首先，指政府公共服務生產的市場化或私營化。既然傳統政府管理模式中管理績效低下，公共服務的生產效率低，成本高，因此，以市場化的方式來生產和提供公共服務成為優先選擇。其次，競爭的重要作用。新公共管理理論認為，競爭是市場機制發揮作用的核心力量，公共服務的市場化如果導致私營企業壟斷性的生產地位，將一樣是沒有效率的。因此，關鍵在于在公共部門創立內部市場競爭機制，通過競爭來產生高效率和低成本，以改進政府績效。最后，私營部門的管理理念和技術優越于公共部門，并可用于公共部門，公共部門和私營部門管理之間的區別是一種假象。因此，政府應移植私營部門的管理技術和方法，使政府管理更貼近市場化。
第二，推崇自由化的管理。新公共管理將政府困境理解為低劣的管理向題，認為公共管理者是專業人士，政府部門的不良績效不是他們缺乏管理能力和不履行職責的結果，而是“壞制度”的結果，是繁冗笨重和不必要的規則、規制及其他約束嚴重束縛管理權威和管理能力的結果。新公共管理倡導者指出，真正履行管理職能的管理者只有非常有限的管理權限，在實施管理權威方面要受制于細節詳盡的財政預算規程、人事規則、采購制度、審計制度而喪失管理的靈活性，無法對變化的環境或者顧客需求做出回應。正如撤切爾夫人任命組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”改革過程中所發現的那樣，“公務員招募、解廟、晉升、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及TT(信息技術)的使用等，都不在各個層次上多數管理者的控制之列”，大多數管理者缺乏對組織進行有效管理所必須的權威和靈活性，管理權威與管理事項嚴重脫節。因此，改革策略的設計就必須合理賦予管理者以有效的管理權威，讓管理者從政府繁文紹節的枷鎖中解放出來，如在財政、預算、人事、采的和審計等方面解除不必要的規制和控制，解放管理者的管理能量，放手讓管理者來管理。
第三，強調管理的政治性質。要求公共管理者拋棄傳統政府管理模式下政治與行政嚴格分離的教條，正視政府管理中大量的政策性行為，明確認識公共管理是在特定政治環境下的管理行為。對管理的政治性質的強調，要求在加強政府內部管理的同時，公共管理者必須有能力積極參與政策制定，處理與不同部門、組織以及與大眾媒介和公眾的關系，樹立“顧客”的觀念意識，以政治性的眼光來對待公共管理與外部環境的交互關系。
第四，倡導企業家型領導者。新公共管理理論認為，公共管理人員與市場中的理性經濟人一樣，有著自我利益最大化、逃避責任、機會主義、自我服務、欺詐以及導致道德風險行為的內在傾向。那么，為什么具有同樣人性特征的私營管理人員和公共管理人員在管理績效上會有優劣之別?原因自然不在于自利的人性，而在于管理環境的差別。繁冗的程序規則構成的管理環境嚴重壓抑了管理者的管理權威，導致了低劣的政府績效;相反，私營管理環境能有效疏導和利用私營管理人員的自利、機會主義和風險意識，使得他們能運用信息和管理能力適應激烈變化的外部環境，引導組織的發展，創造良好的管理績效。具有相同人性特質的公共管理人員在相類似的管理環境下也可獲得同樣的績效。因此，改革的著眼點就是要設計一個恰當的制度環境，使公共管理人員擁有充分合理的管理權威。
(二)
新公共管理模式正在為越來越多國家的公共部門爭相采用，盡管新的政府管理模式會遇到各種各樣的困難，但是重返傳統政府管理模式不符合時代潮流。在實踐中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府規模縮小，財政危機有所緩解，政府管理和生產公共服務的能力普遍提升，政府的信任危機得到改善。新公共管理作為成功的改革典范，具有重要的借鑒價值。
一 、公共管理的理論緣起與知識發展
公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現在才有的 ,自從產生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產生了政府公共部門與社會公眾之間的關系 ,產生了公共領域和公共事務 ,因而也就產生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發展經歷了一個發展演進的過程 。西方國家社會發展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產生的基礎 。眾所周知 , 自由資本主義發展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協調執行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產品的分配者 。生產高度社會化和科技進步成為經濟發展的第一動力 ,又需要有一個執行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產關系和正常社會秩序的客觀需要出發 , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現為壟斷資本和國家政權緊密結合在一起 , 政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經濟發展和政治穩定 。政府行政權力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構規模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權力削弱 ,行政權力擴大 ;政府變成了集中主要權力的萬能政府 ,政府的官僚機構和軍事機構不斷擴大 , 并具有使權力過分集中到政府首腦一個人身上的發展趨勢 。
政府管理的極權化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現實 ,發動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉移以實現政府從社會的部分撤退 , 更多地發揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優化政府組織結構 , 裁減機構與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現代科學技術來實現政府公共功能目標 ,建設管理信息系統 ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎的公共管理 、企業家政府 、顧客至上等名詞概念的產生 。這些概念構成了公共管理的重要內容 。
公共管理理論的出現就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發展與理論研究的結果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產生到 20 世紀 60 年代 ,經歷了傳統公共行政學和行為科學行政學兩個發展階段 。在這兩個發展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎 , 科學管理占據了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統公共行政學著重從制度 、體制的構架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發揮作用 。
傳統公共行政學和行為科學行政學以經濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結果是在前所未有的經濟發展時代 , 長期存在著普遍失業 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構成了對現有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系 , 強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念 ,謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間動態的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發展了社會公平理論 ,認為經濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉為公平至上強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調顧客導向的行政組織形態 ,強調將公眾的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產生了廣泛的影響 , 體現了公共行政的民主價值取向 。
為了適應公共行政部門對政策執行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結合 , 使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執行和公共項目 ,而不再重點研究機構 。政策執行研究將問題的焦點由組織特別是由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關注的焦點 ;政策執行研究是以政治學 、社會學 、經濟學和心理學等學科為基礎所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯系 ;它研究的是基于實踐經驗的方法和管理技術 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關 ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權力的活動領域中 ,對公平 、關心和責任產生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養公共管理者實施有效管理的技術 ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術 ,能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。
我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織運用政治的 、法律的 、經濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。
以跨學科為基礎的執行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現 。這種方式強調運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業家政府理論 ,主張把企業或私營部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現代經濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據 ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質量和有效性 ;以理性人的假定為依據 ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據 ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎 。
這種以跨學科為基礎的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環境的變化對公共行政的影響到注重研究環境變化后的行政結果 , 包括注重公共服務的網絡結構 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發展起來 ,并對政府改革實踐產生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發展 ,使公共行政獲得了實現其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統說法 、公共管理則是現代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內涵及其范疇體系公共管理的內涵是公共管理本質特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質內涵 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區別于一般行政 ,種怎樣區別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統一的規定 。(3)可以根據政府所執行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結構 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構成公共管理最本質的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關的公共政策與政策過程 、公共規則 、行為規范與績效評估標準 、公共產品 、公共服務 ;公共行為即公共執行行為 ,包括行使公共權力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質內涵 ,構成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權威性機構等公共組織 ,而不是私人企業或私人機構 。這個主體概念從管理活動的主體上區別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權力 ,而不是某個組織或某個人的權力 ,權力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創造福利 、為公眾服務的基礎之上 ,而不是立足于為少數人或為其自身利益服務的基礎之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。
2.公共管理的性質 。人類社會所有的公共管理既具有執行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統治秩序的性質 ,從而在行為方式上都表現出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發展階段 、不同的政治與經濟體制下 ,公共管理具體活動的性質又呈現出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯系性以及公共管理的發展規律性還表明 , 人類社會越發展 ,特別是經濟全球化使公共管理的性質趨于共同 , 即增進 、維護與實現公共利益 、提供公共服務與公共產品 。即使是執行國家意志 、維護國家政治統治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》一文中 ,對國家政治統治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統治與公共管理趨向軟化的表現 ,而是更加強化的表現 。他在明確了公共領域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結構 、政治功能及意識形態等思路對公共領域 、公共性的現代轉型線索逐一加以研究 ,認為公共領域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現代性的問題 ,既有現代政治運動 , 也有現代社會動員 、現代社會變遷及意識形態轉型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現鞏固資本主義政治統治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識形態批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現公共利益 , 提供公共服務與公共產品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質上已不是直接進行政治統治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。
3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質內涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內在統一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質量的服務 。
因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質的標準 , 即服務質量與結果 。根據社會的需要提供公共服務與公共產品 ,又根據公眾對公共服務與公共產品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內容 。
公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經濟人假設來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區別在于 :滿足公眾的需要和實現公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發展的前提及其改革 、組織設計應遵循的目標 。
因此 ,公共性內涵的實質就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現公共利益來最終實現政治統治利益 ,從而加強與維護現有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術的應用作為實現政府公共管理戰略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統克林頓提出了國家資訊基礎建設和構筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設 。建立網絡化 、數字化政府 ,推動電子政務的發展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設與完善管理信息系統來實現的 。網絡信息技術將政府公共部門 、政府與企業和公眾有效地聯系起來 。公眾通過網絡能夠迅速了解政府機構的組成 、職能 、辦事規程 、各項政策法規和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網絡來實現權利和履行義務 ;政府通過網絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數字形態存在 、以網絡為傳播途徑 , 在數字虛擬的辦公環境中進行交換與處理 ,通過網絡完成信息的收集與 。網絡成為公眾實現權利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構 ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內的供給過程都必須置于公眾 、立法機關 、司法機關 、新聞媒體的檢查 、調查和監督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的本質內涵 。這個本質表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現 ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發展和完善公共責任機制與監督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質內涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構的設置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構 、體制創新 、管理理念創新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質內涵的體現 ;公共管理的這種公共性本質與其功能目標內在統一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質作用相聯系 ,而且還必須以社會發展的要求為基礎 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統治者個人的意志 ,而是體現了社會對公共部門與統治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或對社會的要求沒有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產階級的政治統治進一步鞏固 ,并獲得了新的統治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質作用相聯系 。任何一種公共管理都貫徹和體現著一種意志 。這種意志或者表現為統治集團或個人的意志 ,或者表現為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現這個國家中國家機關的組成形式 、職能體系 、權力分割及其相互關系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執行國家意志(公共組織在執行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現國家意志 ,與執行國家意志的活動內容 、活動范圍相聯系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術問題不可或缺的環節 。不僅行政國家的出現表明了這一點 ,而且在國際經濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續性和有效性 。現實中許多國際經濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現出來的 。經濟全球化過程也是國際經濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯系與合作 。
公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質量 、加強和改善公共責任機制 、實現公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益 ,保障社會公平 。這都是公共性本質內涵的體現 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經濟體制和社會的意識形態相聯系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯系 ,與實現基本功能目標的具體方式相聯系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發展的需要相聯系的 ,充分體現了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。因此 ,政治體制 、經濟體制 、社會意識形態 、社會所處的歷史發展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權力結構形式 、國家機構的組成形式及各機構之間的相互關系 ,決定了國家權力的分割及其結構形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構體系中所處的地位與作用 。
具體的經濟環境條件 ,包括自然資源狀況 、生產力和科技發展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產關系結構和經濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經濟體制的影響而言 ,在自然經濟體制下 ,經濟資源的配置由習慣經驗所支配 ,政府的經濟功能微弱 ,主要限于全局性的農田水利 、交通 、道路建設等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。
在計劃經濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設置大量的經濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現的特征表現為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
關鍵詞：區域公共管理 整體性治理 監督機制
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
區域公共管理是我國解決政治、經濟、社會三者之間公共問題的手段，通過對區域內進行橫向或縱向的干涉，妥善解決好政治、經濟、社會三者之間的公共問題，從而實現經濟效益與社會效益的共同發展。在進行區域公共管理政府整體性治理的過程中，要想推動區域公共管理政府整體性治理的順利進行，就要構建完善的區域公共管理政府整體性治理的監督機制，通過對區域公共管理手段的合理利用，形成多元主體共同治理區域公共事務的新格局。
一、我國政府區域公共管理的相關概述
（一）我國政府區域公共管理的發展現狀
從現階段我國區域公共管理的發展情況來看，還是存在著很多的缺失，比如單一的治理體系、“金字塔”式的權力結構、區域公共管理的方向等[1]，都是影響區域公共管理政府整體性治理效果的因素，長此以往，區域公共管理方面的問題會越來越多。由此可見，要想充分發揮區域公共管理的效果，就要不斷深化區域公共管理手段的改革與創新，建立完善的區域公共管理政府整體性治理的監管體制，為區域公共管理政府整體性治理的順利進行提供保障。
（二）我國政府區域公共管理的基本特征
區域公共管理是現代公共管理中的一個分支，只有將基礎理論與實踐經驗相結合才能促進其發展。區域公共管理彌補了傳統行政區劃的劣勢，是解決社會、政府、經濟之間的公共問題的基本手段。區域公共管理不僅傳承了現代公共管理中的優點，還具有自己的基本特征，一般情況下，區域公共管理的基本特征分為三種，下面筆者將有針對性地進行分析。
1.從政治治理的社會背景的角度來看
區域公共治理是社會發展到一定時期的必然產物，是應現階段市場經濟環境的需求而形成的。隨著世界經濟形勢的不斷變化，為了適應時代的發展，我國的市場經濟環境也要做出相應的改變，才能應對復雜的國際形勢，拓寬市場經濟發展的深度與廣度，從而提高我國的國際競爭力，與國際之間形成一種“你中有我，我中有你”的依賴關系[2]。
2.從政治治理的價值導向的角度來看
現代化的區域公共管理的價值導向是公共問題與公共事務，與傳統的公共區域管理相比更加靈活、外向，改善了單一的治理體系，向多元化的方向發展。在政府進行區域公共管理的時候，要將“合作治理”作為基本原則，將大量跨國界的公共問題和跨行政區劃的公共事務都作為區域公共管理的內容，從而實現社會、政府、經濟三者之間公共問題細化治理的目標。區域公共管理的主體具有多元化的性質，因此，不管是官方的政府組織還是非官方的民間組織，都在區域公共管理的范圍內，在區域公共管理的實際運行中，其覆蓋范圍遠比我們看到的要多很多。
3.從公共權力的運行向度的角度來看
區域公共管理將“合作治理”作為基本原則進行發展，而“合作治理”的本質在于市場原則、公共利益之間的相互合作。在進行區域公共管理的過程中，面對復雜的跨國界的公共問題和跨行政區劃的公共事務的時候，并不是所有的問題都能夠通過區域公共管理來解決，所以才需要不斷深化區域公共管理手段的改革與創新，打破傳統區域公共管理的單一化，向多元化、現代化的方向發展，只有這樣才能達到雙贏甚至多贏的目標[3]。
二、我國區域公共管理政府整體性治理的意義
“整體性治理”是政府改革與創新過程中的新舉措，是一種解決社會公共問題的新理論，比如犯罪、環境保護等方面的問題。近幾年來，“整體性理論”在我國政府發展中的應用非常廣泛，尤其是在我國區域公共管理方面。區域公共管理政府整體性治理是以解決公共問題為核心，通過協調社會、經濟、政府三者之間的關系，來推動市場經濟建設的穩定發展，既要改善政府內部各自為政的現象，也要促進市場與政府的合作[4]。
三、區域公共管理政府整體性治理的監督機制的作用
（一）監督機制是區域公共管理政府整體性治理中關鍵的環節
監督機制是區域公共管理政府整體性治理中關鍵的環節。在社會的發展過程中，我們總會遇到為了個人利益而奮不顧身的人，其結果可想而知，都不是非常的圓滿。由此可見，只有理性地、科學地追逐自身利益，才是正確的選擇。但是，在現實生活中卻很少有人能夠認識到這一點，才會造成經濟、政府、社會三者之間的矛盾，所以，構建區域公共管理政府整體性治理的監督機制十分重要。區域公共管理政府整體性治理的監督機制是政府行為、社會行為、經濟行為的保障，在區域公共管理政府整體性治理的影響下，政府的行為受到一定程度的約束，社會對于法律、法規的落實方面也更加完善，推動了我國國民經濟水平的增長，有助于提升我國的國家競爭力，使中國在復雜的國際競爭中脫穎而出。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者――各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾――公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
在具體思路上，筆者認為按內涵與外延去尋找構建學科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別――一般――個別”的認識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發展：傳統與現代；（4）公共管理的組織機構：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責、功能與任務；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務；（8）公共管理的運作過程：決策、執行與監督；（9）公共管理的保障：戰略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質基礎：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。
(一)關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上,可謂見仁見智。不說中國,就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形,以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對公共事務進行管理的社會活動。具體說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對象及其特點上,又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程,而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是管理性質不同,傳統的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競爭性;三是管理手段不同,傳統公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經濟手段;工商管理以經濟手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點,更要著力找出二者的差異處,以求對公共管理有全面的認識。
(二)關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識,我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識,我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為,就宏觀而論,世上所有的公共事務可分為三類:一是國家公共事務,二是政府公共事務,三是社會公共事務。
1•國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能:①立法;②司法;③執行、行政管理。”①這是廣義的政府(國家)觀。應當指出,這里所指的國家是特指狹義的國家,即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和,制定法律、法規,維護社會秩序等,側重于與國體、政體方面有關的,關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2•政府公共事務。《美國百科全書》指出:“政府—詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序,就這一方面而言,政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見,政府就是一個國家或社會的治理機構。”②應當指出,這是狹義的政府,它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。③
3•社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義,而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”,這里的“社會”,即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域,它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括:教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業;社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密,同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象,因此,它所顯示的社會公共性也最強。④如前所述,公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類,因此,我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統一,用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述,公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的,因此,“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一,然而,比較而言,只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此,可以從如下幾方面闡述:
(一)公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1•國家的社會職能。正如恩格斯所言,國家不是從來就有的,國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面,這些經濟利益相互沖突的階級,不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’內,這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。⑤因此,國家來自社會,國家的產生是社會發展的需要,是社會內部矛盾發展的結果。西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發,認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為,在國家產生之前,人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下,每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而,每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候,產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅,于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商,將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”,權利讓渡的過程就是國家產生的過程,而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核心的社會契約學說,把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突,把國家說成是人們契約的結果,從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物,這固然不對,但是,它肯定了消除沖突,維護社會秩序的社會契約內容。因此,社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果,是階級矛盾不可調和的產物,但表達了國家的產生是社會發展的需要,國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量,是社會矛盾運動的結果,社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有,國家不僅不是從來就有的,而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時,國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外,國家根據社會發展的不同,對社會也發生不同的作用。也就是說,國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言,社會越向前發展,社會自我管理、自我調節的能力越強,國家對社會發生作用的領域就越小,作用的強度也越弱。由此,國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢:在政治統治職能不變的同時,國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展;政治性、統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之,國家存在于社會之中,以社會的存在為基礎,我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2•政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府,與國家一樣,僅僅同社會發展的一定階段相聯系,既不是從來就有的,也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分,不僅其產生是社會發展的需要,而且其對社會作用所形成的政府職能,也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因為社會的發展在政府的各個特性中,注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有,歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同,并不取決于統治者個人的意志,而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求,如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力,那么,這個政府就是一個沒有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說,政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向,而不以政府自身規定的規則為行為導向,其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3•社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者———各種社會性組織,它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會,各種社會組織是依附于國家和政府組織的,是作為國家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會的發展,特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強,這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下,整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理,規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為,在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內,各種社會組織還不能真正成為獨立的組織,社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進一步轉變,政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流,不斷擴大社會組織的社會自主性,擴大這些組織的社會性成分,向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
(二)公共管理對象的社會性
公共管理的對象,即公共管理客體,就是社會(這是廣義的“社會”)公共事務。根據各自性質的不同,社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里,可以說,公共事務的公共性和社會性是同義語。因而,我們研究公共管理對象的社會性,也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性,可以大略從以下幾個側面去分析。
1•公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構,而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務的管理者,即公共管理的主體,就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2•公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的,在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。正如所揭示的,國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”⑥,是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣,在有階級剝削和階級壓迫的社會之中,運用公共權力所進行的政治統治,也必須是以為社會公眾提供服務為基礎,以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”⑦他還指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”⑧這些論斷表明,理論作為有鮮明階級性的革命的理論,也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反,而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上,揭示資產階級國家的本質,指出:“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”⑥這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質,而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過,它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式,它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此,國家、政府的公共性(社會性)特征,主要的表現在于,它是整個社會的正式代表,是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。此外,還要認識到,為社會公眾提供服務的性質和目的,也在于為了維護和實現公共利益,有時甚至實現個人利益本身就是公共任務,如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動,主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向,強調顧客意識,樹立服務對象為上帝的觀念,正是在這種公共事務的社會性要求壓力下,采用新的統治手段與方法,從而也使西方國家政治統治進一步鞏固,實現其自身的利益。應當指出,這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇,現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的,是依時間、地點、條件為轉移的,因此,資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述,是很確切的。但其社會性是顯而易見的,我們不能因此而抹煞它的存在。
(三)公共管理活動和過程的社會性
1•公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面,公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量,而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論,基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標,忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任,其結果是在前所未有的經濟發展時代,長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望,構成對現有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標:其一是顧客導向的行政組織形態,即以公眾———公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提;其二是應變靈活的組織形態,即加大組織結構的彈性,以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標,倡導民主行政,是新公共行政學理論的主要貢獻。為此,這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向,納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論,有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2•公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與,以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與,主要表現在社會公眾對政府決策的影響,通過立法、司法機構對政府行為的約束,以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等,從自身利益的關心和實現角度,影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面,由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段,把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化,將其投放市場,由各個競爭主體和社會公眾自己來提供;對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供,也改用合同的形式,以競爭招標手段,交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面,也由原來的“黑箱”操作,變為“金魚缸里生活”,讓社會公眾知曉,讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容,隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行,使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化,實際上都是公共管理社會性的體現。總之,無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,都是公共事務的有機組成部分;無論是國家公共事務、政府公共事務,還是社會公共事務,社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵,并以其為一個重要依據,搞好公共管理的理論與實踐建設,包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題
上面集中闡述了公共管理的社會性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具,一定階級的國家機器(包括政府)是實現該階級政治統治的政治組織。因此,歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性,這已是常識性的問題了。一般而言,就是前述意義上的社會公共管理組織,也或多或少具有階級性、政治性的特征,其中不少本身就是社會政治團體,不可能沒有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
(一)公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1•公共管理的社會性是政治性的基礎,政治性寓于社會性之中,沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時,一定要明確社會性的這種基礎地位與作用,堅持以是否推動社會進步,是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2•政治性是社會性的保證,社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里,沒有政治性也就很難或者無法體現社會性,實際上,沒有全面地體現社會性,在階級社會里,不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內,社會難以存在,更不用說進步與發展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
(二)積極創造條件,不斷向最高(終)目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看,從時間論,社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了,國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡,而社會將長期(不是永遠)存在著。再者,從空間論,廣義的“社會”是指人類社會,包括國家、政府以及社會上的一切存在,而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分,簡言之,社會性要比政治性寬泛的多。從時間論,政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段,社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應該著眼長遠,著手當前,正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作,為實現無階級、無國家、無政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程!
關鍵詞：公共管理；人力資源管理；服務創新；評價體系
公共管理部門人力資源管理在當今社會是較為普遍的一種管理形式。隨著時代的發展，社會對人才綜合能力的要求越來越高。因此，掌握公共管理部門人力資源管理可以有效地為社會提供相應的人才基礎，進而可以促進社會的發展。當前時代背景下，隨著我國政府服務逐漸增強，并且政府越來越重視市場的作用，公共管理部門人力資源管理也越來越受到關注。如何做好公共管理部門人力資源管理也逐漸成為重中之重。
一、公共管理部門人力資源管理的特點
公共管理部門人力資源管理可以有效地為社會提供相應的人才資源的保障，但公共管理部門不同于其他的部門，其具有鮮明的特性。只有充分把握公共管理部門人力資源管理方面的特點，才能對公共管理部門人力資源管理進行進一步的了解，進而更好地應用于社會管理之中。因此，做好公共管理部門人力資源管理對社會具有重要的意義。下面就來看看在當前時代背景下公共管理部門人力資源管理的相關特點。
（一）公共性
公共管理部門作為公眾性的部門，這與企業的私人性質不同，公共管理部門人力資源管理具有較強的公共性。在我國，任何公共管理的部門都必須堅持將人民大眾的利益放在首位，要時刻去保障人民大眾的利益。公共管理部門人力資源管理同樣也必須要去不斷地關注社會的需求，不斷地爭取為社會提供更好的公眾服務。公共管理部門人力資源管理要著眼于社會全局，關注社會上大多數人民的利益需求，并且也要將提高人民的生活質量以及生活水平作為重要的關注點，不能與私人企業一樣，將追逐利益作為存在的唯一目標。公共管理部門人力資源管理應該有明確的價值觀以及行為理念，不斷借鑒其他管理方式的有益成分。在公共管理部門人力資源管理的過程之中，應該不斷的去使社會各類人才都受到公平公正待遇，不應該有性別、年齡以及種族方面的差異。相比于企業一味去追求工作效率的情況，公共管理部門人力資源管理應該更加強調公平，更加關注從業人員的政治思想素養以及道德水平，從這些方面可以更好地去了解公共管理部門人力資源管理的公共性。
（二）服務性
公共部門和政府所擁有的功能大體相同，都必須要注重公共部門的服務屬性。公共管理部門必須要關注社會上絕大多數人員的利益，而服務屬性也可以體現在多種不同的形式上，可以提供相應的產品服務。相比較一般的企業，公共管理部門人力資源管理不能一味滿足于自己利益追求，而是應該不斷地去為社會謀利益，在加強對人力資源進行管理的過程之中，不斷的去增強相關人員的管理和服務素質，更好地去為人民服務，從而更好地去保障社會全體成員的利益，不斷的促進社會的發展，更進一步推動社會的進步。
（三）透明性
公共管理部門人力資源管理不同于一般企業管理的重要特性就是具有透明性。一般的企業無論是管理模式，還是財產股東狀況一般都保持著相對隱秘的狀態，一般不會對社會成員進行公布。而公共管理部門人力資源管理不同于這些企業，由于這些公共管理部門具有相對較為公開的屬性，也就必然要求公共管理具有透明性。由于它所依靠的一般也是涉及公共財產與利益的相關資源，有些更是關系著國家全體公民的相關利益，因此，必須要對全體公民負責，受到公民的監督。在一般狀況下，企業與公共部門具有較大不同，企業在人力資源管理方面一般是作為商業機密的，更不會向社會進行公開，而如果公共管理部門人力資源管理不透明的話，極易造成權利的濫用，進而也會影響社會絕大多數人的利益。公共管理部門人力資源管理的透明性可以有效地促進人力資源管理方面的公平。同時，公共管理部門人力資源管理的透明性同樣也可以促進管理的公平性，進而促進公共管理部門的進一步發展。
（四）相對穩定性
公共管理部門由于主要依附于社會資源和政府部門，因此，其結構與管理模式也是相對穩定，很少會有改變。一方面，公共管理部門人力資源管理保持相對穩定性可以對相關從業人員的行為方式進行有效的監管，并對他們的行為進行一些合理的預期，則在一定程度上也有利于體現公共管理部門人力資源管理的公開性以及透明性原則，并且逐漸促進公共管理部門的公平與發展。但是從另一方面而言，公共管理部門可能會長期處于這種結構下，很難再去有什么突破，一旦出現問題，可能會造成一系列難于解決的問題，要想轉變其相應的社會職能，難以實現動態性的監管，并且也是缺乏靈活性，只能使這些人力資源管理按部就班的進行，而不能去保持更大的活力。
二、公共管理部門人力資源管理的改進對策
公共管理部門人力資源管理對社會具有相當的作用，可以有效地促進公共管理部門的發展，進而更好地為更多人服務，不斷地促進社會公平。同時有利于社會成員進行監督，利于形成相對公平公正的社會氛圍。公共管理部門的相對穩定性的特征也在一定程度上帶來了公共管理部門人力資源管理的相關弊端，因此，必須要進一步對公共管理進行相應的改進，才能進一步促進公共管理部門人力資源管理的發展。下面就來具體討論一下公共管理部門人力資源管理的改進措施。
（一）培養更為全面的管理人才
在當前時代背景下，社會對綜合素質較好的人才需求越來越高。隨著我國經濟的快速發展，社會也在繼續產業結構的改革；雖然社會對人才的需求較高，但當前我國的人才結構并不合理，因此，必須要解決好人才結構的矛盾，才能進一步促進公共管理的發展，進而推動社會進步。同時，雖然近些年來，我國大力普及教育，使人才素質得到很大的提升，但部分人才還是不能滿足社會的需求。因此，必須要去嚴格進行公共管理部門人力資源管理的改革，逐步推進管理工作的規范化、制度化，不斷地增強相關從業人員的公眾服務意識，并且不斷地增強基礎設施建設，不斷提供管理部門人才的發展空間，從而使公共部門更好的留住人才；同時也要不斷地創新機制去公平公正的選拔人才，從而不斷地促進人力管理的發展。
（二）堅持創新
只有不斷的堅持創新，才能更好地促進公共管理部門人力資源管理的進一步發展。首先，必須要創新管理理念，使管理人才逐漸適應正在高度發展的世界，并且不斷促使相關從業人員去轉變思想觀念，更好地促進管理的科學化以及規范化。其次，相關從業人員也應該不斷地學習，并且要增強創新意識，不斷的推進管理的進一步深化，進而可以更好地培養具有創新意識的開發型人才，從而為社會提供更為充足的人才保障；最后，也應該不斷的去總結經驗，創新管理形式，借鑒企業管理之中的有益經驗，從而不斷使公共管理部門更具活力，逐漸形成一個具有創新意識的氛圍。只有不斷的加強創新，才能使人力資源管理更好地得到發展，進而為社會提供更多的創新型人才，為中國改革提供更多的后備人才，從而進一步促進中國社會的發展。
（三）完善相關的考核評價體系
在考核人才的過程之中，必須要有一定的標準，對相關從業人員進行考核，以便更好地去使管理人才發揮自己的創造力。在這個過程之中，應該不斷的去借鑒西方先進國家的管理經驗，有針對性的去完善人力管理制度，爭取做到在多方面對相關從業人員進行考核，例如在政治思想上，要堅持為人民服務的原則，同時，也要忠實的去貫徹黨的領導方針和政策，堅持自身的職業道德，嚴厲杜絕、權錢交易等腐敗行為，使公共管理部門人力資源管理者逐漸保持清廉的品行，嚴于律己，從而認真負責的做好工作，也要不斷增強競爭意識。同時，相關從業人員也要努力提高自身的能力和綜合素養，增強自身的分析能力以及表達能力，促使從業人員以更高的素質水準去逐步推進政府的發展，更好地推動政府職能的轉變，從而更好地推動社會的發展。
三、總結
隨著社會生產力的發展，公共管理部門人力資源管理的改革也是大勢所趨。公共管理部門人力資源管理由于具有公共性，關系著社會絕大多數成員的利益，因此，必須要保證公共管理的透明性，以便使人才資源的管理更加公平公正，在此過程之中不斷地去增強公共管理部門的服務性，增強相關人員的服務意識與創新意識，進而促進公共管理部門人力資源管理的進一步革新。但是，由于公共管理部門人力資源管理具有相對穩定性，在保持公共管理部門穩定的同時，也很容易阻礙從業人員進行進一步創新的行為，因此，必須要不斷地培養更專業的管理人才，堅持不斷進行創新，使公共管理部門更具活力，同時也要不斷地去完善相關的考核評價體系，促進政府職能的不斷轉變，從而更好地推進社會的發展。
作者:王增麗 單位:安陽縣發展和改革委員會
參考文獻：
[1]白彥壯.公共管理部門員工滿意度與激勵理論與方法研究.天津大學博士學位論文，2004
[2]曹可.關于公共管理部門人力資源管理的現狀分析.大陸橋視野，2014（2）
[3]王喜.新公共管理視角下的公共部門人力資源管理研究.內蒙古大學碩士學位論文，?2014
關鍵詞:公共管理;企業管理;人力資源管理激勵機制
公共人力資源管理激勵機制是引導公共組織成員的行為方式和價值觀念以實現公共管理目標的過程。企業人力資源管理激勵機制是部門的管理者在日常的管理活動中,通過擁有的權力或權威,干預和影響被管理者的行為,以使每個員工在達到個人目標的同時實現部門的組織目標。通過對兩者的人力資源管理激勵機制進行對比分析,有利于公共人力資源管理激勵機制學習企業管理的成功經驗和先進理念,加快自身的人力資源開發和管理,有利于企業管理明確自己在激勵機制方面存在的不足,以便更快和更積極地運用創新精神對此進行完善。
一、公共管理與企業管理人力資源管理激勵機制的共同點
(一)人力資源管理的主要原則
無論公共管理人力資源激勵還是企業管理人力資源激勵,都是人類不斷自我完善,不斷挖掘自身潛能,從而推動生產力發展,繼而達到自我解放的過程。兩者都采取了適合自身特點的激勵原則的辦法來實現對人力資源的激勵。
1、目標結合原則:將個人目標與組織目標有機協調的緊密結合。
2、物質激勵與精神激勵相結合的原則:采取物質激勵為主,精神激勵為輔,二者相結合的原則。
3、外激勵與內激勵相結合的原則:外在性激勵指組織根據員工工作貢獻所給予的最終獎酬才是他們所期望的目標物。內在性激勵則是通過創設一定工作條件,讓人們在工作本身中得到樂趣,從而滿足人的活動、人的價值、人的全面發展的高層次需要。
4、正激勵與負激勵相結合的原則:正激勵是對員工的符合組織目標的期望行為進行獎勵,從而產生激勵效應。負激勵是對員工違背組織的非期望行為進行懲罰。正負激勵都是必要而有效的,不僅作用于當事人,而且還會間接地影響周圍其他的人。
(二)人力資源管理的主要方法
公共與企業的人力資源管理都采取激勵來吸引人、用好人、留住人的方法,激勵機制成了公共與企業人力資源開發與管理共同的主要方法。
1、吸引和留住優秀人才:在公共管理與企業管理中,往往都通過各種優惠政策、豐厚的福利待遇、良好的晉升來吸引和留住組織所需的人才。
2、激發和調動人的積極性:激勵機制對員工創造性、革新精神和主動提高自身素質的意愿都有重要影響。可以說,激勵對工作績效的影響是巨大的。
3、薪酬、福利、培訓、晉升制度都是常用的激勵方式:不管是公共管理還是企業管理,激勵都要采取一定的形式進行。縱觀現代組織,在常用的激勵方式上都具有相似性。這些傳統的激勵方式和手段都是公共管理與企業管理常用的激勵方式。
二、公共管理與企業管理人力資源管理激勵機制的不同點
(一)激勵機制作用不同
公共管理管理追求的是公共利益與國家整體利益,其目的仍是為了實現社會的公平與正義。企業管理管理謀求的是本企業本部門的利益,追求的是最大的市場份額和利潤,實現本企業本部門的利益最大化。因此,公共管理的激勵機制作用就是激發員工熱情,使公共管理能更好地為社會公眾服務和滿足公眾的利益需求。企業管理人力資源激勵機制的作用就是為了使組織獲取更多的利潤。
(二)激勵機制效果不同
由于公共管理工作的成績不能簡單地用量化標準來衡量,其提供的產品和服務也不能進行簡單統計和核算,導致了與效率之間的矛盾,致使激勵機制在公共管理取得的效果自然也比在企業管理中弱得多。
企業管理活動中,由于經營者有著強烈的獲利欲望,管理者在利潤最大化這一指揮棒的驅使下,制定考評指標時力求做到獎優罰劣,他們更為注重通過積極有效的人力資源激勵機制來提高企業生產效率。目標管理、量化管理、計件工資等一系列制度的完善給企業管理激勵機制的運行提供了良好的制度條件和空間,使得企業管理人力資源激勵機制在提高員工效率上發揮了很大的功效。
(三)激勵機制重心不同
公共管理人員是國家政策的執行者,其言行是政府形象的代表。在能力和道德的取舍中,公共管理更加把道德擺在首位。如果沒有好的道德和科學的人生觀、世界觀及為人民服務的公仆精神,那么公共管理的目標和價值追求將無法實現。因此集體主義、愛國主義、社會主義和為人民服務的思想是公共管理人力資源管理激勵機制的核心內容。
企業管理中企業只要合法經營正當競爭,就能受到公眾的尊重和認同。因此,對于企業管理人力資源激勵來說,如何提升員工的自身素質和能力,如何增強組織凝聚力,如何產生更多利潤成了其激勵的重心,他們的社會責任遠沒公共管理突出,激勵的目標比公共管理也更具有明確性。
公共管理把道德的激勵始終擺在核心位置,而企業管理更加注重人員能力的激勵,這是公共管理與企業管理人力資源激勵明顯區別的特征。
(四)激勵機制程序不同
鑒于公共管理人員的身份與職責的特殊性,公共管理人員的激勵必須嚴格按照國家統一的法律條文規定執行,各具體單位不能各自為政,應制定所謂的適合本部門實情的方法來對本單位員工進行激勵,而且激勵的程序必須一絲不茍、按部就班地操作。例如,公務員獎懲升降等各項制度都必須有法可依,確保各層次公務員都能一視同仁,使激勵過程公平公正。企業管理企業員工的激勵,則可以根據不同企業的具體情況和管理者的管理作風靈活機動的構建,并無定式可循。不同行業、不同性質、不同規模的企業組織都有適合自身的一套人力資源激勵機制。因此,公共管理在激勵程序上有著固定的模式,而企業管理人力資源激勵程序上靈活多樣。
三、企業人力資源管理激勵機制對公共人力資源管理機制的啟發
(一)適當依賴物質激勵
公共管理相對于企業管理來說,更加倚重精神激勵。但是,如果從人性的角度來分析,適當提高物質激勵的倚重度,協調的把物質激勵和精神激勵結合起來是可行的、有必要的。作為普通人的一份子,公共管理的工作人員面臨的仍是每個人都要面對的現實生活問題,僅從精神上進行激勵是不太現實的。所以必須首先承認普通人的基本利益需求,像企業管理人力資源激勵機制一樣,通過科學考核個人業績,將個人利益與工作業績緊緊掛鉤,這就要求必須完善公共管理工作人員的考核制度,充分體現能力本位與道德本位的平衡。
(二)根據具體情況靈活運用人力資源激勵機制
公共人力資源管理激勵機制是由國家法律和法規進行調整和規范的,具有一定的穩定性,對不同部門、不同人員的適用沒有任何區別。但是,不同部門所負責和管理的社會事務是不同的,有些是為公眾簡單的提供服務,有些進行的是指導和規劃工作,有些進行的是審批和審判工作。對于這些部門的職能來說,在性質上有很大區別,在考核上也有很大不同。用一種固定的模式來進行公共管理人力資源的激勵,確實存在很大的漏洞。
對此,公共管理人力資源激勵機制應該向企業管理學習,根據自身情況和不同人員采用靈活的激勵方式,將企業管理激勵機制與公共管理自身的特點有機結合,按照科學、有效、靈活的原則,選擇相應的激勵機制。
(三)轉變思想
在工作和管理中提倡效率和服務意識,改變過去“官本位”、“干多干少一個樣”情形,把服務的對象轉向公眾而不是上級。通過個體表率、目標指引等方式逐步樹立激勵觀念,達到人人響應激勵,人人依靠激勵氛圍。如果僅僅是工作模式和管理模式的變化,而人的觀念和意識沒有轉變,激勵機制設計得再好也是徒勞。
(四)采取更加多樣化的激勵方式
公共管理現有的人力資源管理激勵機制形式過于單一,因此有必要健全多樣化的激勵方式。具體來說可以綜合運用以下幾種激勵方式。
1、責任激勵:公共管理人員的工作并非完全可以量化,且有些工作的結果也不是能馬上可以看出來的。公共管理人員的每個工作都關系人民的切身利益,關系到黨和國家的形象,關系到民心所向。因此,必須把責任和激勵掛鉤,不僅要提高行政效率和服務水平,而且還必須是積極的效果,這才符合公共管理的價值取向。
2、目標激勵:公共管理的職責是神圣的,目標是為了公眾的利益,對于每一個公共管理工作人員來說,從事這樣崇高而神圣的職業本身就是一種榮耀。因此,公共管理要采取措施讓工作人員明白自身工作的特殊意義和崇高性,喚起他們內心的奉獻精神來激發其工作熱情。另外,可以把各項工作任務分解到個人,用目標的進展程度和完成程度來約束公共管理工作人員。使其有一種工作緊迫感,一種危機感從而使其在規定的時間范圍內完成應做工作,避免公共管理工作人員偷懶、混日子等不良風氣出現。
四、公共人力資源管理激勵機制對企業人力資源管理機制的啟發
(一)穩定性
企業管理的特征使其的經營管理活動具有較大的靈活性,同時也應該注重其穩定性。穩定的制度有利于組織成員對組織文化的認同,有利于組織人員更專心于自己的工作。
激勵機制是企業管理人力資源部門高度關注的重要機制,它的穩定能夠更好地激發員工的競爭意識,使這種外部的推動力量轉化成一種自我努力工作的動力,充分發揮人的潛能。公共管理人力資源激勵機制就具有很強的穩定性,雖然根據環境的變化經常適當做出調整,總的來說是非常穩定的一個機制。企業管理應該學習公共管理人力資源激勵機制的這個重大特點,力爭使靈活性和穩定性協調起來。
(二)規范性
企業人力資源管理激勵機制與公共管理激勵機制的公正、合理、透明相比,企業企業管理在這一方面亟待加強。雖然進行人員分類激勵是必需的,但應按合理的比例分配利益,體現出公正性;建立合理的利益分配制度并不斷加以完善,讓各級員工協商,體現出合理性;把這些規章制度公布于眾,接受所有人員監督,體現出透明
性。
參考文獻:
1、孫柏瑛,祈光華.公共部門人力資源開發與管理[M].中國人民大學出版社,2004.
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
與傳統的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同,新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎,不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效,而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率,在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平,強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。“過小的政府和過大的政府都不利于社會發展,規模適度、職能適度的政府才是社會發展所需要的。適度的政府取決于兩個方面,一是政府職能的范圍是有限的,二是政府運作的質量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個基本標準。”嚴格說來,新公共管理尚未形成一種單一的理論,而只是一種理論思潮,這可以從以下三個方面理解:
第一,從公共管理的職能來看,新公共管理之所以是一種對公共的管理,不僅包括了對自身行政組織內部的管理,同時還將管理的焦點由傳統公共行政的“內部取向”轉變為“外部取向”,由重視政府機構、過程和程序轉到重視項目、結果與績效。新公共管理的對象“外化”必然要求對政府的職能作出新的定位,政府對公共事務的管理不再注重對具體過程的管理,而要注重發揮政府宏觀決策的作用,使政府對整個社會的經濟、文化和自然的和諧發展起催化作用,成為社會發展的“掌舵人而不是劃槳人”。正如美國學者彼得·德魯克所言:“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡;相反,我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個選擇,選擇一個龐大的但軟弱無力的政府,還是選擇把我們自己局限于決策和指導從而把’實干;讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行‘實干的政府,不是一個’執行的政府。這是一個治理的政府。”所有關于新公共管理的理論都強調國家在經濟與社會發展中的中心地位,不是作為增長的直接提供者,而是作為合作者、催化劑和促進者而體現出來的。
第二,公共管理社會化。所謂公共管理社會化,是指在社會管理和公共服務領域,改變傳統的由政府大包大攬的做法,將一些政府職能通過向社會轉移或委托等方式,轉移出政府,以達到提高行政效能,節約財政開支的目的。其本質就是要運用市場機制的作用,推動政府管理現代化。新公共管理無疑是一種開放式的管理,在社會公共物品和服務的提供領域,新公共管理強調引入市場競爭機制,打破政府提供公共物品和服務的壟斷地位,允許私人企業、社會團體參與服務競爭,改革政府、簡化政府職能要做到還權于市場,將絕大部分的社會資源配置任務轉交給市場機制;讓權于社會,尊重社會自治,將一部分社會管理工作轉給各種類型的行業協會與社區或基層群眾自治組織;放權于基層,充分調動地方政府行政管理的積極性;在社區和市場管理領域,新公共管理極力敦促政府充分培養和利用中介組織,讓中介組織承擔一部分社會協調和微觀管理的智能。在中國要使政府的能力和作用相符合,使政府在保持適度規模和效能的前提下,最大限度地提供各種公共產品和公共服務,就必須大力推進公共管理社會化。總之,新公共管理并不像傳統的公共管理那樣,將公共管理的主體局限在政府行政機關特別是官僚機構上,而是把公共管理放在全社會動員的層面上,使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業和非營利組織或非政府組織上。
第三,從公共管理的手段來看,新公共管理主張從私營管理方法中汲取營養,認為政府公共部門應廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制。如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有,它們完全可以廣泛地運用到公共部門的管理之中。它是政府公共管理職能發生變化的邏輯結果,當公共管理主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向,而更多的是關注取得的結果和對結果的獲得負個人責任,那么私營部門在這方面所積累的諸多經驗自然可以為改善公共部門的有效性所采納。與傳統的公共管理相比,新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理的手段上有了較為明顯的轉變。
可以說新公共管理的精髓就是要改革政府管理的體制,通過參與公共管理手段企業化的方法,使政府發揮新的、不同的作用———不是作為唯一的公共產品和服務的提供者,而是作為促進者和管理者,從而達到提高政府公共管理有效性和社會公共福利的根本目標,實現社會的可持續發展。
二、新公共管理對我國行政管理改革的借鑒意義
我國是發展中國家,同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。隨著全球一體化的發展趨勢,如何進一步發揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用,政府如何運用市場的方法來管理公共事務,提高公共行政服務的質量和效率,實現公共行政管理的現代化,這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題,有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐,顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗,起到一定的借鑒作用。
(一)公共管理強調政府的企業化管理,強調管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的:由于長期實行計劃經濟體制,造成權力過分集中,政府管了許多不該管、管不好、也管不了的事;由于組織機構不合理,機構重疊,從而使得職責不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法規不健全,任意增加編制,從而造成機構龐大臃腫,人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業管理那樣,將效率放在首要地位,這一思想是值得借鑒的。為了提高效率,政府管理人員首先應樹立效率意識,增強活力,用有限的資源創造更多的公共產品,提供更好的服務。
(二)公共管理把一些科學的企業管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異,完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適,但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人員的責任感,同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。
(三)新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域,打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量,另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域,特別是基礎設施行業的管理效率和水平,更好地發揮市場機制的作用,我們可以借鑒西方的做法,在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時,將競爭機制引入公共服務領域,開放一些公共服務的市場,在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如,在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業中便可以進行這些方面的改革,從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制,提高公共服務的有效供給,從而產生更好的經濟效益和社會效益。
(四)新公共管理從注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效,注重提供優質服務的方向發展。我國目前尚處于法制不健全、制度供給不足的階段,不消說,建立健全法制,完善規章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。但是必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處。而這一點恰恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執法不嚴,有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制,即使法律法規和管理制度再完善,依法行政也是一句空話。
為了實現公共利益，促進社會的全面發展，公共管理這種新型治理模式一定會體現出自身的價值取向，公共管理是倫理行為，而道德規范和倫理原則會對公共管理的發展產生一定的影響，所以倫理和公共管理具有一致性。首先公共管理倫理化能推進市場經濟倫理的發展。公共管理是在市場經濟環境下誕生并發展起來的，市場經濟倫理一定會讓公共管理產生新的倫理價值取向。市場經濟的快速發展，分離了個人利益和公共利益領域。只有在利益發展分化和沖突時，道德和倫理的作用才能顯示出來，討論和研究應當、善、正義、公平等概念才有更加重要的意義。市場經濟環境下公共管理要協調因為利益沖突和分化引起的不同利益關系的緊張狀態，對社會的和諧氛圍予以維護，展示出人們追求“善”的價值取向和倫理化要求。其次現代管理所具有的人本主義傾向推動公共管理倫理化的發展。現代管理發展過程中出現明顯的人本化趨勢和傾向，每一個管理者在管理時都會對其他人產生一定影響，而管理行為能夠體現出管理者的人性。因此完善管理者的人性，能夠促進屬下人性的發展。公共管理也有較強的人本主義傾向，要在“以人為本”的原則下，充分激發人的積極性、主動性和創造性，體現出人的價值。公共管理的人本傾向形成以道德為主干的管理方式，體現出公共管理的倫理化。
二、公共管理倫理建設過程中產生的問題
（一）公共管理者以及管理組織在對待社會利益和自身利益時運用了不恰當的態度公共管理缺乏倫理的主要原因是，人們內心充滿侵占和淡化公共利益的想法，出現此想法是以公共管理的組織者和執行者的道德水平較差為基礎的，此倫理道德水平高低和管理者具有的價值觀念和是非觀念有直接關系。組織的價值觀和是非觀受管理者素質的影響，而管理者的價值觀和是非觀受工作閱歷、受教育情況、家庭環境的影響。公共管理者以及管理組織對待社會利益和自身利益所運用的不恰當態度，其原因在于，首先公共管理組織的宗旨、使命、目標和社會要求不一致，例如在選擇管理者時重視對其業績、勤奮、能力進行考核，輕視對其廉潔、德性的考核。其次公共管理者在工作中沒有對自己的道德進行嚴格要求。
（二）公共管理環境中不同因素成為加重倫理的缺失外部力量公共管理環境中具有的刺激因素，一些是組織內部環境產生的，如對于政策、信息、物、財、人等資源調配和控制的權力以及由此造成的身份和地位的變化；一些是組織外部環境產生的，如文化、社會、經濟、政治等方面對公共管理者以及管理組織的影響。形成組織內部環境因素的前提是組織的文化色彩和組織傳統；形成外部因素與社會及其所在的歷史時期有直接關系。功利化組織的誘因對管理者有較大影響。大部分公共組織的性質是非功利化的，管理者應該抵制功利化因素帶來的影響。但現階段功利化不滲透到公共管理中，部分組織和管理者也逐漸傾向功利化，造成公共管理中倫理的缺失。
（三）公共管理教育制度和倫理的精神建設比較緩慢世界大部分國家發展社會經濟的實踐證明，公共管理教育制度和倫理精神的建立與發展速度是導致公共管理倫理缺失的原因之一。我國公共管理教育制度和倫理文化的建設明顯落后于經濟發展的要求，在城市化進程逐漸發展、人口快速流動、社會大眾要求提高公共服務質量的社會改革和轉型期間，社會投入到公共管理倫理領域的精力較少。政府部門是公共管理服務和產品的提供者，個人和企業是服務和產品的使用者。這種單一性的公共管理產品和服務方式造成消費生產間的倫理沖突，而公共管理組織和個人更加重視傳承而輕視發展。公共管理倫理教育制度落后主要表現在以下幾個方面：第一、社會比較輕視公共管理倫理，理論界沒有透徹、系統、深入的對公共管理倫理進行分析和研究，造成倫理建設沒有明確的目標，倫理工具也比較缺乏。第二、部分公共管理組織運用贏利性組織的規范管理和聘任員工、處理和社會間的關系，進而降低了公共管理的倫理水平和服務水平。第三、倫理教育沒有鮮明的公益性特點，媒體和政府部門的宣傳不到位，很多公共管理倫理的相關教育受到利益的左右。
三、根據公共管理中倫理缺失等問題而采取的策略
目前公共管理中倫理缺失的現象比較嚴重，具有特殊性的同時存在普遍性，在公共權力大的領域，問題就更加突出。所以降低和杜絕公共管理中倫理缺失的關鍵對象是能夠行使公共權力的個人和組織。應對公共管理中倫理缺失要運用以下幾種策略。
（一）對公共管理倫理的規范標準和作用領域予以明確隨著公共管理領域的逐漸擴大，政府部門和機構要提高對公共管理活動的分析和研究，對其倫理標準和活動范圍予以明確，根據公共管理組織和管理者的具體要求進行明確區分，同時規范社會公眾的倫理道德。按照不同公共管理組織對群眾生活產生影響的強弱不同，制定不同級別的道德規范和考核標準，提高公共管理倫理的覆蓋范圍和體系層次。增強公共管理倫理分析和研究的力度，拓展精神教育的具體內容。應對公共管理組織和個人對社會利益和自身利益運用不恰當態度的問題，要從增強公共管理者的道德修養和提高組織文化兩個方面來降低不道德思想和行為。所以要加強對公共管理組織的監管，提高對公共管理者的道德考核和約束。倫理建設要具有一定的針對性，不能運用普通組織的評價和考核標準。要特別重視公共管理者的廉潔自律、對正義事業的忠誠度以及道德責任感等情況，運用倫理管理和教育方式控制管理者的私欲。在建設教育制度和倫理精神的過程中，要根據時展的要求有選擇的繼承傳統倫理思想，如義、仁、智、禮、信、恥、廉等。同時學習和借鑒國外倫理思想，如幸福、善、德性、大方、勇敢、快樂、機智、誠實、堅強等。讓公共管理者成為正義公平的守護者和實踐者。
（二）公共管理領域要提高監控倫理環境的力度現在我國正經歷著社會轉型，和公共管理具有密切關系的活動逐漸增多，所以要提高監控倫理環境的力度，降低社會環境中不良因素對公共管理組織的負面影響。構建起能夠將所有公共管理領域進行覆蓋的倫理環境，對政府部門、事業單位以及具有經濟利益的各級公共管理組織的做法，提出科學合理的倫理要求，并客觀真實的評價實施效果。行業協會要管理和監督危害群眾利益的行為，對沒有履行公共管理義務的個人、部門制定懲罰措施。在公共管理倫理中添加民眾意志和理性精神，增強全民參加民主決策和社會治理的主人翁意識，制定并實施反腐的遠期戰略規劃。根據社會轉型時期不同外在因素影響和沖擊公共管理組織和個人的倫理道德，要建立起全角度、全方位覆蓋的道德規范機制。構建起可以在決策中彰顯公共意識的科學化、民主化管理機制，要求全體管理人員在工作中體現出依法辦事、平等、公道、公正并控制欲望的素質，讓他們在對待公眾利益時展示出實踐精神并善待弱勢群體。讓廉潔意識、法治意識、責任意識、誠信意識深入到每個公共管理工作者的心中，將積極承擔社會責任作為評價和考核公共管理組織和個人的論據，提升組織的非經濟性特征，用服務型管理代替傳統的統治型管理，運用道德倫理評價標準對組織進行人性化管理。
（三）樹立起道德典范，推動公共管理倫理的建設和發展公共管理是社會治理的主要模式，是為社會大眾提供社會制度安排和道德人格自律等精神產品和服務。公共管理組織的目標是引領大眾追求幸福，也就是西方倫理中的“善”。公共管理組織不能圍繞經濟效益來制定功利化目標，而要提供和公眾具有密切關系的服務和產品，所以該組織和管理者不能運用經濟標準來對自身的獲得和付出進行衡量，其工作成績因為具有長期性和非顯著性的特點，容易產生社會評價不真實、不客觀的現象。所以應該按照組織提供的服務和產品特點，實施針對性較強的教育和宣傳。運用塑造公共管理者以及組織倫理典范的方式，提高公共管理在社會經濟活動中的影響力。在對公共管理進行規范的過程中，要將已經開展的傳統活動和創新活動結合起來，將公共管理倫理提高到國家管理的宏觀層面上予以考慮。進一步明確各種公共管理的主體，制定出可行的、具體的服務標準、管理方式以及管理理念。
四、結束語
(一)對于效率的追求
二者共同的價值取向資本主義國家在19世紀完成了自身的資本原始積累，在19世紀末進入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發展中創造出了巨大的生產力，但是伴隨著生產力的發展，嚴重的社會矛盾隨之產生。而管理學的發展主要就是解決這一方面的社會矛盾，關鍵是對社會生產提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過程中，以管理學家泰勒為主要代表的科學管理對于這一時期的工業發展產生了深刻的影響。泰勒圍繞生產力效率提升的問題進行研究，從生產者的各個工作環節入手，從工作的時間、工作的環境等采取標準化的研究方式，進而提出了科學的工作定額方式，并且限定科學的標準工具。泰勒認為工人應該在標準化的作業環境當中開展，并且采取激勵性的薪酬制度，鼓勵員工在生產單位內發揮自身的生產潛力，提升勞動生產率。科學管理提出了一種標準化的觀點，并且對此后管理學的發展產生了深刻影響。與標準化管理等觀點同時發展起來的還有關于公共管理的觀點。公共管理領域的研究者對于政府職能的專業化及其擴大的問題進行深入探究，并圍繞政府的行政運行問題展開了管理學方面的考量。伴隨著社會生產的發展，政府的行政職能也逐漸復雜起來。過去的行政機構往往是少數人控制，但是隨著管理越來越復雜，大批人員進行主管已成為常態。因此，過去的行政管理理念已經無法滿足逐漸膨脹擴大的行政機關的實際。傳統的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無法對不斷擴大的行政公共事務領域提出有益指導，因此，公共管理的系統化和科學化有重要的現實價值。科學管理提出了效率的分析方法，它是人類與組織結構之間的典型結合范式。公共管理也關注到這一方面，即是對于政治行為當中的不確定因素進行抽離，進一步追求行政機關的行政管理高效性。威爾森在其行政學著作中提出了對于獨立的公共行政學形成的思考，認為獨立的行政科學能夠促進行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項技術性活動。這也是后期一些行政管理學的研究者提出“技術官僚”概念的原因。因為行政管理是具備通用性的，某一領域的承接工作需要一些人員提供公共服務，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個別政治主張的思想和行為活動，所以在威爾森的觀點中，行政管理的目標與執政黨的目標是一致的，但是政治不需要直接干預具體的行政行為，特別是在社會服務等方面，這能夠大大提升公共事務服務的水平。行政事務和政治事務的二元區分在威爾森之后得到了進一步的演繹。在很多政權模式中，國家的意志與政府的執行能力二者存在明顯的功能區別，這種功能區別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點，行政本身就包含司法、商業引導行為等具體的工作，行政本身是為社會各個層面的人士提供公正的服務，這種服務也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現。被賦予效率概念的行政服務行為就進入到技術的衡量當中，也就是政治通過民主進行決策，而行政通過標準加以執行，二者在目標上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學已經發展出效率的觀點。這一點和各種所有制企業的效率管理、標準化管理的價值取向是一致的。
(二)公共管理學與管理學的學科演進
公共管理學顯然是從管理學的母體中產生的，但在公共管理學的發展中，二者有密切的聯系，又存在客觀的學科抽離狀況。公共管理學是針對公共事務管理進行研究的一門科學，因此，與管理學逐漸產生了區別。新公共行政學的研究者則是針對公共行政本身，缺乏一定的哲學框架，在具體的實現過程中也缺乏指導思想，認為新公共管理學應該從效率的層面轉移到對社會公平的重新關注，并且把社會的公平性作為考察公共事務部門的一項重要的根據。雖然這樣的一種發展能夠促進公共管理學逐漸形成哲學的框架，但實際上公共管理學仍然沒有實現理想的成長。特別是在20世紀60年代這一新公共行政學觀點提出后，更多傳統的公共管理學者仍然認為效率對于行政部門是至關重要的，而且認為公共行政管理的價值就在于高效地運轉，特別是美國的公共行政部門尤為重視效率，因此，在社會公平概念剛剛提出時，公共管理學并沒有和傳統的管理學產生真正的分野。公共管理學的社會公平價值觀，最終在官員的民選過程當中逐漸受到公共管理學研究者的關注。因為文官系統的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來實現，雖然行政命令能夠讓文官系統任免更加高效，但實際上非公平選拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，負責社會服務的技術型文官應該通過合理的形式進行選拔，這一點也正是社會公平的題中應有之義。即便如此，社會公平價值觀并沒有納入到公共管理學的哲學思想中，因為公共管理學在學科形成的過程中，仍然側重對政治倫理以及標準化問題的思考，因此，社會公平觀點并沒有形成一種具體的方法論，對公共管理學科的影響仍然是有限的。由此可以看出，公共管理學雖然已經發展出自我的學科意志，但這種學科意志并沒有完全蘇醒，尤其是在從管理學母體中抽離獨立的形式上，公共管理學還缺乏真正的獨立的核心，仍然對管理學的基礎存在一定的依賴。學者在批判公共管理學缺乏獨立性的同時，也認為企業的管理模式能夠對行政管理提供一些積極的幫助，特別是績效考核、層級控制等，能夠對權力均等化的現象進行反對，從而保障行政機關的高效率。
二、公共管理學的發展
公共管理學對管理學的揚棄行政機關并不是單純的低成本以及高效率產出的企業，因此，對于公共管理學而言，傳統管理學的理論必然被揚棄，公共管理學必須處理行政機關特有的技術問題。對于公共管理學當前所出現的管理主義傾向，實際上很多學者已經開始思考如何進行合理的揚棄，重新塑造科學的公共管理學學科體系，并且凸顯公共管理學的公共性質。因此，公共管理學對管理學的重新審視和批判，能夠讓公共管理學逐漸發展出獨立的學科意志，從而更有針對性地對公共管理行為提出理論支撐。
(一)公共管理對公共利益的回歸
公共管理的服務對象應定位于公共事務，而公共事務的本質就是對公共利益的維護。當前，對于公共利益的定義從本質上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學的科學范疇中對其進行具體化的操作。公共利益不同于企業營利，不具備標準化的特征。企業營利通常可以采用貨幣形式進行表現，例如，傳統的資產以及新興的品牌價值，都可以采用這種形式表達。而公共利益并不能夠進行直接的市場兌換，往往是一種無形的觀念，更會隨著行政區域的變更而產生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務項目，而是公共管理學的精神與價值追求，其本質的推動力是公共管理部門對于公共事務負責的態度。僅憑管理學的效率至上觀點，并不能完全解決公共管理問題。因此，公共管理學的價值評估尺度并不是純粹從效率高低進行出發，關鍵在于政府的服務對象以及服務定位等問題。因此，從新公共管理開始走向效率至上的觀點后，對公共利益價值觀的回歸是公共管理學重新找回使命的重要支點。
(二)公共管理的主客體塑造與定位
對于公共管理而言，實現公共利益的主體不僅是行政機關，而是一個復合型的治理網絡。這種治理網絡的主體塑造以及定位，是公共管理學未來發展的一個重要轉型。傳統的政府單一治理公共事務、實施公共管理的模式已經逐漸顯現出疲態，現今出現了公民、第三方的非政府組織以及企業等更多個體與組織的介入，從而呈現出公共管理的復合主體格局。一個互相之間可以分享權力以及進行功能補充的公共管理格局是公共管理發展的重要趨勢。產生這樣一種系統結構化的管理結構，也要求傳統的公共管理學不能純粹在管理學的基礎上停留，而應該有自身的學科意志。同時，公共管理的服務對象定位于社會公共事務，也對公共管理學科發展提出了一些新的學科探索路徑。公共事務不能如同企業的事務一樣采用標準化進行管理，其在管理上的技術以及方式具備特殊性。公共事務所接觸的廣大人民群眾，其意識、情感以及文化程度不同，對于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務管理相對于企業事務管理而言，不僅僅在內容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對公共事務介入的過程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發展獨特的管理藝術。
三、總結
1998年，國務院各部門機制開始整改。自我國實行以新公共管理理論為城市管理理論依據以來，新管理理論得到各級政府部門的認可，按照國家制定的各項標準有序進行。各級政府部門互相學習、探討新公共管理理論，力求將新公共管理理論與我國城市管理契合，并在新理論的指導下制訂更好的城市發展道路，使我國城市管理實踐具有更大突破。在過去的城市管理中，政府的城市管理制度大多偏向于政府單方面，旨在政府工作的執行性、單一性、片面性。在新公共管理理論的指導下，政府在我國城市管理規劃中應該起到統領全局的作用，富于戰略指導和決策。應制訂具有發展潛力的策略，而不是照搬理論，只負責執行方案，即要把具體執行和戰略管理分開。新公共管理理論強調政府城市管理不能依據原有的公共行政機制。
在市場經濟中，私營企業運營模式的長處應該被吸收和采納。政府需要學習私營企業的人力資源管理制度、薪酬制定、高效率運作模式以及成本利潤結算等。同時，新公共管理理論指出，城市管理應根據工作的內容和性質，采取不同的方法和措施。政府城市管理服務應以“顧客是上帝”為綱領，根據市場的變化，制定符合人民利益的服務事項，提高社會公眾對公共組織的滿意度。政府定位中不能再有官僚機構的影子，而是“接地氣”的為人民服務的機構組織。這是新公共管理理念從理論到市場規則的回歸。
二、新公共管理實踐中存在的問題
隨著新公共管理理論在我國城市管理的實踐與應用，我國的城市管理向著更加有序、有效、民主的方向發展。但在實踐與應用的過程中，由于受到我國根深蒂固的大思想的影響，新理論在實踐和應用的過程中仍然存在很多問題，制約著我國城市管理的發展。
1.理念與執行間存在矛盾
“企業型政府”、“市場化政府”、“政府”、“國家市場化”等概念都是新公共管理理論提出的理念，但這些都是較為理想的城市管理模式。在真正的執行中，由于會影響到一些集團利益，受到一些潛在勢力的抵制，使得理念缺乏可行性，執行環境尚并不成熟。
2.借鑒私營企業成功模式沒有落實
新理念指出需要借鑒私營企業的經營模式，更好地進行城市管理。但在實際的執行中，并沒有切實采納私營企業模式的成功之處，改革甚至沒有達到私營企業模式的十分之一。執行城市管理的公共部門職能觀念沒有改變，不能做到把社會公眾作為服務的對象去執行工作。“為人民服務”只是停留在理論的層面。
3.實踐與應用缺乏針對性
在參考新理論制訂城市管理的規劃方案中，規劃具有普遍性，符合全國大多數城市的管理。但規劃不具有特殊性，沒有針對各個城市的特殊情況進行細致的分析和總結，使得在實踐和應用過程中，出現較多問題，沒有達到預期制訂的目標，城市管理進程緩慢。
4.各部門應變能力有待提高
在城市管理實踐和應用的過程中，各級部門均能執行原有的方案，取得一定的成績。但遇到特殊情況時應變能力差，沒能短時間內找到解決問題的方法和措施。新公共管理理論給城市管理帶來機遇的同時也帶來很多挑戰，各部門應該更加靈活自主，才能真正在實踐和應用中做好城市管理。
5.各地的評價指標不一致
各地沒有形成統一的城市管理評價指標，依靠單一的或者不完備的指標為標準都是不科學的。在我國城市管理的實踐和應用中，應重視轉變政府職能，強調社會公眾至上。新公共管理理論認為，城市管理應以有效服務、社會責任、持續發展以及公眾支持率為評價指標。
三、總結
