時間：2023-07-17 17:22:41
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共財政的特征，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
近年來，公共財政問題已成為我國財政理論和實踐的一大熱點，財政理論界將其視為我國財政體制根本性改革的關鍵，不少地方政府的財政部門也紛紛在公共財政這個大標題下嘗試著財政預算管理的改革實踐。盡管多年來我國許多財政改革都不同程度地具有公共財政的性質，但更多的只是“戰”，尚未觸及財政舊模式的核心，這就決定了我國財政雖已初步具有公共財政的輪廓，但離真正的公共財政尚有相當距離。因此，為推動公共財政改革向縱深發展，對公共財政的本源、公共財政同我國社會環境的相容性、在我國推行公共財政的重要性和難點問題進行深入探索是十分必要的。
一、在我國推行公共財政體制的重要性
1.社會主義市場經濟呼喚公共財政。歷史證明，無政府主義的市場經濟或者完全自由的市場經濟在配置資源中的成本很高，并不是促進經濟發展的最有效形式，市場經濟需要政府引導。通過對市場行為的宏觀調控，彌補市場失靈，達到資源配置最優，是市場經濟條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財政。在社會主義市場經濟條件下，我國財政所面對的基礎，已從作為行政附屬物的企業和個人，轉到了獨立的市場主體上來，財政的“獨立主體性”正在形成，財政活動也正轉到為經濟主體的公共利益提供服務上來，成為滿足經濟主體公共需要的基本手段。國家財政對市場的調控作用，在我國社會主義市場經濟初建時就被充分認識到，而起調控作用的財政應采取公共財政的形式，則是近些年才被我們逐漸認識到的。對市場經濟進行調控的國家財政不應是延續計劃經濟諸多特征的傳統財政，而應是與市場經濟的公共需要相適應的公共財政。公共財政對市場的調控作用主要體現在營造硬環境和軟環境兩個方面。所謂硬環境，就是要能保證市場的物資流動、資金流動和信息流動暢通。這種市場環境只能由政府來提供。所謂軟環境，是指能有一套完整的法律法規，來規范市場經濟的“游戲規則”，并有一套相應的機構，來監督這些“游戲規則”的實行。
2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預算建立在一整套科學公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經費提供了制度保障，從而避免了由預算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預算內外的收入都納入政府預算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預算缺乏應有的透明度和公開性，就為權力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫治政府權力腐敗的一劑良藥。
二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題
1.在公共財政體制下國有經濟的定位問題。無論在計劃經濟時期，還是在市場經濟時代，我國的社會主義性質決定了與國有經濟相關的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學建立在以私有經濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經濟定位，就成為一大難點問題。有些學者認為我國的財政應該由公共財政與國有資產財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結構論。也有學者將國有經濟視作構建我國公共財政體制的關鍵障礙，主張放棄對國有產權的庇護。“公共財政雙元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經濟條件下，涉及國有資產的財政收支，也同樣服務于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產權庇護的觀點，與我國政治經濟的本質特征相違背，也是不符合國情的。
我國國有企業在經濟社會發展中曾經擔負的責任，遠比西方的一般企業多，它們不僅承擔了大量理論上應由政府承擔的職責，而且在經濟發展中充任了“龍頭”作用，帶動了大量的集體企業和鄉鎮企業?，F如今，國有企業擔負的政府職責不可能馬上全部轉給政府承擔起來，同時，能替代國有企業龍頭作用的經濟力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國有企業“一刀切”式地退出，很可能出現一些“真空”或“半真空”狀態，這對社會資源的充分運用和調動是不利的，為此，在公共財政建設過程中，國有企業的去留，應該注重效率標準。真正有效率的企業，應予以保留和發展；確實無效率的，應予以裁撤。就我國國有經濟目前發展的勢頭看，隨著國企脫困目標的如期實現，國企上交給政府的利潤必將大幅度增長，如果將此部分收入用于國企高新技術項目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現公共財政的要求，即將與國有經濟相關的財政收支定位于滿足社會共同需要之上。
2.如何根本變革我國的政府預算制度。如果說我國多年來構建公共財政體制的大多數改革都只是“戰”，尚未觸及財政舊模式的核心，那么這個核心就是政府預算制度。乍一看，我國的政府預算也是按照必要的程序編制的，但更多的僅是流于形式而已。預算編制中長官意志過強，主觀隨意性過大，政府預算草案是在預算年度已開始之后才提交人大會議審議，且審議、批準時間過短，使得人大會議實際上難以深入地對政府預算進行審議和修改。預算在執行過程中缺乏法律的權威性，確定了的預算可以不執行，而沒有預算的也可以隨意收支，預算的追加、追減沒有執行相應的法律程序，帶有很強的任意性和長官意志性。大量的預算外財力的存在，直接否定了政府預算應包括所有政府收支的基本原則，使之無法約束和規范政府行為。
迄今為止，我國的政府預算未能真正決定和約束政府行為。目前我國的政府預算，只是政府安排自身收支的粗略的年度計劃，而不是真正的政府預算，這決定了公共財政尚未在我國建成。為此，我們必須下決心根本變革政府預算制度，構建科學的預算編制程序和規章，增強人大對預算的審議和批準的實效性，對違背政府預算的行為應追究其法律責任，并將預算外財力也統一納入政府預算之內。只有這樣，才能建立真正意義上的政府預算制度，確保公眾對政府行為的約束，從而真正構建起我國的公共財政體制
一、什么是公共財政
財政是國家（政府）為主體的經濟活動（分配活動），這在我國已經形成了共識，因此財政從來就是國家（政府）財政，這是財政的本質，或財政一般，問題的關鍵在于國家的性質不同，社會經濟運行機制不同，決定著國家為主體的經濟活動（分配活動）目的及達到目的途徑不同。從而形成了不同的財政類型（模式）或稱財政特殊。公共財政作為我國社會主義市場經濟下財政改革與發展的目標模式，對其內涵的認識，必然要從社會主義市場經濟環境入手。
社會主義生產的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質文化生活的需要。問題的關鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關鍵，是第一位的。要使經濟活動符合效率的要求，必然要相應的效率裝置，而迄今為止，市場機制是人們發現的使經濟活動有效率的唯一裝置。換句話說，在經濟制度中，沒有市場機制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會成員的私人需要，對社會成員個人需要圖譜中的公共需要則無法有效滿足，而公共需要又是社會成員個人圖譜中客觀存在的。既然市場機制無法有效提供，就只能通過某種非市場機制來提供。這種非市場機制在我國約定俗成稱為財政機制。市場機制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應，財政機制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據此，在市場經濟下，財政就是政府通過非市場機制提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。
問題到此還沒有完結，關鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會成員的私人需要和公共需要得到最優滿足，實現社會成員個人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財政機制提供公共物品如何才能符合經濟活動效率的要求？既然市場機制是使經濟活動有效率的唯一裝置，財政機制要符合經濟效率的要求，其實質上也必然是一種模擬市場機制。財政采用模擬市場機制提供公共物品，實質上也就是要求按社會成員的意愿（偏好）提供公共物品。問題是社會成員眾多，而公共物品只能統一提供，這就需要通過某種裝置將社會成員個人對公共物品的個人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經濟體制下要使社會成員福利水平最大化，政府財政機制提供公共物品滿足社會公共需要必須按社會成員的集體偏好（大多數人的意志）進行，由社會成員對政府財政活動進行約束和規范。由此可見，公共財政就是市場經濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動，而公共財政制度就是確保政府按社會公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動的基本規則。
二、如何正確理解公共財政
上述公共財政的簡單定義中，實際上包含著十分豐富的內涵。對此應從以下幾個方面來理解：
1．公共財政是一種著眼于滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優滿足社會公共需要構成公共財政的出發點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在，決定著公共財政的活動范圍和活動效果。公共財政則著眼于滿足社會成員的公共需要，公共財政不應該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。
2．公共財政活動的對象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會公共需要的供給途徑就構成了公共財政活動的對象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財政為社會成員個人提供的各種產品和服務都稱為公共物品。私人物品則由市場提供，公共財政不能夠超越市場力量去提供私人物品，只能夠提供市場無法有效提供的公共物品。
3．公共財政的核心是效率。效率是經濟活動的核心，公共財政作為政府為市場提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動，其核心也是要解決效率問題。從計劃財政轉向公共財政說到底也是提高經濟活動效率的必然要求。
公共財政的效率表現在兩個方面：一是配置效率，二是生產效率或X-效率。配置效率指的是資源根據最終產品消費者的偏好和預算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達到帕累托效率狀態。從實踐角度看，配置效率是指下列問題：公共部門是否生產選民所需要的服務（公共支出）水平和組合？選民在政治市場上是自主的嗎？誰的偏好最重要？X-效率是從供給方來考慮的，指的是公共財政采用最好的方法和最有效的技術以最低成本生產公共物品。建立公共財政制度就是要最優化制度安排，確保配置效率和生產效率得以實現。
4．公共財政的立足點是非市場贏利性。公共財政立足于非市場贏利性包括三個層次：一是指公共財政活動范圍立足于非市場競爭領域，不介入一般競爭性領域，不應“與民爭利”；二是指公共財政活動立足于非市場競爭領域，也應立足于非贏利性。政府向社會成員征收收入只應以彌補公共物品的生產成本為限。通俗說法就是公共財政活動中應做到“以支定收”，即根據社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產規模及相應的公共支出規模，公共支出規模確定公共收入的規模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出，即不能“以收定支”?！耙灾Фㄊ铡笔钦不顒拥男袨闇蕜t?！耙允斩ㄖА眲t是企業和家庭經濟活動的行為準則。
5．公共財政是運行機制法治化的財政。公共財政運行機制法治化就是說整個公共財政活動都置于法治化軌道上，在法律法規約束下進行，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，實現依法理財。當然這里的“法”是民主基礎上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過民主的方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律，從而使社會成員的意志得以真實決定、約束規范和監督政府公共財政活動，確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。阿克頓曾言：“權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化”。既然國家（政府）為了提供公共物品滿足社會公共需要的職責而被社會成員委以強制性的公共權力（政治權力），那么有效防范掌握了公共權力的公共部門及其官員濫用權力損害社會成員利益就成了社會公眾最關注的問題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財政活動法治化是關鍵。因此構建公共財政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”（縮減財政支出供給范圍），而且更為重要的是要從政府自身行為規范化入手，推進政府公共財政活動的法治化。
三、澄清認識誤區創建我國公共財政
客觀地說，建立公共財政框架的目標雖然很明確，但目前無論是理論界還是政府部門都還對建立公共財政存在著認識上的誤區。澄清這些理論認識上的誤區，才有利于建立實質意義上的公共財政制度。目前存在認識誤區大致可歸納為以下幾個方面：
1．公共財政就是財政，而財政從來都是國家（政府）財政。這種誤解的錯誤就在于只看到了財政的共性，而沒有看到財政的特性。的確，公共財政是財政的一種模式，財政從來也都是國家財政，但是不同的社會形態及經濟運行方式下的財政呈現出各自不同的特征，財政的職能及實現機制都體現出明顯的差別，從而“財政一般”中顯示出“財政特殊”。如果說“公共財政就是財政，財政從來都是國家財政”，實質上是否認了不同社會形態及經濟運行方式下財政的特殊性。照這種觀點，也就不存在中國財政適應市場經濟要求轉軌——建立公共財政的必要。正確的認識應當是，公共財政是財政的一種：具體類型或模式，即與市場經濟相適應的財政模式。
2．“公共財政論”是對“國家分配論”的否定。這種觀點的錯誤就在于把財政的類型（模式）同財政的本質混淆在一起。“國家分配論”強調的是財政的本質，即財政是以國家為主體的分配，“公共財政論”則強調的是財政的類型或模式，強調的是財政的本質在市場經濟下如何體現出來，或者說強調的是財政的運行機制。公共財政強調的是財政作為國家為主體的分配活動在市場經濟下“應按社會公眾的意愿，提供公共物品滿足社會公共需要”來進行。因此，搞公共財政并不是否定財政的本質，而是要求國家財政按社會主義市場經濟要求，系統地改變具體的財政制度安排，公共財政并沒有否定國家財政。
3．公共財政的“公共性”否定了國家財政的“階級性”。這種觀點的誤解在于把“公共性”與“階級性”看作了完全對立的兩方面。實際上，公共財政的“公共性”與國家財政的“階級性”是對立統一的，而不是完全對立的，強調公共財政的“公共性”并不等于否認財政的“階級性”。這是因為公共財政作為與市場經濟相適應的一種財政模式，其根本特征即是“公共性”，而階級性寓于“公共性”。公共財政通過為市場經濟活動提供公共服務，實現“階級性”的要求。在資本主義市場經濟下，資本主義國家只有通過公共財政這個工具彌補市場失效，為市場提供公共服務，才能為私人資本榨取剩余價值創造共同的外部條件。例如如果沒有公共財政進行收入再分配，工人階級將因基本生活無法滿足而導致勞動力再生產萎縮，進而導致資本主義生產關系萎縮的致命后果。因此，公共財政進行收入再分配實際上是資產階級利用國家為主體的分配活動為私人資本更好地剝削創造共同的外部資本，也就是說，“階級性”通過“公共性”體現出來。
在社會主義市場經濟下，由于社會主義政治經濟制度的確立，廣大人民群眾是國家的主人，行使當家作主的權利，因而公共財政表現出真正意義上的為社會公眾提供公共商品滿足社會公共需要，公共財政的公共性得到了嚴格意義上的體現，從而我國的公共財政才稱得上是真正的公共財政。
我認為，古今中外，財政就是國家財政、政府財政，因其天然具有公共屬性，所以也是公共財政，它們是同義的。但是，隨著生產力水平、經濟制度和經濟體制的演進，不同的國家財政又會有不同的模式（類型）?，F在大家所說的“公共財政”一詞是從西方引進的，把它作為國家財政在西方發達市場經濟條件下的一種模式，突出它是一種市場型財政，卻又有著特殊的意義。
“公共財政”一詞是英文PublicFinance的直譯?！睹绹鴤鹘y辭典》對Finance有兩種解釋：一是指資金或其他財產的管理科學，二是指對資金、銀行業、投資和信貸的管理。一般的英漢辭典則通常把Finance譯為金融、融資或財務。因此，如果Finance一詞單獨使用，那么它的主要意思可以理解為我們通常所說的財務管理，而這種財務管理既可以發生在私人部門，如家庭、企業、銀行的資金管理：也可以發生在公共部門，主要是政府部門的資金管理。在Finance一詞前加上限定詞Public，此時的Finance就超越了“私人性”，而具有特定的“公共性”?？梢?，單從字面上理解，PublicFinance指的就是公共的或公共部門的財務管理。由于國家（或政府）是整個社會經濟中最為主要、對社會公眾有著最為廣泛、持久而深刻影響的公共部門，因此，用PublicFinance來代表國家（或政府）的分配行為或收支活動，是容易為人們所接受的。所以，應當把PublicFinance譯為“財政”，因為財政就是指國家（或政府）的分配行為或收支活動。我于1987年在把馬斯格雷夫（Musgrave，R．A．）的PublicFinanceInTheoryandPractice編譯為《美國財政理論與實踐》一書時，就把PublicFinance譯為“財政”。也正因如此，假如把PublicFinance直譯為“公共財政”，有的學者認為那是畫蛇添足，多此一舉。
不過，人們會問，如果PublicFinance是專指國家（或政府）的財政活動的話，那么為什么不直截了當地在Finance的前面用Government加以限定，卻偏偏要冠以Public一詞呢？據張馨同志的考證，PublicFinance一詞一直到1892年才被英國的巴斯塔布爾（Bastable，C．F．）首次用來概括“財政（學）”這一范疇。而在PublicFinance被廣泛采用的前后，財政（學）被冠以GovernmentFinance的不在少數，而且迄今為止仍然有之。這樣，如果把PublicFinance和GovernmentFinance放在一起進行比較，那么將PublicFinance譯為公共財政（學），用以特指市場型的財政，以突出市場經濟條件下的國家（或政府）財政活動的公共性，不失為一個貼切的譯法，足可以接受的。
有的學者提出，自從1959年馬斯格雷夫出版了被奉為經典著作的《財政學原理：公共經濟研究》首次引入了公共經濟（PublicEconomy）的概念，特別是1964年和1965年分別以法文和英文出版的《公共經濟學基礎：國家經濟作用理論概念》和《公共經濟學》，直接以公共經濟學（PublicEconomics）為書名。自此以后，多數財政學著作把PublicFinance或GovernmentFinance改稱為公共經濟學或公共部門經濟學（PublicSectorEconomics）。而這種改名，絕不僅僅是單純意義上的名字的改換，而是研究的范圍、領域、方法、指導思想、所要說明的問題等等都有實質性的變化。照此說來，與西方國家財政學的發展現狀相比較，“公共財政”的提法多少顯得有些“滯后”了。
應該肯定，西方財政理論的研究的確在近幾十年來已經有了實質性的進展。但也應當看到，盡管公共經濟學或公共部門經濟學對政府與經濟活動之間關系的研究，已經擴展、突破了原有的內容和方法，但是，對國家（或政府）的分配行為或收支活動的分析，仍然是公共經濟學或公共部門經濟學中最具份量的組成部分，而這也正是不少財政經濟學著作相繼改名之后，卻仍有許多著作使用PublicFinance的原因，此其一。其二，“公共財政”一詞的提出和興起，是在我國歷經多年的財政經濟改革，在原有的計劃經濟條件下的財稅體制已經發生了深刻變革之后，試圖對逐步走向完善的社會主義市場經濟下的財政模式及其特征進行理論概括的產物。在我國財政改革與財政理論發展的現實情況下，提出“公共財政”一詞，并將其作為國家財政在社會主義市場經濟條件下的一種模式（類型），的確有助于標識我國財政職能轉化的方向，有利于財政定位，是有著特殊的現實意義和理論意義的。
近幾年來，張馨同志撰寫、出版了《公共財政論綱》等專著，發表了許多論述公共財政的文章，在財政本質與財政模式（類型）的關系問題上有了新的突破，對國家分配論的繼承與發展作出了突出的貢獻，受到了學術界與政府部門的肯定和重視。對此，我感到十分高興。我曾于1999年3月6日在《中國財經報》發表《我所理解的“公共財政”一文，正式提出“為公共財政叫好”?？傊?，對于“公共財政’這一提法，我是持贊成態度的。
二、公共財政與國家財政的關系
我之所以對“公共財政”范疇及其原理加以肯定，是因為它從經濟體制的角度出發，正確把握了市場經濟條件下的財政模式（類型）及其涵義、特征。不過，盡管市場經濟作為一種經濟體制，并無姓“資”姓“社”之分，資本主義可以用，社會主義也可以用，這就決定了與之相適應的公共財政可以作為我國財政改革的一個主要模式；但是，我們也應當看到，我國經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，而這一經濟體制是以社會主義為方向并將其作為社會經濟制度基礎的，這就決定了對我國財政模式的把握不能不顧及我國的社會生產關系或經濟關系。因此，公共財政作為對發達市場經濟條件下的財政模式（類型）的一種理論概括，固然不失其積極意義，但它作為我國財政改革的目標模式，卻是失之片面的。
那么，哪個概念才能正確把握我國財政改革的現狀及其目標呢？我認為，從現實的經濟制度和經濟體制的角度考慮，還是要強調“國家財政”一詞。一方面，國家與財政有著天然的聯系，沒有無國家的財政，也沒有任何財政可以離開國家而存在，國家財政作為一個一般范疇，可以涵蓋公共財政范疇。這樣，在總括我國財政的基本特征的同時，不至于因為強調國家財政，而忽視對構建公共財政框架的倡導；也不至于因為倡導建立公共財政，而脫離我國作為發展中國家與社會主義國家的生產力和生產關系現實。另一方面，和公共財政的提法相似，使用“國家財政”一詞，雖然看似有同義重復之虞——財政本來就是指國家的分配行為或收支活動，在財政前面加上“國家”二字是缺乏必要的，然而，使用“國家財政”一詞卻有助于反映我國財政經濟改革過程中的兩個重要事實：第一，我國的市場化改革進程主要是由政府自身主動推進的，對財政改革來說同樣如此；第二，多年以來，我國財政一直存在“兩個比重”偏低的情況，需要通過政府，尤其是中央政府的權威對這種局面加以改觀，以“建立穩固、平衡和強大的國家財政”（總書記為《領導干部知識讀本》一書所作的批語）。由此可見，在現實情況下，使用古今中外都存在的“國家財政”這個“財政一般”范疇，還有其特定的時代內涵。
在說明了堅持“國家財政”范疇的必要性之后，這里還有必要對公共財政與國家財政之間的關系作進一步的辨析。前面已經提到，國家財政與財政是一致的，財政就是國家財政，國家財政也就是財政；而公共財政特指市場型的財政，因此，國家財政包含公共財政，公共財政是財政或國家財政的從屬概念或者說是子概念。一般說來，公共財政以彌補市場失靈為出發點，集中于從事非營利性的公共服務活動；但由于在我國社會主義市場經濟中，公有制經濟居于主體地位，現實中存在著的數量巨大的國有資產和國有資本運營，以及我國作為發展中國家的現實國情，導致了在公共財政之外，還必須有一塊活躍于經營性、競爭性領域的國有資本財政。而公共財政與國有資本財政這兩個既互相區別又互相聯系的有機統一體，就構成了我國國家財政的現實模式，所即謂的“雙重結構（或雙元）財政”（其中以公共財政模式為主）。
“國家財政”范疇的使用，引發了一個問題，那就是，如何概括計劃經濟條件下的財政模式（類型—）？張馨同志提出，人類歷史所存在的經濟體制有三種類型：自然經濟、市場經濟與計劃經濟，與之相適應，從財政活動的目的出發，國家（或政府）的財政活動可以劃分為三種類型：家計財政、公共財政和國家財政。用“家計財政”來概括自然經濟型財政的提法是否恰當，這里暫不討論；但是用“國家財政”來概括計劃型財政，我認為是欠妥的。張馨同志指出，在計劃經濟體制下，企業只是國家和政府的行政附屬物，個人只是企業或單位的行政附屬物，整個社會以國家和政府為中心形成一個大企業，企業和個人的活動只是服從于和圍繞著國家與政府的經濟計劃來開展，從而財政也只是服從于和圍繞著國家的需要而活動的，這就具有了“國家”財政的性質。應當說，張馨同志對計劃經濟中的財政活動的總體狀況的分析和判斷大體是正確的，值得商榷的是用“國家財政”來概括計劃型的財政這一做法。我認為，財政與國家之間存在密不可分的這一觀念已經是深入人心的了，再用古今中外皆有的“國家財政”這樣一個帶有“財政一般”意義的范疇來界定帶有特定含義的計劃型財政，很容易導致概念使用上的混亂和人們的誤解。比如，人們在否定計劃型財政時，就會把“國家財政”這個“財政一般”也一并否定掉了。
此外，拘泥于從財政目的的角度劃分財政類型，會在邏輯上產生這樣的問題：既然家計財政服從于領主或君主的（私人）需要，公共財政服從于公共需要，而國家財政服從于國家需要，要么，國家是公共性質的還是私人性質的？如果說國家需要是公共需要，那么國家財政與公共財政又有什么區別：如果說國家需要是私人需要，那么是國家財政好像與家計財政又沒什么兩樣。而如果這兩種說法都不成立，那么國家就該是公共性與私人性的混合體了。依據的國家觀，國家財政的確兼有公共性和私人性的成分，但是，按照同樣的邏輯，那么公共財政、家計財政又何嘗不同時具有公共性和私人性呢？而無論答案如何，都將有違按照同一標準對財政模式（類型）進行劃分的初衷。
因此，我認為，不妨根據計劃經濟下的財政大包大攬的特性，用“大一統財政”來概括計劃型財政或許會更加合適些。
三、公共財政論的引進與本土化問題
我一向主張，對待，既要堅持，又要發展。既反對“僵化論”，又反對“過時論”。對待西方的東西，必須學習、分析、吸收、借鑒。既反對“排斥論”，又反對“照搬論”。早在80年代，我就率先編譯了馬斯格雷夫的《美國財政理論與實踐》，撰寫并出版了《比較財政學》、《國際稅收導論》和《財政學原理》等著作，為引進、吸收、借鑒西方財政理論做了一些工作。我認為，從財政活動的起因、客體、目的、模式和決策等五個角度看，西方財政理論是由市場失靈論、公共產品論、公共需要論、公共財政論和公共選擇論等共同組成的。這些理論先后被引進我國，并得以論述和宣傳。但近幾年來，大家都集中到“公共財政論”這一提法上來，把公共財政論作為西方財政理論的總稱或代稱。
公共財政論是根植于西方發達市場經濟土壤之上的財政經濟學說。公共財政論的引進在我國已經有一段較長的歷史，但是，它在我國的真正崛起和本土化卻是1990年代以后的事情。之所以如此，其主要是受學說生存與發展的現實土壤決定的。
公共財政制度是我國財政改革的長遠目標，對于怎樣恰當地對公共財政進行定位，理論界在某些方面還存在不同的意見，甚至不愿意使用“公共財政”這個名稱。但是，無論從政府的財政規劃方面，還是諸多財政雜志來看，“公共財政”這一稱謂事實上已經越來越普遍化，被越來越多的人認可。因此，對于公共財政的界定，需要形成一個明確的意見，以適應現實的需要。
一、公共財政的一般界定
從本質上來看，公共財政與財政、國家財政并沒有差別，都是特指國家進行的分配活動，都涉及財政收支、財政平衡、財政管理等內容。它們在中文名稱上的不同，主要是翻譯的問題，英文中的財政概念用“public finance”來表示，如果對其直譯就成了“公共財政”。然而“finance”一詞具有多種意思，可翻譯為“財政”、“財務”、“金融”等，只有在其前面加一個“public”進行限定，才能明確地表示“財政”這一概念?？梢?，“公共財政”和“財政”都對應于“public finance”，二者并無本質區別。財政是國家進行的分配活動，本來就是公共性的，因此，在“財政”一詞加上“公共”二字似乎有同義反復之嫌。
雖然從本質上看，公共財政與財政具有共性，但是，由于歷史上認識偏差的原因，使二者出現了一定的差異。在改革開放很長一段時間，“人們習慣上把資本主義社會的財政稱為‘公共財政’，而把社會主義財政稱為國家財政，是生產建設性財政。這樣一來，約定成俗，公共財政就成為資本主義財政的代名詞，自然兩者之間就有了根本的區別?！雹倭硗猓瑥南嚓P的理論研究來看，公共財政的討論多是西方財政學上的一些內容，由此可見，我國的公共財政研究在若干方面是與西方財政理論緊密聯系在一起的。筆者認為，公共財政是“市場經濟條件下的一種財政模式”。其主要原因可以從現實經濟和財政理論兩方面來認識。
政府的財政活動屬于經濟范疇，資本主義國家的基礎經濟制度是市場經濟制度，按照的觀點來看，經濟決定財政，因此有必要對西方國家的財政進行重新認識，不能把公共財政等同于資本主義財政。在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，政府和理論界都認同了要構建適應我國特色的公共財政制度，那么，公共財政也就不可能是獨立于國家財政之外的財政，而只能是國家財政的一種；是與我國原計劃經濟體制下所實行的財政模式不同，與市場經濟體制相聯系的財政模式。
之所以認為公共財政是國家財政在市場經濟條件下的一種財政模式，還因為公共財政理論中的市場失靈論。無論從古典的自由主義理論，還是近代的政府干預主義，政府財政活動的主要目的都是為了彌補市場失靈。古典經濟學的財政思想，來源于亞當。斯密在1776年出版的《國民財富的性質和原因的研究》一書中。其學派反對國家干預主義，主張實行“廉價政府”，一般都認為國家的財政支出不具有生產性，應該盡量控制，而讓市場這只“看不見的手”來實現資源的優化配置，認為市場機制可以實現經濟發展的各種目標。因而財政支出的范圍僅限于市場機制無法作用到的國防、司法、公共工程、公共機關等方面。這一觀點在西方持續了一百多年，財政一直也都限制在特定的范圍內。
但是，20世紀初資本主義國家在自由市場經濟條件下發生的多次經濟危機，導致了嚴重的社會蕭條和動蕩。許多經濟學家開始認識到古典的自由市場經濟并不能自動實現資源的優化配置、經濟穩定發展、充分就業等宏觀經濟目標。經濟發展中存在許多市場自身不能解決的問題，即所謂的“市場失靈”。為了彌補市場經濟的不足，英國經濟學家凱恩斯建立了全新的政府干預主義理論。主張通過政府的財政支出來影響社會總需求，從而保障經濟的平穩運行和發展。在20世紀中期，資本主義進入了一個“滯脹”時期，一些經濟學派如供給主義、貨幣主義等派別又開始重視自由市場主義，他們認為政府的大量干預并沒有帶來比市場更多的效率，從而反對過多的政府干預，讓市場自身去解決問題。
縱觀西方市場經濟國家的財政，其基本要點有：第一、政府財政的支出范圍主要著眼于社會公共需要方面，不去干涉市場經濟能夠處理好的私人需要方面，不直接介入社會生產性領域，把社會資源配置的主要任務都交由市場去完成；第二、財政支出十分注重效益的提高，并采取各種數量方法如成本效益法、最低成本法等來進行財政支出決策，只有具有較大效益的項目財政才會介入；第三、預算管理制度化，市場經濟條件下社會經濟生活逐漸復雜化，財政本質上作為一種利益分配的關系，必須建立相應的法治制度，才可能保障財政分配達到預期目的；第四、在財政體制上堅持分權制下的制衡，社會公共需要是有區域性的，政府提供的公共產品也具有地域性，地方政府在處理地方事務上比較有效率，所以，適當的分權有利于經濟效率的提高，但是，各地之間又有很大差別，財力也各不相同，所以，權力也不能下放過多，還要保持一定的制衡力量；第五、堅持稅收負擔的最小化來設計稅制，在設計稅制的過程中充分考慮公平與效率的關系，盡量做到“稅收中性”，在征稅的過程中努力降低征管成本和納稅人的奉行成本。
二、公共財政（public finance）的內涵與特征辨析
關于財政（public finance）的定義，早期的西方學者認為，財政是政府收入和支出的管理，或者稱之為政府資金的征收、使用和管理。我國傳統財政學關于財政的定義，盡管表述各異，大體上還是概括為國家的收入和支出活動，甚或將收支活動等同于分配活動。在現代市場經濟條件下的public finance，日本岸田俊輔在1978年的《圖說日本財政》將其定義為“政府所進行的經濟活動”②，美國馬斯格雷夫在其1973年初版的《財政學理論與實踐》一書中的序言中說：“財政這一名詞，傳統地應用于包含稅收和支出措施的那套政策問題。這不是一個好名詞，因為根本問題不是資金方面的，而是涉及資源利用、收入分配和就業水平的，不過這個名詞已為人們所熟知，而且稱之為公共部門經濟所引起的誤解將不會更少些?！彼谠摃?980年第三版中說：“本書論述公共部門經濟，不僅包括其資金，而且包括它對資源利用的水平和配置，以及它在消費者之間的收入分配的全部關系。雖然我們的主題是歸屬于財政學的，但它涉及到問題的資金方面，也涉及到實物方面。而且，它不單純是個公共經濟問題。因為公基部門是在和私有部門相互作用之中運行的，所以兩個部門都進入分析，不僅支出和稅收政策的效果有賴于私人部門的反應，而且對財政措施的需要也取決于財政措施不存在時私人部門如何行動?！雹鄱袊柏斦块L項懷誠主編的《領導干部財政知識讀本》一書認為，財政，也叫“國家財政”，是以國家為主體；通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動④。廈門大學張馨教授在《公共財政論綱》中的定義是：公共財政（public finance）指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式⑤。
總之，中外傳統財政學基于時代的背景和條件，把財政定義為收入和支出，如以現代市場經濟的觀點考察，實在是太偏狹了，有的學" 者將收支活動等同于分配活動更不足取。將財政定義為“政府所進行的經濟活動”，表明public finance在現代市場經濟條件下，已不限于財政收支及其管理，更不能限于貨幣資金管理，而要從政府與市場的相互作用，結合到資源的配置、收入的分配、經濟的穩定，從宏觀和微觀的角度分析，強調財政是經濟的一個范疇，甚至于用中文的“公共財政”來替代“財政”。但是，將財政定義為“政府所進行的經濟活動”又失之過寬，因為無論中外，除政府的財稅部門之外，央行、計經委、通產省、商務部等之類的政府所屬機構，其經濟活動斷然不屬財政。反觀項懷誠和張馨的public finance定義，將財政定義為政府所進行的某種（類）經濟活動，則有其合理之處。所以，公共財政是市場經濟條件下的財政，已為大家所公認，盡管理論界的描述尚不盡統一，問題的關鍵在于對分配活動或經濟活動的進一步界定，它既是對財政活動的高度概括，又涉及財政活動的范圍，關系到以公共財政為基點的公共經濟及其財務管理等諸項活動的范圍、目標與方式。
筆者認為，public finance是國家為了實現其職能，憑借國家的權力，參與一部分社會產品或國民收入分配所進行的一系列經濟活動。
1.public finance的理財主體是國家，具體包括各級政府及其理財專職機關，其理財主體具有層級性。這里的各級政府包括中央政府和地方各級政府，政府又設置具體的理財機關，專司相應的理財職能，如中國目前的財政、海關、國家稅務局和地方稅務局系統等。
2.public finance活動的目的是實現國家的職能，過去理論界對國家職能的概括一般指政治職能和經濟職能，這沒有錯，目前理論界關于公共財政的核心演化為滿足社會公共需要，是有其道理的。如果說前者的關系鏈為：國家或政府的職能——社會公共需要——財政的職能——……；后者的關系鏈是：社會公共需要——國家或政府的職能——財政的職能——……。
那么，問題的癥結之處在于國家職能和社會公共需要的關系。就國家職能而言，“橫看成嶺側成峰”，其既可分為政治職能和經濟職能，也可分為階級性方面的職能（對外進行戰爭或防御、對內維護統治階級的統治等）和社會性方面的職能（提供公共福利、優化資源配置、公平收入分配、穩定經濟并有適度的經濟增長等）。再就社會公共需要來看，社會的即公共的，社會的職能亦即社會公共需要的職能，在傳統財政學描述的實現國家政治、經濟職能中，是包含著社會公共需要的，只不過公共需要在不同的歷史發展階段（如資本主義發展初期和當代資本主義時期、我國計劃經濟時期和市場經濟階段等），其內容、范圍、方式有所差異，并反映著不同的生產關系。以此觀，前述關系鏈誠可為：國家或政府的職能——社會公共需要的職能——財政的職能——……。
3.public finance活動的根據（或依據）是憑借國家的政治權力、財產權力、行政管理權力和信用權力。政治權力即國家作為主權者的權力。馬克思指出：“在我們面前有兩種權力：一種是財產權力，也就是所有者的權力，另一種是政治權力，即國家的權力”⑥。政治權力為國家所獨有，其主體就是國家，所以，政治權力即是國家作為主權者的權力。國家政治權力所涉及的對象范圍，從地域的角度看，就是政治權力所能達的全部空間，如領土、領空、領海；從人員的角度看，就是該國所判定的公民或居民。政治權力在經濟上實現的形式就是稅收。
財產權力就是所有者的權力，所有者的權力不僅包括生產資料（含土地）的所有者權力，而且包括勞動力所有者的權力，其借以在經濟上實現自己的形式，進一步分割為產業利潤、商業利潤、借貸利息、地租及工資等。由此可見，所有者的權力主體具有多樣性，不僅包括國家，而且包括企業、單位和個人。就財政而言，這里的所有者權力主體就是國家，國家作為生產資料所有者權力或出資者的權力主體，以上繳利潤形式參與國有資本及相關的資本組織形式的利潤分配，在我國目前階段，依國有經濟的實現形式即經營形式的不同，進一步界定為直接上繳利潤、國有股紅息、承包費和租賃費等。（特殊的）行政管理權力，是就政府與市場的關系而言，若把政府也看作市場經濟主體的一員，（特殊的）行政管理權力就是特殊的經濟主體的權力，之所以特殊，在于其對象范圍限于特定的對象、實施特定的管理所收取的規費和特許權使用費，其經濟上的實現形式即是政府收費和政府性基金。至于國家的信用權力，不獨體現在財政范圍，央行行使的也是國家的信用權力。就財政而言，國家的信用權力在經濟上實現的形式就是國庫券或國債，或財政性貸款。就四種權力來看，政治權力和財產權力是財政依據的一般權力，行政管理權力和信用權力是財政依據的特殊權力。
4.public finance參與“分配”是過程而不是結果。如果把財政的結果歸之于分配活動，這是正確的，但需明確的是，這是指社會再生產四個環節即生產、分配、交換、消費中的“分配”，亦即財政分配制約生產，生產又決定財政分配；財政分配與交換、消費相互影響、相互制約；財政分配與其他社會產品分配‘（如工資分配、價格分配、信貸分配、財務分配等）相互影響、相互制約。所以，從社會再生產的角度，立體的、多維的把握財政分配活動，是理解財政是一種分配活動的關鍵，但如果把財政分配活動僅僅歸之于組織收支活動，則是有所偏頗的，是與現實經濟情況不相符的。
5.public finance活動的結果是其一系列經濟活動，具體包括組織收支活動、調節控制活動和監督管理活動等。這些經濟活動的貨幣表現則為財政資金，具體包括財政收入和財政支出。
三、對公共財政模式的再認識
廈門大學張馨教授認為，公共財政是“與市場經濟相適應的財政模式”⑦，中國人民大學安體富教授認為，公共財政實質是市場經濟財政⑧，我們認為，只有在市場經濟條件下，財政的公共性才真正取得獨立、成熟、規范、完全的存在形式——公共財政，亦即市場經濟財政⑨。所以，我們主張和贊同公共財政是市場經濟條件下的財政模式這一觀點，但公共財政這一財政模式和經濟條件、國家財政是什么關系，顯然有必要進一步研究。
理論界有一種流行觀點認為，人類歷史所存在的經濟體制有三種類型，與此相適應，財政類型或模式也分為三種：自然經濟——家計財政、計劃經濟——國家財政、市場經濟——公共財政，應當說，這種分類有一定新意，但我們認為，既然財政就是國家財政、政府財政，公共財政就是國家財政的一種：市場經濟條件下的財政，同理，國家財政中尚包括計劃經濟條件下的財政。
財政=國家財政 計劃經濟條件下的財政（生產建設財政或統收統支財政）
市場經濟條件下的財政（公共財政）
順便指出，理論界有人認為，國家分配論強調，財政本質也是“國家分配”，因而“財政”就是“國家財政”。還有同志認為，國家分配論是財政本質的理論，公共財政論是財政現象理論或財政模式理論⑩。筆者認為，國家分配論不應僅僅是關于財政本質的理論，國家分配論除本質論外，尚包括運行論、調控論、政策論等，當然，這些理論必然且必須隨著條件的變化而發展變化，而發展了的國家分配論與公共財政論并不矛盾，所以，核心是要強化對市場經濟這一條件的研究。
既然公共財政是市場經濟條件下的財政，那么，與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟則拓寬和規范了財政關系涉及的經濟主體和分配范圍，財政關系的主體涉及到國內外市場的參與者，涉及社會經濟生活的各個層面，財政分配范圍不僅擴展到社會再生產的各個環節，而且擴展到國內外市場及市場作" 用不到的范圍。正因為如此，商品經濟乃至市場經濟，要求用法制規范財政關系的主體和分配范圍，正確劃分市場和財政各自作用的范圍，凡是由市場能夠解決好的，就讓市場解決；財政轉向市場作用不到或市場失效的領域或產品，凡市場管不好或管不了的，就由財政通過各種手段來管。與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟則改變了財政的運行過程，使財政關系的運行過程由經費供給變為經營管理，財政再分配也相應變為市場性的再分配和非市場性再分配相結合。這種變化，使市場經濟條件下的財政關系運行不僅與自然經濟中的財政關系運行有了原則區別，而且與計劃經濟中的財政關系運行也有了很大的區別，如果人們仍然用原有的某些理財思想來看待市場經濟中的財政關系，必然要產生嚴重失誤，造成財政運行過程的紊亂。所以，按照市場經濟發展的要求，把財政關系納入市場經濟體制運行的軌道，是財政體制改革需要妥善解決的問題，諸如國庫集中統一收付、部門預算、收支兩條線、政府采購等應運而生。與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟則拓展了財政的職能，隨著商品經濟的發展和生產社會化程度的提高，財政的職能有了明顯的擴大和調整。在市場經濟條件下，市場在資源配置、收入分配和穩定經濟發展等方面起著基礎性的作用，而財政分配正是立足于這種基礎，成為資源配置、收入分配、穩定和發展經濟最有效的調節機制，可以加速或抑制經濟發展的速度，引導生產經營方向，調整產業結構、產品結構和技術結構，公平分配收入，平衡社會總供給和總需求等。如果沒有財政的“第二次”調節，那就只能任憑經濟的盲目發展，使社會經濟處于波動或混亂狀態。所以，市場經濟的發展，不僅為財政關系的發展創造了物質條件，而且擴大并強化了財政的職能，使財政關系在現代經濟生活中占有舉足輕重的重要地位。
①安體富：《論我國公共財政的構建》；高培勇：《公共財政：經濟學界如是說》，北京：經濟科學出版社2000年版。
②③王國清、程謙：《財政學》，西南財經大學出版社2000年版。
④項懷誠：《領導干部財政知識讀本》，經濟科學出版社1999年版。
⑤張馨：《公共財政論綱》，經濟科學出版社1999年版。
⑦ 張馨：《公共財政論綱》，經濟科學出版社1999年版。
⑧安體富：《論我國公共財政的構建》，高培勇：《公共財政：經濟學界如是說》，經濟科學出版社2000年版。
⑨ 王國清：《公共財政：財政的公共性及其發展》，《經濟學家》。1999年第6期。
⑩轉引自樊麗明等：《探討財政改革，完善財政政策》，山東人民出版社2001年版。
主要參考文獻：
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[3]劉邦馳，汪叔九。財政學[M].成都：西南財經大學出版社，1995.
一、地方財政運行實踐要求加快完善公共財政體系
改革開放三十年特別是“分稅制”改革以來，各級地方政府積極穩妥地推進財政體制改革，通過不斷完善鄉鎮分稅制財政管理體制、創新財稅管理機制、深化預算管理制度改革等措施，初步建立起公共財政體制的基本框架，有力促進了經濟社會持續快速健康發展，財政實力明顯增強。 但由于政府職能轉變相對滯后，財政運行機制的調整未能與整體經濟體制的變革銜接、配套 ，受財政收入能力與其支出責任不匹配等因素影響，近年來許多縣（市）的財政收入規模雖然不斷擴大，但收支矛盾卻日益加劇。 由此看來，盡管財政體制改革取得了明顯成效， 不過這僅僅是搭起了公共財政的基本框架，與全面建立公共財政體系的目標仍有很大的差距，許多地方縣（市）財政運行仍面臨著諸多的困難和問題，歸結起來主要有以下幾個方面：一是經濟發展后勁不足，制約了財政收入增長。當前經濟運行的結構性矛盾比較突出，經濟發展方式仍顯粗放，企業自主創新能力不強，產業整體水平不高，經濟運行效益偏低，從而導致財政增長后勁不足。二是地方財力增長有限，收支矛盾突出。近幾年來，特別是2002年所得稅分享機制改革以來， 中央財政不斷加大稅收集中力度，使得地方財力占財政總收入的比重逐年下降，而從地方承擔的支出來看，農業、教育、科技等法定支出呈剛性增長，地方財力除保證人員經費開支外，可用于滿足社會公共性需要的資金和公共事業發展的需求矛盾越來越大， 收支矛盾十分突出。 三是財政支出結構不均等，增支壓力大。 財權與事權劃分不盡合理，導致財政供給“越位”和“缺位”并存，一方面財政供養范圍過大，包攬過多，超出了政府職能和財力承受水平，另一方面應由政府承擔的社會公共性需要和事務卻得不到應有的資金保障，財政支出結構仍待改善和優化。 四是財政資金使用效益不高，監管機制亟待完善。 由于財政體制、機制等諸多因素影響，財政性資金的使用、管理、監督等方面還存在不少薄弱環節。 這些問題制約著公共財政體系的建立，影響經濟社會全面協調可持續發展。 因此，必須在科學界定地方財政職能的前提下，真正按公共財政的要求，深化地方財政體制改革，重構地方財政運行機制，從而建立與社會主義市場經濟體制相適應的地方公共財政框架。
二、完善公共財政體系的根本是加快財政職能轉變
建立公共財政必須轉變政府財政職能。 建立公共財政和轉變政府職能這二者是相互作用、互為促進的 。 在市場經濟條件下，政府該做什么，不該做什么，職責必須界定清楚。 凡是市場機制能夠解決的問題，政府就不應介入，不能“越位”；對滿足社會需要而必須提供的公共服務，政府則必須積極介入，不能“缺位”。
（一）由“全能型財政”向“有限型財政”轉變
傳統計劃經濟體制下，政府權力廣泛而巨大，幾乎可以說是無所不為、無所不能，經濟、政治、社會、文化集于一身，宏觀、微觀一手包攬，從而形成了“全能型政府”和“全能型財政”；而在社會主義市場經濟條件下，市場是資源配置的基礎，私人產品通過市場交換來實現，公共產品和公共服務則由政府財政配置資源。這就要求政府要按照“有所為、有所不為”的方針，科學、合理地界定職能范疇，實現由“全能型政府”和“全能型財政”向“服務型政府”和“有限型財政”的轉變，才能避免“越位”和“缺位”，把有限財力集中到為全體社會成員提供公共產品和服務上來，讓公共財政的陽光普照全社會，使廣大人民群眾都能真正享受到改革發展的成果。
（二）由“官主型財政”向“民主型財政”轉變
財政是以政策為依據的理財活動。 財政政策是政府收支活動的基本依據。 從根本上講，社會主義國家財政政策既體現著全民利益的最大一致性，又不可避免地存在著對各種利益矛盾的調和，因而財政政策的制定和選擇不應該是少數官員“拍腦瓜”、主觀決斷的產物，而應是公共選擇的結果。 公共財政的目標、范圍、收支結構、實現過程等都應該是公共選擇的結果。 社會主義初級階段，由于各種所有制經濟共同發展，多種分配形式同時并存，社會成員個人之間以及由個人組合成的不同利益集團之間的矛盾依然存在，不同利益對公共財政需求的內容和方向是不同的。 財政運行實踐中經常遇到中央與地方、地方與地方之間的矛盾以及城鄉之間矛盾都表明了這一點。 因此，黨和政府的財政政策就是要最大限度地從根本上體現最廣大人民群眾對公共財政的選擇意愿，實現依法理財、科學理財、民主理財。
（三）由“建設型財政”向“公共服務型財政”轉變
財政支出的結構和規模是財政政策和政府性質的體現?，F階段的財政支出結構與實際需求還有一些距離，存在的主要問題：一是公共服務支出結構中用于政府自身運轉的比重過高，公務支出即“人、車、會、話”等經費支出過大，而真正滿足社會公共需要的比例不足，尚未完全擺脫“吃飯財政 ”的困境；二是經濟建設支出比重過大，主要是政府直接投入的基礎設施建設支出規模仍然較大，公共服務和公共事業支出不夠，還只能稱之為“建設型財政”。 這就嚴重制約了公共財政作用的發揮，因此，從公共財政的公共性要求出發，從執政黨的根本宗旨出發，實現由“吃飯型財政”、“建設型財政”向“公共服務型財政”的轉變刻不容緩。
三、完善公共財政體系的關鍵是規范財政運行機制
社會主義市場經濟條件下的公共財政與計劃經濟條件下的生產建設經營性財政相比，最大的不同點在于財政的基本職能逐步轉向滿足社會需求，不再承擔和包攬過多的生產建設職能。公共財政框架突出財政的公共性、非盈利性和法制性。因此要按照適應社會主義市場經濟體制的要求，正確處理好“到位”與“退位”的關系，逐步建立起以“公共財政收入體系、公共財政支出管理體系、財政監督管理體系”為主要內容的公共財政運行機制。
（一）要構建全面協調、持續穩定的收入增長機制
經濟決定財政，財政反作用于經濟。 實踐證明，只有經濟發展了才能壯大財政實力。 經濟發展也未必一定是全面、協調和可持續發展，還必須堅持科學發展觀 ，按照公共財政的要求，通過實現“四個轉變”，促進經濟發展，努力做大財政“蛋糕”。 一要轉變資金分配方式，將財政資金分配由過去的“撒胡椒面” 向集中財力辦大事轉變。 重點支持基礎設施建設，促進現代化基礎設施支撐體系等的構建，優化經濟發展環境。二要轉變資金扶持重點，將建設公共財政與支持經濟發展有機結合起來，財政資金由過去支持個別企業，向支持產業集群和公共服務平臺建設轉變。 三要轉變財政支持方式，綜合運用稅收、貼息、以獎代補、擔保等手段，發揮財政政策和資金“四兩撥千斤”作用，通過引入市場機制，吸引和帶動社會資金投向政府鼓勵投資的領域。 四要轉變經濟發展方式， 支持經濟發展方式向資源節約型和環境友好型轉變，促進經濟又好又快發展，不斷壯大地方財力。 在經濟發展的基礎上，建立以稅收為主、規費為輔的公共收入體系 ，通過依法嚴格征稅和加強政府非稅收入征管等措施，建立經濟增長與財政增收的良性機制，不斷壯大財政實力。
（二）構建權責明確、結構優化的支出管理機制
首先，要調整政府財政投資結構和方向。 在經濟發展和財力增強的基礎上， 努力實現財政投資重點的三個轉變 ：由城市轉向農村，重點支持農村基礎設施建設；由一般基礎設施建設轉向社會公共事業發展、環境保護和生態建設 ；由經濟建設轉向促進科學發展，重點支持促進城鄉、區域協調發展以及涉及廣大人民群眾生命財產安全和切身利益的項目。其次，要以均等化為主線、公共性為取向，界定并規范公共財政供給范圍：一要盡快解決財政“越位”和“缺位”問題，對不符合公共財政支出范圍的堅決予以取消， 同時打破部門界限，加大部門資金歸并整合力度，集中財力保證重點支出的需要。 二要按照“有保有壓、有促有控”的原則，對事業單位按公益性、準公益性、經營性進行分類，確定不同的財政資金供給政策，對經營性的事業單位，逐步與財政脫鉤，將其推向市場。第三，創新財政投入方式。積極探索通過“購買服務”等手段，將財政投入由“養人辦事”向“辦事養人”轉變，著力創新財政投入方式，提高財政資金使用效益。要引導社會投資投向公共產品和服務領域，充分發揮市場機制在優化資源配置中的基礎性作用。對那些具有一定市場性、經營性特征的項目， 要創新財稅政策的有效實施方式， 采取規范化的財政貼息 、 適當補助 、 稅費減免等手段，積極發揮財政資金和財稅政策“四兩撥千斤”的杠桿作用，引導社會各方面加大投入。 第四，要按照科學規范和公共財政的要求，進一步深化鄉鎮財政管理體制改革 ，建立財權與事權相匹配，以事權、責任定財力的基層公共財政體制，體現財力支出向公共服務傾斜、向基層傾斜 ，增強鎮街政府履行職責和提供公共服務的能力。
關鍵字：和諧社會、公共財政、轉型
一、“和諧”，人類社會始終追求的目標
和諧是人類社會的元問題，是社會科學的根本問題。
1、中國的“和諧”哲學，宏觀和諧
中國四書五經之首的“易經”，其最高境界是“天人合一”，“易有太極”，太極是什么？就是“太一”，是哲學上的整體和統一，是宇宙渾然一體的元氣。中國圍棋的黑白旗子，以中央為“天元”的棋盤，深深的凝聚著“和諧”的思想。
儒家思想，自漢武帝“罷黜百家，獨尊儒數”以來，兩千年來一直是中國社會的正統思想，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”倫理和諧觀，實行“仁政”的政治和諧觀，都是歷朝歷代統治階級宣揚的國家治理理念。
道教雖然與儒家思想同時發源于我國春秋時期，但由于其“清心寡欲”、“小國寡民”的超然和諧觀有抑制生產的不利因素，因此被統治階級所棄用，沒有成為中國的正統思想，但其始終伴隨著儒家思想，成為中國社會隱性的社會和諧觀，歷代“學而優，卻不能仕”的社會精英，往往選擇隱居的生活方式實現超然的和諧觀。
中國本土化的佛教就更厲害，“六祖大師”惠能的一句“菩提本無樹，明鏡亦非臺，本來無一物，何處惹塵埃。”道出了人生輪回的和諧。
2、西方的“和諧”哲學，微觀和諧
而西方的“和諧”哲學卻是從小處著眼，從每個獨一無二的人性的和諧談起。
基督教是西方社會基本的社會價值取向的思想根源。德國社會學家馬克斯•韋伯的一個最偉大的思想成果，就是肯定了基督教在社會變革中的作用。在其著名的《新教倫理與資本主義精神》一書中他指出，正是新教的宗教精神，一種新的價值觀，促進了資本主義經濟在歐洲的發展。德國費爾巴哈在其《基督教的本質》一書中提出“上帝的完善性，就是我們靈魂的完善性；只是前者是無限制的……”都是從個人的角度出發，來闡述個人在社會和諧中的巨大作用。
亞當•斯密，被認為是現代經濟學的開山之人，其“看不見的手”理論通過研究普通制針工人的分工對效率的提高的作用，闡述了充分的競爭交易可以是使個體的自私自利行為在整個社會層面表現為完美的“和諧統一”
精神病學家，弗洛伊德通過對夢這種無意識人類行為的研究，闡述了人的潛意識對于社會和諧的影響，經濟學家和社會學家，哈耶克、米塞斯等人通過研究有意識的人類行為，闡述了自由對于和諧社會的重要。
但是在實際中，社會和諧的狀態是短暫的，不和諧的聲音往往此起彼伏。美國經濟學家K·阿羅(K·Arrow)的“不可能定理”，道出了集體選擇和諧的現實困難性，“博弈論”中的“囚徒困境”，使人們看到了個人理性的選擇到集體和諧選擇之間的鴻溝。也正是現實中的不和諧，使人們產生了對和諧社會的憧憬，西方的“烏托邦”、中國的“世外桃源”體現著古今中外人們對和諧社會的向往。
二、轉型時期社會不和諧的表現
縱觀人類歷史，社會的不和諧往往在社會轉型期表現的最為顯著。美國政治學會副主席、哈佛大學政治學系主任塞謬爾·P.亨廷頓在《變動社會中的政治秩序》一書里指出現代化過程中基本價值觀的轉變、社會財富和權力的重新分配、政治體系的巨大變革往往造成社會不和諧。
縱觀我國二十年來改革開放的歷程，我們不難發現我國社會正在體現著重重的不和諧：
1、思想上的不和諧，“忠孝”倫理價值觀與市場經濟的背離
中國傳統社會是以“忠孝”為核心的社會。自然經濟是以忠孝道德為基礎的“人情經濟”，“身份經濟”，它與以誠信為道德基礎的等價交換的市場經濟是格格不入的。在市場經濟條件下，商品是天生的平等派，商品經濟的基本規律就是價值規律，它從不承認像人情、身份、倫理規則等一類的規律。同時，競爭和變動使得每一個人利益的實現都離不開他人和社會的利益，每一個人的行為都受到他人行為的制約，因而也有必要通過互相之間的契約達成合意，去完成經濟交往活動。契約關系所蘊含的意志自由、權利義務平等、等價有償和公平競爭等一系列規則及其法律精神必然使人們在社會交往中改變“忠孝”的道德觀，建立以誠信為基礎的市場道德。
2、政治上的不和諧，授權集中與用權民主
西方的政治體制，是體制下的議會制，這種政治制度的特點就是政治授權的民主性和行使權力的行政獨立性和集中性。政府的政治權力是必須通過議會的立法授權，一旦授權，行政權力的行使便不受議會的監督，體現集中性。但是我國的政治體制體現為領導、干部的選拔采取組織提名的辦法，行政的授權體現為上級領導的意志，體現為集中；而在國家政策的執行時卻體現為民主，必須由“四大班子”一致通過才可以，這樣的民主集中制，最大的弊端體現在財政政策上就是各級干部不對百姓負責，而只對上級負責，并且在制定政策時缺乏效率。
3、經濟上的不和諧，計劃功能與市場功能的交叉
目前我國的經濟體制是一種既不同于西歐的古典市場經濟，也與東亞地區新興工業化國家的市場體制相異的“雙軌制”，即發育中的市場機制與行政性干預并存。中國特有的經濟發展模式被西方媒體稱為“中國模式”以區別于“東亞模式”。體現在財政上，就是財政政策對私人經濟的過分干預、稅收政策的區別對待和國有經濟成分的規模龐大以及證券市場上國有股“一股獨大”，這種“雙軌制”在相當長時期內還可能存在。
4、自然環境上的不和諧，我們的發展是以破壞環境為代價的
由于我國粗放型經濟增長模式，把經濟的增長、GDP的增大作為各級政府的經濟工作的唯一目標，不考慮自然界的發展變化，不建設自然界，只把自然界當作免費獲取資源的倉庫，導致環境質量下降，自然資源受重損。石油的短缺、國土的沙化、飲用水源的污染、溫室氣體的排放、城市的光污染等等已大大制約我國經濟發展，人與自然的不和諧凸現三、公共財政VS不和諧
“財政學從本質上說是一個社會科學的范疇，而不只是一種純粹的技術分析工具?！盵i]“在任何時代、任何社會制度下，財政都是個大問題。財政、稅收實際上是一國政治的全部經濟內容，“因為從經濟學的角度看，政治不過就是決定公共物品提供即公共資源配置（包括收入再分配）的社會機制……是關系到、民主、法治的政治大問題。”[ii]，既然財政是個大問題，那么解決社會的不和諧，財政具有推卸不掉的責任。
1、公共財政應通過對“私人契約”的保護，重塑“誠信精神”
在市場經濟條件下，契約關系是商品生產者經濟交往的最基本形式，因而也是范圍廣泛的社會關系存在的前提或基礎，誠信是簽訂和履行“私人契約”的道德基礎，沒有誠信，“私人契約”就會難以履行。市場經濟的基礎是交換，交換的基石是誠信。西方學者馬克斯·韋伯在《中國宗教》一書中，說中國商人缺乏“誠實”和彼此毫不信任，這是對中國商人缺乏了解。恰恰相反，中國商人則是非常強調“信”、“誠”之道德的。然而，在實行市場經濟的今天，由于歷史的長期禁錮和市場經濟轉軌時期體制的不完善，加之公共領域和私人領域的劃分不清，使得“私人契約”在很大程度上得不到有效得執行，使得社會的交易成本大大的加大，中國社會傳統的誠信美德得到破壞，阻礙著市場交易范圍的擴大，阻礙著市場體制的建立。公共財政應當抽身比賽，切切實實的當好裁判員，通過有效的公共政策，降低交易的履行成本，促進契約的有效執行，重塑市場的“誠信精神”。
2、公共財政應通過法治化，逐步形成有效的民主財政
公共財政是建立在市場經濟基礎上，并與之相適應的一種財政模式，因此，公共財政的首要任務是對市場契約的尊重和保護。公共財政應當成為保護市場契約的工具，公共財政的使命就是保護私人契約。從這點上講，公共財政首先必然是“法治”的財政，因為對契約的有效保護是法制的本質特征之一?；趯λ饺似跫s保護的本質特征，現代“法治”的核心必然是“治政府”，人民通過法律限制政府的權力，體現在財政上就是建立民主財政。建立人民說了算的財政。通過財政的民主化，逐步促進政治的民主化。
3、財政應通過公共化，退出私人領域，提供更廣泛的公共產品
在市場經濟條件下，市場上的交易活動一般只發生在私人領域，市場經濟從本質上要求政府退出這一領域，把政府活動其中主要是財政活動局限于公共領域之內。非贏利性是公共財政的本質特征之一。在我國目前以市場為目的的改革中，市場經濟體制的確立過程，就要發揮市場配置資源的基礎性作用，改變政府配置資源的方式，不能再像過去那樣，政府想做什么就做什么。體現在財政上，就是財政支出范圍的問題。因此，要發揮市場配置資源的基礎性作用，財政支出范圍就只能界定在市場做不了的即失靈的領域，以彌補市場的不足，提供更廣泛的公共產品。
從歷史上看，社會的和諧是自發形成的，不是“構建的”，在一定程度上也是不能“構建”的，在我們宣傳和諧社會的同時，如何運用財政政策使每個公民可以享受到經濟增長給他們帶來的實實在在的利益，使每個公民在經濟增長中自身得到發展，使每個公民在經濟增長的同時增進社會認同感，是我們的政府應該認認真真思考的，也是我國財政在促進經濟發展，克服社會的不和諧，建立和諧社會中應該承擔的歷史使命。三、公共財政VS不和諧
“財政學從本質上說是一個社會科學的范疇，而不只是一種純粹的技術分析工具。”[i]“在任何時代、任何社會制度下，財政都是個大問題。財政、稅收實際上是一國政治的全部經濟內容，“因為從經濟學的角度看，政治不過就是決定公共物品提供即公共資源配置（包括收入再分配）的社會機制……是關系到、民主、法治的政治大問題?！盵ii]，既然財政是個大問題，那么解決社會的不和諧，財政具有推卸不掉的責任。
1、公共財政應通過對“私人契約”的保護，重塑“誠信精神”
在市場經濟條件下，契約關系是商品生產者經濟交往的最基本形式，因而也是范圍廣泛的社會關系存在的前提或基礎，誠信是簽訂和履行“私人契約”的道德基礎，沒有誠信，“私人契約”就會難以履行。市場經濟的基礎是交換，交換的基石是誠信。西方學者馬克斯·韋伯在《中國宗教》一書中，說中國商人缺乏“誠實”和彼此毫不信任，這是對中國商人缺乏了解。恰恰相反，中國商人則是非常強調“信”、“誠”之道德的。然而，在實行市場經濟的今天，由于歷史的長期禁錮和市場經濟轉軌時期體制的不完善，加之公共領域和私人領域的劃分不清，使得“私人契約”在很大程度上得不到有效得執行，使得社會的交易成本大大的加大，中國社會傳統的誠信美德得到破壞，阻礙著市場交易范圍的擴大，阻礙著市場體制的建立。公共財政應當抽身比賽，切切實實的當好裁判員，通過有效的公共政策，降低交易的履行成本，促進契約的有效執行，重塑市場的“誠信精神”。
2、公共財政應通過法治化，逐步形成有效的民主財政
公共財政是建立在市場經濟基礎上，并與之相適應的一種財政模式，因此，公共財政的首要任務是對市場契約的尊重和保護。公共財政應當成為保護市場契約的工具，公共財政的使命就是保護私人契約。從這點上講，公共財政首先必然是“法治”的財政，因為對契約的有效保護是法制的本質特征之一。基于對私人契約保護的本質特征，現代“法治”的核心必然是“治政府”，人民通過法律限制政府的權力，體現在財政上就是建立民主財政。建立人民說了算的財政。通過財政的民主化，逐步促進政治的民主化。
3、財政應通過公共化，退出私人領域，提供更廣泛的公共產品
一、我國財政體制改革的基本回顧
綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡,大致可以分為兩個階段的改革進程:第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革,其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系;第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革,其目的是轉變財政職能,優化支出結構,逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功,取得了積極成效。
(一)分稅制財政體制改革的成效分析
1994年實施的分稅制財政體制改革,其主要任務有兩個:一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則,改革工商稅收制度;二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制,建立中央和地方兩個稅收體系。
在中央和地方實行分稅制的財政體制,首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前,我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩,稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出,已不適應經濟發展的要求。1994年的分稅制改革,首先是簡化稅種,從過去的三十多個簡化到18個稅種;其次是改產品稅為增值稅。產品稅是按一個個產品大類來征稅的,其缺陷是隨著經濟的發展,新產品層出不窮,確定產品的稅種和稅率十分困難,并且有產品就要征稅,無法解決重復征稅的問題。增值稅適用于所有的生產和經營環節,稅種單一,稅率簡單,且前一道產品所開的增值稅發票,到后一道產品出售時,可以憑發票扣除以前交的稅款,有效解決了重復征稅問題。工商稅制改革后,我國形成了以流轉稅、所得稅為主的復合稅制,基本適應了社會主義市場經濟的發展。
工商稅制確立后,我國按稅種確立了中央和地方的收入體系?；緝热菔顷P稅、消費稅、中央企業所得稅歸中央;營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、農業稅等歸地方;增值稅實行中央和地方分享,分享比例是中央得75%,地方得25%。整個分稅制改革,采取漸進的辦法,即以1993年為基數,基數內的收入全額返還地方。同時,增值稅和消費稅實行增量三七分成,即全國增值稅和消費稅每增長1%,中央對地方的稅收返還增長0.3%。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量,中央和地方各分享50%;對2003年的增量,中央分享60%,地方分享40%。自此,我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。
經過實踐的檢驗,我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求,規范了國家與企業、個人的分配關系,建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施,結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式,逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年,我國財政收入占GDP的比重,從31.2%一路下降到11.2%,財政不斷積弱,各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤字,財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。改革后,1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍,年均增長17.8%,財政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強,為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制,調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年,中央財政收入從2906億元增加到8583億元,增加了1.95倍,地方財政收入從2312億元增加到7803億元,增加了2.37倍。同時,中央財政收入占全國財政收入的比重,也從1994年以前的最高38%左右提高到近年來的50%左右,增強了中央財政的宏觀調控能力。
近年來,根據形勢發展的需要,我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是:三取消、兩調整、一改革,即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;取消統一規定的勞動積累工和義務工;調整農業稅政策;調整農業特產稅政策;改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明,這項改革規范了農村的分配關系,減輕了農民負擔,農民人均減負率一般在30%左右,農村“三亂”問題得到有效遏制,對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅,減半或暫停征收固定資產投資方向調節稅,連續多次調整出口退稅率,使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8%左右提高到15%左右,等等。稅收制度的調整和完善,進一步增強了財政的宏觀調控能力。
(二)公共財政體制建設的進展分析
1998年以后,財政改革的重點轉向財政支出體制,目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面,主要進行了以下幾個方面的改革:一是推行部門預算;二是實行國庫集中支付;三是推進政府采購改革;四是實行“收支兩條線”管理。
實行部門預算,增強了預算的完整性、統一性,部門的各種財政性資金(包括預算內外資金)全部在一本預算中編制,所有收支項目都在預算中反映出來。部門預算經過人大批準后,對該部門的收支項目安排就具有法律效力,從預算執行到資金使用的全過程都必須接受法律監督。從2000年開始,我國中央和省兩級逐步推行了部門預算,有些市、縣也開始編制部門預算。
實行國庫集中收付,是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶,所有的財政支出由國庫直接支付,取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。實行國庫集中收付后,財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監督。2002年,中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點,許多地方也積極進行了改革探索。與此同時,編制政府采購預算和實行政府采購資金財政直接撥付制度,支持了部門預算和國庫管理制度的改革。
實行政府集中采購,克服了過去分散采購的許多弊端,如采購資金的分配和使用脫節,無法有效進行監督;采購效益不高,采購的產品和服務往往價高質次;采購過程不透明、不公開,容易滋生腐敗,等等。1999年實行政府集中采購以來,采購規?？焖僭鲩L,當年采購規模約130億元,2002年已突破1000億元,每年政府采購的資金節約率都在11%左右。2002年,人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》,標志著我國政府采購工作步入法制化軌道。
實行“收支兩條線”管理,從收入方面,防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支;從支出方面,執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤,有利于執收單位公正執法。近年來,這項改革不斷向前推進,中央和地方普遍加大了改革力度。
與此同時,按照建立公共財政的要求,我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出,加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出,財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之,經過近五年的財政支出管理改革,優化了支出結構,增加了財政支出管理的科學性,初步建立了公共財政的基本框架。
二、今后我國財政改革的側重點和趨勢分析
過去的財政改革取得了很大成績,有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展,但由于改革的漸進性,新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢,今后必須在以下方面繼續深化財政改革:
(一)按照建立公共財政的要求,繼續深化財政預算管理改革
經過1998年以來的財政支出體制改革,我國雖建立了公共財政的基本框架,但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容,可以分為三個層次進行考察和分析:一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經濟相適應的,其主要職能是滿足社會公共需要,彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制,目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學的方法和有效的監督。如預算的科學編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中,預算管理是核心。首先,財政的職能要通過預算的安排體現出來,即通過預算得以實現;其次,科學、細化、規范的預算管理,是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎;再次,預算是財政監督的依據,具有法律效力。如果預算不規范,不僅財政部門很難進行全程監督,也不可能形成社會其他有效監督機制。因此,建立公共財政體制,必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革,初步建立了公共財政的基本框架,這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段,即深化預算改革階段。
關鍵詞：公共財政，減貧，財政職能
從絕對的生存貧困到相對的發展貧困，“貧困”這一困擾人類社會發展的難題始終“固執”地發揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進行了明確的界定：“貧困不僅意味著低收入、低消費，而且意味著缺少受教育的機會，營養不良，健康狀況差，沒有發言權和恐懼”，據此可以確立三個層次的減貧目標，一是要解決貧困人口的生存問題；二是要為貧困人口創造基本的生活、生產條件；三是要培養和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發展的能力。上述目標與政府職能存在交集，所以多數國家的減貧工作是以政府為主導的。不僅如此，各國政府減貧主導力量的核心又都統一指向公共財政，我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導型減貧模式。其主要原因在于，同其他宏觀減貧手段相比，公共財政的減貧能力最強，可發揮作用的工具最多，而其他減貧手段均不能夠獨立運用，必須在公共財政的輔助下才能產生效果，所以，減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。
一、減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據
研究公共財政減貧，首先應該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關系，判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內，在此前提下，還應為公共財政減貧尋求充分的理論依據。
(一)政府與市場的關系定位
貧困主要涉及的是公平問題，但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標，對于各種原因導致的人們創造效率的能力差異并不包容，這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行，降低經濟發展效率，甚至會引發社會動蕩、威脅政權穩定，致使效率也無從實現。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上，市場解決不好，甚至會產生負面影響，那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說，政府在短期內可以通過直接的方式，給貧困者以物質上的救濟，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫療、就業、養老等保障以及相應的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發展需要，提高其在市場經濟中創造效率和參與競爭的能力，另一方面增強政府減貧的可持續性，實現貧困者真正的脫貧。但是，我們還應該看到，因政府資源有限，政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應充分發揮政府主導作用，并主要通過公共財政履行減貧職能；其次應引導市場主體和社會成員積極參與，實現政府、市場和社會的協調配合，從而提高減貧的質量和效率。
(二)公共財政減貧的理論依據
發展經濟學家認為，緩解貧困應從促進經濟增長入手，公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成，限制人口增長和提高人口素質，促進農村勞動力轉移，實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革，發揮地區不平衡發展戰略的帶動效應等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經濟學家則認為，為了緩解貧困，公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標，并在此基礎上進行資源配置以提高效率，進行收入分配以實現公平，進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。當然，“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為，旨在實現收入分配平等的財政政策是正確的，他強調的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創造收入的能力，政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫療保健等，為此政府應當實行多種再分配政策，包括對失業者給予補助，對貧困線下的公民進行救助，提高貧困地區的教育水平等等，通過這些措施來培養和提高個人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義，在經濟發展的初期和中期，我國公共財政減貧重點依靠經濟發展來實現，主要方式是加大資本性投資；隨著經濟發展進入成熟期，公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發展模型。
二、公共財政的減貧職能分析
根據穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況，可以確定我國公共財政應發揮三項基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩定與發展職能；根據減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據，可以確定我國公共財政職能應體現減貧取向并具有減貧的職能優勢，從而保證減貧目標的實現。
(一)公共財政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”，這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現是提供公共產品和服務，由于公共財政提供如下五類公共產品和服務，使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向：其一，在貧困地區推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設；其二，在貧困地區實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態和環境保護；其三，在貧困地區發展科技、教育、文化事業，包括建設中小學校普及義務教育，舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等；其四，在貧困地區投資興建福利性企業；其五，在貧困地區開展醫療衛生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩定的社會公益性事業。
收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能，其中市場側重于初次分配，政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制，對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項職能具有較強的減貧取向：一是實施累進的個人所得稅，對高收入者適用較高的稅率，同時，進行轉移支付，對低收入者實施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現縮小貧富差距、維護社會穩定的目標；二是提供公共服務并力求實現公共服務均等化目標，一方面滿足貧困者在教育、衛生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用；三是完善社會保障制度，制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃，向其提供初等教育和初級醫療保健及養老服務，從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率，同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發展需求。
經濟穩定與發展方面。公共財政履行經濟穩定與發展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環境等各項要素的整體發展，這一目標具有較強的減貧取向。首先，經濟發展目標和減貧是相輔相成的，只有經濟穩定發展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實現社會公平，才能提高經濟發展的速度和質量；經濟發展目標要求在物質資源有限的情況下，全體社會成員公平發展，不能以貧困作為經濟增長的代價。其次，社會發展目標要求社會的全面進步和協調發展，公共財政以滿足社會公共需要為首要任務，強調以人為本的原則，通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發展來實現社會發展目標。第三，資源、環境和生態保護目標重在關注各方發展的可持續性，公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環境治理、能源節約和生態保護問題，力求滿足貧困地區和貧困人口的可持續發展需要，把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發展觀，積極支持和諧社會建設，大力保障經濟、社會與人的全面、協調、可持續發展，這充分體現了公共財政經濟穩定與發展職能的減貧取向。
(二)公共財政減貧的職能優勢
公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優勢。
首先，公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”，有效地提供“公共產品與公共服務”，這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現，由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現，公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征，體現著公共財政減貧的職能優勢，因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標，公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉居民，公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業、社會事業等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上，公共性還意味著公共財政更加關注貧困者，因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財政減貧在充分體現公平的基礎上并不損失效率。
其次，公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入，分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集，是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二，公共支出具有靈活性，其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體，履行財政減貧職能的全部支出都包括在內，轉移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預算作為公共收支的年度計劃，是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮，具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點，為靈活的公共財政賦予了一定的約束力，這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四，公共財政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系，通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發展、穩定、公平、效率等目標，公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的，它包括長期財政減貧戰略和短期財政減貧策略，且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五，公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規范和基本制度，科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力，是公共財政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?，公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發揮，并能適應減貧任務的階段性發展變化，在減貧方面具有較強的優勢。
最后，公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實現，例如農業政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區域發展政策等，但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財政的協調配合才能真正發揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征：主要作用于分配領域，傾向于結構調整和優化資源配置，直接影響消費總量和投資總量，從而直接影響社會的有效需求，這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施，其中直接手段直接面向貧困者個人，能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優勢，例如，農業政策是通過扶植農業、發展農村經濟、增加農民收入來實現減貧的，農業政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現；價格政策是通過農產品價格保護，進而保證農民收入水平來實現減貧的，價格政策一般與糧食企業虧損補貼配套使用，而后者屬于公共財政調節范疇；信貸政策是通
可見，公共財政在減貧方面發揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發揮減貧的職能優勢，這對于減貧任務來說是不可或缺的。
三、公共財政減貧的實踐經驗
世界各國的發展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會制度、文化傳統、經濟發展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗，提高減貧任務的工作效率和成功幾率。
(一)發展中國家的減貧經驗
發展中國家面臨的溫飽、土地、產業結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近，其經驗更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發展中國家的減貧經驗。
20世紀中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策，即“發展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區，建立起政治、經濟、文化中心，帶動周圍地區的發展；設立“地區性開發特別協調部”作為專門管理機構，從事制定區域開發計劃、安排項目和投資、開發集中連片的落后地區等工作，分期分批地解決落后地區開發問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項用于“發展極”計劃對落后地區的大規模開發，并組建開發銀行對該項特別基金進行管理；政府規定向落后地區投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵將減免的部分繼續用于這些地區的投資或公益事業；實行農產品最低保護價格，當市場價格高于這個價格時，農民可以自由向市場出售，而當市場價格低于這個價格時，農民可以將產品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護了農民的基本利益?！鞍l展極計劃”發揮了積極的作用，使巴西貧困現象明顯減輕，但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發達國家的減貧經驗
“社會保障方案”和地區發展政策是西方發達國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價格政策、就業培訓、發展基礎設施及社會事業等措施，這些措施均需借助公共財政的力量實施。
社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實質是對國民收入的再分配，其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養老、疾病、失業等社會保險和社會救濟，以及為貧困者直接提供基本的營養、衛生、教育保障和其他生活補助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行，主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發達國家經濟實力雄厚，貧困人口的比例相對較小，適合實行普遍的福利制度，因此社會保障方案已經成為美、英、德等發達國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出，僅次于教育支出；在英國，社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出，且呈不斷增長的趨勢；在丹麥，中央和地方財政都是典型的福利財政，地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢。
地區發展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰略，其主要措施包括加大對貧困地區的投資力度來發展貧困地區的基礎設施，增強貧困地區的發展潛力；對貧困地區進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發展。西方發達國家擁有雄厚的經濟實力，有利于地區發展政策的實施，其經驗對于我國制定合理、科學的區域政策，改善中西部地區的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進行大規模的西部開發行動，制定并實施了一系列地區發展政策，包括減稅、免稅、退稅等優惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策，改善了西部地區的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎上實現了地區間的平衡，進一步促進了美國整體經濟發展。再如，德國曾進行大規模的東部開發行動，實施了兩項重要的地區發展政策，其一是發達的西部地區對貧困的東部地區進行大量財政援助，主要用于加強基礎設施建設、改善投資環境和減少失業等方面；其二是加大東部貧困地區的科技服務投入和為其中小企業的技術創新提供優惠貸款，促進人力物力資源的合理流動。地區發展政策有力地刺激了德國東部地區的經濟發展，迅速增加了東部地區居民的收入水平，緩解了貧富差距。
四、我國公共財政減貧的政策思路
國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統工程，由于貧困成因復雜、貧困程度不一，單從一兩個方面實施減貧措施難以實現長期減貧目標，因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討，以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據致貧原因選擇減貧方式，做到區別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果，由于我國不同地區的自然條件、社會經濟環境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環境惡劣，生活方式落后；基礎設施落后，產業基礎薄弱；貧困人口數量多、增長速度快且綜合素質普遍較低；資金、技術、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質不同，對減貧措施和力度的需求也不同，公共財政應該根據致貧原因，安排不同的支出，對減貧相關工作給予分類支持。具體來說，對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置；對于資源稟賦較好的貧困地區宜安排相應支出支持開發式減貧；對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧；對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財政減貧的針對性和有效性。
(二)根據貧困對象確定瞄準方式，做到點面結合。我國的貧困對象分為不同的層次，包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來，中國的減貧政策采取的是區域瞄準方式，即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準貧困地區(以貧困縣為主)，通過各類區域發展項目改善地區的生產和生活條件，從而使貧困人口受益，實現減貧的目的。我國中西部有21個省區市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發工作重點縣，減貧成效顯著。然而，區域瞄準方式只適合于貧困人口規模較大且高度集中的情況，在此前提下具有準確、有效、節約成本等優點。但是，隨著減貧效果的逐漸顯現，貧困人口的分布開始分散，有些貧困地區除生活在邊遠山區的居民外已經實現了整體脫貧，前提條件發生改變，區域瞄準方式的優點也就無從體現。對此，我國應該下移瞄準對象、縮小瞄準范圍，以提高瞄準的準確性，同時防止財政扶貧資金的浪費。目前，我國將瞄準方向逐漸轉向鄉村，已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規劃。在此基礎上，應進一步調整瞄準范圍，一是將瞄準對象全面從縣確定到村；二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規劃；三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助，直接向特困者提供基本公共服務以滿足其基本生存和生活需要。
(三)根據貧困對象的發展能力，做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟式”扶貧，是我國傳統的減貧模式，通過政府發放資金和實物，來解決貧困人口的基本溫飽問題，也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體，可以在短期內使其基本生存和生活需要得到滿足，迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出，一是只能起到短期緩解貧困的作用，而不能徹底地擺脫貧困，二是貧困人口對救濟的被動接受容易產生依賴心理，妨礙其自身發展能力的激發和調動，也會增大財政的壓力。因此，應盡早告別單一的“輸血式”扶貧，在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后，根據其自身發展能力，從機制和組織體系等方面積極培養其“造血”功能，從根本上解放貧困對象的生產力，實現長期脫貧和遏制返貧。具體來說，財政應一方面通過單純發放資金和實物對特困人群實行救濟，一方面根據非特困的貧困群體的具體情況，通過投資相應的扶貧項目、引導社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區經濟發展。在引導社會資金投入方面應力求形式多樣化，因為隨著減貧難度和成本的不斷提高，政府難以獨立完成減貧任務，需要社會力量的積極參與，具體可發展對口幫扶、聯系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農戶”、“大戶+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式的社會扶貧，并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時，還應引導貧困對象根據實際情況探索創新與自身能力及特點相適應的減貧模式，在“輸血”與“造血”相結合的基礎上實現脫貧。
【關鍵詞】政府 職能 公共品 供給 關系 黨公共品也稱公共物品或公共產品，是指向全體社會成員共同提供的且在消費上具有非競爭性、收益上具有非排他性的物品和服務。非競爭性是指某人對公共產品的消費不排斥和妨礙他人的同時享用，也不會減少他人消費該種產品的數量和質量。而非排他性則是指在技術上無法將那些不愿意為自己消費行為付款的人排除在該產品的受益范圍之外，或者雖然可以在技術上排他，但成本較高，在經濟效益也比較低。根據公共品自身的性質可以劃分為純公共品和準公共品，其中純公共品是指具有完全的非競爭性與非排他性特征的公共品，如國防系統、道路照明等。準公共產品是指不同時或不完全具有非競爭性和非排他性的公共品，如公共圖書館、公共運動場等。從消費和生產的角度看，純公共品由全體成員共同使用，使用權歸群體或集體所有，具有絕對的“非排他性”、"非獨占性"和"非競爭性"特點，提供公共品帶來的收益不為投資者獨享，極易由公眾共享。每增加一個消費者和使用者，其邊際成本都為零。
一、政府的征稅權決定了其提供公共品的義務
取得財政收入的手段包括稅收、發行貨幣、發行國債、收費、罰沒等，而稅收是國家財政收入的主要來源，主要由政府征收，取自于民、用之于民。所謂稅收就是國家為實現其職能和滿足社會公共需要，憑借政治權力，按照法律規定的標準和程序，參與國民收入和社會產品的分配和再分配，強制性、無償地獲取財政收入的一種形式。稅收具有無償性、強制性和固定性的形式特征，稅收制度體現了國家和納稅人之間在征收、納稅的利益分配上的一種關系，是在一定社會制度下的一種特定的分配關系。稅收三性是一個完整的統一體，它們相輔相成、缺一不可。如果將納稅人權利從征稅和用稅兩個層面進行界分，那么，享受政府提供的公共物品和服務的權利則屬于用稅方面的權利。依據公共財政的原理，納稅人擁有獲取和享受公共物品和服務的權利，這也是我國征稅合法性和用稅合法性最堅實的根據和基礎，因此，必須把稅收融入整體財政資金循環，并作為全民公共物品和社會福利提供的來源和基礎，而不能用于其他用途和目的。
二、公共品的非排他性決定了公共品應當由政府提供
非排他性是與排他性是相對應的，其中，"排他性"是指排斥他人消費的可能性，即如果你在使用一件產品時，別人就不能使用，或當你能完全擁有一件產品時，別人就不能擁有。一般來說，凡是企業和個人家庭能完整地購買其消費權的產品，都具有消費上的排他性，這種產品就屬于私人產品范疇。而公共產品所具有的"非排他性"是指即使一個人在消費某種產品的同時，也無法排除別人在同一時間消費這類產品，而且即使不愿意和別人同時消費這一產品也無法將其排斥。比如當一個人走在一條公路上，他是沒有辦法不讓其他人走這條路的；再比如當一個人不愿意受到公路上的路燈的照射，但只要你走上這條有路燈的公路，就必須受到照射。市場經濟規律決定了任何經濟主體都是以逐利為主要目的，而公共品的非排他性特征決定了其不具有盈利性，因此，這一部分公共權力的行使必須由代表民意的政府來完成。
三、公共財政決定了政府提供公共品的正當性
"公共財政"是市場經濟條件下政府財政的基本選擇，是為社會提供公共產品與公共服務的一種政府分配行為，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補"市場失效"缺陷。公共財政的操作化定義是指國家（政府）集中一部分社會資源，用以為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為，以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構建政府的財政收支體系，這種為滿足社會公共需要而構建的政府收支活動模式或財政運行機制模式，在理論上被稱為"公共財政"。按照公共財政理論，在市場經濟條件下，列入政府開支的事項大多屬于社會公共需要的層次，主要是為社會提供難以按市場原則提供的公共商品與服務，正是在這一意義上，財政成為公共財政，政府支出用于社會"公共"方面成為"公共財政"下政府支出的基本方面。同時，由于政府支出的范圍主要限于為社會提供難以按市場原則提供的公共商品與服務，不能獲得全部效益卻需要承擔全部成本，這就要求有一種與政府支出這種性質相一致的財政收入形式，由于稅收取得的無償性和與之相對應的公共商品與服務享用的免費性，使得稅收實際上成為社會成員為獲得公共需要的滿足或為消費公共商品與服務而被強制性支付的一種費用，由此可見，公共財政決定了政府提供公共品的正當性。
四、提供優質公共品是地方政府間競爭的主要手段
地方政府競爭是指一個國家內部不同行政區域地方政府之間為提供公共品，吸引資本技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展跨區域政府間的競爭。其目的是為了吸引更多的生產要素的流入，通過生產要素配置使得地方政府能夠獲得更多的財政利益，用以提高本轄區的公共品供給數量和質量。在此意義上，地方政府競爭的核心內容就是地方財政競爭，因為，地方性公共品的成本或價格就是在現有財政制度下地方政府所能獲得的稅收，轄區內由資源配置效率和經濟增長水平所決定的程度水平，也確定了公共品的供給狀況。為了獲得更多的稅收來改善公共品的供給狀況，地方之間展開財政競爭是必然的。地方財政競爭是指地方政府間為增強本轄區內的經濟實力，提高轄區內的社會經濟福利，以財政收支為手段進行的各種爭奪經濟資源的活動。
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一、從財政本質層次把握財政基本理論
1．對國家本質的再思考
經濟范疇是對客觀存在的經濟關系的高度理論抽象，而財政作為一個特定的歷史范疇，也必然隨著社會生產方式與社會組織結構的演進而賦予自身以新的內涵。由于對財政分配關系的主體、客體及其相互關系的認識有所不同，便產生了從國家分配論到公共財政以及其間一系列各有側重的理論觀點。然而不可否認的是現實中財政分配的職能是由政府來完成的，由此認識與反思隱含在政府背后的國家本質便成為財政基本理論分析的邏輯起點。
在人類思想史上，對國家本質的認識存在兩種截然不同的思路，一種是建立在個人主義基礎上的社會契約論，即認為國家和政府的產生、存在及其財政活動，從根本上看都是私人活動的結果，是無數的私人為了自身的利益達成社會契約的結果。對于后一種觀點，西方從馬基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主張個人通過締結社會契約把權力轉讓給者，從而更注重國家權威而不是個人自由。后期的洛克、孟德斯鳩則奠定了社會契約論的個人權力至上的思想本性，并導致了當代西方經濟學體系從亞當·斯密和李嘉圖開始建立和完善。另一種則是以為代表的階級統治工具論，認為國家的存在標志著階級和差別的存在，其實質也是由壟斷了暴力潛能的國家來監督特定契約的實施。由此，粗略的鳥瞰使我們認識到，對國家本質的分析，事實上就是確認國家與個人、政府與社會誰更優先的問題。從哲學意義上講，本質是事物的內在聯系，是不以人的意志為轉移的，人們要通過事物的外在形式和現象來把握本質，這就受到人類認識能力的限制。而處在社會主義初期階段的我國，注重從包括國家的“階級性”、“公共性”在內的多角度來把握國家本質，將對我國的政治、經濟、社會結構產生深遠的影響。
2．對財政本質的再思考
財政的本質，是在其復雜的現象形態背后隱含的某種帶有集中性特征的分配關系，是一個客觀經濟范疇。對財政本質的正確認識和理解，對我國市場化進程中財政職能的完善、財政運行模式的優化和財政政策選擇都有重大的現實意義。
西方財政理論基本沒有過多強調財政本質問題，但對于什么是財政？財政與市場經濟的銜接采用怎樣的機制？仍比較重視。西方財政理論強調財政是政府部門的公共經濟活動，以彌補市場失效為存在前提，以滿足社會公共需要為理論基點。我國財政理論界長期以來比較重視通過對財政本質的研究解決“什么是財政”這一最基本的理論問題，并在長期討論中形成了“財政是以國家為主體的分配”這一居主流地位的結論，即“國家分配論”。而隨著我國市場化進程的深化，與“公共財政”相關的理論觀點開始對我國財政理論和實踐產生廣泛影響?！肮藏斦敝饕墙梃b西方財政學只從公共角度對政府收支進行分析，強調政府及其財政必須為市場提供公共服務的問題。由于我國財政理論界長期把二者放在對立面，導致了“國家分配論”與“公共財政論”的理論沖突。然而進一步的思考使我們認識到，二者是具有合理的內在聯系的。首先，“國家分配論”科學地反映了公共財政的國家活動本質，提煉出了不同社會類型中財政的共性。而從“國家分配論”所包含的財政運行模式內容來看，也是對計劃經濟時期財政實踐的正確總結，在計劃經濟時期對指導我國財政活動起了巨大的積極作用。其次，“公共財政”則歸納出了市場經濟條件下的財政一般特征，指出了我國在建設社會主義市場經濟體制中政府活動的基本原則，是建立合理財政運行模式的出發點。因此，“國家分配論”是“公共財政”的內在本質，而“公共財政”是國家分配的本質觀在市場經濟背景下的具體化體現，是合理的財政運行模式，二者將統一于我國的市場化進程。
3．討論財政本質的理論與現實意義
從哲學的角度來看，事物的本質是使其不同于其他事物的內在的、必然的、不以人的意志為轉移的規定性。對本質的把握，是同人類形而上的精神需求相吻合的。由于人們認識能力和角度的不同，事物在客觀現實中就表現為豐富多樣的存在形態，構成各種哲學的本體論和認識論的基礎。人類只有努力提高形而上的辯析能力，才有可能更為準確地認識事物的本質規律，用以指導認識和改造世界的實踐活動。因此，我們只有認清財政的國家分配本質，才能在發展完善中國財政學時堅持不背離社會主義道路，努力增進財政學的科學性，也才能在財政體系的改革中不會用少數人的“公共需求”替代社會公眾的“公共需求”；同樣，只有理解公共財政是財政本質的合理的具體化運行模式體現，才能使中國財政學的研究主題轉移到構建有效的政府對市場的作用機制上來，增強財政學對政府政策選擇的理論指導意義，也才能促使政府全面審視與市場的關系，不斷進行自我改革，自我革命，真正使自己的活動適應體制轉軌的要求，更加重視通過提供有效的“公共產品或勞務”來增進市場的效率，從而提高經濟的整體質量。
二、從財政職能層次把握財政基本理論
1、財政職能的理論界定
⑴計劃經濟條件下的財政職能
在我國傳統的計劃經濟體制下，政府不僅決定宏觀層次的資源配置，還直接決定微觀層次的經濟活動。財政分配不僅要滿足國防、教育、行政等公共支出，還要承擔國有資本的運營、核算、分配和管理。在這種背景下，理論界對財政職能比較一致的看法是概括為“分配、調節和監督”三個方面的職能，其中的分配職能又可分為籌集資金職能和供應資金職能。這種傳統的財政職能理論是從社會總產品的扣除理論出發，把財政只限于分配領域的合理界限之內，一方面從財政概念本身進行抽象，認為財政是以國家為主體的分配，因而以組織收入和安排支出為核心內容的分配職能是財政的基本職能；另一方面，基于在計劃經濟條件下，財政是實施指令性計劃的工具，因而又強調財政具有調節和監督的職能。
⑵西方市場經濟條件下的財政職能
西方財政理論主要從市場配置、政府監管出發，把財政同資源優化、收入公平、經濟穩定直接相聯系，并且作為政府的公共經濟活動，貫穿始終。此外，按照西方實行公共財政的要求，財政職能范圍所必須包括的主要是資源配置中市場失靈的領域，財政對資源的配置要以不損害市場機制和秩序為準則，這是確定財政活動范圍的必要條件。這樣，西方經濟學家往往以這種思路把現代財政的經濟職能概括為資源配置、收入分配、經濟穩定三大職能。其中，財政履行資源配置的職能，是由于公共產品或勞務、外部效應和不完全競爭狀態的存在；財政履行調節分配的職能，是由于西方國家普遍存在的收入分配不公的現象；財政履行穩定經濟的職能，則是由于市場經濟不可能自動、平穩的向前發展。
1994年以來，為建立社會主義市場經濟體制，促進國民經濟持續健康發展，我國積極推進財政體制改革，在建立與社會主義市場經濟相適應的分稅制財政體制和公共財政基本框架兩方面取得了重大進展，基本構建了與社會主義市場經濟體制相適應的財政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會主義現代化建設。但與此同時，由于改革的漸進性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經濟形勢的變化，財政體制運行中的不適應、不配套、不協調等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續深化財政體制和管理方面的改革，以適應當前財經形勢發展的需要。
一、我國財政體制改革的基本回顧
綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。
（一）分稅制財政體制改革的成效分析
1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務有兩個：一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。
在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經濟發展的要求。1994年的分稅制改革，首先是簡化稅種，從過去的三十多個簡化到18個稅種；其次是改產品稅為增值稅。產品稅是按一個個產品大類來征稅的，其缺陷是隨著經濟的發展，新產品層出不窮，確定產品的稅種和稅率十分困難，并且有產品就要征稅，無法解決重復征稅的問題。增值稅適用于所有的生產和經營環節，稅種單一，稅率簡單，且前一道產品所開的增值稅發票，到后一道產品出售時，可以憑發票扣除以前交的稅款，有效解決了重復征稅問題。工商稅制改革后，我國形成了以流轉稅、所得稅為主的復合稅制，基本適應了社會主義市場經濟的發展。
工商稅制確立后，我國按稅種確立了中央和地方的收入體系?；緝热菔顷P稅、消費稅、中央企業所得稅歸中央；營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、農業稅等歸地方；增值稅實行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整個分稅制改革，采取漸進的辦法，即以1993年為基數，基數內的收入全額返還地方。同時，增值稅和消費稅實行增量三七分成，即全國增值稅和消費稅每增長1％，中央對地方的稅收返還增長0.3％。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。
經過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求，規范了國家與企業、個人的分配關系，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入占GDP的比重，從31.2％一路下降到11.2％，財政不斷積弱，各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤字，財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。改革后，1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍，年均增長17.8％，財政收入占GDP的比重由11.2％提高到17.1％。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強，為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時，中央財政收入占全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的宏觀調控能力。
近年來，根據形勢發展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是：三取消、兩調整、一改革，即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策；調整農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規范了農村的分配關系，減輕了農民負擔，農民人均減負率一般在30％左右，農村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅，減半或暫停征收固定資產投資方向調節稅，連續多次調整出口退稅率，使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8％左右提高到15％左右，等等。稅收制度的調整和完善，進一步增強了財政的宏觀調控能力。
（二）公共財政體制建設的進展分析
1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。
實行部門預算，增強了預算的完整性、統一性，部門的各種財政性資金（包括預算內外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。部門預算經過人大批準后，對該部門的收支項目安排就具有法律效力，從預算執行到資金使用的全過程都必須接受法律監督。從2000年開始，我國中央和省兩級逐步推行了部門預算，有些市、縣也開始編制部門預算。
實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。實行國庫集中收付后，財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監督。2002年，中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點，許多地方也積極進行了改革探索。與此同時，編制政府采購預算和實行政府采購資金財政直接撥付制度，支持了部門預算和國庫管理制度的改革。
實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節，無法有效進行監督；采購效益不高，采購的產品和服務往往價高質次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。1999年實行政府集中采購以來，采購規?？焖僭鲩L，當年采購規模約130億元，2002年已突破1000億元，每年政府采購的資金節約率都在11％左右。2002年，人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》，標志著我國政府采購工作步入法制化軌道。
實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執收單位公正執法。近年來，這項改革不斷向前推進，中央和地方普遍加大了改革力度。
與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出，加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結構逐步向公共支出轉變?？傊?，經過近五年的財政支出管理改革，優化了支出結構，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。
二、今后我國財政改革的側重點和趨勢分析
過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢，今后必須在以下方面繼續深化財政改革：
（一）按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革
經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經濟相適應的，其主要職能是滿足社會公共需要，彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制，目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學的方法和有效的監督。如預算的科學編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監督的依據，具有法律效力。如果預算不規范，不僅財政部門很難進行全程監督，也不可能形成社會其他有效監督機制。因此，建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。
財政預算規定了政府向社會提供公共產品和服務的規模與結構，以及需要全體社會成員擔負的成本即稅收數量。那么，每年提供公共產品和服務的規模以及社會負擔的成本由誰來決定，提供公共產品與服務的結構和類型又由誰來選擇，即財政預算管理中的公共性問題如何解決。因此，今后財政預算管理改革的一個重要任務，就是在預算管理中引入公共決策和選擇機制。比如在人大設立預算編制和審查委員會，專司預算的編制、審查和監督工作；在預算編制過程中，建立廣泛征求意見的機制；增加預算的透明度，擴大預算編制和執行的社會監督，構建納稅人的意見反饋機制等。
財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。對于固定部分，關鍵是要引入績效預算的辦法，即財政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財政支持越大，改變過去財政養人、養懶的做法，提高財政資金的使用效益和引導作用。對于專項經費的預算，一定要細化到項目，把經費和項目掛鉤，加強對項目資金使用的管理和監督。對于轉移支付支出，要按照提供公共產品和服務均等化的原則，規范轉移支付，減少隨意性?？傊?，要盡量利用現代化的技術手段和方法，不斷細化預算編制，使預算盡可能的規范、合理和透明。
（二）按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制
分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。
目前，我國的財政體制是五級財政，即國家、?。ㄊ?、自治區）、市、縣（市、區）和鄉（鎮）。1994年的分稅制財政體制改革，明確劃分了中央和?。ㄊ小⒆灾螀^）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財力的傾向。近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，如農村義務教育、農村社會保障、醫療衛生等，過去基本由農民自己承擔，農民負擔過重已影響了農村社會穩定和經濟發展，因而，隨著經濟的發展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉財政困難的矛盾開始激化。2001年全國拖欠工資的縣、鄉占全國縣、鄉總數的18.7％和27.1％，縣級財政支出中工資支出高達61％。絕大部分縣、鄉的財政是捉襟見肘，僅僅能夠應付“保工資、保運轉”的支出，用于建設的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來越多。目前，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央財政加大了對基層財政的轉移支付，以維持基層政府的正常運轉。但基層財政困難的程度，是隨著政府職能轉變和經濟形勢變化而逐步顯現的，因此轉移支付較多采用的是一事一辦的專項轉移支付，不僅轉移支付很不規范，基層財政預算難以安排，而且增加了基層財政對上級財政的依賴，出現“你給錢我才辦事”的被動局面。
分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。否則，地方政府就會逐步增強對上級政府的依賴。依賴不斷增強和上移的必然結果，是分稅制財政體制逐步轉化和變質為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國的五級財政體制存在不合理的問題：一是財政層次過多，影響了各級財政主體收入體系的形成。二是財政層次過多，影響了各級財政的事權劃分和職責的確立?？傊?，目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。
各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發展趨勢看，一是中央財政的職責重大，如保持國民經濟的持續穩定發展，促進區域經濟協調發展，發展高等教育、尖端科技和高新產業，全國性的環境保護，江河湖泊的治理，等等，中央財政必須要有強大的財政調控能力。目前的分稅制財政體制，逐步提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，符合中央財政的財權和事權相對稱原則。另一個是縣級財政的職責重大。我國長期實行的是城鄉分離的社會經濟體制，“二元經濟結構”非常明顯。結果是隨著社會主義市場經濟的發展，財政向公共財政轉變時，財政供給的公共產品主要是面向城市居民，農村居民享受到的很少。因此，我國今后要實現城鄉社會經濟協調發展，在有九億多農民的廣大農村，財政在供給公共產品方面要彌補歷史的欠賬和滿足新的公共需求，如提供基礎教育包括今后發展的高中階段教育，提供農村社會保障，提高農村醫療衛生條件，等等，基層財政的任務是非常巨大的，時代賦予基層財政的責任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。
（三）按照公共財政和城鄉一體原則，繼續改革農村財稅制度
目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔，安徽省農民平均減負在25％以上，有效遏制了農村“三亂”現象。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。
從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。如對城市居民普遍征收的個人所得稅，起征點是月均800元，假如一家三口僅一個人工作（這種情況是比較少的），也就是說城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的，但農民現在的人均純收入基本都在3000元以下，卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業稅等，但農業稅沒有，無論農業生產的成本多大，也無論農業生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低?！彼?，尤其在很多貧困地區，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。
從實現我國城鄉經濟的協調發展和建立公共財政體制的目標出發，必須繼續深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉基本協調的稅收制度，將農業稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業稅?，F在我國財政收入增長形勢較好，而農業稅占全國財政收入的比重已下降到3.7％左右，并且農業稅的征收成本很高，免除農業稅對財政經濟形勢沒有多大的影響，但對于目前廣大農民的休養生息和增加農民收入是非常關鍵的。
在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。
財政是政府的分配活動，是政府從收入的取得、錢款的保管、支出的安排、錢款的撥付和使用直至最終報賬等一系列過程的總和。所謂財政監督，就是依據既定的法律法規制度，對政府整個收支活動過程的每個環節和項目，甚至每一文錢所進行的監督，其實質是對政府權力的約束與規范，使政府只能在法律規章制度允許的范圍內開展財政活動。財政監督是財政管理活動的一個重要組成部分。財政活動是由政府所有的科層（包括附屬于各級政府的企事業單位和其他機構，下同）以及其官員具體進行的，因而財政監督應當是對于政府所有科層及其官員收支活動的監督，而不僅限于對財政部門活動的監督。
在市場經濟下，任何社會活動和經濟活動都需要監督，而財政活動又由于自身特點，更需要監督。
財政監督不同于企業財務監督。企業（包括私人，下同）的活動是經濟主體追求自身個體利益的行為。對企業財務的監督來自兩個方面：一方面為了確保無數獨立的企業活動形成有機統一體，需要政府制訂相應的法律制度去約束企業的財務活動，由此產生的是企業財務的外部監督，這是社會通過政府對企業的規范；另一方面為了確保企業內部活動的規范有序，企業的所有者和經營者也必須制訂相應的規章制度，去約束和規范企業內部各組成部分與人員的財務活動，由此產生的是企業財務內部監督，這是企業的自我規范。
政府的活動是政權組織服務于社會公共利益的行為。對于政府財務活動的監督與企業財務監督有其相似之處：一方面，社會公眾必須通過人代會制訂相應的法律法規，去約束政府的財政活動，由此產生的是財政的外部監督，這是社會對政府的規范；另一方面，為了確保由各科層組織所組成的政府活動有機統一和規范有序，中央政府或上級政府及其財政部門，還需要制訂相應的規章制度，以約束和規范政府各科層組織及其官員的收支行為，由此產生的是財政的內部監督，這是政府的自我規范。
財政監督根本不同于企業財務監督，它們的主要差別有：
1.約束經濟權利與約束政治權力的差別。這是兩者外部監督的差別。企業財務外部監督的根本點，在于它是政治權力對于經濟權利的約束和規范。這是政治權力如何約束他人的問題。企業只是經濟組織，只擁有經濟權利。政府是憑借政治權力對企業財務進行監督的，這是政治權力對于經濟權利的約束和規范。一旦建立了為市場所認可的法律制度，政治權力對于經濟權利的約束和監督是相對有力的，也能夠得到相對有效的執行。盡管經濟組織為了自身利益的最大化，也可能弄虛作假、巧取豪奪等，但畢竟受到法律的規范和約束，而基本上只能通過市場交換來實現自己的目的，甚至弄虛作假和強取豪奪等也建立于經濟權利的運用之上。此時政府對企業財務的監督，是“革”他人的“命”，其執法也相對容易下手。
相反，政府財政外部監督的根本點，在于它是政治權力對于政治權力的約束和規范。政府是政權組織，它本身就擁有政治權力。對于社會公眾和人代會依靠法律權威對自己活動的監督，政府及其官員總會情不自禁地以自己擁有的政治權力進行對抗。一旦政府權力強于法律權威，則政府將一方面不尊重人代會和社會公眾，另一方面對企業則予取予與，濫用自己手中的權力以盡可能地搜刮社會財力，嚴重危害市場以至根本否定市場。此時社會要想以法律約束和規范政府行為，其遇到的抵制是強有力的，監督可能是軟弱無力的。
2.監督競爭主體與監督壟斷主體的差別。市場經濟是由無數的企業進行的，企業相互之間存在著平等的競爭關系，每個企業的活動都受到其他企業的制約，都必須服從自動形成的市場規則的約束與規范。政府對于企業及其財務的監督，只要從彌補市場失效的角度，形成統一的正式法律制度以規范企業行為就行了；主要的和基本的監督活動，實際上通過企業之間的相互約束與限制，以非正式制度的方式，通過市場的自動約束機制解決了。所以，監督企業財務活動來說相對容易。
政府則不同。一個國家只能有一個政府，并不存在幾個政府相互競爭和制約。政府內部結構是垂直的寶塔式結構，它的各科層組織及其官員都擁有一定的政府權力，都承擔著部分政府職責，都從事一定的具體行政工作，它們相互之間是上下級的行政領導關系，而不是平等競爭的關系，社會從外部以法律形式約束政府權力有著巨大的難度，需要付出更大的努力。
3.法律監督有無延伸至內部監督的差別。由于企業是獨立自主的市場主體，因而企業能夠獨立自主地確定自身內部的監督制度和機構，采用自己認為適當的監督方式方法，只要它們不與既定法律法規相抵觸就行了。這是企業所有者能夠獨立自主地擁有和支配企業活動的具體體現，是經濟權利自我實現的基本內容之一。
政府則不同。它是整個國家政權機構的組成部分，必須受到整個權力構架的約束與規范。我國的憲法規定人代會是權力機構，而政府只是權力機構的執行機構。為此，財政的內部監督，是在外部監督的約束下進行的，具有社會公眾和人代會從外部對財政的監督向政府內部延伸的實質。這是整個國家的政治權力必須形成有機統一體在財政監督上的具體體現。
（二）
不同的經濟體制有著不同的財政類型，形成不同的財政監督內容與范圍。
計劃經濟下不能說不存在財政的外部監督，如此時的憲法也規定了人代會是國家權力機構，而政府只是其執行機構等，絕對地說此時的社會公眾和人代會不具備監督財政活動的能力顯然是不確切的。但就具體實踐來看，此時的政治權力格局中畢竟政府居于主導和決定地位，整個政治生活幾乎只圍繞著政府運轉。在這種背景下，財政的外部監督更多只是名義上和形式上，真正存在并實際發揮作用的只有內部監督，外部監督只是內部監督的陪襯。換言之，此時的政府幾乎是只依靠自我監督來完成財政的監督。
財政監督的這種狀況，是由計劃經濟決定的。作為國營企業，企業是國家的所有物，企業活動所取得的收益，都屬于所有者即屬于國家。此時財政收入幾乎全部來自國營經濟，其實質就是國家集中原本就屬于自己的財務，財政支出則是國家在安排使用自己的財力。在這種背景下，企業和個人對國家財政活動是無權說三道四的。此時政府無須對繳款人負責，繳款人也無權決定和監督政府的財政活動。所以，盡管社會公眾擁有法律上的主人身份，但實際上是無法監督政府及其財政活動的。此時有能力監督財政活動的只有國家自己。由于國家權力格局中政府居于主導的和決定的地位，又使得此時的財政監督只是政府的自我約束，是不受社會公眾和人代會監督的。
這樣，計劃經濟時期的財政經濟活動是否能正常運轉，與政府是否能自我約束、自我克制直接相關聯。當政府能自我約束和監督時，其財政活動取之有度、用之有法，財政經濟活動就相對正常和平穩發展；反之，社會經濟就難以正常發展，嚴重者還出現災難性后果。和“”時期政府的為所欲為使國民經濟崩潰，其中財政的過度集中和無序使用財力是直接的和關鍵性的原因之一。其后政府被迫進行的自我調整之所以能夠很快扭轉局面而走上正軌，很大程度上得益于政府對財政活動的自我約束和規范。
市場化改革否定了這種性質的財政監督。改革使得企業和個人擺脫了行政附屬物狀態，成為獨立自主的市場主體。經濟基礎的這種變化，根本改變了財政活動是政府集中和使用自己財力的狀況，而逐漸顯示出財政的公共性質，即此時的財政收入來自社會公眾，來自納稅人；財政支出是政府在替社會公眾、替納稅人用錢，因而必須按照他們的意愿行事。因此，所有的財政活動都必須對社會公眾、對納稅人負責，都必須由他們來決定和監督。正是這種變化，使得此時的財政轉變成為社會公眾的財政，即公共財政。
這種變化也就是財政監督模式的變化：首先，是社會公眾和人代會對財政監督，即外部監督的逐步形成，并且其約束力度隨著改革的推進而不斷增強；其次，由于改革導致了政府職能、運行方式、制度構架等的不斷變革與更新，也引起了財政內部監督的相應變化，形成了外部監督約束下的財政內部監督的新機制。于是，一個嶄新的財政監督模式逐步形成。相對于舊的模式，新的財政監督的最大特點，就是財政成為社會公眾約束政府活動，監督政府權力的關鍵性直接手段。它由財政的公共性所決定，反過來也具體體現了財政的公共性。市場經濟是法治經濟，市場化社會是法治社會。市場化改革正逐步將財政活動置于法律的有效約束之下，其中包括財政監督。然而，目前我國正處于體制轉軌時期，法治社會也遠未建成，它表現在財政上就是社會公眾和人代會以及法律還難以有效約束和監督財政活動，財政的法律建設還很不完善，財政監督主要還是政府的自我監督和內部監督。這種狀況，是由市場化改革艱巨性所決定的，也是財政制度公共化改革還沒到位的具體體現之一。
計劃經濟是依靠中央政府的高度集權來維系的，相應地，財政的內部監督也是以中央（上級）政府的集權和行政監督為基本特征的。它依靠中央政府對地方政府，上級政府對下級政府，各級政府對本級所屬各部門各單位，上級主管部門對下級部門和單位，財政部門對同級兄弟部門和單位以及各級政府對本級財政部門的行政監督等等，來構成統一的財政監督體系。此時行政權力是構成財政監督威懾力的基本依據，監督是依靠行政權威和行政命令來貫徹的。
市場化改革強有力地影響著財政的內部監督：一是改革的分權性質，使得地方政府、部門和單位的自大大增強，僅僅依靠高度集中統一的中央和上級的行政權威進行財政監督的傳統模式，已難以為繼；一是財政的外部監督正在逐步形成，各級政府的自我監督活動日益被置于社會公眾和法律的約束與規范下，隨心所欲的程度正逐步減弱。
這種背景下的財政內部監督，關鍵是形成各級政府各自的自我約束力。此時中央政府的監督當然還需要，但更多的應當依靠地方各級政府去監督。否則在分權狀態下，中央政府仍然要監督數以萬計的科層組織的活動，顯然是不現實的。為此，應當加強財政法制建設，提高財政法治化程度，通過憲法和財政法律，來約束與規范各級政府的自我監督活動。財政監督的根本出路在于法律監督制度的真正形成。
20余年的改革，我國財政的內部監督已發生了重大變化：一方面，法律對財政的監督力度逐步加強，法律對財政內部監督的根本約束正在形成，財政的制度化建設也逐步得到法律的規范和加強，財政內部監督正在從人治狀態向法治狀態轉化。傳統的單純依靠行政權力進行的財政內部監督，也逐步轉到依據法律和制度的監督上來了。隨著政府預算的逐步透明化，社會公眾、社會輿論和人代會越來越多地參與到財政監督上來，越來越多地決定著財政活動，財政的內部監督也更為公共化了。另一方面，由于分稅分級的財政體制逐步形成，各級財政活動的約束和監督將更多地由本級的人代會來進行，從而各級財政受到上級財政的監督將會有所弱化。這樣，都表明在我國建立法律對財政內部監督是完全可能的。
總之，我國財政監督模式的改革，其根本點在于：立足于財政的內部監督，按照市場化改革要求變革財政內部監督，同時將改革重心放在財政的外部監督上，全力推進財政法制建設，使整個財政監督法治化。
（三）
企業活動是市場的活動，其目的是市場利潤的最大化。為此，企業必須通過市場交往，依靠經濟方式去獲得盡可能多的利潤。對企業財務監督的基本點，就在于尋求市場收益的激勵與其約束之間的均衡點，以確保企業通過合法正常的市場交往和自身的努力，去追求自身經濟收益的最大化。政府活動則是非市場活動，其目的是權力和政績的最大化。對于官員來說，工資等貨幣收益盡管是重要的激勵因素，但職位的升遷，權力的擴大，聲譽的提高，鮮花、掌聲和人們的擁戴等，都是政府及其官員所追逐的，更高層次的還追求青史留名，等等。所有這些都不是通過市場活動，而是通過更多權力的攫取來實現的。由于政府的每一項活動都需要相應的財力，因而政府的各科層組織及其官員，也追求自身支配的公共財力的最大化。但這不是靠市場運營，而是更多政治權力的獲得，和已有權力不受限制的使用。
這樣，企業監督的實質是確保企業必須通過正當的市場活動才能獲取利潤。相反，財政監督的實質則是約束和控制政府權力，因而公共財政監督的最佳化，就是尋求公共財力支配權的授予與約束之間的均衡點，以確保政府及其官員不能濫用權力去危害正常和正當的市場活動，但又能夠有效地服務于市場，確保整個社會福利函數的最大化。然而，我國財政監督的這一均衡點至今尚未達成。觸目驚心極度紊亂的政府分配秩序就是其典型表現。
我國有著數千年的官本位傳統，計劃經濟又賦予了政府及其官員前所未有的權力，使得政府權力幾乎到了為所欲為的地步。20余年改革使得市場和資本因素有了長足進展，但未能根本改變這種狀況。分權化改革在某種程度上放松了政府權力的約束和控制，經濟規模的急劇擴張，又大幅度地放大了原有的政府權力失控狀態，使政府各科層組織及其官員獲得前所未有的財政財力；新的市場誘惑與刺激，使他們逐利動機大為膨脹更加自行其是。與此同時，改革否定了傳統的制衡與協調體系，卻沒有相應地形成由社會公眾、人代會和社會輿論約束政府行為的能力。進一步看，至今為止整個改革仍然是由政府主導，而不是由市場推進，這又加劇了社會監督政府及其財政活動的困難度。這些都使得傳統政府的無限權力狀態繼續存在。這就是目前財政監督嚴重困難、軟弱無力的癥結所在。
然而，要想真正建立起市場經濟，市場和資本對于政府的約束和規范又是須臾不可或缺的。政府是市場的直接對立物，因為政府不是按等價交換的市場方式進行活動的，政府活動的領域不是市場領域。所以，如果市場不能有效約束和規范政府活動于市場允許的范圍與限度內，市場經濟就是一句空話。
財政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。財政是政府的直接經濟基礎，沒有財政提供的資源和要素，政府就難以存在，就寸步難行。任何一項政府活動都直接間接地反映到財政上來，都或多或少地耗費一定的財力，財政的一收一支也就直接與政府的一舉一動相聯系，社會公眾就可以通過監督政府的收支，而約束和規范政府的行為。財政的這種外部監督，是市場經濟下所特有的，它直接體現了社會公眾對政府及其財政活動的監督，是此時的財政之所以是公共財政的直接體現。通過監督財政活動，市場和社會也就直接約束和規范了政府的行為，從而確保了政府活動不僅不能侵犯和危害市場活動，反而只能為市場提供其所需要的服務而支持和促進市場的發展，也將使得改革從政府主導轉到市場主導上來，確保市場經濟在我國的最終建立。
總之，在市場經濟下之所以需要財政監督尤其是外部監督，就在于如果沒有公共財政監督，就沒有正常的政府活動，從而也就沒有真正的市場經濟。
（四）
20余年的改革開放，使得我國的財政監督有了很大的變化，其主要有：則政監督職能逐步從對企業財務檢查為主轉向對財政收支監督檢查為主，從事后監督為主向事前、事中、事后監督相結合，財政監督機構從始于1962年的財政駐廠員機構到如今中央與地方相結合的財政監督體系；財政監督工作方式也從稅收財務物價大檢查、清理檢查“小金庫”、清理預算外資金等到近年來的日常監督檢查。不過，這些變化盡管很大，但仍未使我國則政監督根本擺脫傳統模式，與公共財政監督仍有很大距離，亟需進行根本性的改革。
為此，目前我國的財政監督方式應當有—個根本性的改革，這就是應當以強化法律對財政的監督為核心，以形成社會公眾和人代會對政府財政活動的監督為基本內容，著重抓好以下的工作：
1.抓好政府預算的監督。政府預算是公共財政賴以形成和存在的基本制度，因而政府預算監督也就是公共財政監督的核心和基本內容。政府預算直接規定著政府的年度收支活動，政府的一收一支都必須在年度預算中確立，都必須獲得年度預算的認可。正是通過年復一年政府預算的編制、審批、執行、審計和決算，社會公眾以法律的權威約束和規范了政府行為。為此，對于政府預算的監督，就是對于財政活動的監督。社會公眾、人代會、社會輿論、政府各機構尤其是審計部門等，都必須加強對政府預算編制和執行的監督，財政部門更要通過加強自身的內部監督來做到這點。因此，財政監督的要點應放在檢查政府各科層組織與官員是否嚴格遵循了政府預算的有關程序，是否依據已確立的政府預算進行活動上面。
2.抓好預算外和基金的監督。預算外是依據有關制度規定形成的，但又沒有納入政府預算的政府財力。在體制轉軌時期因其特殊的歷史作用而急劇膨脹起來，但隨著市場經濟的逐步建立，其副作用也開始嚴重起來，對公共財政的構建形成了直接的否定。為此，政府預算制度改革，其中主要是部門預算改革正逐步取消預算外范疇。但在目前尚難以一步到位，一時還難以真正的和完全的取消預算外。在這種背景下，對于政府的預算外和基金收支的監督，就應當側重于依據已有的法律制度行事，既要檢查預算外和基金活動中違反財經法規制度的行為，更要阻止政府各科層組織和官員情不自禁地擴大預算外和基金的范圍與規模的行徑，配合政府預算制度的改革，盡快從根本上取消預算外范疇，同時更要否定制度外范疇的存在，將政府財力基本上都納入政府預算。
3.抓好依法課稅的監督。就歷史上看，公共財政直接起源于依法課稅，即議會通過法律對政府的課稅行為的約束。依法課稅并不是簡單的稅收如何征納的問題，而是關系到稅收的課征是由政府決定，還是由社會公眾決定的根本問題。只有當稅收必須由議會或人代會批準才能征收時，政府必須依據社會公眾的根本意愿安排使用財政支出之時，才能避免政府對市場的根本危害。然而，半個世紀以來，我國稅收的決定權都在政府手中，人代會或者只能同意政府的稅法提案，或者政府干脆避開人代會以稅收暫行條例的方式執行。至今為止，各級稅務部門的課稅活動，除了稅收立法和稅收暫行條例以外，還依據上級政府的稅收計劃任務來進行。一旦稅收計劃與稅法發生沖突時，人們往往依據的是稅收計劃，而不是依據稅法課稅，或收過頭稅，或該收不收。于是，企業和私人不依法納稅與政府不依法課稅的現象并存，都極為嚴重。為此，我國目前財政監督的—個重要內容，就應當是依法課稅，是對于政府亂收稅的督察和禁止。
4.抓好政府收費的監督。政府收費是公共財政收入的補充形式，但并不是可有可無的，而是稅收所無法替代的財政收入形式。然而，近年來我國的亂收費現象越演越烈，苛捐雜費多如牛毛。更為嚴重的是，盡管政府已下大決心和花大力氣進行稅費改革，但困難重重歷數年而無根本進展。應當說，亂收費是亂收稅的派生物，只有能夠亂收稅，才能夠亂收費，它們都是社會公眾無力根本制約和控制政府行為的產物，是財政尚未真正“公共化”的具體體現。為此，我國目前財政監督的重要內容，就應當抓好政府收費的監督。
5.抓好財政其他活動的監督。就我國目前的財政監督來看，上述數項應當是其主要的和基本的內容，但財政活動并不僅僅只有上述幾個方面，對于其他方面的財政監督同樣是不可或缺的。諸如對于政府債務的舉措、管理、使用和償還等的監督，對于財政資金向國庫的繳納、劃分、留解、退付、保管、調度和撥付等的監督，對于國有資產（本）的運營、處理、收益、股權等的監督，政府各科層組織和官員執行財務制度、財稅制度、法律制度等的監督，等等，都是財政監督的重要內容，也是應當注意抓好的。
【參考文獻】
①傅明章、黃先林：《呼喚〈財政監督條例〉促進財政監督工作》，載《財政監察》2002年第1期。
