時(shí)間：2023-07-16 08:50:07
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的價(jià)值，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
[論文摘要】政府公共管理的內(nèi)涵在于其管理的公共性、服務(wù)性和公民社會(huì)的合作共治性。從市場(chǎng)營(yíng)銷學(xué)的角度出發(fā)，政府可以通過(guò)提高“顧客讓渡價(jià)值”，向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，以此滿足公眾需求，最終實(shí)現(xiàn)公眾滿意的目標(biāo)。
一、政府公共管理的本質(zhì)
胡德認(rèn)為:“公共管理即‘國(guó)家的藝術(shù)’，能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問(wèn)題，以及政府行政部門的細(xì)微工作”。公共管理的深刻內(nèi)涵和重要意義在于它的公共性、管理的服務(wù)性和公民社會(huì)的合作共治性。
公共管理的“公共性”包括兩層內(nèi)涵:利益取向的公共性和公共的參與性。首先，公共管理的主體是以政府為核心的公共部門，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的職能在于增進(jìn)社會(huì)公平、公正分配社會(huì)利益，公共管理者應(yīng)該體現(xiàn)“公益人”的角色，代表公平正義等規(guī)范性的價(jià)值追求。另外，公共性還體現(xiàn)為公共管理活動(dòng)運(yùn)行的多向度，即公共管理不僅是公共組織行使管理，同時(shí)也需要公眾及社會(huì)其它組織的參與和互動(dòng)。
“服務(wù)性”作為公共管理的另一本質(zhì)特征，首先來(lái)源于管理活動(dòng)的服務(wù)性。政府的各種活動(dòng)，無(wú)論是協(xié)商還是強(qiáng)制，都是為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，即為完成公民賦予的使命創(chuàng)造條件、提供服務(wù)。其次，以政府為核心的公共部門的公權(quán)力，作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，它是公民權(quán)力的特殊轉(zhuǎn)化形式。政府是社會(huì)契約的產(chǎn)物，以政府為核心的公共組織，本質(zhì)上是一種為公眾和社會(huì)公共利益服務(wù)的組織，其職能主要是滿足公眾需要和實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，政府公共管理必須為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步服務(wù)、為廣大公眾的公共利益服務(wù)。服務(wù)是政府的政府的首要職能，也是公共管理運(yùn)行的中心要義。
從公共管理的本質(zhì)出發(fā)，作為代表公共利益的以政府為核心的公共部門，理應(yīng)通過(guò)向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)來(lái)滿足公眾需求、提高公眾滿意度，同時(shí)，還應(yīng)該通過(guò)與公眾的良性互動(dòng)來(lái)達(dá)到公民社會(huì)的合作共治。
二、市場(chǎng)營(yíng)銷理念中的“顧客讓渡價(jià)值”
市場(chǎng)營(yíng)銷理念認(rèn)為，企業(yè)要與消費(fèi)者形成良性互動(dòng)，通過(guò)充分了解顧客需求和意見(jiàn)，不斷改進(jìn)包括生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和售后等一系列營(yíng)銷活動(dòng)，最大程度地滿足顧客需求、提高顧客滿意程度。
顧客讓渡價(jià)值，是指整體顧客價(jià)值與整體顧客成本之間的差額部分。整體顧客價(jià)值是顧客從給定產(chǎn)品和期望得到的全部利益，包括產(chǎn)品價(jià)值、服務(wù)價(jià)值、人員價(jià)值和形象價(jià)值。整體顧客成本則是顧客在購(gòu)買商品和服務(wù)過(guò)程中所耗費(fèi)的貨幣、時(shí)間、體力和精神成本。(如圖1)
要提高顧客滿意度，為顧客提供更多“讓渡價(jià)值”的產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)可以通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)品、服務(wù)、人員與形象，提高產(chǎn)品的總價(jià)值，以及改善服務(wù)與渠道系統(tǒng)，減少顧客購(gòu)買產(chǎn)品的時(shí)間l精神與體力的耗費(fèi)，從而降低貨幣和非貨幣成本。、
三、“顧客讓渡價(jià)值”對(duì)我國(guó)政府公共管理的啟示
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府積極推進(jìn)民主和法制建設(shè)，政府管理朝科學(xué)化、民主化的方向發(fā)展，政府的公共管理水平不斷完善和提高。如前所述，政府公共管理應(yīng)該體現(xiàn)其“公共性”、‘服務(wù)性”和“合作共治性”的本質(zhì)特征，因此，借鑒營(yíng)銷學(xué)中的“顧客讓渡價(jià)值”，筆者認(rèn)為:我國(guó)政府應(yīng)該把了解和回應(yīng)公眾需求作為未來(lái)公共管理發(fā)展的導(dǎo)向，通過(guò)向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)不斷提高公眾滿意度的目標(biāo)。
1.改革公共產(chǎn)品供給機(jī)制，為公眾提供選擇公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，提高公共產(chǎn)品及服務(wù)價(jià)值。在我國(guó)，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給理念將政府看作公共服務(wù)供給的天然和唯一的主體，政府作為全能型政府負(fù)責(zé)一切公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，形成了政府壟斷的局面，造成效率低下、資源不能合理配置等一系列問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，我國(guó)政府將會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)膨脹和預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大的趨勢(shì)，同時(shí)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的公共管理還會(huì)造成服務(wù)成本上升、政府對(duì)公眾需求反應(yīng)遲鈍等問(wèn)題。基于我國(guó)市場(chǎng)不夠成熟、市場(chǎng)運(yùn)作仍不夠完善和第三部門發(fā)展起步晚、力量還較弱小的國(guó)情考慮，現(xiàn)階段對(duì)于我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制改革，可以通過(guò)尋求私營(yíng)部門和第三部門的適度參與、打破政府獨(dú)家壟斷的格局，逐步建立起以政府供給為主、其他供給主體共同參與的一主多元的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給體制。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟和第三部門的不斷發(fā)展壯大，政府就可以逐漸從公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中解放出來(lái)，形成公辦部門、私營(yíng)部門和第三部門在公共服務(wù)中為公眾提供不同公共產(chǎn)品和服務(wù)、滿足公眾不同層次需求的良好局面。
2，保證政府公共部門提品和服務(wù)的質(zhì)量，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。質(zhì)量是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生命，政府也應(yīng)該對(duì)其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的質(zhì)量管理、建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。
結(jié)合我國(guó)實(shí)情，筆者認(rèn)為，我國(guó)政府可通過(guò)建立服務(wù)承諾制度和建立公民滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制兩方面來(lái)保證政府公共部門提品和服務(wù)的質(zhì)量，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。建立服務(wù)承諾制度就是用政策法規(guī)的形式，將政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限、責(zé)任等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的目的;二是建立包括公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估、申述處理標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的公民滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制，以公民的滿意度作為政府公共部門工作人員績(jī)效考評(píng)的最最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
3.加強(qiáng)政府公共部門與公眾的溝通互動(dòng)，縮短滿足公眾合理需求的回應(yīng)時(shí)間。政府與公眾良好的溝通互動(dòng)可以增進(jìn)政府與公眾之間的理解和互信，讓政府了解公眾希望的服務(wù)種類、服務(wù)質(zhì)量以及對(duì)服務(wù)的滿意程度，最終實(shí)現(xiàn)縮短回應(yīng)公眾合理需求時(shí)間、降低公眾成本、提高公眾滿意度的目的。
[關(guān)鍵詞]公共管理；公平；公共權(quán)力
公平是公共管理的核心價(jià)值理念，也是公共管理理論研究的核心價(jià)值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對(duì)公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當(dāng)斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會(huì)學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個(gè)由政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對(duì)公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對(duì)不同社會(huì)群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值分配
這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會(huì)學(xué)意義的群體公平。即在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的公平
雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡(jiǎn)單套用上述公平觀來(lái)理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的核心價(jià)值理念，都必須從這項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?
公共管理是向社會(huì)提供公共物品的活動(dòng)。為了有效地向社會(huì)提供公共物品，公共管理必須解決為誰(shuí)提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個(gè)公共管理的基本問(wèn)題。在可以用來(lái)提供公共物品的社會(huì)公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個(gè)基本問(wèn)題的過(guò)程也就是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行分配的過(guò)程。具體說(shuō)來(lái)：解決為誰(shuí)提供公共物品的問(wèn)題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源在消費(fèi)主體方向上的分配(配置)過(guò)程(如，在有限公共財(cái)政支出的制約下，政府將這一財(cái)政支出用于為偏遠(yuǎn)地區(qū)修公路還是為城市建廣場(chǎng))；解決提供什么公共物品的問(wèn)題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源在消費(fèi)形態(tài)方向上的分配(配置)過(guò)程(如，同樣是在有限公共財(cái)政支出的制約下，政府利用這一公共財(cái)政支出是為貧困群體解決住房問(wèn)題還是解決子女教育問(wèn)題)。因此，從公共管理解決的基本問(wèn)題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行的分配。從社會(huì)公共資源具有的價(jià)值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配。
與針對(duì)個(gè)體進(jìn)行分配的提供私人物品的市場(chǎng)管理活動(dòng)不同，公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配是針對(duì)社會(huì)不同的群體而不是個(gè)體進(jìn)行的，這是因?yàn)楣补芾碇苯犹峁┑氖枪参锲范皇撬饺宋锲贰０凑瘴鞣浇?jīng)濟(jì)學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對(duì)公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對(duì)公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對(duì)此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)一定地區(qū)內(nèi)社會(huì)成員的可分享性與非排他性。也就是說(shuō)，一個(gè)地區(qū)的社會(huì)成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會(huì)成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會(huì)成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實(shí)行聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的西方國(guó)家，社會(huì)福利主要由各成員國(guó)政府(州、省)負(fù)責(zé)提供，各成員國(guó)政府提供的社會(huì)福利是有差別的，各成員國(guó)的公民可以分享本成員國(guó)政府提供的社會(huì)福利，但不可以分享其他成員國(guó)提供的社會(huì)福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會(huì)階層(群體)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)一定社會(huì)階層成員的可分享性與非排他性。也就是說(shuō)，一定社會(huì)階層(群體)的社會(huì)成員可以分享社會(huì)為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會(huì)成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費(fèi)享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費(fèi)進(jìn)入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對(duì)公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進(jìn)一步表述為：針對(duì)社會(huì)不同群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值的分配。
既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對(duì)社會(huì)不同群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會(huì)學(xué)意義上的群體公平，是在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的群體公平。
二、公共管理的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益
這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標(biāo)是通過(guò)提供公共物品來(lái)最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。對(duì)于公共利益的認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認(rèn)識(shí)分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認(rèn)公共利益的存在，認(rèn)為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認(rèn)公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)。他們認(rèn)為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)，人們?cè)谡螞Q策中的動(dòng)機(jī)與在市場(chǎng)決策中的動(dòng)機(jī)是一致的，都是追求個(gè)人利益的最大化，而個(gè)人的偏好是不同的，并且每個(gè)人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無(wú)法形成共同的需求，也就無(wú)法形成公共利益。事實(shí)上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個(gè)基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場(chǎng)管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平。
如何考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標(biāo)是滿足公共利益，考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實(shí)現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評(píng)定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對(duì)公共利益的評(píng)定是通過(guò)民主機(jī)制、依據(jù)民主決策規(guī)則進(jìn)行的。盡管不同政治體制下的民主機(jī)制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對(duì)多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實(shí)現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實(shí)現(xiàn)了公共利益；在采取絕對(duì)多數(shù)規(guī)則的情況下，實(shí)現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個(gè)體利益也就是實(shí)現(xiàn)了公共利益。所謂實(shí)現(xiàn)公共利益，包含兩個(gè)要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國(guó)學(xué)者陳慶云等人認(rèn)為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實(shí)際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會(huì)分享性”。由此可知，考量公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等地分享了公共利益。
實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、整體的平衡過(guò)程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，一項(xiàng)公共管理很難同時(shí)滿足所有民眾的利益需求。一般說(shuō)來(lái)，一項(xiàng)公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時(shí)抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時(shí)抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對(duì)利益需求受抑制的群體(如弱勢(shì)群體)或利益需求受抑制的方面予以補(bǔ)償，用動(dòng)態(tài)的、整體的利益平衡過(guò)程來(lái)漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會(huì)成員共同分享公共利益這一理想目標(biāo)。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面
公平是公共管理價(jià)值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實(shí)現(xiàn)公平服務(wù)的
對(duì)于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會(huì)活動(dòng)中的具體分析。事實(shí)上，在不同的歷史階段或不同的社會(huì)活動(dòng)中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?
對(duì)于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進(jìn)行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益。我們?cè)賮?lái)討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于效率有兩個(gè)含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實(shí)現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實(shí)現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的含義。惟一的問(wèn)題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟(jì)收益。為解決這一問(wèn)題，我們可以將收益理解為社會(huì)收益與經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時(shí)，既與經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點(diǎn)。
在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準(zhǔn)則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準(zhǔn)則有三個(gè)含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點(diǎn)。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費(fèi)權(quán)力。第二，公共管理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的再分配過(guò)程，盡管各國(guó)的分配原則有所不同，但在國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配過(guò)程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國(guó)的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國(guó)家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國(guó)家，再分配過(guò)程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國(guó)家，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一次分配必然要形成社會(huì)收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會(huì)矛盾。為緩和由一次分配形成的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配過(guò)程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)這三個(gè)基本問(wèn)題。與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同的是，公共管理解決這三個(gè)基本問(wèn)題的順序是：先解決為誰(shuí)生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因?yàn)椋汗补芾韺?duì)社會(huì)價(jià)值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會(huì)價(jià)值分配給誰(shuí)，即為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品的問(wèn)題，在解決了為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品這一根本問(wèn)題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問(wèn)題的順序并以公平為基本出發(fā)點(diǎn)，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來(lái)統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說(shuō)來(lái)就是：公共管理在決定為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品時(shí)從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時(shí)注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價(jià)值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價(jià)值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國(guó)的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上展開(kāi)的。誠(chéng)然，西方的公共管理理論與英國(guó)撒切爾政府和美國(guó)里根政府率先開(kāi)展的西方國(guó)家的新公共管理(改革)運(yùn)動(dòng)是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運(yùn)動(dòng)是在西方資本主義國(guó)家已經(jīng)在公共管理中比較好地實(shí)現(xiàn)了公平的前提下進(jìn)行的。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，會(huì)使我們?cè)谂μ岣呶覈?guó)公共管理效率的同時(shí)，始終堅(jiān)持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時(shí)期我國(guó)社會(huì)某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會(huì)現(xiàn)象。
四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開(kāi)的，只有實(shí)現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實(shí)現(xiàn)公共管理的公平
作為提供公共物品活動(dòng)的公共管理，是以公共權(quán)力為核心展開(kāi)的。按照公共選擇理論的分析，人們?cè)谔峁┕参锲愤^(guò)程中的動(dòng)機(jī)與在提供私人物品中的動(dòng)機(jī)是相同的，或者說(shuō)，人們?cè)诜鞘袌?chǎng)(政治)決策中的動(dòng)機(jī)與市場(chǎng)決策中的動(dòng)機(jī)是相同的，都是追求個(gè)人利益的最大化。從集體行動(dòng)的邏輯角度分析，與市場(chǎng)決策不同的是，在非市場(chǎng)決策中，在個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，個(gè)體的理性選擇必然導(dǎo)致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動(dòng)中的具體體現(xiàn)是：從公共物品的生產(chǎn)角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現(xiàn)象，人們不可能有效支付公共物品的生產(chǎn)成本，公共物品就無(wú)法生產(chǎn)出來(lái)；從公共物品的消費(fèi)角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無(wú)法合理消費(fèi)公共物品。為了避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來(lái)自心靈之外的強(qiáng)制力(利維坦)心眼，這一強(qiáng)制力電就是公共權(quán)力。只有公共權(quán)力的介入，公共物品的生產(chǎn)者與消費(fèi)者才可能在公共權(quán)力的作用下通過(guò)個(gè)體的理性選擇形成集體的理性選擇，個(gè)體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達(dá)成最優(yōu)均衡。公共權(quán)力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產(chǎn)與消費(fèi)，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒(méi)有公共權(quán)力也就沒(méi)有公共管理，公共權(quán)力是公共管理的核心。公共管理以公共權(quán)力為核心，使公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配具有了公共權(quán)力所決定的權(quán)威性。新晨
[論文摘要]現(xiàn)時(shí)代的公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。公民社會(huì)具有管理主體與管理對(duì)象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過(guò)程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提升者、公共價(jià)值的維護(hù)者、社會(huì)穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會(huì)合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，其責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴＿@種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理，在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理，都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國(guó)家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代，行政就是政治的落實(shí)，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)的推行，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì)，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無(wú)論在合法性還是在社會(huì)資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開(kāi)辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因，治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵，同時(shí)，它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。
二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色
現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的一種合作管理，是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸。現(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對(duì)象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過(guò)程中又以其各自的特征優(yōu)勢(shì)起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會(huì)與政府一道對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過(guò)程中，公民社會(huì)以它那種來(lái)自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí)，公民社會(huì)在與政府的合作過(guò)程中，能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行，從而可以起到對(duì)政府更有效的監(jiān)督作用。此外，在公共管理的過(guò)程中，健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可，這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起，在這個(gè)過(guò)程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面，作為公共管理的對(duì)象，公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對(duì)公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次，通過(guò)公民社會(huì)組織，公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過(guò)程也是公民社會(huì)完善的過(guò)程，公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展，作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量，公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過(guò)程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。
第一，公民社會(huì)是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會(huì)的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國(guó)家的權(quán)力，從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向；公民社會(huì)可以為公民的利益表達(dá)提供多樣的表達(dá)形式和途徑，保障公民利益表達(dá)的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會(huì)對(duì)培育公民的民主參與意識(shí)具有積極的作用，能夠強(qiáng)化民主的社會(huì)基礎(chǔ)從而推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。
第二，公民社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。公民社會(huì)是一個(gè)以契約、法制、自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)為價(jià)值準(zhǔn)則的社會(huì)，這為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。此外，公民社會(huì)中的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的作用。
第三，公民社會(huì)是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會(huì)做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會(huì)因其具有來(lái)自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營(yíng)利”特性以及其服務(wù)社會(huì)、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道，并能有效彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)上的缺限和不足，公民社會(huì)組織可以通過(guò)委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù)，從而使社會(huì)公共服務(wù)的水平大大提升。
第四，公民社會(huì)是公共價(jià)值的維護(hù)者。與其他領(lǐng)域一樣，公共生活領(lǐng)域同樣存在著對(duì)善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價(jià)值，它包括公民對(duì)公共生活的態(tài)度、責(zé)任與義務(wù)，對(duì)他人的尊重與關(guān)愛(ài)，對(duì)社會(huì)正義的維護(hù)以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進(jìn)人類的公共利益和福祉，這實(shí)際上就包含了對(duì)公共價(jià)值的追求：公民社會(huì)是公共管理的對(duì)象，它同時(shí)又是公共管理的主體構(gòu)成之一，公民社會(huì)的精神與價(jià)值必然會(huì)影響到公共管理的目標(biāo)和價(jià)值。公民社會(huì)所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛(ài)、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開(kāi)放、多元等價(jià)值理念，對(duì)于維拼良好的公共價(jià)值具有重要的作用。
第五，公民社會(huì)是社會(huì)穩(wěn)定的支持者。公民社會(huì)能夠在個(gè)人和社會(huì)之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過(guò)這一中介結(jié)構(gòu)，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達(dá)途徑，同時(shí)又可以對(duì)他們的利益訴求進(jìn)行整合；通過(guò)這一結(jié)構(gòu)，它還可以為社會(huì)成員提供寬松的活動(dòng)空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時(shí)這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會(huì)怨氣、釋放社會(huì)壓力的作用。可以說(shuō)公民社會(huì)是一個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。
三、公共管理；政府與公民社會(huì)的合作管理
公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)公共社會(huì)生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會(huì)之間應(yīng)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作關(guān)系，通過(guò)協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理。具體來(lái)講，這種政府與公民社會(huì)合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)。
第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營(yíng)部門、第三部門等公民社會(huì)組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角色，它們?cè)诮橛谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共部門之間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng)并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會(huì)事務(wù)，在某些領(lǐng)域，公民社會(huì)組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢(shì)。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營(yíng)部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，政府并不是國(guó)家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。”
第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴９补芾碡?zé)任邊界的模糊性表現(xiàn)為許多民營(yíng)部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍，公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場(chǎng)和公共部門之間被稱之為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的領(lǐng)域中，涌現(xiàn)了所謂非營(yíng)利組織、志愿團(tuán)體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會(huì)組織，它們?cè)谏鐣?huì)中的作用和影響越來(lái)越大。伴隨著這些公民社會(huì)組織能夠滿足多方需要，解決社會(huì)問(wèn)題而無(wú)需運(yùn)用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個(gè)人來(lái)承擔(dān)的趨勢(shì)。
第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系，因?yàn)檫@些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息，也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進(jìn)行談判和交易，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系，所以公共管理的過(guò)程便呈現(xiàn)為一種互動(dòng)的過(guò)程。在這種互動(dòng)的過(guò)程中，各個(gè)公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。
行政管理、公共行政、公共管理,都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng),盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看,隨著時(shí)代的發(fā)展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國(guó)家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代,行政就是政治的落實(shí),其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)的推行,以維護(hù)統(tǒng)治者的利益;公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì),其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù),以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益;公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代,公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求,體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一,無(wú)論在合法性還是在社會(huì)資源方面,都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開(kāi)辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因,治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵,同時(shí),它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。
二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色
現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的一種合作管理,是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸。現(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對(duì)象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過(guò)程中又以其各自的特征優(yōu)勢(shì)起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會(huì)與政府一道對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過(guò)程中,公民社會(huì)以它那種來(lái)自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí),公民社會(huì)在與政府的合作過(guò)程中,能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行,從而可以起到對(duì)政府更有效的監(jiān)督作用。此外,在公共管理的過(guò)程中,健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可,這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起,在這個(gè)過(guò)程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面,作為公共管理的對(duì)象,公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對(duì)公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次,通過(guò)公民社會(huì)組織,公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過(guò)程也是公民社會(huì)完善的過(guò)程,公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展,作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量,公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過(guò)程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。
第一,公民社會(huì)是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會(huì)的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國(guó)家的權(quán)力,從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向;公民社會(huì)可以為公民的利益表達(dá)提供多樣的表達(dá)形式和途徑,保障公民利益表達(dá)的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會(huì)對(duì)培育公民的民主參與意識(shí)具有積極的作用,能夠強(qiáng)化民主的社會(huì)基礎(chǔ)從而推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。
第二,公民社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。公民社會(huì)是一個(gè)以契約、法制、自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)為價(jià)值準(zhǔn)則的社會(huì),這為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。此外,公民社會(huì)中的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的作用。
第三,公民社會(huì)是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會(huì)做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會(huì)因其具有來(lái)自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營(yíng)利”特性以及其服務(wù)社會(huì)、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道,并能有效彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)上的缺限和不足,公民社會(huì)組織可以通過(guò)委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù),從而使社會(huì)公共服務(wù)的水平大大提升。
第四,公民社會(huì)是公共價(jià)值的維護(hù)者。與其他領(lǐng)域一樣,公共生活領(lǐng)域同樣存在著對(duì)善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價(jià)值,它包括公民對(duì)公共生活的態(tài)度、責(zé)任與義務(wù),對(duì)他人的尊重與關(guān)愛(ài),對(duì)社會(huì)正義的維護(hù)以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進(jìn)人類的公共利益和福祉,這實(shí)際上就包含了對(duì)公共價(jià)值的追求:公民社會(huì)是公共管理的對(duì)象,它同時(shí)又是公共管理的主體構(gòu)成之一,公民社會(huì)的精神與價(jià)值必然會(huì)影響到公共管理的目標(biāo)和價(jià)值。公民社會(huì)所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛(ài)、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開(kāi)放、多元等價(jià)值理念,對(duì)于維拼良好的公共價(jià)值具有重要的作用。
第五,公民社會(huì)是社會(huì)穩(wěn)定的支持者。公民社會(huì)能夠在個(gè)人和社會(huì)之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過(guò)這一中介結(jié)構(gòu),它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達(dá)途徑,同時(shí)又可以對(duì)他們的利益訴求進(jìn)行整合;通過(guò)這一結(jié)構(gòu),它還可以為社會(huì)成員提供寬松的活動(dòng)空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時(shí)這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會(huì)怨氣、釋放社會(huì)壓力的作用。可以說(shuō)公民社會(huì)是一個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。
三、公共管理;政府與公民社會(huì)的合作管理
公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)公共社會(huì)生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會(huì)之間應(yīng)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作關(guān)系,通過(guò)協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理。具體來(lái)講,這種政府與公民社會(huì)合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)。
第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營(yíng)部門、第三部門等公民社會(huì)組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角色,它們?cè)诮橛谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共部門之間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng)并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會(huì)事務(wù),在某些領(lǐng)域,公民社會(huì)組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢(shì)。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營(yíng)部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),政府并不是國(guó)家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可,就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。”
第二,公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴９补芾碡?zé)任邊界的模糊性表現(xiàn)為許多民營(yíng)部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍,公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場(chǎng)和公共部門之間被稱之為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的領(lǐng)域中,涌現(xiàn)了所謂非營(yíng)利組織、志愿團(tuán)體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會(huì)組織,它們?cè)谏鐣?huì)中的作用和影響越來(lái)越大。伴隨著這些公民社會(huì)組織能夠滿足多方需要,解決社會(huì)問(wèn)題而無(wú)需運(yùn)用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移,傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個(gè)人來(lái)承擔(dān)的趨勢(shì)。
第三,多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系,因?yàn)檫@些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息,也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進(jìn)行談判和交易,在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系,所以公共管理的過(guò)程便呈現(xiàn)為一種互動(dòng)的過(guò)程。在這種互動(dòng)的過(guò)程中,各個(gè)公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。
一、新公共服務(wù)與新公共管理的共同性
(一)全新公共服務(wù)在一定程度上應(yīng)用了公共管理所提出的全新管理手段和措施在明確公私部門沒(méi)有存在實(shí)質(zhì)差異的前提之下，全新公共管理逐漸開(kāi)始應(yīng)用私營(yíng)部門的管理技術(shù)來(lái)提升工作效率。全新公共服務(wù)不是反對(duì)效率價(jià)值，其僅僅是在批評(píng)公共管理、否認(rèn)公私部門實(shí)質(zhì)差異性的基礎(chǔ)上，逐步開(kāi)始承認(rèn)全新公共管理中提升效率的一些技術(shù)和創(chuàng)新性方法，譬如人事管理中使用短期雇傭替代公務(wù)員終身制，采用科學(xué)合理的招聘程序，建立逐層劃分工資的績(jī)效制度，加強(qiáng)結(jié)果的靈活操作性等相關(guān)的內(nèi)容。
(二)全新公共管理中蘊(yùn)含的服務(wù)理念通常來(lái)看，全新公共管理與全新公共服務(wù)分屬于不同的治理方式，然而，本研究對(duì)二者進(jìn)行具體的研究后發(fā)現(xiàn)，全新公共管理存在以下幾種性質(zhì):首先是全新公共管理落實(shí)了工具主義的理念，主要使用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，在嚴(yán)格的制度與程序范圍內(nèi)進(jìn)行大刀闊斧的變革;其次是全新公共管理中弱化了公共權(quán)力，使其逐步向社會(huì)分化;最后是新公共管理培養(yǎng)了社會(huì)自治力量，行政開(kāi)始從客體向中心演變。全新公共管理主要是縮減政府規(guī)模，降低不必要的規(guī)制，讓政府管理從大量繁雜的公共事務(wù)中得到解脫;使用公共政策來(lái)引導(dǎo)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與競(jìng)爭(zhēng)，以期提升公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率與質(zhì)量，在整個(gè)過(guò)程中都會(huì)讓社會(huì)組織等相關(guān)人群開(kāi)始主動(dòng)提高自治能力，而社會(huì)自治力量的演變也在這一方面顯示出服務(wù)理念的提升。因此，新公共管理同新公共服務(wù)之間有著非常多的相似點(diǎn)［2］。
二、新公共服務(wù)與新公共管理的區(qū)別
(一)公共行政的回應(yīng)目標(biāo)差異全新公共管理的主體是顧客，將普通群眾視為顧客，同之前的公共行政相對(duì)比，更加注重普通大眾的地位和價(jià)值。新公共管理提出政府的行為必須要向企業(yè)學(xué)習(xí)，最大限度將政策建設(shè)成顧客可以從中自由的選取，可以讓顧客進(jìn)行全方面的監(jiān)督和檢查。然而，顧客本是追求個(gè)人利益最大化的人群，全新公共管理所表達(dá)的意思就是將政府的公共政策從政治領(lǐng)域逐步納入到市場(chǎng)中，但是，從新公共服務(wù)的角度來(lái)考慮，把普通大眾作為顧客，同時(shí)從經(jīng)濟(jì)學(xué)方面來(lái)研究政治問(wèn)題，其實(shí)就是注重顧客的短期盈利。因此，全新公共服務(wù)通常從反面出發(fā)，以尊重公民的權(quán)力為基準(zhǔn)，將人民看成存在相同利益的群體。所以，新公共管理與新公共服務(wù)在認(rèn)識(shí)回應(yīng)目的特點(diǎn)上存在差異，使得其中存在不同的社會(huì)治理方式;通常前者針對(duì)顧客選取愛(ài)好的回應(yīng)，借助的是企業(yè)家精神，公民仍處在客體的地位;新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)普通大眾應(yīng)該參加到行政中、成為政策制定的主要群體，讓公共行政成為一種非常民主的治理模式。
(二)追求利益的差異新公共服務(wù)主要注重多元化治理，任何公民與團(tuán)體都可以協(xié)同管理公共事務(wù)，相對(duì)于政府而言，最主要的工作就是同機(jī)構(gòu)組織以及公民共同找尋代表公眾的利益，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)這些利益而努力。從新公共服務(wù)對(duì)于行政規(guī)范性問(wèn)題的分析過(guò)程中可以很容易的發(fā)現(xiàn)，政府的目的與企業(yè)的目的存在較大的出入，政府是實(shí)現(xiàn)公平與正義的手段和保障，必須保證公共利益處于絕對(duì)的核心地位，讓公共問(wèn)題的處理方案與產(chǎn)生過(guò)程都能夠較好地滿足正義、公正以及公平的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。而新公共管理主要利用市場(chǎng)的方法處理政府遇到的困難，若將政府比作是企業(yè)，則是借助企業(yè)的精神和理念來(lái)控制公務(wù)員的行為，在容納私人部門管理技術(shù)的同時(shí)，也相應(yīng)地汲取了私人部門的價(jià)值觀念。所以，從二者的利益來(lái)分析，本身存在著較大的沖突，一邊是新公共管理不承認(rèn)存在公共利益，另一邊則是公共管理同公共利益間沒(méi)有絲毫的聯(lián)系。
(三)理論思維取向上的差異全新公共管理的私人部門管理手段與經(jīng)濟(jì)研究角度都是為了改善政府工作效率低下與呆板的形象，以更加有效與靈活的形象面對(duì)普通大眾。所以，全新公共管理主要以理性為改革準(zhǔn)則，改革的主要內(nèi)容是集中提升政府工作效率與方法等方面，通過(guò)理性的手段實(shí)現(xiàn)公共管理的效率。而新公共服務(wù)延續(xù)了新公共行政“民主行政、社會(huì)公平”等價(jià)值觀，關(guān)注公民的權(quán)利。如某位學(xué)者所說(shuō)，公共管理人員必須追求回應(yīng)性的提升與公民信任度的加強(qiáng)，將公民參與政府管理視為一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，公民會(huì)積極注重公共利益，政府必須協(xié)助公民提升整個(gè)過(guò)程中不同方面的能力。新公共服務(wù)關(guān)注公民參與和民主治理，將公共利益放置在非常重要的地位，政府的職能必須從控制管理轉(zhuǎn)到服務(wù)，讓全新公共服務(wù)理論基礎(chǔ)更加具有群眾基礎(chǔ)，所以是以民主為主要的改革形式［3］。
(四)價(jià)值取向差異新公共管理與新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)和主要內(nèi)容存在差異的最重要原因就是價(jià)值取向不同。新公共管理關(guān)注的價(jià)值主要是經(jīng)濟(jì)和效率。在效率價(jià)值的引導(dǎo)之下，新公共管理將政府的服務(wù)對(duì)象視為顧客，在管理上可以良好地使用市場(chǎng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，表現(xiàn)出績(jī)效與結(jié)果。目前，顧客服務(wù)與績(jī)效衡量等相關(guān)思想理念逐漸成為公共行政用語(yǔ)的構(gòu)成因素。新公共服務(wù)本質(zhì)上是對(duì)新公共管理等主要以經(jīng)濟(jì)理論與自我利益為主導(dǎo)模式的深思;從價(jià)值取向來(lái)看，新公共服務(wù)注重的主要價(jià)值是社會(huì)公平、回應(yīng)性等相關(guān)內(nèi)容;新公共服務(wù)注重服務(wù)的使命與價(jià)值，關(guān)注公民參與以及公共責(zé)任制等內(nèi)容。因此，從本質(zhì)上來(lái)看，新公共服務(wù)體現(xiàn)了行政理論發(fā)展過(guò)程中的民主價(jià)值取向。
三、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，本文主要從新公共服務(wù)與新公共管理之間的共同點(diǎn)和差異入手，具體研究?jī)烧唛g存在的異同點(diǎn)。研究認(rèn)為，實(shí)踐生活中必須要加深行政管理體制改革，構(gòu)建服務(wù)型政府，擴(kuò)展和加強(qiáng)具有中國(guó)特色的公共行政理論，全面分清新公共服務(wù)與新公共管理的異同，這不但是非常重要的任務(wù)，也是非常必要的程序，只有這樣才能夠更好地推進(jìn)政府的依法行政。
作者：陳繼偉單位：黃淮學(xué)院社會(huì)管理系
[關(guān)鍵詞]公共管理運(yùn)動(dòng)；服務(wù)；政府；績(jī)效；創(chuàng)新
[中圖分類號(hào)]G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2016）02-0082-02
國(guó)外西方前沿的公共管理服務(wù)運(yùn)動(dòng)正在沿著工具理性和價(jià)值理性的更新與超載演變軌跡，我國(guó)的政府公共管理服務(wù)則面臨著責(zé)任履行的系統(tǒng)困境，現(xiàn)代政府發(fā)展創(chuàng)新的根本在于完善和創(chuàng)新公共管理服務(wù)責(zé)任機(jī)制，用廣視域、多方法的分析及論證，提升我國(guó)公共管理服務(wù)責(zé)任機(jī)制的創(chuàng)新，提高我國(guó)政府績(jī)效成果的有效性。
一、國(guó)外西方公共管理服務(wù)運(yùn)動(dòng)的沿革闡述
對(duì)于國(guó)外西方公共管理服務(wù)的理論追溯，要遵循國(guó)外公共行政發(fā)展和變革的軌跡進(jìn)行沿襲，根據(jù)西方公共行政和公共管理服務(wù)的宗旨和追求，它包含不同的責(zé)任含義和實(shí)現(xiàn)路徑，而探查國(guó)外不同理性之下的公共管理服務(wù)責(zé)任機(jī)制，則是我國(guó)借鑒國(guó)外西方的必經(jīng)之路。
（一）國(guó)外工具理性主導(dǎo)之下的公共管理責(zé)任控制
在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，公共行政是國(guó)外獨(dú)立的一個(gè)研究領(lǐng)域，隨著事務(wù)的繁雜和增多，政府行政建立了行政當(dāng)局，以更有效地控制政府，并積極有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜的難題，尤其在實(shí)現(xiàn)政府管理績(jī)效方面，取得了較大的成功。
然而，在20世紀(jì)70年代，國(guó)外西方國(guó)家歷經(jīng)了一系列的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)危機(jī)，傳統(tǒng)的、以官僚制為主要特征的公共行政管理模式呈現(xiàn)出較多的弊端，導(dǎo)致政府的績(jī)效下降，并引發(fā)了財(cái)政危機(jī)。在這一前提下，歐美國(guó)家的公共管理部門實(shí)施了許多積極的企業(yè)、政府管理變革，代表了當(dāng)時(shí)政府管理的新公共管理運(yùn)動(dòng)風(fēng)靡一時(shí)，新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的策略進(jìn)行變革，新公共管理運(yùn)動(dòng)影響深遠(yuǎn)，其核心理論是以市場(chǎng)的優(yōu)越性取代傳統(tǒng)的政府行政壟斷性，以績(jī)效的提升作為其公共管理改革的核心導(dǎo)向性目標(biāo)，并以公共選擇理論、委托理論、交易成本理論為智力支持，在公共管理部門中實(shí)施商業(yè)化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更為負(fù)責(zé)的組織體系，采取了系列的財(cái)務(wù)管理改革方案，如：明確和量化績(jī)效考核指標(biāo)、針對(duì)官僚舊體制進(jìn)行行政體制改革、明確劃分責(zé)任并進(jìn)行職能的細(xì)化分解等。由此可以看出，政府績(jī)效正是新公共管理運(yùn)動(dòng)的衍生產(chǎn)物。
時(shí)代進(jìn)入21世紀(jì)，諸多反思新公共管理的聲音紛紛出現(xiàn)，批評(píng)新公共管理運(yùn)動(dòng)的聲音認(rèn)為：新公共管理運(yùn)動(dòng)核心的分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)主題本質(zhì)上是一種市場(chǎng)教條主義，它注重結(jié)果而忽略了公共管理服務(wù)的過(guò)程，忽視了更為廣闊的政府、政治、社會(huì)、文化環(huán)境，于是，出現(xiàn)了以網(wǎng)絡(luò)治理和實(shí)現(xiàn)整體管理調(diào)整的后新公共管理理論。它關(guān)于政府績(jī)效的核心價(jià)值和理念包括：強(qiáng)化政府的適度集權(quán)，否認(rèn)分權(quán)；注重多元化治理，否認(rèn)商業(yè)化管理；提倡治理信息網(wǎng)絡(luò)共享，實(shí)現(xiàn)資源的充分開(kāi)放；從整合的概念強(qiáng)調(diào)協(xié)同化治理。
（二）國(guó)外價(jià)值理性呼喚之下的公共管理服務(wù)責(zé)任內(nèi)蘊(yùn)
上述的工具理性強(qiáng)調(diào)以主體的手段達(dá)成目標(biāo)的合理性，最大限度地追求績(jī)效的最大化，注重客觀條件下的整體考量和評(píng)價(jià)。而價(jià)值理性則呼喚主體內(nèi)心的追求，應(yīng)該說(shuō)，績(jī)效最大化或工具理性并不是公共管理服務(wù)的唯一或最高準(zhǔn)則，它也應(yīng)具備一系列反映人類崇高追求價(jià)值的意蘊(yùn)，在國(guó)外也曾掀起了以價(jià)值回歸的公共管理重塑的創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)。
赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行為》中提及：公共行政組織不同于私人組織，它需要在考慮各種價(jià)值的前提下，實(shí)施公共管理行為。還有，喬治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一書中說(shuō)道：公共行政管理闡述的是其政治主張，而公共行政管理者要在此之前仔細(xì)地權(quán)衡利弊得失。
二、政府績(jī)效責(zé)任的內(nèi)涵
目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府績(jī)效的責(zé)任評(píng)估主要從以下角度來(lái)界定。
（一）從政府公共管理過(guò)程的視角對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行界定。國(guó)外著名政府績(jī)效學(xué)者認(rèn)為，公共管理的績(jī)效需要引用效益、效率和公正等重要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)結(jié)果為目的對(duì)政府公共項(xiàng)目進(jìn)行管理。我國(guó)的公共管理政府績(jī)效研究學(xué)者也指出，政府績(jī)效重點(diǎn)針對(duì)政府的行政效率和行政效果兩方面，它的主要內(nèi)容包括：政府行政成本、政府效率、民眾滿意度、社會(huì)進(jìn)步等。
（二）從政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行界定。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，政府績(jī)效的評(píng)估要兼顧效率與有效成本兩方面，如果只能提供其中之一，則會(huì)產(chǎn)生偏頗，即指：若政府的公共管理服務(wù)以犧牲單位成本為代價(jià)則不公，或政府的公共管理服務(wù)以片面投入產(chǎn)出而提高績(jī)效也不可取。因此，兩者互為依賴，缺一不可。
（三）從資源的獲取能力來(lái)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行界定。在當(dāng)代社會(huì)中，政府的公共管理行為需要運(yùn)用多種資源，而獲取這些資源的能力及使用這些資源的熟練性，則成為對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估角度。國(guó)內(nèi)外的學(xué)者都普遍認(rèn)為，政府的公共管理服務(wù)績(jī)效評(píng)估，要以其資源的獲取和轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的能力為重點(diǎn)，簡(jiǎn)明扼要地說(shuō)，就是指政府在社會(huì)公共管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益、效能。
由上可見(jiàn)，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于政府績(jī)效的內(nèi)涵尚不具備一個(gè)普遍性的定義，但是，都離不開(kāi)政府公共管理的資源、投入產(chǎn)出、效果、效能等方面。
1.新公共管理理論的核心思想
新公共管理是以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)企業(yè)的管理理論和方法為理論基礎(chǔ)建立起來(lái)的，新公共管理理論的核心思想體現(xiàn)為：
1.1新公共管理汲取經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理論
一直以來(lái)，公共行政學(xué)都匯集了管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門學(xué)科的思想，而新公共管理則更多地借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。新公共管理的目標(biāo)是追求3E，即：Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，為了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一管理和監(jiān)控對(duì)政府創(chuàng)造力的抑制，從而導(dǎo)致政府管理的形式化和僵化的問(wèn)題，新公共管理理論引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。希望通過(guò)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)越性，重新發(fā)掘市場(chǎng)與政府的關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，提升政府的創(chuàng)造性[4]。
1.2新公共管理對(duì)政府職能進(jìn)行重新定位
面對(duì)越來(lái)越多的對(duì)政府規(guī)模龐大，資源浪費(fèi)嚴(yán)重的質(zhì)疑，新公共管理反對(duì)原有政府管理模式的權(quán)利中心主義，主張對(duì)政府職能進(jìn)行重新定位，提倡建立精簡(jiǎn)而有效的服務(wù)型政府。首先，新公共管理認(rèn)為政府職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”，政府應(yīng)通過(guò)政策的制定對(duì)全局進(jìn)行總體掌握，而具體的實(shí)施則應(yīng)由各自制機(jī)構(gòu)承擔(dān)[5]。其次，新公共管理主張適度的分權(quán)與授權(quán)，賦予管理者有效的管理權(quán)威，解除對(duì)其過(guò)多的控制，以便更好地提升政府的管理效率與效能[6]。再次，新公共管理打破原有層級(jí)制的金字塔體系結(jié)構(gòu)，壓平組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)，創(chuàng)建扁平制組織結(jié)構(gòu)。
1.3新公共管理強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略
在傳統(tǒng)的政府管理模式中，政府以高高在上的姿態(tài)面對(duì)公眾，公眾沒(méi)有選擇的權(quán)利，也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，這極大地打擊了公眾的積極性。而新公共管理借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，提倡政府對(duì)待公眾應(yīng)像企業(yè)對(duì)待顧客一樣，一切制度和決策的制定都以公眾的利益和價(jià)值取向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)。顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略引導(dǎo)公眾參與政府職能活動(dòng)，不僅提高了公眾的積極性，也是政府工作創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)與動(dòng)力。
1.4新公共管理追求效率和結(jié)果
馬克斯•韋伯的官僚體制是具有“理性”性質(zhì)的，精確、迅速、明確、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從是官僚體制的優(yōu)點(diǎn)，但隨著時(shí)代的變化，這些優(yōu)點(diǎn)已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。新公共管理所強(qiáng)調(diào)的是效率和結(jié)果，而忽視過(guò)程，重視技術(shù)在提高管理效率中的作用，提倡多種方法與手段的并用。新公共管理給予現(xiàn)代管理更多的靈活性，為其營(yíng)造了更為寬松的環(huán)境與氛圍，實(shí)現(xiàn)管理行為的創(chuàng)新，從而提高管理的效率。
2.新公共管理理論下文檔工作審視新公共管理賦予現(xiàn)代管理以效率為中心、技術(shù)至上的特點(diǎn)[7]，這決定了現(xiàn)代文檔工作具有以下運(yùn)行特征：
2.1在以追求效率為目的的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以電子文件的管理為工作中心
在韋伯的官僚體制中，文件具有上傳下達(dá)的功能，維系與連接組織各部門之間的運(yùn)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)出工具價(jià)值。而追求效率的新公共管理理論催生出的電子文件以其快速、便捷的特性成為現(xiàn)代管理的重要手段之一。據(jù)國(guó)家檔案局的調(diào)查結(jié)果顯示，僅2007年中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、中央企業(yè)共產(chǎn)生各種類型電子文件近2億件[8]。此外，新公共管理要求政府改變統(tǒng)治者的角色，提倡塑造服務(wù)型政府，由此為電子政府的出現(xiàn)提供了契機(jī)，可以說(shuō)電子政府也是新公共管理的產(chǎn)物。為了提高政府透明度，創(chuàng)建開(kāi)放型政府，電子政府通過(guò)網(wǎng)站提供實(shí)時(shí)信息，以此來(lái)滿足公眾的政府信息利用需求，通過(guò)與公民進(jìn)行互動(dòng)，鼓勵(lì)公民參與政府管理，電子政府的正常運(yùn)行需要大量電子文件作為支撐。電子文件實(shí)現(xiàn)了文檔的無(wú)紙化管理，大大節(jié)約了資源，避免資源的浪費(fèi)。而借助現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破了文件傳遞與利用的時(shí)空限制，改變了過(guò)去管理過(guò)程復(fù)雜、消耗時(shí)間長(zhǎng)、資源浪費(fèi)的壁壘。但是，現(xiàn)代管理對(duì)電子文件的依賴也衍生出一系列的難題，如電子文件的證據(jù)價(jià)值受到質(zhì)疑、電子文件的安全性和穩(wěn)定性差所引發(fā)的管理失效等。如何攻克電子文件所帶來(lái)的管理上的弊端，給現(xiàn)代文檔工作帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。
2.2在重視資源利用的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以文檔的開(kāi)發(fā)利用為工作重點(diǎn)
政府信息資源是最重要的社會(huì)資源，據(jù)報(bào)告顯示，社會(huì)信息資源的80%來(lái)自于政府信息。政府文檔是的體現(xiàn)，文檔為各級(jí)政府之間、政府各部門之間的交流構(gòu)建了溝通的橋梁；政府制定的各種法律、法規(guī)、政策等決策信息以文件的形式向社會(huì)公布；政府作為社會(huì)管理部門，為營(yíng)造開(kāi)放公平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境為社會(huì)提供新聞、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)等服務(wù)信息將作為檔案被保存下來(lái)[9]。對(duì)政府文檔信息資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，擴(kuò)充社會(huì)信息資源，為社會(huì)各方面的運(yùn)行提供支持，是新公共管理對(duì)文檔工作提出的新要求。
2.3在以顧客為導(dǎo)向的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以為公眾服務(wù)為工作理念
在過(guò)去，檔案局、檔案館等各級(jí)檔案部門以檔案保管為主要工作任務(wù)，以服務(wù)自身機(jī)構(gòu)為工作目的，檔案工作秉持著保密、嚴(yán)格開(kāi)放程序的工作原則。而在新公共管理下，文檔工作的服務(wù)對(duì)象不僅僅是自身組織機(jī)構(gòu)，而是廣大公民；文檔工作的主要任務(wù)是最大限度的開(kāi)發(fā)文檔信息資源、實(shí)現(xiàn)文檔的充分利用。新公共管理重申了文檔工作的社會(huì)使命應(yīng)是以公眾的文檔利用需求為服務(wù)對(duì)象，為公眾提供所需的檔案信息資源。新公共管理下文檔工作應(yīng)實(shí)施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略。在宏觀層面，以服務(wù)為理念進(jìn)行檔案部門的組織規(guī)劃、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)的擬定，以服務(wù)為宗旨對(duì)文檔工作進(jìn)行全局掌控。在微觀層面，在將服務(wù)理念貫穿于文檔工作的所有環(huán)節(jié)之中，尤其在檔案的提供利用中，充分發(fā)揮以人為本的思想，將如何滿足公眾的利用需求作為工作的最終目標(biāo)。實(shí)施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略是充分發(fā)揮文檔管理部門作為社會(huì)信息管理者，肩負(fù)著服務(wù)社會(huì)公眾這一使命的必然選擇。
2.4在整合企業(yè)管理思維的新公共管理下，文檔工作應(yīng)重視人力資源管理
目前，在企業(yè)管理中普遍使用知識(shí)管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知識(shí)管理的理念。知識(shí)管理的核心思想就是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將信息資源提供給需要的人。一方面，為政府決策提供支持；另一方面，有利于公眾對(duì)政府信息的利用，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。而在知識(shí)管理的三要素：人、信息資源、技術(shù)手段中，人處于核心地位。在管理者實(shí)施知識(shí)管理的過(guò)程中，自身?yè)碛写罅康碾[性知識(shí)。知識(shí)管理的各項(xiàng)內(nèi)容都是在人的支配下完成的，離開(kāi)了人的存在，一切創(chuàng)造性的活動(dòng)都不可能產(chǎn)生。新公共管理要求在文檔工作中重視人力資源管理，充分發(fā)揮人在知識(shí)管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人員的隱性知識(shí)價(jià)值。管理人員在實(shí)踐中所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)和所掌握的專業(yè)技能是寶貴的知識(shí)財(cái)富；管理人員的創(chuàng)新能力為文檔工作提供了源源不斷的動(dòng)力。另一方面，通過(guò)績(jī)效評(píng)估的方法，提高管理人員工作的工作效率；通過(guò)激勵(lì)政策，培養(yǎng)管理人員的積極性；并通過(guò)獎(jiǎng)懲制度來(lái)規(guī)范管理人員的行為，培養(yǎng)其工作責(zé)任感。
2.5在追求經(jīng)濟(jì)效益的新公共管理下，文檔工作應(yīng)充分挖掘文檔信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值
檔案館等社會(huì)主要檔案管理部門一直是國(guó)家事業(yè)單位，享受國(guó)家資金支持。但是，隨著技術(shù)的飛速發(fā)展，檔案數(shù)字化進(jìn)程需要大量資金作為支持，僅僅依靠國(guó)家財(cái)政撥款已無(wú)法滿足檔案部門的需求。新公共管理的經(jīng)濟(jì)理念要求檔案部門應(yīng)改變過(guò)去完全依賴政府撥款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文檔信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，發(fā)展檔案產(chǎn)業(yè)。在信息社會(huì)，信息資源和石油、煤炭一樣，是具有價(jià)值的資源。對(duì)文檔信息進(jìn)行整合開(kāi)發(fā)，生產(chǎn)信息產(chǎn)品，是文檔工作的新項(xiàng)目。例如現(xiàn)在的一些咨詢公司，就是通過(guò)對(duì)信息的搜集和整理，為用戶提供信息服務(wù)。檔案部門在開(kāi)展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)時(shí)，除了對(duì)自身所掌握的文檔信息進(jìn)行開(kāi)發(fā)外，還應(yīng)在信息技術(shù)的作用下，廣泛、全面地搜集網(wǎng)絡(luò)上的信息。并采用市場(chǎng)營(yíng)銷的理念，充分挖掘文檔信息的經(jīng)濟(jì)效益，爭(zhēng)取在為組織自身發(fā)展提供資金保障的同時(shí)成為國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源之一。
3.新公共管理理論下文檔工作需注意的問(wèn)題
新公共管理理論尚處在并不成熟的階段，其內(nèi)在的缺陷也是不容忽視的。新公共管理理論因其固有的局限性，使其在文檔管理中的應(yīng)用存在著一些缺陷。在運(yùn)用新公共管理的思想進(jìn)行文檔工作革新時(shí)，應(yīng)注意以下問(wèn)題：
3.1文檔工作的價(jià)值定位問(wèn)題
新公共管理汲取經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，引入市場(chǎng)機(jī)制，追求效益的最大化，容易造成組織對(duì)利益的盲目追求，而導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值的缺失。我們?cè)趯?duì)文檔工作進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)采用新公共管理的經(jīng)濟(jì)理念，注重文檔資源的價(jià)值開(kāi)發(fā)，構(gòu)建營(yíng)利性機(jī)構(gòu)是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的突破。值得注意的是，文檔工作必須始終堅(jiān)持作為國(guó)家文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的公益性工作性質(zhì)，始終以為公眾服務(wù)作為工作理念，把握好經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收工作占整體工作的比重，避免對(duì)文檔工作的價(jià)值定位產(chǎn)生偏頗。
3.2組織管理問(wèn)題
新公共管理改變傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)金字塔式，主張的是扁平化與分散化，而對(duì)權(quán)利的分化與下放在給下層管理人員帶來(lái)能動(dòng)性的同時(shí)，也容易引起了上下層管理權(quán)失衡的問(wèn)題，例如政府在管理中出現(xiàn)的“政府空心化”就是由此原因產(chǎn)生的。因此，文檔管理部門應(yīng)正確處理權(quán)力控制和權(quán)利下放的問(wèn)題，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)各部門間的溝通，為組織營(yíng)造良好的管理環(huán)境。
3.3技術(shù)手段的應(yīng)用問(wèn)題
信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求文檔工作必須與時(shí)俱進(jìn)，大力引用技術(shù)手段，電子文件的產(chǎn)生、電子政府的興起、辦公自動(dòng)化的普及等都以技術(shù)手段作為保障，不可否認(rèn)，技術(shù)手段在現(xiàn)代文檔工作中發(fā)揮著重要的作用。但是，人們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，技術(shù)只是以工具的價(jià)值出現(xiàn)在文檔工作中，起到的是提供文檔工作效率的輔助作用。針對(duì)目前一些人所提出的技術(shù)至上主義，文檔工作必須正確處理技術(shù)手段在文檔工作中的應(yīng)用，切不可本末倒置。
“所謂比較,就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把彼此之間有著某種聯(lián)系的多個(gè)事物加以對(duì)照,從而確定其間的相同與相異之處,由此對(duì)一事物進(jìn)行初步分類;在分類的基礎(chǔ)上,人們可以認(rèn)知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質(zhì)特征,進(jìn)而達(dá)到對(duì)特定事物的理解與解釋。”[1]早在20世紀(jì)40年代末,羅伯特•達(dá)爾(RobertDahl)就在《公共管理學(xué):三個(gè)問(wèn)題》中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對(duì)公共管理研究所帶來(lái)的負(fù)面影響,“只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎(chǔ)上,公共管理的科學(xué)性就是空洞的。”據(jù)此,他認(rèn)為,無(wú)論是英國(guó)的公共管理學(xué),還是法國(guó)的公共管理學(xué),都不足以形成一個(gè)獨(dú)立于各個(gè)特定國(guó)家背景的一般意義上的公共管理學(xué)。[2]比較公共管理研究或比較行政研究是“指人們綜合運(yùn)用各種不同的比較方法,對(duì)世界各國(guó)的行政制度與體制、結(jié)構(gòu)與功能、活動(dòng)與過(guò)程、歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、文化與傳統(tǒng)、環(huán)境與背景進(jìn)行對(duì)比分析,以期從更深的內(nèi)容、更高的層次、更廣泛的范圍來(lái)揭示行政現(xiàn)象背后的本質(zhì)和規(guī)律。”[3]現(xiàn)代意義上的比較公共管理研究肇始于美國(guó),從產(chǎn)生到現(xiàn)在大概經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間。按照比較公共管理在美國(guó)發(fā)展的歷史進(jìn)路歷程,可將其大致劃分為“萌芽時(shí)期”、“發(fā)展與興盛時(shí)期”、“衰落時(shí)期”和“復(fù)興時(shí)期”四個(gè)階段。
二、西方比較公共管理研究發(fā)展的歷史分期及其特征
(一)比較公共管理研究的萌芽時(shí)期(19世紀(jì)80年代—20世紀(jì)50年代)
伍德羅•威爾遜最早認(rèn)識(shí)到了比較方法在公共管理研究中的重要價(jià)值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認(rèn)為:“……在我們一些愛(ài)國(guó)意識(shí)很強(qiáng)的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認(rèn)為:學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)是否就在承認(rèn)一些外國(guó)的方法要比我們美國(guó)的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們?cè)趺茨軌蛑牢覀兊降子心男〇|西是好的、優(yōu)秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢?這樣想來(lái),可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好。”[4]這一時(shí)期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關(guān)論述也大都散見(jiàn)于一般性的討論中。同時(shí),由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法,學(xué)術(shù)共同體尚未形成,這一時(shí)期鮮有比較公共管理的專門研究成果。
(二)比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時(shí)期(20世紀(jì)50年代—20世紀(jì)70年代)
第二次世界大戰(zhàn)后,在美國(guó),比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展,這種快速發(fā)展有著當(dāng)時(shí)深刻的歷史背景。這一時(shí)期,發(fā)生在美國(guó)本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等;而國(guó)際委員會(huì)則同國(guó)際管理科學(xué)學(xué)會(huì)保持著密切的聯(lián)系,主要致力于美國(guó)本土的公共管理理論與實(shí)踐問(wèn)題。作為美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)(ASPA)的兩個(gè)會(huì)員單位,比較管理組織和國(guó)際委員會(huì)的共同點(diǎn)在于致力比較公共管理和國(guó)際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)分會(huì)———國(guó)際與比較公共管理分會(huì)(SICPA)。
(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀(jì)70年代—20世紀(jì)80年代)
20世紀(jì)70年代早期,美國(guó)政府以及其他基金會(huì)等組織逐漸失去了對(duì)比較公共管理研究的贊助和支持,美國(guó)的大部分國(guó)際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展等復(fù)雜問(wèn)題。因此,這對(duì)于失去了財(cái)政與政策支持的美國(guó)比較管理組織而言無(wú)疑是致命的打擊,這樣的結(jié)果對(duì)比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。同時(shí),與國(guó)際委員會(huì)的合并也并沒(méi)有對(duì)比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔(dān)心的那樣,“對(duì)于公共管理制度的研究和國(guó)家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時(shí)期,對(duì)比較公共管理研究的批評(píng)主要集中在以下幾個(gè)方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學(xué)性”或者說(shuō)該學(xué)科是否有明確的學(xué)科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評(píng)到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發(fā)展中國(guó)家、政治系統(tǒng)等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無(wú)疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學(xué)的全部范圍、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)和其他有關(guān)的學(xué)科的一些議題都與比較行政相關(guān)聯(lián)”[6]。第二,用何種方法研究這一領(lǐng)域。更多地批評(píng)者認(rèn)為比較公共管理研究更多地應(yīng)使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點(diǎn)。第三,比較公共管理究竟是理論導(dǎo)向的還是實(shí)踐導(dǎo)向的?比較公共管理的研究?jī)?nèi)核應(yīng)該在哪里?這兩個(gè)問(wèn)題都沒(méi)有明確的定論。過(guò)去的學(xué)者“花費(fèi)了太多的時(shí)間和精力用于討論比較問(wèn)題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環(huán)境,以至于使我們無(wú)法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問(wèn)題。搜集不同國(guó)家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進(jìn)行比較,其前提必須有比較的標(biāo)準(zhǔn)或基礎(chǔ),這樣才具有可比性。然而“不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn),他們使用不同的方法訪問(wèn)不同類型的官僚和考察不同的國(guó)家的不同問(wèn)題”[7]625正是基于這些批評(píng),比較公共管理研究不可避免地出現(xiàn)了“身份危機(jī)”(IdentityCrisis)。
(四)比較公共管理研究的復(fù)蘇階段(20世紀(jì)80年代—現(xiàn)今)
經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的沉寂,20世紀(jì)80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關(guān)注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發(fā)展行政學(xué)(DevelopmentAdministration)在當(dāng)時(shí)的興起,特別是前者起到了關(guān)鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說(shuō)法,比較公共政策“就是對(duì)政府政策(governmentpoli-cies)如何開(kāi)發(fā)、為什么開(kāi)發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進(jìn)行跨國(guó)研究”。[8]實(shí)際上,比較公共政策的興起從一開(kāi)始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。•因此,從這個(gè)意義上,與其說(shuō)是比較公共管理的復(fù)興,不如說(shuō)是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預(yù)設(shè)”,因此,比較公共管理研究的復(fù)興具有更深的歷史價(jià)值。
三、當(dāng)代西方國(guó)家比較公共管理研究的現(xiàn)存問(wèn)題
英國(guó)著名的哲學(xué)家休謨最早提出事實(shí)判斷與價(jià)值判斷的問(wèn)題，他視價(jià)值中立與價(jià)值的問(wèn)題為“是”與“應(yīng)該”或者“實(shí)然”與“應(yīng)然”的問(wèn)題。休謨認(rèn)為以傳統(tǒng)道德學(xué)為基礎(chǔ)的邏輯推斷總是將“是”與“不是”作為命題判斷的標(biāo)準(zhǔn)，這種判斷邏輯既缺乏相應(yīng)的邏輯基礎(chǔ)，也沒(méi)有實(shí)證論證的支撐;所以這種判斷標(biāo)準(zhǔn)具有天然的缺陷，故價(jià)值與價(jià)值中立之間存在必然的哲學(xué)界限，兩者的區(qū)分問(wèn)題也尤為重要。此后，價(jià)值與價(jià)值中立問(wèn)題以及休謨對(duì)因果關(guān)系的普遍、必然性進(jìn)行反思所提出的問(wèn)題便被康德稱之為休謨問(wèn)題。伴隨著休謨問(wèn)題在學(xué)界的發(fā)展與擴(kuò)展，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的漫長(zhǎng)研究歷程中，價(jià)值中立與價(jià)值之爭(zhēng)也驟然上演。在公共行政學(xué)界中，韋伯首先繼承休謨的遺風(fēng)，進(jìn)一步探究?jī)r(jià)值與價(jià)值中立的關(guān)系。韋伯將價(jià)值看做一個(gè)主觀選擇的問(wèn)題，如果一個(gè)事物是好的，那這個(gè)簡(jiǎn)單的判斷中就帶有主觀的意識(shí)成分，個(gè)人的主觀意愿作為個(gè)人價(jià)值的根本基礎(chǔ)，而對(duì)于科學(xué)的研究來(lái)說(shuō)，個(gè)人的主觀意愿與想法又遠(yuǎn)非科學(xué)的解決范圍，科學(xué)致力于解決事實(shí)的問(wèn)題。同時(shí)，個(gè)人的主觀喜好也截然不同，不同的個(gè)體對(duì)于同一事物具有不同的價(jià)值判斷，而價(jià)值判斷無(wú)法衡量對(duì)錯(cuò)，因此價(jià)值判斷并無(wú)對(duì)錯(cuò)之分，而科學(xué)則不同，符合客觀規(guī)律的事實(shí)才能稱之為科學(xué)。美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯認(rèn)為韋伯的這一觀點(diǎn)是可以接受的，并指出之所以可能的原因“盡管在描述一個(gè)具體現(xiàn)象的時(shí)候，作為科學(xué)分析之主題的，并不是該現(xiàn)象可體驗(yàn)到的事實(shí)的全部整體，而是一個(gè)選取的部分;但歷史的個(gè)體如它構(gòu)成的那樣，所包括的諸事實(shí)都是客觀的和可以檢驗(yàn)的……。”［1］韋伯對(duì)于價(jià)值與價(jià)值中立的理想性分離最終使他構(gòu)建起統(tǒng)治公共行政學(xué)科長(zhǎng)達(dá)一個(gè)多世紀(jì)的科層官僚制理論。在韋伯看來(lái)，官僚制的設(shè)計(jì)機(jī)制完全能夠?qū)崿F(xiàn)公務(wù)人員的價(jià)值脫離，個(gè)人的任務(wù)與職責(zé)通過(guò)規(guī)范性的條例得以體現(xiàn)，公務(wù)員僅需按照規(guī)則辦事，價(jià)值的影響便無(wú)處藏身。
韋伯設(shè)想中的管理體制成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)科發(fā)展的經(jīng)典模式，對(duì)于后來(lái)的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)與發(fā)展都產(chǎn)生過(guò)重要影響。縱然，組織結(jié)構(gòu)與組織制度伴隨社會(huì)形勢(shì)與社會(huì)發(fā)展的需要而進(jìn)行不同模式改良，但是韋伯官僚體系的根基與設(shè)計(jì)理念仍未徹底性改變。在其設(shè)計(jì)的科層官僚模型中，韋伯給予休謨問(wèn)題以更為實(shí)踐性與組織性的闡釋，他不僅僅熱切擁護(hù)休謨所堅(jiān)持的事實(shí)與價(jià)值的分析，而且在實(shí)踐層面通過(guò)一種科學(xué)性的制度構(gòu)建試圖化解事實(shí)與價(jià)值、價(jià)值與價(jià)值中立之間的復(fù)雜纏繞關(guān)系。而傳統(tǒng)公共行政學(xué)對(duì)于“價(jià)值中立”的摯愛(ài)則顯然深受政治行為主義流派的深刻影響。談?wù)撈饍r(jià)值與價(jià)值中立的紛爭(zhēng)與糾纏，偏愛(ài)政治科學(xué)與價(jià)值中立的行為主義學(xué)派關(guān)于價(jià)值與事實(shí)的理解也受到廣泛地關(guān)注。“對(duì)于任何科學(xué)研究來(lái)說(shuō)，如果其要想獲取成功，就必須向公眾說(shuō)明其獲得的知識(shí)是有效的”［2］，為了證明知識(shí)的有效性，社會(huì)科學(xué)學(xué)者都紛紛提出不同的方法論。行為主義的方法論作為一支難以忽略的重要流派，對(duì)于社會(huì)科學(xué)方法論的研究發(fā)揮重要影響。行為主義的方法論秉承邏輯實(shí)證主義的價(jià)值導(dǎo)向，將科學(xué)研究的范圍緊緊鎖定在回答事實(shí)問(wèn)題，而非做出價(jià)值判斷。因?yàn)樵谶壿媽?shí)證主義看來(lái)，價(jià)值判斷隸屬于哲學(xué)與倫理學(xué)的問(wèn)題范疇。行為主義忠實(shí)遵從“價(jià)值中立”的方法論導(dǎo)向，試圖通過(guò)科學(xué)的研究方法與研究實(shí)踐，將價(jià)值從行為主義的研究中“祛除”。隨著行為主義在社會(huì)科學(xué)研究中話語(yǔ)權(quán)的逐步擴(kuò)張與盛行，其對(duì)于“價(jià)值中立”原則更加推崇有加。打著“科學(xué)主義”的理性旗幟，行為主義的方法論與價(jià)值觀曾一時(shí)成為社會(huì)科學(xué)研究的主導(dǎo)者，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科走向科學(xué)化的首要方法論選擇。行為主義的發(fā)展趨勢(shì)難以抵擋，而作為主要價(jià)值根基的“價(jià)值中立”原則也在學(xué)者們的不斷爭(zhēng)論中獲得發(fā)展與完善。經(jīng)歷長(zhǎng)期的理論塑造與自我完善，行為主義的“價(jià)值中立”原則也發(fā)展成為一種較為完美的系統(tǒng)理論。社會(huì)科學(xué)研究者，為了實(shí)現(xiàn)“價(jià)值中立”原則，他們致力于在研究對(duì)象、研究過(guò)程與研究結(jié)論三者之中都貫穿“價(jià)值中立”，企圖以此來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值中立的實(shí)證主義科學(xué)夢(mèng)想。在對(duì)于研究對(duì)象的分析中，“價(jià)值中立”原則倡導(dǎo)科學(xué)與哲學(xué)的分離，科學(xué)是要解決事實(shí)的問(wèn)題，而哲學(xué)是回答“應(yīng)然”的問(wèn)題。
其次，在研究過(guò)程中，價(jià)值中立原則力求研究者規(guī)范地依照科學(xué)的研究精神與實(shí)踐倫理，將個(gè)人的情感、價(jià)值與主觀偏見(jiàn)等統(tǒng)統(tǒng)拋棄，而不讓這些主觀的感受干擾正常的科學(xué)研究;最后，在研究結(jié)果中，價(jià)值中立原則將事實(shí)判斷作為科學(xué)的終極目標(biāo)，而將價(jià)值判斷徹底拒于科學(xué)大門之外。行為主義為社會(huì)科學(xué)的研究帶來(lái)了一場(chǎng)新的革命，其將社會(huì)科學(xué)看作與自然科學(xué)一樣的科學(xué)理論，視個(gè)人的實(shí)證研究與經(jīng)驗(yàn)觀察作為研究的基礎(chǔ)，妄圖將社會(huì)科學(xué)的研究從抽象、思辨與形而上的哲學(xué)方法論中解脫出來(lái)，使其徹底邁入科學(xué)的領(lǐng)域。在行為主義鼎盛時(shí)期，社會(huì)科學(xué)學(xué)者終于可以擺脫來(lái)自自然科學(xué)學(xué)者的方法論攻擊，可以自信坦然地成為科學(xué)智庫(kù)中的重要一員。行為主義的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展深刻地影響著社會(huì)科學(xué)研究方法論的革命，公共行政學(xué)也不例外。公共行政學(xué)既然源自政治學(xué)，其發(fā)展也必然存有較為濃烈的行為主義政治學(xué)因素。行為主義政治學(xué)帶著政治學(xué)研究者的雄心試圖實(shí)現(xiàn)政治學(xué)的“科學(xué)化”，行為主義政治學(xué)派認(rèn)為先前的政治學(xué)缺乏對(duì)于現(xiàn)實(shí)的關(guān)照，而毫無(wú)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的政治學(xué)研究則是空洞與思辨的。傳統(tǒng)公共行政學(xué)在行為主義政治學(xué)的熏陶之下，再次將價(jià)值問(wèn)題提出來(lái)。鑒于公共行政學(xué)科的具體情況，公務(wù)人員的價(jià)值處理也成為早期行政學(xué)者探索的關(guān)鍵性議題。不可否認(rèn)，帶有個(gè)人偏見(jiàn)與狹隘色彩的價(jià)值習(xí)慣必然有損于公共組織的合法性基礎(chǔ)，而價(jià)值中立便成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)者給予公務(wù)人員的終極價(jià)值評(píng)斷。
二、從“價(jià)值中立”到“價(jià)值回歸”:當(dāng)代政治哲學(xué)與當(dāng)代公共管理研究的悄然轉(zhuǎn)型
對(duì)于整個(gè)十九世紀(jì)來(lái)說(shuō)，自然科學(xué)的突出成就為人類社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了諸多變革，經(jīng)驗(yàn)理性為基礎(chǔ)的行為主義學(xué)派占據(jù)學(xué)術(shù)話語(yǔ)的主流，這些都對(duì)于傳統(tǒng)的政治哲學(xué)合法性造成了巨大挑戰(zhàn)。“在十九世紀(jì)，公共管理的概念與理論都伴隨著時(shí)間與背景的不同而發(fā)展，而其發(fā)展的宗旨就是將公共管理學(xué)科發(fā)展成為一種真正的科學(xué)，使其從非科學(xué)中擺脫出來(lái)。”［3］然而，科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展并沒(méi)有促進(jìn)人類社會(huì)比例性的發(fā)展，科學(xué)家在為人類生活帶來(lái)便利與安毅的同時(shí)，也為人類社會(huì)的和諧發(fā)展增添了諸多困境。人類社會(huì)中的公平與正義問(wèn)題并沒(méi)有隨著人類科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)而得到長(zhǎng)足發(fā)展，而由公平與正義等價(jià)值所帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題挑戰(zhàn)著行為主義研究范式的存在基礎(chǔ)。社會(huì)科學(xué)的研究正在醞釀著一場(chǎng)嶄新的轉(zhuǎn)型與革命，當(dāng)代公共管理學(xué)科的也面臨新的歷史機(jī)遇與發(fā)展挑戰(zhàn)，其研究范式也正在進(jìn)行著悄然變化。早年沃爾多曾指出，“事實(shí)”與“價(jià)值”、“是”與“應(yīng)然”的分離為社會(huì)科學(xué)家制造了麻煩，“一方面，社會(huì)科學(xué)家通常都背負(fù)著從過(guò)去得到的道德信仰的包袱，這些信仰構(gòu)成了自由民主的觀念。另一方面，這些信仰原初的哲學(xué)基礎(chǔ)依然消失，但沒(méi)有一種哲學(xué)能夠得到普遍的接受并成為一種適宜的替代性選擇。”［4］
對(duì)于公共管理學(xué)科的研究?jī)r(jià)值轉(zhuǎn)型，伊斯頓的《政治科學(xué)的新革命》一文功不可沒(méi)，其在該文中公開(kāi)質(zhì)疑行為主義政治學(xué)的研究?jī)r(jià)值取向，并對(duì)于行為主義的研究范式進(jìn)行猛烈抨擊。他認(rèn)為政治科學(xué)并非政治學(xué)家的唯一使命與追求，責(zé)任性也同樣必不可少，學(xué)者們應(yīng)該在研究方法與研究事實(shí)的選取中充分重視“價(jià)值”的作用，該文警示政治學(xué)與公共管理學(xué)者對(duì)于價(jià)值的忘卻，并致力于再次喚起學(xué)者研究的價(jià)值回歸。此后，建立在邏輯實(shí)證主義基礎(chǔ)之上的價(jià)值中立原則也受到學(xué)者們的批判。哈貝馬斯甚至把實(shí)證主義的錯(cuò)誤歸結(jié)于價(jià)值中立，他認(rèn)為把價(jià)值與事實(shí)分離，便意味著使抽象的應(yīng)當(dāng)與純粹的存在對(duì)立起來(lái)。同時(shí)，公共管理學(xué)界有不同的學(xué)者對(duì)于以價(jià)值中立為基礎(chǔ)的韋伯官僚模式也報(bào)以懷疑態(tài)度，并認(rèn)為作為政策制定與政策執(zhí)行的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)純粹意義上的事實(shí)與價(jià)值分離似乎過(guò)于天真。而作為當(dāng)代政治哲學(xué)復(fù)興之重要標(biāo)志的羅爾斯的經(jīng)典巨著《正義論》則進(jìn)一步將對(duì)行為主義研究范式的批判推向。羅爾斯提出在人類社會(huì)的發(fā)展歷程中，社會(huì)的正義應(yīng)該被視為人類社會(huì)發(fā)展的重要價(jià)值訴求。對(duì)于正義論的演繹與推論，羅爾斯采取的是一種契約論的理論工具，踏著康德的哲學(xué)足跡，其試圖構(gòu)建一種實(shí)質(zhì)性的政治哲學(xué)。羅爾斯竭力構(gòu)建的政治哲學(xué)大廈是從根本上來(lái)說(shuō)是對(duì)于行為主義政治學(xué)范式的批判，其對(duì)于社會(huì)公正與社會(huì)正義的價(jià)值追求也有力地激勵(lì)著現(xiàn)在公共管理學(xué)科的范式發(fā)展，而結(jié)果也著實(shí)證明公共管理學(xué)科的范式發(fā)展也與羅爾斯的政治哲學(xué)密切相連。
在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，價(jià)值中立的制度設(shè)計(jì)理念與規(guī)劃帶來(lái)的是一種效率至上的實(shí)踐結(jié)果，在一定程度上來(lái)說(shuō)，價(jià)值中立的組織價(jià)值適應(yīng)了西方國(guó)家工業(yè)時(shí)期發(fā)展的道德與實(shí)踐要求，并對(duì)于促進(jìn)西方國(guó)家工業(yè)化的持續(xù)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)西方國(guó)家長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)繁榮起到了重要作用。而對(duì)于傳統(tǒng)公共行政研究來(lái)說(shuō)，價(jià)值中立的原則也具有較為現(xiàn)實(shí)的作用，其保證政府管理建立在一種規(guī)范化的系統(tǒng)至上，并在制度構(gòu)架與組織設(shè)計(jì)之中始終貫穿效率的指導(dǎo)原則，這些都促使建立在韋伯科層官僚體制基礎(chǔ)之上的政府體制運(yùn)行暢通。價(jià)值中立作為傳統(tǒng)公共行政階段的一種重要理論遺產(chǎn)在整個(gè)傳統(tǒng)公共行政時(shí)期都深刻地影響著公共行政學(xué)者的研究。而羅爾斯《正義論》的問(wèn)世與傳播對(duì)于傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的支柱理論基礎(chǔ)———價(jià)值中立原則產(chǎn)生致命性的沖擊，對(duì)于價(jià)值中立原則所倡導(dǎo)的效率第一原則進(jìn)行根本性的否定，將政府的代表性、回應(yīng)性、參與性與社會(huì)公正的價(jià)值作為公共行政者的首要價(jià)值選項(xiàng)。政治哲學(xué)復(fù)興時(shí)期興起的新公共行政學(xué)，可謂是公共管理發(fā)展歷程中對(duì)“價(jià)值回歸”呼吁和追求的典范，縱然新公共行政學(xué)最終未能成為像新公共管理運(yùn)動(dòng)一樣成為公共管理發(fā)展歷史長(zhǎng)河中具有里程碑意義的重大學(xué)派，然而新公共行政學(xué)以公平與民主作為目的及理論基礎(chǔ)，主張政治與行政、事實(shí)與價(jià)值關(guān)聯(lián);重視人性和行政倫理研究，倡導(dǎo)民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。例如Frederickson認(rèn)為，在20世紀(jì)六十年代的時(shí)候，基于種族之上的不公平與不正義現(xiàn)象十分常見(jiàn)。美國(guó)政府的行政官員并沒(méi)有依照憲法的意愿促進(jìn)社會(huì)公民的實(shí)現(xiàn)，因此，為了修正這種理論與實(shí)踐的不足，我將社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)支柱，使其成為與經(jīng)濟(jì)與效率一樣重要的價(jià)值。［5］只是由于“新公共行政學(xué)”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)“范式”。
三、“價(jià)值”與“價(jià)值中立”的聯(lián)姻:當(dāng)代公共管理價(jià)值理性的研究反思
羅爾斯的巨著《正義論》從一定程度上來(lái)說(shuō)帶來(lái)了政治哲學(xué)研究的復(fù)興，使公共管理學(xué)者的研究視野重新回歸到社會(huì)政治價(jià)值理性之中，其對(duì)于社會(huì)正義的闡釋也促進(jìn)西方國(guó)家社會(huì)契約論的成熟與演進(jìn)。然而，就如同對(duì)于行為主義政治學(xué)的研究態(tài)度一樣，對(duì)于羅爾斯的自由民主理論也從來(lái)不缺乏批評(píng)的聲音，比如以麥金泰爾、桑德?tīng)枮榇淼纳缛褐髁x者就對(duì)于羅爾斯的自由民主理論進(jìn)行過(guò)猛烈的抨擊。對(duì)于公共管理的實(shí)務(wù)者與理論者來(lái)說(shuō)，將公共價(jià)值作為審視政府行為的重要準(zhǔn)則也已經(jīng)成為他們的共識(shí)，公共價(jià)值既作為公共管理學(xué)界對(duì)于新公共管理的回應(yīng)，同時(shí)也對(duì)于我們分析公共部門與公共管理者的行為提出了新的視角。［6］
隨著人類社會(huì)整體邁入20世紀(jì)90年代，公共管理的理論與實(shí)踐都取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，治理與善治理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、政策網(wǎng)絡(luò)理論、協(xié)商民主理論、參與式民主理論、強(qiáng)勢(shì)民主理論以及公民治理理論等諸多公共管理與民主政治理論流派的興盛均為現(xiàn)代公共管理學(xué)科的發(fā)展帶來(lái)了新的氣象與血液。這些繽紛多彩的理論豐富了人們對(duì)于現(xiàn)代公共管理的認(rèn)識(shí)，并且將這些新的理論運(yùn)用于國(guó)家的公共管理實(shí)踐之中，產(chǎn)生了極為積極的效果。然而，這些理論范式的發(fā)展與引入僅僅對(duì)于現(xiàn)存的公共管理理論基石與政府管理實(shí)踐產(chǎn)生深入影響，對(duì)于學(xué)者們和政府行政人員創(chuàng)新性地解決現(xiàn)存的政府管理問(wèn)題同樣具有革命性影響。可對(duì)于公共管理方法論研究來(lái)說(shuō)，這些新的理論都并沒(méi)有對(duì)于文化、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致透徹的分析。在這些新興理論范式看來(lái)，這些傳統(tǒng)的議題已經(jīng)喪失了其探討的價(jià)值與意義，社會(huì)文化等因素僅僅作為研究框架中的單一變量，科學(xué)性的理論能夠突破社會(huì)與文化的局限，達(dá)到對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象的正確理解。社會(huì)生活的復(fù)雜性對(duì)于這些新興理論的核心觀點(diǎn)提出挑戰(zhàn)，而且許多國(guó)家的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐已經(jīng)證明公共管理的若干實(shí)踐范式并未產(chǎn)生理想的效果，此時(shí)，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底應(yīng)該追求一種什么樣的價(jià)值范疇?現(xiàn)代公共管理學(xué)者都在孜孜不倦地尋求著答案。在公共管理研究范式轉(zhuǎn)變過(guò)程中，羅伯特•D•帕特南的研究具有跨時(shí)代的意義。帕特南對(duì)于民主等問(wèn)題的回答并不是如同行為主義研究者一樣僅僅通過(guò)大量的數(shù)據(jù)分析與圖表分析來(lái)解答意大利的民主發(fā)展問(wèn)題，對(duì)于帕特南來(lái)說(shuō)，這些看似簡(jiǎn)單的分析結(jié)果蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)文化價(jià)值。［7］如今，帕特南的社會(huì)資本理論逐漸成為一種有價(jià)值的分析工具去解釋不同國(guó)家的民主實(shí)踐問(wèn)題，而社會(huì)資本理論更為重大的意義則是將公共管理研究范式中的“價(jià)值”與“價(jià)值中立”進(jìn)行珠聯(lián)璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理學(xué)者所倡導(dǎo)的“公共行政精神”更是將公共管理對(duì)“價(jià)值”的訴求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假設(shè)和社會(huì)科學(xué)的研究傳統(tǒng)，對(duì)于創(chuàng)造可靠的、經(jīng)驗(yàn)的公共行政理論是必不可少的。但單純來(lái)自理性假設(shè)和社會(huì)科學(xué)方法中所產(chǎn)生的理論還不能解釋這個(gè)領(lǐng)域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育與成長(zhǎng)也是公共管理研究范式更為摯愛(ài)價(jià)值理念與價(jià)值理性的深刻體現(xiàn)。
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)科學(xué)便致力于實(shí)現(xiàn)這樣一種理想的目標(biāo):建立一種可以復(fù)制的、客觀的與普遍性的科學(xué)，而且可以通過(guò)量與數(shù)學(xué)的方式進(jìn)行衡量。這些科學(xué)性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否認(rèn)的是在公共管理學(xué)者的研究中，他們?nèi)匀蝗狈σ环N共識(shí)，尤其是對(duì)于科學(xué)的構(gòu)成以及公共管理研究的本質(zhì)沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，人類的三種科學(xué)(自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)與人文科學(xué))都經(jīng)歷過(guò)周期性的身份危機(jī)，不可否認(rèn)的是，身份危機(jī)也同樣困擾著公共管理學(xué)科的發(fā)展。［9］公共管理的研究特征與方法特性直接影響公共管理的身份確認(rèn)。縱觀公共管理學(xué)科的歷史演變，價(jià)值與價(jià)值中立的分分合合與整個(gè)社會(huì)科學(xué)的方法論演變趨勢(shì)都密切相連。社會(huì)科學(xué)學(xué)科的方法論演變也經(jīng)歷著量化研究與質(zhì)性研究的爭(zhēng)論，而且量化研究所基于的哲學(xué)基礎(chǔ)與價(jià)值中立頗為相似，作為一個(gè)科學(xué)研究者，應(yīng)該在科學(xué)研究中避免情感因素的干擾并力求實(shí)現(xiàn)研究事實(shí)的客觀呈現(xiàn);對(duì)于質(zhì)性研究來(lái)說(shuō)，其對(duì)于社會(huì)意義的關(guān)注與重視也與價(jià)值原則的訴求有所聯(lián)系，兩者都將社會(huì)意義作為社會(huì)現(xiàn)實(shí)分析的重要參考。對(duì)于社會(huì)科學(xué)學(xué)科方法論的發(fā)展來(lái)說(shuō)，價(jià)值與價(jià)值中立、定性與定量研究也似有融合之勢(shì)。Brower認(rèn)為“近十幾年來(lái)，公共管理學(xué)者對(duì)于方法論的科學(xué)性進(jìn)行不斷的爭(zhēng)論，諸多學(xué)者都認(rèn)為定量研究應(yīng)該作為定性研究的作用，從而取代定性研究。而有的學(xué)者卻持相反意見(jiàn)”。［10］Omar等人曾對(duì)于定量研究與定性研究進(jìn)行過(guò)分析，他認(rèn)為:“定量研究與定性研究的區(qū)別主要通過(guò)數(shù)據(jù)收集與分析方式而得以區(qū)分開(kāi)來(lái)。然而，定性研究與定量研究在科學(xué)調(diào)查與目的與范式方面也存在不同，定量研究將社會(huì)看做一種客觀存在，而定性研究將社會(huì)現(xiàn)實(shí)看做是一種社會(huì)構(gòu)建。”［11］對(duì)于公共管理研究而言，近十年來(lái)，學(xué)者們對(duì)于定量研究方法論的僵化性進(jìn)行過(guò)批判，并提出用定性研究來(lái)替代定量研究。［12］然而，學(xué)者們雖然對(duì)于定性研究的重要性與價(jià)值有所認(rèn)識(shí)，并且致力于實(shí)現(xiàn)一種公共管理定性研究的振興，然而，學(xué)者們?cè)诓粩嗟难芯繉?shí)踐中越來(lái)越清醒地意識(shí)到，單一追求定性研究在公共管理學(xué)科的普及難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐的發(fā)展，因此公共管理學(xué)者重新思考定性與定量研究方法論的結(jié)合，將定性與定量方法的融合也被學(xué)者戲稱為一種“聯(lián)姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的學(xué)者開(kāi)始倡導(dǎo)一種“混合型”的研究方法論［14］，試圖將定量研究與定性研究結(jié)合起來(lái)，在同一項(xiàng)研究中，使定量研究與定性研究充分結(jié)合，并最終實(shí)現(xiàn)定性與定量的研究?jī)r(jià)值。
四、結(jié)語(yǔ)與反思:公共管理研究?jī)r(jià)值融合的繼往開(kāi)來(lái)
如何實(shí)現(xiàn)公共管理價(jià)值融合的持續(xù)性的發(fā)展是公共管理學(xué)者在未來(lái)研究中急需解決的一項(xiàng)根本性研究命題，“對(duì)于公共管理學(xué)者來(lái)說(shuō)，我們需要從發(fā)展公共管理學(xué)科的范式中走向一種持續(xù)性發(fā)展的公共管理道路”［15］，“實(shí)現(xiàn)公共管理學(xué)科的可持續(xù)性發(fā)展，理論與實(shí)踐的結(jié)合才是根本之道。”［16］公共管理學(xué)科首先應(yīng)不斷探求新理論、新方法，將理論創(chuàng)新作為自身適應(yīng)政府管理實(shí)踐的根本基礎(chǔ);同時(shí)，公共管理學(xué)科也不斷強(qiáng)化其應(yīng)用性價(jià)值，因?yàn)樵谌缃竦恼卫砬樾蜗拢┗我慌c滯后性的政府管理體制已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜與多變的社會(huì)發(fā)展，公共管理作為一門科學(xué)性的學(xué)科，在理論發(fā)展與實(shí)踐探索領(lǐng)域，其都做出了杰出的貢獻(xiàn)，發(fā)揮重大深遠(yuǎn)的影響和作用。
從公共管理發(fā)展歷史銀河中諸多理論范式革新與多次聲勢(shì)浩大的政府管理改革實(shí)踐運(yùn)動(dòng)之中，公共管理學(xué)科都已經(jīng)向我們昭示出其強(qiáng)大的學(xué)術(shù)活力與生命價(jià)值。對(duì)于任何一門社會(huì)科學(xué)來(lái)說(shuō)，社會(huì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與社會(huì)問(wèn)題的解決始終是社會(huì)科學(xué)學(xué)者要面對(duì)的主要問(wèn)題，如何發(fā)現(xiàn)與解決社會(huì)問(wèn)題始終是社會(huì)科學(xué)學(xué)者難以回避的現(xiàn)實(shí)議題。社會(huì)歷史的實(shí)踐發(fā)展也充分說(shuō)明，如果一門科學(xué)不能解決社會(huì)實(shí)際問(wèn)題，那么它的價(jià)值也將大打折扣。自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象的理解逐步擺脫了哲學(xué)的抽象方法論，兩者都開(kāi)始探索適應(yīng)其發(fā)展的方法論。自然科學(xué)最終還是走向了實(shí)證主義的路線，妄圖通過(guò)量化的研究做出對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象的理性解讀。默頓指出:“物理學(xué)家和生物學(xué)家完全可能因?yàn)榱硗庖唤M理由而不愿意考慮社會(huì)環(huán)境對(duì)科學(xué)的作用。他們可能擔(dān)心自己工作的高貴性或完整性會(huì)由于認(rèn)識(shí)到這樣一個(gè)事實(shí)的內(nèi)在含意而受到損害……”。［17］
由于自然科學(xué)在理解社會(huì)現(xiàn)象與創(chuàng)造人類物質(zhì)文明中的巨大作用，使其長(zhǎng)期以來(lái)霸占科學(xué)的名號(hào)，并對(duì)于社會(huì)科學(xué)的科學(xué)地位不予認(rèn)同。同源于哲學(xué)體系的社會(huì)科學(xué)為了應(yīng)對(duì)自然科學(xué)的強(qiáng)勢(shì)地位，其首先對(duì)于實(shí)證性的研究方法論提出質(zhì)疑，并且抨擊自然科學(xué)研究方法在社會(huì)認(rèn)知與文化發(fā)展等方面的不足;在兩者的不斷爭(zhēng)論中，自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的方法論都在其固有的基礎(chǔ)上發(fā)生了較大的變化。對(duì)于自然科學(xué)學(xué)者來(lái)說(shuō)，在經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)與多次技術(shù)故障之后，開(kāi)始著力于反思自然科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展對(duì)于人類社會(huì)的倫理價(jià)值與社會(huì)意義。而對(duì)于社會(huì)科學(xué)學(xué)者來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)被視為脫離實(shí)踐與缺乏現(xiàn)實(shí)關(guān)照的無(wú)用之學(xué)，也開(kāi)始嘗試借用自然科學(xué)的實(shí)證研究方法來(lái)解析社會(huì)現(xiàn)象。作為社科科學(xué)中一名新成員，公共管理學(xué)科的延續(xù)與更新也必將從方法論做起。透過(guò)歸于科學(xué)方法論的歸納與分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于價(jià)值與價(jià)值中立原則辯論與爭(zhēng)吵，我們也能給予較為清醒與客觀的認(rèn)識(shí)，價(jià)值倡導(dǎo)對(duì)于人類社會(huì)的關(guān)愛(ài)與回應(yīng)，鼓勵(lì)科學(xué)的發(fā)展不要放棄人類社會(huì)這個(gè)基本實(shí)體;價(jià)值中立鐘愛(ài)真實(shí)、純粹與客觀，致力于將人類社會(huì)在一種極度清晰的事實(shí)與價(jià)值之間實(shí)現(xiàn)發(fā)展。而價(jià)值中立與價(jià)值交叉融合才是公共管理研究漫長(zhǎng)道路的最終價(jià)值追求。
【關(guān)鍵詞】公共管理；倫理缺失；成因及對(duì)策
一、當(dāng)前公共管理倫理缺失的主要成因分析
（一）公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過(guò)于遲緩。公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過(guò)于遲緩是當(dāng)前公共管理倫理缺失的一個(gè)較為突出的問(wèn)題，集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是在對(duì)公共管理倫理的問(wèn)題上的重視程度不夠，沒(méi)有對(duì)公共管理倫理與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)、全面的分析。同時(shí)公共管理倫理方面的精神文化建設(shè)也相對(duì)缺乏；二是部分公共管理組織以盈利性的倫理組織指導(dǎo)員工的管理和招聘工作，直接造成了公共管理服務(wù)水平的降低，激發(fā)出了社會(huì)的各種矛盾；三是公共管理倫理教育并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“公共性”，缺乏一定的導(dǎo)向性和實(shí)踐性。沒(méi)有專門針對(duì)公共管理者的教育體系，并且教育的內(nèi)容也發(fā)揮不出實(shí)際的效果。
（二）公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強(qiáng)化倫理缺失的外在力量。公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強(qiáng)化倫理缺失的外在力量來(lái)源于各種內(nèi)外在因素。具體而言，一部分來(lái)源于組織外部環(huán)境，諸如政治環(huán)境及地位、文化、經(jīng)濟(jì)等等方面，都對(duì)公共管理組織及管理者產(chǎn)生了潛移默化的影響；二是來(lái)源于內(nèi)部的環(huán)境，諸如對(duì)人、力、財(cái)、物等等資源的控制和調(diào)配權(quán)等等。由于公共管理組織一般屬于一種非功利化的組織機(jī)構(gòu)，因而管理者在理論上不應(yīng)該受到功利性因素的影響。然而，在實(shí)際中，功利化色彩滲透于公共管理組織機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，直接導(dǎo)致了公共管理倫理的嚴(yán)重缺失。
（三）公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取了不正當(dāng)態(tài)度。公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取了不正當(dāng)態(tài)度也是一個(gè)較為突出的問(wèn)題。一般而言，人們都有獲取物質(zhì)財(cái)富及精神財(cái)務(wù)的欲望，但是因?yàn)閮r(jià)值觀念的不同而表現(xiàn)出不同的行為模式，個(gè)體之間存在非常大的差異。個(gè)人在對(duì)待私人財(cái)富和公共財(cái)富方面，會(huì)受到多方面因素的影響。一旦私心的欲望超越了道德及法律的底線，就會(huì)做出有害于他人及國(guó)家的行為。公共管理倫理缺失的行為，在本質(zhì)上來(lái)講是社會(huì)心理層面的問(wèn)題，同時(shí)也是特定社會(huì)文化背景下人群的是非觀念、價(jià)值觀念等等倫理道德層面的問(wèn)題。
二、解決公共管理倫理缺失的具體實(shí)現(xiàn)方式
（一）明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是解決公共管理倫理缺失的首要任務(wù)。一方面需要加大公共管理組織倫理的研究力度，從而盡可能的充實(shí)公共管理倫理領(lǐng)域的精神教育內(nèi)容。另外一方面要加強(qiáng)公共管理組織文化建設(shè)，提升公共管理者的個(gè)人道德素養(yǎng)，促進(jìn)不道德的行為發(fā)生。從而針對(duì)公共管理組織的活動(dòng)范圍及相關(guān)的倫理標(biāo)準(zhǔn)做出針對(duì)性的責(zé)任劃分規(guī)范，明確公共管理倫理方面的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。
（二）塑造道德典范加快公共管理倫理建設(shè)進(jìn)程。在塑造道德典范加快公共管理倫理建設(shè)進(jìn)程方面，應(yīng)該根據(jù)公共管理組織所提品及服務(wù)的特性，針對(duì)性的進(jìn)行宣傳教育活動(dòng)。通過(guò)塑造公共管理組織及管理者的道德人格魅力，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大公共管理倫理的社會(huì)影響力度。另外，還需要進(jìn)一步明確不同公共管理領(lǐng)域的管理主體，并對(duì)其管理理念、管理方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等等做出具體而可行的規(guī)定。將已有的公共管理活動(dòng)與即將開(kāi)展的公共管理活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)公共管理更高層面的戰(zhàn)略部署。
（三）加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控。加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控首先需要建立一個(gè)覆蓋整個(gè)公共管理領(lǐng)域的倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系，對(duì)于政府部門及事業(yè)單位的行為應(yīng)該提出與其職能性質(zhì)相一致的倫理要求，同時(shí)對(duì)其實(shí)施的效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)判。另外，還需要將誠(chéng)信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法制意識(shí)、廉潔意識(shí)等等深入到公共管理中去，強(qiáng)化公共管理組織崗位的非經(jīng)濟(jì)性特征，用服務(wù)型代替統(tǒng)治型管理，提倡在法制精神教育下的公民自由權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共管理決策的民主化、科學(xué)化。
三、結(jié)語(yǔ)
公共管理理論缺失問(wèn)題的日益嚴(yán)重，已經(jīng)威脅到了社會(huì)信任、發(fā)展信念等等方面。本文從當(dāng)前公共管理倫理缺失的主要成因分析出發(fā)，包括公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過(guò)于遲緩、公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強(qiáng)化倫理缺失的外在力量以及公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取了不正當(dāng)態(tài)度三個(gè)方面。然后就如何解決公共管理倫理缺失的問(wèn)題進(jìn)行了深入的探討，涵蓋了明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、塑造道德典范加快公共管理倫理建設(shè)進(jìn)程以及加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控多個(gè)方面。希望為今后有效的解決公共管理倫理的缺失以及提升公共管理的水平奠定一個(gè)具有參考價(jià)值的文獻(xiàn)基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)
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[關(guān)鍵詞] 新公共管理運(yùn)動(dòng) 行政管理 影響
20世紀(jì)70年代末80年代初，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。在西方，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看作一場(chǎng)“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，更重要的是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐有許多重要的啟示和可供借鑒之處。
一、西方新公共管理服務(wù)型政府的行政倫理觀
首先，新公共管理倡導(dǎo)新的行政價(jià)值觀。價(jià)值觀是倫理道德的核心，它關(guān)系到行政倫理的方向和目標(biāo)，對(duì)具體的倫理規(guī)范起著統(tǒng)帥作用。西方國(guó)家的政府行政在不同歷史時(shí)期都有不同的倫理價(jià)值觀，如公共行政萌芽期的效率核心價(jià)值，后來(lái)的行政責(zé)任與義務(wù)，20世紀(jì)70年代的社會(huì)公平等等。新公共管理倡導(dǎo)公共利益、公共服務(wù)和民主行政。
其次，新公共管理關(guān)注體制倫理問(wèn)題，提出諸多體制合理性的觀點(diǎn)，如政府要向下層和公務(wù)員個(gè)人分權(quán)，以減少政府高層的權(quán)力集中導(dǎo)致的腐敗；政府的管理層級(jí)要減少，以減少政府政策貫徹不暢，影響工作效率；主張引入私營(yíng)部門的組織形式，靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是僵化的科層制；公共服務(wù)要社會(huì)化，強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性以減少腐敗和提高公共服務(wù)的質(zhì)量。
再次，新公共管理從組織行為上倡導(dǎo)新的倫理觀，強(qiáng)調(diào)“顧客至上”。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。強(qiáng)調(diào)低投入高產(chǎn)出。
最后，新公共管理特別突出公務(wù)員個(gè)體的行政倫理作用。如上所述，新公共管理認(rèn)為，個(gè)體公務(wù)員的行政判斷力比政府制定的各種規(guī)則更重要，因?yàn)檎凸珓?wù)員正處在一個(gè)環(huán)境變化很快、行政的不確定性和模糊性不斷擴(kuò)大的時(shí)期，好的行政道德必須是由公務(wù)員將行政價(jià)值觀與一定的情勢(shì)結(jié)合而產(chǎn)生。
當(dāng)然，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面:首先是批評(píng)“新公共管理”的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，說(shuō)它濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法。其次是批評(píng)“新公共管理”的管理主義傾向，說(shuō)它忽視了私人部門與公共部門的基本差別，照搬私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法及模式。再次在理論基礎(chǔ)上，有些學(xué)者認(rèn)為運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者有右的方面，極力鼓吹市場(chǎng)機(jī)制而削弱了政府的作用。
二、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”對(duì)我國(guó)行政管理實(shí)踐的啟示
第一,中國(guó)政府面臨著諸多的建設(shè)國(guó)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等重大任務(wù),一直是緊張而又忙碌地操持著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸多方面的事務(wù),政府始終處于中心位置,但也因此產(chǎn)生了很多問(wèn)題。這樣就可以借鑒“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)。可以考慮將部分公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)和企業(yè),讓其他公共機(jī)構(gòu)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)參與到公共物品的供給和服務(wù)中來(lái)。政府明確自己的定位,即只充當(dāng)“掌舵”而非“劃槳”的角色。這不僅需要轉(zhuǎn)變政府職能，而且對(duì)于必須由政府承擔(dān)的職能和負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù),也必須強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾至上,以效率、服務(wù)、責(zé)任和社會(huì)公眾的滿意程度為公共行政績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以較低的成本來(lái)提供最有效的服務(wù)。
第二，“新公共管理注重”遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是社會(huì)公眾的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問(wèn)題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。
第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋。
總之，當(dāng)代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政改革的深化，對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理好政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系，完善宏觀調(diào)控機(jī)制，形成新的管理模式，提高政府行政效率都具有一定的參考價(jià)值，需要我們加以認(rèn)真的跟蹤研究。
參考文獻(xiàn):
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《淺析“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響》課題組成員:
關(guān)鍵詞：治理模式；公共管理；德治；德制；啟蒙
20世紀(jì)中期，第三次浪潮悄然興起，后工業(yè)時(shí)代來(lái)臨了。這一變革對(duì)工業(yè)社會(huì)的價(jià)值觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)關(guān)系都產(chǎn)生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會(huì)治理模式解構(gòu)與重構(gòu)的重大考驗(yàn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型造成的混亂與迷茫以及新時(shí)代治理模式的重構(gòu)亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學(xué)》中以其獨(dú)特的視角、宏觀的視野運(yùn)用現(xiàn)實(shí)歷史主義的方法從社會(huì)制度的更替、治理模式的變遷、社會(huì)關(guān)系的發(fā)展、社會(huì)價(jià)值的變化、社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展等多個(gè)方面系統(tǒng)地闡述了社會(huì)的治理發(fā)展趨勢(shì)，并建構(gòu)性的提出了“公共管理”的社會(huì)治理模式，指出公共管理治理模式的實(shí)質(zhì)是德治，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是德制的確立，其思想對(duì)后工業(yè)社會(huì)治理模式的建構(gòu)具有十分重大的啟蒙意義。
一、“公共管理”治理模式的內(nèi)涵
興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運(yùn)動(dòng)使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說(shuō)新公共管理運(yùn)動(dòng)是“在政府實(shí)施干預(yù)市場(chǎng)失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時(shí)尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點(diǎn)、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場(chǎng)”兩極思維的陷阱，[1]在價(jià)值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場(chǎng)化。然而“當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動(dòng)的民營(yíng)化的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業(yè)化（市場(chǎng)化）運(yùn)作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)。”[2]（P156，158）可見(jiàn)新公共管理運(yùn)動(dòng)忽視了公共價(jià)值這一“公共行政”的靈魂。片面強(qiáng)調(diào)了社會(huì)關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說(shuō)它仍是囿于工業(yè)社會(huì)的治理模式的建構(gòu)。
張康之教授所提出的公共管理模式是對(duì)“后工業(yè)社會(huì)治理模式”的全新建構(gòu)。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會(huì)會(huì)中的多元管理主體對(duì)以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會(huì)關(guān)系的治理，是基于社會(huì)道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時(shí)又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個(gè)方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個(gè)基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來(lái)提供。[3]（P23）也就是說(shuō)政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對(duì)公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，市民社會(huì)日益壯大，社會(huì)自治的程度愈來(lái)愈高，打破了原來(lái)的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會(huì)自治組織和非營(yíng)利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來(lái)更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)伙伴關(guān)系中，原先國(guó)家與社會(huì)的分離開(kāi)始重新走上了一體化的進(jìn)程。”[4]（P36）國(guó)家權(quán)力日益回歸社會(huì)，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)威，整個(gè)社會(huì)在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。
其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的支配過(guò)程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)是開(kāi)放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會(huì)成員的服務(wù)需求，即以社會(huì)成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會(huì)和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動(dòng)力。客體的服務(wù)期望越強(qiáng)，越能強(qiáng)化倫理關(guān)系，推動(dòng)管理的改善。
第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會(huì)公共權(quán)力日益社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實(shí)際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動(dòng)。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價(jià)值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。“在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會(huì)治理模式，即一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會(huì)中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，法律關(guān)系又成為社會(huì)關(guān)系的中心。后工業(yè)社會(huì)中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過(guò)治理主體的自我約束、自我限制來(lái)保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會(huì)關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會(huì)關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來(lái)構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對(duì)工業(yè)社會(huì)治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時(shí)代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。
張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語(yǔ)為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運(yùn)動(dòng)有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實(shí)際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會(huì)治理問(wèn)題的思考，都會(huì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)歸宗于張康之教授對(duì)公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性
公共管理模式的出現(xiàn)是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。張康之教授運(yùn)用歷史現(xiàn)實(shí)主義的方法，從社會(huì)形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性。《公共管理倫理學(xué)》所描繪的社會(huì)治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡(jiǎn)單的概括。社會(huì)治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較
社會(huì)形態(tài)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)治理制度權(quán)制法制德制
治理模式權(quán)治
（統(tǒng)治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務(wù)型模式）
社會(huì)角色身份契約合作
社會(huì)關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心
社會(huì)領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性
信任關(guān)系習(xí)俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實(shí)質(zhì)性）
>核心價(jià)值秩序效率、公平服務(wù)
權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威
主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神
總體上看，人類社會(huì)的治理模式經(jīng)歷了一個(gè)從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過(guò)程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會(huì)，屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會(huì)角色而言，此時(shí)人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即人們用法律治理社會(huì)，屬于管理型的社會(huì)治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時(shí)人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時(shí)人們之間是實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系。
社會(huì)治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個(gè)客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會(huì)治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個(gè)在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來(lái)的社會(huì)治理模式。
三、公共管理治理模式的實(shí)現(xiàn)途徑：德制
1.公共管理模式下制度設(shè)計(jì)的基石：人的道德存在
面對(duì)人類面臨的向前的時(shí)代，托夫勒?qǐng)?jiān)信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來(lái)第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實(shí)現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場(chǎng)上來(lái)認(rèn)識(shí)人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個(gè)存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過(guò)直覺(jué)的方式與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會(huì)性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計(jì)和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計(jì)的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會(huì)，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。因此，對(duì)人的道德存在的認(rèn)識(shí)和把握就構(gòu)成了全部社會(huì)生活和活動(dòng)的基礎(chǔ)。
2.“德治”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們德治絕不可能是一種單單通過(guò)道德教化的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理方式。歷史上所有的建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實(shí)現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺(jué)。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過(guò)道德潛能與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺(jué)醒。德治的實(shí)現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過(guò)認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計(jì)和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊?lì)和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會(huì)得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點(diǎn)上，是任何個(gè)體道德都無(wú)法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說(shuō)教才是德治實(shí)現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。
公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價(jià)值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過(guò)程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠(chéng)的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實(shí)現(xiàn)提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會(huì)治理模式下，德治與法治實(shí)現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會(huì)治理的手段而存在，不再?gòu)膶儆诠ぞ呃硇裕蔀槿说谋举|(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個(gè)原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長(zhǎng)的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實(shí)施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時(shí)在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和制度安排。
德制的確立是實(shí)現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的邏輯過(guò)程。其起點(diǎn)是的道德的制度化。然后通過(guò)治理者及其行為的道德化影響整個(gè)治理體系中的全體成員，實(shí)現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個(gè)進(jìn)程的起點(diǎn)具有關(guān)鍵性的作用，是整個(gè)社會(huì)治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會(huì)的歷史又在經(jīng)歷一場(chǎng)巨大的變革。回顧歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會(huì)變革都有一次的宏大的啟蒙運(yùn)動(dòng)與之相伴隨。后工業(yè)時(shí)代變革呼喚一場(chǎng)建構(gòu)性的啟蒙，如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)確立了分工—協(xié)作的社會(huì)體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書描述了公共管理作為一種新型社會(huì)治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計(jì)的構(gòu)想。《公共管理倫理學(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊(yùn)含的思想對(duì)社會(huì)的成功轉(zhuǎn)型以及新時(shí)代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。參考文獻(xiàn)：
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