時間：2023-07-14 17:36:09
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉醫療養老保險，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：農村；養老保險；社會保障
中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A
原標題：安徽省農村養老現狀剖析及政策建議
收錄日期：2015年9月13日
一、安徽農村養老現狀剖析
近年來，安徽省經濟取得了長足發展，但農村經濟發展相對滯后，農業問題突出。同時安徽省作為人口大省、農業大省，人口老齡化加重，農村老齡人口問題尤為突出，如何解決農村老年人養老問題成為當下重中之重。（表1）
從表1中可以看到：安徽省人口老年系數2000年為7.59，2005年為10.08，2008年為11.15，2010年為10.23，2013年為12.24。總體變化規律是老年人口在總人口中所占比重逐年增加，老年撫養系數與此呈現正相關，也呈現逐年上升的趨勢。少年兒童系數2000年為25.49，2005年為23.07，2008年為19.81，2010年為17.77，2013年為18.51?？傮w變化規律是少年兒童在總人口中所占比重逐年降低，少年兒童撫養比重也是逐年下降的。未來安徽省社會保障支出勢必會逐漸向老年部分傾斜。
2013年安徽省流向省外的人數達到1，130萬，這其中大多數是來自經濟欠發達農村地區的外出務工人員。人口外流，一是導致農村地區青壯年勞動力不足，從而制約著農村地區正常農業生產的持續健康發展；二是對傳統養兒防老的養老模式造成沖擊，大批青年人外出，使得“空巢”家庭增多，農村老年人無人贍養的問題逐漸突出，農村養老成為目前安徽省急需解決的問題。
近年來，安徽省投入農村養老的力度加大，社會保障覆蓋面逐漸增大。但是，依然面臨許多挑戰：醫療、養老、救助等社會保障壓力的增大；在建立滿足龐大農村老年人群需求特別是高齡老人、特困老人、殘疾老人的社會服務方面，加快社會資源傾向農村地區的壓力巨大；在實現小康宏偉目標加速經濟建設持續健康發展方面，解決勞動人口減少與社會撫養比例過重以及龐大老年人群和勞動年齡人群利益沖突的壓力巨大；在協調城鄉和諧發展方面，解決農村老齡問題，特別是實現城鄉一體化和利益均等化的壓力巨大?，F階段，農村地區人口老齡化對安徽省的經濟、政治、文化和社會生產與生活的影響正在逐步顯現出來，老齡問題必將成為深刻影響未來安徽省經濟發展帶有戰略性和全局性的問題。
二、安徽省農村養老存在的問題
（一）安徽省經濟形勢下滑，養老風險加大。中國經濟目前正處在增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期政策刺激消化期，改革面臨攻堅階段，經濟下行壓力增大，金融風險、房地產風險、地方債務風險等隱患顯現。安徽省經濟也面臨前所未有的挑戰，作為傳統的人口和農業大省，安徽省經濟發展乏力，經濟模式單一化，面臨諸多問題和挑戰，最典型的就是以破壞環境為代價發展經濟。在新常態經濟轉型中，安徽省經濟下滑壓力增大，政府財政收入增速放緩；農村經濟更加脆弱，農民增收困難。政府和個人投入養老資金不足，勢必會影響農村養老體系的建設。
（二）政府投入不足，農村養老資金匱乏。近幾年以來，安徽省對農村養老資金的投入力度雖然加大，但城鄉差距依然巨大。政府把大量的物力、財力投入到城鎮社會保障建設之中，城鎮社保取得了一定的進展。但是農村地區養老資金長期投入不足，老人更多地是依靠土地和子女來獲得生活保障。安徽省現行的《縣級農村社會養老保險基本方案》中，對農村養老保險費用的籌集規定為：“以個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策支持。”
（三）農村養老保障法律建設滯后。中國有關社會保障的法律法規主要是針對城鎮居民，如先后制定的《失業保險條例》、《工傷保險條例》、《城鎮居民最低生活保障條例》以及最近頒布的《社會保險法》等。但是針對農村保障的法律少之又少，僅僅有一部《農村五保戶工作條例》。安徽省政府盡管出臺了一系列的政策和意見，但大多照搬上級的制度設計，很難有安徽省自身的特點，造成農村養老保障建設中存在脫離實際、信息不對稱的后果。同時部門分工不明確，缺乏統一的設計和協調，影響了農民加入農村養老保險的積極性。
（四）部分農民參保意識淡薄。安徽省部分地區農民受傳統 “養兒防老”、“養地防老”思想觀念的影響根深蒂固。一是農民認為土地是他們賴以生存發展的基礎，是生活收入的主要來源，他們不敢貿然放棄土地從事其他行業；二是農村老人在養老上過分依賴子女，認為子女有義務負責父母的養老問題，但卻沒有意識到“計劃生育”政策導致家庭人口數量的銳減、子女贍養壓力的增加；三是政府的養老保險周期長、風險大、政策易變，因此農民拒絕加入農村養老保險體系。隨著改革開放的深入推行、戶籍制度的逐步放開，人口流動速度加快，安徽省作為經濟欠發達地區，成為青壯勞力的凈流出省，這進一步加重安徽省養老問題。
（五）監管不力，基層資金運作不透明。按照國際上通行的做法，社會保障基金應該遵循征繳、管理和使用三權分立的原則，以此保障資金運用的高效和安全。在安徽省，一方面各級縣市政府既是農村養老保險相關政策的制定者，同時又是資金運行的經營者。農村養老保險資金的征收、保管、使用都由各級相關機構自行負責。這種模式存在以下不足：一是缺乏科學性、高效性；二是缺少必要的監督。另一方面安徽省目前的養老保險人員缺乏相關專業知識，在實際工作中導致業務能力不足，政策執行不到位，農民配合意識不強。安徽省農村地區缺乏金融財會人員，導致部分地區出現會計、出納集一身的情況，從而容易導致基層資金運作不透明，增加了基金被擠占、挪用的風險，而且難以形成規模效益、難以抵御通脹的壓力，削弱了未來資金保障的能力。
三、政策建議
目前，安徽省經濟發展水平不高，且皖南皖北地區經濟發展不協調，建立一套完善、健全的農村養老體系會受到諸多因素的制約。因此，要逐步摸索并不斷總結，尋求一條適合安徽省自身特色的農村養老保險道路。
（一）拓寬資金來源渠道，加大財政投入力度。社會養老保障體系的實質是政府通過國民收入的再分配，確保老年人能夠生存生活的一種制度。保障老年人的基本權利自然是政府義不容辭的責任。農村老年人是社會上的弱勢群體，更需要得到政府的資助。農村養老保險收效甚微的主要原因是養老資金嚴重不足。因此，需要政府加大資金傾斜力度，減輕農民參保自身需繳納資金的比例。各地要統籌整合資金，加大財政性資金支持農村養老保險體系建設力度，鼓勵和引導民間資本參與農村養老服務業發展。
（二）建立健全農村養老保險制度。建立完善的農村養老保險制度是世界各國未來養老的發展趨勢，社會養老未來將會成為主要的養老方式。盡管目前安徽省農村養老水平比較低下，但為了以后的發展，需要盡早建立并完善相關法律法規。考慮到安徽省南北經濟的不協調，因此可以在皖南和皖北分別建立相應的養老保險制度，在實踐中不斷摸索經驗。
筆者認為，以下幾點可以考慮：1、提前為每位農民建立養老賬戶，動員農民積極參保；2、農民從事農業生產達到一定年齡退休后，可領取一定數額的養老金；3、建立不同投保檔次，農民根據自身情況繳納養老金。
（三）加強宣傳力度，解放農民養老觀念。農村社會養老保障工作的好壞很大程度上取決于農民對社保的認知和接受程度。相關政府部門工作人員要加大宣傳力度、扎實做好宣傳工作，才能使廣大農民支持、參與農村養老保險，讓他們了解養老保險對他們晚年生活的積極影響，轉變傳統的家庭養老觀念。對此首先多到農村基層進行宣傳教育，加深農民對農村養老保險的認識，破除養兒防老的落后觀念，向農民耐心介紹政府主導建立的農村養老保險制度所繳納的各種費用不同于社會上的集資活動。同時，政府部門加強農村社會保障支出方面信息的透明度，保證社保資金統計數據的真實性、實時性，讓農民更加堅定投保的信念。
（四）加強養老相關人員培訓。養老保險本質上是為老人在喪失部分自理能力和收入的情況下提供的一種服務。現階段大多數養老院缺乏專業的護理人員，安徽省這種經濟不發達的地區，專業的護理人員更是缺乏，社區養老只是提供吃、穿、住等基本的生活需求。根據馬斯洛的需求層次學說，這種養老模式僅僅滿足了老人最基本的生理和安全需求，并沒有對老年人的精神層面提供優質的服務。對此可以在相關院校增設老年護理的課程，加快培訓護理人員。
（五）建立健全農村醫療保險。農村養老保險制度是一項龐大的工程，面臨諸多挑戰。但是當前農民面臨的最大挑戰不是養老保險，而是醫療保險。中國農民老了最怕的是得病，大部分農民貧困不是養老金不足，而是缺乏應對疾病的醫療保險。建立健全農村醫療養老保險制度來解決好農民治病難、治病貴的問題，同時對于推進安徽省農村養老保險體系建設有著巨大的促進作用。
（六）堅持多種養老模式共存的格局。安徽省經濟發展水平不高，并且皖南、皖北地區經濟發展不協調，建立一套完善、健全的農村養老體系會受到諸多因素的制約。不同地區應根據自身特點發展相應的養老模式，因地制宜、循序漸進，建立起與經濟發展水平相適應的農村養老保險制度，更好地為當地的社會發展貢獻力量。在經濟較為發達的皖南農村地區，根據本地區農民的收入水平、物價指數等建立一套收費合理的養老保險體系。在皖北經濟欠發達地區，可以暫緩或減慢農村養老保險體系的推進。把社會養老與傳統的土地養老、個人養老、家庭養老等結合起來，發揮家庭、儲蓄的養老保障能力以及建立健全農村最低生活保障制度，通過多層次的養老體系建設以滿足養老需求。
主要參考文獻：
[1]安徽省統計年鑒及政府相關部門網站統計數據.
[2]伍月倩.安徽省基本養老保險基金平衡分析及財政對策研究[D].安徽大學，2012.
[3]舒仁美.安徽新型農村社會養老保險試點研究[D].安徽大學，2012.
[4]方銘勇.安徽新型農村社會養老保險制度探索[J].合作經濟與科技，2010.18.
【關鍵詞】日本；韓國；養老；空巢老人
一、日韓兩國公共養老金制度
據日本政府近日統計數據顯示，2013年4月1日到2014年3月31日，日本年滿百歲的老年國民人數將突破5萬人，預計達5.4397萬人，連續43年刷新最高記錄。早在20世紀70年代就已步入老齡化社會的日本，為極大限度地減少老齡化對日本社會發展的不利影響，在幾十年的發展探索中，通過制定一系列條例法規以及政策措施，積累豐富的應對經驗。在此之中，由國民養老保險及厚生養老年金構成的日本養老保險制度發揮了較大成效。
按日本法律規定，凡年滿20歲以上，65歲以下在日本居住的人都必須參加國民養老保險。厚生養老年金是在國民養老保險的基礎上設定的一種附加年金，強制性地要求工薪階層必須加入，保費根據個體身份的不同，政府、企業、個人負擔百分比各不相同。為緩解人口老齡化給社會及國家財政情況帶來的巨大壓力，日本政府將原本定位60歲的臨界年齡改為65歲。國民養老金具有普遍性、共濟性、福利性等特征，雖中途遭遇諸多問題，養老金所占財政支出比例過大等。但經過一系列優化措施，對于日本國民而言，養老金待遇平均占老年人家庭收入的63%，可見這一制度已成為了日本老年人生活的重要保障。
日本這一公共養老金制度是向歐洲老齡化程度第一的德國養老保險制度學習并加以根據自身國情改進而來。而作為亞洲四小龍之一的韓國則在近年來也緊跟日本的步伐建立了相應的養老金制度。韓國的養老金主要分為兩大類，一類是以軍人、公務員、私立學校教職人員為對象發放的養老金，另一類則是以一般國民勞動人員為對象而發放的國民養老金。韓國的養老金制度雖然相對于日本而言起步較晚，但迄今為止未遭受嚴重考驗，這與充分借鑒日本在發展公共養老基金制度的同時結合自身國情加以完善的做法不無關系。
二、日韓兩國老人護理模式
2000年4月開始，日本政府開始實施老人護理制度。日本的老人護理制度具有系統化、細致化、責任明晰化等特征。老人福利政策均有相關法律保障。如日本政府1982 年出臺的《老人保健法》中明文規定老人定期體檢，及之后頒布的《高齡社會對策基本法》，《社會福祉法》，《健康增進法》等，都使老年人的養老、護理、保健等相關福利政策逐漸得以完善并向系統化的方向發展。在日本，大約75%的老人都擁有自己居住環境穩定舒適的住所，其余一部分老人租住在國營或地方政府提供租賃服務的高級公寓里，另一部分老人便居住在民營或自家所有的房屋或政府專門為老年人供給的房屋里，住房問題基本都能得以解決。
韓國護理模式中較為突出的是老人福利設施，包括老人療養設施、養老設施及老人福利會館等，政府表示今后擬通過給予減稅等優惠政策鼓勵大企業集團對養老設施項目進行投資，辦收費養老院等，同時大力鼓勵優秀企業會社或大學生團體等平日里進行愛老扶老的志愿者活動。據不完全統計，韓國百分之六十以上的大學生都曾于學生時期在養老機構中進行過時間長短不等的志愿者服務。一般來說探望者事先有專業人員的培訓和輔導，使他們懂得老人的心理訴求，并主動愿意成為老人身邊的一個好的傾聽者。探望者一般除談心聊天外，也與老人一起做些老人們喜歡或需要的事情，如一起下棋打牌、看電視、聊天或一起做手工等娛樂活動。
三、給我國養老事業發展帶來的啟示
（一）社會福利與經濟增長的均衡
日本作為資本主義國家，經濟發展程度較高，但在養老金制定與發展的過程中，由于老齡化趨勢愈加明顯，嚴重拖拽了經濟發展的步伐，迫使日本政府不得不調整政策，將能夠獲取養老金參與養老保險的公民年齡由60歲上調至65歲，從一定程度上緩解了財政巨大資金缺口問題的進一步惡化。我國作為城鄉二元結構相當明顯的社會主義發展中國家，城鄉差距明顯，各地區經濟情況不同。在大力弘揚尊老愛老，發展社會福利的同時，要審時度勢，因地制宜，具體結合我國國情，發展具有中國特色社會主義的社會福利保障體系。
（二）完善相關法律法規
我國已于1996年頒布《中華人民共和國老年人權益法》，這是我國歷史上第一部專門保障老年人權益的法律，標志著我國老年人權益保障和我國老齡事業的發展從此走上了法制化的道路，在很大程度上填補了法律層面上我國老年人權益保護的空白。但我國作為人口大國，同時作為世界上第一個老年人人口過億的國家，需要對老年人權益保護工作更加重視，將諸多難點的解決辦法落入實際并加以解決。這就要求需要出臺更多更細致的政策法規來規范養老方法并不斷完善養老制度。
（三）大力弘揚尊老愛老社會風尚
政府應鼓勵社會各界對老年群體的關心，深發動，光宣傳，努力弘揚敬老愛老的良好氛圍，促養老之風，樹社會文明。大力鼓勵有經濟實力的企業做與老齡人口相關的慈善事業，并通過相關教育媒體宣傳等途徑鼓勵大學生在完成學習任務的情況下充分發揮自身優勢到老年福利機構做志愿者服務等。
老齡化人群作為社會中相對脆弱的團體存在著，老齡化現象是當今政治制度、經濟形態、思想文化、代際關系等諸多因素綜合作用而形成的結果，是社會經濟發展到一定階段的必然產物?，F代化發展進程中養老問題逐漸突出，需要社會與個人的全力配合，鼎力解決。
參考文獻
[1] 梁宏志，張士斌.中日韓公共養老金制度及其改革比較研究――基于覆蓋城鄉社會養老保障制度的視角[J].當代世界與社會主義，2011，5.
[2] 楊淑娥.日本養老方式變遷及對中國的啟示[J].河北學刊，2011，3.
關鍵詞:家庭完整度;城市融入;農民工;社會保險
截止2013年，中國農民工數已達2．69億人(國家統計局，2014)，他們為我國的生產建設做出了巨大貢獻，但由于我國長期處于城鄉二元體制，農民工長期處于被邊緣化的生活狀態，無法獲得與城市居民同等的社會福利和公共服務，制約了我國城鎮化的推進。
1．文獻綜述
根據現有研究可以發現，農民工融入城市的主要障礙主要存在于三個方面，一是城鄉二元分割體制構成農民工融入城市的最大障礙，戶籍、社保、就業、教育等相關制度排斥農民工獲得與城市居民同等的權力和服務;二是融入城市的社會成本較高，農民工無法負擔融入城市所需的經濟投入;三是農民工自身素質相對偏低，城市居民從觀念上排斥農民工，再加上農民工的自我否定和自卑心態，阻礙了農民工融入城市(李偉，2014;朱考金等，2007)。為了促進農民工的融入，已有研究從定量化的角度考察影響農民工融入城市的各方面因素，在個體層面上，主要考察農民工的性別、出生年代、婚姻狀況等方面的因素(何軍，2011;劉傳江，程建林，2008)，而在制度層面，主要考察社會保險以及基本住房保障、無固定期限勞動合同等方面的因素(秦立建，陳波，2014;石智雷，施念，2014;孫國峰，張旭晨，2013)。在這些研究中，有一部分研究著手于比較家庭化和個體化流動的農民工之間的區別，研究發現個人遷移者在生存質量、工作穩定性、生活預期等方面明顯要低于家庭型的農民工(張玉潔等，2006)，而家庭化的流動也更能夠促進農民工融入城市(田艷平，2014)。在農民工家庭的遷移過程中，極少數家庭是可以做到一次性全家整體遷移，有研究將人口流動劃分為四個階段(段成榮等，2008)，我國正處于第二階段末進入第三階段。目前已有不少的文獻在研究影響農民工家庭遷移決策的因素，有研究從經典的人口遷移理論和新遷移經濟學框架出發，考察農民工的個人特征和家庭特征對其遷移行為的影響，研究結果發現年齡、性別、受教育程度、工資收入、遷入時間長短等對農民工家庭從農村遷移至城市有著重要的影響(洪小良，2007;唐震，2009)，還有研究發現一些非經濟因素，如有無子女和子女年齡等對農民工家庭遷移有重要影響(陳衛等，2012;袁霓，2008)，與此同時，有研究表明，家庭收入增加、從事個體經營和獲得社會保險能對促進留守兒童的隨遷(檀學文，2014)。經過梳理，發現已有文獻中在研究農民工的個體特征對其遷移行為或城市融入影響的相對較多，而將著重點放在醫療養老等社保覆蓋對農民工影響的研究相對較少;選取代表性城市進行問卷調查得到相關數據的研究較多，而在全國范圍內開展調查得到數據的研究相對較少;對第一代和新生代農民工之間差異的研究相對較多，對家庭型農民工和個體農民工之間差異的研究相對較少。本文基于2013年國家衛生計生委的流動人口動態檢測數據集，實證研究了流動人口在流入地所擁有的各類社保以及收入對于流動人口家庭成員完整度的影響，試圖對其中的各種關系找到合理的解釋。其余部分的結構安排如下:第二部分是數據來源及理論分析，第三部分是計量模型和變量選擇，第四部分是實證結果及分析，第五部分是結論及政策建議。
2．數據來源及理論分析
2．1數據來源
本文數據來源于國家衛生計生委與2013年5－6月之間開展的流動人口動態監測調查。本次調查的樣本點分布在全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團，共覆蓋1503個縣級單位。調查對象為在流入地居住一個月以上、非本市(區、縣)戶口且2013年5月時年齡為15－59周歲的流動人口，共調查流動人口有效樣本19879人，涉及流動人口家庭成員593387人，其中在流入地的家庭成員497038人。
2．2理論觀點
根據新遷移經濟學，人們會以家庭為單位，依據未來收益最大化和風險最小化的原則，來做出家庭以及各成員的遷移決策。相比于農村，城市內擁有更為良好的生活條件、更優秀的教育資源、更多的工作機會等，同時家庭成員之間的共同居住，能夠有效的降低風險并提升對風險的抵御能力，因此我們考慮以下兩類因素的影響。①家庭收入。一個家庭的收入越高，則能夠更為寬裕地應對日常生活支出，在得到更多家庭成員生活在一起的優勢的同時，不至于陷入增長的生活成本所帶來的困境，相反，較低的收入則無法支撐家庭成員共同生活的成本，而不得不選擇讓部分家庭成員留守農村，一人或兩人外出打工。②社會保險。養老、醫療、失業、工傷這些社會保障雖然減少了每月的實際可支配收入的上限，但是獲得了應對未來不確定性的保障，特別是目前的農民工大部分依然從事著體力勞動，受傷患病的概率相當高，而醫療保險能夠極大的保障農民工的生活不會因為重大疾病的發生而受到較大沖擊。
3．實證模型及結果分析
3．1計量模型
本文選取的因變量是農民工家庭的完整程度，本文利用流動人口家庭總成員數除以調查樣本數得到了家庭平均人口數，以此作為基準，將每個省份的平均家庭規模除以家庭平均人口數得到各省家庭完整度的指標。據此，本文建立多元回歸模型如下。Fam=C+∑αiXi+βLog(lnc)+ε(1)上式左邊的Fam是因變量，即農民工的家庭完整度，方程右邊的Xi是包括養老保險在內的各社會保險的覆蓋率，而lnc是農民工的平均收入，為了消除人均收入的非正態化分布，對收入取對數處理，αi和β為各待估參數，C是常數項，ε為隨機誤差項。
3．2實證結果
本文采用Eviews6．0計量軟件對全部樣本(回歸一)、東部發達城市樣本(回歸二)、中西部欠發達城市樣本(回歸三)分別進行了OLS回歸，分析結果如表所示。
3．3全體樣本回歸結果
回歸一是將除外的其他31個省(地區)進行回歸，通過上表我們可以發現，養老保險(X1)、職工醫療保險(X2)、居民醫療保險(X3)、和失業保險(X5)的系數均沒有通過顯著性水平檢驗，究其原因可能在于31個省(地區)之間的差異太大，各變量系數發生了改變但卻無法檢驗，影響了最終回歸的結果。此外，工傷保險覆蓋率和平均收入均通過了顯著性水平檢驗。工傷保險覆蓋率與家庭完整度之間的系數為－0.29，這與我們的假設并不一致，其原因可能在于家庭主要勞動力在遭受重大意外喪失勞動力后，會對家庭的生活水平帶來極大的影響，這不是工傷保險能夠彌補的，所以無助于家庭完整度的提升。平均收入和家庭完整度之間的系數為－0.34，這與我們最初的假設相違背。對于此，我們可以重新回顧各省(地區)的平均收入水平，從中可以發現從西部偏遠地區往東部發達地區，平均收入會逐步上升，收入最高的上海市約是最低的山西省人均收入的1.9倍，排名前五的地區的平均收入約是排名最后的五個地區的收入的1.5倍，然而收入較高地區的物價水平和生活成本要遠遠高于較低收入地區的1.5倍，所以當流動人口從西部地區遷移到東部地區之后，相較于提高的名義收入水平而言，其實際收入水平并沒有得到顯著提高，甚至還可能發生下降。所以在這種情況下，流動人口寧可讓其他家庭人員留守農村，也不會選擇將家庭成員隨遷到東部發達城市。通過上面的分析，我們可以看到由于東西部城市之間的差距較大，所以對回歸結果產生了較大的影響，所以我們將31個省(地區)劃分為東部和西部兩個樣本組，并剔除一些出現較大異常的個體，然后進行回歸，得到回歸二(東部城市群)和回歸三(西部城市群)。
3．4東部發達城市樣本回歸結果
回歸二的樣本中包括了北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、遼寧、吉林、江西、河南、湖南、重慶、四川共15個地區。觀察回歸二的結果，我們發現只有職工醫療保險(X2)、居民醫療保險(X3)兩項通過了顯著性水平檢驗，且系數均大于1，符合預期，這反映了在東部沿海發達地區中，就醫成本較高，醫療保險的存在能夠在很大程度上降低農民工看病就醫的支出，使農民工對生活的預期更加穩定，促進家庭成員的隨遷定居，提升家庭成員的完整度水平。
3．5中西部欠發達城市樣本回歸結果
回歸三的樣本中包括了安徽、湖北、黑龍江、山西、內蒙古、貴州、甘肅、云南、陜西、青海共10個地區?；貧w結果中僅有養老保險覆蓋率(X1)能夠通過顯著性檢驗，且系數為3。目前，農村居民的養老問題依然沒有一個有效的解決途徑，不像城市居民有著比較穩定的儲蓄和養老金，大部分的農民工家庭雖然在外打工，但是依然會保留家中的土地，以備在面對打工不順利的情況下，還可以回到家鄉繼續生活，這反映了農民工家庭對于未來的不確定，在這種情況下，養老保險的存在能夠很好的為農民工流動人口提供養老保障，特別是中西部流動人口的流動距離較近，可以同時享受到養老保險和在家鄉生活的收益，因此能夠促進家庭的遷移定居，提升家庭完整度。在以上的三個回歸中，失業保險(X5)均沒有通過顯著性檢驗，與家庭完整度之間的關系不顯著，原因在于失業保險是針對因為非本人意愿中止就業的勞動者提供的保障，除非特殊情況或被辭退，否則不會有人愿意主動放棄工作，而且失業保險需要連續繳納1年以上，領取的時間也有限制，失業金的金額也較有限，所以回歸結果不顯著也是在情理之中。
4、結論與政策建議
4．1結論
第一，收入是影響流動人口家庭完整度的重要因素。家庭的遷移決策是依據成本和收益的對比做出的，所以越高的平均收入越是能促進流動人口家庭成員的隨遷，盡管沿海發達地區的經濟發展水平大大的超過中西部內陸的一些欠發達地區，但是流動人口的平均收入卻并沒有得到與地區發展水平相同等級的提高，相反由于生活成本的上升，現在發達地區的流動人口的實際收入要少于中西部的某些地區。第二，發達地區和欠發達地區之間存在著較大差異，經濟水平和人口流動方式等方面都不可比。(1)在東部發達地區，醫療保險對家庭完整度的影響要大于其他的四類保險，主要因為發達地區的流動人口來源復雜，他們更多關注在城市中的收入和成本，而不是長久定居，醫療保險更能夠增強家庭面對疾病時的應對能力，降低成本。(2)在中西部欠發達地區，養老保險對家庭完整度則表現出更強的影響力，主要因為欠發達地區居民的流動范圍較小，遷移成本和生活成本明顯的小于東部發達地區，所以流動人口會有更高的定居意愿，他們會更多的關注未來的養老問題，而養老保險能夠很好的幫助流動人口解決養老問題。
4．2政策建議
第一，提高流動人口的收入水平，特別是經濟發達地區從事一些缺乏技術的體力勞動的農民工的工資水平，提升其生活質量。第二，針對東部發達省份，擴大醫療保險的覆蓋面和保障力度，保證農民工群體可以更好的享受醫療保險，同時要降低城鎮居民醫保的門檻，為農民工的家庭隨遷人員提供保障。第三，針對中西部省份，可以推進城鎮職工養老保險的覆蓋面，促進鄰近地區之間的人口流動和交換，并推出其他各方面的政策解決農民工的養老問題。本文受限于調查數據，忽略了農民工個體特征、家庭特征等對于家庭完整度的影響，也沒有解決變量之間的內生性問題，回歸的過程和結果較為粗糙，這些都是今后有待進一步完善的方向。
作者:程萬 單位:東南大學經濟管理學院
參考文獻:
［1］國家衛生計生委:《全國流動人口動態監測數據集(2013年)》。
［2］李偉:《農民工城市融入問題研究綜述》，《經濟研究參考》，2014年第30期。
［3］朱考金、吳磊:《農民工城市融入問題文獻綜述》，《遼東學院學報》，2007年第3期。
［4］何軍:《代際差異視角下農民工城市融入的影響因素分析》，《中國農村經濟》，2011年第4期。
［5］劉傳江、程建林:《第二代農民工市民化:現狀分析與進程測度》，《人口研究》，2008年第5期。
［6］秦立建、陳波:《醫療保險對農民工城市融入的影響分析》，《管理世界》，2014年第10期。
［7］石智雷、施念:《農民工的社會保障與城市融入分析》，《人口與發展》，2014年第2期。
［8］孫國峰、張旭晨:《新生代農民工社會保障問題實證分析———以甘肅省為例》，《調研世界》，2013年第12期。
［9］張玉潔、唐震、李倩:《個人遷移和家庭遷移———城鎮化進程中農民遷移模式的比較分析》，《農村經濟》，2006年第10期。
［10］田艷平:《家庭化與非家庭化農民工的城市融入比較研究》，《農業經濟研究》，2014年12期。
［11］段成榮、楊舸、張斐、盧雪和:《改革開放以來我國流動人口變動的九大趨勢》，《人口研究》，2008年第6期。
［12］洪小良:《城市農民工的家庭遷移行為及影響因素研究————以北京市為例》，《中國人口科學》，2007年第6期。
［13］唐震、張玉潔:《城鎮化進程中農民遷移模式的影響因素分析———基于江蘇省南京市的實證分析》，《農業技術經濟》，2009年第4期。
［14］陳衛、劉金菊:《人口流動家庭化及其影響因素———以北京市為例》，《人口學刊》，2012年第6期。
關鍵詞：中東歐／經濟轉軌／社會保障制度
社會保障制度改革是中東歐國家經濟轉軌的重要組成部分。1989年以前，中東歐國家普遍實行國家保障型的社會保障制度，以憲法的形式保障公民的保障權益，所需資金由公共資金無償提供。保障項目包括覆蓋全國城鄉的退休金保障、公費醫療、家庭津貼、教育補貼、消費補貼、住房補貼，以及其他公共福利事業等。
1990年以后，中東歐國家開始了經濟轉軌，原來的社會保障制度與新的經濟制度已不相適應。更重要的是，經濟轉軌時期連續幾年的經濟滑坡使社會保障支出難以為繼。在巨大的財政壓力之下，中東歐國家開始重建社會保障制度，以獨立于國家預算外的社會保障基金取代由國家統包的大鍋飯式的社會保障。
新社會保障體系的框架
在原社會保障制度下，社會保障支出直接納入國家財政預算，由國家財政負擔。轉型初期，原社會保障體系依然維持，同時，國家面臨經濟衰退、通貨膨脹、失業加劇、人口老齡化等問題，社會保障支出急劇膨脹。以匈牙利為例，1990年，按照傳統社會福利制度的支出在GDP中所占的比例達到28.4%，在國家預算中的比例達到46.3%；加上各種含有社會福利因素的經濟補貼，如價格補貼等，使與社會福利有關的支出在GDP中所占的比例達到34.8%，在國家預算中的比例達到56.8%，國家財政不堪重負。
新社會保障體系以社會保險制度為基礎，由養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、疾病與生育保險、家庭津貼等組成。其中，養老保險、醫療保險、失業保險參照歐盟國家的模式，以社會保險基金的形式運作，基金來源于企業和職工繳納的保險費；生育保險、家庭津貼等由國家福利基金負擔。
為了擴大社會保障的資金來源，體現市場經濟條件下權利與義務的統一，中東歐各國先后建立起社會保障稅。據1995年國際貨幣基金組織的《政府財政統計年鑒》記載，社會保障稅占總稅收的比重是：保加利亞21.7%，克羅地亞31.74%，捷克38.75%，愛沙尼亞32.34%，匈牙利29.23%，拉脫維亞34.49%，立陶宛32.26%，波蘭24.31%，羅馬尼亞28.7%。此稅一般以工薪總額為稅基，乘以規定稅率。各國稅率不一，其中匈牙利60%，波蘭50.2%，斯洛伐克50%，捷克45.5%，羅馬尼亞43%，愛沙尼亞33%，立陶宛31%，馬其頓30.1%。
多支柱的養老保險體系
中東歐國家人口老齡化問題十分嚴重，65歲以上老年人占總人口的1/3。在原體制下，退休年齡一般在女55歲，男60歲，平均退休年齡57.5歲。退休金水平比較高，平均養老金相當于平均工資70%-80%，還有許多免稅和特殊待遇。轉型初期，失業人口劇增，提前退休成為解決失業的替代方案，加劇了退休隊伍的膨脹。養老金支出成為中東歐國家政府預算中最大的項目，占各國GDP的10%-15%。
世界銀行在1994年的研究報告《防止老齡危機》中，推薦了多支柱制養老金制度，這種制度包括以下要素：支柱一：公共管理的養老金，以稅收的形式籌集，為所有較年長者設計，提供最低收入的強制性公共養老金制度，實行現收現付制；支柱二：強制性的、完全積累的、由私人管理的養老基金，可采取個人儲蓄賬戶或職業年金計劃兩種形式；支柱三：自愿的職業年金或個人儲蓄計劃，為那些想在老年得到更多收入及保險的人提供額外保護。
這種多支柱的養老保險模式成為多數中東歐國家養老保障制度改革的首選方案。拉脫維亞最早建立了三支柱的養老保險體系。1995年11月，議會通過政府提交的養老保險改革方案。1996年1月1日新的養老保障制度開始生效。波蘭、匈牙利等國也在1996年以后建立了三支柱的社會保障體系。保加利亞2000年開始實行的養老保障制度把退休金分為一般退休金、殘疾金、繼承性退休金、特種退休金等4種形式。除此之外，保加利亞設立了自愿參加的“退休”基金。捷克國家發放的養老金由兩部分組成，一為固定部分，所有退休者數額相同，用來保證基本生活水平，它的水平取決于國家的具體經濟情況、社會費用標準。二為浮動部分，取決于退休者的工齡、工資情況。
在建立新的養老保險制度的同時，中東歐國家普遍提高了法定退休年齡。由于原來法定退休年齡偏低，人口老齡化加劇，大量人員提前退休，養老金領取者的隊伍迅速膨脹。這種不合理的制度安排帶來雙重的弊端，一方面加重了社會保障體系的負擔；另一方面，大約50%-70%的養老金領取者在其“退休”后的頭10年還在繼續工作，他們中大多數人的收入難以被稅收網所覆蓋。
為了解決這一矛盾，中東歐國家在改革中普遍提高了法定退休年齡。波蘭政府將退休年齡提高到男性滿65歲、女性滿60歲，同時要求工齡分別達到男25年、女20年以上的職工才可提出退休申請。1995年匈牙利男、女職工退休統一提高到62歲。1996年捷克實行新的養老保險法，從1996-2007年逐步提高退休年齡，男子從60歲提高到62歲，婦女從53—57歲提高至57-61歲。保加利亞在2009年以前逐步將男子的退休年齡由60歲增至63歲，女子則由55歲增至60歲，但軍人和特殊行業的勞動者則可提前退休。立陶宛退休年齡也逐步提高，男每年提高兩個月，女每年提高4個月，到2009年達到女60歲、男62.5歲。愛沙尼亞退休年齡提高較快，每年均提高6個月，最終達到女60歲、男65歲。
由于制度轉換，人口老齡化加劇，公共管理的養老保險基金資金嚴重不足，難以平衡，中東歐各國政府都利用私有化收入的一部分建立養老基金。
轉型期間嚴重的通貨膨脹威脅著新的養老保險制度，為了確保退休者利益不受通貨膨脹的損害，中東歐國家先后根據通貨膨脹率對享受退休金待遇者實行補貼。例如捷克通過立法使養老金的物價補貼制度化。該法規定，消費價格每增長5%～7%，就對退休金進行一次調整，調整的幅度參照實際工資的增長情況。波蘭則以混合方式對退休金進行保值，一部分按通貨膨脹率保值，一部分按工資漲幅保值，即國家養老金根據漲價幅度進行調整，而投保得到的退休金則根據平均工資的增長提高。
匈牙利在解決農民養老問題上創造了以土地換年金的方式，解決年邁放棄耕作的農業人口的生活費，年金相當于城市的退休金。匈牙利的土地換年金計劃，每期都由國家土地基金管理局實施。第一期解決了3600個60歲以上土地所有者的年金問題，國家通過法定合同收回土地并發給土地所有者年金。至2003年，匈牙利已實施三期土地換年金計劃。
建立失業保險制度
十幾年來，失業問題一直是困擾中東歐各國政府和老百姓揮之不去的噩夢。2005年初，歐盟委員會公布的一項調查結果顯示，在中東歐國家中一直被認為狀況最好的匈牙利，47%的居民認為失業問題是他們最大的煩惱。2005年初，匈牙利失業人口達到近6年最高峰，超過30萬，比前一年同期增加5.2萬；失業率達7.2%，比前一年同期增加1.2個百分點。失業者的45.4%已至少失業一年以上，失業時間平均達16.2個月。波蘭總理在正式加入歐盟的第二天宣布辭職也與20%左右的失業率有關。
解決失業問題一直是各黨派競選中施政綱領的重要內容，也是政府經濟政策的重點。各國政府一方面采取各項措施擴大就業渠道，幫助失業者再就業，降低失業率，另一方面加緊構建失業保險制度，緩解失業造成的社會壓力。
為了解決失業問題，各國相繼頒布“勞動法”、“促進就業法”、“就業與失業法”等法律法規，并根據轉型期間出現的問題對法律法規進行多次修訂，對失業標準、失業保險基金的建立和管理、失業人員的救濟、失業人員再就業培訓等問題做出規定。
1989年以后，各國政府都建立了失業救濟基金，對失業人員進行救濟，以應對大量失業帶來的社會壓力。匈牙利法律規定，長期失業者(指失業一年以上)最多可以得到為期2年的失業救濟，救濟金額最高為最低退休金的80%。捷克的法律規定，失業者可領取最后工資的60%，期限為3個月，期滿后減為50%，期限仍為3個月；半年后仍不能再就業者，可領取一定數額的社會救濟。羅馬尼亞的失業救濟金略高于最低工資標準的2/3，由國家預算撥款；工人失業后在一年半內可領取失業救濟金，期滿后仍找不到工作者，可再領取9個月的社會補貼。
為了減輕失業者的負擔，中東歐一些國家還規定，雇主在解雇工人時，必須支付一定的賠償金。例如，立陶宛勞動法規定，雇主在并非勞動者自愿的情況下解除勞動合同時，應向勞動者支付中斷勞動關系賠償金，賠償金按勞動者在本單位工作年限長短，一次性支付1-36個月的平均月工資不等。斯洛文尼亞勞動法規定，雇主單方提出解除勞動合同，須向失業者支付至少6個月的最低工資或一次性支付一筆賠償金，連續工齡滿9個月以上的失業者有權獲得原工資70%的失業賠償。
另一方面，各國加緊構建與市場經濟體制相適應的失業保險制度。失業保險為強制性保險，除個體勞動者外，所有機關、企事業單位的職工都要加入。失業保險基金又稱勞動力市場基金，由職工和所在單位交納的失業保險金形成，以稅收形式由稅務部門統一征收后上繳給勞動力市場基金管理機構，并由該機構自行管理，自負盈虧。
保加利亞1998年頒布《社會資助法》，在2002年4月和12月兩次修訂，以規范對失業者、喪失勞動能力者和生活陷于貧困的弱勢群體的救助。
對失業者的救濟只能解決暫時的困難，真正解決問題還是要幫助失業者重新找到工作。各國政府在失業者的再就業培訓上都下了很大的功夫，建立了比較完善的職業培訓機構。這些轉型國家的職業培訓活動有自己的特點，一是把職業培訓與勞動力市場需求緊密結合起來，培訓的形式靈活多樣，便于受訓者接受；二是收費比較合理，充分考慮到了受訓者的承受能力，并且原企業和工會也都根據有關規定向培訓單位提供一定數額的培訓費；三是政府還鼓勵私人開辦各種類型的再就業培訓學校，在貸款和稅收等方面都給予優惠。
匈牙利、捷克政府將利用外資與解決就業結合起來，對解決就業機會多的外商，或者在解決就業比較困難的偏遠地區投資的外商在稅收和其他方面給予優惠。
保加利亞還實行了以工代賑政策，從2002年開始實行“保加利亞森林恢復和保護計劃”，組織失業者參加植樹造林，當年安排了9000名失業者就業。林業成為解決保加利亞失業問題的重要領域。同時，政府還采取了“出口”失業者的辦法，已同西班牙、葡萄牙、意大利、希臘、塞浦路斯等國簽訂了向這些國家輸出勞動力的協定。到上述國家工作的保加利亞失業者多數從事旅店、餐館等服務性工作。
新的醫療保險體系
1991年前，中東歐國家實行福利社會模式，全民醫療保障。這種醫療體制耗費國家大量預算資金，在轉型后建立的市場經濟體制下不可能繼續維持。在世界銀行等國際機構的參與下，中東歐國家開始建立市場化的醫療保障體制。由于先前已經實現了全民免費醫療，因此，醫療保障制度的改革是涉及面最廣的改革，也是難度最大的改革。
中東歐國家醫療保障制度改革的共同點是建立健全全民醫療保險體系。將原由國家全額撥付醫療經費改為個人、單位和國家三方共同承擔。普遍醫療保險分為義務保險和自愿保險兩種。有權享受公費醫療的人員必須加入醫療保險。建立由專業醫院、社區醫院和私人診所組成的醫療網絡。建立家庭醫生制度，居民可自由選擇家庭醫生。減少公立醫院的醫務人員數量，以降低醫療服務的成本。
2003年1月23日波蘭議會通過了《成立國家醫療衛生基金及普遍醫療保險法》并于2003年4月1日正式生效。根據新法規，波蘭重建了全國性的醫療保險體制。新醫療保險體制的核心是集中管理全國的醫療保險經費，使全體投保人員能得到平等的醫療待遇。國家醫療衛生基金作為具有法人資格的國家機構，取代原來的17個醫療保險管理機構。普遍醫療保險的對象是所有波蘭公民以及合法居住在波蘭的外國人，不包括駐波蘭的外交和國際組織的工作人員。普遍醫療保險分為義務保險和自愿保險兩種。凡是參加職工社會保險和農民社會保險的人員以及所有軍警司法人員都有義務參加醫療保險，其他人員可自愿申請參加保險。職工和農民交納保險金后，其按規定不需另交保險的家庭成員也享受醫療保險待遇。醫療保險的范圍包括各種疾病的預防、診斷和治療服務。但與治療無關的健康體檢、療養、國外進行的治療等醫療服務不在保險范圍之內。
匈牙利醫療保健管理體制的改革主要從兩個方面進行：首先是對醫務工作者進行分流，減少社會的醫療服務成本，解決醫生的就業問題。建立專業醫院、社區醫院和私人診所的醫療網絡。建立家庭醫生制度，居民可自由選擇家庭醫生。減少公立醫院的醫務人員數量，以降低醫療服務的成本。其次是建立與市場經濟相適應的醫療保險體制。從1993年開始，實行醫療保險自治，醫療保險費由個人和用人單位共同負擔，生活貧困者，經有關部門核實，可繼續享有免費醫療。從1993年開始，還推行了自愿的醫療保險制度，設立非盈利性的健康保險基金管理處。強制性的醫療保險只提供最基本的醫療保健服務，居民要享受更高等級的醫療保健服務，可自己選擇個人醫療保險基金投保。
匈牙利醫療保險體制的特點是，全民享受醫療保險待遇。交納保險金的人所有家庭成員，包括子女老人也享受同等待遇；失業人員的醫療保險費用由地方自治政府交納。在匈牙利工作的外國人，主要是指那些從事商貿活動的外國人，也必須按照法律規定交納醫療保險費用，并與醫療保險公司簽訂醫療衛生保險協定，享受與匈牙利公民一樣的醫療待遇。
1991年捷克開始醞釀醫療制度改革，通過醫療保險法。1993年1月1日起，正式實行全民醫療保險制度。醫療保險由兩部分構成，即強制性的醫療保險和自愿參加的醫療保險。根據醫療保險法建立國民醫療保險公司，每個公民必須參加醫療保險。醫療保險基金不足部分由中央政府和地方政府補貼。領取養老金者、未成年子女、大中學學生、軍人、失業者等，由國家支付保險金。所有醫療保險公司都統歸衛生部管轄，并建立了中央協調機構。1993年開始開放自愿醫療保險市場。實行了國有醫療設施私有化，興辦多元化的醫療服務。允許私人和集體興辦醫療事業，并允許公民自由選擇醫生和醫院，國家還鼓勵醫生提供家庭服務。許多醫院將無償地轉入地方，成為地方和私人的共有財產，其中一部分還給教會，全國將逐漸形成國家、私人、教會和慈善機構共同提供醫療服務的局面。捷克人均年就醫次數是歐盟平均次數的一倍，由于醫療費用高，捷克政府醫療補貼數額巨大。捷克在2004年進行了醫療福利制度改革。每個公民每年將需交納2000克朗(約合72美元)作為醫療福利基金，在生病時享受有關藥品費、處方費、門診費及住院費用等各項醫療開支的政府補貼。18歲以下的未成年人和社會救濟人員可以申請該基金的返還。
健全家庭津貼制度
家庭津貼一直是中東歐國家社會福利制度的一項重要內容，在1989年以前，家庭津貼主要包括兒童照顧津貼、兒童生活補助津貼、職業婦女母親的保留工資或非職業婦女母親的生活補助、價格補貼等。
經濟轉型以后，由于政府財政負擔沉重，各國的家庭津貼制度都進行了改革，降低了津貼標準，抬高了享受津貼的門檻。原本實行的免費教育也改為收費教育。1994年底通過了國家社會補助法，并于1995年起正式生效。新法改變了以往大多數家庭申請社會補助的條件和結算的方式，并對申請者提出了嚴格限制，改革的宗旨是提高每個家庭在自身經濟條件下所應承受的責任。波蘭1994年頒布《家庭救濟法》，重新規定對困難家庭給予救助的標準。匈牙利在1995年也大幅度降低了家庭津貼標準，嚴格規定了享受家庭津貼的標準。
[關鍵詞]黑龍江省；人口老齡化；養老服務體系；可持續發展
黑龍江省2005年正式進入老齡社會，比全國晚了五年時間。但黑龍江省老齡化速度卻非常快，65歲及其以上人口的比例在2014年前低于全國水平，2015年高于全國0.4個百分點，2016年高于全國0.8個百分點。同時，由于人口大量流出又導致養老金等社會支出面臨嚴峻的可持續壓力。從養老服務體系的供給和需求來看，供給側是提供照護服務的養老機構和政府以及社區和家庭內的親屬；需求方是有照護需求的老年人及其家庭，目前顯然供需不平衡的矛盾顯著存在。政府主要職責是提供政策制度設置以及這些制度組織的經濟支持，包括社會保障、社會福利，以及部分社會服務；社會機構和社會力量主要提供養老服務。
一、黑龍江省人口老齡化的現狀
根據2019年黑龍江省的國民經濟和社會發展統計公報顯示，黑龍江全省2018年年末共有常住人口3773.1萬人，比2017年末減少15.6萬人；其中65歲以上人口占總人口的比重為12.9%(2018年全國65歲及以上老齡人口比重是11.9%)。可見，黑龍江省在1990年到2005年大約15年的時間從成年型社會步入老年型社會，這比全國其他省份都要快，用時都少。由于整個黑龍江省近些年受人口流失和低生育率的影響，老齡化水平還會持續走高。
(一)老齡化與年輕人口和老年人口相伴南下黑龍江省的人口結構變化除了受到人口發展的自然規律影響之外，還受到國家發展戰略變化的影響。建國初期，東北作為重工業基地，原油的開采和糧食、森林資源的大力開發，在我國經濟恢復發展階段，大量勞動力流入，據統計在建國至1979年間，黑龍江省累計凈遷入人口達700余萬人。同期，中國人口的兩次生育高峰疊加影響，東北地區包括黑龍江省人口急劇增長，工業化、城市化水平遠遠高于全國同期。改革開放以來，東北經濟發展相對滯后，老工業基地亟待振興，再加上東北高寒的氣候特點，人口大量外流成為導致黑龍江省人口結構快速老齡化的重要原因。1990年以后，隨著南方在市場經濟中迅速發展，吸引了大量年前勞動力離開改革中的國有企業和集體經濟，紛紛南下到沿海城市。截止到2000年，人口凈遷出達23萬人。進入到21世紀以后，隨著國企改革的不斷深化，生態建設的不斷重視，采礦業和林業產生大量剩余勞動力，人口流出又進入一個階段，21世紀的第一個十年，黑龍江省凈流出人口達126萬人。2011年以后，人口流出又趨于平穩，平均凈流出量為10萬人每年。無論是改革開放初的人口回遷還是市場經濟下的勞動力流動，流出人口中，絕大多數是年輕人。即使是老年人，隨著經濟水平提升，物流交通發達、通訊快捷方便等社會發展水平的進一步提升，大量的老年人選擇到氣候環境更加適宜的南方溫暖的沿海地區居住，這無疑直接加劇了黑龍江省人口老齡化速度，這些特殊變遷更加導致養老服務產業的發展動力不足。
(二)國內第一個養老金出現虧空的省份根據人力資源和社會保障部的歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》可以看出，我國城鎮職工養老保險基金的財務發展趨勢越來越不樂觀，雖然導致養老金出現收支缺口的原因有很多，但最重要的兩個影響因素還是人口數和養老金領取時間。即提前退休問題導致的提前支取養老金和人口老齡化導致的繳納養老保險的人數相對減少。相比全國，東北提前退休的人數更多，這跟近年來東北經濟的結構以及發展不景氣密切相關。從全國來看，我國養老保險基金運行總體平穩，以2016年為例，結余約3200億元，累計結余3.86萬億元。從全國總體看，養老保險基金仍保持收大于支，而且累計結余保持增加態勢，有力的保障了全國職工養老金按時、足額發放。但是，地區之間的差異卻十分顯著。地區差異巨大，2015年廣東結余最多，黑龍江等6省份收不抵支，2016年黑龍江養老保險支出比收入多了320億，不但花光2015年結余的88億，還欠賬232億元，黑龍江成為了全國首個養老金結余被花光的省份，養老保險基金的全國統籌迫在眉睫。
二、黑龍江省養老服務業的發展現狀
近年來，黑龍江省先后出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》(2014)《關于支持民辦養老產業發展的意見》、《關于全面放開養老服務市場進一步發展養老產業提升養老質量的實施意見》等十余分政策性文件，以及《黑龍江省養老服務機構質量》、《候鳥式養老服務規范》等地方性行業標準。在全國首推服務清單制度，出臺了《關于建立和實施老年人照顧服務項目的實施意見》(2017)。
(一)養老服務基礎設施建設情況近幾年，黑龍江省高度重視養老產業，在政府推動下取得了較大的發展。黑龍江省政府辦公廳印發了《黑龍江省老齡事業發展“十三五”規劃》(黑政辦發〔2016〕121號)(以下簡稱《規劃》)提出了高齡老人補貼覆蓋率達到100%；每千名老年人擁有“醫養結合”型服務床位數達到17張以上；2020年底，全省民辦和公建民營養老機構新增床位達9.8萬張，占全省機構養老床位的70%，每千名老年人擁有養老床位數35張等一系列量化指標。要求省內規模在200張以上床位的養老機構配備內設醫療機構；規定二級以上醫院要與養老機構建立醫養合作關系；社區衛生機構要把社區居家老人最為服務對象；“養老＋互聯網”行動計劃也在積極開展中，鼓勵企業運用互聯網技術把養老服務的供需信息鏈接起來；實施社區、社會工作、社會組織“三社聯動”，引導以社區為基礎，委托社會機構和社會組織提供服務，發展社區嵌入式養老服務和專業化入戶服務等項目的推廣工作。
(二)持續完善的居家、社區、機構相銜接的服務體系養老機構項目建設迅猛發展。在公辦養老機構建設上，推動全省建成公辦養老機構18個，新開工建設14個縣級綜合性社會福利機構，基本消滅了縣級公辦養老機構“空白點”。在扶持社會力量興辦養老機構建設上，180多個民辦機構動工建設，目前，全省已新增各類養老床位2.65萬張，全省每千名老人擁有養老床位達到了30張，達到全國平均水平。細化服務體系的供需對接，推動“醫養結合”服務模式。目前，全省30%以上養老機構配備了醫療內設機構，50%以上養老機構與就近醫院建立合作關系開通老人綠色通道；社區衛生機構服務項目已經覆蓋到90%以上的社區老年。全省新增10多家大型“醫養結合”機構，催生出多種“醫養結合”發展模式，并依托示范化“醫養結合”養老機構，開發了“醫養、康養”系列產品，在推進養老服務業與健康產業結合發展上走出了路子。
(三)積極培育市場、扶持社會化力量發展養老服務產業積極引導市場開發養老市場形成旅居養老、醫養結合、“互聯網+”等多種新養老服務產業模式，許多高品質養老服務項目脫穎而出，例如：哈爾濱福壽閣“智慧養老社區”、大慶“幸福為老服務大聯盟”、中醫大二院“愛心養護康復中心”等一大批優質養老服務產業項目。另外，依托黑龍江地域特點，打造龍江文化游、中醫康復療養等一系列專門面向老年人的旅居養老路線，利用電商推廣、參加全國展會等形式線上線下推廣，吸引了國內外老年朋友來黑龍江旅居養老，體驗黑土文化和享受自然資源。為充分發揮我省夏季氣候、整體生態、特色旅游等優勢，圍繞“整合資源、宣傳推介、優化服務”三個環節，推動養老服務業與旅游業結合發展。
三、養老服務業面臨的困境
(一)人口流失，老齡化嚴重，撫養壓力大低生育率和嚴重的人口流失和高城市化率導致黑龍江省面臨更嚴峻的撫養壓力。與全國其他省份相比，各地的差異性也非常大。高的省份人口撫養比10：1，即10人養1人；低的省份人口撫養比是1.2：1，負擔是不一樣的。人口流動更加加劇了黑龍江省空巢老人、獨居老人的現狀。隨著人口老齡化的加速發展，經濟結構調整導致的大量人口流出，人口撫養比還會持續變化。養老服務的需求給家庭帶來了前所未有的壓力，社會服務的供給急需補充。
(二)政府財政壓力大，養老金虧空嚴重養老壓力和負擔持續加重。一方面是未富先老。2010年，全省老年撫養比(65歲及以上人口數與15-64歲勞動年齡人口數之比)為10.4%，2016年上升至15.0%，需要贍養的老年人越來越多。經濟結構調整中的黑龍江社會經濟發展緩慢，靠地方政府無法提供充足的財力、物力、人力用來提升社會保障水平?，F行的養老保險制度雖然一直在改革完善中，但是目前仍然沒有實現全國統籌，而且城鄉差異巨大。未來黑龍江省社會保障基金體系運行將面臨更大的財力支撐風險。
(三)快速發展的服務業總體水平依然滯后中國老齡化進程的第二個特點是未備先老。隨著城鎮化的進程加快和現代化生活方式的轉變，導致家庭規模不斷縮小，養老功能不斷弱化，空巢老人增多，農村留守老人現象比較普遍，傳統式的家庭養老功能正在弱化，社會養老負擔隨之加重。雖然黑龍江省養老機構的數量不少，近年來發展速度也比較快，甚至在某些方面走在了全國前列，但其養老服務產業仍然存在著專業人才匱乏、從業人員素質不高、對養老產業發展規律研究不深入、專業化程度不夠等問題。因此，積極推動養老產業發展提高養老服務專業化水平勢在必行。
四、實現可持續發展的對策
(一)政府提供政策支持，引導養老產業創新發展。黑龍江省是我國的東北老工業基地，在對養老服務產業發展定位上必須要由政府牽頭組織，吸引更多的社會力量參與行業發展。當前，有很多企業家都在尋找新的經濟增長點，都在努力尋找新的商機來進一步開拓自己的產業。黑龍江省具有獨一無二的氣候特征，適合發展候鳥養老服務、旅居養老長夜、生態養生農業，黑龍江省夏季涼爽宜人的天氣也適合老年人的避暑、休養。發展旅游、康養、生態相結合的養老產業不但能夠帶動養老服務業的發展，還能發揮溢出效應帶動銀色經濟新的增長點。
(二)打造良好營商環境；扶持養老服務產業協調發展黑龍江省“銀色市場”、“銀色資源”具有極大的開發價值。新型養老模式雖已進入探索發展階段，但是老年人力資源、金融資源、文化資源等的開發利用體系還沒有協調同步，必須抓緊制定和完善相關政策，并加大這方面的輿論宣傳和引導，充分利用好特殊地理、自然優勢、進一步豐富旅游和健康養老內涵，做大做強養老服務產業。推動科研院所加大與科技、工信等部門，以及省內大型醫療機構、教育科研院所合作，首先在養老服務產業發展戰略研究方面深入研究挖掘龍江養老服務業發展的潛在優勢與不足，制定長遠規劃，有步驟的、可持續的推動養老服務業發展。其次，在研發老年人用品方面加大科技投入，尤其是日常照料、醫療康復產品的開發與研制，重點扶持與老年人需求相關的傳感器，機器床，機器人，遠程遙控等產品的小微企業的發展。第三，科研院校在提供理論研究和人才培養方面加大智力支持。高校還可以發動青年學生開展志愿服務，為社區、居家和養老機構中的老年人提供獨特的精神層面的養老服務；醫療機構為醫養結合和人才培訓提供支持；互聯網+為醫療、旅居和養老服務提供大數據支持。
我們曾經是號稱擁有“8億農民”的農業大國，然而中國改革開放以來，很多農民已經離開了土地，結束了“面朝黃土背朝天”的農耕生活，種地已經不是農民的惟一選擇，農業的含義也早已超越了種地。
但是，農村出來的農民工雖然打工離鄉背井、放棄照顧家里孩子老人天倫之樂，僅只身在外，讓家鄉土地荒蕪，這么多年的外出打工吃盡苦頭，但并沒有因此而富裕和發展，還是無法改變農村貧困的局面，很多人仍然停留在赤貧線上。
從去年開始，四川等地農民不大想外出打工了，沿海地區由此而發生用工荒，招不到人了。就是招到，也需要企業簽定合同和付出比過去更高的工資才肯打工，這讓沿海覺得，中國農民工不那么廉價了，用人成本高了起來。從完全愚昧地認為城市比農村好，逐漸回歸到客觀地認識和分析在農村如何發展自己，這是農民思想開放后的進步。打工生活艱苦，卻由此而開拓了農民的視野，吸收了外面的社會進步思想，學到了技術和文化，今天的農民跟過去已經有了很大的不同，農村人未必非要離開農村才有出路，中國農民整體在進步著。
中國是個實質上的農業國家，所有的人都在“農轉非”階段，別看有人先期搬到了城里,骨子里照樣是農民的思想根基，就沒有脫離過農村那種思維。從這一點來看，不過是城市人搬了個地方住而已，而不能說城市就比農村人思想進步，農村和城市人之間沒什么思想文化的太大差別，誰都不能看不起誰。農村現在需要文化教育，需要一種思維，這種思維不是說把農村都建設成城市，人人都當工人。人人都進城市發財，那是不切實際的。而應該是把農村建設的比城市好,比城市舒服，成為更適合人居住的地方，人們亦工亦農、縮小城鄉差別，給農村修馬路、通電燈，發展教育、醫療社會保險，直到農村和城市人口待遇上沒有了實質上的差距，那時候住哪里都一樣了，已經沒有城鄉差別。誰也不會因為自己住在所謂的城市就有優越感，比如現在在美國小鎮住的人，并沒有比住紐約的人自卑，住在曼哈頓，那也是因為了工作性質決定的。所以，要解決一個農村、城市戶口區別對待問題，不再區分農村、城市戶口，為第一不歧視農村人口的措施。
國內現在很多人實際上很想去農村，說是想脫離城市喧囂和緊張，熱愛大自然，熱愛青山綠水，想找個清凈的地方住下去，既環保又呼吸自由，還可以養養雞和狗，在院子里栽栽蔬菜和南瓜，了卻一下收獲的情節。有這些想法的人，大多是曾經在鄉下呆過的人，或者是回憶童年，或者是當過知識青年，對農村有內心的熱愛?？墒谴蠖鄶等俗×瞬坏絻商炀拖肱埽湓蚴寝r村和城市的生活差別太大，衛生條件差，沒有現代廁所，洗澡洗衣服困難,通訊和交通不便,沒有寬帶可以聯絡朋友，這等于封閉了自己，將自己排斥在文明社會之外了，城市人只好所謂的熱愛一下農村，就立刻逃跑，有點葉公好龍的樣子，這就是農村和城市的差別所在。大城市不好住，比如北京那種超大城市，好多人去了感覺幸福指數降低，住在那里絕對是不方便的。而農村又差距太大，離現代文明太遠，讓想去農村住的人也住不下來。中國農村為什么不按照歐洲小鎮那種模式發展呢？不是農村，也不是城市，就是一個現代化的小鎮，有完善的教育、醫療、商業服務設施，農民除了下地種田，可以搞果園，邀請城市里的休閑人下來收蔬菜、糧食、水果，搞農家樂休閑服務等等。
成都周邊的紅砂村一帶，已經發展成了花卉基地和市場、家庭娛樂休閑、萬畝荷花塘休閑、萬畝梅花休閑地，那里大片的土地上的農民有了自豪感，過著讓城市人羨慕的好日子，城市人想當那里的農民，還沒門呢，不要你落戶了。每年春夏秋冬，那里都能去娛樂休閑，餐飲、茶館、麻將、風景旅游，沿途一帶農民都富裕了，誰還想去外面打工呢？本地打工有的是機會。這里的農民已經實現了城市人口的醫療養老保險，房子土地都沒變，但有退休，有養老金，這樣的農民，那里還自卑喲！心里說不定還歧視城市里某些人呢。
說到底，農村的變化需要人帶。中國農村不光是缺錢，主要是缺思維，是想不出來因地制宜如何發展。如果有人在那里拿出好的思維和他們一起發展，一起富裕，他們是愿意的。一個從美國回來上世紀就有綠卡的女子，租下了四川農村靠山的幾十畝土地，在那里建立一個美式木制含非洲元素建筑風格的山莊，她不要當地人砍伐樹木，提倡環保和保護樹木森林，在那樣一個山里，她提供了很多工作職位給農民的子女，發展起旅游業，當地農民就挨著她的山莊，也建立了若干的住宿吃飯休閑山莊，并悄悄地到她那里學習經驗。是她逐漸地帶動當地農民的思維開闊，并一起和當地共同發展?，F在她和家人朋友幾乎脫離了城市生活，就在那里守著自己的山莊，和農民一樣，過著田園式的生活。
1我國社會保險和商業保險良性互動發展的現狀
20世紀70年代，受到經濟增長速度普遍放慢和人口老齡化趨勢加劇的影響，西方各國傳統的社會保險制度均面臨嚴峻挑戰，其國家財政都已無力承擔社會保險的巨額支出。實踐表明，單一的傳統社會保險制度模式已無法解決日趨復雜的社會保險保障問題。世界各國紛紛掀起了以建立多支柱、市場化為方向的社會保險制度變革浪潮。在這場變革中，商業保險開始深度滲透到社會保險的管理中，并由此形成了社會保險和商業保險良性互動的發展格局。目前我國在社會保險方面，形成了政府主導、責任分擔、具有一定市場化運作機制的社會化保險體制。到2010年底，參與城鎮基本養老保險的人數已達25673萬人，參加農村養老保險人數為5000多萬人，參加失業保險人數為13376萬人，參加基本醫療保險人數為1．43億人，社?；鹂偸杖?8646．4億元，累計結余3835．5億元；在商業保險方面，形成了市場體系較為完善、競爭較為充分、產品較為豐富的市場化保險體制。截至2010年底，保險行業管理的資產總量達到5．04萬億元，資本金超過4000億元。保費收入的國際排名上升到世界第6位，保險公司數量從2002年的42家增加到目前的146家。我國的商業保險一直重視發揮其在整個社會保障體系中的必要補充作用，積極發揮其社會管理功能，堅持積極穩妥的原則，參與新農合、城鎮職工大額互助醫療、醫療救助等基本醫療養老保障項目的經辦管理工作。同時，商業保險參與基本保障經辦項目，不僅創新了運行機制，提高了服務水平和保障質量，節約了政府運營管理成本，還為保險業拓展了服務領域，在許多地方形成了政府、群眾、商業保險公司多方共贏的局面。
2我國商業保險當前發展面臨的歷史機遇
2.1宏觀經濟企穩回升奠定良好基礎從發展機遇上看，中國經濟運行中的積極因素不斷增多，經濟企穩回升勢頭逐步增強，總體形勢積極向好。宏觀經濟的快速復蘇，人民生活水平的不斷提高，為商業保險發展奠定了良好的經濟基礎。
2.2新醫改方案創造前所未有的機遇首先，在制度設計上，新醫改方案明確了建立多層次醫療保障體系的總體思想，將商業保險作為多層次醫療保障體系的有機組成部分。最重要的是，醫療保障體系的完善有助于推動醫療服務體系的健全與規范，商業保險通過參與經辦，建立社保與商保互動互促關系，加快醫療服務網絡建設，積累精算數據，從而更好地管控醫療費用上漲風險，提高各項資金的利用率。其次，在運行機制上，強調引入市場機制參與資源整合和服務管理，通過競爭提高醫療衛生行業運行效率、服務水平和質量，促進社會公平。這十分有利于商業保險開發與醫療改革方案相對接的產品，占領更為廣闊的保險補充市場。最后，在實現方式上，明確了商業保險參與醫藥衛生體制改革的途徑，提出了積極發展商業保險，鼓勵和支持保險機構參與各類醫療保障經辦管理服務，投資醫療機構，完善醫療執業保險等多方面的政策措施。
2.3諸多保障需求提供廣闊空間隨著經濟社會的發展，廣大人民群眾的保險意識和保障需求不斷增強。從人口結構看，我國人口老齡化趨勢非常明顯。目前，我國60歲以上的老齡人口已近1．6億，占總人口的12％，人口老齡化的加速將進一步釋放出對商業保險的巨大需求。從醫療支出看，城鄉居民的醫療保健支出呈現快速增長趨勢。2009年，中國醫療保健總費用約為1．3萬億元，個人直接支付的比例約50％。廣大居民具有通過購買商業保險轉移醫療保健費用支出的強烈愿望。
2.4監管政策不斷完善營造良好環境保監會高度重視商業保險發展，先后下發了《關于加快商業保險發展的指導意見》、《商業保險管理辦法》和商業保障委托管理業務、統計制度等方面的規范性文件，形成了比較完整的商業保險監管制度體系。根據國家民生保障和醫藥衛生體制改革要求，保監會先后出臺了保險業配合社會基本醫療保險體制改革、參與新型農村合作醫療試點、參與基本醫療保障管理等配套文件，為商業保險參與國家醫療保障體系建設提供了制度保障。
3在全民社保背景下商業保險發展戰略分析
3.1創建互動模式，實現社會保險與商業保險的融合在我國現行的制度中運行，商業保險完善社會保障制度主要表現為：第一，彌補社會保障制度的缺失，承擔起社會穩定器的作用。商業保險的基本功能在于補償損失，維持人們的正常經濟生活，為此，在新產品的創新上，應以保障為基礎。通過產品設計和產品功能的差異化，最大限度地節約顧客的投保費用。實現商業保險的持續快速健康發展，必須從優化產品結構和提高服務質量入手。保險業密切關注與社會發展和人民群眾生活緊密相關的熱點問題，注重開發“養老、醫療、教育、住房、責任”等具有廣泛社會需求的保險產品。要針對不同的消費群體，開發個性化產品，滿足多層次的保險需求。要不斷創新服務方式，豐富保險服務的內涵，把服務滲透到保險消費的各個環節，拓展增值服務。第二，發揮商業保險的資金運作功能，促進社會保障制度的可持續運行。對保險公司聚積的資金進行管理和運用，有著重要的意義。一方面，可以實現儲蓄向投資的轉化，在一定程度上防止投機過度，分散金融風險，優化金融資源的配置，維護金融市場的安全穩定。通過鼓勵消費者購買作為一種儲蓄替代品的壽險產品，而改變整個社會資金在消費和儲蓄之間的比例關系，在某種程度上可以減輕國家貨幣信貸壓力，支持貨幣政策的有效操作。另一方面，保險資金數量較大，且具有較強的穩定性，對金融市場來說是一種穩定的支撐力量。對數額龐大的保險資金進行高效管理并運用于社會保障的過程中，既可以提高整個金融市場的運行效率，又為全民保障的發展提供動力支持。第三，利用產品創新、服務爭優等效率優勢，完善社會保障體系的規范化。面對不同層次的保障需求，保險產品應向多元化、差異化、個性化、專業化方向發展。不同地區經濟發展的差異、不同人群保險意識的差異、不同民族風俗習慣的差異給保險公司開發產品、銷售產品和服務等方面提出了新課題。在產品開發和設計過程中，要提高技術創新在產品中的附加值，把高技術含量充分體現在客戶服務上，轉化為客戶的效用增值，做到推出的產品是客戶需要的，是正確的；保險公司在提供服務時，要考慮到保險服務的長期性和持續性，保險企業在保險合同簽訂以后，要利用各種方式與客戶保持聯系，實現服務的延伸，一方面經常了解顧客的實際需要和潛在要求，并在此基礎上不斷調整、改善和創新自己的產品和服務；另一方面，保險企業通過獲得信息反饋，有利于進一步發現并引導新的需求，以此提高服務創新在產品中的附加值，如為客戶提供保險責任以外的附加服務，甚至是提供與傳統保險業務無關的服務等，達到最大限度地增加顧客使用產品的效用的目的。#p#分頁標題#e#
3.2拓寬保險服務領域，不斷提升服務水平保險服務是與保險公司及其產品聯接在一起的，同時也是建立在產品的開發、定價等基礎之上的。一是要不斷開發新產品，提高產品質量與功能，努力為客戶提供一流的產品。要通過提高服務質量來開展競爭，而不能以價格戰和違規經營為手段，盲目擴大業務規模和市場份額。二是要建立“誠信為本，服務至上”的營銷理念，通過優質服務，充分體現高品質、專業化、人性化和全方位的特色，從而為客戶提供準確、快捷、優質、安全的服務。三是要以客戶為中心，以滿足客戶需求為前提，以建設誠信機制為手段，創建個性鮮明的價值特色，最大程度地保持品牌的忠誠度。
3.3大力發展責任保險，健全安全生產保障和突發事件應急保險機制近年來，我國自然災害的發生頻率遠遠高于世界的平均水平，安全生產事故居高不下，公共衛生事件時有發生，群體性突發社會事件的次數、參與人數呈上升擴展態勢。隨著突發公共事件擴散力、傳染力的增強，突發公共事件波及范圍及對社會的危害越來越大。這種危害增大不僅表現在直接的生命、財產損失，也表現在引發社會恐慌心理，給受害者及其家庭的巨大心理創傷更是難以估量，影響人們的正常生產生活秩序，造成社會的混亂和不穩定。因此，必須采取有效措施，大力發展責任保險，并把責任保險納入我國公共安全責任事件應急處理體系，充分發揮責任保險在構建社會主義和諧社會中的重要作用。
3.4積極穩妥推進農業保險試點，探索建立適合我國國情的發展模式當前，我國農業保險面臨著“供給短缺”和“有效需求不足”的雙重問題，結合我國農業保險的特點和國外農業保險發展經驗，為了推動我國農業保險市場的發展，我國應建立和完善農業保險市場，加強政府對農業保險的支持，大力發展政策性農業保險，國家和地方政府采取財政撥款或補貼方式建立巨災專項風險基金，加強保險專業人才的培養。
關鍵詞：農村信用體系；基層央行；實踐探索
中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）03-0073-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.03.16
改進農村金融服務，事關農業發展、農民增收、農村穩定大局。近年來，人民銀行以“信用建設服務農村金融”為目的及宗旨，強力推進以“信用宣傳、檔案建立、信用評價、產品創新、信貸支持”為一體的農村信用體系建設工作，為緩解“三農”貸款難問題起到積極的作用。本文通過深入探索福建省泉州市農村信用體系建設的實踐，以期對基層央行推進農村信用體系建設提供有益的思路及借鑒。
一、福建省泉州市農村信用體系建設：探索及實踐
（一）農村信用體系建設工作機制有新突破
一是注重制度建設。印發《泉州市農村信用體系建設工作指導意見》，從推進電子建檔、改善授信管理、創新金融服務等方面，明確了泉州市農村信用體系建設的總體思路和目標任務。二是注重協調聯動。建立農村信用體系建設工作聯席會議制度，通過抓執行、定標準、比實效，在各涉農金融機構之間營造“比、學、趕、超”的良好建設氛圍。三是注重配套設計。推動出臺《泉州市推進農村產權抵押融資的實施意見》，將完善農村信用體系建設作為重要配套措施，重點推動轄內農村土地承包經營權、宅基地使用權、房屋產權等抵押融資工作，暢通農村資產進入金融市場的通道。四是注重信用增進。推動出臺《泉州市農業貸款風險補償專項資金管理暫行規定》，在11個縣（市、區）共設立3150萬元的風險補償資金，按照“先建檔、后評級、再授信”的原則，用于支持缺乏抵（質）押物的一般農戶、專業大戶等農村經濟主體。
（二）農村信用體系“增量擴面”工作有新成果
一是注重增量擴面。積極引導各涉農金融機構把農村信用體系建設作為金融服務民生工程的重要組成部分，常抓不懈，實現信用戶、信用村及信用鄉（鎮）創建工作的增量擴面，營造全轄“涉農地帶”全覆蓋、金融支持全方位、信用激勵顯著、示范效應明顯的建設氛圍。截至2014年9月末，泉州市已建立了20個信用鄉（鎮）、437個信用村，對49.2萬戶農戶進行了信用等級評定，18.6萬戶農戶獲得金融機構貸款，貸款余額達231億元，比上年增加47億元。二是注重示范引領。重點指導泉州農商行借助農村信用體系平臺對泉港區惠嶼村（原泉州市人均收入最低的行政村和唯一的海上孤島行政村）加大“支農、支小”力度，該村獲評福建省農村信用系統首個“金牌信用村”。
（三）農戶信用評價成果應用有新成效
積極推動各涉農金融機構將評價結果納入農戶貸款審核、管理全過程，逐步形成“公司+組織+農戶+征信+信貸”等融資模式，促進金融機構建立健全信貸業務及信用風險管理體系。通過農戶信用評價模型，對農戶信用情況進行等級評定劃分，各涉農金融機構根據農戶信用的評定結果，對農戶分別核定不同檔次的信用貸款額度，并實行差別化利率政策，體現信用價值導向，促動廣大農戶識信、守信、增信，謀求金融扶持，獲得更好發展，并在此基礎上，由點及面推動信用戶、信用村和信用鄉（鎮）創建活動，顯著改善農村地區信用環境，促進“三農”又好又快發展。如南安農商銀行在前期二次精準建檔的基礎上，進一步精簡流程，針對貸款需求10萬元以內、個人信用狀況良好、有實際生產（活）需求的農戶，創新推出僅需“三個一”手續，即“一張授信函、一張身份證、一位擔保人”的“容易貸”信貸產品，15分鐘內可實現放貸。
（四）農村金融服務創新有新進展
隨著農戶信用評價和信用戶、青年信用示范戶創建工作的不斷深入，泉州全市農村信用環境得到逐步改善和優化，農戶的金融服務需求也在不斷增長，并有效激發涉農領域金融服務創新。一是泉州農商行、晉江農商行、南安農商行、德化聯社創新“無還本續貸”信貸服務方式，累計發放419筆，累計金額8.32億元，切實解決農村小微企業融資難、成本高等問題。二是泉州農商行采用農村土地承包經營權和財政補貼資金受益權作擔保，發放全省首筆設施農業補貼資金質押貸款授信600萬元。三是南安農商行積極開展信息建檔二期工程，推出“四個步驟、三張照片、三方評價、一張授信函”的“4331”建檔信息精細化管理模式。四是永春農聯社采用“信用+保證+政府補貼受益權質押”擔保方式，對購買農機具農戶授予購買價款70%以內的貸款額度，有效利用補貼受益權彌補風險敞口，獲得陳榮凱副省長肯定。五是德化農聯社主動對接福建省首個縣級農村產權交易中心――德化縣農村產權交易中心，積極提供配套金融服務。
二、福建省泉州市農村信用體系建設：困難及障礙
（一）扶持政策尚未形成合力
黨的十八屆三中全會和2014年中央1號文件精神明確賦予農民對承包地的經營權抵押、擔保權能，但是《物權法》第一百八十四條第二款仍明確規定土地所有權和耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，因此作為農民最主要資產的農村宅基地使用權、土地承包經營權等在抵押設置上的法律障礙尚待突破。此外，在推進農村產權抵押融資試點中，由于農村產權交易市場供求服務、評估機制尚未真正建立起來，多數農村資產在評估、抵押、流轉等環節面臨諸多障礙，影響金融機構涉農貸款的投放力度和社會資本進入“三農”的積極性。
（二）評價指標體系亟需完善
當前，農村信用評價指標體系并未充分體現農戶的差異性。一方面，轄區農戶已演化為三類群體：第一類是分布于城鄉結合部的農戶，其利用宅基地自建房或擁有多套拆遷房，以收取房租為主要收入來源；第二類是兼業農戶，此類農戶一般為小微企業主或個體工商戶，不以務農為主要經濟來源；第三類是純務農農戶。另一方面，目前涉農金融機構所采集的農戶信息主要包括了家庭收入和財產、道德品質、健康狀況、農戶借貸的信用記錄以及在其他方面的遵紀守法情況等，但這些指標的設置不盡科學完善，并未根據不同類型農戶特征進一步的細致分類和設置，在一定程度上影響信用評價的準確性及科學性。
（三）農村擔保體系有待健全
一方面農戶和勞動密集型為特點的農村經濟組織的增收和發展離不開信貸資源，另一方面由于經營規模一般較小，負債能力普遍較弱，農戶和涉農經濟組織往往無法提供足額的抵押資產。目前，轄區尚未成立專門針對農村市場的擔保公司，另有33家融資性擔保公司處于展業狀態，注冊資金總額32.56億元，擔保貸款余額25.14億元，累計為5768戶經營主體提供擔保，其中涉及“三農”的融資擔?？蛻魞H2戶。因此，農村金融市場亟需引入第三方保證人，借助專業化的信用擔保機構介入金融機構與涉農經濟組織和農戶之間的交易，從而暢通“三農”的融資渠道。
（四）農業保險機制亟待完善
一方面，作為省內受自然災害影響最嚴重的地級市之一，泉州市的農業生產受到自然條件等因素（如種植業易受臺風、干旱、病蟲害影響，養殖業易受臺風、動物疫情影響）的影響較大。另一方面，農業的生產周期相對較長，導致農戶面臨著較大的市場風險，并繼而造成失信情況的發生，農戶亟需通過保險分散、化解風險。此外，保險機制是控制信貸風險的重要手段，在不健全的農業保險體系下，一旦出現重大疫情、自然災害等極端情況，可能導致農業風險通過融資鏈條蔓延至金融機構。盡管目前泉州市轄內保險業主體已發展到43 家，但僅人保財險泉州分公司1家開展了農業保險業務，且承包領域局限，主要集中于水稻、養豬業和漁業捕撈等少數3個領域，不利于農業經濟的持續穩定發展。
三、推進福建省泉州市農村信用體系建設：思考及建議
（一）營造有利于農村信用體系建設的法制和政策環境，是農村信用體系建設得以有效開展的關鍵前提
一是加快立法，進一步明確農村經濟資源的物權屬性，明確可作為信貸擔保物價值，增強農民的融資能力。二是完善土地流轉二級市場的制度框架，逐步建立規范統一、交易靈活、開放有序的農業生產要素的二級流轉市場，既要實現農業生產要素、農業資源、信貸資源的優化配置，也要便于金融機構及時有效處置貸款風險抵押物，保障金融信貸資產安全。三是把農村信用體系與農村金融市場機制、涉農信貸機制、農村支付體系、支農惠農綜合服務體系有機結合起來，通過強化信貸窗口指導作用，靈活運用再貸款、再貼現、合意貸款額度傾斜、存款準備金動態調整等貨幣政策工具和手段，積極引導資金流向農村地區，并有效激發地方政府投入專項經費開展農村信用體系建設的積極性[1]。
（二）建立科學完善的農村信用體系信用評價指標體系，是高效推進農村信用體系建設的制度基礎
根據農戶情況的不同，信用考核指標也要有所區分和側重：第一類是城郊農戶，其硬件條件比較好，收入比較豐厚，但不排除已申請貸款或者相關資產己抵押，信用評價應著重農戶的道德品質、年齡、健康狀況、獎懲情況、農戶醫療養老保險情況、家庭資產、抵押擔保負債情況等[2]；第二類是兼業農戶，其一般常年在外打工或做生意，生活方式和城市居民基本相同，適用城鎮居民的信用評價模式，信用評價應側重于農戶的年齡和健康狀況、教育程度、以往投資項目情況及收益、獎懲情況、農戶醫療養老保險情況等；第三類是純務農農戶，由于家庭資產相對較少，務農收入波動性相對較大，在信用評價應重點分析農戶的道德品質、健康狀況、年齡、教育程度、收入情況、獎懲情況、農戶醫療養老保險情況、農戶個人及家庭抵押擔保負債等。
（三）構建針對農村市場的融資擔保體系，是推進農村信用體系建設的關鍵之舉
完善的融資擔保體系能夠有效減少農戶與正規金融機構之間的信息不對稱，是提高農戶融資效率和成功率的關鍵。一是盡快推動設立專門的涉農政策性擔保公司，切實降低擔保門檻和擔保費用，為農戶和新型農業經營主體信貸融資提供有效擔保。二是成立由農業龍頭企業和農業合作社出資成立的擔保公司，為產業鏈上的農戶和農業合作組織提供擔保，借助農業合作社的地理和圈內信息優勢以及農業龍頭企業的渠道和價格等市場信息優勢，監督防控農戶的違約行為。三是針對涉農經濟組織和農戶的特點，大力發展農戶聯保、村級大聯保體以及農村市場箱式信用共同體等信用擔保類型，強化擔保組織內部個體間的信用共生和信用嵌制關系，進一步提高農村經濟主體的守信意識。四是采取切實可行的財稅措施，鼓勵擔保機構加大對農戶和農業合作社等涉農經濟組織的支持，并適時評價和考核農村信用擔保的實際效果。
（四）建立健全的農業保險體系，是構建農村信用體系的內生需求
完善的農業保險體系是農村融資問題的重要保障。基于此：一是要逐步擴大農業保險范圍，切實解決金融機構后顧之憂，從根本上保障農業金融服務的高效有序投放及農村經濟的正常運轉。二是推動農戶小額信貸與農業保險的有機結合，使保險責任及承保領域逐步擴大覆蓋至農戶無法抗拒的自然災害、意外事故等對投保農作物造成的各類損失，為農業生產所需貸款提供保險保障，商業銀行借此對農戶提供優惠利率的信用貸款。三是建立政策性的再保險機制，有效分散涉農保險公司的承保風險，進一步提高保險公司開展農業保險業務服務及創新的積極性[3]。四是重點加大對農業保險的宣傳力度，切實提高農民參保意識，對保費較高的農業承保項目，進行合理、適當的保險補貼，進一步減輕農民經濟負擔。
參考文獻：
[1]李丹兒.在全面深化改革建立新型農村金融服務體系[J].南方金融，2013（12）.
一、加強政治學習，不斷提高自身政治思想水平和業務水平
我知道只有不斷的加強自身的學習，才能提高政治思想覺悟，提高自己的各項業務水平，使自己在新時期發展之中立于不敗之地。這一年來，我不斷加強政治學習，認真貫徹上級下發的文件，不斷強化自己的思想觀念。同時，在加強政治學習的同時不忘業務上的學習，因為我知道只有學習才能不斷進步，才能知道自己的差距和不足，才能知道我與企業的要求的差距，不斷努力學習，不僅能掌握黨在各不同工作目標、方針政策、各項法規，還能不斷更新專業知識和水平，這樣才能跟上時代的腳步，才能把自己磨礪成為新時期里才兼備的干部。
二、今年的重點工作完成情況
隨著我國社會保障體系的進一步完善，社會保障工作內容、項目不斷增加，居民社會化管理的服務模式已經形成。作為基層辦事機構的社保所，承擔著轄區居民各項社會保障事務性工作。
今年，在全所人員的共同努力下，根據區級下達的各項任務指標，并結合我們所的實際工作，我們將各項任務指標細化分解落實到人，并建立了指標完成情況的反饋制度，隨時掌握指標完成進度，做到任務責任、時限、標準三明確。城鎮登記失業人員實現就業人；城鎮登記失業人員就業率；其中就業困難群體中實現就業人數達到人，公共職介機構失業人員推薦就業人，開展職業指導人次，開發就業崗位個，參加技能培訓并取得了職業資格證書的失業人員人，其中參加創業培訓人，征集創業項目個；推薦創業指導專家名；名失業人員實現創業并帶動就業人；2014年轄區參加城鎮居民基本醫療保險共人，其中“一老”人，“一小”人，無業居民人，參加城鄉居民養老保險人，以上工作均以達到或超額完成年初人保局下達的指標要求。
完善各項制度，加強隊伍建設。我們在崗位職責、行為規范、檔案管理、財務管理、業務培訓、信息報送、內部監督、外部監督、首問負責等各項管理制度方面進行了完善，細化工作交接和工作考核，包括對各社區工作站及社會保障協管員的考核，強化工作人員責任意識，規范理順辦事流程，建立爭優創先機制，進一步提高工作效率和服務質量。
開展政策法規宣傳，推動全面貫徹落實。為配合我國新出臺的《社會保險法》順利實施營造和諧輿論氛圍，社保所積極開展《社會保險法》學習宣傳活動。開展了以“社會保險保民生全民參與促和諧”為主題宣傳日活動，組織現場咨詢，并通過社區張貼、發放普法宣傳材料，提高群眾對社會保險法的認識。組織參加全國《社會保險法》知識競賽活動，提高基層隊伍懂法、用法的工作能力。結合城鎮居民社會保險參保繳費、社?？ǖ氖褂?、醫藥費實時結算、養老待遇資格認證等涉及到廣大居民利益的民生保障政策，進一步做好宣傳和解釋工作。社保所利用報紙、電話、網絡等平臺，多種方式進行宣傳和解釋，并依托社區，充分發揮協管員作用，上門走訪，入戶講解，開展工作。
突出“精細化、個性化”服務，深入做好就業幫扶。以全國實行開展就業失業登記制度工作為契機，將符合失業登記條件的城鎮失業人員全部納入失業登記范圍，實施動態監測管理，今年5月－10月，在人保局規定的時間內，圓滿地完成了人的《就業失業登記證》換發工作。并通過有針對性和實效性的職業指導，召開了望京地區2014年春季大型招聘會活動，為居住在望京地區的求職者提供了較為滿意的就業機會。還有進一步細化就業困難人員援助措施，通過掌握動態、制定方案、細化分類，跟蹤援助，力爭做到對就業困難人員的就業援助服務全覆蓋、無遺漏。
積極穩妥做好退休人員社會化管理服務。做好對社會化管理企業退休人員人事檔案及工作臺賬的規范管理工作，今年社保所規范整理社會化管理退休人員的人事檔案數量已達到總量90%以上，超額完成了市勞服中心的任務目標。并組織了社會化管理退休人員“平谷桃花節一日游”活動，到平谷金海湖進行為期一周的療養活動，成立“老年乒乓球俱樂部”等等。
切實落實政策，社會救助各項工作扎實推進。執行救助政策，堅持制度程序，高質量完成低保的復審及低收入家庭認定工作，做到應保盡保，按照區民政和檔案兩局的工作要求，對保存的余份低保，醫療救助等檔案進行整理，分裝，獨立成卷。做到一戶一檔。在今年的新申請和復審工作中，做到臺賬齊全，檔案清晰，并達到公示，告知等事務檔案電子化規范存檔。指導社區，做好新醫療救助政策和低收入家庭認定的宣傳、解釋工作。
加強資金管理，確保資金安全。嚴格財務制度，按照相關細則的規定，認真梳理和分析資金的風險防范工作，加強對涉及到資金經辦業務的風險排查工作，切實做好各種專項資金的申請、審核、發放、使用，專款專用，截止到目前，社保所經辦發放各類資金共計元，保證了各項資金及時準確的發放。
三、2013年工作創新機制中取得的成效
在去年，為了促進社保所的隊伍和業務建設方面，突出民主化管理，強化“主人翁意識”，讓社保所的每一人都認識到社保所的每一步發展都與自己息息相關。我們實行了所長值班制，開展了社保大學堂活動。這些工作的展開，讓我們深刻的認識到了我們在社保所的作用，加強了我們自身的素質，提高大家的業務能力和水平。提高了工作效率，加深了領導與一般工作人員的感情，所里團結氣氛濃厚，凝聚力增強，不僅提高了辦事效率，同時社保所的整體精神面貌和工作成績有了較大的提升。
四、工作中的不足
回顧一年的工作，工作中的風風雨雨時時在眼前隱現，我不僅能在工作時埋下頭去忘我地工作，吃苦耐勞，富有團隊合作精神，具有一定的組織、協調和交際能力，且面對困難從不氣餒，能夠冷靜、果斷和全面的去處理，有著強烈的上進心和永不服輸的干勁。雖然在工作上取得了一定成績，但同時，我也清醒地認識到自己的不足，一是雖然能夠大膽的創新工作思路，但是思路還不能徹底的打開。二是雖然能夠在一定的程度上加強各部門之間的相互配合和協調，但程度還不夠深。
關鍵詞:農民工;社會保障;社會保障權
中圖分類號:F24
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2010)05-0077-01
1 “農民工”的界定
農民工作為一個概念在我國現實生活中的使用由來已久,對于何為“農民工”,眾人意見不一,大部分人把農民工稱作“外來務工人員”“進城打工人員”,筆者認為,所謂農民工,是指曾經、現在或者將來在城鎮工作,并仍保留農村戶籍的農村勞動者。從概念上看,“農民工”這一概念是身份與職業重合的產物。一方面,農民工的身份是農民,但是另一方面,他們的職業卻是工人?！半x土不離鄉”是其基本特征,一方面,其仍然保留有農民的戶籍甚至是土地,另一方面,其離開農村前往城鎮又是暫時的和不穩定的,因為其家庭和大部分親人仍然留在農村。農民工是我國原有的“行政主導型二元結構”和近年來新形成的“市場主導型二元結構”疊加在一起的基本結構性環境的產物。
2 我國農民工的社會保障現狀及存在問題
據中國勞動和社會保障網的資料:2008年末全國參加基本養老保險的農民工人數為2416萬人,只占城鎮就業農民工的17%,參加醫療保險的農民工人數為4249萬人,參加工傷保險的農民工人數為4976萬人,相對于規模龐大的1.5億農民工隊伍而言,參保率并不高。
2.1 農民工的基本社會保險缺失嚴重
當前我國社會保障體制改革立足點是城鎮居民,較少顧及農民工,多數農民工被排除在社會保障網絡之外。很多地方社會保險法規、規章規定的農民工享受的社會保險險種不完整。而企業在辦理社會保險時還有所選擇,一般只為中層管理人員或技術、業務骨干辦理社會保險。農民工參保比例較低,他們在城市遇到失業、疾病等問題時,得不到社會保障體系提供的保護,更享受不到城鎮居民所享有的住房、醫療、義務教育、養老等社會保障、福利待遇。
2.2 農民工享受的勞動福利待遇較少
職工福利包括為解決職工物質生活方面的普遍需要或普遍存在的困難而建立的服務性設施,如職工食堂、醫療設施等;為滿足職工精神生活而提供的各種文化設施和服務,如圖書館、俱樂部;針對職工的特殊困難所提供的各種補貼,如上下班交通補貼等。《勞動法》第76條規定:國家發展社會福利失業,興建公共福利設施,為勞動者休息、休養和療養提供條件。用人單位應當創造條件,改善集體福利,提高勞動者的福利待遇。而對于多數農民工來說,工資幾乎是其全部收入,他們享受的單位所提供的福利待遇很少。
3 影響農民工社會保障權實現的原因
3.1 我國的城鄉二元體系結構是使得農民工社會保障權難以實現的主要原因
長期以來,我國實行的城鄉二元體系結構,使得農業和城鎮的發展差距逐漸擴大。城鎮擁有發達的經濟,較完善的醫療衛生設施和較高的科技水平,而農村則恰好相反,而且戶籍制度的存在又阻礙了城鄉人口的自由流動,城鎮居民可以享受年老、失業、疾病、生育等一系列保障,可在農村各種保險的試點才剛剛起步,所以,這便使得農民工的社會保障權的實現存在了較大的困難。
3.2 農民工參與社會保險的意識不夠強烈
農民工的工作地域主要集中于城市,但家庭和土地卻在農村,因此,農民工大多數都沒有較為明確的參與社會保險的意識,因為一旦出現年老、失業、疾病等問題,家鄉的土地可以保障他們的基本生活水平。而且農民工往往因擔心雇主辭工而拒絕參保,尤其在目前金融危機背景導致的勞動力市場供過于求的情況下,更加加劇了這一認識。另外,農民工本身也對社會保障制度缺乏了解和信任,不愿投保,擔心社會保險的接續問題。
3.3 現行保險制度設計不合理
雖然《勞動合同法》實施后,農民工參保人數增加,但是現行各地城鎮社會保險保費率普遍偏高,如果直接參加城鎮社會保險,企業和農民普遍感到負擔不重,農民工的收入普遍處于較低的水平。同時,現行的社會保險制度沒有實行全國統籌,而仍以省、市、縣為范圍,這就使得各地標準不一,這對于流動性較大的農民工來說。極大地挫傷了農民工的積極性。
4 我國農民工社會保障制度的完善
縱觀西方國家的社會保障制度,無不是建立在政府主導的基礎之上的,西方各國憑借其發達的國力,建立起較為完善的社會保障制度,筆者認為,在中國目前的發展條件下,雖然無法做到建立起政府主導的較為完善的農民工社會保障體系,但是,未來社會保障體制的完善,勢必需要政府發揮主導作用。理由主要有以下幾點:
(1)隨著我國經濟實力的增強,我國已經取代德國成為了世界第三大經濟實體,較為充實的財力為政府的積極作為提供了保障。
(2)在我國,民間力量的作用較為有限,社會保障制度的建立和完善,其工程量之大,內容之復雜,并非社會力量或民間組織所能夠完成。
(3)在我國農村,政府推行的一系列社會保障的試點與改革已初見成效,因此,有必要保持政府政策的連續性和一貫性。
借鑒西方國家的社會保障體制,同時依據我國目前農民工社會保障情況的現狀,筆者認為,應當著重從以下幾個方面入手加以改善:
4.1 建立全國統籌,全面(包括農民工)囊括在內的基本社會保險體制
首先,必須克服目前我國社會保險在各省、市、縣之間標準不一的情況,而是將全國的社會保險統籌起來,制定統一的基本社會保障體制。同時,針對目前農民工因城市二元結構差異而排除在城鎮社會保險之外的情況,筆者認為,應當仿效奧地利、英國的做法,直接將全民都強制性的納入社會保險體系之中,而打破所謂的城鎮社會保障體制和農村社會保障體制之分別,城鎮戶籍與農村戶籍不以戶籍為差別而統一享受一樣的社會保險待遇。通過以上措施,首先建立起第一層全民的社會保障網絡。
4.2 針對農民工戶口在農村,打工在城鎮,人口流動性大的特點,建立起輸入地與輸出地的雙向社會福利機制
將全國以縣為單位,在各個基層縣建立起農民工社會福利辦公室,各辦公室負責管理本地的輸入與輸出農民工的社會福利工作,農民工由輸出地進入輸入地打工必須在輸入地與輸出地兩地的農民工社會福利辦公室進行備案登記,一旦農民工轉移或離開原打工地,必須在原輸入地進行注銷備案,并在新輸出地進行新的備案登記,同時由輸入地社會福利辦公室與輸出地社會福利辦公室建立溝通與協調機制,隨時掌握各個農民工的流動情況。而社會福利的內容,則包括住房補貼、子女津貼、病殘看護等等,社會福利內容的多少按照各個縣的具體GDP總量按照一定的比例折算得出,不同縣可以不同。關于社會福利的承擔,則由地方財政為主,國家財政為輔,而且,應當由輸入地的地方政府承擔,因為農民工的輸入為輸入地的經濟發展做出了巨大貢獻,因此,理應由輸入地的地方政府承擔。通過建立專門針對農民工的社會福利制度,再從第二個層面架起一道保護農民工合法權益的社會保障網絡。
4.3 應當將民間團體引入到社會救助制度的構建中來
根據經濟學中國民收入分配的理論,國民收入的第一次分配注重的是效率,強調的是市場的作用;國民收入的第二次分配注重的是公平,強調的是政府力量的調控,而第三次分配則注重的是道德,強調社會個人與組織的道德與愛心。借鑒西方發達國家的做法,將民間力量引入社會救助制度的建立當中,任何個人或者組織均可通過各種慈善公益團體來獲得社會救助,由雙方共同建立一筆旨在救助社會弱勢群體的基金。任何貧困或者生活無依的人群均可以申請,對于農民工則予以優先考慮。將民間力量引入社會救助制度,可以緩解國家財政的壓力,同時又可以縮小社會貧富差距,弘揚社會美德,對于提高社會成員的思想道德境界有較大益處。這便是第三層針對農民工的社會保障網絡。
參考文獻
[1]蔣月.中國農民工勞動權利保護研究[M].北京:法律出版社,2006.
【關鍵詞】幼兒園教師；工資待遇；存在的問題；成因；中國內地
【中圖分類號】G617
【文獻標識碼】A
【文章編號】1004-4604（2012）12-0006-05
自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）出臺以來，我國學前教育事業迎來了前所未有的發展機遇，地方政府對學前教育的投入日益增多，各地的學前教育事業蓬勃發展。然而，由于學前教育領域的問題一直很嚴重，導致各地的學前教育改革遇到了諸多困難。困難之一就是全國范圍內的幼兒園教師總量不足，質量偏低，并且流失率和流動率雙高。導致上述問題的一個重要原因是長期以來幼兒園教師的工資待遇偏低，既難以吸引優秀人才加入，又很難穩定師資隊伍。在分析了香港特區幼兒園教師工資待遇存在的問題〔1〕后，本文將重點分析我國內地幼兒園教師的工資待遇問題，探尋導致這一問題的原因。
一、內地幼兒園教師工資待遇存在的問題
1．總體工資待遇偏低
幼兒園教師的工資待遇偏低，是一個由來已久的、世界性的問題。世界勞工組織（International Labor Organization，簡稱ILO）于今年2月在瑞士日內瓦就此問題特別召開了全球論壇，發表了題為《Right beginnings：Early childhood education and educators》〔2〕的報告，希望各成員國政府能采取措施，切實改善幼兒園教師的社會地位和工作條件。〔3〕
在我國內地，幼兒園教師的工資待遇一度并不存在偏低問題。這是因為在學前教育未被排除在基礎教育體系之外前，幼兒園教師享有與小學教師基本相同的工資待遇。然而，自從將幼兒園推向市場，學前教育發展實行公辦、民辦“兩條腿走路”的方針后，〔4〕就逐漸出現幼兒園教師工資待遇偏低的問題且日益嚴重了。
為了解內地幼兒園教師的工資待遇狀況，我們于2012年8月在香港大學使用Google Hong Kong 搜索引擎在國際互聯網進行資料搜索。在輸入“幼師”“工資”“問題”三個關鍵詞后，電腦搜尋出1040000 項相關結果。根據其相關程度由高到低排列，我們查閱了排在前200位的網頁，獲得了內地幼兒園教師工資待遇的相關資料。分析發現，當前內地幼兒園教師的月工資為300～3000元不等。最低的地方，幼兒園教師的工資已經低于當地最低工資標準；最高的地方，幼兒園教師的工資也往往比同一地區小學教師的工資差一大截。可見，幼兒園教師工資待遇偏低問題相當嚴重和普遍?，F摘錄相關資料如下。
（1）《人民日報》在2010年6月28日的專題報道《幼兒園為什么缺老師？專家建議提高幼師待遇》中提到，“江西省九江市縣（區）民辦幼兒園教師的平均月工資一般為600～800元，個別規模大的民辦幼兒園可以達到1500元，保育員平均月工資為400～500元，醫療保險、失業保險、養老保險等基本沒有落實”。
（2）2010年7月19日《深圳商報》題為《民辦幼師工資和保姆差不多》的文章報道，“2010年，深圳民辦幼兒園教師的月工資只有2000元左右，低的甚至只有1200元，比保姆的工資還要低”。
（3）2011年9月24日《揚子晚報》題為《廣東部分幼師月薪最低750，公辦幼兒園仍無編制》的專題報道提到，“在佛山，幼兒園教師工資不僅遠遠低于當地公務員的平均工資水平，與中小學教師的工資差距也比較大。工資高的有3000 元左右，大多數為1000～1500元，最低的只有 750元，還達不到佛山的企業職工最低工資標準（1100元/月）”。
2．公辦、民辦幼兒園教師收入差異大
目前內地公辦幼兒園和民辦幼兒園教師的工資待遇存在巨大差異。廣州市教育科學研究所曾對該市284所幼兒園進行抽樣調查，發現62%的幼兒園教師月薪在901～2000元之間，而公辦與民辦幼兒園教師的月收入差距甚至達4000元之多。〔5〕公辦幼兒園教師的工資待遇與小學教師相同，與同級公務員持平，月工資為3000～5000元，并享有完善的社保、醫保以及公積金待遇。而民辦幼兒園教師的月工資為1500～1600元，除去相關保險后只有1000元左右。同在廣州市，公辦和民辦幼兒園教師的工資待遇卻相差這么多，導致民辦幼兒園很難招聘到教師，更別說招聘到優秀教師了，學前教育的公平性也就無從談起。此外，由于有關部門監管不力，很多民辦幼兒園經營者為了賺取盡可能大的利潤，拒絕為教師購買醫保和社保，更不可能為教師繳存住房公積金，以致進一步拉大了公辦、民辦幼兒園教師的收入差距。
面對如此工資待遇，許多民辦幼兒園教師選擇了轉行。據報道，深圳民辦幼兒園教師的流動率和流失率一直居高不下，流動率有時高達40%?！?〕而據《江淮晨報》2011年8月17日報道，在安徽省合肥市的民辦學前教育機構中，教師的年跳槽率接近50%。民辦幼兒園教師流動、流失的主要原因是工資太低，福利太差，很難養家糊口。
3．在編、非在編幼兒園教師工資待遇差異大
教師編制關系著教師的工資、福利、保險等切身利益。在編幼兒園教師有國家編制，由財政撥付工資，實行事業單位養老保險制度。非在編幼兒園教師因為沒有教師編制，其薪酬只能由幼兒園負擔。在編和非在編幼兒園教師雖然在同一所幼兒園從事相同的工作， 但在工資待遇方面常有天壤之別，同工不同酬問題十分嚴重。〔7〕例如，在廣東省，在編、非在編幼兒園教師的年收入差距可達4萬元之多。
除了工資收入外，在編、非在編幼兒園教師在繳納相關保險和退休金發放等方面的差別也很大。在編教師的保險繳納制度比較完善，而有些非在編教師雖然享有醫保、社保，但因為其工資基數低，所以繳納保險的金額與在編教師差距很大。至于住房公積金問題，更是差異巨大。以青島市為例。2012年2月28日《青島日報》的專題報道《青島幼兒園教師9成非公辦身份，月薪數百無公積金》中提到，青島市有1.7萬名非在編幼兒園教師沒有住房公積金，無法享受公積金帶來的貸款買房優惠利率。更令非在編幼兒園教師寒心的是，在編和非在編幼兒園教師退休后的待遇也相差甚遠。由于身份不同，青島市在編幼兒園教師退休后每月能拿到3000元以上的退休金，而非在編教師只能拿到千余元。對于目前已經40歲左右的非在編幼兒園教師來說，他們因為年齡原因，繳納社會保險的時間較短，退休后的收入更加不容樂觀。
如果將工資、保險和退休金等合在一起考慮，那么在編和非在編幼兒園教師的實際收入差距可能有5倍之巨，待遇不公平問題十分嚴重。
4．城鄉幼兒園教師工資待遇差異大
必須承認，我國學前教育領域的城鄉差距一直相當大。這種差距反映在幼兒園質量、收費水平、師資水平、課程質量以及教師待遇等各個方面。由于農村幼兒園教師的身份、待遇問題一直沒有得到有效解決，農村幼兒園教師的工資待遇往往更低，導致農村幼兒園教師的數量嚴重不足，專業水平相對較低，流失率極高。以湖南省永州市為例。永州農村幼兒園教師的月收入最高只有600元，最低300元左右，平均月收入不足500元，而2006年永州市的最低月工資標準已經是420元了?？梢?，大部分幼兒園教師的月工資在最低工資標準之下?！?〕即使在相對富裕的廣東珠三角農村地區，幼兒園教師的月工資在1000元左右的還很普遍，遠低于同區域工人的月收入，接近甚至低于當地的最低工資標準。收入不高，勞動強度和心理壓力卻很大，基本權益又得不到保障，導致農村幼兒園教師大量流失。
上述四大問題導致了內地幼兒園教師隊伍出現“五多五少”：一是非在編教師多，在編教師少。二是低學歷教師多，高學歷教師少。三是無職稱教師多，有職稱教師少。四是無教師資格證的教師多，有教師資格證的教師少。五是流失的教師多，轉入的教師少。劉霞2009年對廣州市1598所幼兒園的調查結果證實了這“五多五少”確實存在?！?〕可見，制定幼兒園教師工資標準，穩定幼兒園教師隊伍，刻不容緩。
二、導致內地幼兒園教師工資待遇出現問題的主要原因
導致內地幼兒園教師工資待遇出現問題的原因是多方面的，既有法律法規不健全，也有制度建設缺失，還有政府投入不到位等。
1.法規不健全
《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）明確規定“中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構、普通中小學、成人初等中等教育機構、職業中學以及其他教育機構的教師”。〔10〕然而，1995 年10 月6 日頒布的《國家教育委員會關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》卻將幼兒園教師限定為“各級人民政府舉辦的幼兒園的教師”，把民辦幼兒園教師的身份和待遇問題拋給各級地方政府處理，在制度和法規上留下很大的彈性，導致民辦幼兒園教師的身份和待遇不明，缺乏相關保障。
《教育規劃綱要》明確提出要“依法落實幼兒教師地位和待遇”，還提出要“提高教師地位待遇。不斷改善教師的工作、學習和生活條件，吸引優秀人才長期從教、終身從教。依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。落實教師績效工資。對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職務（職稱）等方面實行傾斜政策，完善津貼補助標準……改善教師工作和生活條件……落實和完善教師醫療養老等社會保障政策”。然而，這里并沒明確“教師”是否包括幼兒園教師?！?1〕即使包括幼兒園教師，恐怕也只包括那些公辦幼兒園里的在編教師。對于那些沒有編制的公辦幼兒園的教師以及非公辦幼兒園教師的工資待遇問題，《教育規劃綱要》仍舊語焉不詳。
2.編制困局
2001年，為了節省政府開支，裁減編制，中央政府頒布了《關于制定中小學教職工編制標準的意見》。這一意見將幼兒園教師排除在編制標準之外，導致全國公辦幼兒園的教師編制長時間停留在1990年的水平。這一政策導致公辦幼兒園的教師編制“只出不進、只減不增”。一加一減之下，我國內地幼兒園教師隊伍逐漸演變成民辦、非在編幼兒園教師占主體的格局。劉霞的調查報告顯示，2009年廣州在編幼兒園教師不到幼兒園教師總數的10%，僅占公辦幼兒園教師總數的40%，而民辦幼兒園教師基本沒有編制，每年市里提供的新增編制微乎其微?！?2〕因此，除了極少數公辦幼兒園在編教師有明確的教師身份外，其他絕大多數在職幼兒園教師都面臨身份不明的尷尬。
3.制度缺失
《教師法》明確規定國家實施教師資格認證制度和教師職務核準制度。完備的制度建設可以為教師的專業發展提供制度保障。然而長期以來，作為幼兒園教師準入門檻的教師資格認證制度卻未能得到切實執行， 導致許多不合格人員進入幼兒園教師隊伍。而教師登記注冊制度和專門的職稱評定制度遲遲未能建立，導致幼兒園教師缺乏獨立的職稱評定體系，在各方面制約了幼兒園教師的專業發展。雖然《小學教師職務試行條例》規定了“幼兒園各級教師職務的任職條件，由各省、自治區、直轄市參照本條例，自行擬定”，但實際上各地的公辦幼兒園教師普遍被納入小學教師的職稱系列，并參照小學教師職稱晉升的專業要求及標準執行。這一制度設計對幼兒園教師來說是非常不公平的，導致幼兒園教師的職稱晉升通道愈加狹窄，進而壓縮了幼兒園教師待遇提升和兌現的政策空間?！?3〕據2012年5月31日《南方日報》報道，廣州市順德區人大常委會調研組公布的《順德區學前教育情況的調研報告》顯示，2011年順德區幼兒園教師離職人數為717人，流失率達15%，其中未領取教師資格證的教師占離職教師總數的60.45%，未評職稱的教師占離職教師總數的67.44%?？梢姡贫鹊娜笔o疑會加重幼兒園教師隊伍的流失。
4.工資標準缺失
《教師法》規定“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務院規定”。然而，由于各種原因，教育主管部門和各級地方政府并沒有切實落實《教師法》的這些規定，既沒有妥善解決幼兒園教師的身份和編制問題，也沒有專門制定幼兒園教師特別是民辦幼兒園教師的工資標準，導致幼兒園教師的工資待遇出現各種問題?！俄樀聟^學前教育情況的調研報告》顯示，自從學前教育市場化改革以來，幼兒園教師的身份日益模糊。由于幼兒園教師的工資標準、聘任退休、業務培訓等缺少統一的制度規定，導致幼兒園教師很難享受到教師應有的權利，與同樣從事教師工作的中小學教師形成鮮明反差。
5.政府投入不到位
在過去10年中，內地學前教育財政經費占GDP的比重一直徘徊在0.03%～0.05%之間?？梢哉f，中央及各級地方政府的財政投入是不到位的。因為沒有為幼兒園教師隊伍建設提供應有的財政支持和保障，導致幼兒園教師的工資待遇嚴重落后于大、中、小學教師。由于缺少政府的財政支持，許多幼兒園不得不依靠市場走自負盈虧的道路。由于得不到政府的財政補貼，私人辦學者為了及時收回投資成本，很可能會壓低教職工工資，提高學費標準。
6.缺少針對農村幼教發展的政策
長期以來，我國城鄉二元分割的發展格局導致城鄉經濟發展極不平衡。地區經濟發展水平不同，對學前教育的供給和需求也會不同，導致內地學前教育出現東西部發展不平衡、城鄉發展不平衡等問題。我國內地的幼教政策很多都是依據城市發展情況制定的，對農村地區的實際情況和特殊需要考慮不足，也很少出臺專門針對農村幼教發展的政策。缺少了有針對性的政策支持，近20年來農村學前教育發展緩慢，農村幼兒園教師的工資待遇問題更是得不到有效解決。有鑒于此，《教育規劃綱要》特別提出要“推進農村學前教育。支持辦好現有的鄉鎮和村幼兒園；重點支持中西部貧困地區充分利用中小學富余校舍和社會資源，改擴建或新建鄉鎮和村幼兒園；對農村幼兒園園長和骨干教師進行培訓”。2011年9月5日，劉延東同志在全國學前教育三年行動計劃現場推進會上強調，要以中西部農村地區為重點，通過新建和改擴建幼兒園、增設附屬幼兒園、開展巡回指導等方式，努力構建縣、鄉、村三級全覆蓋的網絡，加快農村學前教育的發展與普及。這些專門針對農村幼教發展問題的政策反映了中央支持農村幼教發展的信心和決心。當然，具體的貫徹落實還需在實踐中不斷摸索和完善。
嚴格來講，內地幼兒園教師工資待遇出現上述問題的主要原因是前些年各級教育主管部門對學前教育事業發展的不夠重視。在日益重視學前教育的當下，各級教育主管部門需要加倍努力，認真解決幼兒園教師的身份、編制、待遇、職稱、培訓以及農村幼兒園教師發展等問題。要解決這些問題，既需要有高度的政治智慧、豐富的專業知識和真誠的態度，還需要各級財政切實加大投入。令人欣慰的是，在《教育規劃綱要》頒布后，各地政府相繼行動起來，出臺了有針對性的政策，如為公辦幼兒園配齊教師編制，支持非公辦幼兒園實行聘用制，建立省級幼兒園教師專業認證制度，制定省級幼兒園教師工資標準和執行保障措施，重點解決農村幼兒園教師問題等。我們期待，這些政策能夠切實改善幼兒園教師的工資待遇，從而真正推動我國內地幼教事業的健康、快速發展。
參考文獻：
〔1〕李輝.香港幼兒園教師工資待遇存在的問題及其改革建議〔J〕.幼兒教育：教育科學，2012，562（10）：1-4.
〔2〕International Labour Office Geneva.Final report： Global dialogue forum on conditions of personnel in early childhood education〔R〕.Geneva：The Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education，2012.
〔3〕周欣.幼兒園教師工作條件全球對話論壇綜述〔J〕.幼兒教育：教育科學，2012，559（9）：50-53.
〔4〕李輝.我國幼兒園適應市場經濟的幾個問題〔J〕.幼兒教育，1994，（1）：32-33.
〔5〕〔9〕〔10〕〔12〕〔13〕劉霞.《教育規劃綱要》與幼兒園教師隊伍發展：基于廣州市的現狀分析〔J〕.幼兒教育：教育科學，2011，501/502（1/2）：16-22.
〔6〕徐必如.最低工資標準難以穩定幼師隊伍〔N〕.南方都市報，2010-11-26.
〔7〕易凌云.我國幼兒教師隊伍的現狀、問題與對策〔J〕.中國教師，2009，（7）：41-44.
〔8〕駱正軍，張偉.突破“瓶頸”天地寬：永州市農村學前教育師資隊伍建設的問題及對策〔J〕.當代教育論壇：校長教育研究，2007，（10）.
〔11〕張鳳.《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》與幼兒園教師隊伍建設〔J〕.幼兒教育：教育科學，2010，493（11）：18-20.
Chinese Kindergarten Teachers’ Salaries： The Problems and Causes
Li Hui
（Faculty of Education， The University of Hong Kong）
一、概述
**是一個以蒙古族為主體、漢族居多數的牧業旗。全旗共轄8個蘇木鎮；161個嘎查（村），其中以牧為主的嘎查90個、以農為主的村71個；568個村民組（獨貴龍）；總人口17.85萬人，其中農牧業人口12.76萬人。20xx年6月末，全旗牲畜總頭數198萬頭（只），但貧困農牧民（未解決溫飽和低收入人口）人均飼養牲畜僅3個羊單位。
**是國家扶貧開發工作重點旗，經過多年的扶持與發展，全旗的貧困程度雖有所減輕，但受自然災害、地理環境、人口素質、農牧業基礎設施狀況等影響，貧困面還比較大，貧困程度還比較深，到20xx年底仍有42個貧困嘎查村，占全旗嘎查村總數的26％，未解決溫飽人口1.68萬人，低收入人口2.11萬人，分別占農牧業總人口的13.2％和16.5%，無灌溉飼料地或人均不足1畝水澆地2.7萬人，占農牧業總人口的21％，特別是牧區無畜少畜戶（人均不足5個羊單位）人口2.2萬人，占農牧業總人口的17.2%.。
二、致貧返貧的主要原因、影響因素及存在問題
（一）致貧返貧的主要原因：
目前，在牧區貧困戶中致貧返貧的主要原因有以下六種情況：一是因病致貧，比如因家中一人或幾人患了一種需長期醫治的疾病，每年需花費不少醫藥費而貧困，約占貧困戶的50%；二是因災致貧返貧，主要是長期的自然災害使生產生活基礎條件得不到改善，收入低，加上底子薄，沒有其他收入來源，生產性收入只能維持基本生活而致貧，約占貧困戶的25%；三是因學返貧，主要是學雜費逐年增高，一個學生從小學讀完大學就得需要幾萬甚至十幾萬元，不僅大學的學費居高不下，就中小學的雜費也讓一些農牧戶難以承受，特別是近年學校大量合并，多數自然村都沒有小學，許多小學生和學前班孩子都需要家長陪讀，在人力、物力、財力上開支都很大，一個小學生一年也需要幾千元的費用。約占貧困戶的10%；四是因殘致貧，有些家庭的主要勞動力致殘或是殘疾人，因不能從事正常的勞動，更不能去謀取發家致富的非常復雜的事情而致貧，約占貧困戶的5%；五是懶惰致貧，一家人不好好種地養畜，更不會去勤勞致富，一年到頭等救濟而貧困。約占貧困戶的5%；六是其他原因致貧返貧，如孤寡、借貸等原因致貧返貧，約占貧困戶的5%。
（二）影響和制約貧困農牧民脫貧解困的主要因素及存在問題
1、自然條件惡劣，自然災害頻繁。
右旗自古以來就有“旱巴林”之稱，十年九旱，低山丘陵面積較大，水土流失嚴重，生態環境惡劣,自然災害十分頻繁。1995年秋，全旗遭受百年不遇旱霜凍，農作物受災面積達41.9萬畝，返貧人口達1.02萬人；1998年7月全旗遭受特大洪澇災害，直接造成經濟損失1.61億元，返貧人口達3.07萬人；20xx年8月16日遭受6.3級地震，持續時間30多秒，造成直接經濟損失5250萬元，返貧1.87萬人；20xx年春旱十分嚴重，6月20日以前降水量不足10毫米；20xx年更是多災之年，不僅遇到了30年不遇的夏秋連旱，而且在9月5日至9月8日，北部的4個蘇木鎮又遭受嚴重的雪災和霜凍，造成直接經濟損失2148.5萬元，11月3日又發生了4.2級地震，造成直接經濟損失231.4萬元，預計總返貧人口2萬人左右。同時，全旗有近5萬多人生活在布病、地甲病、結核病、高氟水等地區，致病患者多達1.3萬人，因病致貧現象較多。
2、農牧業基礎建設薄弱、生產單一，抵御自然災害能力差。
右旗目前有耕地面積62.25萬畝，其中水澆地面積為15.55萬畝，人均1.21畝，主要集中在東南部西拉沐淪河北岸的沖擊平原，這一地區履蓋1個蘇木、2個鎮1萬多人。近年來，全旗的扶貧開發工作主要以農牧業基礎設施建設為主，但應對連年頻發的旱災、洪災、雹災、早霜等自然災害的能力仍然不強，這些不僅制約了農牧民增產增收，并易因此而致貧、返貧。截止20xx年底，全旗仍有三分之一的貧困獨貴龍仍是以養牧為主，其他收入基本沒有，生產生活都靠賣畜，至今尚有無畜戶或少畜戶（人均不足5個羊單位）5400多戶。
3、農牧民文化素質普遍偏低，科學技術的推廣和應用程度差。
隨著我國經濟體制改革的逐步深入、市場調節的比重日益增大，對于一家一戶以分散經營方式為主而文化素質偏低的農牧民來講很難對諸多的市場信息做出準確的判斷，如果同一品種的農畜產品在某一階段的供給大量增加，而國內需求增輻不大，產品不能大量出口時，農牧民收入就會大幅降低。
與此同時，在科學技術迅猛發展的今天，用于農牧業生產的新品種、新技術大量涌現，要求農牧民加強這方面技術的學習，并將其運用到生產經營中來，絕大部分農牧民則無所適從，很難把先進適用且市場需求空間較大的新品種和技術運用到生產經營中來。
另外，一些貧困地區農牧民存在“等、靠、要”的思想，缺乏自力更生、艱苦奮 斗、勤勞致富的信心和干勁。
4、牲畜分配不均，牲畜占有量差距大。
牲畜是牧民基本的生產生活資料，但多數地區牲畜分配不均，多的多少的少，據統計，全旗18.5％的養畜大戶飼養著全旗70％的牲畜，如崗根蘇木張勇一家4口人，飼養700多只羊，人均175個羊單位。而貧困農牧民（未解決溫飽和低收入人口）人均飼養牲畜僅3個羊單位，還有一部分無畜戶。
5、勞務經濟發展緩慢，富余勞動力比較多。
勞務經濟發展緩慢，隨著農牧業機械化程度的不斷提高，使原來大量的手工勞作被機械代替，就使一大部分農牧民從以往的生產勞動中擺脫出來，形成大量勞動力資源閑置。目前，全旗有閑置勞動力達3.5萬人之多，但由于受傳統觀念和語言等多種因素的影響，勞務輸出量不大，仍有相當一部分勞動力資源不能得到合理利用，加上近年禁牧舍飼又使大量的剩余勞動力重新返回牧業生產中，勞務輸出難度大。每年組織輸出人數在1萬人左右。
6、牧區生產生活支出高，成本大，收入不穩定。
一是牲畜這種生產資料的生命性決定了牧區具有人畜雙重消費的特點，特別是一遇災年，需要購買大量飼草料，出現成本大于銷售的現象。同時，禁牧舍飼也加大了牲畜飼養的成本。二是由于牧區地廣人稀，居住分散，牧民在教育、醫療、交通、水電、食品等方面消費較高，年人均達1264元，占純收入的52%。三是與農區建設相比，國家對草原建設投入較少，畜牧業基礎建設欠帳較多，需要建設投入較大，牧民自己無力承擔。加強畜牧業基礎建設，轉變畜牧業經營方式，是提高農牧民收入的先決條件，是實現可持續發展的唯一途徑。四是扶持牧戶所需投入較大，如每戶建一處草庫倫（6000元），扶持10個羊單位母畜（3000元），每戶需投入9000元。據統計，全旗1128元以下收入的牧戶有17285戶，約需投入1.5億元。五是右旗屬高寒低溫區，且持續時間長，取暖時間長達6個月，牧民維持基本生存狀態所需開支較大。
7、公共設施落后，社會事業發展緩慢。
全旗每百平方公里有鄉鎮0.078個，每百平方公里有等級公路4.2公里，每百平方公里有醫療機構（含醫療點）0.25個，每百平方公里有中小學1.04個。一半以上的嘎查村不通電話。盡管各嘎查村已經通電、通路，但村路質量還有待于提高,電網質量和電價仍存在很大的城鄉差別。同時，又是地甲病、氟病等地方病區，全旗病區人口達4萬多人，占農牧民人口總數的34.6%。
8、扶貧開發資金投入不足。20xx－20xx年，每個“千村扶貧開發工程” 的嘎查村3年投入資金20萬元，項目只能覆蓋1－2個獨貴龍組，發展灌溉飼料200—400多畝地。如20xx年財政扶貧資金項目中直接到村到戶資金額為213萬元。項目覆蓋人口3萬人。人均只有71元，遠遠不能達到解決溫飽問題的要求。這樣只能解決極少一部分貧困人口的溫飽問題。另外，由于牧區農牧戶居住分散，交通不便，路途較遠，項目建設成本相對其它農區就高一些，費用大一些。
三、牧區扶貧開發中值得借鑒的一些做法
在扶貧開發工作中，主要堅持開發式扶貧和到村、到戶原則，以解決貧困人口溫飽和實現低收人口穩定增收為目標，主要實施了整村推進扶貧，世行貸款扶貧，產業化扶貧，移民擴鎮扶貧、科技扶貧，社會扶貧，勞動力轉移培訓等項目，并做了大量的工作，也收到了顯著的效果，為盡快改變貧困地區的生產生活條件打下了堅實的基礎，為實現全面建設小康社會目標和建設社會主義新農村、新牧區創造了基本條件。一些好做法、好經驗值得在今后工作中借鑒和繼續應用。
1、整村推進扶貧項目從根本上改變了過去資金投入分散，扶貧成效不明顯的問題。從20xx年起實施整村推進扶貧項目，本著“渠道不變、投向不亂、集中使用、各負其責、各記其功”的原則，整合各項扶貧資金，集中投入，配套使用，加大了對重點嘎查村項目實施的投入力度。
2、產業化扶貧項目從調整產業結構出發，大力推進產業化扶貧。一是通過扶持培育產業化扶貧龍頭企業，增強其輻射和帶動作用，積極引導龍頭企業與貧困農牧戶建立風險共擔，利益均沾的合作共贏關系，最大限度地降低貧困農牧民進入市場的風險。二是圍繞主導產業的發展加大了對種養殖基地的建設，重點扶持培育出一些扶貧專業村、專業小區，通過產業化建設，使小區（專業村）的貧困農牧民實現脫貧致富。
3、勞動力轉移培訓項目是加快貧困地區勞動力轉移，實現“減少農牧民，富裕農牧民”，的新的戰備性扶貧措施。充分利用現有的教學資源，以“定單培訓”方式通過各培訓機構對那些收入低、生活困難、具有初中以上文化程度的青壯年勞動力進行非農職業技能培訓，讓他們真正掌握一門實用技術，從而達到“培訓一人，轉移一人，脫貧一戶”的目的。
4、科技扶貧在扶貧開發過程中，特別是項目建設中起到了重要的作用。無論是在種植業、養殖業、加工業，都離不開先進實用的科學技術作為支持和保證，離不開科技資源和科技成果的轉化。
5、社會扶貧對扶貧開發工作起到了很好的輔助作用。是一項社會性工作，不是一個部門、一個單位或一個項目能完成的任務，必須動員社會各界力量，讓社會上越來越多的人投入到扶貧工作中來。在這項工作中，市直、旗直各扶貧聯系單位都做了大量的工作，投入了大量的人力、物力、財力，發揮了重要的作用。
四、進一步探討解困辦法和扶貧的新途徑
扶貧開發作為建設社會主義新農村、新牧區的工作重點和難點擺在了各級扶貧部門工作者面前，進一步研究探討貧困地區的解困辦法和扶貧的新途徑是一項新的課題，根據多年的扶貧工作經驗，鑒于以上牧區貧困戶存在的不同致貧返貧的因素及存在問題，采取不同類型扶貧方式十分必要。貧困原因不同，貧困程度不同，其脫貧的難度也各不相同。對某種原因暫時致貧返貧的，如因小孩上學，或蓋房娶媳婦而致貧的家庭，當兒女走上工作崗位或兒媳婦娶進門后，此類家庭通過自己艱苦創業，可以在一定時間內脫貧。如果在扶貧工作中再給予一定的支持和扶持，這類家庭脫貧速度會更快。但是，對天災、人禍等原因致貧的貧困戶就不同了。特別是一些家里有長年臥病在床需醫治的病人，因自身無力也無法從事或找到一個什么職業，那么，脫貧的難度就會相當大。
所以，如果不從這些具體方面來研究問題，只是簡單沿襲過去的結對掛扶、給錢給物、扶持致富項目等扶貧工作的思路、辦法，只能是治標而不治本。要從根本上解決問題，還必須根據當前貧困戶結構對癥下藥，重新調整扶貧工作思路。應當全方位、全覆蓋的建立、健全一種新的運行機制和政策。以下幾種方式僅供探討。
1、對通過扶持能夠在一定時限內脫貧的貧困戶，應當繼續采取“扶”的政策和辦法。在過去的扶貧工作中，我們也積累了許多好的做法與寶貴經驗，仍然可以在這類貧困戶扶貧中繼續運用。
2、對因病、因殘等原因致貧的貧困戶，脫貧對他們來說極其困難，為此，應當對他們實行特殊的保障政策。一是醫保，二是養老保險。由政府出錢，為這些貧困戶建立專門的醫療養老保險，確保他們以后過上基本無憂的生活。
3、對特殊無正常收入來源的貧困戶來講，應當以政府為主“養”起來。盡管當前已在農村實行了最低生活保障制度，但是，在并未全部覆蓋到位、標準較低的情況下，并沒有解決他們的溫飽問題。因此，要根據這個地區的農民人均收入水平，至少按滿足正常生活需要測算適當的比例給予生活保障。至少幫助他們修建好住房，不再漏風漏雨。另外，再輔之實行社會救助、結對幫困等辦法，從而真正讓這少部分人擺脫貧困。
4、對于農村牧區懶漢型的貧困戶只是極少數的，但確實存在，每個村都會有。對這種貧困戶，不能像平常那樣再去用救助的方法，不能一味地去扶，否則，越扶越懶。要采取“逼”的辦法，根據不同對象，由鄉、村兩級負責，幫助他們發展生產，并幫助教育他們自食其力，自己找飯吃。對經過幫助仍懶惰不干的貧困戶，不再列入幫扶范圍。
