時間：2023-06-11 09:33:24
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地征用法律程序，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】失地農民 國內外權益保障 土地權益
我國失地農民權益受損現狀
土地征用制度不明確。首先，我國現行法律對公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導致土地征收范圍過于寬泛。《憲法》第十條規定：國家的土地征收行為，必須以公共利益的正當性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對土地進行征收。其有“任何單位和個人為非公共利益需要使用土地時，必須先依法申請將農村集體土地征為國有”的規定。這些立法上的紕漏無形中為某些利益群體創造了可以施展并且逃避法律責任的空間。此外，當前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監督和制約，某種程度上會影響到對失地農民合法權益的保護。
土地補償機制不合理。土地征收補償機制關系到失地農民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進行的關鍵。我國現行的土地征收仍依據2004年國土資源部頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》設定的補償標準，補償費用明顯偏低。近年來經濟發展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標準的補償費用落實到失地農民的手里也是難之又難，致使失地農民權益受損。此外，土地補償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農民的合法權益。
土地產權制度不健全。我國《憲法》和《土地管理法》中都有“農村土地歸農村集體所有”的規定。然而農村集體是個抽象意義的概念，是一個沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權利主體。①欲對其科學界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉和鎮，小亦可以指村和村民小組。由于農村集體土地所有權主體和產權關系不明確，也影響到法律賦予農民的土地承包權益。
土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結果的公正性。我國關于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權利、義務做出明確規定。這些無疑影響到土地征收程序的規范化和公正性，侵犯了失地農民在土地征收過程中的知情權與參與權。此外，我國被征地農民的救濟機制不健全，失地農民權益受損。
農民社會保障體系欠缺。受我國城鄉分割的二元經濟體制的影響，我國的社會保障制度突顯出二元性。我國有關城市社會保障的立法已經出臺且相對成熟，農村社會保障卻尚未進入立法階段，法律基礎欠缺。
目前，有些地方政府通過出臺效力較低的規章、條例對失地農民的養老、醫療等社會保險方面規定，其并不能全面保障失地農民合法權益，我國也尚未設立有關失地農民的法律援助制度，同時農村社會保障的內容涵蓋面也遠低于城市。
國外失地農民權益保障經驗
土地征用制度明確。目前，世界上多數國家和地區都有相對明確的土地征用制度。美國規定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評判都由司法機關根據必須的要價調價進行最終判定，進而確定利益的公、私性質，進而建立土地征用的法律依據。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發，公共利益主要包括依據《城市規劃法》、《河川法》、《港灣法》進行的公路、防洪設施和港灣建設等”的規定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強。我國臺灣地區突破了為公共目的征收土地的局面，其規定征收土地只要能達到公共利益需要即可。
土地補償機制合理。西方發達國家和地區大多建立了合理的征地補償機制。美國憲法明確規定：“非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”美國土地征用補償的計算標準是土地被征用前的市場價格，它既補償被征土地的現有價值，也補償土地可預期的未來價值，而且還補償因征地導致的相鄰土地所有者、經營者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權益。日本通過制定相當補償的標準進行土地補償，其土地補償費用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業損失賠償和少數殘存者賠償等方面。③我國臺灣地區關于土地補償的相關規定主要散見于《土地法》、《平均地權條例》、《國民住宅條例》、《科學工業園區設置管理條例》、《促進產業升級條例》之中。臺灣的征地補償費主要由地價補償、土地改良物補償、營業損失補償和土地改良費用等組成。此外，臺灣的地方自治法規對土地補償也作出了規定。
土地產權制度明晰。西方發達國家在土地征收方面多數具有比較明晰的產權關系，有比較明確的權利主體和客體。作為被征土地一方的農民享有法律賦予的相關權利，同時也承擔法律規定的相關義務。在奉行土地私有制的美國，其《聯邦土地管理法》嚴格規定作為征地雙方的法定權利和義務，各司其職、各盡其責，有效避免了土地征收過程的部分侵權行為。英國實行土地私有制，作為其土地征用依據的《強制收購土地法》明確規定征地雙方的權利、義務，并且盡可能使其在法定的框架范圍內實施。
土地征收程序完善。世界上不少國家和地區都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規則》等。這些土地征用方面的法律對土地征收程序都作了具體而明確的規定，可操作性強。一些發達國家和地區的土地征收程序既包括征地申請、審查、批準、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過程中的程序、發生爭議時的申訴和仲裁程序以及最后如何進行征地補償的程序等。④
農民社會保障體系發達。在社會保障方面，不少發達國家和地區紛紛建立了比較健全的失地農民社會保障體系。美國設立了專項的失地農民社會保障基金，同時對失地農民輔以一定的稅收優惠，并且注重對失地農民的教育和培訓，提高了失地農民再就業能力。日本政府在已建立的農村社會保障體系基礎上，加大對失地農民的社會保障力度，大力發展勞動密集型產業，為失地農民提供大量就業機會，同時也注重對失地農民的教育和培訓。韓國已將失地農民納入社會保障框架內，通過“基礎生活保障制度”幫助達不到國家規定的基本生活水平的失地農民，同時對失地農民普及科學知識和實行金融政策方面的優惠，努力構建失地農民的安置基地。我國臺灣地區設有專門針對農民的社會保險，其通過分散化轉移的方式解決失地農民的就業，促使失地農民向大城市和中小城市分散轉移。同時還規定失地農民享有農用地轉非的公共用地和由土地交易帶來的土地增值的收益。⑤
我國失地農民權益保護策略構想
建立合理土地補償機制。合理的土地補償機制關系到征地工作的順利進行。一方面，我們要科學確定土地補償標準與計算方法，提高土地補償費用。現今因土地糾紛引發的上訪案件約占全國各類案件的41%，征地補償問題頻頻成為焦點。雖然我國《土地管理法》已對征地補償標準作出了相應提高，但仍不能有效應對日新月異的形勢。因此，征地補償的項目都應當與時俱進，適時調整，整體上提高征地補償水平。⑥另一方面，土地補償方式也要實現多元化發展。我們可以結合失地農民的不同需求，采取實物補償或貨幣補償方式。
完善農民社會保障體系。當今我國農村社會保障制度缺失，大量失地農民正當的社會權益無法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農村社會保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農民納入城鎮社會保障體系，保障失地農民在醫療、養老、住房和生活方面的權益；其次，現行《土地管理法》修訂過程中應明確規定失地農民社會保障制度，從法律上保障失地農民社會保障權益；第三，明確政府在失地農民社會保障中承擔的綜合責任，主要包括宏觀調控責任、一部分財政責任以及監管和實施責任等；⑦最后，建立失地農民社會保障基金。實踐中可由政府、征地主體、農村集體和失地農民個人按比例合理分擔，共同出資。
綜上所述，當前形勢下失地農民權益保障有迫切的需要，我國應立足國情，充分借鑒世界發達國家和地區的先進立法經驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產權制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農民的社會保障體系，切實保障失地農民的合法權益。
【作者單位：河南師范大學法學院】
【注釋】
①陳垚：“失地農民權益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。
②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農民權益保護對策與構想”，《人民論壇》，2011年第9期。
③賴武梨：《城市化進程中失地農民權益保障問題研究》，西南政法大學2008年碩士論文。
④徐素芹：“城市化進程中失地農民權益保護問題研究”，《社科縱橫》，2010年第8期。
一、土地征用具有以下幾個法律特征：
（一）土地征用應當以國家公共利益為目的
（二）國家建設征用土地的主體必須是國家
（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性
（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地
（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件
1、依據《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的補償費主要包括：
（1）土地補償費
（2）安置補助費
（3）地上附著物和青苗的補償費
2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的審批權限
（二）征用土地的審批程序
三、土地征用中存在的問題
（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了
（二）農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大
（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題
四、土地征用的立法建議
（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍
（二）土地征用采用市場化運作
（三）目前的征地補償標準應加以修改
（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革
論文摘要
今天的中國，正在經歷一個飛速發展和新舊交替的時代，隨著國家基礎設施等方面投資力度的不斷加大，農村城鎮化的不斷推進，越來越多的農村集體土地被國家征用。在這個過程中，許多地方城市面貌煥然一新，這與各地方政府所做的大量的工作是分不開的。然而在這個過程中，也不乏有的地方政府損害農民利益的情況存在。既要防止克扣、壓低征地補償費用，損害農民利益；也要防止被征地單位和群眾漫天要價、謊報地類、擴大面積和有關部門借征地之名“搭車收費”，加重用地單位負擔。因此，妥善解決這些問題和矛盾顯得十分重要。
本文從我國土地征用的概念出發，對其具有的法律特征、土地征用過程中應該遵循的原則以及土地補償的標準、用途、分配和使用等問題作了詳細的闡述。就當前我國土地征用制度中存在的法律問題，提出一些相應的立法建議。如果要想徹底解決土地征用中的失序狀態，從根本上保護農民的權利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認真明確立法理念，對中國現行的法律法規進行修改與完善。尤其是對個別明顯與國家法規不符，嚴重侵害農民利益的地方性法規和規章進行及時的清理與廢止。設立專門的法律援助基金，提供無償法律援助，協助他們維護自己的合法權益。使司法程序及時、有效地介入這個社會矛盾空前聚集的領域。
關鍵詞：土地征用集體土地公共利益土地補償
眾所周知土地征用是國家、集體、個人之間發生的因公共利益需要，依照法律規定的程序和補償原則、補償標準、安置辦法，將集體土地所有權轉為國家所有的一種行政行為。這就是說，土地征用帶有一定的強制性、必要性和補償性。據有關數據顯示，中國大陸各地的土地征用糾紛急速增加，民怨逐步升溫。在一個法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。然而在很多事件中，農民卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用非理性的方式來維護自己的合法權益。這足以令人驚醒，令人深思。在這里，筆者就農村集體土地的征用、出現的問題、矛盾及解決途徑談談個人的見解。
我國實行土地社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權方面，確立了國有土地和農民集體所有的土地這兩種所有權[1]。土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發展社會公共事業，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條第三款規定，“國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”這是我國實行土地征用的憲法依據。
一、土地征用具有以下幾個法律特征：
（一）土地征用應當以國家公共利益為目的
各國有關征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點是共同的，即征用的目的應當是公共利益的需要。不過對何為“公共利益”？“公共利益”的標準和范圍是什么？不同的國家在不同的時期有不同的理解。一般來講，根據法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權為個別團體或私人謀利，即征用權的行使應是以社會全體或不特定多數人的共同利益為目的。我國對公共利益的界定，目前還比較原則，有關實施條例也不夠具體。在實踐中對有關公共利益的解釋和界定則過于靈活，至使征地權常常被擴大化使用。
（二）國家建設征用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有因國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利。盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己用地的實際需要，依照法律規定地程序獲得土地的使用權。另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。
（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性
國家建設征用土地并非平等民事行為，而是國家授權的由各級行政機關依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，國家征用土地的指令，作為被征用土地的集體經濟組織必須服從。
（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地
根據《憲法》的規定，征地的標的只能是集體所有的土地。建國以來我國的土地所有制經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。
（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件
國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制進行，而是有償地強制進行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。雖然土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。
鑒于在中國現階段，人們和政府及用地單位之間的爭執，主要發生在合理補償的數額問題方面。所以筆者就征地補償費用方面做詳細的闡述。
1、依據《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的補償費主要包括：
（1）土地補償費
①征用耕地（包括菜地）的補償費標準為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍。年產值按被征地前3年平均產量和國家規定的價格計算。大中型水利水電工程建設征用耕地的補償費標準，為該耕地征用前3年平均產值的6—8倍。
②征用其他土地的土地補償費的標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費的標準規定。
③征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。具體標準由各省、自治區、直轄市在國家規定的范圍內規定。
（2）安置補助費
①征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產值的15倍。
②征用其他土地的安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的安置補助費標準規定。
依照規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。
（3）地上附著物和青苗的補償費
①地上附著物補償費是對因自然或人工而與土地結合在一起的私人或集體所有的房屋及水井、墳墓等設施造成損失的補償。但是，凡是在協商征地方案后搶建的設施，一律不予補償。
②青苗補償費是對因征地造成的農民種植在被征地上尚未成熟的農作物損失的補償。但是，凡是在協商征地方案后搶栽搶種的農作物、樹木等，一律不予補償。
其補償標準，由省、自治區、直轄市規定。
2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用：
（1）土地補償費。“土地補償費歸農村集體經濟組織所有[2]”，用于發展生產。
（2）安置補助費。“征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”對土地被全部征用，農村集體經濟組織被撤銷建制，實行“農轉非”的，其征地費用全部用于轉為非農業戶口人員的生產和生活安置。”
所支付給農村集體經濟組織的土地補償費和安置補助費，可采取鄉管村（組）用的形式設立財務專戶進行管理。市、縣土地行政主管部門應加強監督，協助農村集體經濟組織建立征地費使用公開制度。土地補償費、安置補助費統一安排使用的，應征得農村集體經濟組織三分之二以上成員同意。[3]
（3）地上附著物及青苗補償費。“地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。應當及時、足額支付給其本人，由其自由支配。
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的審批權限
為控制征地總量，防止地方政府濫用征地權，我國于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45條對各級政府的審批權限作了如下規定：
（1）征用基本農田和基本農田以外的耕地超過35公頃的以及征用其他土地超過70公頃的，由國務院審批。
（2）征用基本農田以外的耕地在35公頃以下，其他土地在70公頃以下的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。
（二）征用土地的審批程序
（1）用地單位依法向有批準權的人民政府提出用地申請。
（2）人民政府收到用地者的用地申請后，土地管理部門應當根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設供地標準，對建設用地進行審查；建設項目可行性研究報告報批時，應當附具土地管理部門的審批意見。
（3）政府部門依照法定程序批準建設單位征用土地后，由批準征地的人民政府予以公告并組織實施。在公告期限內，被征用土地的所有人、使用人應當持土地權屬證書到當地人民政府土地管理部門辦理征地補償登記。
（4）按照《土地管理法》第47條規定，被批準征用土地的，應當按照被征用土地的原有用途給予補償。
在實際操作過程中，還應當由用地單位按國家或省級人民政府規定的標準與被征地的農民集體經濟組織簽訂征地補償協議書。
三、土地征用中存在的問題
（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了
在我國現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。因此，在土地征用的實踐中，“公共利益”的概念被人為地進行了擴大化的解釋。那些諸如道路、基礎設施、水利工程等建設項目，被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議。但是在最近10年左右，全國范圍內興起的房地產建設中，商品房建設或其他商業設施的建設也是打著“公共利益”旗號行使國家征地權。在這些建設項目的公益性質受到質疑時，一些人同樣可以振振有詞地說：加快城市化的建設步伐不是公共利益嗎？加快城市化的進程必然要向城市周邊擴展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民嗎？抑或是那些通過征地建商品房而大發橫財的開發商？既然是以國家名義行使征用土地的權力，那么這種征用就應是在國家征用權力所及范圍內的全體人民的利益。按照“三個代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權力的行使應當能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農民的利益不是“公共利益”嗎？為什么農民被征用土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補償，而有些個人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農民所獲補償幾十甚至上百倍的利潤？所以，對“公共利益”進行擴大化解釋，如果不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續下去。“公共利益”這一本來旨在維護大多數人利益的立法規定，由于立法本身的漏洞卻成了少數人牟利的工具，這不能不說是立法的遺憾。
（二）農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大
當農民得知自己曾經祖祖輩輩種過的土地被征用后，政府通過出讓獲得了幾百萬元的收入，開發商通過炒賣又獲得了上千萬的利潤，而農民自已只獲得了區區幾萬元的補償。那些開發商掙的錢可以夠自己花幾輩子，而農民所獲得補償卻僅可以勉強維持自己的生存。同樣的一塊土地，所獲得的利益差別卻如此懸殊，如果農民為此心理不平衡，或為此而上訪，也就不足為怪了。同樣一塊地產生的土地收益，農民作為土地的所有者為什么不能分享？
對此，有些人說，土地的升值是因為政府經營城市，對基礎設施投入以及國家經濟發展的結果，因此其升值部分理應歸政府；而開發商的收入則是因為土地和其他成本投入必然帶來的利潤。那么國家經濟發展沒有農民的貢獻嗎？對基礎設施的投入中沒有農民交納的稅款嗎？這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統觀念：工業化和城市化的發展必然要有人做出犧牲，而犧牲農民的利益成本最低。同時，征地行為的計劃性和強制性以及土地被征用后的市場化運作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。
應該說，各國的征地制度都具有強制性，但是大多數國家將征用的范圍嚴格限定在真正意義上的公益事業，而對非公益事業用地則完全實行市場化運作，不實行征用。對征地補償也強調充分和及時。而在我國征地不僅具有強制性，公益用地的范圍被擴大化，而且由于征地制度形成于計劃經濟時期，明顯地帶有要求農民支援國家建設的色彩，農民的土地從來沒有被作為商品看待，因此，征地補償的標準不是市場價格，而僅僅是維持生存的一種補償。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作出現所得利益上的巨大落差就不足為怪了。可以說，制度上的缺陷造成了現實生活中的嚴重不公平，而公平本來應該是社會和法律最重要的價值取向。
（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題
造成如今征地過程中補償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補償標準不合理。其主要表現在以下三個方面：
一是《土地管理法》確定的補償基本原則是“按照被征用土地的原用途給予補償”。可以說，這個“原用途”的規定是造成征地中的價格“剪刀差”的根本原因。有了這樣的規定，作為農業用途且又沒有實際的處分權的集體土地，如不與今后的用途掛鉤，是永遠值不了幾個錢的。
二是以“產值”確定補償標準。《土地管理法》中確定補償費用是以土地“被征用前3年平均產值”計算的。無論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農產品價格計算，補償費無論如何也高不到哪里去。假如前3年都是大災之年，補償費又怎樣計算呢？因此以產值論補償而不是以市場決定地價，不僅不科學，實際操作也是問題。
三是確定的最低補償標準不合理。《土地管理法》雖然沒有明確規定征地補償的具體標準，但從該法第47條第6款的規定可以看出，我國法律確定的最低補償標準是“不低于原有生活水平”。該款規定：“依照本條第2款規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。”這條規定本身不僅不合理，而且在邏輯上就有錯誤。為什么農民喪失土地的代價僅僅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，實現小康難道沒有農民的份嗎？其次，這種原有生活水平的保障應該是多少年？按該條法律的規定，補償費一般是土地前3年平均產值的6—10倍，也就是說從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補償一般是不會發生的，因為6—10倍的補償已經可以使農民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規定這6—10倍的補償是管農民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補償農民也并不都能拿到手。如果按補償最高標準30倍全額支付計算，在理論上農民可維持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？農民就不再生活了嗎？而且目前農民得到的只是貨幣補償，失去土地的農民就業問題在法律上并未獲得保障。
四、土地征用的立法建議
土地的征用雖然是以國家的名義進行的，但在具體實施過程中則事關不同利益主體的不同利益。因此利益沖突不可避免，尤其是現在大多數的征地補償費用是由具體的建設單位支付的，因此從追求經營利益最大化考慮，作為建設單位希望以少的投入獲得最大的經濟效益的動機也是不足為怪的。即使是代表國家的一級人民政府直接以財政收入支付補償費，也同樣存在財政收入的增加和減少以及由此對地方財政收入的多少、官員政績的影響問題。因此，若想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，而且征地中的大部分問題也確實出在立法方面。首先從以下四個方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：
（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍
既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進行建設的項目逐一列出，只有在此范圍內的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。比如（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。
（二）土地征用采用市場化運作
征地前的計劃性和征地后的市場性之間的矛盾就必然造成征地補償和征地后所獲利益的巨大反差。真正的公益性建設用地，在征用前后一般不會出現征地補償與所獲收益之間的明顯差別。因為公益事業即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當的原則，而對于非公益性建設項目的征地補償則應按照市場價值規律進行。所以，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規定，非公益性建設項目用地不能列入征用范圍，而應將其納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持平等自愿、協商一致的原則。國家還要建立相應的土地價格評估機制。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，市場價格要體現這三重功能。
（三）目前的征地補償標準應加以修改
由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。因征地而引起的農民上訪問題，最突出的表現就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢？我國實行嚴格的土地用途管制制度，可結果農民服從國家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來居然又成為低補償的借口，這對農民公平嗎？因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償的規定。充分考慮被征地農民因土地所造成的各項損失進行市場估價，按價補償。同時還應參照征地周邊的整體經濟發展水平，在一定合理年限內給予征地農民補償。補償標準的計算應當是逐年遞增的，而且一般不應低于國家統計部門近年內公布的經濟增長比例。
（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革
說到底，征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進行和完善，農民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進行徹底改革之前，在解決土地征用存在問題方面，我們并非不能有所作為。比如在不改變農村集體土地所有制性質的前提下，將土地使用權作為一項獨立的物權確定給土地經營使用人，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經營權流轉的方式，賦予農民在建設主管部門批準改變農業用途，將土地用于營利目的時，集體土地經營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規律、市場價格與土地的受讓方協商土地價格。如果這部分集體土地使用權的市場價格能與國家土地使用權的市場價格持平，誰還能夠鉆集體土地征用的低成本與轉手出讓的高價格的空子而牟取暴利呢？當然在我國目前情況下，實現這個目標也并非易事，其中還涉及諸如轉讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護以及市場環境等諸多因素。
此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決[4]。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。
在中國土地征用的過程中，被征地方通常都是社會底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導致批準征用土地的主管部門與土地征用方之間出現了不少矛盾和紛爭。現有的訴訟案例表明，這些人群在強大的政府權力和開發商面前，無論多么執著和頑強，始終顯得勢單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識的欠缺和律師費用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規范。建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。在司法實踐中，充分發揮司法維護社會公平正義的作用，以化解由于征地過程中的不公平而引發的各種社會矛盾，保障社會的穩定與良好秩序。
注釋：
[1]《房地產法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版，37頁
[2]《土地管理法實施條例》第二十六條規定
[3]田永源，《官員為農民支招》，中國農業出版社，2003年第一版，42頁
[4]姚長飛，《論土地征用》，中國政法大學法學院
參考文獻資料：
1、《經濟法小全書》，中國法制出版社，2004年7月第一版。
2、《房地產法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版。
3、《略論土地征用中的公共利益目的》，吳漢良，武漢大學。
4、《土地管理法及配套規定新釋新解》，梁書文、黃赤東主編，人民法院出版社。
命脈
自古以來土地就是人民的命脈，《漢書》中的“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”這句話便是很好的印證。而到了現代社會，土地仍然是農民的命脈。它既是農民的生產資料，更是他們的生存依托。近年來，隨著我國城市化進程加快，大量農民集體用地被國家征用，農民利益得不到滿足，引發了農民上訪，甚至對抗事件。與此同時，大量的農村土地沒有得到可持續利用，出現了地荒的假象。
上述問題出現的原因在于：
（1）土地資源不能得到合理有效的利用，土地價值難以有效發揮。
（2）土地征用補償標準不合理，單純從短期來考慮農民以后的生活保障問題。
（3）農地征用程序不規范，置農民的利益于不顧。
可見，問題能否妥善解決將直接影響到農民生活、農村發展、農業穩定。
各級政府要在科學發展觀的指導下，樹立正確的政績觀，規范政府行為，注重土地資源的可持續利用，采取切實有效措施，真正開發好、利用好和保護好我們的命脈——土地資源。
1.地方政府要樹立正確的政績觀，切實從人民的根本利益出發，維護好廣大農民在土地問題上的切身利益。政府除了在征地時給予農民經濟補償外，更重要的是要解決農民在失地后的“謀生問題”，要“急農民之所急，想農民之所想”，積極探索解決被征地農民社會保障和長遠生計的有效辦法，建議設立失地農民社會保障基金，專門用于失地農民的最低生活保障、養老保障、醫療保障等等。建立健全農村勞動力的培訓機制，通過職業培訓，進一步提高他們的素質、勞動技能和謀生能力，還可組織農村剩余勞動力進城務工，拓寬農民增收渠道。
2.完善相關的土地征用和管理的制度，建立健全土地征用方面的法律法規，用法律手段規范農地征用用途，以市場為導向完善農地征用補償政策，完善土地征用程序，建立一套完備的農地征用體系是眼前的當務之急。
關鍵詞：新時期；土地征收；合法權益
我國土地征收制度形成于計劃經濟時期，隨著依法治國的不斷推進，有了進一步的完善和發展。但由于歷史的原因，我國上地征收制度與其它發達國家(地區)相比，在立法宗旨、立法體例、立法原則以及在保障被征地農民權益等方面都還存在不小差距。土地征用是國家為了公共目的 , 對集體所有的土地收歸國有的過程。是配合我國工業化、城市化戰略的一項重要政策。它涉及到國家、集體、個人三者的利益 , 如何處理好已成為刻不容緩的選擇。
一、土地征收的概念：
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。美國法學上稱之為“最高土地權”之行使，指出于公共利益目的，通過法定程序將私人土地收歸國有，并給予合理補償的制度。綜觀國外法律規定，土地征收的概念基本上是一致的，即國家因公共目的之需要，強制將私有土地收為國有并給予一定補償的法律制度。
土地征用的一般理論，土地所有權的轉換與征用權的確立是土地征用制的理論基礎, 前者是從產權變更角度對征用制的概括, 后者是對這一過程的法律界定。法權理論提供了二者的必然聯系。土地所有權的保護與限制是土地征用制的一般前提土地所有權又稱地產權, 是物權的一種, 是土地所有者在法律所規定的范圍內自由使用和處理其土地的權利 ,受國家法律的保護。
1、土地所有權具有以下屬性:
(1) 土地所有權行使的絕對性。土地所有權是對土地自由支配的絕對權利, 是土地產權中最根本的物權。其它各項物權都是土地所有權的派生權利, 如使用、占用、處分、地役權等。(2) 土地所有權行使的排他性。表現在同一塊土地上, 只能有一個土地所有權存在, 不允許同時并存兩個以上的所有權, 是一種全面的支配權。除了為社會的公共利益, 國家對土地集體所有權和個人所有權依法進行必要的干預, 其它任何人不能干預土地所有者對其擁有的土地行使所有權。 (3) 土地所有權的社會性。盡管從以上兩個方面可以顯示土地所有權的充分自由, 但土地所有者在行使自己的權利時卻要受到社會的限制。為了維護社會生活有序進行和向前發展, 國家有必要為維護社會利益制訂必要的法律法規對土地所有權人的權利加以限制。
2、合理補償是土地征用的有力保證
“合理補償”是土地征用的核心和關鍵。它涉到所有權人的根本利益, 體現土地權利在不同主之間的分割與變換, 是財富分配的一種重要形。合理的補償不僅有利于土地權利的實現, 而且利于土地征用的順利進行。
征用農地的過程實質上是土地權利的轉移過。從經濟理論上說, 土地權利的轉移, 必然要從濟上得到逆向轉移, 即對轉移出去的土地權利必給予補償。按照傳統的地租理論, 這種補償就是租。轉化為資本, 即是一種地價補償。但這種補性地價不是一種完全的地價。因為盡管征地的強性不是體現在補償的不對等上, 強制性并不直接涉補償費用, 但是帶有強制性的購地并沒有形成場競爭, 所以價格上不可能不受影響。
二、我國土地征用制中存在的問題
作為集體土地轉為國有土地唯一出口的土地征用制, 在我國歷來的制度變遷中, 基本上堅持了長期不變的土地政策, 現實中的問題較多。種種問題既源于制度的缺陷和實踐操作上的非規范性, 更源于理論認識上的不清。從理論上進行深層次的認識, 問題可歸結為以下方面。
1、對“公共目的”限定不足, 導致了土地征用權的濫用。
對征用土地國家使用的限定, 被看作是土地以“公共目的”使用的唯一解釋。我國的土地征用同樣堅持了這一原則。但在征用土地的實際使用中,卻出現了征用土地不僅可以用于國家建設用地, 同時還可用于企 (事) 業單位建設用地。可見, 我國征用土地的使用原則與實際情況并不一致, 這直接導致土地征用權的濫用, 更引發了深層次的矛盾。該現象反映了對土地征用依據的模糊認識, 也與我國計劃體制下供地模式單一不無關系。在計劃經濟體制下, 我國不存在土地使用權市場, 更不存在土地所有權市場, 企 (事) 業用地只能通過征用土地劃撥為主要途徑。進入社會主義市場經濟體制之后, 土地使用權市場已在不同層次上發展起來,企 (事) 業用地完全可以到這個市場去獲取土地。但是土地征用制卻沒有做相應調整, 致使征用土地成為國家使用權市場的一種供地方式。在這種體制下, 農村土地使用權市場由于國家土地使用權市場的存在而無法快速起步, 而國家土地使用權市場因其巨大的市場需求而造成對土地征用的巨大壓力。為了向建設用地市場供地, 國家不得不一再使用這一強制措施 ―――征用權, 致使耕地保護在這種“強制力”的作用下受到威脅。
2、土地征用費的分配與管理不善, 導致了一系列的社會矛盾
農村集體土地所有權的主體混亂, 產生了土地征用費分配上的糾紛。關于農村集體土地所有權主體, 一直是理論界和法律界討論的話題, 直到新《土地管理法》出臺, 才對農村具體土地所有權主體作出了更明確的界定。但問題不在于誰來承擔所有權主體, 關鍵在于誰能真正地承擔所有權主體的責任與義務。在不涉及到利益分配時, 鄉政府、村委會、鄉 (村) 經濟組織都不關心所有權主體問題, 一旦土地征用費下發, 都爭先恐后地爭當土地所有權主體, 都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為主體混亂, 才產生了征用費“鄉扣”、“村留”、“鄉 (村) 經濟組織提”的現象。結果, 到農民手中幾乎所剩無幾。正是這種情況下, 一些地方農民要求將土地征用費私分。這不僅與土地補償的初衷相違背, 而且直接導致了許多社會問題 , 致使大部分征用補償費轉為消費基金, 不利于當地的生產發展和社會穩定, 也助長了干部的貪污之風。
對土地征用費的管理缺乏具體規定, 也是土地征用缺乏有效管理的主要原因。在土地征用費的全部規定中, 一些是針對農民地上的損失賠償, 應直接交到農民手中, 而一些是針對于農民今后生產和生活的就不應直接分配。一些金融組織如農村信用社、農村基金會, 本來完全可以承擔征用費的代管職能, 但因缺乏規范的運作程序, 不能很好的管理這部分資金。
三、我國土地征用制的改革思路
1、建立土地征用中以土地所有權價格為基礎的征用費確定方法體系, 體現征用土地對所有權限制與保護的一致性。合理配置其它補償項目, 使土地補償費處在農民樂于接受的范圍內。
土地所有權的保護與限制是征用制的一般前提。縱觀我國土地征用制, 體現出保護不足, 限制有余。這直接損傷了集體的利益和廣大農民的積極性, 其原因在于我國征用制的補償依據不足。目前, 最關鍵的是積極創設土地補償費以所有權價格為依據的確定方法。在眾多的理論探討中, 對土地補償費的計算方法都是在不直接體現土地所有權為目的前提下的純方法討論。這對確定目前土地補償價是無益的, 應更一步改進。
2、加快土地征用立法, 使土地征用建立在一個有法可依, 依法執行的基礎上。
目前, 我國沒有一部土地征用法, 《土地管理法》中的有關內容還很不全面, 有待于進一步完善。如依法設立征用權, 明確征用權的主體、范圍、補償依據和標準, 創立土地征用中所有者申訴權和征地委員會審議、裁決制度以解決土地征用中的糾紛。
3、嚴格區分土地“公共目的”的使用和企業團體的非“公共”使用, 把國家土地征用權限定在一個較窄的范圍內。重新劃定我國土地使用權市場的交易范圍, 杜絕通過國家征用向企 (事) 業單位提供土地使用權, 將企 (事) 業單位土地使用權的獲取完全交由國家土地使用權市場和農村集體土地使用權市場來完成, 而且主要由農村集體土地使用權市場來承擔。
參考文獻：
[1] 李春江. 土地征收中公益性目的根源及對策[J]. 國土資源情報, 2009,(02)
[2] 張春雨. 土地征收嚴格界定公共利益之必要性[J]. 國土資源, 2010,(06)
關鍵詞:被征地農民;社會保障;司法救濟
隨著社會經濟及城鎮化的加快，農用耕地通過征收或征用變成城鎮建設用地的數量不斷增加，速度不斷加快，農民的農業土地轉化為非農業用地是無法避免的。在這一演變過程中出現了一個特殊群體，一個由我國土地所有權二元結構所決定的介于農民與城鎮居民之間的邊緣居民，我們稱之為被征地農民。伴隨著城鎮化進程的逐漸推進，被征地農民的問題、矛盾日益加重。如何建立起一套相對完善的被征地農民的社會保障制度是廣大被征地農民群眾所關心的問題，也是政府優化管理與服務所關注的一個方向。
一、被征地農民社會保障制度的價值
社會保障是由國家或者社區提供的一系列社會服務和措施，目的是改善或提高成員的精神及物質生活水平。在現實生活中，被征地農民的數量不斷擴大，其存在的生產、生活問題日漸暴露。被征地農民社會保障制度的完善與發展具有重要的現實意義，對維護社會穩定，推進社會發展，促進社會和諧有著獨特意義。對被征地農民的安置方式主要有三種，一則現金補償，二則提供就業崗位，三則土地換保障，從被征地農民的長遠發展角度來看，第三種方式也就是對被征地農民的社會保障更利于全面、多元地維護被征地人民的利益，有利于持續地促進社會的和諧穩定，維護社會公正。
二、對被征地農民社會保障的法律思考
被征地農民的社會保障制度的發展不僅對社會穩定有重要作用，也對我國法制的完善有一定的意義，有利于推進我國的依法治國。如何從法律上確保被征地農民得到合理的社會保障，維護其相關合法權益，是當前維護被征地農民權益、促進城鄉經濟一體化發展所需要解決的現實問題。國家應實時制定合理的被征地農民社會保障政策，完善相應的法律制度，使相關問題、爭議的解決有法可依。
三、完善被征地農民社會保障的法律措施
解決被征地農民在社會保障工作中存在的問題，不僅要調整完善征地過程中的利益分配機制，制定積極的社會保障政策，還要從相關法律政策入手，完善土地征用與社會保障相關法律，為被征地農民的合法權益提供不可或缺的保障。(一)進一步完善土地征用的法律制度。制定更加科學的土地征用法律，為土地征用的實施提供切實有效的法律依據，這是保障被征地農民相關權益的基本前提。增加相關法律的嚴謹性與嚴肅性，明確實施過程中的責任。科學界定征地的目的、范圍和程序，提高土地征用的合理性與可操作性，切實維護被征地農民的合法權益。(二)進一步完善社會保障的法律制度。1．明確主體地位。在立法方面應首先明確被征地農民的社會保障主體的法律地位，針對被征地農民這一特殊受益主體，具體設計符合其需要，滿足其特殊性的具體的社會保障制度，并將其列入具體的法律之中，為保障體制的實施提供法律依據。2．調整補償標準。《土地管理法》所規定的征地補償標準總體標準較低且固化，與高速發展的市場經濟不太適應。應以市場經濟變化為導向優化補償標準，縮小征地價格與土地出讓價格的差距，以此減少被征地農民的心里落差。3．完善多元保護機制。通過法律層面完善被征地農民的就業保障機制、養老保險機制、醫療保險機制等，完善對被征地農民的多元保護機制，提高相關立法層次。運用法律手段強化被征地農民就業保障的社會救濟作用，解決被征地農民就業方面的法律問題。完善我國社會養老保險的框架，降低被征地農民參加養老保險的門檻，在一定程度上提高醫療保險待遇，縮小與城鎮養老、醫療保險待遇的差距。4．完善中央立法與地方立法的聯動。既要制定能夠在全國范圍內統一實施的關于被整體農民社會保障的法律制度，又要地方結合具體實際制定出適應地方具體特性的法律規范，提高中央與地方立法的聯動，提高法律的適用性。(三)進一步完善司法救濟的途徑。沒有救濟就相當沒有權利，因此，完善相關司法救濟是維護被征地農民合法權益、緩解各方矛盾、彰顯法律權威的重點。首先，要對政府征地的行政行為進行適當的司法審查，對地方政府的行政權的行使進行合理制約，解決地方隨意性大的問題，降低部分地方政府的暗箱操作可能性。其次，要明確賦予被征地農民司法救濟的權利，明確規定相關司法救濟的類型、程序，在一定程度上為被征地農民的相關權益糾紛的解決提供司法保護。
作者:陳星 寇楓陽 單位:河南師范大學法學院
［參考文獻］
［1］王娟，王晶．我國被征地農民社會保障法律制度的完善路徑［J］．河北經貿大學學報，2016．6．
一、失地農民的法律概念與法律地位
失地農民（又稱被征地農民），是指失去土地的農民。對于失地農民法律概念的界定，學者的見解不盡相同，從不同視角進行了定義。劉翠霄認為，失地農民是指原來擁有土地使用權且主要依靠土地產出獲得收入作為其生活來源，由于土地征用而失去土地，只獲得有限補償費的農民[1]（p.45）。黃建偉從廣義、中義和狹義三種角度界定失地農民，認為廣義上的失地農民可以界定為“被動或主動失去全部或部分農用地的法律主體”[2]。本文所指的失地農民，應從廣義上去理解，即全部或部分失去農用地的法律主體。
關于失地農民的法律地位。白呈明認為，失地農民因為土地被征用不但失去了生活保障、就業機會，而且失去了一項重要的財產和財產權，甚至“失去了與土地相關的一系列權益，包括政府對農民的技術、資金、農資等方面的支持以及由于失地導致的農民對村民自治失去熱情，最終將失去對民主政治權利的追求”[3]。在農用地轉為非農用地的過程中，政府通常先把農民的土地征為國有，再將土地使用權出讓給非農用地單位。征地時往往征地價格相對低，而土地的使用權轉讓給具體用地單位時，土地使用權的出讓價格通常相對高，作為土地所有者的鄉村集體和擁有土地承包權的農民實際得到的補償相對甚少。有關資料顯示，農用地征用收入的分配大致是：政府及其機構得六至七成，集體得二至三成，農民僅得10%～15%[4]。在城市化過程中，農民土地被征用不僅意味著農民喪失了農業生產的基本資料，也喪失了能提供社會保障的基礎。現階段，廣大農民缺乏比較完善的基本社會保障，他們所擁有的土地無疑是其抵御各種生活和生產風險的最后保障。雖然失地農民得到了一定的征地補償費或安置，但許多地區都采取用“貨幣安置”來補償農民，補償標準較低，只能維持短期的生活所需。因此，相當一部分失地農民成為無地、無業、無保障的“三無”人員。“根據對無錫、蘇州、寧波等城市征地中失地農民的調查，失地農民再次就業率僅達25%左右。”[5]
失地農民的生活狀況不容樂觀。沈關寶對東北老工業基地遼寧省的失地農民生活狀況進行量化分析得出：“征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多。”[6]也就是說，土地被征用與農民生活水平的下降直接相關。失地農民失去了土地使用權后，身份變得十分尷尬，生活在城市又沒有城市居民的身份，難以獲得相應的待遇或保障。國家統計局調查顯示，在全部調查對象中，有70%的失地農民因為征地生活受影響，60%在失地后生活困難，81%對未來的生活有顧慮。其中，擔心養老問題的占72.8%、經濟來源占63%、醫療占52.6%[7]。從中可以看出，在得到補償費后，短期內失地農民生活水平可能提高，但有限的補償費不足以使失地農民生活有保障；農民如果不能提高技能盡快地實現再就業，又沒有完善的社會保障措施，其日后生活仍存在風險。
二、失地農民社會保障法律制度存在的問題
我國關于失地農民社會保障的法律法規，除了《社會保險法》、《物權法》以外，還包括《土地管理法實施條例》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，以及勞動和社會保障部等《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》等。我國各地區都很重視失地農民的社會保障問題。如2005年遼寧省人民政府辦公廳印發了《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》，對失地農民在養老、醫療和最低生活保障等方面提出了有針對性的辦法。但各地的立法實踐差異較大，而且保障單一、保障水平比較低。這些法律法規并不能全面保障失地農民的權益。
（一）失地農民社會保障立法滯后且立法較為原則
失地農民社會保障立法明顯滯后，各行其是。我國的二元經濟、社會結構，在社會保障方面表現為城市的社會保障水平明顯高于農村。由于農村的推行，土地對農民來說，既是其主要的經濟來源，也是農民的基本保障。農民失去土地后，其基本保障也隨之消失，因而就需要將失地農民納入城市社會保障體系中，但實際在大多數地區沒有實現。西方發達國家社會保障制度以立法先行為顯著特征。現代文明國家也都把社會保障權作為公民的一項基本權利。我國《憲法》中規定了公民享有社會保障權，但至今只有一部《社會保險法》出臺，其余社會保障方面的立法層次都比較低，而且適用的對象主要是針對城市居民或婦女、老年人、失業人員、退休人員等。《社會保險法》僅在第96條中對失地農民社會保險問題進行了原則性規定，并沒有具體可執行的標準。具體到各地方，相關法律法規也不具有可操作性。如從遼寧省的相關法律法規看，涉及失地農民的只有2005年遼寧省人民政府辦公廳印發的《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》，且主要是原則性規定，可操作性不強。因此，在實踐中各地區的具體做法差異較大，大多數參保失地農民都由于繳費基數低而并不能保障其基本生活。這主要是由于社會保障資金不足造成的。“據測算，沈陽等大城市的社會保障成本在8萬元/人以上，而目前征地補償費一般都低于社會保障的參保門檻，只有沈北新區和渾南新區等地價較高、地區財政實力雄厚的少數幾個地方，將被征地農民基本上納入了城市社會保障體系。”[8]
（二）失地農民未獲得平等的社會保障權
失地農民在土地被征用前，還有土地保障；在失去土地后，失地農民失去了保障的基本依托。在當前社會保障體系缺失的情況下，農民不僅失去了土地，而且失去了土地所能帶來的相關財產權利和社會保障權益，包括就業機會、基本生活保障以及土地繼承權、直接收益權、資產增值權等。同時，現行的貨幣安置僅為失地農民提供了必要的生活補償，而且補償標準過低。此外，失地農民無法獲得平等的醫療保障。2003年以來，我國的新農合制度為農民提供了一定程度的醫療保障。失地農民根據國家政策也被納入新農合的保障中，但由于醫療保障水平不高，難以滿足看病需求。失地農民并未取得與城市居民同等的醫療保障權利。楊佳良對陜西關中地區失地農民社會保障滿意度的調查結果顯示，對總體社會保障很不滿意和不太滿意的調查對象占到總數的53.76%，滿意度比較低[9]。失地農民的狀況在不同區域存在著差異，經濟欠發達地區農民收入在失地后明顯降低，而在上海等經濟發達地區的情況有所不同，其重要原因之一是有完善的社會保障[10]。可見，要改善失地農民的生活狀況，就需要完善失地農民社會保障法律制度。
（三）農村土地產權、土地征用以及法定安置途徑方面存在的問題
我國《土地管理法》第8條明確規定，除由法律規定屬于國家所有的以外，農村及郊區的土地歸農民集體所有。而何為“農民集體所有”在相關法律中的理解并不相同。《民法通則》第74條解釋為“村農民集體所有”、“鄉（鎮）農民集體所有”。村農民集體所有的土地，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。2004年修正的《土地管理法》也作出了同樣的理解。但是，在實踐中，“農民集體”是一個抽象的權利主體。也就是說，法律上規定的權利主體無法在實際中享有現實的經濟權利。這導致在土地征用過程中，主體間相互爭奪利益、推諉責任，而農民的利益得不到保障。
與世界大多數國家相同，為了防止公權力對私權利的侵害，我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，法律中沒有明確的規定。在現階段土地征用制度不完善的情況下，易發生公私不分明的情況，進而侵害被征地農民的利益。此外，在土地征用法律關系中主體的地位在事實上不平等，由此產生的法律關系也不是平等主體之間基于雙方意思表示一致而達成的協議，而是征地者將其單方的意愿強加給農民――征用者只要打著“公共利益”的旗號，就可以置農民的意志于不顧。實際上，根據法律的規定，國家對土地的征收是單方行政行為，而被征地農民必須無條件地遵照執行。根據現行的征地相關法律規定，農用地轉變為建設用地前，土地所有權要先收歸國有。由于農民只擁有對土地的承包經營權，并不擁有所有權，即在現行的法律體制下，被征地農民處于弱勢群體的地位，而且很難通過自身努力得到改變，被征地農民在征地過程中的主體地位難以體現，因而在征地過程中處于被動的地位。我國土地征用法規和政策（包括各地方的法規和規章）主要規定了征地的程序和違法應承擔的法律責任等，但未提及土地所有者及其成員在土地征用中享有的權利；而在湖南省、福建省、山東省、蘇州市等地的很多地方性法規、規章中，甚至規定了其有“不得妨礙和阻撓”的義務。雖然土地征用是國家行為，但也不能因此就取消了權利主體的民事權利。因為土地征用給予補償的前提是民事主體的民事權利，如果沒有相應的民事權利，補償就沒有了法律依據。
此外，我國的征地補償標準并不科學，水平較低。現行征地制度規定的征地補償費是按土地的原用途的年產值倍數來測算的，這種補償標準沒有考慮到土地實際上也是農民的保障手段，并且把農民排除在土地增值收益分配體系之外。
三、完善失地農民社會保障法律制度
公平的社會保障法律制度是實現中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分。在我國，隨著城市化進程的推進，失地農民數量不斷增加。據世界銀行統計，2007年我國城市化率為44.9%；據估算，2020年我國的城市化率將達到55.9% [11]（p.93）。在城市化的進程中，數量愈來愈多的失地農民的社會保障問題成為非常突出、亟待解決的重要問題。雖然各地也進行了一些有益的嘗試（如北京、上海、浙江嘉興等地），但目前我國還沒有一部保障失地農民權益的全國性法律。失地農民問題是國際社會中許多國家在城市化、工業化的過程中都曾經遇到的重大經濟和社會問題。英國、美國、日本等國都建立了嚴格的征地補償法律制度和比較完善的社會保障法律制度，構建起完善的再就業培訓制度。因此，當務之急應根據法律再結合本地區實際情況，從以下五方面來保障失地農民的社會保障權利。
（一）建立失地農民的養老保險法律制度
目前，我國農村養老方式主要是依靠傳統的家庭養老模式。由于農民失去土地后，沒有了基本的生產資料，單純依靠這種養老模式具有一定的社會風險，因而需要從根本上消除被征地農民對養老問題的顧慮。建立失地農民養老保險制度應本著以“以土地換保障”為總體構想。在這方面《社會保險法》已經進行了規定，其第96條規定：征收土地的同時，應對失地農民的社會保險做出足額安排。但是，“足額”具體如何確定并沒有明確的規定，因此，實施起來各地標準有所不同，導致失地農民無法獲得完善的保障。這就需要根據《社會保險法》制定《失地農民社會保障條例》來明確保障標準，還應考慮各地的不同情況，建立多層次的養老保障體系。失地農民可以劃分為兩種情況：一種是已經作為城鎮中就業人員的，可以將其納入城鎮養老保險；另一種是由于各種原因無法就業的，則可為其單獨立法，既有別于城鎮養老保障，也有別于農村的養老保障。我國一些地區（如浙江省、江蘇省、廣東省等）已經開始進行了一系列可行的探索。實現養老保障的一體化，目前非常棘手的問題是養老保險資金的來源問題。筆者認為，可以通過多渠道的資金籌集方式來解決問題。立法中應明確規定養老保險資金由政府、集體、個人共同負擔，以及三者的負擔比例。在具體的費用來源上，政府承擔的部分可從土地出讓金中列支，集體承擔的部分可從土地補償費中獲得。同時，還要健全養老保險基金的管理及運行法律制度。養老保險基金的投資運營關系到國家的發展和廣大農民的切身利益。必須健全社會保障領域的法律法規，依法賦予監督主體相關的監督職責；養老保險基金的管理機構與經營機構應該分別設立，以達到相互制衡的作用。
（二）建立多元化的醫療保障法律制度
失地農民在失去土地保障后，雖然受新農合制度的保障，但并未全部被納入社會醫療保險體系中。因此，失地農民的醫療保障成為迫在眉睫的問題之一。目前這種依靠社會保障主管部門和經辦機構通過行政手段促進醫療保障制度發展的做法，只能起到事倍功半的效果。最好的做法是通過立法解決失地農民的醫療保障問題，使失地農民醫療保障做到有法可依。應根據實際情況，盡快制定適應市場經濟體制的社會保障法規及實施細則，規定失地農民醫療保障的原則、性質和組織結構等。由于我國各地經濟發展水平不同，還不具備把所有失地農民均納入社會醫療保險制度的條件。因此，應根據當地的實際情況，通過地方立法建立多形式、多層次的醫療保障法律制度。浙江省在這方面進行了積極的嘗試，該省11個地區中已經有10個地區，二十多個縣（市、區）針對失地農民，就保障對象、保障資金管理、養老、就業和醫療以及相關工作，出臺了試行辦法和實施細則，其中也包括解決失地農民醫療問題的一些嘗試。在建立失地農民醫療保障法律制度中，最先應建立的是大病住院保障法律制度。政府要積極承擔起社會保障的責任，同時發動社會力量，解決資金缺口。從法律制度角度看，最根本的解決辦法是積極創立新型合作醫療保障法律制度。
（三）建立失地農民最低生活保障法律制度
最低生活保障應覆蓋全體公民。但是，目前我國對社會保障的投入還不足以實現在全國范圍建立低保制度尤其是相同標準的低保制度。因此，應加大最低生活保障方面的投入，各省、直轄市應因地制宜，通過地方立法在有條件的地方探索建立農村最低生活保障法律制度。在立法中應當合理界定保障對象。凡是生活水平低于最低生活保障標準的失地農民都應該得到保障，其中既包括無勞動能力、無生活來源、無法定撫養、贍養人義務的未成年人、老年人，也包括因殘、因災、因病致貧的，有一定經濟來源但生活水平低于當地或國家規定的最低保障線的居民。
關于最低生活保障的標準。由于最低生活保障標準的發展在某種程度上具有不可逆性發展的特點，而且我國地域遼闊、各地經濟發展差距較大，因而現階段應當結合經濟發展水平確定標準，地區之間可以有所差別。既要考慮滿足當地基本物質生活需要，還要考慮地方財政的承受能力。同時，也要將差距控制在合理范圍內，做到“差距合理、底線公平”。
（四）建立就業和社會服務保障法律制度
關鍵詞：土地征用；集體土地；公共利益；安置補償
征地又稱農民集體土地征用，是指為了國家建設的需要，國家強制把集體土地變為國有土地，并給予補償的行為。隨著農村城鎮化的不斷推進，征地是經常發生的事情，這使許多地方城市面貌煥然一新，它是與各地方政府做了大量的工作分不開的。然在這過程中，也發生了令人痛心的事情，如有的農民采取鋌而走險的方法來維護自己的合法權益，這其中也不乏有的地方政府損害農民利益的情況存在。那么，在征地過程中，如何維護農民的利益呢？這確實是我們應該思考的問題。
一、有關征地的法律、行政法規依據及思考
《憲法》第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用。”這是以根本大法的形式對征地作了原則規定。《土地管理法》第二條第四款也作了相應的規定。《土地管理法》第四十五條至第五十條集中規定了征地的批準機關、程序、補償安置等。《土地管理法》第五十一條就大型水利、水電工程建設征用土地的補償標準和移民安置辦法作了專門規定，明確由國務院另行規定，這符合專門項目的特殊性。《土地管理法》第七十八條、七十九條就有關征地中的違法行為作出處罰的規定。
國務院制定的《土地管理法實施條例》第二十條對征地行為的批準事項作出了規定。
從以上的法律、行政法規可以看出，我國有關征地制度是不完善的，操作性不強。而《土地管理法》雖經兩次修訂，但變動不大，故該法已與市場經濟發展不相適應。其中，規定了關于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規定，這就為政府無限擴大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對征地用途加以區分。征地用途分為公益性征地和經營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學校等建設，這種情況才是征地的合理前提。經營性征地是用于商業目的，如搞房地產開發，這種情況往往是政府低價從農民手中征用土地，在高價出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發商與農民以市場價格協商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴格限制，政府應加強用地的審批管理。這才能體現市場經濟的公平、等價、有償的原則。
眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農民賴以生存的生產資料，對農民土地的征用，就意味著農民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農民給予合理的補償是必要的。而現行有關征地補償操作性方面，遠不如城市房屋拆遷那樣，它有國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，操作性是很強的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規范。
二、征地補償安置的標準思考
征地過程中涉及到的核心問題——征地補償安置，而真正涉及到補償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補償安置費用作了規定，而其它土地及地上附著物和青苗補償安置沒有標準。而是授權省、自治區、直轄市制定具體標準，而省級地方政府往往在制定標準時又顯得過低。而且標準的制定又是省級授權地市級，地市級又授權區縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標準，也會損害農民的利益。
誠然，每一地塊的價值是不一樣的，但為了維護農民切身利益，每個省級政府在制定標準時明確一個最低標準是必要的。征地中必然會涉及到房屋的拆遷補償安置問題，而地方政府在制定房屋補償安置價格中往往只體現了房屋的殘存價值，更說不上對房屋所占土地的價格補償了，這是極不合理的。土地使用權價格是否應該補償，這是爭論的焦點。本人認為，在市場經濟條件下，土地也是一種商品，也要體現等價交換的原則，應該給予房屋所占范圍內的土地作補償。
三、集體土地征用應遵循的原則
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。
2、保證國家建設用地地原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產；二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置；三是征用的耕地要適當補償；四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償的原則。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
四、集體土地的補償與安置
集體土地征用的補償，是征地工作的主要內容，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。
1、征用集體土地的補償原則：
（1）、保持被征地農民原有生活水平的原則土地是農民最基本的生產資料，征用農民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。
（2）、按照被征用土地的原用途給予補償的原則。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。
2、征用集體土地的補償范圍和標準：
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
（1）土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
（2）安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
（3）地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
3、安置剩余勞動力。
因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關單位，通過發展副業生產和舉辦鄉鎮企業等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。
4、土地補償費用的處理。
國家建設征用土地的土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。市縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分
關鍵詞：人的城鎮化；立法現狀；補償制度不足；完善補償制度
征地補償制度是社會主義制度下的重要制度，對于加快城鎮化的發展、完善基礎設施等都有重大影響，征地補償制度作為我國征地制度的最主要問題，是我國現行征地制度備受的焦點，同時也是我國現行征地制度改革的難點。“人的城鎮化”是一項系統工程，須統籌推進，須循序漸進，在此背景下，土地征收更需要彌補不足、完善制度。
一、集體土地征收補償制度的立法現狀
2004年憲法修正案頒布以前，我國土地征收補償的概念比較模糊。直到第四次對1982年憲法進行修正以后，才對土地征收和土地征用作了區分。
在憲法層面，在2004年以前的憲法中，并沒有區分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在現實實踐中，“征用”與“征收”的程序與補償方面也不同，所以這就意味著土地征收補償問題存在很大的不確定性。直到2004年《憲法修正案四》對憲法第10條第3款進行了突破性的修改，而該憲法修正案使土地征用與土地征收的區分第一次在我國的憲法層面上得到了明確，從而為我國在處理征收補償問題時提供了憲法基礎。
從行政法規、部門規章及他規范性法律文件層面來看，第一、《決定》第3節的第12條至第15條的規定體現了國家對土地征收補償制度中的重點和核心內容的重視。第二、國土資源部2004年的《意見》中，關于征地補償標準的描述對統一年產值標準的制定、統一年產值倍數確定、征地片區綜合地價的制定以及土地補償費的分配也做出了意見；同時對被征地農民的安置途徑、征地工作程序、征地實施監管方面也做出了明確的指導意見。
二、集體土地征收補償制度中的不足
1.征地的補償方式不科學
第一，補償的標準不科學。目前來說，我國土地征收的補償標準，土地的補償費用都是按照前三年的平均年產值倍數計算出來的。但是每畝地前三年的平均年產值統計起來很困難，第二，土地的使用性質不相同，比如在土地上種蔬菜和種糧食產值肯定不同。因此在算補償數額的時候按照全鄉平均年產值計算是非常不科學的。第三，省、自治區、直轄市政府規定的對地上附著物和青苗補償費補償標準，也使得補償費用低、補償標準不統一。
土地是農民的根，那些失去土地的農民，因為市場配置勞動力，文化程度低的農民想要找到一份工作十分困難，對于他們來說，補償費用就是他們的唯一生活來源，而那些微薄的補償只會使他們的生活更加貧困。
2.征收補償過程中的監督缺位
如今我國的征地補償監督流于形式。基本全靠行政權力的自我約束，而沒有司法程序的監督保障。相關的法律法規中，雖然做了一些規定，例如如果征地的單位不按征地的批準用途使用土地，農村集體經濟組織經批準可以行使他們對土地的回收權，但是這一規定僅說明了未按批準用途使用的后果，對于怎么監督和如何確定責任卻沒有做出明確的規定。即使農村集體經濟組織成員行使了監督權，農村集體經濟組織不聞不問，而法律有沒有給他們相應的權利。更何況，在實際生活中，農民參與監督少之又少，對征地補償的監督就只能是表面工作罷了。
3.補償標準的標準低、范圍小
根據《土地管理法》第47條的相關規定內容，如今國家對農民用地進行嚴格的控制，但市場對土地的需求量卻很大。供求關系的失衡必定造成土地抬價，而以年產值作為計算征地補償標準的方法卻沒有考慮過土地的市場價格，補償標準低是其必然結果。
三、集體土地征收補償制度的完善
1.明確合理的征收補償制度
我國可以采用目前各國通行的做法，不但考慮土地原有用途，也要對土地的附著物進行補償。對被征收的土地進行市場評估，然后再提出補償辦法。此外，對于土地征收補償數額的標準，也應該修改先前所規定的依照產值倍數的計算標準。過去國家的征地補償國家意志體現的太強，如今土地的，土地的價格市場價值的標準已經確立，隨之市場的變化改變征地標準也會使得其更加的合理，公平。
2.建立多元化的土地征收補償方式
如今我國主要靠貨幣來補償，除了貨幣補償，其他的補償方式也許可以更好的保障農民的利益，如替代補償、債券補償、留地補償或股權補償等。替代物補償主要針對被征收人重要生活資料的安排。而留地補償就是給被征地農民集體留下一定土地，讓他們自己進行第二三產業的開發利用，這種方式可以很好的解決被征地農民的后顧之憂。稱股權補償或債券補償是指對于一些有穩定收益的公共事業項目，可以取將被征收土地折價入股的方式進行補償，對于解決農民的生活問題不失為一種很好的辦法。
3.加強對征地補償費用收支情況的監督
《土地管理法》第49條比較原則規定被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受成員監督。但是對于如何實行監督等細節方面都未進行規定，《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》等也沒有做出細節的規定，如果在立法中做出對入如何實施監督以及監督的時間地點等的規定，就能很好的避免監督流于形式。同時規定如果農民的補償款受到截留，可以通過法律救濟來保障自己的權利。除了以上兩點，由于土地行政主管部門是征收集體土地的主管部門，法律法規應當賦予農民更多的對征收土地補償費用收支情況監督的權利。
（作者單位：河南省新鄉市河南師范大學）
參考文獻：
[1] 李集合著：《土地征收征用法律制度研究》，中國政法大學出版社2008年版。
[2] 王太高：《行政補償制度研究》，北京大學出版社2004年版。
[3] 孫鶴汀：《征地糾紛的政治學分析》，知識產權出版社2012年版。
[4] 周其仁著：《產權與制度變遷――中國改革的經驗研究》，北京大學出版社2004年版。
從理論上而言，農村集體所有制土地流轉涵蓋兩個層面：一是土地所有權的流轉；二是土地使用權的流轉。根據現行憲法和有關法律制度規定，農村集體所有制土地的所有權流轉，只表現在國家對農村集體所有制土地的征收上，只是單向性的流轉，征用土地成為農村土地所有權流轉的唯一方式。
農村土地所有權的流轉主要發生在農村土地的非農化使用。隨著我國工業化和城市化進程的不斷推進，現有的國有土地存量是遠遠不能滿足經濟建設需要的，必然要占用大量的農業耕地。農地非農化曾是高速工業化和快速城市化的助推手，但是過速的農地非農化已對我國經濟社會可持續發展提出了嚴峻挑戰。
就目前來說，從征地角度對農地流轉的研究，大多是從理論上進行探索，實證研究較少，且研究成果主要集中在三方面：公共利益的界定、征地補償和土地收益分配。本文通過對蕪湖市繁昌縣部分農村征地情況的實證調查，分析農民對農地價值及功能的認知，以及農地所有權流轉后農民權益的受損情況及原因，并提出解決問題的對策及建議。
一、調查數據的獲取與問卷調查設計
本次調研活動采取點面結合的辦法，主要通過召集座談會，走訪典型村和選點進行入戶調查問卷等方式獲取調查數據。問卷調查包括四部分：第一部分是農民對農地所有權流轉的認知程度調查；第二部分是農戶家庭征地情況調查；第三部分是征地后農民權益受損情況調查；第四部分是失地農民社會保障及就業安置情況調查。
二、農民對農地價值及功能的認識
（一）中國農民的土地情緣。農民沒有了土地，他們就沒有了退路，社會就很難安定。土地對于農民而言，不僅是生產和生活資料，而且是集就業、養老、最低生活保障為一體的生存保障資料，是農民最為重要的經濟利益和安身立命之本，也是農民堅決捍衛、不肯輕易放棄的理由。歷史的經驗也證明，農民失去土地，是社會動亂的根源，農民與土地的直接結合，則是社會穩定的基石。
（二）農民對農地所有權流轉的態度。對蕪湖繁昌部分農村的調查表明，對農地所有權流轉持肯定態度的農民中，65.84%的認為可以改善地方交通、通訊、學校、醫療等基礎設施和公共服務實施；37.89%的認為可以繁榮地方經濟，增加就業機會，提高人們的生活水平；8.70%的認為可以獲得一筆可觀的收入；僅有3.11%的認為可以將農業戶口轉為居民戶口。
對農地所有權流轉持否定態度的農民中，70.19%的認為征地后失地農民的就業安置問題未得到妥善解決；63.98%的農民認為政府強行征地，農民與政府、開發商的矛盾時有發生；12.24%的農民認為征地后收入減少，人均土地面積減少，生產成本增加；1.24%的農民認為基本沒有補充和保護農地的措施。
三、農地所有權流轉后農民權益受損情況
農村土地所有權的流轉，在一定程度上，改善了當地基礎設施和公共服務設施，繁榮了農村經濟，提高了人民的生活水平。然而，在具體的實踐過程中，伴隨農民失地而來的，往往是農民的“失業”、“失權”、“失利”。
（一）“失業”，即失地農民就業權益的流失。目前，對失地農民的就業安置基本上采取自謀職業與推薦就業相結合的辦法。自謀職業中多以打短工、開小店、辦小廠為主，這些職業隨著城市化進程的加快和城市管理的加強，隨時存在著被淘汰的危險。政府推薦與用地單位安置就業的人員，由于自身素質問題，工作能力不強，在工作崗位的競爭上常常處于弱勢，尤其是失地的中老年農民，就業問題更為困難。就業權的沒落使得生活也就沒有保障，失去生活保障的農民就像不穩定的“化學分子”，影響社會的穩定。
（二）“失權”，即農村土地征用導致農民的土地權及附著在土地上的其他權利的嚴重缺失
1、土自由交易權的缺失。農地征用制度，形成土地一級市場的政府壟斷，剝奪了農民對土地的自由交易權。在具有強制性的行政占用征地制度下，農民既不能決定土地的買和賣，也不能與買方平等地談判價格。農民征地前的知情權和咨詢權、征地中的參與權和話語權、征地后的受益權和監督權等都沒有得到相應的尊重，甚至連利益受損后的法律救助權也被剝奪。可以說，農民在農地的整個過程中就是處于被動的地位，甚至被迫的地位。
2、農民社會保障權的缺失。征地前，土地就是農民的基本保障。農地被征用后，農民僅得到一筆幾萬元的補償款就買斷了幾十年的土地使用權。加之，社會保障體系又不健全，造成大量的“種田無地、就業無崗、低保無份”農民的存在，“三無農民”的生活境況堪憂。
3、失地農民發展權的缺失。失地農民以土地這個唯一的生產資料換來不多的補償，在考慮到以后的生活保障，子女高昂的教育支出及緊急情況下應對之類的安排后，已經是寥寥無幾。這樣，許多農民根本不敢動用這筆“保命錢”來用于未來的發展，如再教育培訓、投資等。同時，由于自身年齡、殘疾、教育等問題很大程度上限制了失地農民的發展機會和發展空間。
4、其他權利。農地被征用后，農民附著在土地上的其他權利也相應喪失。目前，我國農村土地占有關系與基層政權和政治治理結構有著密切的關系，擁有土地才能擁有農村集體的成員權，也才能獲得與此相適應的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督權。一旦失去土地，這些權利也就不復存在。
（三）“失利”，即農地征用導致農民的利益大量流失
1、土地征用補償標準過低，農民利益大量流失。我國《土地管理法》規定，征地農民的相關補償費包括土地補償費、安置補償費以及地上附作物和青苗補償費。按國家標準，以現金形式的補償通常在每畝1.5～3.5萬元。實踐中，不少地區征地時僅以法律規定的最低標準計算補償額，征地補償額本來就不高，地方政府在征地過程中，給農民的更少。此次調查涉及到的蕪湖繁昌柏樹村的補償標準為：水田每畝4,500元，旱田每畝3,500元。
2、土地征用補償價格與土地出讓價格相差懸殊，土地收益分配嚴重不公。在征地過程中，政府往往以較低的補償費獲得土地，再以較高的出讓金轉入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是在土地從農用地轉為公益性用地或者產業性用地過程中產生的。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的農民從增值中獲利。
3、征地補償費被各級政府及集體經濟組織截留。在具體的征地補償過程中，征地實施單位一般不直接面對農民個人，而只面對鄉、村兩級，征地補償費一般先經鄉政府，再經村委會，最后才到農戶，資金撥付一般也先到鄉政府，只有個別直接到村。補助款層層截留，農民實際得到的少之甚少。
四、農地所有權流轉過程中農民權益受損原因分析
（一）土地征收制度的缺失
1、我國現行的土地制度。我國實行的是城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設所用土地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。
2、立法上的缺失。現行的土地征收法律規定與“公共利益”的目的存在矛盾，導致“公共利益”的范圍規定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”按照該條規定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。
（二）土地征用與監督管理不規范。不少政府為追求政績的最大化，行為短期化趨向嚴重，過多采用粗放式外延擴張的用地模式，在“經營城市”、“推動土地資源向土地資本轉變”等口號下，沒有嚴格區分公共利益和非公共利益，濫用土地征用權，非法強行征占集體土地，出現了“多征少用，多占少用，早征遲用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”的粗放性用地模式，造成十分嚴重的浪費土地和侵犯失地農民權益的現象。
（三）土地補償制度不完善，征地補償安置標準過低。目前，我國實行的征地補償辦法明顯留有計劃經濟時代的痕跡，不僅征地補償標準低，征地補償的內容也不合理，難以全面反映現代高效農業收入現狀，不能真正體現土地的價值和勞動力失業損失，無法保證失地農民維持一定的生活水準。
（四）農民自我保護能力短缺。農民自我保護能力短缺是指農民利益表達能力短缺、經濟參與能力短缺與社會機會不足。一方面廣大失地農民對國家法律法規十分不了解，對自己應當享有的權益知之甚少，尋求法律保護、運用法律手段的意識薄弱；另一方面廣大失地農民是社會弱勢群體，即使具有自我保護的意識，但卻不具備自我保護的能力，失地農民不具備知情權和參與權，失地農民參與國家和農村集體事務決策的權益基本得不到保障，甚至表達愿望的渠道也常常被堵塞，正常利益常常被集體組織截留。
五、對策與建議
（一）打破土地一級市場的政府壟斷，在源頭上阻斷地方政府賣地機制。貫徹憲法規定兩種土地所有制長期并存的基本精神，實行國有土地和集體土地的“同地、同權、同價”。在我國，集體土地所有權和國有土地所有權制度是平等的制度，應賦予兩種所有制的土地參與工業化和城市化的平等權利，改變目前農地只要變為建設用地，其所有制就由集體所有變為國有的格局。遏制地方政府通過規劃控制凍結農民對土地的使用、行政區劃調整、村民改居民、新一輪城市規劃修編等行政手段、推行土地國有化、強行將農民集體土地轉制、導致農民“失地”，以及伴隨之而來的“失業”、“失權”、“失利”。
同時，要實施更加嚴厲的耕地保護政策，就必須下決心讓政府退出土地經營，而讓政府退出土地經營的最好辦法，即是讓農民集體建設用地進入市場。
（二）明確規定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。我國應采取為世界上多數國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現有“公共利益”的原則性規定外，還應明確規定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規定是基本一致的，可以將這條規定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛生、環境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應加強與“公共利益”有關的各項事業的立法，建立我國完整的公益事業立法體系，具體規定各項公共事業中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。
（三）規范土地征用制度，完善土地征用程序。國家出于公共利益的需要使用集體土地時，除涉及到特殊情況外，應當和集體經濟組織進行平等談判協商。政府應當將征地目的、用途、補償措施等具體事宜進行公示，召開包括失地農民代表在內的各方參與的聽證會，聽取各方面的意見和利益訴求。同時，國家可以建立征地申訴制度，一旦出現地方政府損害實地農民利益的行為，失地農民能夠通過申訴制度向上一級政府直至中央進行申訴。同時，嚴格界定土地征用主體、客體、條件、方式、適用范圍、具體步驟，要約束公共權力。尤其進一步嚴格審批征地手續，堅決杜絕征而不用、少征多用、未征先用等現象的發生。
（四）改進征地補償工作，提高征地補償標準。在深入實施農村城市化戰略的過程中，較大規模地征用農地在所難免，關鍵在于要建立公平、合理的征地補償制度，提高補償標準，建立失地農民土地補償的長效機制，以滿足失地農民生存和發展的需要。
現行的征地補償辦法和補償標準，已不適應當前農村社會的發展水平。特別是一些重大基礎建設項目征地補償標準過低，遠遠不能滿足被征地農民的就業安置和基本生活保障。為此，應充分考慮土地作為財產的市場價格以及農民失去土地后的就業安置和社會保障等各種因素，確定與市場經濟條件相適應的土地征用補償項目和補償標準，進一步尊重和保護農民土地財產權利，促進節約、集約用地。
（五）健全利益表達和糾紛解決機制。目前，引發農村征地糾紛的一個重要原因是缺乏農民的利益表達機制和糾紛解決機制，農民的利益訴求無法通過正常的、合法的、制度化的渠道加以解決，因而就采取了非正常、非制度化乃至不合法的手段和渠道來尋求解決。群體性上訪事件就是這種利益表達受阻的具體表現。因此，要切實保障農民權益，避免或減少因征地問題引發的農村社會不穩定現象，就必須健全農民的利益表達機制和糾紛解決機制。
1、充分尊重農民的話語權。給農民和集體經濟組織表達意見提供一個“場合”，防止因話語權的缺失而導致農民采取極端化的行為。
2、疏通農民的維權渠道。為農民維權提供更多的法律和制度途徑，讓農民的利益訴求能夠通過正常、合法、制度化的渠道加以解決。
3、健全糾紛解決機制，避免矛盾激化。征地過程中出現糾紛在所難免，關鍵是要有一套糾紛解決機制，及時、有效地化解這些糾紛。
（六）穩妥安置失地農民，完善社會保障體系
1、積極創造條件安置失地農民就業。各級政府要充分認識解決失地農民就業問題的重要性和緊迫性，采取切實有效的措施，加大培訓力度，積極拓展就業渠道，千方百計促成失地農民就業。
關鍵詞：土地管理制度改革 農民權益 保障 問題
一、引言
在2006年的全國農村綜合改革工作會議上，總理指出，在近30年的農村改革中，我國農村實現了三大進步：首先是農村經營體制改革的順利實施；其次是國民收入分配關系的重大改革；最后是農村綜合改革的實行。農村經營體制的改革建立起了農村基本市場機制、經濟制度，使農民生產經營自得到了有效保障；國民收入分配改革統籌了城鄉發展；農村綜合改革有效解決了農村經濟基礎、上層建筑二者間不相適應的問題。在土地管理制度改革的全面開展下，農民權益保障問題日益突出，怎樣保障農民的土地權益，成為了當前土地管理制度改革的一項關鍵內容，也是推進現代化、城市化、工業化進程的重要問題。
二、農民權益受損的原因
（一）土地產權不明確
當前的農民承包經營權、土地產權是由國家制度安排的結果，而非市場自發交易所形成，該制度下，農民的土地權益是不完全的，具體表現就是土地產權的含糊不清。我國現行《土地管理法》、《憲法》中，明確指出“農村土地歸農民集體所有，集體經濟組織是其所有權代表者”。對于“集體經濟組織”，定義則很模糊，鄉鎮、行政村、村小組都可以是“集體經濟組織”代表，各級組織的責、權、利并未劃分清楚。在這種情況下，農村土地猶如準公共品，其產權的外部性很強。在土地流轉中，農民的經濟權益、社會權益、政治權益常常會受到損害。
（二）征地制度不健全
盡管我國征地制度在幾十年的實踐過程中，得到了不斷的完善與改進，目前的征地制度體系也較為完備，但在具體的執行過程中，還是暴露出了不少問題，對農民權益產生了不小的損害。首先，在我國憲法中，雖明確指出征地必須基于公共利益，卻未具體界定公共利益的范圍、內容，這就導致了個地方政府從自身情況出發，任意擴大公共利益的范圍，以至于將興辦企業、招商投資也納入了公共利益范圍；其次，在各地征地過程中，頻頻出現濫用征地權的現象；最后，農民的申訴權、參與權、知情權得不到體現，沒有建立利益主體（農民）的協商談判機制，相關糾紛、爭議的裁決機制也有待完善。
（三）缺乏相應的維權組織
在我國，除了農民外，其他社會階層基本上都有較好的利益訴求組織（如婦聯、商會、工會），這些組織代表著不同階層的利益與政府、其他經濟組織進行談判、溝通。而農民則沒有這樣的維權組織，所以農民的利益訴求難以通過維權組織反饋給上級部門、政府，這也是農民權益難以得到保證的一個重要原因。
三、保障農民權益的建議
（一）明確產權主體
“集體經濟組織”明確化，可有效避免土地流轉過程中的諸多問題。將村民小組確定為集體經濟組織，并擁有相應的法律地位，村民小組是土地產權主體。這是因為在村民小組這一級中，對土地制度歷史變遷、地塊分布、地塊面積、土地質量等信息最為清楚，對于侵權行為的屏蔽也最有利。
（二）健全土地征用制度
首先，要對公共利益進行嚴格、明確的界定，在這一方面可參考國外經驗，使用列舉方法加以規定，具體而清晰地列舉出各種公共利益項目，列舉范圍以外的內容則為非公共利益。其次，要保障農民的申訴權、參與權和知情權，對征地程序加以完善。知情權讓農民在了解征地緣由和經過的過程中，對征地事項進行監督，以保證其合法性；參與權讓農民通過參與協商談判，來保障自身利益；申訴權可讓農民及時披露各種損害自身權益的違法行為，防止出現違法征地。最后，要對補償制度加以完善。對于以非公共利益為目的的征地，要在農民經濟補償上反映出土地的增值收益。
（三）健全法律法規、社保制度
對于相關法律法規的完善，首先要對現行法律法規中不完善、有沖突的問題加以解決。如《土地管理法》中，“征地必須基于公共利益”與“任何個人、單位必須使用國有土地”相矛盾。再如，在《決定》（《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》）中，增加了征地告知程序，雖賦予了農民知情權卻未賦予其參與權，該法規也并未規定詳細的糾紛裁決、爭議協調細則。另外，為及時調節征地過程中的各種矛盾，相關部門要盡快出臺相關的土地征用法規。
對于農民社保制度的完善，主要指在社保體系中納入失地農民。筆者以為可設計一個便于操作的、與城市居民接近的社保體系，先考慮養老保險，再考慮醫療、失業保險，逐步建立健全失地農民的社會保障體系，并最終建立起整個農村的社保體系。社保資金主要由兩部分構成：部分征地款、國家財政撥款。農村社保體系的建立健全是城鄉統籌的要求，也是社會發展的必然趨勢。
（四）建立維權組織
建立起代表農民權益的維權組織“農民協會”，并賦予其相應的法律地位，農民協會代表農民可直接與村組織、省市級政府乃至中央政府對話。農民維權組織的建立，不僅可以保障農民權益，更能整合、統領各類經濟合作組織，促進農業產業化發展。農民協會作為非政府組織，它與農村合作經濟組織、政府組織一起構成了相對完整的農村社會體系。
參考文獻：
[1]陳辭，馬永坤.土地管理制度改革下的農民權益保障研究――統籌城鄉背景下的成都經驗[J].經濟問題探索，2011，（8）：185-188
[2]吉朝瓏.農民權益保障視野下的農村土地征收制度重構[J].河北法學，2008，26（9）：124-126
[3]胡健敏，曾令秋.我國征地行為中農民權益保障的思考[J].農村經濟，2011，（8）：27-31
20*年度，所在鎮黨委政府和縣司法法局的領導下，我所始終圍繞一個中心，就是反腐倡廉建設必須始終圍繞司法行政改革和發展中心來開展工作。一是做到“二個針對”，實施因人施教。針對司法行政機關公職人員承擔著行政管理工作，容易滋生“衙門”作風的特點，深入開展了“立黨為公，執政為民”、“依法行政，廉潔從政”教育，使所里公職人員牢固樹立了正確的世界觀、人生觀、價值觀。深入開展了“兩線意識（文明執法的“生命線”意識和嚴格執法的“高壓線”意識）教育，進一步提高了執法服務水平和質量，針對法律服務工作者承擔著為社會各界和人民群眾提供法律服務，容易發生不講誠信，片面追求經濟效益的行為特點，深入開展了職業道德，執業紀律和誠信為民集中教育，今年7月初，縣司法局組織全體公職人員參加統一加強職業道德紀律教育學習活動，并按全市統一參加了閉卷考試，使廣大法律服務工作者進一步端正執業理念，恪守執業道德，做到了誠信服務。所里人員雖少，但學習氛圍很濃，平常注重學習政治理論和業務理論，全所每人訂閱了《人民調解》、《司法文件》、《人民法院報》。基本做到了講政治、重紀律；講團結、重友誼，每位同志能夠加強思想道德修養，保持高尚的精神追求，培養健康的生活方式和情趣，堅持明辯是非，克己慎性，耐得住寂寞，守得住清貧，管得住小節，經得起誘惑。正是“情系民生，廉政勤政”根基意識。我所充分發揮了法律服務職能作用，始終堅持立足本職，發揮優勢，圍繞大局，服務中心，為地方黨委、政府分優，為人民群眾解難，為打造“平安*”、“和諧*”，促進地方經濟，經濟社會的又好又快發展作出了應有的貢獻，截止目前，全所擔任政府、村民委員會法律顧問*家，訴訟*件，其中行政訴訟*件；非訴訟*件，其中委托行政處罰聽證*件，民事調解*件，法律援助*件，主持或協助鎮人民調解委員會參與民間矛盾糾紛調處*起，主持宣講法制課*次，解答法律資訊*人次。挽回經濟損失*萬余元。
一、主要做法和經驗
（一）切實強化大局意識，始終堅持服務中心正確思路。一是認真研究判斷時局。要深刻認識到，建設中國特色社會主義偉大事業，是黨和國家的根本工作大局；以科學發展觀為指導，全面建設小康社會，加快構建社會主義和諧社會，是黨和國家現階段工作大局。根據黨和國家這一工作大局，校準司法行政工作方向，明確工作思路，用科學的理念，科學的思維，科學的方法來研究超越于傳統經驗上的新情況，新問題，確實檢驗每名法律工作者政治上的敏銳性。二是堅決服從大局。著眼當前人民內部矛盾凸顯期，社會建設和社會管理探索期的特點，跳出部門看部門，不就業務談業務，想黨委、政府之所想，急黨委、政府之所急，在服從黨委、政府中心工作的前提下，推動自身法律服務工作的發展。九十年代中期，受國家宏觀政策調整，大力發展鄉（鎮）村辦企業，國有私營、租賃、股份、合伙、買斷經營等多種形式企業大量涌現，具有普通性的是，農村聯產承包責任制農戶將林地使用經營權作為股份出資，由于法律理解不準確，操作缺乏法律程序步驟，造成企業不序不類，責、權、利難明晰，其糾紛不斷且難以有效化解，諸如水利、路建工程、房屋拆遷安置補償等政策法律性強的項目尤為突出，這些無不與用法環節上庇漏相關，消耗人力、物力、財力難以計算。近年我國《中小企業促進法》《農村土地承法》《合伙企業法》《農村專業合作社法》《物權法》等農業相關法律、法規出臺，為加快社會新農村建設進程提供了強有力的，全方位的法律保障，如何用好法律顯得尤為迫切強烈，其法律服務市場更加寬廣。因此，20*年4月22日，我所向鎮政府遞交了關于轄區村民委員會聘任法律顧問請示報告，4月25日，鎮黨委書記（鎮長）陳文學親自簽署了同意意見。我所與*個行政村簽訂了聘任法律顧問合同，截止目前，主持或參與村集體農戶涉及承包、流轉糾紛調處*起，明確完善村集體農戶間土地承包經營權出租、轉包、入股合同，并以范本文書形式向全鎮*個村下發，以期統一規范有效指導操作。幫助村民委員會、村民起草修改土地經營權入股、宅基地轉讓、水利、公路建設工程等方面合同*份。鎮雷家嶺村農戶*戶涉及縣金盤洞水庫移民搬遷及土地征用安置補償，我所主任周青云前往進行宣傳動員，并負責簽訂移民搬遷及土地征用補償安置協議，鑒證和化解移民過程中的矛盾處理，目前正在進行中，為移民移得出，安得穩提供法律服務。三是積極服務大局，突出法律服務是政府職責所在的觀念。為了顯現法律服務優勢、特點，我所提供了多方面便捷的法律援助(無償法律服務),讓有理無錢的人一樣享受社會主義法律資源，感受法律的公正，具體體現兩個方面，第一是主持或參與鎮人民調解委員會調處疑難、重大民間糾紛*起，充分把調解優先的原則更好體現在了依法調解經濟關系中，更多地運用法律手段化解矛盾糾紛,正確及時適用了政策法律,真正實現了定分止爭案結事了。第二是我所法律工作者積極參與工作，幫助上訪群眾提供法律咨詢，法律服務，引導鼓勵他們更多地運用法律手段維護自身合法權益，另方面，協助政府部門處理案件,并負責提供涉及法律法規適用具體工作，提高工作效率。20*年6月，鎮張家溝村農戶鄧興權、鄧興潮二家因90年代村集體響應上級開墾植林號召，將其享有山林土地使用權流轉給村集體復墾植成了彬樹基地，現村集體將該彬樹基地經營權賣斷給了宜城市商人，鄧以侵害林地使用權為由越級上訪至北京，請求賠償*萬元并要求退還林地使用權，政府接到轉回，特指示我所法律工作者參加接訪，在辦公會議上，黨委、政府主要領導認真聽取了政策法律意見：尊重歷史，維持現狀，保護集體農戶間林地使用股份制度，適當增加農戶紅利分配，進一步明確具體流轉協議。目前，鄧已息訪，該答復對眾多同類型糾紛提供了借鑒法理依據。
（二）弄清區域性法律服務重點，踐行法律服務宗旨。把服務體現在執業過程中，深刻領會讓人民群眾切身感受到社會主義社會的公平正義的深刻內涵，堅持執業為民，在執業中體現服務，在服務中執業，以期達到為保障和改善民生服務的目的。近兩年來，我所切實增強了服務的主動性，拓寬服務領域，降低服務門檻；提升服務質量，完善服務工作機制，讓服務對象確實享受到了優質高效的法律服務；確實增強了服務時效，簡化程序，增加供給，提高效率，降低了服務對象接受服務的成本。
一是加強宣傳，讓農民工“知”法律服務。近年來，鎮每年外出務工農民有*多人，是縣勞務輸出大鎮，務工經濟在農村經濟中有著舉足輕重的地位。農民工的流向主要為中西部、北方、省市，他們是城市經濟發展實際貢獻者，同時又是城市的“邊緣人”，一旦涉及維權尤其傷殘工亡賠償方面工作，不但外部維權機構受理處理門檻高，而且各省轄統籌地區對兌現工傷保險待遇項目支付期限，標準設立了不同規范性文件，且法規、規范性文件龐雜，審查工作量大，矛盾或沖突難以合理排除，本身勞動者與用人單位地位不相稱，一旦發生爭議，用人單位適用其利于自己的規范文件，這樣，勞動者沒有專業知識及經驗并不知委托法律服務；其權益將無不大打折扣。因此，我所借“雙搶”農忙過后都是農民工外出務工高峰期，及今年11月初村民委員會換屆選舉之時，我們有側重地駐村、黃龍溝村、龍王溝村、耿家灣村進行宣傳法律教育；借鎮綜治辦組織治調主任每月25日例會期間培訓，宣講了《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動爭議仲裁法》、《工傷保險條例》、《工資支付條例》、《土地承包法》等與農民權益密切相關的法律、法規，我所周青云同志綜合上述實體法和程序法以《推動勞動服務市場又好又快發展，構建和諧穩定勞動關系》為題寫成講稿，并結合案例宣講，通俗易懂，大受農民工歡迎，累計受教育人數*人，通過宣傳教育，使外出務工人員具備了一定法律意識，遇到問題懂得了用法律手段去解決。
二是暢通渠道，讓農民工“用”法律服務。凡是有利于維護農民工合法權益服務方式，我們都解放思想，大膽探索。在辦案程序上，我們打破常規，特事特辦，凡是農民工申請支付勞動報酬和工傷賠償法律幫助時免予經濟困難審查。20*年3月，我所對工傷賠償案件，鄭重作出承諾；六級傷殘以上、工亡工傷待遇賠償金*萬元以內部分完全免予收取費，超出*萬元部分、按照法律服務收費標準計收費。在辦案方式上，節省辦案時間，減少受援人付出的精力、費用，我們堅持采取非訴訟或非申訴委托調解優先的原則，找準有于利農民工實體權利和程序上的法律法規，以及務工地轄區統籌地區規范性文件為依據，截止目前，我所法律工作者周青云只身赴青海省西寧市，*省*市、*市、*市、*市，*省*市，*省*縣為農民工工亡賠償委托案件*件（其中法律援助*件），最低索賠賠償金*萬元，最高索賠賠償金*萬元（20*年4月龍王溝村周某在**市因死亡賠償*萬元,20*年7月24日韓家灣村姜某在*省*因工死亡賠償*萬元；20*年8月21日椴樹村付某在河南省*因工死亡賠償*萬元)。
三是健全機制，讓農民工“靠”法律服務。農民工法律服務是一項政策性、業務性、法律性較強的工作。依托鎮法律服務所，在村民委員會建立法律維權聯絡員，與勞動、工會等部門加強溝通，經常交流農民工維權情況，實行資源共享，相互配合，共同做好穩定工作，切實做到為廣大基層群眾提供方便快捷、收費低廉的法律服務，特別是要把重點放在為“三農”服務上，努力滿足農村和農民群眾對法律服務的要求。
馬巷村村民陳青田(本欄目當事人均系化名)在本村集體第二次發包土地時承包了2.3畝土地。2002年10月，陳青田一家遷出本村到縣城落戶，并將戶口轉為城鎮居民。但陳青田并未將家里的承包地交回，而是交由大哥陳青禾代耕。2006年，天翔公司與馬巷村村委會簽訂土地征用協議。天翔公司在支付征地補償款后，依照法律程序征得村集體69，8畝土地。但馬巷村村委會在發放土地補償款時，以陳青田已經“農轉非”為由，拒絕向其分配土地補償款。陳青田不服，認為村委會無權扣占自己的補償款，于是將村委會告上了法庭。
爭議焦點：
1.土地補償款分配權遭受村集體侵害，能否向法院?
2.本案中陳青田要求分配土地補償款，是否有法律依據?
律師說法：
按照《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規定，集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院將不予受理。但卻并沒有禁止村民要求村集體分配土地補償款。該解釋規定，征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。
由此可見，用于分配的土地補償費數額，事關集體經濟的發展。屬于村民自治權行使范疇，法院無權介入。但是，村民的土地補償款分配權卻是一項基于特定身份而取得的財產權，被納入了司法保護范圍，并無不當。因此，陳青田有權向法院要求分得土地補償款。
本案中。陳青田雖然已經屬于非農業戶口，但其并沒有自愿退還承包地。根據《農村土地承包法》的規定，只有陳青田全家遷入設區的市，集體才有權收回承包地，終止土地承包合同。農民到城市落戶，是社會發展的趨勢，但是無論戶口是否改變，剛到城市落戶的農民都還不能享受到基本的生活保障，為此國家以法律形式維護承包權長期穩定，保障農民落戶城市無后顧之憂。據此，在入城農民基本生活保障尚未落實時就剝奪他們的土地補償款分配權顯然不合法律規定，陳青田的要求合理合法。
人已外嫁十余年，能否索要補償款?
徐華平為東溝鎮小唐村村民，1998年2月，徐華平外嫁到營盤村與吳國民組成新的家庭，并生育一子一女。但十余年來，徐華平一直未將戶籍進行變更。2007年3月，旗山酒廠擴建，征用小唐村400余畝耕地。小唐村村委會在將土地補償款分發給農戶時，以徐華平已外嫁營盤村，應隨丈夫在營盤村分地為由，沒有將所得的征地補償款分配給徐華平。徐華平認為自己雖然外嫁，但是戶籍一直未曾遷出，仍應屬于小唐村村民，有權獲得補償。于是，徐華平將小唐村村委會告上法院，要求小唐村村委會支付其應得的土地補償款。
爭議焦點：
1.徐華平是否應隨丈夫在營盤村承包耕地?
2.徐華平有無權利分得土地補償款?
律師說法：
根據我國《農村土地承包法》和《婦女權益保障法》的相關規定，承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回承包地。保持承包經營權長期穩定是我國農村改革的基本政策。徐華平雖外嫁十余年，但是一直未將戶籍遷出，仍是小唐村村民，因此仍應在小唐村承包土地。
本案中，盡管徐華平丈夫屬于另一村村民，但由于徐華平仍屬于小唐村集體經濟組織成員，所以根據《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定，仍有權要求小唐村村委會支付其應分得的土地補償款。
但是，如果徐華平將戶籍遷至營盤村，那么農村各集體經濟組織在按照國家法律和政策的要求重新發包土地時，她將喪失在小唐村承包土地的資格。若屆時小唐村土地再被征用，因其承包關系已經轉至營盤村，就無權要求分配補償款了。
征地補償費有哪些項目?
我省征地補償費的具體標準如何?
按照我國《土地管理法》的規定，征地補償費用包括土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費三項費用。對這三項費用，我省地方性法律是這樣規定的：
1.土地補償費和安置補助費均以征用耕地前三年平均年產值為基數計算。征用耕地土地補償費為基數的6～10倍，征用其它土地的土地補償費按征用耕地標準減半計付。
2.每一個安置人口的安置補助費為基數的4～6倍，安置人口數以征地數量除以征地前人均耕地量計算。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費最高不能超過基數的15倍。征用其它土地的安置補助費按征用耕地標準減半計付。
3.地上附著物及青苗補償費，我省沒有具體規定，而是將制定補償標準的權限下放給了市、州人民政府。土地補償費應當支付給誰，
實踐中是如何使用的?
根據我國土地管理法實施條例的規定，土地補償費應當歸農村集體經濟組織所有。我省的土地管理法實施辦法規定，土地補償費支付給被征地單位，用于發展生產和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業與不能就業人員的生活補助。由此看來，征用土地的補償費應當支付給集體經濟組織。
土地補償款是國家征收了村集體所有的土地后向村集體經濟組織支付的再生產的款項。按照以前的政策，土地補償款是不能私分的。但由于村集體缺乏完整的財務系統，土地補償款的使用亦缺乏有效監督，致使款項列支出現了諸多問題。于是，通過民主程序發放土地補償款逐漸得到國家認同。我省對此是這樣規定的，土地補償款的使用由村民會議或者村民代表會議決定，報鄉(鎮)人民政府批準后執行。
最高人民法院相關司法解釋還將土地補償款的分配權引入司法救濟，并原則性規定，農村集體經濟組織經民主議定程序決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。
我是四川省雅安市一個村的村委會主任。前幾年村里的青壯年外出打工的不少，加上國家減免農業稅，部分家庭便不再耕種承包的土地。原先我們的做法是將承包地收回，發包給愿意耕種的村民，但是也遇到了不少的問題，經過兩場訴訟都以敗訴告終。但是，看著村民將土地拋荒，土地肥力下降，難道只能聽之任之、不管不問嗎?村委會能夠采取什么積極措施才能既利用閑置的土地又不會出現法律爭議呢?
雅安――讀者
村委會該如何處理棄耕拋荒的土地?
讀者朋友：
你好!你說的現象在我國農村地區出較普遍，特別在農村勞動力輸出較大的省份更是如此。村集體往往不忍心土地拋荒，土地肥力下降，將承包地收回另外發包也是普遍做法。但是此類訴訟往往以發包方敗北，原因在于我國《農村土地承包法》為了穩定農村土地承包經營權，保護承包權人利益，對承包地的收回作了嚴格的規定。最高人民法院相關的司法解釋也認為，如果原承包權人主張承包經營權，發包方應將收回的土地退還。
