發布時間：2022-05-10 04:01:38
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇教育行政管理論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、我國高等教育行政管理運行模式的現狀
（一）中央集權制高等教育行政管理體制模式正面臨改革
根據中國國情的不斷變化，高等教育行政管理體制運行模式呈現出一種動態發展的過程。在80年代以前，中國的高等教育行政管理體制運行模式是中央集權制的管理體制。在當時的歷史條件下，這種體制促進了教育發展與國民經濟建設的相一致，適應當時經濟建設的要求起到了積極作用。隨著市場經濟發展的加快，我國中央集權制的高等教育行政管理體制已經跟不上市場經濟的步伐，日益呈現了明顯的弊端。中央集權制的高等行政管理體制沒有明確的把高等院校作為一個獨立實體來看待，過分地強調了教育為政治服務，使教育過分依附于政治。另外，高等學校面向社會自主辦學的自主權未得到落實。這些問題讓中央集權制的高等教育行政管理體制模式必須進行改革，并且建立新型的高等教育行政管理體制運行模式。
（二）新型的高等教育行政管理體制運行模式初步形成
改革開放以來，隨著中國社會主義市場經濟體制的建立，高校辦學自主權得到了進一步擴大，高等教育行政管理采取了集權與分權相結合、統一性與多樣性相結合、全面規劃與因地制宜相結合的體制。這種新型的高等教育行政管理體制運行模式與我國特色社會主義的經濟發展相適應。但是由于受傳統的中央集權制的高等教育行政管理體制歷史遺留問題的影響，新型的高等教育行政管理體制運行模式只是初步形成，真正的建立與穩固的新型的體制還需要政府、社會、高校的合力，從中國的基本國情出發，共同致力于新型的高等教育行政管理體制模式的完善中來。只有這樣，才能建立一個完善的、穩定的、具有中國特色的高等教育行政管理體制運行模式。
二、我國高等教育行政管理運行模式存在的問題
（一）行政管理方式統一僵化
在長期高度計劃經濟體制下形成的我國高等教育行政管理體制運行模式的特征是行政管理方式統一僵化。主要表現為：第一，現行教育體制實行統一的教育政策與措施，其結果導致現行教育體制僵化與低效等一系列官僚行政管理的負面影響。第二，辦學主體單一，辦學規則僵硬，其結果造成人才培養模式單一，教育結構和布局很不合理，教育資源嚴重浪費，影響了教育事業的發展。第三，高校招生、就業管理不靈活。招生專業、名額等由政府統一規定，高校無權設定。對于市場所需人才的專業取向不能及時得到更新。
（二）高校自主權落實不到位
近年來，我國高校辦學自主權雖然有所擴大，但仍然滿足不了市場經濟條件下高校面向社會自主辦學的需求，高校的辦學自主權落實也不夠好。具體表現為：第一，在招生自主權方面，制定招生計劃、決定生源分布仍由教育行政部門掌管，確定收費標準也是地方政府物價部門的權力，高校無權確定標準。第二，在教學管理權方面，高校調整教學計劃、進行課程體系和教學內容改革的余地很小，不能適應培養具有創新精神和實踐能力的高級科技人才的需要。第三，高校的國際交流學術自主權也基本沒有落實，需要由主管部門審批，限制了高校對外開放和高等教育國際化進程。
（三）公平與效率政策缺乏
高等教育行政管理體制運行模式中的政策是公共政策的重要組成部分，而公共政策的價值觀一般可以分為“效率至上”“效率優先”“兼顧公平”“公平優先”等價值取向。在制定和執行過程中，不可忽視政策價值問題，否則高等教育行政管理體制運行就會失去目標和方向，形成盲目運行、問題層出的局面，并導致高等教育行政管理體制運行很難收到應有的成效。由于政策價值觀的缺失，致使公平與效率問題沒有解決好，呈現出許多高等教育不公平的教育現實。
（四）體制運行市場化程度低
我國高等教育市場實際上是一個不完全競爭的壟斷市場。具體表現為：第一，政府壟斷了對高校的舉辦、投資和管理，高校的主要造血功能是依靠財政撥款才能得以實現收支平衡。它完全獨立于市場之外，沒有生存競爭的壓力，教育投資的整體效率無法得到提高。第二，圍繞“分權”“放權”與“授權”展開的這場高等教育行政管理體制改革，并未能建立起與市場經濟體制相配套的高等教育行政管理體制與機制。第三，世界性開放的教育大市場并沒有充分建立。隨著我國加入WTO，我國也要不同程度的開放教育市場。一個世界性的開放的教育大市場正在悄然發展。
（五）兩級政府管理權限范圍不具體
在現行的高等教育行政管理體制運行中，始終強調要調整中央與地方的關系，擴大省級政府的管理權限，實行“兩級管理，以省為主”的管理體制。但由于省級城市發展高等教育的模式正在形成之中，在領導和管理體制問題上，地方政府和省級以上教育管理部門的權責劃分仍不明確，這直接影響到地方政府支持高校的程度及高校的辦學自主權落實。
三、我國高等教育行政管理運行模式的對策
新型的高等教育行政管理體制運行模式是一個開放的多元化的行政管理體制運行模式，新型的高等教育行政管理體制應該是使政府、高校、社會之間形成良性互動的體制運行模式。
（一）建立新型的高等教育行政管理主體多元化運行模式
1．開展融資渠道多元化。
鼓勵投資主體多元化，實際上是為了爭取更多的社會資金投入到高校中來。為此，應發揮高校辦學資源的同時，開展和社會更緊密的聯系與合作。在強調政府對高等教育起主導作用的同時，要充分發揮市場機制在資源配置中的基礎作用，改變高等教育投資過分依賴職能的狀況，使高校真正成為多渠道籌集辦學資金、增加高等教育產業經費的融資主體。第一，發揮高校人才培養功能的優越性，深化教育改革，不斷提高人才培養質量，爭取社會各界更多的支持。第二，通過自身的科學研究和校企合作科研項目，爭取科研經費。第三，通過校辦企業增加經費來源。通過高校人才集中的優勢興辦知識型企業來為社會服務，這也為高校本身籌集更多的辦學經費。第四，設立專門的辦學經費征募機構。這一機構應作為高校內設機構之一，配備綜合素質較高的人員專職從事辦學經費征募工作。
2．促進辦學形式多元化。
第一，從學校層面上來說，就是要企業、企業集團和科研單位參與高等學校的辦學與管理，目的在于加強學校與企業、科研單位的聯系，吸引其參與學校的管理，促進產學合作辦學和教學、科研、生產三結合，增強學校的辦學活力和提高教育質量，同時也促進企業、科研單位的發展和提高。第二，大膽扶持民辦高等教育的發展，政府可以采取適當的財力和物力資助以及在政策上適度放寬，為民辦高等學校提供生存與發展的空間和條件。政府還可以允許國外教育機構和團體舉辦學校，涉入中國教育市場。第三，通過網絡技術進行遠程教育。像美國等發達國家，由于具備先進的網絡技術以及發達的教育，他們通過國際互聯網舉辦遠程教育，很可能吸引大量的中國學子。
3．扶持教育中介機構參與管理。
積極發展處于政府與高校之間的社會中介組織。新公共管理理論提倡政府要把部分職能轉給市場或中介組織，重視社會參與意識的培養，改變政府與社會的關系。充分發揮非政府組織的參與和管理作用，不僅是轉變政府職能的要求，也是擴大民主權的要求，從根本上有利于實現“小政府，大社會”，“小統治，大服務”的治理目標。在我國高等教育領域里，我們更要重視發揮社會中介組織的作用。作為介于政府、社會和高校間，具有相對獨立性的中介性機構，中介組織不僅具有協調政府、高校和社會間關系的功能，而且在吸引社會人士參與高等教育管理，提高決策過程的透明度，加強社會對高等教育的監控等方面，扮演著極好的角色。
4．實現教育行政交流國際化。
改革開放初期，教育對外開放的主要形式有互換留學人員、互換專家和學者、教育和學術交流活動、教育合作項目、中外高等學校的校際交流等。隨著全球化進程我國國際影響力的增強，教育對外交流涉及絕大多數國家，不僅實現了數量上的迅猛增長，而且交流領域和層次也向縱深發展。教育對外交往要不僅限于從技術、信息和人員層面，要向教育觀念和制度層面發展；不僅要融入通行的國際教育規則體系，而且要成為規則的制定者和理念的倡導者。教育開放會對我國教育體制改革產生了多方面的影響。因此，在學習國際先進經驗的同時，必須以我國國情為基礎，進行自主創新。
（二）提高各級政府在高等教育行政管理體制運行中的調控能力
1．加強中央政府對高等教育的宏觀管理。
在我國，高等教育行政管理體制運行模式中首先遇到的一個重要問題，就是政府究竟應起到什么作用以及怎么樣起作用，即政府在高等教育行政管理中職能的轉變。高等教育行政管理體制改革的任務，就是要在政府和高等學校之間，明確權責，政府要轉變職能。政府要改變長期在計劃經濟體制下形成的重管理、輕服務的狀況，盡量避免對高校內部事務的直接干預，將注意力集中于宏觀調控。具體辦法有：第一，政府應主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。第二，政府應加強教育宏觀決策科學的研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。第三，政府要不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。
2．擴大省級政府對高等教育的管理權限范圍。
當前高等教育行政管理體制運行模式中，需要注重的是要調整好中央與地方的關系，擴大省級政府的管理權限范圍，實行“兩級管理，以省為主”的管理體制。具體方法：一方面，要解決地方政府對高等教育的投資與收益問題。權限來源于經濟基礎，要擴大地方政府對高等教育行政管理的權限，我們應當落實地方政府的對高校的投資，明確地方政府辦學使學校的生存問題不再有現實的威脅。另一方面，擴大省級政府對高等管理權限范圍，省級城市要發展高等教育的辦學特色。辦學特色是與地方發展緊密結合的特色，學校的學科特色也就能夠有效地促進地方發展優勢和特色兩者結合好了，雙方的發展均受益。
3．實現兩級政府統籌配合的人力資源開發管理。
為實現建設學習型社會的宏大目標，根據我國現有國情，建議加大改革力度，對我國現有的高等教育行政管理體制運行模式做出重大調整，實現高等教育以省級統籌管理為主，進一步推進“高等教育地方化”的區域發展戰略，各省可按照各自具體情況自行調整本轄區內的教育管理與人力資源開發管理體制運行模式。第一，政府應當組建國家、省級人力資源開發決策審議機構。第二，應當建立健全國家教師教育資源庫。第三，在地方統籌下的高等教育人力資源開發管理中，政府應完善校長選拔機制。
（三）促進高等學校面向社會依法自主辦學
1．擴大高校辦學自主權。
高校成為依法自主辦學的主體，擴大高校辦學自主權，可以增強學校的活力。新公共管理理論主張政府用授權或分權的方法，將社會服務和管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，實現其自我服務與管理。在高等教育管理領域里，政府應擴大高等學校的辦學自主權，提高學校主動適應社會的能力。第一，高等學校辦學自主權是一個動態的概念，既不是固定不變的，也沒有統一的模式。第二，高校領導在爭取學校辦學自主權時，應當以積極的態度與上級政府部門進行建設性的溝通與協調，特別是作為一校之長，必須具備教育家的理想和情懷，要有自己獨特的辦學理念和實現理想的決心。第三，加強高等教育產業的發展。第四，在市場經濟發展過程中，擴大高校的辦學自主權并不意味著國家放棄對高校的管理，而是要使國家各級政府站在更高的層面上，對高校進行宏觀調控，這樣更有利于政府做出更為先進的教育政策，發揮政府的優秀領導和協調作用。
2．建立自主的高等教育行政管理協調機制。
高等教育行政管理協調機制是政府針對高等教育行政管理系統內外部、縱橫向之間存在著的各種不協調的關系問題進行調節，通過權責清晰，分工合作，互相配合，有效地實現高等教育行政管理的目標和提高行政管理效能的一套高等教育行政管理運行機制。高等教育行政管理協調機制是高等教育行政管理運行體系不可缺少的構成部分，是貫穿在高等教育行政管理各個環節、全過程的一項經常性的重要活動。應該建立這樣一種高等教育行政管理體制的協調機制，充分發揮內外部關系，明確中央高等教育行政管理系統與地方高等教育行政管理系統的關系及管理權限范圍，并做好與其他各業務部門間的協調配合。
（四）科學運用高校共建合并等手段促進高等教育行政管理體制改革
1．掌握高校共建合并等手段的適用范圍。
在共建、調整、合作和合并這四種管理體制改革模式中，共建和調整著重于調整高校主管部門之間的關系。包括兩個方面上：一方面是中央政府和地方政府之間的關系；另一方面是教育部門和業務部門之間的。合作和合并著重改革學校本身的行政管理體制運行模式。在采用共建和調整改革模式時，首先要明確高等教育管理體制改革的目標是什么，在這個目標指導下，要分析新的運行機制，并分清楚中央政府與地方政府各自承擔的責任。其次，要針對具體情況進行分析，確定適時、適度的改革措施。要明確共建、合并高校的目標及實現方式。高等學校的合并主要有三個目的：一是擴大規模，提高規模效益；二是改變過去形成的學科單一的局面，實現學校優勢互補，由單學科向綜合大學轉變；三是減輕管理部門的協調負擔。
2．高校共建合并工作具體實施。
高校共建是建立新型的高等教育行政管理體制運行模式的具體舉措之一，就是教育部、地方省政府及市政府共同建設重點大學。地方教育行政管理部門對高校具有業務指導作用。這是在投資渠道不變的情況下，實行中央教育部門與地方人民政府對高等教育雙重領導、共同建設和管理的制度。我國實施中央與地方政府共建大學，更主要的目的是為了形成中央政府、地方政府的合理，集中力量建立一批高水平研究型大學。合并大學是提高高等教育國際競爭力的一個改革舉措，也是建立新型我國高等教育行政管理體制運行模式的又一具體措施。迄今為止，這一改革舉措是當前我國高等教育行政管理體制改革中最突出的形式，已經形成了全國范圍的大學合并。在建設高水平大學過程中，要防范“大而全”的文化傳統因素作祟，要結合高校的自身優勢，建立特色優質大學，否則，以大學合并來打造高水平大學的目標將很難達成。
四、結語
高等教育行政管理體制運行模式的研究是高等教育管理理論研究的一項重要內容，為我國高等教育行政管理體制完善，促進高等教育事業的發展做出了巨大的貢獻。建設具有中國特色的高等教育行政管理體制運行模式，是一件具有全局性、整體性、戰略性和導向性的大事，也是我國今后很長一段時期內高等教育改革和發展的奮斗目標。
作者：許晶 李思林 單位：遼寧行政學院
1進行公仆意識教育，踐行群眾路線的重要性和必要性
勤政為民的公仆意識是中國共產黨克敵制勝的基石，是黨政興業的法寶。新形式下，隨著社會誘惑的增多，多種價值觀和世界觀的影響，以及危機意識的淡化，當前領導干部在踐行群眾路線過程中或多或少的存在著不理想的狀況。在這種狀態下，對于當前執政者的公仆意識教育顯得尤為重要。各級領導干部及工作人員只有徹底認識到堅持強化公仆意識、踐行群眾路線的本質和重要性，才能踏踏實實為群眾做實事，逐漸再次贏得人民群眾的信任和擁護，才能密切黨群干群關系，保持我黨的先進性和純潔性，才能永遠立于不敗之地。筆者認為，對于強化公仆意識教育，踐行群眾路線具有無比的重要性和強烈的現實意義。
1.1執政地位的確立，證明要樹立公仆意識，進行公仆意識教育
近代歷史告訴我們，執政地位的確立必須依靠人民。中國共產黨的執政地位來之不易，而正是人民的支持，我們才獲得最后的勝利，而這一切離不開中國共產黨一直牢記的公仆意識和堅持的群眾路線。古今中外，任何政治力量、任何政權產生、存在、發展的依據，勝敗興衰的癥結，都集中于和人民群眾的關系，即得民心者得天下。全心全意為人民群眾謀利益，是中國共產黨的根本宗旨和執著追求，這一理念在中央蘇區時期就已很明確。正是由于共產黨的人民性，共產黨員和人民血肉相連，同心同體，革命的種子深埋于人民之中，黨的力量才被保存下來，并且不斷擴大。在革命時期，中國共產黨堅持“真心實意地為群眾謀利益”的公仆意識，黨員干部沒有個人特殊利益，堅持艱苦樸素的作風，與人民群眾保持緊密聯系，堅持走群眾路線，因而深深扎根于人民群眾的沃土，渡過一次又一次難關，奠定了堅實的群眾基礎。正是因這樣的品質，確保了執政地位的確立。黨在革命戰爭年代的勝利，積累下了樹立公仆意識的執政經驗。新生代的領導干部在繼承老一代優良傳統的過程中，必須要加強我黨領導干部及工作人員的公仆意識教育，強化踐行群眾路線的教育。只有這樣，才能學習老一代領導干部的執政經驗，將老一代的經驗發揚光大，并探索新的執政經驗和方法。只有這樣，才能讓人民群眾更加安居樂業，讓國家更加繁榮富強。
1.2執政地位的鞏固，要求強化公仆意識教育
中國共產黨在60多年的執政實踐中，領導人民建設社會主義現代化事業的能力和水平不斷提高，中國特色社會主義建設取得了舉世矚目的成就。但也應該看到在我國當前正處在社會轉型期，社會利益關系更為復雜，新情況、新問題層出不窮。民生問題、腐敗問題、道德建設問題、民族問題等各種社會問題，加之錯綜復雜的國際問題都在考驗著我們的黨員干部的執政能力。能力強不強，問題解決的怎么樣，人民群眾最有發言權，所以，這些考驗最后集中反映在黨和人民群眾的關系上。特別是現在由于領導干部面對各種各樣的巨大誘惑，加上成長背景復雜多樣導致的個人道德修養不同，導致部分領導凌駕于群眾之上，把人民給予的權力當成為自己謀私利的工具，經濟問題、一言堂問題以及個人作風問題不斷滋生于各級領導干部中，究其最主要的原因之一就是缺乏公仆意識教育，缺乏為人民服務的意識和動力。在商品經濟的沖擊之下，部分黨員干部忘記了公仆身份，公仆意識淡化，思想道德開始滑坡，導致干群關系緊張，嚴重危害到我們黨執政地位的鞏固。人民群眾時刻關注黨員干部的一舉一動，中國共產黨是代表人民的利益，還是一黨之利，決定了我們黨在和平時期能否得到人民群眾的支持，黨員干部是否全心全意為人民服務，關系到群眾對黨的信任。所以，新時期進一步強化公仆意識關系到國家的安定團結，關系到黨的執政地位鞏固。因此，有必要從意識層面加強我黨領導干部的公仆意識教育，強化踐行群眾路線的重要性教育。
1.3在踐行群眾路線過程中，必須樹立公仆意識，強化公仆意識教育
群眾路線是我們黨的生命線，是我們黨的一大法寶。踐行群眾路線，首先要明確自己的身份，擺正自己的位子，黨章中明確規定:“黨的干部是黨的事業的骨干，是人民的公仆”，這就要求黨員干部時刻把人民群眾擺在前面，放在心上，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。真正樹立起公仆意識才能走好群眾路線。正像對農民工兄弟說的那樣:“我在政府工作，也是給你們打工。”可謂一語道出了“人民公仆”的真諦。公仆意識，是共產黨人立黨為公、執政為民的本質體現，黨員干部公仆意識的強弱，決定著黨群、干群關系達到何種境界，樹立公仆意識，是踐行群眾路線的前提。“為人民服務”不是一句口號，而是一句實實在在推動社會文明發展過程中的一個社會主義行為準則。只有時刻牢記“為人民服務”行為準則的公仆意識，理解公仆意識的內涵，才會時刻意識到自己的工作是在為推動社會的良性發展、為推動人類社會文明的進步起到了良好的作用。只有加強公仆意識教育，樹立公仆意識才會減少“三聚氰胺奶粉”、“蘇丹紅鴨蛋”、“轉基因大米”等食品安全事件的發生;只有加強公仆意識教育，樹立公仆意識才會減少“樓歪歪”、“爛尾樓”、“鬼城”等浪費人民群眾和國家財產事件的發生;只有加強公仆意識教育，樹立公仆意識才會減少“教授被稱作叫獸”、“警察是最大的黑社會”等負面言論的發生。
2進行公仆意識教育，踐行群眾路線教育的措施
公仆意識的樹立、強化，是在踐行群眾路線的道路上思想意識進一步升華的過程。一方面需要以道德支撐的內在動力，另一方面離不開制度的外在約束力。只有內外兼修，才能真正實現強化公仆意識，踐行群眾路線的要求。
2.1加強職業道德教育學習，從思想上強化公仆意識
以德服人是我們中華民族的優良傳統，國無德不興，人無德不立。道德是社會為調整人們之間以及個人之間和社會之間的關系所提倡的行為規范的綜合。當前部分黨員干部公仆意識淡化的一個很重要的原因就是對“官員”這一角色定位錯誤，缺乏必要的職業道德，造成行為規范的混亂。與其說現在部分公仆缺乏必要的公仆意識，不如說缺乏必需的公仆職業道德的教育，故此，強化職業道德教育顯得尤為重要。同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話中強調“要堅持把干部的德放在首要位置”，“形成以德修身、以德服眾、以德領才、以德潤才、德才兼備的用人導向”，將干部道德提到了前所未有的高度。2011年10月17日，國家公務員局了《公務員職業道德培訓大綱》，將公務員職業道德培訓列入公務員初任、任職和在職培訓的必修內容，使公務員職業道德培訓更具吸引力、感染力，更具針對性、實效性。因此，公仆意識的教育首先要從職業道德教育做起，公務員職業道德除公務員職業道德培訓之外，還需要進行所從事的行業的職業道德培訓，只有將社會主義行政人員的職業道德和所管理行業的職業道德結合起來，才能真正地踐行公仆意識培養，真正地實施群眾路線，如果僅僅懂行政管理，而不懂所管理的行業，就會出現外行指導內行瞎指揮的局面，不懂行業就會慢慢地脫離群眾路線、造成有心無力的局面。
2.2進行踐行群眾路線教育，要教育踐行從行為上落實公仆精神
公仆意識只有真正落實到行動中，才是對公仆精神的最好詮釋。黨員領導干部在日常工作生活中，如何理解公仆的內涵，能不能落實公仆精神，決定了他能否走好群眾路線，能不能成為一名人民滿意的公仆。領導干部只有善始善終，加強對公仆的內涵深刻的認識，在行動上真正落實公仆精神才能成為全心全意為人民服務的公仆。因此要從以下幾個方面對領導干部及工作人員加強教育。
2.2.1理解“服務為民”的公仆天職
鄧小平曾經講過“領導就是服務”的名言，生動鮮明的為我們概括出黨員領導干部作為人民公仆的使命和職責。人民群眾不僅是國家的主人，而且是歷史的主人，是創造歷史、推動社會進步的英雄，這是歷史唯物主義的基本觀點，只有明白了這一點，才能心甘情愿地為我們的“英雄”服務。所以我們黨把“服務為民”作為宗旨，這也是現階段踐行群眾路線的具體要求。黨的領導干部能不能成為人民滿意的公仆，與他能不能履行“服務為民”的天職，有什么樣的群眾觀點有很大關系。只有深入理解公仆的天職，才能真正把百姓裝在心里，才能體會百姓的真切需求，才能急人民之所急、想人民之所想、解人民之所難，才能最終得到老百姓的擁護和支持。
2.2.2牢記“人民滿意”的公仆準則
黨員領導干部的工作做得到位不到位，落實效果好不好，有著一整套的評價體系，但其中最重要的應該是人民群眾的評價。公仆服務的對象是人民群眾，能否成為合格的“仆人”，人民群眾這個“主人”說了算。群眾路線走的好不好，人民群眾的言論最能反映。所以，“讓人民滿意”不能僅僅是停留在一個口號上，要在實際行動中敬畏人民，清醒地認識自己與黨、與人民的權力授受關系，權力來自與人民，就要接受人民的檢驗。所以作為黨員領導干部，要時刻牢記“人民滿意”的公仆準則，落實到行動中，成為廣大黨員領導干部的工作第一標準。
2.2.3把握“人民利益至上”的公仆之魂
中國共產黨是馬克思主義政黨，而馬克思主義群眾觀
點明確指出“人民利益至上”，所以我黨建立之初就確立了黨的人民性，規定中國共產黨代表中國最廣大人民根本利益，明確了全心全意為人民服務為根本宗旨，也決定了黨員領導干部要始終維護群眾利益的職責使命。一個領導干部能不能成為人民滿意的公仆，與他有什么樣的利益觀有直接聯系。“為官之道”需要一心為公，它不同于經商之道，不能為個人謀私利，領導職位也不是個人的名利場，不是追求個人利益最大化的工具。只有把握“人民利益至上”的公仆之魂，做到一切以人民的利益為重，才能更好地踐行群眾路線，做一名合格公仆，這是每一位黨員干部都要堅守的職業道德。
2.3進行公仆意識教育，要認識到健全機制的重要性
從制度完善教育方面來提升公仆意識增強廣大黨員領導干部勤政為民的公仆意識，進行職業道德教育，更多的是要求領導干部的有較強的內在約束力，在思想上增強公仆意識，而制度的完善、機制的健全更是提升公仆意識必不可少的外在保障。制度機制的完善，使得任何行為不但要受到道德的約束，更有嚴格的法律規章制度的限定，一旦行為有所偏頗，要付出的不僅僅是道德成本，更有巨大的現實成本。在現實生活中，不可否認的是，對少數利益熏心，金錢至上的人來說，道德成本是可以忽略不計的，他們在意的僅僅只有現實的經濟利益，這些人往往缺失道德底線，社會上道德譴責對于他們來講如同隔靴撓癢，顯然力度不夠，難以壓制歪風邪氣的蔓延和擴散。因此，必須健全各項制度機制，加強外部約束力，從制度的完善教育方面來提升公仆意識的認識和培養。
2.3.1認識到完善干部選拔任用制度的內容和重要性
首先，嚴格選任標準。德才兼備，一直是我們黨選人用人的標準，近幾年來出臺了相關規定，更加明確地提出了“以德為先，德在才前”的選任要求。因此，要堅持將道德作為領導干部選拔任用的重要標準，提高選人用人的科學性和滿意度。其次，健全退出機制。退出機制的完善，可以更好地把那些難以適應新形勢要求，公仆意識缺失，素質低下，作風散漫，能力差，視群眾利益為兒戲的人清除出公務員隊伍。
2.3.2認識到完善監督機制的重要性
完善監督機制，強化公仆意識。拓寬監督渠道，完善監督機制是提升公仆意識強有力的制度保障。目前我國的監督主要包括政黨監督、人大監督、行政監督、群眾監督、新聞輿論監督和司法監督等。無論哪種監督方式，都應盡可能地讓其發揮出最大功效，才能真正達到監督約束的效果。所以，必須掃除屏障，保障監督的公開透明。這樣才能通過硬性的監督機制規范黨員領導干部的行為，進而要求黨員干部在踐行群眾路線的過程中始終牢記黨的宗旨，常懷公仆之心，最終促進公仆意識的提升。
2.3.3認識到完善問責制和評估機制的重要性
在日常工作中，群眾路線走得好不好，人民滿意不滿意，是不是一名合格的公仆，需要一整套科學的評估機制，進而完善干部考核、考察的制度和辦法，發揮制度的激勵作用。同時需要與官員問責制掛鉤，力求獎懲到位，這不但是現代政治文明的體現，更是強化公仆意識，踐行群眾路線的必然要求。
3結論
總之，在新的國際國內形勢下，黨政管理階層必須要強化公仆意識教育，踐行群眾路線，才能使我黨在復雜多變的形勢下立于不敗之地。強化公仆意識是踐行群眾路線意識領域的升華，該意識教育應該作為現行行政管理教育中的重要內容之一。
作者：邵茹花 單位：聊城市委黨校行政管理教研室
一、強化時代意識，實現資源內容與媒體技術的深度融
(一)加強專業的內涵建設，努力建設專業網絡優秀課程建設專業的網絡優秀課程是加強專業的內涵建設，提升專業的優秀競爭力的重要途徑
網絡優秀課程一方面是指專業的主干課程、優秀課程建設網絡課程，另一方面是指網絡作為課程資源傳遞、師生交互、教學管理運行的優秀要素。網絡優秀課程是“課程目標、課程內容、課程活動、課程評價、課程服務”五個要素的有機統一。網絡優秀課程的建設標準是學習資源豐富，學習活動多樣，學習評價科學，教學過程全面，能夠滿足不同教與學需求的網絡課程。根據國家開放大學建設方案提出的“創新課程建設觀念，為學習者提供集學習資源、學習活動、形成性評價和學習支持服務等于一體的網絡課程”的建設要求，國家開放大學的課程都要求開展網上教學，并在此基礎上，探索新的網上教學模式及其網絡課程建設方式，逐步構建國家開放大學基于網絡的教學模式。行政管理專業作為一個開辦時間較長的大專業，具備建設網絡優秀課程的基礎條件。目前建設網絡優秀課程應實現兩個轉變:一是實現由單純的關注教學資源的建設過渡到集目標、內容、活動、評價、服務五位一體的整體設計的轉變，二是實現由單純的重課程形式向課程內容與課程形式的有機統一的轉變。
(二)緊跟現代教育技術的發展步伐，大力建設課程移動學習資源在當今的移動媒體時代，全球互聯網的趨勢是正在向移動化轉移
移動智能設備使學習者可以獲得更廣泛的學習機會，手機用戶的普及使其將取代個人電腦成為個人信息中心。移動學習是移動通信、網絡技術和現代教育三者有機融合的時代產物，是現代教育技術發展的新趨向，是未來遠程教育的主要方式。行政管理專業以前所建的課程學習資源，大多以數字化的網絡學習資源為主，不太適合移動學習。移動學習的移動性、靈活性和隨機性等特點，要求移動學習資源的內容的表現形式要以文本、圖片為主，移動學習資源信息內容的承載量要小而精，呈現形式應當簡便快捷。因此，在專業課程學習資源整合過程中，以及網絡優秀課程建設中，應根據移動學習的特點，有計劃、有針對性地開發建設一批課程移動學習資源，以適應移動互聯網時代的學習需求。
(三)適應微時代的學習需求，努力建設微課程學習資源當今世界已經進入一個嶄新的“微時代”
開啟教育“微”時代的，正是“微課程”。微課程是實現自主學習、碎片化學習的必然要求。微課程具備自主學習及碎片化學習時間短、內容精、終端載體多樣化、應用方便靈活等特點。微課程的特點決定了其非常適合個性化、移動化學習的需要，因此正逐步成為移動互聯網時代重要的知識載體。微課程是對過去傳統的視頻教學資源建設的反思和修正。傳統的大而全的資源，難以直接加以使用。微課程以其應用廣泛性、載體多元化、參與普及性等優勢決定了其有廣闊的發展前景，應成為移動互聯網時代課程學習資源建設的一種重要形式。根據行政管理專業和課程的特點，微課程建設的重點應放在課程的實踐教學、案例教學、熱點探析、難點釋疑等方面，以提高學習者運用專業理論知識分析和解決實際問題的能力。
(四)加強課程內涵建設，專業優秀課程著力打造三種以上媒體資源專業開辦之初
按照開放教育關于多媒體資源的建設規范，要求課程至少要建有兩種以上媒體資源，隨著專業課程建設的逐步成熟與完善，面對學習者多樣化的學習需求，專業優秀課程建設三種以上媒體資源逐步成為課程內涵建設的內在要求。三種以上媒體資源的建設一方面可以提升課程內涵建設的質量，另一方面，也可以為學習者提供更多的媒體資源使用的選擇空間。專業優秀課程媒體資源的建設應根據課程的性質與特點，結合網絡優秀課程的建設要求，在優化整合現有媒體資源的基礎上，將媒體資源建設的重點放在移動學習資源和微課程學習資源建設上面，以適應無線網絡時代學習者移動學習的需求。在專業優秀課程媒體資源建設中應將媒體資源的數量建設與質量提升二者有機地統一起來，既增加媒體資源的數量，又提升媒體資源的質量。
(五)發揮成人學習者的獨特優勢
積極引導學習者參與課程學習資源建設隨著遠程開放教育教學模式與教育形式日趨成熟與完善，學習者不僅是資源的使用者，而且也應成為資源的生產者。開放教育的學習者大多是成人在職業余學習，一般都具有較強的社會實踐經驗，這既是成人學習者的特點，也是其獨特的優勢。學習者參與課程學習資源的建設應在課程一體化學習資源建設整體設計的框架下，充分發揮成人學習者實踐經驗豐富的優勢，將資源建設的重點放在實踐教學資源的建設上。比如，學習者一份優秀的社會調查報告，一篇優秀的畢業論文，一次政府公關活動的策劃，一項社會改革措施的論證會，一項公共管理政策的聽證會，一個社會熱點問題的探析，一次政府危機的化解等等，都是學習者參與課程學習資源建設的重要選擇，其示范與借鑒意義絲毫不亞于一些純理論性的教學資源。
二、強化質量意識，堅持活動內容與形式的有機統一，全面提高網上教學活動的設計能力與教學策略的運用能力
(一)網上非實時答疑活動的設計
1．建立課程論壇智能答疑系統智能答疑系統是將以往課程中學習者常提出的共性問題與教師的解答有機地對應起來存放在相應的答疑系統中，通過自然語言的語義理解技術來分析并自動地匹配學生所提出的問題，自動地回答學習者提出的問題。作為網上教學的重要組成部分，智能答疑系統能避免教師對不同學習者提出相同問題進行的重復勞動，在加強師生高效交流，幫助學生獲取有效信息等方面具有重要的作用。
2．建立課程論壇人工答疑系統對于學習者學習中遇到的困難和問題，如果在智能答疑系統中無法搜索到相應的答案，就需要借助課程論壇的人工答疑系統。在人工答疑系統中，學習者遇到的問題一方面可以向同學求助獲得解答，另一方面可以向教師求助獲得解答。教師要積極引導大力倡導及時鼓勵學習者解答彼此學習中遇到的問題，以互相學習，共同進步。
(二)網上實時主題教學活動的設計網上實時主題教學活動的設計，關鍵是要堅持活動主題與活動形式的有機統一，力求做到主題新穎與形式新穎
所謂主題新穎就是活動主題的設計要凸顯理論性、實踐性、時代性、趣味性、參與性等因素。所謂形式新穎就是根據確定的主題內容選定學習者喜聞樂見的活動形式。例如，行政管理專業以“城市環境保護政府扮演更重要的角色還是市民扮演更重要的角色”為題開展的網絡辯論賽活動。從活動主題的設計上看，主題內容源于專業優秀課程城市管理學的相關知識，既具有一定的理論性，又具有較強的時代性與現實性。從活動形式上看，辯論賽形式新穎具有較強的思辨性。
(三)網上自主學習活動的設計國開新學習網在建設豐富的課程學習資源的基礎上，設計一定數量較高質量的網上自主學習活動，對于有效實現教學目標具有至關重要的意義。
1．網上自主學習活動的設計原則
(1)多樣化設計原則。多樣化設計學習活動要求根據課程的性質與特點進行全方位的學習活動的設計。從學習環節上看，可以是課前預習環節的活動設計、課中學習討論環節的活動設計、課后反思環節的活動設計;從學習者參與形式上看，既要有學習者獨立參與的學習活動的設計，又要有學習者協作學習的活動設計。
(2)融合性設計原則。融合性設計的原則就是要將自主學習活動的設計與課程學習資源的學者有機地結合起來，依托學習資源設計學習活動，以學習活動深化對學習資源的理解。將學習活動與資源學習結合起來，可以通過學生的學習活動集聚課程資源，讓學生參與到資源建設活動中來。脫離學習資源孤立設計學習活動，將使學習活動成為無源之水，無本之木。
(3)層次性設計原則。每一項學習活動設計都應有特定的目的與宗旨，一般情況下，應將學習活動設計成自由參加的活動和必須參加的活動兩個層次。與課程考核相關的學習活動應設計成必須參加的活動，而屬于個人學習自測或一些趣味性拓展性的學習活動應設計成自由參加的學習活動。
2．網上自主學習活動的設計形式
(1)虛擬人物設定形式。在學習活動的設計中，設定與學習者成長經歷比較相似的一個虛擬人物，將虛擬人物在學習中遇到的困難和問題、學習的成功經驗與失敗挫折等呈現出來，并提出解決虛擬人物遇到問題的具體方案，供學習者學習借鑒。
(2)情景角色模擬形式。為了激發學習者的學習興趣，培養學習者的參與意識和解決實際問題的能力，創設各種形象生動、內容逼真、主題鮮明、具有參與特點的開放式虛擬場景，通過教學時空的拓展變換，使學習者置身于一個虛構的真實場景中，模擬設定的角色，完成模擬設定的角色任務。
(3)給定任務完成形式。給定任務完成形式就是教師提供一定的學習材料，提出相應的學習任務與學習要求，要求學習者在規定時間內完成。給定的材料要有典型性與代表性，提出的學習任務要具有可操作性，學習要求要明確具體可考核。
(四)移動學習活動的設計
1．基于微信的移動學習活動隨著智能手機的出現，微信作為一種具有通訊、社交、平臺化功能的移動性應用軟件，成為移動互聯網時代一種新型的學習支持環境。從移動學習的角度看，可以從語音文本交互、微信群、自動回復響應、訂閱推送和內容分享等方面充分發揮微信的移動學習支持功能。
2．基于二維碼掃描的學習活動利用二維碼鏈接技術，將數字化的學習資源設計一個二維碼，學生利用二維碼解碼器或者微信的二維碼掃描功能，把網絡上的數字化學習資源掃描到手機端，在任何有網絡的環境下即可打開手機學習，而不必輸入復雜的網址，從而形成立體化學習環境，真正方便學生隨時隨地學習的需要。
3．基于短信的學習活動手機短信以其參與的廣泛性、使用的便捷性、交流的互動性、環境的移動性等獨特優勢受到學習者的歡迎。基于手機短信的學習方式，學習者可以利用短信傳播學習信息、交流學習內容、分享學習成果、平衡學習情感、處理學習材料等。
(五)網上教學策略的運用
發生式的教學策略在遠程網絡虛擬的學習環境中，學生參與網絡學習的積極性與主動性往往不太高，網上學習的發生率低，作為遠程教育的導學教師需要運用一定的激勵策略，激發學生參與網絡學習的積極性，促成網上學習的有效發生。網絡教學中的激勵策略包括正激勵與負激勵兩個方面。所謂正激勵就是對于積極參與網上學習的學生通過一定的方式予以獎勵，比如，除網上公開表揚外，通過推薦其參與網上學習之星、優秀畢業生等活動的評選，在課程的形考性考核成績中予以加分等形式激發起網上學習熱情。所謂負激勵，就是對于參與網上學習積極性不高的學生通過適當的方式予以鞭策。
三、強化改革意識，堅持教學改革與考試改革的良性互動，科學評價網上學習的效果
(一)建立科學的網上學習效果評價形式
1．非正式的學習效果評價形式非正式的學習效果評價形式主要是學生自評、互評與教師他評三者的有機結合。學生自評主要是學習者在完成一定學習任務后利用網絡課程提供的自測題對學習效果進行自檢自測;學生互評一般是同一學習小組的成員對彼此完成的學習任務站在學習者的角度進行評價;教師他評是站在教師的角度按照學習目標與學習要求對學習者的學習情況進行全面客觀的評價。非正式的學習效果評價形式，具有不計分非正式評價的特點，一般不作為課程結業的正式評價依據。
2．正式的學習效果評價形式正式的學習效果評價形式是形成性評價與終結性評價相結合的評價形式。形成性評價作為學習過程的測評方式一般是通過完成一定數量的形考作業來進行學習效果的評價。終結性評價作為課程結業的綜合評價要通過正式考核形式紙質考核或網絡考核進行。形成性評價與終結性評價作為計分的正式評價形式，其評價結果要按一定的比例計入課程學習最終總成績中，并以此作為衡量課程能否結業的重要標準。
(二)積極推進基于網絡的課程考核改革現行的開放教育考試周期長、成本高、風險大決定了考試改革的重要性與緊迫性
對于行政管理專業而言，應堅持考試改革與教學改革同步進行，以考試改革倒逼教學改革，以教學改革推進考試改革。專業考試改革的重點是繼續推進基于網絡的課程考核改革。行政管理本科統設課目前已有5門課程開展基于網絡的課程考核，而非統設課程僅形成性考核利用國開的形考平臺進行，終結性考試基本沿用傳統的紙質考試。而非統設課程通過紙質考試進行終結性考核集中在考試的最后一天進行，無形之中延長了考試周期，可根據課程的性質與特點采取100%的形考、網考、大作業(論文、設計等)等不同形式進行考核改革，以逐步取消現行的期末最后一天的非統設課程紙質考試。同時要根據這一考試改革思路從課程資源建設、網上教學活動的開展等方面深化專業的教學改革。
作者：秦振澤單位：山西廣播電視大學
1計算機網絡在高等教育行政管理中的現狀
其一，資源浪費較嚴重。在高校教育中，根據部門職責不同，具有計算機相關專業技能的人員大都被安排在教輔工作崗位，職能管理部門崗位的專業要求更多的需要具有文科專業背景的人員，但這些人員往往缺乏計算機網絡技術方面的知識，在運用計算機網絡的過程中，比較傾向于對網絡硬件的需求，片面認為價格高其功能就越強，操作就越簡單，從而導致了網絡資源的浪費，過多的購買硬件設備，出現設備閑置的現象。例如打印機可以通過資源共享實現幾臺計算機同時使用而不影響相互之間的工作，不僅可以節省開支，還可以節省空間；但大多數高校的打印機過多，造成資源的浪費。根據相關教育行業網絡化建設趨勢預測顯示，2011年教育行業網絡化投資達到了近570億元，比上年增長9%左右；2012年教育行業網絡化投資達到了723億元，比上年增長13%左右，2013年達到760億元，增長14%左右，如圖1所示。過多的資金投資在硬件方面，使得資源浪費現象比較嚴重。圖1教育行業網絡化投資增長比例其二，信息資源開發利用較少。在高校教育行政管理中應用計算機網絡的優秀是信息資源，包括學校教學、管理、科研等內部信息和利用網絡獲取信息。但大多數高校在計算機網絡應用的初期，對硬件投資較大，忽略了信息資源的建設。高校管理、監測工作量化程度較低，在管理和決策中，通過客觀數據進行分析的判斷比較少。高校信息管理檔案不夠規范，沒有進行數據化管理，或者數據化更新速度較慢，數據庫維護和信息服務工作沒有落實好，為教師和學生以及社會提供的網絡服務不夠完善。高校各部門間的數據無法共享，信息資源的利用率較低。
2計算機網絡對高等教育行政管理的意義作用
其一，高校行政管理的任務是充分運用一切有效的資源為教學、科研、管理提供服務。充分運用計算機網絡進行管理，能夠將教育管理資源進行共享，高校教育機構內部在研發和管理本單位的信息數據庫時，要從通過級別、用途等角度將部分數據分配給各部門使用和維護，從而有效避免同類資料的重復收集。其二，在高校教育行政管理中加強計算機網絡技術的運用，具有重要意義。在重要數據安全管理、系統運行故障處理、網絡資源配置等方面具有較大的作用，能夠為高校行政管理工作提供便利的服務和技術上的支持。極大地降低了管理人員的工作量，提高了工作時效。計算機網絡技術的應用改變了高校教育行政管理工作的模式，使得行政管理順應時代的發展需求，以優良作風為高校的各種管理工作提供優質服務。
3計算機網絡在高等教育行政管理中的應用策略
3.1構建完善的計算機網絡平臺
其一，完善網絡平臺。計算機網絡平臺是一個開放的體系，隨著信息技術和信息理念的發展變化而不斷變化和升級。它也是一個規范化的體系，在共同的數字化標準、信息化標準、信息資源共享標準上運行。不同的學校在不同的時期，網絡平臺構建理念也不同。因此，高校應該根據當前的發展趨勢和學校的實際需求，建立完善的計算機網絡平臺，為高校教育行政管理提供技術支持。其二，完善管理平臺。管理平臺首先需要構建網絡技術應用于各項活動的管理信息系統，即構建管理平臺的基礎。其主要包括學生管理系統、教學管理系統、人事管理系統、財務管理系統、科研管理系統、公共服務體系管理系統、后勤管理系統資產管理系統等。其三，完善資源平臺。資源平臺是計算機網絡技術應用中數字化的各種資源，其優秀是各種數據庫。學校的信息庫一般有學生信息庫、教學信息庫、科研信息庫等，詳情如圖2所示。在高校教育行政管理中就需要將資源平臺進行完善，為行政管理工作提供數據支持。圖2高校教育行政管理計算機網絡體系架構
3.2增強管理人員運用網絡技術的意識
計算機網絡技術和體系是管理思想和管理方式的載體，運用網絡技術來改變高校教育行政管理方式，不僅僅是單純的技術問題。首先需要人們轉變思想觀念，將管理和網絡技術聯合起來，將總結出來的管理思想和模式轉移到管理應用系統中。在計算機網絡技術的應用過程中，需要提高自身的思想意識，將科學合理的管理理念和行為程序固化到計算機網絡技術當中，并根據當今的新形勢和新要求，對技術進行改進和創新。計算機網絡化辦公體系對行政管理工作人員來說，是一種全新的事物，由于管理人員更加熟悉原有的人工傳遞信息的方式，有的人員會對計算機網絡技術產生抵觸情緒，適應新型的辦公方式還需要較長的時間。這就需要學校加大宣傳力度，提高管理人員的思想認識，使得管理人員熟練掌握相關操作手法，提高計算機網絡技術的利用率。
3.3提高管理人員操作網絡技術的能力
高校行政管理部門較多，這些部門的工作大致為教學、科研、財務、學生、人事、設備、生產、后勤等方面。在計算機網絡技術的應用過程中，可以根據學校的管理職能進行劃分，將各個子系統之間的關系相互協調和統一，更加有效地控制和管理資源配置。計算機網絡技術的應用是一項比較復雜的系統工程，在系統的研發過程中，需要與系統操作人員進行溝通，避免在應用的過程中出現不必要的錯誤。高校需要根據學校的各種需求，對現有的行政管理人員進行培訓，使得管理人員熟練掌握計算機網絡技術，推動信息管理系統工作的不斷完善。
4總結
當今時代是信息化的時代，計算機網絡在各領域中的應用前景比較廣闊，在高校教育行政管理中的應用范圍正不斷擴大，但目前在使用計算機網絡中還存在一定問題。高校需要順應時展的潮流，制定出相應的解決問題的措施，使得行政管理工作朝著電子化、集成化、網絡化方向發展，為高校行政管理工作提供更加便捷高效的服務。
作者：吳永祥 單位：南京航空航天大學保衛處
一、地市政府在職業教育管理中的地位與職責
地市政府在職業教育管理中具體職責體現在20世紀90年代以來國家出臺相關政策中。1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》指出:各級政府及中央與地方的各有關部門要對職業技術教育分工負責。……發展職業技術教育主要責任在地方，關鍵在市、縣。在中央統一的方針政策下，由地方政府統籌安排本地各類職業技術教育的布局、專業(工種)設置、招生、畢(結)業生就業安置及中、長期規劃。1993年，中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》提出:中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方針的指導下，實行統籌和管理。縣、鄉兩級政府要把教育納入當地經濟、社會發展的整體規劃，分級統籌規劃經濟、科技、教育的發展。1996年，《中華人民共和國職業教育法》第十一條規定:縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估。對地市政府責任有明確規定的是2002年國務院頒布的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》:強化市(地)級人民政府在統籌職業教育發展方面的責任。市(地)級人民政府要統籌規劃，促進本行政區域內職業教育與其他各類教育協調發展，建立多渠道籌措職業教育經費的機制，組織動員社會力量舉辦職業教育;要整合和充分利用現有各種職業教育資源，打破部門界限和學校類型界限，積極發揮市場機制的作用，提高辦學效益，優化職業學校布局結構，防止職業教育資源流失。省(自治區、直轄市)所屬中等和高等職業學校可以由省級有關部門與職業學校所在市(地)聯合共建、共管，增強其為區域經濟服務的功能。2010年頒布的《規劃綱要》中明確提出，政府切實履行發展職業教育的職責。把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃，促使職業教育規模、專業設置與經濟社會發展需求相適宜。統籌中等職業教育與高等職業教育發展。健全多渠道投入機制，加大職業教育投入。根據以上政策文本，我們可以講地市級政府在職業教育管理方面職責概況為:規劃、統籌、監督和保障等。
二、地市職業教育行政管理的調查
地市職業教育行政管理是地市政府及其教育行政部門按照國家對職業教育方針、政策和相關規定，對地方職業教育事業的領導和管理。從目前的情況來看，國家十分重視職業教育改革，出臺了多項政策，召開多個工作推動會議，但是地市政府在政策執行中卻存在政策表面化的偏差。那么這種“中央熱、地方冷”的現象表現如何?地市政府究竟在職業教育管理上應發揮什么樣的作用和如何發揮?就這些問題，筆者對在國家教育行政學院進行研修的地市教育局長和督學進行問卷調研和深度訪談，發放問卷160份，回收問卷142份，有效回收率為89%。從被調查者來自的地區來看，東部地區占27%，中部地區占32%，西部地區占41%，說明樣本所在地區分布比較均勻。
(一)地市政府表面重視職教，實際重視普教。
職業教育為地方經濟發展和產業轉型升級提供技術保障和人力支持的經濟功能已被地方政府認同，職業教育也被列入政府社會經濟發展規劃中。調研顯示，96%的地市將發展職業教育納入經濟社會和產業發展規劃中;81%的地市每1－2年召開一次職業教育工作會議。這一數據足以說明地市政府對職業教育的重視，但是“說起來重要，辦起來不要”的現象依然存在。在投入方面，由于職業學校注重學生動手能力培訓，必須配備實訓設備和耗材，學生培養成本高于普高，發達國家對職業教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是調研中發現，與普高相比，被調查地區中職學校經費投入高于普高的占26%，與普高一樣的占28%，低于普高的占46%。筆者曾帶隊去東部某省的一個地市級考察，與所料一致的是，該市重點中專與重點中學在校園面積、基礎設施、校長和教師配備上都有很大距離。
(二)地市職業教育管理格局以分別管理與歸口管理為主，政策落實與質量監督不到位。
長期以來，我國職業教育由教育部門、人保部以及部分行業、企業管理。調研顯示:46%的地市由教育部門和人保部門分別管理，44%的地市統一歸口教育行政部門管理，10%由政府層面統籌管理。也就是說，分別管理和歸口管理形成了當前地市職業教育管理格局。在地市政府在職業教育管理方面存在的問題中，大家認為最大的問題是“政策落實不力”和“缺乏職業教育督導”，都占36%，其次是“多頭管理、政出多門”，占26%，再次是“上級領導不重視發展職業教育”，占10%。在政策落實上，部分地區用于職業教育的30%的教育費附加政策不能落實。為應付上級督導檢查，地市財政部門將這筆經費暫時劃撥到教育局財政上，檢查結束后馬上劃走。局長們戲稱，這是“財政局長與教育局長玩的一個數字游戲”。生均撥款政策執行更是困難，1996年頒布的《職業教育法》第四章第二十七條明確規定“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準;國務院有關部門應當會同國務院財政部制定本部門職業學校學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費。”但是到目前為止，僅有10個省(區、市)出臺了職業院校生均撥款標準。在職業教育督導上，2012年，教育部專門頒布了《職業教育督導條例》，由于現代教育督導工作歷史不長，職業教育督導工作更是新生督導項目，很多督學、督導辦主任并沒有從事過職業教育的經歷，專門設置職業教育督導機構和將職業教育列入當前督導計劃中的更是少之又少。在教育體制綜合改革試點項目中，56個職教試點項目中僅將內蒙列為職業教育督導試點，占試點項目的1．8%。
(三)地市政府統籌力度不均，招生問題制約職業教育發展。
統籌協調有利于提高資源利用效率，是地市政府優化職教資源、提升辦學水平、促進城鄉、校企協同發展的有效措施。地市政府在統籌職業教育方面力度最大的是統籌學校布局，為82%;其次是經費投入，為70%;第三是專業設置，為63%;第四是招生和就業，為58%;統籌力度最弱的是師資，為38%。校企合作是職業學校發展生命線，政府在校企合作中發揮統籌主導作用。調查顯示，統籌協調是地市政府在校企合作方面主要職責，占66%;13%的地市政府通過政策制定促進校企合作;10%的地市政府直接指導職業學校的校企合作;11%地市政府沒有參與校企合作。由此可見，地市政府將統籌力度主要放在學校布局和經費上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年來，“招生難”成為制約職業教育發展的首要問題。出現“招生難”的一個主要原因是，政府統籌職能沒有很好發揮，缺乏全局性規劃，職業學校缺乏統籌設計，專業重復，造成競爭生源。一些位于地市級的省屬職業學校，由于“地方保護”政策，很難招到地方生源;為了競爭生源，各個學校不得不給學校和老師回扣，購買生源，提高辦學成本，無力改善辦學條件、促進校企合作和提高師資隊伍水平，形成了惡性循環。
(四)地市政府主導力度大，學校自主權不足。
政府主導下的職業教育管理體制有利于職業教育快速和協調發展。但是如果政府包攬太多，缺少市場機制調節，學校自主性就得不到發揮。調查顯示，公辦職業學校辦學經費中92%來自政府預算內財政撥款，7%來自學生學費，1%由學校自籌。《職業教育法》規定了建立多渠道籌集職業教育經費的經費籌措機制，但是，目前公辦職業學校經費以政府投入為主，學校缺乏尋求其他渠道籌資的積極性，多渠道投資機制難以建立。在政府對職業學校的專項撥款方面，用于房屋基建的撥款最多，占74%;其次是用于學校的實訓儀器設備的撥款，占72%;再次是重點建設專業的專項撥款，占69%;最后是對薄弱學校的補助，占66%。由此可見，政府在專項經費預算方面，基礎設施和設備等硬件投入較多。有些局長提出，由于上級主管部門在專項經費預算死板，學校用于校舍加固維修費用和實訓設備購置的經費用不完，而學校卻沒有專項經費用于兼職教師的聘用和特色專業建設等軟件建設。在教師招聘方面，學校也沒有自主權，地方人事部門按照公務員招錄標準和方式招聘教師，達不到中職學校對“雙師型”教師的需求。有些地市中職學校校長和副校長都由市委組織部統籌，甚至學校中層干部聘任也必須經市教育局備案。政府在投入和人事管理方面的過分主導，束縛職業學校手腳，不利于學校發展。此外，地市政府或有關部門還為職業學校畢業生提供信息服務，最多的是就業服務，占88%;創業、培訓等其他服務項目占12%。
三、地市政府統籌主導職業教育的思考與建議
地市級政府負擔著地方職業教育改革發展，在促進地方職業教育發展中，發揮了統籌主導作用。但是調查中發現，地市政府在統籌、監督、保障等方面存在“缺位”現象，即應該政府做到的卻沒有做到，而在管理方面卻存在“越位”現象，即應該放權的地方沒有放權。鑒于此，筆者認為，應該從政策落實、職能轉變和統籌管理三個方面入手，確保責任到位、簡政放權和優化配置。
(一)落實政策，責任到位。
地市政府職責到位才能保障職業教育發展。然而從認識到行動存在距離，一些地方政府在履行統籌主導職業教育發展職責時，往往是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。調查中也存在著“地市政府表面重視職教，實際重視普教”的現象。其原因可以從地方政府政策執行價值沖突的角度分析:一方面，地方政府認識到發展職業教育有利于人全面發展、社會公平和經濟發展;另一方面，他們不得不被以分數和升學率為考核標準的政績觀左右。這樣一來，地方政府已經認識到必須重視職業教育，將職業教育納入規劃中，召開相關會議并發文推動職業教育發展，但是在對職業教育的條件保障方面確不如普通教育。因此，應落實和采取相關措施。1．地市政府首先要貫徹落實就業準入制度。一些企業為降低生產成本招收沒有經過培訓的人員，影響職業學生畢業生就業。用人單位招錄職工必須嚴格執行“先培訓、后就業”、“先培訓、后上崗”的規定，從取得職業學校學歷證書、職業資格證書和職業培訓合格證書的人員中優先錄用。對于違反就業準入制度的企業，特別是對涉及人民生命財產安全的相關職業，如衛生醫療、食品生產等行業，加強監管，人保和工商部門要加大執法監督力度，對違反規定、隨意招錄未經職業教育或培訓人員的用人單位給予處罰，并責令其限期對相關人員進行培訓。2．地市政府還應保證職業教育經費投入增長。各級政府在經費投入方面承擔不同的責任:省級人民政府要制定本地區職業學校生均經費撥款，并依法監督執行;地市政府除了保證職業學校教師工資按時發放以外，還必須落實“城市教育費附加安排用于職業教育的比例應不低于30%”的政策并保障教育經費逐年增長。3．地市政府應落實職業教育學生資助和免費政策和職業學校學生責任保險制度。中職助學金政策一直受大家質疑，原因之一是學生揮霍或亂花助學金，產生不良效果;而中職學校確無經費進行基礎設施建設，辦學條件差;更有甚者，極少數中職學校還存在虛假注冊學生學籍、騙取國家助學金等違法違規行為。最近，江西新余市調整助學金用途，將該項目經費(每年約300萬元)設立為職業教育發展專項經費，用于獎勵為新余企業輸送員工的院校，以及實施集團化辦學、推進職業教育信息化建設的職業院校。［1］在免費政策方面，已經有內蒙、山西、江蘇、福建、重慶、貴州、青海、寧波、廈門9個省市區免除中職教育學費，免學費資金由財政補貼職業學校，補貼標準從每生每年2000元至6500元不等;25個省實行職業學校學生責任保險全覆蓋。
(二)職能轉變，簡政放權
職業教育是政府向公民提供的一項公共產品和服務，政府是職業學校的投入方和管理方，學校在產權和管理上都依靠政府，增強政府對職業學校管理全方位、全過程的控制和包攬，從而使學校失去了自主權，不利于調動學校自主性，束縛學校發展。政府應主動轉變教育管理職能、管理內容和管理方式，通過立法、撥款、中介組織、政策引導、督導、信息服務等各種間接手段對學校進行管理。首先，地市政府向職業學校放權。地市政府可以將教師招聘權下放給學校，使學校根據學校專業發展需要，面向社會、企業，公開招聘專職教師、聘用兼職教師、靈活安排招聘時間。上海市醫藥學校具備自主遴選教師的權力，他們將教師招聘分成八個步驟:市場篩選、專家面試、試講、非智力因素測試、校長辦公會議決定、帶教培養、征詢意見綜合評價和正式聘用合同管理。地市政府根據中央制定的《職業學校兼職教師管理辦法》制定實施細則，直接投入或開發建制。湖南長沙市在市屬公辦職業學校實行流動教師編制不超過教師編制總數的15%－30%(高職為30%)，用于聘請校外有技術專長的兼職教師，按照空缺一個編制給予每年3萬元財政補貼的標準執行。其次，地市政府向行業協會放權。行業是連接教育與產業的橋梁和紐帶。行業協會是在行業主管部門指導下形成的自治或半自治組織，代表行業利益。行業協會最了解本行業企業對人才數量和規格的要求。據餐飲行業協會調查顯示，該行業對高技能人才和經營管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10萬人，2015年為58．25萬人，2020年是64．95萬人。許多企業為不能找到合適的餐飲高技能人才和經營管理人才發愁。［2］職業教育發展離不開行業指導，2010年，43個行業職業教育教學指導委員會成立;2011年6月，《教育部關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展意見》出臺。地市政府可以根據上級政府制定的相關規定，將行業人才需求預測、行業工種標準制定和就業信息的提供等功能放權給行業協會。最后，地市政府向中介機構放權。督導檢查也是各級政府的責任和管理手段。我國的教育督導機構一般是教育局內設機構或與教育局合署辦公，這種機構設置方式雖然有利于督導工作的專業化發展，但是影響督導結果的公正性和規范性。一方面，地方教育行政部門負責管理職業教育;另一方面，又去督導本地區職業教育辦學情況，既是“運動員”又是“裁判員”，難免讓公眾質疑督導的公正性。中介機構是獨立的第三方，具有公正性和緩沖性，國外的做法是中介機構或行業組織負責對職業教育進行監督和指導。濰坊市教育局通過政府購買服務的方式，中介機構———濰坊創新教育評估中心和教育惠民中心接受社會各界對教育的投訴、咨詢、求助與監督;對違規辦學行為進行調查監督和部分學校評估工作。
(三)統籌管理，優化配置。
2002年和2005年，國務院頒布的《決定》中都指出地市級政府應主要負責職業教育的統籌協調。在統籌的層級方面，50%的人認為，統籌權應放在地市一級;22%的人認為，職業教育應由省級統籌;17%認為，應由縣級政府統籌;僅3%人認為，應中央一級統籌;8%的人保留自己的看法。地市政府統籌協調內容包括:管理、學校布局和校企合作。1．在管理方面，規劃、管理體制和經費是統籌重點。地市級政府應將發展職業教育納入本地經濟社會發展的戰略規劃中，根據區域經濟發展和產業結構設置院校和專業;根據各行各業對人才需求確定招生計劃和培養標準。在管理體制方面，大家認為可以通過建立合理可行的職業教育管理體制解決:40%希望地市職業教育歸口教育行政部門管理;23%的人希望政府統籌下的教育和人保部門合作管理;13%人希望教育部門和人保部門進一步分工;12%的人認為，應成立一個專門的職業教育管理部門;4%的人贊成教育、人保等其他部門定期召開聯席會議;另外8%的人保留態度。2010底，遼寧鞍山市成立了與教育、人保部門平行的正局級單位———鞍山市職教城管理委員會，將進入職教城各級各類職業學校納入委員會管理中，理順了管理體制，打破了教育、人保部門各自為政、多頭管理格局。在經費統籌方面，重慶市委、市政府從2006年開始整合市級教育、勞動保障等部門資金，在全國率先建立中等職業學校“五類學生”資助體系。2．地市政府可以通過學校撤并、區域調整、專業和招生等優化資源。湖南長沙市在統籌中職學校布局后，出現了學校辦學水平提高，中職招生火爆的現象。2008年，長沙共有中職學校117所，2013年，銳減到67所，5年共減少了50所，改變了辦學條件簡陋，專業重復設置，招生惡性競爭的現象。浙江衢州中職學校在政府統籌下，由2008年的59所減少到2010年的21所，三年減少了38所，但是在校生由原來的2．17萬人增加到4．16萬人，校均規模從368人增加到1890人;一批在校生達3000人以上規模型的學校應運而生，近80%的學生就讀于優質的省級重點以上職校。在專業設置和招生方面，嘉興市按照“大市之內錯位發展、縣市之內不重復”的原則，優化區域專業布局和學校專業設置，加強對中等職業學校新設置專業的審批，避免重復設置、盲目建設和低水平競爭。嘉興市教育局聯合市發改委、市人力資源和社會保障局成立中等職業教育招生工作領導小組，統一編制全市職業學校招生計劃，統一招生信息，統籌領導全市中等職業教育跨區域招生工作，解決專業設置重復、投入分散帶來的招生區域封鎖、無序競爭的問題。3．地市政府通過政策引導、經費保障和共建實訓基地等加強對校企合作的統籌主導。例如，在寧波市第一個出臺《職業教育校企合作促進條例》以后，遼寧的沈陽、河南開封、三門峽、浙江上虞和河北唐山等市也紛紛出臺了校企合作促進條例。與條例和規劃同時出臺的是稅收減免和職業教育校企合作專項經費。嘉興市政府從2011年起每年從教育資金中安排不少于600萬元作為職業教育校企合作與集團化辦學專項經費，資助市屬院校教學改革與集團化辦學。天津市于2011年建成目前全國首家設施最好、規模最大、功能最完善的職業技能公共實訓中心，承擔職業技能培訓和職業鑒定評價服務，對天津急需高端人才實行免費培訓，對不同培訓人員實行不同等級的培訓補貼。以后，杭州市、蘇州市和紹興市等公共實訓基地依次落成并投入使用。
作者：佛朝暉單位：國家教育行政學院副研究員
一
清朝前期的高等教育機構包括太學和書院。太學又稱國子監,是清代管理全國學校的最高機構,同又是辦理大學的教育機關。就是說,國子監既是行政管理機構,又是辦學實體。應該注意,在科舉度的強大影響下,國子監對府、州、縣學并沒有直接管理責任,它僅是高等教育的行政管理機構。
國子監的管理體制,清承明制。《清史稿·學校志》記載:“世祖定鼎燕京,修明北監為太學。順元年,置祭酒、司業及監丞、博士、助教、學正、學錄、典籍、典簿等官。設六堂為講肄之所,曰性、修道、誠心、正義、崇志、廣業,一仍明舊。”①國子監管理人員的具體情況,如下所示:
管理監事大臣于雍正三年(1725)始設,由大學士、尚書侍郎內特簡,這與明朝不同。但在實際操作中,國子監仍由祭酒、司業全面負責。國子監隸屬于禮部,是清政府的二級管理機構。1905年學部成立,國子監并入學部,這時它的作用已大大衰微,基本上不再是高等教育機構了。
書院是清代重要的高等教育機構。清代以前,書院是民間辦學機構,但清代的書院則直接由各級官府管理。雍正十一年的諭旨明確規定了各級書院的管理體制:“書院師長,由督撫學臣,不分本省鄰省已仕未仕,擇經明行修足為多士模范者,以禮聘請。其余各府、州、縣書院,或紳士捐資倡立,或地方官撥款經理,俱申報該管官查核。”②根據規定,省會書院由督撫主管,學臣協助之,各府、州、縣書院則由地方官管理,經費由官府供給。通過控制書院的師長、經費等,清政府大大促進了書院官學化的進程,這是清代書院管理的特色。
1862年京師同文館創立,此后洋務派陸續創辦了一些近代高等專科性質的學校,其中著名的除京師同文館外,還有上海廣方言館、廣州同文館、福建船政學堂、天津水師學堂、福州電氣學塾、天津電報學堂、南京鐵路學堂等,共30多所。這些新式學堂構成了高等教育的重要力量。對于這些學堂的管理,清政府沒有設立專門機構,一般由主辦人負責或由總督管理,學校內則設監督、總教習負責領導工作,總教都聘請外國傳教士擔任。例如,京師同文館名義上由總理衙門的大臣負責,實際上由兩位提調和兩位副提調管理學生和教職員,總教理一切學術活動。因此,京師同文館校內的管理已開始分化,與國子監、書院不同。
甲午中日戰爭后,維新運動興起,維新派領導人在各地創辦了一些新式學堂,如康有為在廣州設立“萬木草堂”,梁啟超、譚嗣同在長沙主辦“時務學堂”,張元濟、陳昭常在北京創辦“通藝學堂”等。這些學堂與書院不同,已具備近代高等教育的性質。維新派創辦的學堂一般由創辦人負責,和洋務派辦的學堂相似。
維新運動中創辦的最大的學堂是京師大學堂。1898年7月3日,光緒帝頒布上諭,“即著照所擬辦理,派孫家鼐管理大學堂事務,辦事各員,由該大臣慎選奏派。至總教習功課,尤須選擇學賅中外之士,奏請簡派。其分教習各員,亦一體精選,中西并用。……”③據此上諭,京師大學堂由皇帝直接派大臣管理。其具體的管理人員,在《總理衙門籌議京師大學堂章程》中有詳細的規定。該章程第六章“設官例”規定如下:
第一節:設管學大臣一員,以大學士、尚書侍郎為之,略如管理國子監事務大臣之職。
第二節:設總教習一員,不拘資格。由特旨擢用,略如國子監祭酒、司業之職。
第三節:設分教習漢人二十四員,由總教習奏調,略如翰林院五經博士、國子監助教之職。其西人為分教習者不以官論。
第四節:設總辦一人,以小九卿及各部院司員充。
第五節:設提調八人,以各部院司員充。—一人管支應,五人分股稽查學生功課,二人管堂中雜務。……”④在籌辦京師大學堂的同時,光緒帝又頒布上諭,要求各省廣設學堂。隨著學堂的普遍設置,國子監陳舊的管理已不適應需要,其作用逐漸衰微。京師大學堂創立后,其總綱規定:“各省近多設立學堂,然其章程功課皆未盡善,且體例不能劃一,聲氣不能相通。今京師既設大學堂,則各省學堂皆當歸大學堂統轄,一氣呵成;一切章程功課、皆當遵依此次規定,務使脈絡貫注,綱舉目張。”⑤可見,京師大學堂既是一所大學,同時又有全國最高教育行政機構的職能,即京師大學堂了中央教育行政管理。
1905年學部的成立標志著高等教育行政管理進入了新階段。實際上,1905年以前,學部已初露端倪。1903年,張之洞奏請特設總理學務大臣,統轄全國學務。原京師大學堂另設總監督,專司大學堂事務,其地位下降一格,受總理學務大臣節制。張之洞認為,管學大臣既管理京師大學堂,又兼管外省各學堂事務,在新式學堂紛紛設立時,其任務繁重,恐難完成使命。再者,京師大學堂也只是一所大學,其經驗不一定適用于外省各級各類學校,因此,有必要專設總理學務大臣,以統轄全國學務。同年,張百熙、張之洞、榮慶上《學務綱要》,規定總理學務大臣不再管理大學堂,其下設屬官,分為六處:專門處、普通處、實業處、審訂處、游學處、會計處。從學務大臣的管理權限看,他雖不再管理京師大學堂,但仍設專門處負責管理專門學科事務,可見仍管理一部分高等教育。由于京師大學堂是當時全國唯一一所近代正式大學,故另派總監督管理。從此,京師大學堂不再是教育管理機構,而僅僅是一所大學了。
學務大臣設置不久,1905年10月8日,山西學政寶熙奏請速設學部,并請將禮部、國子監并入學部。寶熙的奏折說:竊謂此后普及之教育,日推日廣,則學堂之統系,愈重愈繁,欲令全國學制,畫一整齊,斷非補苴罅漏之計所能為,一手一足之力所能濟。且當變更伊始,造端宏大,各處學務之待考核統治者,條緒極紛,必須有一總匯之區,始足以期日臻進步。擬請飭下政務處,公議速行設立學部,上師三代建學之深意,近仿日本文部之成規,遴選通才,分研教育行政之法,總持一切,綱舉目張,實于全國學務大有裨益。⑥12月6日,清政府諭令設立學部,下設五司一廳十二科,如下所示。
學部的成立,標志著我國近代第一個正式的中央教育行政專門管理機關的誕生,同時也標志著高等教育行政管理與普通教育行政管理的分離。高等教育由專門司專門教務科管理,該科掌管核辦大學堂、高等學部及凡屬文學、政法、學術、技藝、音樂各種專門學堂一切事務,并稽核私立專門學堂教科設備是否合度及應否允準與官立學堂有一律權利或頒公款補助等事。從此,學部專門司專門教務科成為我國第一個主管全國范圍內高等教育事務的行政管理機構。
二
綜觀清代高等教育的行政管理,其發展表現出以下三個趨勢:
第一,中央集權化的趨勢加強。在明代,書院是民間辦學機構,政府不干預書院的日常管理。書院設山長一人,主持書院的全部工作。書院訂有學規,師生共同遵守,利用學規來管理書院的日常工作。清朝初年統治者不重視書院,而且還抑制書院的發展。直至雍正十一年(1733),清政府才下令在各省省會設立書院。書院的師長由督撫學官聘請,學生由駐省道員專司稽察,各州縣秉公選擇。師生的生活費用一律由清政府撥給學田以學田租金及所賜帑金供給。這樣,通過控制經費、師生,清政府實際上把書院辦成了省立大學。可見,清代的書院和明代有本質的不同,它不再是自由講學的場所,而是官學系統的一部分,其管理受清政府的約束。
自1862年起,洋務派官僚陸續創辦了30多所新式學堂。由于創辦人如奕讠斤、李鴻章、左宗棠等人都是清政府重要的大臣,清政府對新式學堂的管理又缺乏經驗,因此,這些學堂就由創辦人或總督負責,清政府沒有設立統一的管理機構。從國家高等教育系統層次上看,洋務學堂的管理是很松的。但1898年創辦的京師大學堂則不同,它既是中央政府直接創辦的新式大學,又是中央政府教育行政管理機構,這表明清政府加強了對高等教育的管理。
總之,清政府一方面促使書院官學化,另一方面逐步加強對新式學堂的管理,高等教育的行政管理從分散的形態逐步走向中央集權的型式。
第二,呈現出專門化的發展趨勢。國子監和京師大學堂都具有雙重角色:既是辦學實體,又是教育行政管理機構。1903年學務大臣設置后,京師大學堂成為單純的教育機關,不再具有行政管理職能,這標志著辦學機構與管理機構的分離。同時,國子監、京師大學堂是全國最高的教育行政管理機構,不僅要管理高等教育事務,對中小學堂也負有領導責任。教育行政管理呈現出未分化的原始樣態。從1903年學務大臣設置到1905年學部成立,京師大學堂不再是行政管理機關,學部內又分設了專門司與普通司,這樣,高等教育行政管理機構與普通教育行政管理機構終于分離。教育功能與管理功能的分離,高等教育行政管理與普通教育行政管理的分離,標志著高等教育行政管理逐步走向專門化。
第三,逐步走向系統化。學部成立以前,高等教育的行政管理實行個人負責制。國子監的管理監事大臣、祭酒、司業、京師大學堂的學務大臣、總教習,都負有管理高等教育事務的職責,但其下并沒有設置專門管理教育事務的機構。1903年學務大臣設置后,下設有專門處,這可以說是專門的高等教育行政管理機構的雛型,然而京師大學堂不屬于學務大臣管轄。1905年學部成立,其中的專門司專門教務科標志著第一個專門的高等教育行政管理機構誕生。機構的逐步健全表明高等教育行政管理系統性的加強,也意味著行政管理功能逐步得到強化。國子監、京師大學堂名義上是全國最高的教育行政管理機構,實際上對地方高等教育機構如書院,并沒有實行直接的領導。學部專門司設置后,全國范圍內有了一個統一的高等教育行政管理專門機構,這樣,從中央到地方,高等教育行政管理向系統化邁出了一大步。在普通教育行政管理與高等教育行政管理未分化以前,清朝的官學系統雖然分為高等教育與普通中小學教育不同的階段,但行政管理沒有形成具有不同階段而又相互銜接的體系。學部成立后,其下分設專門司、普通司、實業司等,這不僅標志著普通教育行政管理與高等教育行政管理的分離,也表明教育行政管理體系的正式形成,在一定意義上也意味著高等教育行政管理逐步走向系統化。
三
清代高等教育行政管理的發展表現出集權化、專門化、系統化的趨勢,造成這些趨勢的動因是復雜的,其中以下三點尤為突出:
首先是實踐的需要。清朝前期,清政府除加強了對書院的控制外,高等教育行政管理體制與明朝沒有大的區別。1862年后,新式學堂陸續出現并成為高等教育的重要力量,同時原有的高等教育機構也在發生變化。1898年7月10日,光緒帝諭令將書院改辦學校:“……即將各省府廳州縣現有之大小書院,一律改為兼習中學西學之學校。至于學校等級,自應以省會之大書院為高等學,郡城之書院為中等學,州縣之書院為小等學。”⑦此后,各省會書院陸續改為高等學堂。新式學堂的推廣要求設置新的行政管理機構,采用適合新式學堂的管理方法,這必然會促進高等教育行政管理的變化。
對高等教育的發展產生深刻影響的另一事件是科舉制的廢除。科舉制自隋朝建立以來,便成為封建教育的優秀。在清代,書院的官學化使科舉制更成為高等教育的重心。后,科舉制成為阻礙新式學堂發展的嚴重障礙。光緒三十一年(1905),袁世凱、趙爾巽、張之洞等人奏請停止科舉,興辦學堂。他們認為科舉不停止,學堂就不可能獲得大發展。同年八月,光緒帝下令停止科舉:“著自丙午科為始,所有鄉會試一律停止,各省歲科考試亦即停止。”⑧科舉制的廢除標志著封建時代的舊教育制度在形式上完全結束,新的教育制度得以建立。以此為契機,高等教育進一步走向近代化。經過興辦新式學堂,改革書院,廢除科舉,近代化的高等教育體系逐步形成。為適應這一變革,高等教育行政管理體制也必然要拋棄國子監時代的模式,逐步走向專門化、系統化。
其次,高等教育行政管理的發展是高教系統變革的一部分,在清代特定的歷史條件下,深受當時政治改革的制約。鴉片戰爭以后,清政府面臨著西方列強的侵略,洋務派官僚認識到列強船堅炮利,為了維護清政府的統治,主張取“西藝”以補“中學”的不足。在“中體西用”原則的指導下,洋務派創辦了30多所新式學堂,對傳統的高等教育產生了強烈的沖擊。甲午中日戰爭后,清政府的危機進一步加深,在“救亡圖存”的口號下,維新派發動了“”。變法失敗后,京師大學堂得以保存,其它有關高等教育的改革措施也陸續實行。尤其是科舉制度廢除后,高等教育獲得了較快的發展,清廷也逐漸把其管理權限收歸中央政府。可見,高等教育行政管理的變革與當時的社會政治改革是一致的,并受后者的制約。這與歐洲高等教育行政管理的早期發展具有質的不同。西歐中世紀,大學都是民間辦學團體,擁有自治權,行政管理不受當地政府及教會的干預,這在相當長時期內是西歐高等教育行政管理的一個顯著特點。而我國清代的高等教育機構都是官學系統的一部分,受清廷的控制,其行政管理也受清政府左右。出于政治上的需要,清政府必然會重視并控制高等教育的發展,因而高等教育行政管理的發展表現出集權化的趨向。
最后,高等教育行政管理的變化深受傳統文化的影響。清代高等教育行政管理具有鮮明的政治化的特點。無論是傳統的國子監,或是新式的京師大學堂,或是學部,其管理人員均由清廷委派大臣充任,具有明確的官職品級。盡管高等教育行政管理幾經變化,這一特點卻始終未變。西學的輸入,新式學堂的創辦,比較徹底地改變了高等教育的形式、結構、教學內容及方法,然而對行政管理的影響較弱。學部成立標志著新的行政管理機構的誕生,但行政管理新思維和新方法的到來則遲緩得多。由此可見,高等教育行政管理的變革深受傳統文化的制約。
一
清朝前期的高等教育機構包括太學和書院。太學又稱國子監,是清代管理全國學校的最高機構,同又是辦理大學的教育機關。就是說,國子監既是行政管理機構,又是辦學實體。應該注意,在科舉度的強大影響下,國子監對府、州、縣學并沒有直接管理責任,它僅是高等教育的行政管理機構。
國子監的管理體制,清承明制。《清史稿·學校志》記載:“世祖定鼎燕京,修明北監為太學。順元年,置祭酒、司業及監丞、博士、助教、學正、學錄、典籍、典簿等官。設六堂為講肄之所,曰性、修道、誠心、正義、崇志、廣業,一仍明舊。”①國子監管理人員的具體情況,如下所示:
管理監事大臣于雍正三年(1725)始設,由大學士、尚書侍郎內特簡,這與明朝不同。但在實際操作中,國子監仍由祭酒、司業全面負責。國子監隸屬于禮部,是清政府的二級管理機構。1905年學部成立,國子監并入學部,這時它的作用已大大衰微,基本上不再是高等教育機構了。
書院是清代重要的高等教育機構。清代以前,書院是民間辦學機構,但清代的書院則直接由各級官府管理。雍正十一年的諭旨明確規定了各級書院的管理體制:“書院師長,由督撫學臣,不分本省鄰省已仕未仕,擇經明行修足為多士模范者,以禮聘請。其余各府、州、縣書院,或紳士捐資倡立,或地方官撥款經理,俱申報該管官查核。”②根據規定,省會書院由督撫主管,學臣協助之,各府、州、縣書院則由地方官管理,經費由官府供給。通過控制書院的師長、經費等,清政府大大促進了書院官學化的進程,這是清代書院管理的特色。
1862年京師同文館創立,此后洋務派陸續創辦了一些近代高等專科性質的學校,其中著名的除京師同文館外,還有上海廣方言館、廣州同文館、福建船政學堂、天津水師學堂、福州電氣學塾、天津電報學堂、南京鐵路學堂等,共30多所。這些新式學堂構成了高等教育的重要力量。對于這些學堂的管理,清政府沒有設立專門機構,一般由主辦人負責或由總督管理,學校內則設監督、總教習負責領導工作,總教都聘請外國傳教士擔任。例如,京師同文館名義上由總理衙門的大臣負責,實際上由兩位提調和兩位副提調管理學生和教職員,總教理一切學術活動。因此,京師同文館校內的管理已開始分化,與國子監、書院不同。
甲午中日戰爭后,維新運動興起,維新派領導人在各地創辦了一些新式學堂,如康有為在廣州設立“萬木草堂”,梁啟超、譚嗣同在長沙主辦“時務學堂”,張元濟、陳昭常在北京創辦“通藝學堂”等。這些學堂與書院不同,已具備近代高等教育的性質。維新派創辦的學堂一般由創辦人負責,和洋務派辦的學堂相似。
維新運動中創辦的最大的學堂是京師大學堂。1898年7月3日,光緒帝頒布上諭,“即著照所擬辦理,派孫家鼐管理大學堂事務,辦事各員,由該大臣慎選奏派。至總教習功課,尤須選擇學賅中外之士,奏請簡派。其分教習各員,亦一體精選,中西并用。……”③據此上諭,京師大學堂由皇帝直接派大臣管理。其具體的管理人員,在《總理衙門籌議京師大學堂章程》中有詳細的規定。該章程第六章“設官例”規定如下:
第一節:設管學大臣一員,以大學士、尚書侍郎為之,略如管理國子監事務大臣之職。
第二節:設總教習一員,不拘資格。由特旨擢用,略如國子監祭酒、司業之職。
第三節:設分教習漢人二十四員,由總教習奏調,略如翰林院五經博士、國子監助教之職。其西人為分教習者不以官論。
第四節:設總辦一人,以小九卿及各部院司員充。
第五節:設提調八人,以各部院司員充。—一人管支應,五人分股稽查學生功課,二人管堂中雜務。……”④在籌辦京師大學堂的同時,光緒帝又頒布上諭,要求各省廣設學堂。隨著學堂的普遍設置,國子監陳舊的管理已不適應需要,其作用逐漸衰微。京師大學堂創立后,其總綱規定:“各省近多設立學堂,然其章程功課皆未盡善,且體例不能劃一,聲氣不能相通。今京師既設大學堂,則各省學堂皆當歸大學堂統轄,一氣呵成;一切章程功課、皆當遵依此次規定,務使脈絡貫注,綱舉目張。”⑤可見,京師大學堂既是一所大學,同時又有全國最高教育行政機構的職能,即京師大學堂了中央教育行政管理。
1905年學部的成立標志著高等教育行政管理進入了新階段。實際上,1905年以前,學部已初露端倪。1903年,張之洞奏請特設總理學務大臣,統轄全國學務。原京師大學堂另設總監督,專司大學堂事務,其地位下降一格,受總理學務大臣節制。張之洞認為,管學大臣既管理京師大學堂,又兼管外省各學堂事務,在新式學堂紛紛設立時,其任務繁重,恐難完成使命。再者,京師大學堂也只是一所大學,其經驗不一定適用于外省各級各類學校,因此,有必要專設總理學務大臣,以統轄全國學務。同年,張百熙、張之洞、榮慶上《學務綱要》,規定總理學務大臣不再管理大學堂,其下設屬官,分為六處:專門處、普通處、實業處、審訂處、游學處、會計處。從學務大臣的管理權限看,他雖不再管理京師大學堂,但仍設專門處負責管理專門學科事務,可見仍管理一部分高等教育。由于京師大學堂是當時全國唯一一所近代正式大學,故另派總監督管理。從此,京師大學堂不再是教育管理機構,而僅僅是一所大學了。
學務大臣設置不久,1905年10月8日,山西學政寶熙奏請速設學部,并請將禮部、國子監并入學部。寶熙的奏折說:竊謂此后普及之教育,日推日廣,則學堂之統系,愈重愈繁,欲令全國學制,畫一整齊,斷非補苴罅漏之計所能為,一手一足之力所能濟。且當變更伊始,造端宏大,各處學務之待考核統治者,條緒極紛,必須有一總匯之區,始足以期日臻進步。擬請飭下政務處,公議速行設立學部,上師三代建學之深意,近仿日本文部之成規,遴選通才,分研教育行政之法,總持一切,綱舉目張,實于全國學務大有裨益。⑥12月6日,清政府諭令設立學部,下設五司一廳十二科,如下所示。
學部的成立,標志著我國近代第一個正式的中央教育行政專門管理機關的誕生,同時也標志著高等教育行政管理與普通教育行政管理的分離。高等教育由專門司專門教務科管理,該科掌管核辦大學堂、高等學部及凡屬文學、政法、學術、技藝、音樂各種專門學堂一切事務,并稽核私立專門學堂教科設備是否合度及應否允準與官立學堂有一律權利或頒公款補助等事。從此,學部專門司專門教務科成為我國第一個主管全國范圍內高等教育事務的行政管理機構。
二
綜觀清代高等教育的行政管理,其發展表現出以下三個趨勢:
第一,中央集權化的趨勢加強。在明代,書院是民間辦學機構,政府不干預書院的日常管理。書院設山長一人,主持書院的全部工作。書院訂有學規,師生共同遵守,利用學規來管理書院的日常工作。清朝初年統治者不重視書院,而且還抑制書院的發展。直至雍正十一年(1733),清政府才下令在各省省會設立書院。書院的師長由督撫學官聘請,學生由駐省道員專司稽察,各州縣秉公選擇。師生的生活費用一律由清政府撥給學田以學田租金及所賜帑金供給。這樣,通過控制經費、師生,清政府實際上把書院辦成了省立大學。可見,清代的書院和明代有本質的不同,它不再是自由講學的場所,而是官學系統的一部分,其管理受清政府的約束。
自1862年起,洋務派官僚陸續創辦了30多所新式學堂。由于創辦人如奕讠斤、李鴻章、左宗棠等人都是清政府重要的大臣,清政府對新式學堂的管理又缺乏經驗,因此,這些學堂就由創辦人或總督負責,清政府沒有設立統一的管理機構。從國家高等教育系統層次上看,洋務學堂的管理是很松的。但1898年創辦的京師大學堂則不同,它既是中央政府直接創辦的新式大學,又是中央政府教育行政管理機構,這表明清政府加強了對高等教育的管理。
總之,清政府一方面促使書院官學化,另一方面逐步加強對新式學堂的管理,高等教育的行政管理從分散的形態逐步走向中央集權的型式。
第二,呈現出專門化的發展趨勢。國子監和京師大學堂都具有雙重角色:既是辦學實體,又是教育行政管理機構。1903年學務大臣設置后,京師大學堂成為單純的教育機關,不再具有行政管理職能,這標志著辦學機構與管理機構的分離。同時,國子監、京師大學堂是全國最高的教育行政管理機構,不僅要管理高等教育事務,對中小學堂也負有領導責任。教育行政管理呈現出未分化的原始樣態。從1903年學務大臣設置到1905年學部成立,京師大學堂不再是行政管理機關,學部內又分設了專門司與普通司,這樣,高等教育行政管理機構與普通教育行政管理機構終于分離。教育功能與管理功能的分離,高等教育行政管理與普通教育行政管理的分離,標志著高等教育行政管理逐步走向專門化。
第三,逐步走向系統化。學部成立以前,高等教育的行政管理實行個人負責制。國子監的管理監事大臣、祭酒、司業、京師大學堂的學務大臣、總教習,都負有管理高等教育事務的職責,但其下并沒有設置專門管理教育事務的機構。1903年學務大臣設置后,下設有專門處,這可以說是專門的高等教育行政管理機構的雛型,然而京師大學堂不屬于學務大臣管轄。1905年學部成立,其中的專門司專門教務科標志著第一個專門的高等教育行政管理機構誕生。機構的逐步健全表明高等教育行政管理系統性的加強,也意味著行政管理功能逐步得到強化。國子監、京師大學堂名義上是全國最高的教育行政管理機構,實際上對地方高等教育機構如書院,并沒有實行直接的領導。學部專門司設置后,全國范圍內有了一個統一的高等教育行政管理專門機構,這樣,從中央到地方,高等教育行政管理向系統化邁出了一大步。在普通教育行政管理與高等教育行政管理未分化以前,清朝的官學系統雖然分為高等教育與普通中小學教育不同的階段,但行政管理沒有形成具有不同階段而又相互銜接的體系。學部成立后,其下分設專門司、普通司、實業司等,這不僅標志著普通教育行政管理與高等教育行政管理的分離,也表明教育行政管理體系的正式形成,在一定意義上也意味著高等教育行政管理逐步走向系統化。
三
清代高等教育行政管理的發展表現出集權化、專門化、系統化的趨勢,造成這些趨勢的動因是復雜的,其中以下三點尤為突出:
首先是實踐的需要。清朝前期,清政府除加強了對書院的控制外,高等教育行政管理體制與明朝沒有大的區別。1862年后,新式學堂陸續出現并成為高等教育的重要力量,同時原有的高等教育機構也在發生變化。1898年7月10日,光緒帝諭令將書院改辦學校:“……即將各省府廳州縣現有之大小書院,一律改為兼習中學西學之學校。至于學校等級,自應以省會之大書院為高等學,郡城之書院為中等學,州縣之書院為小等學。”⑦此后,各省會書院陸續改為高等學堂。新式學堂的推廣要求設置新的行政管理機構,采用適合新式學堂的管理方法,這必然會促進高等教育行政管理的變化。
對高等教育的發展產生深刻影響的另一事件是科舉制的廢除。科舉制自隋朝建立以來,便成為封建教育的優秀。在清代,書院的官學化使科舉制更成為高等教育的重心。后,科舉制成為阻礙新式學堂發展的嚴重障礙。光緒三十一年(1905),袁世凱、趙爾巽、張之洞等人奏請停止科舉,興辦學堂。他們認為科舉不停止,學堂就不可能獲得大發展。同年八月,光緒帝下令停止科舉:“著自丙午科為始,所有鄉會試一律停止,各省歲科考試亦即停止。”⑧科舉制的廢除標志著封建時代的舊教育制度在形式上完全結束,新的教育制度得以建立。以此為契機,高等教育進一步走向近代化。經過興辦新式學堂,改革書院,廢除科舉,近代化的高等教育體系逐步形成。為適應這一變革,高等教育行政管理體制也必然要拋棄國子監時代的模式,逐步走向專門化、系統化。
其次,高等教育行政管理的發展是高教系統變革的一部分,在清代特定的歷史條件下,深受當時政治改革的制約。鴉片戰爭以后,清政府面臨著西方列強的侵略,洋務派官僚認識到列強船堅炮利,為了維護清政府的統治,主張取“西藝”以補“中學”的不足。在“中體西用”原則的指導下,洋務派創辦了30多所新式學堂,對傳統的高等教育產生了強烈的沖擊。甲午中日戰爭后,清政府的危機進一步加深,在“救亡圖存”的口號下,維新派發動了“”。變法失敗后,京師大學堂得以保存,其它有關高等教育的改革措施也陸續實行。尤其是科舉制度廢除后,高等教育獲得了較快的發展,清廷也逐漸把其管理權限收歸中央政府。可見,高等教育行政管理的變革與當時的社會政治改革是一致的,并受后者的制約。這與歐洲高等教育行政管理的早期發展具有質的不同。西歐中世紀,大學都是民間辦學團體,擁有自治權,行政管理不受當地政府及教會的干預,這在相當長時期內是西歐高等教育行政管理的一個顯著特點。而我國清代的高等教育機構都是官學系統的一部分,受清廷的控制,其行政管理也受清政府左右。出于政治上的需要,清政府必然會重視并控制高等教育的發展,因而高等教育行政管理的發展表現出集權化的趨向。
最后,高等教育行政管理的變化深受傳統文化的影響。清代高等教育行政管理具有鮮明的政治化的特點。無論是傳統的國子監,或是新式的京師大學堂,或是學部,其管理人員均由清廷委派大臣充任,具有明確的官職品級。盡管高等教育行政管理幾經變化,這一特點卻始終未變。西學的輸入,新式學堂的創辦,比較徹底地改變了高等教育的形式、結構、教學內容及方法,然而對行政管理的影響較弱。學部成立標志著新的行政管理機構的誕生,但行政管理新思維和新方法的到來則遲緩得多。由此可見,高等教育行政管理的變革深受傳統文化的制約。
摘要:隨著社會主義市場經濟的發展,我國高等教育行政管理體制得到了進一步的改革和完善,但仍存在一些缺陷。特別是WTO的加入,給我國的高等教育發展帶來了巨大的沖擊:既為我國的高等教育提供了新的機遇和發展空間,又給我國高等教育帶來了新的挑戰。為了因勢利導、應對挑戰,我們必須創新和構建入世后適應我國的高等教育行政管理體制。
黨的十六大報告指出:“堅持教育創新,深化教育改革,優化教育結構,合理配置教育資源,提高教育質量和管理水平,全面推進素質教育,造就數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖創新人才。”[1]可見教育創新在我國教育事業中的重要性。當然,這種創新也包括我國高等教育管理體制的創新。同時,隨著我國市場經濟體系的進一步完善,尤其是加入WTO給我國的高等教育發展帶來機遇的同時,也帶來了嚴峻的挑戰,而且從某種意義上來說,挑戰大于機遇。為了應對這一挑戰,使我國高等教育能順利發展,這就要求我們在教育行政管理體制上有所創新和突破。高等教育管理體制,既包含宏觀層面的政府、社會與高校各要素之間的相互聯系及其組織運行方式,也包含微觀層面的高校內部管理體制,具體包括辦學體制、管理體制、投資體制、招生就業體制等方面。本文擬就高等教育行政管理體制改革問題作一些探討,以期拋磚引玉。
一我國現行高等教育行政管理體制的缺陷
我國于20世紀50年代形成的高校管理體制是與高度集中的計劃經濟相適應的。隨著時代的發展,我國高等教育管理體制的改革雖然一直持續不斷,但由于主客觀因素,其基本特征仍沒有改變,如高度集權管理、教育資源由政府統一配置、學校內部行政權力過大、官本位現象嚴重等。概括起來突出表現在以下幾個方面:11政校不分,黨政不分從高校外部來說,長期以來,我國高等教育一直由政府包辦,各高校根據隸屬關系分別從中央或地方政府獲得不同數額的財政撥款,政府成為高等院校的主辦者,實際上壟斷了高等教育。高等教育的舉辦者、管理者和辦學者界線模糊。從高校內部來說,我國高等院校存在著黨政不分的弊端,這樣既削弱了黨的政治領導及監督作用,又不能發揮行政指揮的功能。21組織龐大,職責不清當前我國高校的機構龐雜,運行緩慢,每所高校機關普遍設有30余個部、處,非教學人員大量超過教學人員,造成學校負擔過重。尤其是近年來我國大學規模的擴大,新興學科、新興專業的大量涌現,使得學校一級的管理幅度成倍地增加,于是造成了大學科層化特征愈加明顯,人浮于事,權力過分集中。學校辦學主體本末倒置,機關行政人員成了學校權力的優秀,過多參與過程管理,任意對學院一級發號施令。“同時,有的學校的教代會,只不過是一個群眾組織,并無實質上的權力;學校的校務會,只不過是一個咨詢機構,也無實權。”[2]31行政工作的嚴重曲解對高等院校行政工作的嚴重曲解主要體現在以下兩方面:一是許多行政工作者(包括政府主管部門的行政人員),對我國高等教育的認識不清,如教育是產業還是公益事業?教育思想不夠明確。二是“官本位”思想嚴重,各類高校、各種職稱都要向行政級別靠。高等學校分副省級學校、廳級學校和副廳級學校。教授當了校領導,如果這個學校享受廳級待遇,那么這位教授就是廳級教授,于是工資、住房各種待遇都緊跟而上。而不當官的廣大教師,只好“望官興嘆”。41行政行為規范不健全,導致權力的濫用我國教育立法近幾年取得了可喜的進步,但有法不依、執法不嚴的現象仍大量存在。而且許多制度的不健全、不規范,導致有了法也難以貫徹實施。如學位點審批權和基金項目評審權的相對集中和管理不規范等導致這一領域公賄行為流行。由于學位點和基金項目事關科研院所和高等院校的生存和發展,因而成為勢在必爭的對象。而現在學位點和基金項目評審未能完全體現出公平競爭、優勝劣汰的原則,評價標準也不盡科學。在這種情況下,難免某些申報單位為了爭取有利于自己的結果趁虛而入,公款送禮行賄,以期攻克有關評審專家和主管官員的“關口”,公賄行為愈演愈烈。
二“入世”給我國高等教育的影響
WTO若干規則涉及教育的內容主要集中在《服務貿易總協定》中,它把“教育服務”納入服務貿易范疇。其中第13條規定:世貿組織參加者必須把高等教育作為第三產業介入高等教育服務貿易,即在世界范圍內提供國際協作辦學,開展合作科研,互相交流教師、互招留學生以及圍繞這些活動形成的相關產業的服務。雖然我國在“入世”時對教育的開放只作了原則性的承諾,對各級各類教育的具體開放的時間表沒有承諾,但現在沒有承諾,并不意味著將來不承諾。即使有限地開放,也可能產生全局性的影響,而且隨著進一步融入世界步伐,我國也必須按WTO要求來開放教育市場。這就要求我們必須認真分析“入世”對我國高等教育的利與弊。
(一)積極影響:為我國高等教育發展提供新的機遇和發展空間11有利于我國高等教育體制改革,增強辦學活力加入WTO意味著我國開始實施真正的市場經濟,經濟結構、產業結構、貿易結構的調整都會推動教育體制結構的調整。教育的市場化程度將逐步提高,辦學主體不拘泥于政府,而教育經費的提供亦由一元化變為多元化。多種辦學體制,多種辦學形式,必然促進競爭的形成、質量的提高、教育事業和產業的繁榮。21有利于引進外國先進教育資源,加快我國高等教育改革進程加入WTO,我國的教育市場要向國外開放,而不能像過去那樣排斥和限制它們進入。加快實現教育國際化,體現在廣泛開展與外國教育機構和學校的國際交流、合作辦學、合作科研,教師之間的互訪、兼課、學術研討,積極引進外國的先進教材、先進教學方法、管理方法,以及在教學、科研等評價標準方面與國際接軌等。從教學內容來說,入世后,中國稅收、外貿、財務結算等運作方式都要發生變化。因此,在專業設置、教學內容上,都要根據這一變化對人才的知識結構提出新的要求,培養一批熟悉國際經貿慣例和精通國際商務、金融、會計、法律、經貿、現代管理等方面人才,這一切都能加快我國高等教育改革的步伐。31有利于發揮高等教育為我國建立學習型社會的作用黨的十六大報告指出:“形成全民學習、終身學習的學習型社會,促進人的全面發展。”[1]加入WTO,建立學習型的社會,勢在必行,無論是企業或事業單位都必須成為學習型組織。每個人必須不斷學習、終身學習、不斷更新知識結構,以提高個人素質,增強競爭力。而高等院校在建立學習型社會中將發揮至關重要的作用,因為大學體制和招生制度必將得到改變,擴展大學功能。高校應取消對入學年齡的限制,面向社會在職人員招生,進行崗位培訓和繼續教育,大力發展高等職業教育,培養大批應用型、技能型人才,把學歷教育、非學歷教育、在崗培訓、轉崗培訓、短期培訓、長期培訓等結合起來,為建立學習型社會作出更大的貢獻。
(二)負面影響:給我國高等教育帶來的風險我國加入WTO,在享受相應權利的同時,也必須承擔相應的義務,在獲得一定收益時,也必須交付相應的成本。就我國高等教育領域而言,受到的負面影響至少有以下三方面:11教育市場開放的不平等,使我國的高等教育在參與國際競爭中處于劣勢地位加入WTO后,發達國家憑借其教育優勢和經濟實力,能很快地進入高等教育市場。我國作為發展中國家,其教育水平與發達國家的差距是客觀存在的,高等教育服務相對幼稚,要想進入發達國家高等教育市場則會遇到很高的門檻。教育服務貿易(如留學)的逆差將在較長時間內存在,雖然我國也有可能通過向發達國家和其他發展中國家輸出教育服務而取得一定回報,但付出的代價可能很高。21加入WTO,對我國高校思想政治教育工作提出了新的挑戰,也對其行政行為產生巨大的沖擊西方意識形態的滲透變得更加直接,增加思政工作的難度;同時加入WTO將促使中國互聯網與國際接軌,給思政教育手段和覆蓋能力帶來挑戰。據統計,在互聯網中英文信息占95%以上,而中文信息的輸出、輸入量只占0.05%。另外,加入WTO也加速了我國社會的轉型,大學生價值觀念日趨多元化,這也同樣給我國的高等教育行政管理工作帶來新的難題。31教育市場的不發達,可能使我國高等教育的一些教育結構面臨較大風險自改革開放以來,我國政府基本上未能開放教育市場,我國教育在總體上依然是在“計劃經濟”的模式下運作。計劃經濟模式及教育經費的不足使得我國的高等教育資源配置明顯不合理。國外高等教育機構進入我國教育市場后,有可能憑借“洋文憑”、“洋證書”的含金量,利用國人的“崇洋”心理與國內高等教育機構爭奪生源。“在專業設置、教學質量、品牌價值、管理水平等方面缺乏競爭力的我國高等學校,可能因生源匱乏難以為繼,甚至倒閉或被國外教育機構收編。”[3]超級秘書網
三入世后我國高等教育行政管理體制的構建
為了應對“入世”的挑戰,我們必須認真分析、總結我國高等教育的行政管理體制改革的經驗,趨利避害,創建適合我國高等教育的行政管理體制,使我國高等教育能更加順利、健康地發展。為此,我們認為當前必須在以下幾方面取得突破:11更新行政觀念,全新定位我國高等教育要更新高校行政人員的觀念最主要的就是讓他們重新審視高等教育的性質和地位。在WTO的國際大背景下,我們應把高等教育看做是一種服務,把“教育的對象”變為“服務的對象”,真正實現教育服務社會經濟、服務人的發展目標,做到以學生為中心,以社會需求為導向,最大限度向社會提供優質服務;同時,要拋棄教育本土化的觀念,樹立教育國際化的觀念,主動融入國際教育市場,把教育看做一種產業,當然,這種產業的“公益”性仍成為其主要特征。只有認清我國高等教育的特征和作用,才能更好地實行從萬能行政到有限行政,變直接行政為間接行政,變命令行政為服務行政。21調適行政關系,使高校的行政系統成為一個有職有權的行政實體從外部來說,政府教育主管部門要加快轉變職能和工作方式,學會按國際通行規則做好教育管理和服務工作。政府教育部門的主要職責是擬定好教育戰略發展目標,制定實施規則,特別是要關注教育發展戰略、教育布局、教育結構、質量管理等具有戰略意義的工作。簡言之,要把政府教育行政職能轉變為對大學教育質量進行質量監控和維護教育市場的秩序上來,實現由直接管理模式向間接管理模式的轉變,真正賦予高校各種合法權利。另外,就高等院校內部來說,在合理實行黨政分開、全面實行校長負責制的行政機制下,應充分發揮教職工代表大會、校務委員會等組織的參政、議政和監督作用。31重構行政組織,實現由“校一級管理”的完全行政等級制向“校-院(系)”行政管理模式的轉變由于政府對高等教育的高度集權管理,致使高等院校內部的行政管理體制也形成了一個以“校”一級管理模式的完全行政等級制。由于高校是有組織的松散結合系統的特殊性,完全的行政等級制度容易導致高校教育生產中的“X-無效率”(X-Ineffi2ciency)。它阻礙了教師在學術、科研上發揮主動性和創造性,限制學生的個性發展,無形中助長了封建的官本位作風。嚴格的行政等級制度將使教職工過多的能力和精力投入到協調人際關系和追求行政分利上。現有校一級管理幅度過大的狀況,嚴重阻礙學校機構的精減以及行政活力和效率的發揮。要改變這一現狀,就應以建立“校-院(系)”二級分權的管理模式為切入口,確立學院“主體性”結構地位,圍繞把學院(系)構建成一個相對獨立的辦學實體這一目標,賦予學院一定的自主權,包括專業設置權、招生考試權、教學權、國際交流與合作權、機構設置與人員配備權、職稱評聘權以及財產管理使用權等,激發其行政活力和辦學能力。只有這樣才能把高校構建為一個以目標管理為主,有宏觀調控能力的精干、高效、有序的行政管理系統。41加強行政法治,認真貫徹“依法治校”的方針自改革開放以來,我國有關高等教育的法制建設取得了長足的進步,頒布了《中華人民共和國高等教育法》、《教師法》等教育法律和《社會力量辦學條例》等教育行政法律、法規,加上教育管理部門的200多個教育行政規章,法律體系已初具規模,但仍不完善。特別是加入WTO,原有的一些法律、法規需要清理、修訂和完善;同時,要針對加入WTO后教育對外開放可能面臨的態勢,加快建立相關的規范化管理辦法和制度。另外,作為高校的行政管理,其行政人員也同樣要遵守我國制定的有關國家公務員的法律和法規,使高校的行政管理工作真正走上法制化的軌道。51強化行政道德,充分發揮高校德育在行政工作中的作用從政道德,在古今中外的各級行政管理中始終居于特殊的地位,特別是在高校的行政管理工作中,其重要性尤為突出。我國高等教育中一直對德育工作給予了高度的重視,如“兩課”的開設。但隨著我國進一步融入世界,西方的文化觀、價值觀對我國高校的德育工作造成了很大的沖擊,因而,我們在加強依法行政的同時,也應強化以德行政的功能。現階段,在我國應根據中央及有關部門的指示精神,建立和完善在黨委統一部署下,校長及行政系統為主的德育管理體制。要認真組織好廣大行政人員學習、貫徹黨的十五屆六中全會作出的關于加強和改進黨風建設的重要決定,加強“以德行政”的作用。
摘要：在我國，勃然興起的民辦高校逐漸成為深受社會關注的熱點，在整個高等教育領域中正起著不可估量的重要作用。然而毋庸諱言，我國的民辦高校在很多方面還不成熟，特別是相關政策的不完善，使得我國民辦高校的發展的速度和規模受到了影響。他山之石，可以攻玉。日本有許多世界著名的私立大學，它們為促進日本高等教育發展和社會進步所作的巨大貢獻是有目共睹的。如果能夠學習和借鑒他們在私立學校法規及政策方面的成功經驗，對于我國正在發展中的民辦高校顯然是有益的。
關鍵詞：高等教育中日高等教育民辦高等教育管理政策
一根據《中國教育改革和發展綱要》的規定，我國實行的是以中央統一的宏觀管理和地方分權的具體管理相結合，以地方政府管理為主的教育管理體制。
進行分級辦學、分級管理、分級負責。這種管理體制反映到對私立學校具體的行政管理上，我國實行的是私立高等學校由地方省級教育行政部門負責管理，私立中小學由地方市級教育行政部門負責管理的體制。
《中國教育改革和發展綱要》指出：“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針。”根據這個方針，鼓勵支持和尊重學校的辦學自主權同加強引導和管理相結合，是我國在私立高校管理上的基本特色。我國行使管理的機構為主管教育行政部門。對私立高等學校，其管理行為突出表現在對學校在頒發學歷、文憑和躋身正規學校體系意圖的嚴格控制。國家是以學校堅持貫徹黨和國家的教育方針政策，接受主管部門的監督、檢查、督導、評估和審計為前提。在此前提下，國家鼓勵和支持設立私立高校，保障學校的辦學，包括人事制度、工資制度、教育教學、課程設置和資金使用等方面的自主權。
目前，由于變革的時期在具體的教育關系上帶有不確定性等特點，加之私立高校迅速增多相伴生的新問題需要加強理論研究和政策研究，因而私立高校辦學的無序性和主管教育行政部門進行管理的無規范性都較強。很大程度上，私立高校的辦學處于無約束性自主狀態，自決的成分過大；主管教育行政部門的管理更多地依靠政策和行政手段，對具體管理問題的處理或軟弱無力，或隨意性較強，很多方面對私立高校實際失去控制。因此，我國對私立高校的管理，無論體制還是行為，都有待改革和進一步完善。
二比較中日兩國對私立高校行政管理的特點，其中的差異顯而易見，歸納起來有以下幾點。
1.中日兩國的管理體制都實行的是分權制，分級對口管理。但我國私立高等學校主要由省級教育行政部門進行管理，國家教委主要行使審批權。日本則集中在中央，即文部省，地方各級政府嚴格限定在管轄中小學。
2.我國的主管部門無論中央還是地方都是教育行政部門。日本在地方則是都道府縣知事，而非教育委員會，把管理公立學校的部門和管理私立學校的部門分開，以避免管理行為的混亂。
3.我國的行政管理重在監督檢查和控制。雖然提出要變直接的行政管理為宏觀管理，但在現階段依然以是以直接的行政管理為主，輔之以政策引導。日本則以宏觀管理為主，管理主要體現為一種服務。
4.我國的行政管理機構單一，只依靠各級教育委員會這一行政職能部門，日本則除行政部門之外，還廣泛依靠咨詢機關和私學協會，組織結構多樣。
5.日本法制健全，依法管理的規范性強。我國則起步不久，尚有較大差距。
6.經費資助是日本對私立學校實施行政管理的重要方面，是國家調節私立高校發展的一個杠桿。我國囿于財力不足，缺少這一手段。
三為了促進我國民辦高等教育健康穩步發展，在其發展過程中應當注意以下幾個問題。
1.在今后的發展中，民辦高校應不斷加強資金籌集功能，盡量避免被動地消耗大量辦學資源，應當主動進入資本市場，不能只面向市場籌集經費，還應該向社會和政府獲得資金；面向市場籌集經費也不應僅僅依靠學費，而應當借助市場運作的靈活機制，獲得市場主體———企業及其資本的支持，擴大資金來源，建立和完善經費籌集機制和資金運籌機制，為學校各項工作提供堅實的物質保障。
2.政府應以法律文書的形式將一些有利于民辦高教發展的優惠政策確定下來，同時立法杜絕民辦高校在辦學過程中存在的不規范行為。針對民辦高校在辦學過程中遇到的具體問題，政府應給予切實而有效的幫助，本著“積極促進民辦高教發展”的態度來予以解決，同時要加強執法與督察力度。
3.民辦高校必須建立起科學的內部管理制度。只有不斷加強自身建設，優化管理，提高效益，民辦院校才能在激烈的競爭中脫穎而出。
摘要：本文在對加強教育行政管理職能策劃進行詳細論述的基礎上，對如何轉變教育管理行政職能這一課題給出了若干意見和建議。
關鍵詞：教育行政管理職能策劃
一、加強教育行政管理職能策劃
職能的策劃與設計在組織設計中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰略任務和目標，“下”指的是教育行政管理部門組織結構的框架，即承當各項管理職能的各個管理層次、部門、職務和崗位。
1.加強計劃職能策劃，增強管理的預見性
計劃工作是教育行政管理的一項基本職能，是各級教育行政管理者為有效地使用資源條件、把握發展方向所進行的預測未來、設立目標、決定政策、選擇方案的連續程序，是制定計劃的管理過程。具體而言，計劃職能策劃的步驟可以分為七個步驟：①估量機會；②建立目標；③確定計劃的前提；④確定抉擇的方案；⑤評價各種方案并擇優；⑥制定派生計劃及相應的預算；⑦計劃的執行。
2.加強組織職能策劃，注重管理的實效性
工業經濟中，教育行政組織結構從機械官僚制占統治地位到特別專案制日益普及的進程，其實就是組織的正式化程度不斷降低，等級的垂直分布不斷減少的過程，也即傳統的金字塔型的組織結構逐步失去市場的過程。
金字塔型的教育行政組織結構有許多弊端：①過度集權化；②組織的中間管理層較多，人浮于事的現象嚴重；③無法根據工作所需靈活機動地調整組織的營運方向。要克服這些弊端，組織結構就應趨向扁平化。
隨著我國教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為了影響教育事業改革發展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發展，扁平化的組織設計有利于這一目標的達成。①結構精簡，組織能輕松上陣。②決策權分散到員工手中，一方面增強了工作人員的主人翁意識，另一方面，工作人員能自主地根據服務對象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個性化的服務，組織因而既有效率又有效益。③普通工作人員得以擺脫“金字塔”的重負，從工作中體會工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發無窮的創新精神，使工作常做常新，進而營造出整個組織的創新氛圍，提高組織的競爭力。
3.加強控制職能策劃，降低管理的風險性
正如法約爾曾指出的：“在一個教育行政管理部門中，控制就是核實所發生的每一件事是否符合所規定的計劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以便加以糾正和防止重犯。控制在每件事、每個人、每個行動上都起作用。”控制作為對計劃實施的監督和保證，貫穿在計劃執行的每個階段，每個部門，因此，實施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責。
雖然管理對象千差萬別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個步驟。①確定控制標準；②衡量實際成效；③分析偏差并予以糾正。
二、關于轉變教育行政管理職能的幾個建議
1.堅持教育督導“督政”制度，轉變教育行政管理模式
教育督導是指教育行政部門根據國家制定的有關方針、政策、法令和法規，對其所屬下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估和指導。我國教育督導的主要任務可以概括為兩條，一是“督政”，二是“督學”。“督政”是中國教育督導制度的顯著特征。教育督導作為一種教育行政監督手段，對下級政府履行教育工作職責的情況進行監督、檢查、評估、指導，是教育督導本質和我國國情以及教育改革與發展的實際需要所決定的。
長期以來，我國的教育行政管理，基本上是計劃經濟體制下高度集中的管理模式，習慣于命令和布置任務，淡化了監督和調控。在整個教育管理的運作中，“計劃”占據主導地位，“指揮”、“執行”環節得到了較充分的強化，而缺乏強有力的監督，因而不可避免地出現某些決策上的偏差和執行效果的不理想，也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風。開展“督政”，就是為了加強對政府及其相關部門教育行政行為的監督，以防止和糾正教育行政工作在決策、指揮、管理上出現的偏差和錯誤。同時，隨著行政體制改革的深入，政府簡政放權、轉變職能，許多權力下放到學校，學校辦學自主權擴大，對教育的管理必須從以指令性為主的領導模式轉變為以指導性為主的領導模式。實現這個轉變，必須在宏觀上加強管理，以強化反饋、監督功能為前提。建立教育督導“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面。“督政”是彌補教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統的教育行政管理中，教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間，不是一種監督與被監督的關系，也不是一種隸屬關系，因而教育管理中的有些工作，出現“管不到，抓不了”的局面。通過教育督導，代表本級政府行使對教育工作的監督職權，就可以與同級政府的有關職能部門、與下級政府形成一種正常的監督與被監督的關系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強對政府相關部門法定的教育工作的監督，督促政府相關部門的教育工作落實到位。2.促進教育行政職能的重心轉向提高教育質量
雖從靜態的角度看，幾乎所有現代國家都行使著較為相同的職能，但是從動態的角度看，由于各國社會和教育發展的時空差異，造成不同時期的國家和同一時期的不同國家之間教育行政職能的側重點不同，這也正是教育行政職能歷史性發展的重要表現。由于在那些現代化比較早的國家，教育的發展經歷了由數量到質量、由精英模式到大眾模式的過程，從數量上看，發達國家的義務教育年限在數十年前，普遍達到9年以上。如果從普及的角度來看，發展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發達國家的高中就學率已達到90%以上。因而，教育效能(主要表現為教育質量)的提高就成為這些國家共同關心的首要問題，各國為此在政策上調整了自己的工作重心。美國自從1983年發表《國家處于危機之中，教育改革勢在必行》的質量調查報告書之后，首次全美教育目標的制定、教育標準的全國統一以及教育行政主管部門中教育質量委員會、全國共同教育目標委員會的成立等改革無一不在強調：在21世紀，美國的教育政策要進行從機會平等到提高效能的重新定位。
3.注重教育行政職能的法制化
在不同國家中，各級政府之間、國家與社會和個人之間的職能、權力(利)劃分有不同的表現形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權責分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權責混亂的后果。后者是說這種職能劃分有明確和系統的法律依據(包括法定的內容和程序)，職能的變動也要以法律的變更為準繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權責混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區別。在西方發達國家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國、日本等不論是在相關的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設置法》中，都明確而嚴格地規定了國家的各級政府、相關部門及學校在教育事務中各自承擔的職能和擁有的權力。這對于教育的長期和穩定發展是必要的。例如，日本的《文部省設置法》首先指出，本法的目的是：明確規定文部省主管事務的范圍和權限，確定能高效地完成主管事務的組織，文部省以振興與普及學校教育、社會教育、學術及文化為己任，是一體化地處理上述事項及有關在宗教方面的國家行政事務的行政機構，為完成前條規定的所轄事務，文部省擁有下列權限。但是，其權限的行使必須遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部頒布的《全國教育事業第十個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。
4.建設一支高素質的教育行政管理隊伍
教育部頒布的《全國教育事業第十一個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。
三、結束語
轉變教育行政管理職能的任務是艱巨的。在今后的研究中，我們應進一步加大學習、研究力度，力爭取得更大成果，不斷把教育行政管理改革引向深入，從而使教育改革發展更好地服務于國民經濟社會的發展。
1高中教育存在的主要問題
1．1高中院校著急擴大辦學規模而忽略辦學特色
近些年來，我國的很多普通高中院校的教育規模有了很大發展，但是，我國高中教育仍然存在著很多問題，這些問題中較為突出的問題就是我國的普通高中自身辦學的模式仍然沒有從擴大規模這一方向轉為創辦特色的方向，目前來看，我國的普通高中自身辦學模式主要包括民辦高中、綜合高中、外延發展模式以及內涵發展模式等等。其中，民辦高中主要指那些將社會力量進行充分的利用，從而進行獨立的辦學以及那些與公立的院校進行合作辦學的高中院校。綜合高中主要包括在高中學校中同時開設職業教育課程和普通高中課程，綜合高中里的學生在畢業以后可以選擇繼續學習深造或者就業。外延發展模式主要是指那些靠發展增量來將高中階段的教育規模擴大，例如新建學校、建立分校等。所謂的內涵發展模式主要指不發展增量，以盤活存量為主，例如對薄弱學校進行扶持、將那些優質的高中規模進行擴大以及將初中和高中分離等等。以上筆者所陳述各種模式都將現有辦學規模擴大作為主要目標，直接導致了高中教育質量難以保證、師資力量緊張以及班額過大等。
1．2高中教育經費投資渠道單一并且經費不足
眾所周知，高中教育經費的投入渠道主要包括社會資金投入、學生負擔以及政府投入等等，其中，政府投入最多，學生負擔其次，學生負擔主要包括擇校費和學費等等，投入最少的就是社會資金投入。從高中教育經費投入的比例情況來看，最少的就是社會資金投入的比例，我國整體高中教育的經費投入還是將政府投入作為主要渠道，這也就使我國整個高中教育經費投資渠道極其單一。
2教育行政管理的對策
2．1加強教育行政管理的職能策劃
教育行政管理職能的策劃一直在整個教育行政管理組織設計領域中起著承上啟下橋梁的重要作用，在這里，筆者所指的“上”就是指教育的行政管理部門戰略目標和任務，而“下”指的就是教育行政管理部門的框架和組織結構，也就是對各項管理職能進行承擔的各個管理崗位、職務、部門以及層次。因此，筆者認為我們必須要加強教育行政管理的職能策劃，將其職能策劃加強能夠提升教育行政管理的預見性，首先，計劃本身就是教育行政管理過程中最為基本的一項職能，計劃已經成為了各級教育行政管理人員為了將條件和資源進行有效的利用，將發展方向進行很好的把握，對未來進行預測并且選擇方案、決定政策、設立目標的一種連續程序，這些都是一種制定計戈管理的過程，教育行政管理的計劃職能策劃步驟為：估量機會、建立目標、確定計劃前提、進行抉擇方案的確定、擇優并且評價各種方案、制定相應預算以及派生計劃、進行計劃的執行。
2．2建設起高素質教育行政管理的隊伍
我國教育部已經對教育行政部門進行政府職能轉變、教育法律體系完善、將依法執教全面實施這三項重要的目標進行了明確規定。從此以后我國政府部門應該將政策指導、必要的行政手段、執法監督、信息服務、評估、規劃、撥款以及立法等手段進行充分的利用，從而對高中教育實施宏觀管理。政府部門最主要的職責就是為高中教育的實施創造出一個良好的環境，使其能夠得到健康的發展，從而保證國家的相關教育方針能夠得到貫徹和落實，保證學校能夠有正確的辦學方向，并且將各類各級學校的辦學行為和辦學條件標準進行嚴格的規范，保證教育自身公正性，保證學生擁有平等受教育的權力，維護學生、教師以及學校的合法權益。還要對教育行政管理和決策的制度進行完善，建立起一支高素質教育行政管理的隊伍，將依法行政水平和管理水平進行有效的提升，不斷加強對于教育相關法規的建設，從而將相關的教育法律體系進行進一步完善和健全，加強教育的普法宣傳，最終將教育行政的執法力度加大，加強教育督導檢查，完善教育的督導制度，健全教育的督導機構。
3結語
作為我國義務教育和高等教育銜接的階段，高中教育的發展情況一直對我國教育體系整體發展產生著直接的影響，高中教育一直在我國教育體系中擁有十分重要的地位。本文對高中教育存在的主要問題進行了分析，并且提出了高中教育行政管理主要的對策，旨在對高中教育起到一定的指導作用。筆者認為，理論只有應用到實際操作中去才能夠真正的發揮其自身所具有的指導作用，因此，筆者主張將高中教育的主要問題及教育行政管理的對策這一理論知識應用到高中教育行政管理實際工作之中去，并且從教育行政管理工作的實際情況中，對高中教育的主要問題及教育行政管理的對策這一理論知識進行不斷完善，真正做到理論指導實踐，實踐完善理論。
1、高等教育行政管理體制的含義界定
所謂高等教育行政管理體制．是高等教育行政機關設置、隸屬關系、權限劃分與運行中各種制度的總稱。高等教育行政管理體制主要指高等教育的宏觀管理體制，涉及中央與地方、中央各行政部門之間、政府與高校之間的基本關系問題。各國的國情不同．其高等教育行政管理體制也各不相同．基本上可以分為中央集權制、地方分權制、中央與地方共管制。目前中國對高等教育實行中央和省兩級管理的體制。這是結合了中央集權體制與地方分權體制的特點和優勢而建立起來的。目前中國已經基本形成了“中央和省級政府兩級管理．以省級政府管理為主”的高等教育行政管理的新體制日。
2、構建新型的高等教育行政管理體制運行模式的對策
2．1開展融資渠道多元化
鼓勵投資主體多元化．實際上是為了爭取更多的社會資金投入到高校中來。為此我們應發揮高校辦學資源同時。開展和社會更緊密的聯系與合作在強調政府對高等教育起主導作用的同時．要充分發揮市場機制在資源配置中的基礎作用．改變高等教育投資過分依賴職能的狀況．使高校真正成為多渠道籌集辦學資金、增加高等教育產業經費的融資主體。第一。發揮高校人才培養功能的優越性．深化教學改革．不斷提高人才培養質量．爭取社會各界更多的支持。有宏圖大志且人才培養質量優秀的高校更容易獲得社會的認可、信任。從而獲得更多的社會資助’。第二．通過自身的科學研究和校企合作科研項目．爭取科研經費利用高校科研實力比較雄厚的優勢開展科學研究，與企業合作爭取重大科研項目，加速科技成果轉化。為政府或其他社會組織提供高水平的決策咨詢服務。通過這些途徑爭取科研經費、科技成果轉化收入、企業投資等[56]。第三，通過校辦企業增加經費來源。通過高校人才集中的優勢興辦知識型企業來為社會服務．這也為高校本身籌集更多的辦學經費在這方面，清華同房、北大方正就是成功的典范。把高等教育作為產業來發展，采取產業化的運作機制．開源節流，加強成本一一效益核算，確保對所使用的資源進行最有效的配置。高校可以充分利用這一融資方式。第四。設立專門的辦學經費征募機構。這一機構應作為高校內設機構之一．配備綜合素質較高的人員專職從事辦學經費征募工作。這些專職人員應逐步成為專業化、職業化、專家化的經費征募隊伍，通過他們的努力，建立財政撥款、學費收入、科技收入、校辦產業收入、社會捐贈、聯合辦學收入、教育基金、銀行信貸等多種途徑的籌資體系。
2．2加強中央政府對高等教育的宏觀管理
在我國．高教行政管理體制運行模式中首先遇到的一個重要問題．就是政府究竟應起到什么作用以及怎么樣起作用，即政府在高等教育行政管理中職能的轉變。如果還像過去那樣，高等教育主管部門仍然事無巨細大包大攬．該放的權力不放。不該管的事情還管，高等學校自主辦學就不可能實現。高等教育行政管理體制改革的任務．就是要在政府和高等學校之間，明確權責。政府要轉變職能。政府要改變長期在計劃經濟體制下形成的重管理。輕指導、服務的狀況。為高等學校松綁。提供高校自主發展的空間．要重新審視和定位管理高等教育的范圍、內容和方法，盡量避免對高校內部事務的直接干預，將注意力集中于宏觀調控。
2．3建立自主的高等教育行政管理協調機制
高等教育行政協調機制是指政府針對高等教育行政系統內外部、縱橫向之間存在著的各種不協調的關系問題進行調節，通過權責清晰，分工合作，互相配合，有效地實現高等教育行政的目標和提高行政管理效能的一套高等教育行政管理運行機制。高等教育行政協調機制是高等教育行政管理運行體系不可缺少的構成部分．是貫穿在高等教育行政管理各個環節、全過程的一項經常性的重要活動。具體關系表現在高等教育與市場、高等教育與社會、高等教育行政部門之間的關系；政府有應有效協調市場、學校、社會三者之間的關系，使之形成有序的發展狀態。高等教育行政協調機制的建立可以說在實踐上是構建高等教育行政管理體制運行模式一項重要舉措。我們應該建立這樣一種高等教育行政管理體制的協調機制。充分發揮內外部關系．明確中央高等教育行政系統與地方高等教育行政系統的關系及管理權限范圍．并做好與其他各業務部門間的協調配合。增進高校與企業合作，促進高校產學研市場的研究開發，從而實踐教育市場化運行。政府、高校、企業多交流、溝通，互動管理．培養面向社會市場需求的可用人才。培養用人單位可用之才，實踐型人才。
3、結論
總之．正確把握高等教育行政管理體制運行模式，有助于政府正確制定和執行高等教育政策．有助于高校辦學自主權的真正落實，有助于現代大學制度的形成、教育事業的發展和社會進步
一、加強教育行政管理職能策劃
職能的策劃在組織設計中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰略任務和目標，“下”指的是教育行政管理部門組織結構的框架，即承擔各項管理職能的各個管理層次、部門、職務和崗位。
1、加強計劃職能策劃，增強管理預見性
計劃是教育行政管理的一項基本職能，是各級教育行政管理者為有效地利用資源條件、把握發展方向所進行的預測未來、設立目標、決定政策、選擇方案的連續程序，是制定計劃的管理過程。計劃職能策劃可分為七個步驟：（1）估量機會；（2）建立目標；（3）確定計劃的前提；（4）確定抉擇的方案；（5）評價各種方案并擇優；（6）制定派生計劃及相應的預算；（7）計劃的執行。
2、加強組織職能策劃，注重管理實效性
教育行政組織結構從機械官僚制占統治地位到特別專案制日益普及的進程，其實就是組織的正式化程度不斷降低，等級的垂直分布不斷減少的過程，也即傳統的金字塔型的組織結構逐步失去市場的過程。金字塔型的教育行政組織結構有許多弊端：（1）過度集權化；（2）組織的中間管理層較多，人浮于事的現象嚴重；（3）無法根據工作所需靈活機動地調整組織的營運方向。要克服這些弊端，組織結構就應趨向扁平化。隨著我國教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為影響教育事業改革發展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發展，扁平化的組織設計有利于這一目標的達成。（1）結構精簡，組織能輕松上陣。（2）決策權分散到員工手中，一方面，增強了工作人員的主人翁意識；另一方面，工作人員能自主地根據服務對象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個性化的服務，組織因而既有效率又有效益。（3）普通工作人員得以擺脫重負，從工作中體會工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發無窮的創新精神，使工作常做常新，進而營造出整個組織的創新氛圍，提高組織的競爭力。
3、加強控制職能策劃，降低管理風險性
在任何一個教育行政管理部門中，控制就是核實所發生的每一件事是否符合所規定的計劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以便加以糾正和防止重犯。控制在每件事、每個人、每個行動上都起作用。控制作為對計劃實施的監督和保證，貫穿在計劃執行的每個階段，每個部門。因此，實施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責。雖然管理對象千差萬別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個步驟：（1）確定控制標準；（2）衡量實際成效；（3）分析偏差并予以糾正。
二、轉變教育行政管理職能的建議
1、堅持教育督導“督政”制度，轉變教育行政管理模式
教育督導是指教育行政部門根據國家制定的有關方針、政策、法令和法規，對其所屬下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估和指導。我國教育督導的主要任務可以概括為兩條：一是“督政”，二是“督學”。“督政”是中國教育督導制度的顯著特征。教育督導作為一種教育行政監督手段，對下級政府履行教育工作職責的情況進行監督、檢查、評估、指導，是教育督導本質和我國國情以及教育改革與發展的實際需要所決定的。過去，我國的教育行政管理，基本上是計劃經濟體制下高度集中的管理模式，習慣于命令和布置任務，淡化了監督和調控，因而不可避免地出現某些決策上的偏差和執行效果的不理想，也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風。開展“督政”，就是為了加強對政府及其相關部門教育行政行為的監督。隨著行政體制改革的深入，政府簡政放權、轉變職能，許多權力下放到學校，學校辦學自主權擴大，對教育的管理必須從以指令性為主的領導模式轉變為以指導性為主的領導模式。實現這個轉變，必須在宏觀上加強管理，以強化反饋、監督功能為前提。建立教育督導“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面。“督政”是彌補教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統的教育行政管理中，教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間，不是一種監督與被監督的關系，也不是一種隸屬關系，因而教育管理中的有些工作，出現“管不到，抓不了”的局面。通過教育督導，代表本級政府行使對教育工作的監督職權，就可以與同級政府的有關職能部門、與下級政府形成一種正常的監督與被監督的關系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強對政府相關部門法定的教育工作的監督，督促政府相關部門的教育工作落實到位。
2、促進教育行政職能的重心轉移，提高教育質量
從靜態的角度看，幾乎所有現代國家都行使著較為相同的職能，但是從動態的角度看，由于各國社會和教育發展的時空差異，造成不同時期的國家和同一時期的不同國家之間教育行政職能的側重點不同，這也正是教育行政職能歷史性發展的重要表現。由于在那些現代化比較早的國家，教育的發展經歷了由數量到質量、由精英模式到大眾模式的過程，從數量上看，發達國家的義務教育年限在數十年前，普遍達到9年以上。如果從普及的角度來看，發展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發達國家的高中就學率已達到90%以上。因而，教育質量的提高就成為這些國家共同關心的首要問題，各國為此在政策上調整了自己的工作重心。美國自從1983年發表《國家處于危機之中，教育改革勢在必行》的質量調查報告書之后，首次在全美教育目標的制定、教育標準的全國統一以及成立教育行政主管部門中教育質量委員會、全國共同教育目標委員會等改革無一不在強調：在21世紀，美國的教育政策要進行從機會平等到提高效能的重新定位。
3、注重教育行政職能的法制化
在不同國家中，各級政府之間、國家與社會和個人之間的職能、權力劃分有不同的表現形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權責分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權責混亂的后果。后者的職能劃分有明確和系統的法律依據，職能的變動也要以法律的變更為準繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權責混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區別。在西方發達國家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國、日本等國家不論是在相關的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設置法》中，都明確而嚴格地規定了國家的各級政府、相關部門及學校在教育事務中各自承擔的職能和擁有的權力。這對于教育的長期和穩定發展是必要的。
4、建設高素質的教育行政管理隊伍
教育部進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標。今后，政府應主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。
自建國50年以來，我國來華留學生教育已逐步形成了較為系統的具有中國特色的教育行政管理模式，為世界上許多國家和地區，特別是第三世界國家培養了一大批各類專業人才，針對擁有不同文化背景及風俗習慣的留學生，充分考慮教育對象的特殊性，我國的留學生教育一步步發展，逐漸與國際接軌，極大地發展和鞏固了我國同世界各國的聯系。但在這一過程中也出現了一些問題。具體表現在以下幾個方面。
1、招生工作
1.1招生工作系統性較弱。由于留學生招生和管理工作涉及面廣，與校內許多部門和院系都有關系，不僅僅是涉及打破留學生主管部門，現在學校的某些學院和部門還不夠重視留學生招生工作，沒有上下形成一股合力來發展留學生規模。所以，并不是每個教職員工都對留學生招生工作具有高度的服務意識與責任心，而任何一個員工在任何一方面的缺失或低素質都不可避免的對全局造成影響。所以我們應該根據教育市場的需要和本校的實際制定和實施更為合理、科學的招生措施等，從而以更靈活的方式適應國際教育市場經濟的發展。
1.2外部環境因素影響。外部環境因素主要包括經濟、地理位置、交通、文化、氣候等。來華留學生中，來自韓國、日本的最多，他們大多選擇北方和東部的院校學習，北京和上海等地的文化底蘊、教育程度比較高，經濟發展早，吸引了大多數來華留學生前往學習。另外，北方高校在來華留學生教育、宣傳等方面進行較早，投入也較多，因此收益大。而中西部地區，與東部相比缺乏東部地區的優勢特色，雖然近幾年中部地區的經濟發展很快，但與北京、上海以及其他沿海地區相比，還存在著一定的差距。同時受交通、文化、經濟等因素的影響制約著來華留學生教育的發展。
1.3缺少相應的政策扶植。來華留學生教育不但能提升學校的國際知名度，既是教育面向世界、大學國際化趨勢的需要，也是提高學科建設和科研水平的需要，而且能夠增進各國教育、文化的交流，激活學校發展潛力，提升學校辦學水平和辦學層次。但目前許多學校思想認識不全面，缺乏市場化和國際化的教育理念，追求短期經濟效益思想嚴重，對來華留學生教育工作重視程度不夠，投入少，與教育國際化要求相匹配的行政管理人員稀缺，缺少傾斜性政策支持。大多數學校的留學生招生管理工作是國際交流學院和留學生科共同負責，而眾所周知，留學生的管理是一項政策性很強且十分細致的工作，涉及面廣，貫穿學校教學、生活管理的全過程。因工作人員的緊缺，再加上在教學管理和日常的管理和服務就花掉了大量的時間和精力，招生目標的明確，生團隊的建立等成為了我國亟待解決的問題。
1.4宣傳力度有待加強。目前，我國的來華留學生教育的宣傳渠道較少，內容單調、陳舊，手段單一，影響面較小。這種落后的宣傳使得外國留學生對我國大學及與留學生活相關的情況知之甚少，難以形成強大的吸引力。而近幾年來，每年都有幾十個國家數百個外國機構在中國的多個城市舉辦巡回展，吸引了不少中國學生出國留學。每年我國的出國留學人數的陡然增長，不能不說和這些鋪天蓋地的留學宣傳展有著直接的關系。
2、教學工作
2.1留學生漢語水基礎較差。當前學生遇到的語言問題主要是學生的專業領域中詞匯的問題，而在漢語學習與應用中，用于日常交流的基本用語已經被多數留學生掌握。由于當前學校的留學生是與中國學生一同上課，留學生在聽課時勢必遇到很多并不熟悉的專業詞匯，而這些詞匯在一年的漢語補習中涉及不到。在學習專業課時，卻沒有輔助項目來幫助其學習專業詞匯。因此，專業詞匯成為阻礙留學生學習的一個重要原因，非洲國家的來華留學生在這一方面的問題尤為明顯。來自東南亞的留學生大部分英語水平較低，因為這些學生是把漢語當做第二外語課程，這一部分留學生普遍反映不能適應學校開設的公共英語課程。且這些能夠進入高校的中國學生，都是比較優秀的學生。而對于想在中國學習專業的留學生，我們的條件要寬松很多。學校為擴大留學生規模，對留學生的入學條件基本上沒有做要求。這樣他們所具備的專業知識結構和中國學生之間勢必有一些差異，尤其數理化基礎知識水平比較低，學習理工專業的難度很大。另一方面，在東南亞國家的基礎教育中，學生按志愿分科較早，學生基礎知識不夠全面，特別是選擇往文科方向發展的學生，他們的數理化基礎較差。有的學校主要以理工科為主，雖兼有經、管、文、法等非理工專業，但也要以理工科知識為基礎，留學生需要學習高等數學、大學物理等基礎課程，這對于在中學階段修讀文科的外國留學生而言困難較大。同時，在和留學生的訪談中也發現了另外一個現象，很多的研究生在申請專業時所選專業和自己本科專業無任何關聯，如非洲的一個女留學生本科所學為心理學專業，而碩士研究生專業選擇的卻是計算機科學。她談到，她想通過在中國學習先進的科技，回國后建設自己的國家。明顯看出，很多留學生選擇專業具有很強的功利性，沒有從自己實際情況出發。這類專業基礎為零的研究生，對我國研究生培養工作的開展帶來了很大的困難。
2.2本科生課程及教材配置不合理。我國大多數高校依然實行學生一進大學就確定專業，學科專業間界線分明，培養出來的學生顯得知識面偏窄，視野不夠開闊。其次，本科留學生選擇的余地太小，學校開設的專業課程太“專”，開設的基礎課很多是政治理論、學生思想品德教育等方面的課程。由于各個國家的文化教育背景，社會結構以及學科專業設置等方面的差異，出現留學生在本國所學的課程與在我國所學的課程銜接不上的現象。這種現象在我國高校普遍存在，導致留學生學習困難，也大大降低了他們來華留學的積極性。
2.3碩士研究生培養方案不完善。學生制定個人培養計劃的主要依據是學生的培養方案。由于各國生產發展水平、文化教育、科學技術不同，來華留學生的實驗技能、基礎理論、科研能力與我國學生相比有較大的差距，再加上語言上的障礙，這都給我國的來華留學生的培養增加了難度。英文授課項目的培養方案也存在不足的地方。比如：有些來華留學生來自英語國家，英語水平非常高，而有些來自非英語國家，尤其第一外語是中文的留學生，英語水平自然無法和歐美學生比，而對這部分學生的培養，仍采用和歐美學生一樣的培養方案，培養的結果就相對不好。
2.4教師個人及專業素質不高。大部分留學生都認為為其授課的部分老師漢語水平不是太高，有小部分教師上課使用方言，影響到他們對課程內容的理解。學校對留學生教育都將漢語作為教學語言，這對漢語專業的學生來說是應該也是必需的，而對就讀其他專業的留學生來說就并不一定合適。為了學習某個專業，他們不得不先花上一年的時間漢語補習，等漢語水平達到一定程度后才能進入專業學習，這不僅增加了學習成本，也延長了學習時間，很多外國學生因此而放棄了來華留學。
3、后勤工作
3.1留學生管理制度過于寬松。在留學生的管理工作中，管理人員對外國留學生比較寬松，比較友好，能通融的基本能夠通融，這樣來華留學生管理制度的嚴肅性便受到了質疑。特別是在留學生公寓，不少留學生反映有留學生違反了宿舍管理規定，但是沒有受到相應的處罰，這樣一來，留學生宿舍管理制度在留學生中的權威便大大降低。
3.2后續工作安排不到位。學校擴大了留學生的招收規模，但是留學生服務和管理部門的后續工作卻沒有很好地安排，一些工作細節被忽略了。當留學生來到我國大學時，太多的不確定的事情讓他們處于不安及慌亂中。在和留學生的訪談中，大部分留學生反映的首要問題是對學校及周邊環境不熟悉和語言障礙。而這兩個問題又直接導致學生在辦理入學和居留手續時遇到很多困難，有一半以上的同學都覺得相關手續太過繁瑣。不可否認，目前在這方面我國高校校仍然有需要改進的地方，在留學生獲得相關留學生活信息的途徑方面，絕大部分同學是從親友、網絡、以及其他外國留學生處獲得自己想要了解的信息。而網絡因其快捷、方便和豐富的信息量最受學生們歡迎。然而，幾乎全部的訪談留學生認為在學校或者外事處的網站上只能了解到一部分信息，對于他們做好準備工作而言仍然遠遠不夠。所以大部分的訪談者希望能夠由學校方面幫助他們與在校的本國留學生取得聯系或者從學校或者外事處的網站得到更多的相關指導與建議。
3.3后勤管理人員素質不高。學校的行政管理人員以及一些后勤服務人員的主動服務意識不夠，素質不夠高。表現為態度僵硬，辦事拖沓，遇事推諉。有些全英文授課的學生由于不會說中文，同時處理自身學習生活中的問題能力比較差，即使很小的事情，都要留管人員親自過問。宿舍管理員多半不會說英文，導致與留學生交流困難，亟待提高素質。
一、高等教育行政管理體制改革存在的問題
通過介紹我國高等教育行政管理體制改革的現狀，可以總結出其中存在的問題。
（一）改革政策的指導性有待加強
我國現行的高等教育行政管理體制改革基本政策有：轉變政府職能、擴大高校自主權，政府宏觀調整、地方自主辦學等等，但這些政策過于籠統，表述不夠具體，導致實際中高校辦學自主權落實情況不理想，政府的許多職能尚未完全適應從計劃經濟向市場經濟的轉變，一些高等教育事務存在該管沒有管、管不了的事情還在管，許多可以放權、應該放權的地方還未放等問題。例如，高校招生方面，教育行政部門設置了高校招生的總體規模，以及高校招生的具體人數，即使在一些試點的自主招生高校，自主招生的人數也僅有計劃的5%，權力很有限。所以，高等教育的辦學自主權有待擴大，針對高等教育行政管理體制的可操作性的法規亟待制定。再如，即使我國頒布并實施了《高等學校境外辦學暫行管理辦法》、《中華人民共和國中外合作辦學條例》和《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，但都是一些原則性的規定，在具體的實施中卻有一定的難度。
（二）高等教育不公平問題
由于政策價值觀的缺失，導致公平與效率問題沒有解決好，呈現出高等教育不公平的教育現實。計劃經濟條件下，雖然我國高等教育資源配置主要集中在幾個地區，不夠平衡，但尚未在很大程度上影響教育公平，因為當時各省之間的教育資源都是共享的。以地方為主的教育行政管理體制實施后，雖然有利于地方高等教育的統籌與管理，但也帶來了一系列教育不公平問題。首先，高等教育資源利用不充分、不合理，呈現出高等教育資源相對不足與相對過剩并存的局面。高等教育行政以省為主的管理體制，其實就是塊塊（各地方）為主，導致省際高等教育資源不能共享，某種程度上造成了高等教育資源的浪費，高等教育的不公平就隨之產生。其次，中央下放大學的出路陷入困境。一些部屬院校下放地方以后，在全國的影響和優勢逐漸降低，教育部對這些下放大學的關懷不再，逐漸就會被邊緣化。
（三）未建立與市場經濟配套的高等教育行政管理體制
我國是剛剛轉型的市場經濟國家，高等教育管理體制脫胎于傳統的中央集權式管理，在運用市場進行調節我國的高等教育時，還存在許多問題和挑戰。例如，市場需求是變動的，這就難以保證高等教育的穩定發展，導致高等教育資源的配置方式需要市場機制和國家行政調節相結合。市場解決不了的高等教育結構調整，那么政府就應該進行調節，如高等教育的種類、層次、專業、地區等；還有貧困子女上學難的問題，一些高校、教育機構亂辦班、亂收費、濫發畢業證問題等等，這些都必須由國家和政府通過法規制度等形式加以解決。但目前我國高等教育法規滯后，與市場經濟配套的高等教育行政管理體制尚未健全，導致了我國高等教育市場化進程緩慢。
二、深化我國高等教育行政管理體制改革的對策
（一）加強和完善高等教育立法
高等教育立法就是指國家權力機關依照法律程序制定有關高等教育法律法規的活動，高等教育法律法規是國家法律體系的重要組成部分。加強和完善高等教育立法，有利于規范法規的價值取向，提高高等教育行政管理體制改革政策的指導性。
1明確高等教育各關系主體的權力和義務
高等教育系統內部包括高等教育行政管理者、教育機構、高等教育機構舉辦者、教育者和受教育者，在高等教育立法中應對以上五種不同主體的權利、義務和活動方式等進行明確規范，清晰地劃分中央政府與地方政府在實施高等教育管理中的職權范圍和責任。為了體現科學、民主和社會參與的原則，中央和地方兩級政府及其教育行政管理部門應設立高等教育評估及審議的監督機構，在高等教育機構的經費分配、招生和畢業生就業等方面發揮中介作用。
2注重高等教育法規的實效
高等教育法規制定過程中，具體內容的確定是關鍵的一步，但內容構建完成并不意味著高等教育法規體系已經建立。高等教育法規能否發揮實效，還受到外界很多因素的制約，例如執行者的認識與態度、執行力度等。所以，在高等教育法規制定的過程中，應注重高等教育法規的實效性問題，既要確保高等教育法規內容的完善，還要制定與之對應的高等教育法規執行與監督的制度、規范，形成監督體系；還要強化非制度化的法律監督形式，例如社會輿論、監督、舉報等，使外在的強制與內在的要求結合起來，即短時效用與長時效用結合起來，才能確保高等教育法規的順利執行。
（二）建立高等教育行政協調機制
1協調好學生和學校、就業市場之間的關系
學生接受高等教育以后，要走向社會、尋找合適單位就業。所以，學生和學校、就業市場之間的關系，也需要政府進行外部協調。政府可以科學利用投資導向、補償機制、政策法規的約束來解決效率與公平的矛盾。第一，建立有效補償機制，促進高等教育公平。政府可以針對經濟特困生建立經濟補償機制，解決大學生在求學期間的經濟困難。目前，我國很多地方都實行了國家助學貸款和商業助學貸款制度，但是由于個人信用制度不完善，銀行放貸的積極性不高。為此，政府可以考慮在社會信用制度、社會保障制度完善以后，建立與個人收入掛鉤的貸款制度，將銀行的管理職能由收貸合一改為收貸分離，由社會保障或稅收機關代為回收商業銀行的貸款，以降低拖欠率。第二，建立對民辦高校的資助制度。近年來，民辦高校越來越多，民辦高等教育的作用日益凸顯，對國家和社會作出了較大貢獻。但是，民辦高校的教育成本相對較高，學生的負擔較重。按照市場經濟“誰受益、誰付費”的原則，政府作為民辦高等教育的受益者，也應承擔對民辦教育的投資義務。
2合理配置高等教育資源，協調好高等教育與社會的關系
高等學校由于制度、組織的缺陷以及外部環境的影響，不能對教育資源進行有效配置，導致管理效率低下。所以，政府應發揮其宏觀調控的優勢，對高等教育資源進行合理配置。首先，要協調好高等教育發展的學校布局。政府宏觀調控從總體和全局的高度規定并調整高等教育的學校布局，可以在較大程度上避免因高等教育供給不足而產生的高等教育需求不能滿足的矛盾。政府可以協調高等教育的專業布局、學科設置，使高等教育的專業發展走向協調發展的健康軌道，關注那些意義深遠的高等教育學科設置，重點資助和扶持弱勢學科。其次，建立高校交流和信息服務的平臺。對許多高校尤其是非重點高校來說，參加全國性高等教育教學改革交流、協作的機會比較少，而這些高校卻迫切需要交流、協作和提高，針對此矛盾，政府可以組織開展區域高校協作，共享教育資源；對有條件的大學，政府應引導他們積極開展對外交流與合作，加強我國高等教育的對外宣傳，提高我國高等教育的國際化程度。
3協調地方高等教育資源配置
高等教育是一種稀缺性的資源，要使這種稀缺資源的供給滿足最多人的需求，就需要考慮資源受益群體、資源供給地域等多方面的因素，優化資源配置方式，實現資源配置的有效性。我國目前高等教育資源配置尚存在一些問題，例如地方高校數量與學生人數不成正比，一些地方考生即使考分很高也會落榜；有些地方除了教育部直屬高校外，地方舉辦的高校過少，不能滿足社會對高等教育的需求；有些地方的高校原本辦學質量較好，但下放地方以后由于受地方經濟、環境的影響，辦學質量和聲譽不斷下降。這些問題的存在，要求政府對高等教育資源進行優化和配置，實現高等教育資源的共享和利用。
（三）構建高等教育行政激勵機制
良好的激勵機制可以對激勵客體的某種符合激勵主體希望的行為進行不斷強化，保證激勵主體目標的實現。在高等教育行政管理體制改革中，激勵機制同樣是不可缺少的，激勵機制可以對高等教育行政管理體制改革起到推動作用，從而提高高等教育行政效率。政府是我國高等教育行政管理體制改革中的激勵主體，應重視建立和完善高等教育行政管理體制改革的激勵機制，并使其發揮作用，全面推動高等教育的發展。
1建立經濟激勵機制
我國對高等教育事業的激勵更多的是強調精神激勵，忽視了高等教育的物質需求，經濟支持乏力。我國政府的激勵行為必須轉到提高政府為高等教育事業服務的質量上來，按照教學水平和科研能力把高等教育分類，對不同高校給予不同的經濟支持，并為高等教育融資創造機會與條件。
（1）建立高校經費競爭激勵機制
高等教育經費是由政府提供的，供高校自身發展和建設用，具有專屬性、不可挪用性等特點。政府對高等教育提供經濟支持的目的，是彌補高等教育作為一種準公共物品的市場失靈。但政府對高校的經費撥款長久以來管得過死，缺乏變通。政府提供的高等教育經費并不能滿足高教事業發展的需要，這和政府高等教育撥款方式缺乏良好的激勵機制也有關。在市場經濟體制下，只有利用政府經濟行為為高等教育提供一定經濟支持，并把高等教育經費的獲得推向市場，利用市場競爭激勵機制優化高等教育經費撥款，才能滿足高校對經費的需求。
（2）建立高校分層撥款機制
政府對高等教育分配制度是否公平，直接關乎政府對高校經費的分配公平與否，會影響從事高等教育事業人員的工作積極性。因此政府對高校的經費要進行調控，對高校進行分層，對高水平大學應提高撥款額度，對沒有科研能力和教育水平低下的高校，政府要利用經濟杠桿激勵他們提高科研能力和教學水平。
2建立管理激勵機制
政府適當放權，賦予高校更多的辦學自主權，不僅是尊重高校的體現，能激發高校的發展潛力，而且對優化政府決策、提高政府行政效率有很大益處。
（1）加強高等教育中介組織建設
政府對高等教育的管理權應逐步交還高校或讓渡給中介組織，實現政府部分權力的轉移。由高校自己管理自己或由中介組織對高校的發展建設進行咨詢，形成高校自我激勵機制。我國目前正處于高等教育行政管理體制轉軌時期，盡管高等教育行政管理體制已經建立，但還很不完善，例如教育法規不全、監督體系不全等。所以，高等教育行政機制的運行會受到阻礙，效果不夠理想。通過高等教育中介組織來管理高等教育事業，既可以給政府重新定位，也可以滿足高校自主管理的需求，提高高校的發展積極性。
（2）加強政府教育信息平臺的建設
教育和經濟的聯系日益緊密，高等學校必須根據社會經濟發展的要求及時調整結構，改進教學內容與方法。高等學校應實行開放辦學，而不是封閉辦學。因此，只有在掌握大量、準確、豐富的資料和信息的基礎上才能做出正確決策。資料和信息的收集與整理僅僅依靠高校自身力量是很難達到預期效果的，需要高等教育行政管理部門及時地利用教育信息平臺提供相關的咨詢和信息服務。隨著教育改革進程的加快，對各地改革的經驗與教訓應及時總結并加以借鑒，這些都需要政府教育管理部門把相關信息及時輸送給學校，供進一步改革時參考。
作者：王飚嵐單位：云南藝術學院附屬藝術學校
一、方法論的借鑒
管理學發展至今表明，管理學包括行政管理學的理論和實踐都必須融匯各學科領域的知識成果才能完善和豐富自身的知識體系。如今，隨著“新公共管理學”的興起和傳統公共行政學派的衰落，公共管理學包括行政管理學在更廣闊的定義和更強的使命感的召喚下，必然要追求價值的多元化。作為展現柔性技能知識的行政管理學只有具備多學科性和跨學科性才能產生行之有效、富有開創性并具有影響的理論。所以，行政管理學理論研究的方法不是簡單的演繹或歸納，而是采用各學科知識后的綜合發展。行政管理學所研究問題的復雜性也決定著其必須運用多種學科知識成果和分析方法來應對。行政管理學教育離不開處于高級知識層級且與之緊密聯系的法學方法論的支撐。我們發現，西方在管理思想發展上頗有成就的大師，同時也在法律思想上有著不朽的建樹，知識的融通和多樣性發展說明二者在學科的哲學思維上一脈相承。法學方法論具有規范性，法學的研究和法律的適用都必須進行嚴格謹慎的推理。具體到可被借鑒的法學方法論體系的法律方法上，行政管理學教育應當建立用法律思考行政管制問題的思維，以法律中的程序正義為追求，樹立用法律衡量事物的標桿，還應當深入思考事件和決策的法律意義。其次，還應在追求法治的價值角度上，讓學生學會在法律范圍內解決沖突糾紛的法律技能。服務型政府的管理理念預示著行政管理學需要不斷借鑒和參考法學方法論。即不僅在政府的行政管理，而且在企業的行政管理中都開始運用法律研究方法進行研究。在行政管理學摒棄了靜態主義研究模式且面臨更多待解決問題的今天，其與法學比以往任何時候都更為追求民主科學的價值特征。亞里士多德認為由于行政自由裁量的模糊性，公共管理者需要依賴實體規范。他還認為，公共管理者在做出不可避免的行政自由裁量決定時必須理解其行為的命令精神。可見，政府的施政追求，行政管理學研究的目標不再僅僅根植于效率和效能，其應當與要承擔起捍衛人民主權、個體尊嚴、社會公正的責任的實踐呼應起來。在不斷強調民主科學的行政管理的今天，行政管理學教育應當借鑒法學不斷追求從程序性問題上展開思考，讓學生理解在行政管理的績優性之外還要理解程序的正當性和權利義務的合理性。
二、理論知識的融合
在行政管理學教育與法學理論知識的融合方面，最容易想到也最具直接互補互促性的當屬行政管理學與行政法學知識的互動。雖然處在不同的學科劃分體系，但是行政管理學教育中必須有行政法學理論的參與。因為從行政管理學和行政法學各自產生的時代背景來看，各自的完善對于彼此的發展程度都有著很大依賴，社會對于行政管理活動的要求與兼顧法治與管理、公平與效率是不謀而合的。在“法治化行政管理”成為重要課題的當下，行政效率的提高不能離開法律的控制框架。具體而言，行政管理學研究行政組織機構的設置與安排，如何管理內部行政人員以及行政組織之間的關系問題;而行政法學知識的滲透則為行政管理學在保障基本權利上完整覆蓋社會公平的含義，行政法學從外圍著手闡釋行政權限的范圍、行政權力的行使以及對行政侵害的救濟。余敏江、杜文娟指出行政程序的合理設計、公共管理的司法審查問題及公共管理的行政法治化問題等都是可以從法律思維角度思考的包括行政管理在內的公共管理問題。隨著時代的變革，傳統政府與社會開始呈現劃分模糊的趨勢，而同時諸如協會、行會等介于公共部門與私人部門的“第三方機構”的出現都需要行政法對相應機構的地位性質、權力來源以及相關的監督制約機制給出答案。
在新公共行政學和公共選擇理論不斷被提及和參照的今天，政府職能的轉變、“行政權力”的多方行使已經日益明顯而迫切，也都為法學視角下的行政管理學提供了契機。因此，在行政管理學教師隊伍結構中有一定比例的法學教師參與，提供包括公法原理、行政法學在內的相關法學課程如法理學、憲法、公務員法等作為必修課程是非常必要的。唐樺指出，應當在公共管理學科中，建立以行政法學為主，以調整公共權力包括行政權力在內的相關領域的法律學科為輔的公共管理法律知識體系。在美國公共管理教育已經采用法律思考途徑開設課程的影響下，我國的行政管理教育更應思考將符合中國政府體制的法律理論體系作為公共管理學教育的有益補充。通過法律思維的培養和法學基礎的學習，可以使學生養成通過法律途徑思考行政管理活動的合法性和在法律基礎上分析公共政策的思維模式，并且懂得以程序和規則依法行政的重要性，這對于培養具有扎實理論知識的行政管理人才至關重要。除政府行政管理之外，企業行政管理也應在行政管理學中有一席之地，企業行政管理教育同樣離不開法律角度的研究和實踐。首先，作為企業管理者不僅要有管理內部組織的技能，還需有對外部環境的敏感度，這包括關注外部的法律制度，使企業的內部規章制度與外部的法律制度相適應;其次，法律制度制約企業管理包括企業行政管理的范圍和作用，管理的決策不能忽視對法律制度的研究。目前，企業管理包括企業行政管理已經運用法律方法展開了研究和實踐，當代管理者愈加離不開法律思維和法律技能，在未來，企業模式的轉變將為企業管理包括企業行政管理與法學的互動帶來挑戰。因此，企業行政管理教學不能只注重技能的應用型人才培養，還應在教育中融合包括法學在內的多種知識，使之成為復合型人才以適應企業組織特別是大型企業集團的需要。
三、實踐的多重性
在行政管理專業實踐教學環節，注重用法律思維和應用法律技術對行政管理案例進行深入分析，相對于單純灌輸法學理論知識而言，實踐課堂注重討論、發言甚至辯論的形式，能發揮學生的積極性和能動作用，這有利于學生真正學會從法律思維角度理解和掌握行政管理的精神和技能。同時，在實踐中，學生亦可應用管理知識于法律，多角度的思考立法的科學性和效率。目前，行政管理專業的實踐教學、社會實踐項目與其他社會科學學科的實踐一樣，難以突破形式大于內容的瓶頸，更難以看到培養具有實踐能力人才的效果。在完善高校行政管理學教育實踐教學模塊時，在建立和創新實踐教學體系的同時，也應將法學與行政管理學的互動關系納入考慮。李邵平，何曉華在談到面向公務員的MPA教育中指出的一些理論關注點，值得在行政管理學實踐教育中有所思考。比如，多重主體的執法問題、相對集中處罰權問題、職能交叉的執法問題等，必然都不是只有在行政法學與行政管理學閉門造車又自說自話的情況下就能得到答案，也不會在紙上談兵中得到解決。管理包括行政管理學科的復雜性必然帶來其實踐的復雜性，實踐與理論的結合也許更利于問題的解決和創新。因此，在行政管理學教育實踐項目中，應當綜合思考理論和實踐的焦點和熱點，設計有利于此類問題解決的社會實習和社會實踐。
四、總結
總之，在逐漸以人作為維度的時代，在學術研究回應現實問題不斷發展和教育教學為培養人才逐漸整合的背景下，許多新的學科方向正在蓬勃發展，行政管理學和法學正是如此，彼此面臨諸多領域的合作和許多復雜的挑戰。在法學視角下進行的行政管理學教育是在改革浪潮中服務社會轉型的必然之路。
作者：黎月單位：湖南財政經濟學院
