時間：2023-03-24 15:28:51
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇政治學博士論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞]新聞傳播;博士生教育;目標定位;教育模式;高等教育
博士生教育是當代國際上公認的正規高等教育的最高層次。博士生教育的質量和數量是衡量一個國家高等教育發達程度和文化科學發展水平及其潛力的一個重要標志;它不僅關涉一個國家人才培養的整體質量，而且影響到一個國家科學創新能力的儲備與民族文化的傳承，以及與之相關的學術聲譽與民族形象。
我國新聞傳播學科的博士生教育始于1985年。該年，中國人民大學、復旦大學開始招收第一批新聞學博士生。直到上個世紀末，我國先后有人民大學、復旦大學、中國傳媒大學、武漢大學等四所高校和中國社科院擁有新聞傳播學科的博士學位授予權，共設置了新聞學博士學位授予點5個、傳播學博士學位授予點3 個。在這15 年間，我國新聞傳播學博士生教育一直在穩步發展，培養了一批活躍在新聞傳播學術界的出色人才，產生了一批優秀的學術成果，同時也積累了一定的新聞傳播頂尖人才的培養經驗。進入新世紀后，在全國高校新聞傳播教育快速發展、且重點建設研究型新聞傳播學教育體系的要求在許多高校日益高漲的形勢下，經過國務院學位委員會新聞傳播學科評議組的兩次評審，又先后有清華大學、華中科技大學、北京大學、四川大學、南京師范大學、暨南大學、浙江大學、上海大學、廈門大學和解放軍政治學院等十所高校獲得了新聞傳播學科的博士學位授予權，新增設新聞學博士學位授予點6個，傳播學博士學位授予點7個。應該說，經過這兩次評審，我國新聞傳播學博士生教育有了一次整體規模的推進，打造了一個更寬廣的高層次新聞傳播人才的培養平臺，形成了競爭與合作的整體態勢;對于新聞傳播學博士生教育來說，這可謂是一次大的“躍進”。
然而，毋庸置疑的是，量的增長、規模的擴大并不必然帶來新聞傳播博士生教育質的提升。尤其是在今天全國高校新聞傳播教育整體規模迅速擴張的背景下，更應該冷靜地對其最高階段博士生教育進行審慎規劃、科學布局和系統建構，將其作為一個關系新聞傳播學長遠發展的大計，進行具有戰略性和基于科學發展觀的探討。
一、新聞傳播學博士生教育存在的主要問題
我國新聞傳播學博士生教育的20 來年歷史與其他學科相比時間并不長，因此，一直是處于摸索和嘗試階段;加之近些年來，隨著教育環境的急劇變化以及教育目標及體系的不斷調整，新聞傳播學博士生教育在發展的同時，也就不可避免地出現了一些不容忽視的問題:
首先，對博士生教育的目標定位不夠明確。如前所述，博士生教育是正規高校教育的最高層次。這一層次的教育是將一個學科的知識體系與學科方法進行綜合性地傳授和深入地積淀，并培養學生站在學科前沿和尖端，通過具有創新性和開拓性的研究以產生具有學術性和實踐性的成果的過程。這一具有普遍性的指導原則，應用于不同學科，就需要針對本學科發展的要求和現狀，對自身的目標定位作出準確而清晰的界定。眾所周知，相對于其他人文社會科學，新聞傳播學科有著自身的“獨特性”;它深深植根于人類對新聞傳播業的需要和理解之中[ 1 ] ;它既融合其他學科的知識和理論，又與實踐有著十分緊密的聯系。也正因為這一“獨特性”，新聞傳播學博士生教育在開創時，還曾一度被認為沒有必要，也被質疑到底要培養什么樣的人才。這正說明了中國新聞傳播學博士生教育面臨的定位問題。傳統上認為，博士學位是精英性、研究性學位，是為從事學術工作或一些領域的應用研究工作做準備的。然而多年來，有為數不少的新聞傳播學博士實際上主要從事一般的教學工作和新聞傳播實務工作，而在自己的專業方面做的研究工作并不多。特別是近些年來，隨著眾多業界人士紛紛攻讀博士學位，博士學位的傳統目的(為研究進行訓練)和實際用途日漸分離，已是不爭的事實。新聞傳播學博士生教育究竟應該培養什么樣的人才? 新聞傳播學博士生教育的專業化究竟如何體現? 新聞傳播學博士生的社會美譽度怎樣? 如何將博士生教育與新聞傳播界的整體發展相聯系? 對這些問題，新聞傳播學博士生教育理應作出系統的、建制化的回答。
第二，博士生教育模式尚不夠清晰和穩定。與博士生培養目標定位的不確定相應的是，新聞傳播學的博士生的培養模式還缺乏科學和深入的界定。目前一些新聞傳播院校的博士生培養方案基本上沿襲其他學科的模式，缺少對新聞傳播學科特點，以及學科需要掌握的知識及方法的全面探討，因此難以制定出針對自己學科特點的人才培養方案。如博士生的入學門檻應該如何設定，是重在考察其學識和科研能力，還是重在考察其一般專業知識和外語水準? 博士生學習期間應該掌握什么樣的知識體系和方法論，應該開設哪些必需的課程? 博士生的課程學習與學位論文怎樣銜接? 博士生教育應該采取歐洲式的教授與學生一對一式的傳授方式，還是采取像美國博士生培養中的集體培養方式，或者采取其他科學有效的方式? 博士生要不要實行淘汰制，如何淘汰? 在明晰新聞傳播學博士生教育模式時，對這些問題必須作出科學的回應。但遺憾的是，由于經驗的不足，認識上的錯位，加之我國教育制度安排上的原因，致使一些高校的新聞傳播學博士生教育模式存在著比較嚴重的隨意性和不規范的現象。比如，一些很有科研素養和潛質的考生，僅僅因為“英語差分”便被拒之博士候選人門外。再如，有的院校對博士生教育規定課程的學習重視不夠，課程如何設置、教師如何教、學生如何學，都無“一定之規”，結果課程學習往往未能達到幫助學生獲得從事研究工作、準備學位論文所必需的寬廣深厚的學科知識基礎的效果。還有，博士學位論文開題之前的資格考試或綜合性考試應該如何“把好關”，有的院校也無明確的要求和規則，結果造成在培養過程中對博士生的學習效果和質量缺乏“剛性”的制約和監督機制，博士生只要進了“門”一般都能拿到博士學位。[ ]
第三，一定程度的浮躁之風對博士生教育造成不良影響。這一方面表現在近些年隨著招生規模急劇擴張，師生比例失調，師少生多，導師投入到每個學生身上的時間和精力減少，學術互動和交流受到影響，博士生教育的質量呈現出下滑之趨。另一方面表現在培養目標上，不是注重鼓勵博士生具有扎實深厚的理論功底、寬廣的學術視野和熟練到位的研究方法，而是以數量等硬指標為指針，使得學生在學習期間將湊足文章的發表數當作主要學習內容。再一方面還表現在博士學位論文的把關上不嚴，由于每年畢業生數量增加，在開題、答辯等環節，對博士學位論文的要求有所下降;加之學風不正，道德失范，致使弄虛作假，剽竊等現象在博士學位論文中也時有發生。
第四，博士生教育缺乏學術創新性和創造性。博士生教育的價值在于培養具有創造性的人才，產生具有創造性的智力成果。因此，檢驗博士生教育成效的主要標準，應該體現在博士學位論文的水平上。學位論文是博士生教育計劃的核心要素，必須是進行創造性的研究，以對學科的建設與發展有獨特的貢獻。然而，實事求是地說，目前有些高校對此還缺乏足夠的認識和高度的重視。其具體表現是:一些博士論文的選題或過于陳舊，或過于空泛，或流于瑣碎，或流于炒作，而不能把握當前學術前沿，參與學術對話;一些博士論文的前期資料積累不夠扎實，因此不能針對最具價值的切入點進行廣泛而深入地探討，論述流于粗放;一些博士生對所需了解的相關領域的知識涉獵不廣，基礎不牢，因此在論文撰寫過程中常常捉襟見肘，理論和方法運用不能做到嫻熟有秩;一些博士生在批判性、創造性等方面的訓練不夠，造成思想的力度和對相關問題的挖掘和解決不力。這些都造成了一些論文成為資料的簡單梳理，即使有的選題具有新意，但由于研究功力不足，無法創造出具有創新性和學術價值的研究成果。
二、新聞傳播學博士生教育的幾點建議
今年，北大國際關系學院唐士其教授的新書《全球化與地域性》卻讓人有了一種“眼前一亮”的感覺。但這本書同時又讓圈里人感到尷尬，因為作者的學術專長并不在此。2002年北大出版的那本長達50多萬字的《西方政治思想史》，才是他的代表作。那本書被認為是中國近年來對西方政治研究最為透徹的專著，打破按思想家人頭來寫思想史的窠臼，用連貫一致的理論主題來串起整個觀念史。出版之后，很快就被反復翻印，很多學校政治學專業的學生基本上是人手一本。一時間洛陽紙貴，讓負責該書出版的北大出版社喜出望外。
因此，很難想象，一個搞政治哲學的學者能做這個更偏國際政治經濟學的主題，還能做得如此出彩，把國內其他同類研究都給比下去。看著這本新書腳注里豐富的參考文獻，我心里一邊為作者資料掌握深度感到佩服，一邊為其他那些沒有閱讀文獻也能發表觀點、擅長“無米之炊”的記者型學者感到羞愧。
其實，唐士其的這一手并不是憑空而來的。他的博士論的就是《國家與社會的關系：社會主義國家的理論與實踐比較研究》(北京大學出版社1998年版)，后來“一發不可收拾”的《西方政治思想史》只是他后來在東京大學博士后期間做的研究。這樣看來，今天這本新書并非無源之水，而是延續了他博士論文的研究思路，在全球化的背景下繼續梳理國家與社會的關系。
在這個漂亮的回馬槍中，唐把全球化下的國家角色系統地梳理一遍，并站在中國這樣一個發展中國家的視角來提出自己的觀點。他的中心觀點是：作為人類政治生活地域特征的最高體系，國民國家(nation state)在全球化時代不僅不應該像新自由主義宣稱的那樣過時而后退，反而應該承擔起一種更加積極主動的角色，在保護社會傳統關系免遭自由市場侵害方面發揮創造性作用。
這個觀點本身并不新穎，國外政治學界早就有成形的討論。只要稍加留意，你也不會像一些國內學者那樣甘心被新自由主義的主流經濟學忽悠。而唐的貢獻在于他系統地梳理了相關學者的討論，并站在“中國視角”上做出獨立的評判，并形成邏輯一致的系統論證。與記者相比，學者永遠沒法追求時效性，學者的長處在于邏輯嚴密、論證深入。唐的新書在歷史與理論這兩個方面都體現了這種長處。
拿歷史來說，很多成天把全球化掛在嘴邊的人，連基本事實都沒有搞清楚，總以為美國霸權體系之下的全球化是個新事物，所以應該全身心地擁抱這個新時代的到來。然而，事實上，在19世紀英國霸權下早就發生了自由市場全面跨越國家邊界的全球化過程，其深度甚至要超過20世紀末的全球化。在英國霸權的全球化之下，各國社會為此而做出的反彈直接打下了兩次世界大戰的基礎。對此，唐士其的新書花了兩章來專門檢討這段歷史，邏輯清楚，行文縝密。
就理論而言，他緊扣政治學核心的國家與社會關系來展開分析。他指出經濟全球化的過程中，各個地域共同體內部國家與社會的關系變動存在著這樣的矛盾：一方面，國家為了適應經濟全球化的要求傾向于放松對市場的管制，另一方面社會在市場侵襲之下又要求國家對社會提供地域性的保護與服務；一方面是要求削弱國家權力縮小政府規模，另一方面又要求強化國家能力和管理水平來解決地域性的社會政治問題。是否能平衡這對矛盾的要求，就成為各國能否在全球化下健康發展的關鍵。在這個理論框架下，唐士其分析了全球化時代地域國家各方面的職能所面臨的挑戰，尤其是探討了像中國這樣的發展中國家應該如何應對這些挑戰。
當然，與那些熱衷于提出政策建議的學者們不同，唐士其嚴格地克制了自己給出更多具體政策建議的沖動，只在全書末尾強調中國模式完全有可能突破新自由主義限定的發展局限。作為學者，他只能對已有現象做解釋與推理，建立起嚴密的理論解釋，而把歷史的檢驗留給時間。貫穿全書，他只在自己研究搞清楚的范圍內發表意見，決不渲染情緒、噱頭。
據北大學生盛傳，唐士其會英、俄、日、德四門外語，這顯然是他能讀懂一手文獻的能力基礎。學生愛搞個人崇拜，這個八卦消息還有待驗證。不過，從唐士其這兩本扎實的專著來看，他的確是個能力夠強的多面手。
摘要：為實現特定的發展目標，黨和政府在公共管理活動中有針對性的制定了各種公眾政策。現實國情決定了我國中央與地方政府間關系存在失調的現象，而在區域合作、一體化進程中出現的區域公共政策沖突越來越成為一種普遍現象,這些區域矛盾、利益沖突等嚴重影響了區域合作的深入開展。因此，有必要在正確理解我國區域公共政策沖突的實質以及區域治理模式特點的前提下，提出合理建議以求消解這些沖突，最終實現區域更好的合作與發展。
關鍵詞 ：治理理論；區域公共政策沖突；基本原則；消解路徑
區域內各成員所具備的各自不同的經濟基礎、意識形態、利益選擇等因素相互作用，共同導致了區域公共政策沖突的出現，而區域內各成員的利益沖突是政策沖突的實質，具體表現為區域內各主體利益的重新調整和再分配。為消解區域公共政策沖突，進一步深化區域合作，首要步驟就是要正確理解我國區域治理模式——以政府為主導的科層制，在此基礎上認識我國區域公共政策沖突的實質，進而提出有效的消解政策沖突的路徑。
一、治理理論與區域公共政策的相關理論闡述
現有關于“治理”的各種定義中，由威利·勃蘭特倡導成立的聯合國全球治理委員所做出的闡述具有較大代表性、權威性，《我們的全球伙伴關系》指出：所謂治理是各種公共或私人機構管理共同事務的諸多方式的總和，它是一個使相互沖突的、不同的利益集團得以協調并采用聯合行動的持續過程。①作為闡釋現代社會區域內政治秩序、結構變化的一種新理論，區域治理理論為有效的指導區域合作提供了一種全新的分析框架。作為“舶來品”的區域治理最早流行于歐美學界，我國對其研究起步較晚。依據現有的相關概念闡釋，可以將區域治理定義為：政府、私人部門、非營利組織、公民等利益相關者為實現區域公共利益的最大化而經由協商、談判等方式，實現對區域公共事務的集體管理。簡單的來說，區域治理就是治理理念或理論在區域公共事務管理中的具體運用。分析現今我國區域治理的實踐可知，政府仍是推動區域合作的關鍵角色，而公民、私人部門和非政府組織作用微弱，總體看來，我國區域治理仍是以政府為主導，科層制特征濃厚。由于政府仍是協調區域內利益沖突的主體，因此我國現有的這種區域公共事務的管理方式還不是真正意義上的區域治理。
針對區域公共政策的概念闡釋，學術界尚未得出統一明確的結論。本文從區域公共政策的一般制定過程出發將其界定為：區域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解決區域發展問題、維護與協調區域公共利益的各種政策和措施。而與之相對應的，區域公共政策沖突則是指在區域合作與發展的過程中，區域內各政策主體所制定的公共政策相互對立、矛盾，甚至相互沖突的一種情形。由于區域內各政策主體出于自身的利益需求而制定、實施不同的公共政策，區域內的沖突、矛盾不可避免。利益主體間的相互角逐是公共政策沖突存在的本質原因。總體看來，區域公共政策沖突雖有利于政策的不斷調整，但其弊大于利，如區域公共政策沖突最終會導致政策資源浪費，政策失敗等，因此，必須在理解區域公共政策沖突實質的基礎上，經由理性研究進而提出消解政策沖突的有效方法。
二、區域公共政策沖突消解的基本原則
以理解我國區域治理模式基本特點為前提，為更好的深化區域合作、有效消解區域公共政策沖突而采取的相關措施必須遵從的總原則主要有以下幾點：
1.利益共享的原則
區域內各主體制定政策的出發點就是使得區域利益的最大化，因此，利益共享對于各政策制定者而言具有重要的影響。為達到鼓勵各方溝通、協商，利益共享原則應該包括：⑴區域合作與一體化應更有利于各地方的發展，不能損害他方利益卻有利于己方利益。⑵正確處理地方利益與區域利益之間的關系，必須明確二者是相輔相成而非相互對立的。區域合作的積極性需要靠地方利益的增加進行激發，同時，區域內的和諧發展、深入合作則為地方利益的增加提供強有力的保障。
2.和諧發展的原則
在區域內的不同地方、不同產業之間對區域利益進行合理的再分配，達到利益共享基礎上的最大程度的公平，從而使區域利益分配達到一種比較公平的狀態，實現區域的和諧發展。總之，區域利益的合理分配能夠直接調動區域內成員的積極性，維持區域合作系統的穩定，最終有利于實現區域的和諧發展。
3.法治秩序的原則
一方面，制定明確、清晰的規則制度，對區域內成員的利益行為進行規范，嚴格依規定進行相關的獎懲，使其對違反者的懲罰有理有據，減少人為的隨意性，妥善行使自由裁量權，最終實現：以一種規范化的方式來治理地方利益沖突。另一方面，明確相關的責任制度，加強內外部監督。明確各方在區域合作中所扮演的相關角色，在全員達成一致時，若有違約行為必將嚴懲。此外，完善的內外部監督有利于區域內各方端正自己的行為，嚴格遵守相關規定。
4.運行高效的原則
一是，依據具體需要，設置多樣化、靈活的利益協調機構。既可以是常設性的協調機構，也可以是臨時性的項目小組或專業委員會；二是，在協調過程中，應盡可能的避免各種繁文縟節，樹立專設協調機構的權威、威懾力。三是，應及時、準確、客觀的評價利益協調的結果，并鼓勵、監督各方根據實際情況及時予以修正，而后由專設的協調機構進行驗收。
三、區域公共政策沖突消解的對策建議
當前中國區域治理模式是以政府為主導的科層制模式，因此為規避區域公共政策沖突的消極影響，有必要在我國區域治理模式根本特征的基礎上，提出全方位、多層次、前瞻性地改進措施。
1.建立公共政策沖突的事前控制、事后排除機制
解決公共政策沖突的基礎性措施是建立事前控制、事后排除機制。此措施同樣適用于解決區域公共政策沖突。簡單而言，事前控制是一種預防性手段，指在公共政策沖突發生之前就已經采取一定的措施來避免沖突的發生。而相應的事后排除則是指政策出臺后，針對沖突的實際情況而采取的解決措施。
具體而言，可從以下兩個方面著手：一是要加強對政策主體權限的控制。雖然我國已出臺諸如《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》以及《法規規章備案條例》等法律法規，對政策主體的權限進行一定的原則性約束，但這些規定并不夠明確，甚至相互抵觸、矛盾，直接造成對政策主體權限的控制乏力，加劇了政策沖突的現象。因此，我國應在現有的法制環境下，通過協商制定各種具體的政策，明確各政策主體的權限范圍，并予以嚴格地監督，以此避免越權、超權決策。二是加強對決策程序的控制。為使決策者遵循一定的決策程序從而避免和減少政策沖突，需建立健全統一審查和批準制度。在區域內成立專門的審查機構，避免政出多門，區域內成員所制定的政策必須報經統一的機關批準，確保各級政策間的銜接和統一。同時，下級政府機構制定政策須報上級政府機構批準，進而有效地減少和避免上下層級政府間的公共政策沖突。
健全事后排除機制的方式主要有以下幾點：⑴備案審查。區域內各政策制定主體在制定、出臺各自的公共政策時，應按總規定及時將其報送指定的機關統一備份在案，以便進行進一步的審查、監督。⑵利用適用規則。公共政策沖突發生時，為正確適用法律規范而應當遵循的基本原則，如上位政策優于下位政策，同位階政策具有同等政策效力，特別規定優于一般規定，新規定優于舊規定等②。⑶裁決機制。當區域內公共政策發生沖突時，由協調委員會或臨時協調機構等專設機構進行裁決，明確各方責任。⑷改變或者撤銷機制。區域合作發展組織應該明確要求各地區政府機關要依照法律規定的權限和程序，對違反制度、規定或者與上級部門政策相抵觸的政策予以改變或者撤銷，這是一種監督機制③。⑸定期清理機制。區域內各政府機關應定期對域內實施的政策進行審查、考核，判斷其是否與法律、法規、區域合作發展組織制定的政策等存在相互抵觸、沖突、矛盾的現象，進而進行政策整改，清理不合理的、無用的政策。
2.加強公共政策主體能力建設,深入推進大部制改革
一方面，政府機關人員應明確自己的職責，扮演好自己所承擔的角色，通過認真的學習、領悟，在正確理解自己的責任的基礎上，不斷加強學習，提高自身的素質、修養，進行合理的自我定位。根據區域內各自的需要，制定合理的公共政策，自覺抵制各種誘惑，以區域利益為根本出發點，以公共利益為己任，確保公共政策的正確性、公正性，最大程度上減少公共政策的沖突。
另一方面，深入推進大部制改革，重塑政府角色。我國政府機關應對行政組織內部結構進行自上而下的調整, 科學設計行政組織結構, 把組織和業務及人事制度設計得使政府部門之間沒有任何重復、交叉的職能、權責④。為進一步推進大部制改革，我國應加大對其的宣傳力度，就改革達成全民共識，贏得公眾理解；科學預測改革進程中可能遇到的各種問題、障礙，有計劃的采取合理措施進行防范，而不是回避矛盾，掩蓋問題；盡可能的減少職能交叉，完善行政運行機制的同時，落實“問責制”，建設責任政府。總之，大部制改革的推進，應加強領導、科學規劃、周密設計、統籌協調、穩步推行。
3.暢通政策信息溝通渠道，建立政策咨詢協商機制
政策信息溝通不暢是許多公共政策沖突產生的重要原因之一。任何一項政策都很難兼顧多方利益，在其實施過程中必定存在許多的歧義與抵觸，矛盾的產生不可避免，而有效的溝通則是減少矛盾、沖突的重要手段。因此，不僅要不斷加強區域內各成員的內部溝通交流，還要不斷加強政策執行部門與目標群體之間的外部溝通。一是由區域合作發展組織成立專職的溝通協調機構，具體負責區域信息公示、傳遞、溝通等職責，使溝通協調職能專業化、權威化。二是構建多種溝通渠道，使溝通渠道暢通化。三是縮短溝通距離，保證信息的真實有效。四是實現溝通手段和技術的現代化。此外，還需要在暢通信息溝通的基礎上，構建專門的政策咨詢協商機制。通過對區域內各個政策的咨詢協商，協調不同的利益訴求、政策價值觀和政策主張。如果區域內各成員缺乏關于政策目的的共同價值觀的同時，在利益關系上也是根本對立的，那么只有采取變通的方法來達到合意，從而維持協商關系。總的來說，政策協商機制的構建將有利于提高公共政策制定的科學化。
4.創新更為靈活的區域治理組織形式
針對我國現有的治理模式，單純的依靠傳統的層級控制來對區域公共政策沖突進行協調，效率明顯較低。因而，有必要通過交互式的合作來為實現共同追求的目標而努力，這需要從三個方面著手進行變革：
⑴跨區域協調機構的組織創新。作為此機構發揮功能和作用的基礎和載體，組織形式至關重要。以歐盟為例進行說明，歐盟之所以能在此區域內發揮如此之大的作用，與其建立的完善的決策、執行、監督、仲裁等機構密不可分。通過構建一個完整的歐盟區域管理權力體系，歐盟組織實現了區域內的深入合作，并不斷地發展、壯大。著眼我國的區域組織不難發現，我國當前的跨區域協調機構在組織機構設置上還是過于簡單, 分工不明、責任不到位等因素都會直接導致區域合作組織的諸多職能無法履行和發揮。為此，我國的區域合作可借鑒歐盟的管理模式，在決策機構、執行機構、仲裁機構、咨詢機構等各個方面進行不斷改進、完善。
⑵跨區域協調機構的功能完善。在合理設置區域協調機構組織的基礎上，必須完善其功能，設置機構的目的是使其發揮應有的功能：在協調功能上，綜合考慮整體區域資源、區位優勢、經濟狀況，在整合與提升區域整體競爭力等方面發揮作用；在服務功能上，立足于服務區域市場一體化、服務區域經濟均衡發展，實現共同繁榮；在監督功能上，審查和監督區域合作規則的執行情況⑤。
⑶跨區域協調機構的網絡化。區域協調機構功能的正常發揮，離不開網絡化運轉。在對區域公共事務的管理上，必須實現多元化的參與主體，以問題的解決為焦點和行動導向，盡可能的弱化科層等級制色彩，強調各種主體的跨層級互動、協商對話、相互信任，實現區域治理模式的網絡化。
5.構建利益共享與利益補償機制
區域政策制定主體的目的就是為實現自身利益的最大化。因此，要實現區域合作的深入，離不開有關利益共享與補償制度的構建，為此，做出的整體性制度安排主要包括以下幾點：
⑴區域內產業調整中的利益分享與補償。產業調整作為區域圈內公共事務管理的重要內容，直接對地方利益產生影響，同時也會與市場發生作用。區域產業分工的過程中，存在著產業替代、淘汰和升級，這必然會帶來利益的重新分配。每項產業的淘汰與升級，總將引發相關的利益沖突。只有建立了與產業相關的財政稅收制度，形成配套的利益共享和補償制度，才能使產業規劃和調整真正實現⑥。
⑵對區域內欠發達地區的主動推動。區域內總利益的維護離不開欠發達地區的努力，各地方的共同發展、共享區域發展成果，是區域內各方融入區域經濟一體化的根本動力。若是區域合作與區域一體化僅有惠于發達地區，而欠發達地區并不能獲得同等的發展機會，那么它就很容易喪失融入區域合作的動力。因此，區域經濟發展應該統籌規劃，有側重的實施有利于縮小地區發展差距的財政政策和稅收制度：在財政方面，通過中央政府、上級政府的轉移支付、財政專項補貼等方式給予欠發達地區以政策支持；而在稅收方面，可以對落后地區給予稅收政策方面的優惠。
⑶利益共享的有效保障。構建區域內保障機制的重要功能就是使復雜的利益協調行為易理解和可預見，從而使區域合作行為變得可確定。另一方面，當利益相關者拒不履行協調意見，或者履行義務時違反區域合作協議規定的，應有承擔違約責任的相關規定。保障機制的有效構建將大幅度提高區域內各主體的參與熱情，進而有利于區域合作的深入開展。
引文注釋
①汪偉全.區域合作中地方利益沖突的治理模式:比較與啟示[J].政治學研究,2012（4）：5-21.
②宋麗華.公共政策執行中的問題及其對策研究[D].東北師范大學碩士論文,2006.
③劉曉宇.我國公共政策沖突及其治理研究[D].湖南大學碩士論文,2008.
④袁明旭.官僚制視野下當代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學博士論文,2008.
⑤袁明旭.官僚制視野下當代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學博士論文,2008.
關鍵詞：輔導員；職業化；專業化；對策
課題組為詳細了解我省高校輔導員隊伍當前狀況，對我省部分高校輔導員隊伍進行了深入調研，調研采用座談、問卷、電子郵件等方式，對輔導員的專業、學歷、職稱評定等情況進行了詳細統計和分析。
1 高校輔導員隊伍現狀
（一）高校輔導員可以評聘職稱、享受與教師同等待遇
從2014年起，將高校輔導員納入教師專業技術職務評聘范圍，在綜合評委會中單獨設立學科小組，對輔導員申報材料進行評審，按照相關文件要求，專職輔導員可按助教、講師、副教授、教授要求評聘思想政治教育學科或其他相關學科的專業技術職務。
（二）專業背景復雜多樣化
調研結果發現，輔導員隊伍中大部分輔導員并不是思想政治類專業，很多高校選任了跟自己學院或系部專業相關的人來擔任輔導員，也有部分高校為了解決自己學校本科生或研究生就業，接收本校本科生或研究生擔任輔導員。
（三）學歷要求越來越高
我省省屬本科院校輔導員隊伍中主要具有碩士研究生學歷，地方本科院校輔導員隊伍中少部分具有碩士研究生學歷，大部分都是本科學歷，高職院校輔導員隊伍中大部分都是本科學歷，也有部分專科學歷。隨著社會的發展，高校在招聘輔導員時對學歷要求越來越高，省屬高校輔導員要求是碩士研究生，地方本科院校和高職高專要求至少是本科以上。
（四）職稱結構偏低
高校輔導員中高級職稱的幾乎沒有，中級職稱的不到3成，初級職稱的不到3成，還有部分大專學歷的輔導員和沒有編制的輔導員沒有去評職稱。《普通高等學校輔導員隊伍建設規定》文件中明確規定高校"結合各高校實際，制定輔導員評聘教師職務的具體條件，突出其從事學生工作的特點"，然而部分高校將輔導員評職稱與思想政治教育專業評職稱放在了一起同等對待，忽視了輔導員工作的特殊性。輔導員工作繁忙，在老師上課的時候要在辦公室處理事務，老師下課了還要對學生進行思想教育、給學生開會、組織活動、處理學生事務等工作，占用了輔導員大量的精力和時間。如果輔導員還要花更多時間去搞科研，那么勢必會降低學生工作的質量。而調研發現如果輔導員晉升了高級職稱，那么肯定會轉成教師崗，不再擔任輔導員，這樣也不利于輔導員隊伍的穩定。
（五）高校輔導員隊伍不穩定
調研發現專職輔導員擔任10年以上的幾乎沒有，5年以上的占3-4成，絕大部分入職在4年以下。在輔導員隊伍中部分輔導員轉入行政崗位或教學崗位，部分輔導員考入公務員或離職，反映出高校輔導員隊伍不夠穩定。輔導員工資相對較低，特別是沒有入編的輔導員屬于臨時工，工資就更低，與付出的時間和精力不成正比。輔導員普遍反映工作壓力大、責任重，工資低，沒有激勵措施，職務得不到提升，只要有其他更好的崗位就立刻轉崗，使得輔導員隊伍沒有梯度，大大影響了輔導員隊伍職業化、專業化建設。
（六）輔導員工作職責不明確
部分高校輔導員職責不明確，與班主任職責界限不清晰，部分高校出現了學生事務都是輔導員做，班主任不管；也有的高校出現了學生事務工作都是班主任做，輔導員不管；還有的高校出現了輔導員不管，班主任也不管，最后就是無人管的境地。輔導員日常考核受到系部（院系）和學工處的雙重管理，而職稱評聘和工資待遇又是人事處管理，存在考核機制、激勵機制、晉升機制實際操作性不強，影響了輔導員隊伍的職業化與專業化。
2 高校輔導員隊伍中存在的問題
當前高校輔導員隊伍建設存在職責不明確、定位模糊、數量不足、專業技能差、經驗缺乏、知識結構不合理、思想不穩定等問題。故此，高校急需解決這一重要現實問題，大力加強高校輔導員隊伍建設，走職業化、專業化發展之路，具有重要的戰略意義。
（一）輔導員隊伍工作不到位
在日常工作中，每個輔導員要管理200多個學生，處理學生相關事務繁多，輔導員個人精力和能力有限，沒有時間和精力對學生進行心理健康教育、思想教育、就業與創業指導，特別是很多輔導員非科班出生，對輔導員工作不熟悉，不專業，效果不好。同時輔導員工資待遇差、地位低下、晉升不快等問題，很多人把輔導員崗位當做臨時過渡工作，不認為是穩定的職業，大大影響了學生教育管理工作。
（二）輔導員隊伍不穩定、經驗缺乏
目前很多高校輔導員隊伍都是引進剛畢業的大學生擔任輔導員，隊伍呈現年輕化，工作經驗不足，特別是很多輔導員在輔導員崗位上工作二三年剛有點經驗就要轉崗或離崗，高校又要找一批新輔導員來充實輔導員隊伍，很多新任輔導員又缺乏經驗，形成惡性循環，這樣大大導致了輔導員隊伍不穩定，不利于輔導員專業化、職業化建設。
（三）輔導員隊伍職業認同度低
當前輔導員隊伍主要是很多不能從事教學的人來擔任輔導員，能從事教學的都擔任任課教師了。故此高校整體對輔導員職業認同度較低，嚴重影響了輔導員隊伍的自信心、榮譽感和自豪感，從而影響輔導員隊伍職業化、專業化建設，影響輔導員進取的動力。
（四）輔導員隊伍知識結構不合理、技能有待提高
當前輔導員隊伍來自各類專業，有教育類的、非教育類的，知識結構較單一，反映出高校輔導員隊伍專業化程度相對偏低。高校輔導員要求輔導員隊伍具有較好的思政政治素質，具有較好的理論水平，具備較扎實的思政政治學、管理學、心理學、社會學、教育學等相關學科的知識，在學生教育管理中靈活運用，更好地做好輔導員工作。同時高校輔導員隊伍還要加強交流溝通能力、管理能力、協調能力、親和力等技能。
（五）高校輔導員隊伍總體投入較低
輔導員隊伍管理機制有待進一步提高，部分高校在輔導員隊伍建設方面投入的資金相對較少，輔導員收入與普通教師收入差距太大。部分高校輔導員隊伍沒有進行中期、長期規劃，在輔導員隊伍選拔、培訓、發展規劃、制度等方面還要進一步完善，對輔導員考核、激勵、懲罰等機制也要進一步健全和完善。
（六）輔導員職責不清晰
在部分高校中，輔導員工作崗位職責模糊、不清晰，特別是配備了班主任后，班主任與輔導員職責界限要進一步明確，要召開全校輔導員與班主任大會，對班主任和輔導員職責進行明確分工。
3 輔導員隊伍職業化、專業化建設的對策
高校輔導員隊伍職業化、專業化發展是我國高校發展的需要。職業化就是輔導員隊伍能夠長期穩定的從事輔導員工作，把輔導員當成自己從事的職業，全力以赴做好學生思想政治教育工作。專業化就是把輔導員培養成學生思政教育、心理咨詢、就業指導、學生教育管理等方面的專家。
（一）進一步加強對學生思想政治工作重視程度
高校的教學、科研固然重要，但是學生工作亦非常重要，沒有做好學生思想政治教育工作，一旦學生出事那就會嚴重影響學校的聲譽。很多高校在招聘輔導員隊伍時沒有進行嚴格考核，不是那么公正公平，最后導致招聘的輔導員隊伍質量不高。同時部分高校輔導員隊伍數量不足，要嚴格按照200：1來進行標配，新招聘或從事輔導員工作的人員要進行嚴格培訓才能上崗，后期還要有針對性的培訓教育。
（二）完善輔導員的選拔與培養機制，提高輔導員隊伍的整體水平
高校要高度重視輔導員隊伍選拔聘任工作，建立嚴格的輔導員選拔機制。對輔導員的選拔招聘要從嚴、公正公平，盡量招聘綜合素質高、思政專業類相關專業的人才，對學歷要有最低限制，要重點考核輔導員應具備的知識與技能，不要隨便招聘人員上崗。高校要進一步完善輔導員培訓體系，完善輔導員隊伍專業化、個性化的培訓制度，要對輔導員隊伍工作進行思考和規劃，對輔導員要進行崗前培訓、專題培訓、日常工作培訓、外出進修、掛職鍛煉等相結合，不斷提升輔導員的整體能力水平，讓輔導員隊伍不斷職業化、專業化。
（三）建立輔導員隊伍的考核評價機制
高校應該建立起輔導員考核評價標準和科學評價體系，定性與定量相結合，過程性評價與結果性評價相結合，通過學生評價、輔導員相互評價、系部或學院領導評價、學生家長評價及輔導員自我評價等方式來進行考評。高校要把考核結果與輔導員工資待遇、評優評先、職稱評定、干部提拔、臨時工轉正等掛鉤，對考核優秀的輔導員予以全校表彰并重獎，優先安排外出學習進修，對考核不合格的輔導員予以辭退或調離崗位，進一步優化高校輔導員隊伍。
（四）完善輔導員的激勵措施，穩定輔導員隊伍
輔導員工作難度大、事情繁雜、耗費時間多，導致科研成果相對較少，評聘職稱不占優勢，收入較低，沒有相應激勵措施，導致輔導員隊伍不夠穩定。高校應當采取激勵措施，對做得好的輔導員給予重獎，對輔導員的付出給予肯定，對輔導員隊伍生活、工作、感情等方面給予關心和幫助。輔導員工作時間長、精力投入多，高校可以增加輔導員的工資待遇，增加崗位津貼，對輔導員周末及晚上加班提供交通補貼和加班補貼，對輔導員辛苦的付出與努力給予肯定和支持，對輔導員生活要多給予關心、幫助和支持。
（五）進一步明確輔導員和班主任職責及角色定位
讓輔導員和班主任找準角色定位，明確各自的工作職責。輔導員具有教師、干部的雙重身份，是開展大學生思想政治教育的骨干力量，是高校學生日常思想政治教育和管理工作的組織者、實施者和指導者。其主要職責有思想教育、督促檢查、組織協調、服務協助等。班主任是班級管理的主要責任人，其只要職責有思想教育、學習引導、班級管理、心理疏導、活動組織、生活服務等。
（六）積極搭建輔導員職業生涯發展平臺
高校要積極搭建輔導員職業發展平臺，提高輔導員的地位和積極性，使輔導員隊伍建設朝著職業化和專業化方向發展。高校要為輔導員隊伍發展創造條件，對輔導員隊伍進行職業生涯發展規劃。一是鼓勵輔導員去評聘職稱；二是鼓勵輔導員積極參與校、省、國家的思政類課題，提高科研能力，進而更好的促進輔導員相關工作；三是進一步加大力度對優秀輔導員的宣傳和表彰，使得輔導員隊伍享受更多的榮譽感、成就感、自信感；四是輔導員隊伍與高校黨政管理干部隊伍建設打通，優秀輔導員可以升格為黨政管理干部，提高輔導員隊伍的積極性。
（七）設立輔導員專業，提供專業人才保障
在部分高校試點設立輔導員專業碩士點和博士點，深層次研究學習輔導員相關知識與技能，為輔導員隊伍職業化、專業化提供人才保障。
總之，高校要提高輔導員隊伍的地位，進一步穩定輔導員隊伍，才能使高校輔導員有強烈的使命感和職業成就感，從而使高校學生政治輔導員在高校人才培養中發揮越來越重要的作用。職業化、專業化是輔導員隊伍建設的發展趨勢，只有堅持職業與專業一體化的發展思路，高校輔導員隊伍的專業化才能走上可持續發展之路。
參考文獻：
[1] 陳勇. 高校輔導員系列專業技術職務評聘發展對策研究 [J]. 當代教育理論與實踐，2013（2）.
一
在德國行政法學中，行政主體是指在行政法上享有權利，承擔義務，具有一定職權并可設置機關以便行使，藉此實現行政任務的組織體。[2] 理解這一概念應注意以下幾點問題。
（一）行政主體是具有權利能力（Rechtsfaehigkeit）與法律人格（Rechtspereson）的組織體。法律規范對社會秩序的調整，是通過設定權利義務來實現的，但法律設定權利義務的前提是確定權利義務的歸屬者和承擔者(Traeger)，而這就需要在法律上明確權利能力的概念。所謂權利能力，又稱權利義務能力，與法律人格的概念大致相當[3] ，是指能夠成為法律規范的調整對象從而作為權利、義務主體的資格或地位。權利能力的概念就是要明確具備何種條件才能成為權利的執掌者。從法理學的角度來看，享有權利能力的主體主要有以下幾類。1、自然人。在近現代社會受天賦人權等啟蒙思想的影響，但凡生理上的人（Mensch）均具有了法律上的人格（完全的權利能力），然而在前近代社會，并非所有的生理上的人都具有完全的權利能力，存在很多不具有權利能力（如奴隸）與僅具有部分權利能力的人（如婦女）。2、法人。具有權利能力者并不僅限于生物上的人，尚包括具有完全權利能力的組織體，即法人（juristische Person）。一般所謂法人，簡單地說就是具有人格的組織。它的特征有二，其一是團體性，它是人或財產的集合體而非一個個人，故與自然人不同；其二為人格性，即能夠以自己的名義享有權利，承擔義務，從而與一般的組織不同。根據法人人格（權利能力）來自于私法抑公法，法人分為公法人與私法人。所謂公法人，在德國是指根據公法創設的具有完全權利能力的組織體。公法人的概念與私法人概念的區別不僅體現在其設定依據之不同，更重要的區別在于私法人主要著眼于從財產的角度加以限定，即要有自己的獨立財產，并以其承擔財產上的責任。而公法人固然有此方面的意蘊，但其在公法上的功能則不限于此，即公法人意味著該組織是統治權的主體，能夠以自己的名義承擔公權利與公義務。[4] 在德國，公法人包括國家（聯邦與州）、地方自治組織及其他具有法人地位的公法團體、公法財團與公共營造物等。3、具有部分權利能力的組織。在德國私法上，雖有部分學者如Henckel等主張用部分權利能力的理論來代替德國民法典中的“無權利能力社團”，承認非法人團體具有一定的權利能力，但尚未成為通說，也未被司法實務所接受。[5] 但在行政法學上，則普遍承認存在部分權利能力的行政組織。同是作為從權利能力角度對公法領域中部分組織的概括，行政主體與公法人二者的內涵與與外延大體相當，但有如下幾點重要差異：1、公法人具有完全的權利能力，而行政主體則并不要求其具有完全的權利能力，具有部分權利能力的公法組織亦可為行政主體。2、行政主體著眼的是統治權作用形式中的行政權，所以作為公法人的國家只有強調其具有行政權或當其行使行政權時，才可稱為行政主體，否則只能稱為公法人。另外，后文尚要提及3、私人（自然人與法人）在某些特殊情況下也有可能成為行政主體，即所謂被授權人。
前述所謂權利能力，嚴格說來，僅指外部權利能力，而不包括內部權利能力。外部權利能力的特征在于可以作為權利義務的最終歸屬主體（執掌者），從而被視作法律上的人格，所謂內部權利能力，是指能夠成為內部法律規范的調整對象，承擔內部權利義務的資格，從而只為權利義務的中間歸屬主體，其所享有的權利義務的最終職掌者為具有外部權利能力的主體。傳統的法理學，著眼于不同人格者間的法律關系，而對具有人格的組織體內部構造重視不足，在私法上，對法人的內部關系委由當事人自治，法律并不直接加以規范，在公法上，囿于傳統的法規概念，公法人的內部領域沒有存在法的余地（詳見本文第三部分的相關討論），故并無承認內部法與內部權利能力的必要。但隨著社會經濟的發展，私法上組織不斷擴大，內部構造日益復雜，對社會、市民的影響力日漸增強，國家法需要加強對其控制，其一個重要的途徑就是通過強行法直接為其設定、權利義務，這就使得如公司的機關等傳統上認為不具有人格與權利能力的組織體接受了法律的調整，在組織體內部享有一定的權利義務，成為權利義務的（中間）歸屬主體。在公法領域，國家內部存在法的觀點亦已被廣泛接受，國家內部的機關、單位、職位，具有在一定范圍內代表國家進行事務管理的能力（權限），法律所賦予的權限只有在特定的情況下才可以發生轉移。這就使得傳統法理學將權利能力的概念僅限于法律人格之間的法律主體關系，在理論上出現了漏洞。于是學者將權利能力區分為內、外部權利能力。[6] 擁有外部權利能力的，原則上具有法律上的人格，擁有內部權利能力者不具有法律上的人格，僅限于在法人內部以自己的名義享有權利義務，而對外只能作為法律人格者的機關，以法人的名義進行活動，產生的法律效果最終歸屬于其所屬的法人格，因而其僅為中間歸屬主體。傳統的法律人格、權利能力、權利主體性（Rechtstraegerschaft）概念與外部權利能力保持一致，而與權利能力相應的概念為法律主體性(Rechssubjektivitaet)。所謂法律主體性，亦可稱為歸屬主體性(Zuordnungssubjektivitaet)，是指至少能夠作為一項法規的歸屬主體的資格。一項或多數的法規，對一主體賦予一項權利或義務時，即存在法律主體性。這一歸屬，也并不需要是法律技術上終局的歸屬，為他人的利益對一定的權利義務享有過渡性質的歸屬，亦屬之。[7] 在行政法學中，與權利能力、法律主體相對應的概念是為公行政主體(Subjekte oeffentlicher Verwaltung)[8] ，公行政主體的范圍較行政主體的范圍為寬，不僅包括具有法律上人格的行政主體（參見本文第二部分），還包括不具有法律人格與外部權利能力的行政機關甚至機關成員等。[9] [10]
（二）行政主體為統治權主體。行政法學中的行政主體概念所要探討者為行政的本源，即“行政所由出的主體” 。行政作為統治權的一種作用形態，作為統治權的功能之一，其源自統治權的執掌者國家，因此國家當然是最主要的一種行政主體。但國家從提高效率、加強民主等方面考慮，亦常常將其部分統治權授予其他組織，如地方自治團體，職業團體等，從而亦使其取得行政主體資格，能夠較為獨立的進行公權力活動。這就造成了行政主體的外延呈現出多樣化。為理解行政主體作為統治權主體的意義，有必要對德國公法學中幾個與此密切相關的重要理論問題，作一介紹。
1國家法人說。從法學史來看，作為財產權主體的國家具有法律人格的觀點歷史久遠。在羅馬法時代，雖然沒有法人的概念，但國庫是被法律承認具有人格的少數組織之一。但當時由于公法的不發達，羅馬的法學家對作為統治權主體的國家的法律性質并未進行探討。德國18、19世紀時所流行的國庫學說，則極具特色的將國家在私法的人格與公法上的人格二元化。從公法上來說，當時，德國處于警察國家（Politzeistaat，absoluter Staat）時期，代表皇室行使統治權的行政（政府）被認為是所有公共事務的絕對主宰者而不受任何法律規范的約束，公法 并不被認為是具有拘束力的法律。國家在公法上以統治權主體的身份為一法人。這個法人在國際法上，可作為締結條約的主體；而在國內則行使統治權，不受國家法律的支配，也不接受法院審判，因在理論上法院本身即屬于國家法人的一部分，不能審判自身。
另一方面，在工業革命與重商主義盛行的大背景下，政府希望通過促進工商業的發展來增加稅收，提高國庫收入，從而也重視對人民私權的保障。同時，由于工商業的展開，國家與人民財務上的糾紛確時常發生。因而國庫理論在國家公法上的人格外又承認其在私法上的法人格。這是指國家充當財產上主體時的一種身份，即國家是一個可以擁有財產并從事經濟活動的私法人。國家作為一個財產集合體，其財產儲于國庫之內，由國家設立公務員對之進行管理。國庫是一個權利義務主體，私人在與國家發生財產上的爭執可以向國庫請求并向普通法院提起訴訟，在涉訟時國庫具有當事人資格。因此葉律尼克形容國庫為不穿制服而以平民身份出現的國家。
國庫理論使得國家和人民在財產上的爭訟能夠有公正的法律（私法的絕對性）及公正的仲裁者來解決。君主和臣民即使在政治上有不平等的尊卑地位，但在發生財產上爭議時這種不平等性即不復存在。然而國庫理論將國家區分成一個公法的國家法人及私法的國庫法人，在理論上存在困境 ，法國著名法學家米旭就反對這種將國家人格二元化的觀念。米旭說，“國家的公共權力和私法上的法人共同組成為單一的法律主體。如果我們任意把它們分割開來，那么不論把國家瓜分成兩個人格，還是（總要得到同樣的結論）把人格觀念只限定在這些表現的一個功能上，即限定在私法的觀念上，都將陷入無法使人接受的結論。例如，在那時我們必定要說，國家按公共權利來說，對于國家按私人所作的行為 是不能負責的，反過來說也一樣……。無疑地，在國家中區別出它人格的兩個方面，在某些方面上是可以有些用處的……但如果我們不堅持國家的一切行為必須是一個同一人格的行為，而這個人格卻有不同的機關和不同的表達方式，那就永遠得不到一種圓滿的法律理論了。”國庫理論還使得國家法人逸出了國家法律的約束之外。在德國進入自由法治國家(liberaler Rechtsstaat)后，這種將國家人格兩元化的觀點已被推翻。國家只是一個法人，即承擔所有法律上的權利義務的國家法人，并無區分公法與私法權利義務而另設法人的必要。[14] 而且國家即使作為統治權主體也應服從國家法律（公法）的拘束。實際上將國家作為一法人，與自由法治國保障公民權利的理念并不矛盾，只要將公法真正作為具有拘束力的法，毋寧說是提供了一個堅實的基礎。國家是一個法人，故應服從法的支配，而不能任意而為，國家為有獨立主體資格的法人，而非國王或其他統治者的財產，故公民可以以其為相對人提出權利主張，要求其提供權利保護。[15] [16]
2、國家主權說。18、19世紀的德國資本主義的發展并非一個自生自發的過程，而是受到英法等國工業發展刺激的結果。作為后發外生型的資本主義國家，為與英法等老牌資本主義國家抗衡，德國需要強有力的政府的推進。于是在君主主權說與當時流行于法美等國的人民主權說外，國家主權說在德國應運而生。[17] 國家主權說認為，國家的統治權[18] 既非屬于君主，亦非屬于國民，而是歸屬于國家，但要把主權歸屬于國家，須認為國家為法律上的權利主體，而賦予其人格性，所以主張國家主權說的大多主張國家有機體說或國家法人說。[19] 德國的國家主權學說是在對法國主權學說的批判的基礎上產生的。法國的人民主權理論認為，主權的原始執掌者為民族，即國民全體。民族是一個獨立的人格，具有人格的一切屬性、自覺意識和意志。當民族委任特定的機關作為其代表來負責發揮和表達其意志時，國家才能出現，故民族先于國家而存在，無論國家是否產生或有未消亡，民族均擁有主權。德國學者則認為，法國的理論承認國家中存在著民族與代表的雙重人格，這是不能接受的。國家人格只有一個，民族是國家人格的要素之一，而統治者（君主或民選官員）亦非民族的代表而是國家的機關，就其作為機關來說，并無人格。“象哲學家所說的那樣，德國的學說肯定了國家，并使國家在不可分割的統一體中成為公共權力、主權的執掌者。國家雖是單一而不可分割的，同時卻是由組成其人格的三種要素構成，這三種要素是領土、民族和政府。但它盡管具有這種復雜的構成，仍是單一而不可分割的；它是一種權利的主體，而它的權利便是公共的權力，即統治權。”[20] 國家法人區別與其他法人的一個重要特點在于其享有統治權，國家對其他人格者可以下達命令讓其服從，在其不予服從時，可以反乎其意思運用強制力量使其服從。凡是法律上的人格者，無論自然人還是法人，在法律上必然只有唯一的意思，統一人格，而有兩個意思，與人格的性質相矛盾。統治權正是國家意思之力的體現，因此統治權也統一不可分。但統治權的不可分，并不意味著統治權的作用（或稱功能Function），也不可分。近代各國，一般將國家統治權立法、行政、司法三權，并分由不同的國家機關執掌，是為權力分立制度，國家的立法、行政與司法機關所擁有的并非作為統治權的權力(Gewalt)，而為權限（Zustaedigkeit)，即在一定范圍內代表國家行使其統治權的限度，其只是主權（統治權）的作用，而非主權本身，故權限的分配與主權的分割不同。由于各國一般通過各種制度將國家的各個機關聯成一體，因此這并不影響國家主權的統一。[21]
（三）行政主體概念的重心在于行政權。行政主體概念外延與公法人的概念大體一致，而之所以要在傳統的公法人概念之外創造行政主體的概念，一個重要的原因即在于行政主體能夠凸現行政法是規制行政權的法，行政法學是研究對行政權進行規制的方式的學科。行政權雖僅為行政主體統治權的一種作用形式，但在行政法學中研究行政主體，并不是要研究其統治權的各種形態，而僅研究其行政權的作用。從而，行政主體只是行政法學對行政組織研究的起點，而行政組織發研究的重點則在于對行政機關的研究。
但這里還應指出，國家的活動并不僅限于權力活動，國家為完成行政任務常常進行許多不帶有權力色彩的行政活動，在現代社會由于服務行政（Leistungsverwaltung）[22] 的發展，國家在社會經濟中的作用日益顯著，這類非權力行為形式更呈多樣化。在德國這種非權力行政，亦稱為私經濟行政，或國庫行政 (Fiskalische Verwaltung)，一般可分為行政輔助行為(privatrechtliche hifsgeschaefte der Verwaltung)，行政營利行為(erwerbswirtschafliche Betaetigung der Verwaltung)和行政私法（Verwaltungsprivatrecht）三種類型。 1行政輔助行為，指行政機關以私法方式獲得日常行政活動所需要的物質或人力。這種行政活動的特點在于，其并非直接達到行政目的，而是以間接的方式輔助行政目的的達成。行政活動需要各種各樣的物質條件，包括辦公、用品、汽車、房地產等，這些均可以通過與私人簽定私法契約的方式得到。私法契約雖不適用公務員的錄用，但適用于聘用人員從事協助以及日常性事務，或與學術、技術有關的事務。2行政營利行為。指國家以私法的方式參與社會經濟活動，其主要目的在于增加國庫收入，有時也兼具有執行國家任務的作用。國家從事此種行為的形態有兩種，其一是國家或其他行政主體以內部機關或單位直接從事營利活動，另一是國家依特別法或公司法的規定，投資設立具有法人地位的企業或公司從事營利行為。國家的經濟活動與私人經營者一樣具有盈利的目的，必須遵守經濟活動的一般規則，其依據也是私法。3行政私法，指行政主體以私法方式直接達到行政任務。這種行政方式適用的領域受有很大的限制，在需要以強制手段為后盾的行政領域，如秩序行政與租稅行政，國家的高權不能放棄，行政私法的形式不具有正當性。行政私法只能適用于不干涉人民權利的服務行政領域，故亦有學者稱之為“私法形式的服務行政”。但服務行政在原則上也應由公法來規制，只有在公法出現缺位時，國家才具有對運用私法方式抑公法方式的選擇權。[24] 國家及其他行政主體從事國庫行政，是作為私法（私權利）主體活動，除采取私法組織形式外，并不影響其行政主體的身份，因行政主體是從組織法與抽象法律資格的角度而言的，而國庫行政著眼的是作用法與具體法律關系。但行政主體從事國庫行為是否及如何受憲法基本權利的拘束，則是一個重要的理論問題。[25]
二
德國的行政主體包括以下幾種類型：
（一） 國家。德國學者所理解的國家，其法律上的涵義是由領土、民族和政府等要素構成的統一法律人格。國家的權力固然來自于人民，但除此之外，其存在及權限不能從其他組織推導出來，因而被稱為原始行政主體(originaerer Verweltungstraeger)。[26] 德國是聯邦制國家，由16個聯邦州組成。州不是省份，而是本身就具有國家權力的政治組織體，具有國家的性質。組成聯邦的各州在屬于整個國家即聯邦的同時，還擁有自己的主權和管轄權與自己的憲法。國家包括聯邦與州，國家行政因而可分為聯邦行政與州行政。作為組織體的國家，為執行行政任務，必須設置行政機關作為其手足，其典型形式為科層制（官僚制）的行政組織體系。此體系強調“行政一體性”（Die Einheit Verwaltung），即國家行政整個成為一體，由最高行政首長指揮、監督，并以此總體向選民與議會負責。行政一體性有以下兩種意蘊：其一為在一個行政轄區內，盡可能將所有行政集中于一個機關或由統一的首長所指揮的機關群，另一則指國家所有行政機關的對外決定應保持一致性。[27] （二）公法人[28] 。國家執行行政任務可以通過所屬行政機關，也可以通過或多或少獨立的行政單位（Verwaltungseinheit）。如果某一行政單位在組織上和法律上是獨立的，它就具有了法人和行政主體的特征，可以作出應自行負責的行政行為。但他們仍受國家的約束：其存在與職權由國家賦予，因而相對于原始的行政主體－國家，被稱為衍生行政主體（derivativer Verwaltungstraeger）。[29] 這種具有公法人性格的行政單位，可以區分為公法社團、公共營造物與公法財團。[30] 其所具有的共同的特性是：1具有完全的權利能力和法人地位，在其任務范圍內為權利義務的歸屬主體，具有為自負其責地執行任務所必需的獨立性，并可以以自己的名義提起訴訟和應訴。2其設立必須有法律依據，為國家通過高權行為的創造。不存在根據事務自然性質和私人自由意思成立的公法人，至少從形式上看是如此。3屬行政組織的一種，具有固定的任務，執掌，管轄權與權限。公法人執行行政任務，受法律保留原則的拘束。公法人所用人員必須有一定比例的公務員，而不得全為普通雇員。4國家監督。公法人雖然具有一定程度的獨立性，但作為衍生行政主體，其行為須遵守國家法律并接受國家的監督。這種監督原則上僅限于合法性監督，但在例外情形，亦及于合目的性（相當于我國行政法學中的合理性）監督。5公法人作出行政決定時必須適用行政程序法，其針對個案對外所作的公權力處置或其他措施，構成行政處理，相關人民可對之尋求行政救濟。[31] 下面對德國公法人的各種類型作一介紹。[32]
1)公法社團 (Koerperschaft oeffentlichen Rechts)。
社團一詞源自拉丁文，意指社團自治。公法社團是指由國家高權設立，以社員為基礎組成的公法組織，通常在國家的監督之下以高權的方式履行行政任務。公法社團與其他公法人相比具有如下特征：1社員團體。一如其名，公法社團是由社員所組成的公法組織，而且社員必須參與社團事務的決定，公法社團作為社員或其選出的代表組成內部的組織體，在內部構造上有民主的要求。2自治行政。自治行政在法律上的意思是指，在國家之下的行政主體以自己的名義，獨立的不受指示的履行概括的、或法律規定的行政任務。在自治行政之下，公法社團得以高權方式執行行政任務。對其任務的執行，可以制定自治規章，此即所謂的自治權。因此，所謂的自治權首先是指是指在自治行政內訂定具有法律拘束力的自治規章而言，此與私法自治強調個人法律上的自由意志不同。[33]
公法社團可分為如下幾類：1 地域團體(Gebietskoerpershaften)。以在該地區居住的居民為其成員，地方自治組織如鄉鎮與縣為其適例，其中最典型的有為鄉鎮。鄉鎮行政的依據在于自治行政原則，根據該原則，公民有權自主管理地方事務。自治行政有利于激發公民對公共福祉的責任心和參與感，也便于充分利用鄉鎮居民的地方知識和專業知識。鄉鎮除執行自治事務外，也執行國家的委辦事務，此時其身份為國家的行政機關，而非獨立的行政主體。對于鄉鎮，法律強調居民對鄉鎮事務的參與，除通過選舉（鄉鎮代表會）代表外，也擁有直接參與的權利，如公民集會，公民請愿，參加鄉鎮代表會的聽證，抗議明顯透支的預算計劃等。國家對鄉鎮的活動可通過多種方法如查詢（Information），糾正（Beastandung），代履行（Ersatzvornahme），認可保留（Genehmigungsvorbehalt），報備保留（Anzeigenvorbehait）等進行監督。2 身份團體(Personalkoerpershaften)。指由具有某種特定職業、身份，或有共同理念或利害關系的人，依據法律規定組成的公法社團，以同業公會最為常見。各同業公會一般依行政區域往上逐級形成，德國的鄉鎮規模較小，人口一般不滿一萬，從而最基層的同業公會以縣為單位。區域同業公會與邦同業公會則以縣同業公會。成員的加入通常具有強制性，身份團體且有強制收費的權力，以此確保公法團體有穩定的成員與財政收入，俾使其獲得長期穩定的發展。根據邦法，公會大多可設置公會懲戒法庭對會員設施懲戒罰，常見的懲戒包括告戒、罰款、取消會員代表資格、暫停被選舉權等，各種懲戒中最嚴重的是剝奪會員執業資格，并且在會員名錄上將其除名。3 聯合團體(Verbandskoerpershaften)指以公法人為成員組成的公法團體，如聯邦律師總會、聯合商業總會是由各地區社團組成的團體。其實質為前兩種公法社團的一種特殊形態。4 其他團體。德國的疾病保險基金是由投保的勞工與雇主共同組成的組織及機關，其任務為執行疾病、意外事故與養老保險事宜，是具自治性質的公法社團法人。另外德國的大學，依照大學基準法第58條第1項的規定，其為公法社團同時為國家的設施機構。一般認為大學在學術、研究與教學的領域內具有公法社團的性質，擁有行政自治權，教授、學術研究人員與學生為大學這一社團的成員。
2）公共營造物(或稱公共機構，oeffentlich-rechtliche Anstalt)[34] 。公共營造物是行政法上特有的組織形態。由于營造物的范圍太廣，很難找到一個適當的定義。當前德國對營造物的定義一般仍沿襲梅耶的界定，即營造物主體為持續履行特定的公共目的，所成立的一個結合人與物的組織體，其為具有法律上的主體性和權利能力的非社團組織。營造物的產生于19世紀自由法治國時期，當時所成立的營造物如監獄、學校等，其利用關多半是帶有強制性的高權色彩。設立公共營照物的目的，主要是為避免法律保留原則的拘束，使得行政機關能夠在高度自由下完成行政任務。這些營造物可以制定內規來規范使用者，對使用者并且還擁有一定的懲戒權，司法機關對其內部爭訟沒有管轄權，故而傳統上將其納入特別權力關系的范疇。隨著國家任務的不斷擴充，國家承擔了大量的服務行政任務，有些任務具有特殊性與技術性，為執行的方便，便成立公共營造物，來執行這些任務，其中最明顯的是在國營企業的范圍內，如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業、專賣等。可見公共營造物的大量出現是行政分權的產物，國家將其任務分散到其他獨立的行政主體。但其與自治原則無關，因其雖有使用人與工作人員而無成員。
公共營造物有如下特點1、公共營造物是非社團的組織體。營造物與公共社團的區別在于，營造物與使用存在者利用關系，使用者參與營造物任務執行的權利，僅為其組織目的下的客體而已，反之，公法社團則是一種成員關系，其是眾多成員組成的組織體，組織的形成與運作，成員均具有實際的參與權。2、營造物是服務性的機構，從而不能取代正式作成決策并發號施令的科層制行政機關，其與作為其母體的行政機關間存在既獨立又分工、既合作又對抗的關系。3、公共營造物的主要目的在于提供特殊的服務，從而才須強調其為人與物的結合，其所提供的服務包羅甚廣，涉及科研、科技協助、教育、民生服務、經濟等，其并包括軍隊、看守所、感化院、監獄等機構。可見營造物的本質其實就在于為特定目的而存在的行政機構。4、公共營造物強調的是其與使用者間的關系。公共營造物與其使用者的關系不僅可為公法關系，亦可為私法關系。公共營造物的公共性是從組織上而言的，作為公法機構，其內部結構及其與設置主體間的關系應依公法判斷，但從行為法上，雖其任務的執行大多采用公法的手段，但亦常常運用私法方式提供服務，此時應遵循私法的規則。在公法關系中，傳統上將其納入特別權力關系的范疇，
3）公法財團（Stiftungen des oeffentlichen Rechts）。是指國家或其他公法社團，為履行公共目的，依公法捐助財產而成立的組織體。公法財團的特征在于具有應為特定目的或受益人而使用的財產。其設立的最初目的主要限于貧困救濟，但如今范圍則已大為擴張，包括平準性基金、文化資產照顧基金、宗教文物照顧基金、殘疾嬰兒照顧基金、社會照顧基金等。但在德國目前公法財團已比以往要減少很多，一些以前的公法財團，如今卻被納入公共營造物的范疇，如學校和醫院。[35] 公法財團與公法社團的區別在于其為財產的結合體，并無社員的存在，財團設立者并非財團的成員而立于財團之外，捐助者除非通過任命董事對財團運作加以實際的影響，在法律上沒有權力用指令的形式拘束其運作。公法財團與公法營造物的區別在于公法財團與設立者的依存關系不如營造物來得強。財團是依財團處理（屬行政處理的一種）而設立，設立時即確定了其持續存在的目的，其捐助目的一經確定不得加以變更。而營造物組織體則除目的受營造物主體確定外，在人事安排上也受極大的影響。另外，營造物執行的任務，通常是屬法律賦予營造物主體的任務，而公法財團所要達到的目的，通常不屬財團設立者的任務范圍。
公法財團應受到的規范包括以下諸方面：基金財產必須加以特別管理，不得有所損耗，并須妥善經營以便不斷獲取孳息；基金財產的經營不得違反捐助者的捐助目的或財團的設立目的，在發生疑問時以財團的章程為準；公法財團機關的行政行為必須遵循聯邦行政程序法，人事管理須合于相關人事法規，邦的會計、審計法規亦有適用。
（三）具有部分權利能力的行政單位。在民法（私法）上對組織的權利能力一般僅依有無權利能力為標準劃分為(具有權利能力的)法人與非法人社團，并不考慮權利能力是否完全。但在公法上則有所不同，對具有權利能力的公法組織還要判斷其權利能力是否完全，具有完全權利能力的方為公法人，僅具部分權利能力的的則僅可能為行政主體而非公法人。所謂部分權利能力（Teilrechtsfaehigkeit）是相對于完全權利能力(Vollrechtsfaehigkeit)而言的。部分權利能力是指某一組織只在特定范圍內或者只就特定的法律規范享有權利能力。享有部分權利能力的組織只能在法律專門為其設定的部分權利范圍之內活動，因此它不是一個完全權利能力的法人，而只是具有部分權利能力的主體。完全權利能力可以認為是一般權利能力，在這種情況下只需要查明相關法律規范的適用范圍，而部分權利能力只是一種特定權利能力，在此情況下必須首先是查明相關的權利義務是否存在。部分權利能力的行政單位根據公法設立，沒有公法人資格，經授權執行特定行政任務并在此范圍內具有自己的權利義務。其組織形式可能是公法團體，公共營造物，也可能采取其他組織形式。例如前述聯邦郵政、聯邦鐵路以及公立大學的系或院等。其在權利能力所及的范圍內為行政主體。具有完全權利能力的行政主體（公法人）可以對抗所有人，包括設置其的國家、地方自治團體或其他公法人，作為訴訟及賠償的主體。如作為公法人的公立學校，可以對國家或教育部提起訴訟。而僅具部分權利能力的行政主體，如德國聯邦鐵路、聯邦郵政，在所轄任務范圍內，得為權利義務主體并對抗第三人，但卻不可對抗設立它的公法人或主管機關。
（四）被授權人 (beliehene)。[36] 是指以自己的名義行使國家以法律，或經由法律授權以行政處理或公法契約的形式所授與（Beleihung）的公權力（高權）之私人（自然人或法人）。在組織上其為私法主體，但在功能上是行政主體。現代國家功能日益復雜，由于科層制行政機關人手或設備不足國家常須將一定的行政任務交由私人行使。通過公權力授予，國家（或其他行政主體）可以利用私人特別是私企業的專業知識、創造性、技術和實施等，從而減輕自己的負擔。[37] 這種類型的行政主體有如下特征：1 須由公法人對私人為之。公權力授予是公法人將其擁有的公權力及行政事務托付給私人行使。此與權限委任與權限委托等行政主體內部的權限移轉不同，也與國家將其事務交由自治團體的委辦有異。2被授予公權力，在授權范圍內可以以高權方式執行行政任務。公權力授予的目的在于與被授權人建立公法上的法律關系，并使其如同行政機關對外行使公權力執行行政任務。此高權，既包括官方高權（威權），有包括單純高權。[38] 但基于法治國家的“制度法律保留”，國家不得將其全部權限皆授予私人，而僅可授予其中的一部分。[39] 被授權人的這一特征使其與“基于私法契約而獨立從事公務只私人”區別開來。后者是指國家通過與私人簽定私法契約（通常是承攬契約）的方式，將一定的行政任務委由私人辦理，如私營建筑公司接受國家委托修筑高速公路，起特色在于該行政任務不具有高權色彩。3被授權人必須以自己名義獨立完成行政任務。此與行政輔助人（行政助手，Verwaltungshelfer）不同。行政輔助人意指私人作為行政機關行使公權力時的幫手，其并非如被授權人以自己的名義獨立行使公權力，而是直接受行政機關的指揮命令從事活動，猶如行政機關的“延長之手”（Verlaengerter Arm），如在發生交通事故時交通警察請求在場司機協助其維持交通秩序，對于行政輔助人行為的法律效果，直接歸屬于國家。[40] 4授權人須有法律依據。公權力授與雖可減輕國家行政機關的負擔，但基于以下理由，仍須有法律的依據。①私人并無行政機關所具的民主正當性，從而公權力原則上只能由代表行政主體的行政機關行使，除非在特別情況下由代表民意的國會以法律的方式“同意”此委托。②公權力授予涉及行政機關權限的變更，機關權限既由法律規定，其變更自然亦應有法律規定。③行政機關若以作成行政處理的方式授權私人行使公權力，則無異于加以私人以負擔，依據法律保留原則，理應由法律規定，即使是以締結公法契約的方式授予，因此授予行為尚涉及第三人的權益，因此同樣應有法律規范作為基礎。[41]
通過授權，在授權行政主體（主行政主體）和被授權人之間產生公法上的委任和信托關系，被授權人除有行使公權力的權利外，同時亦有行使的義務，未經授權主體同意，不得擅自停止執行，其執行并應盡到善意的忠誠義務。被授權人因執行行政任務而發生的費用，由授權行政主體承擔，因此其對授權主體享有提供費用和返還墊款請求權。被授權人有接受授權人（法律）監督的義務。撤消之訴和其他行政法院的救濟形式應直接以被授權人為被告。[42]
(五)關于“私法組織的行政主體”。行政主體可以采取私法方式執行行政任務，即構成國庫行政。此時國家既可以由自己的機關運用私法方式活動，也可以成立私法人，如股份公司等，由其執行行政任務，此即所謂的公企業(oeffentliche Unternehmung)。這種企業的設立目的在于管理的靈活，但實際上其受到行政主體的很大控制，后者通常擁有其全部或部分的股權，從而影響此一私法人的運作。關于私法組織可否作為行政主體，在德國學者中間較有爭議。Battis堅持認為 ，應將行政主體的概念限定于具有公法權利能力，即可行使公權力的行政個體。權威學者毛勒認為，這實際上是一個對行政主體概念如何界定的問題。如果行政主體的概念限于依公法設立的組織和主體（高權主體，Hoheitstraeger），則公企業當然不可以成為行政主體（除非其得到國家的授權，作為被授權人，以高權方式執行行政任務）；但如果將行政主體的概念擴展到一切具有行政職能、完成行政任務的組織，則私法組織的公企業亦可以稱之為行政主體。毛勒似較傾向于后者，但毛勒亦指出，由于公法行政主體具有特殊規則，在任何情況下都應當對而這進行明確區分，私法形式的行政主體只能作為特殊情況對待。[43]
（六）關于作為行政主體的人民。行政主體概念是君主立憲時代的產物，當時流行的主權學說為國家主權理論，無論在國法學領域，還是在行政法領域，將國家作為統治權的主體并無理論上的困難，但威碼憲法和聯邦德國基本法都明確規定了人民主權的原則（基本法第20條第2款規定，“全部國家權力來自人民。人民通過選舉和投票表決并通過特定的立法、行政和司法機關行使這種權力”）。行政法學中的行政主體概念面臨著挑戰。對此，毛勒的解釋是國家法上的行政主體性與行政法學中的行政主體性應有有所不同。但其亦指出，行政法上的行政主體與憲法學上的行政主體性并非毫不相關，而是有著密切的聯系。各種主行政主體（聯邦，州，縣和鄉鎮等）的基石是民主，其他公法團體也具有內部的民主結構，而且，間接國家行政的民主合法性還通過國家的監督與約束得以補足。[44]
三
行政主體概念貫穿于整個德國行政法制度中，在包括行政組織法、行政行為法和行政救濟法在內的諸多領域均發揮重要的作用。
（一）行政主體概念與內外部行政法的劃分。在德國，內部行政法與外部行政法是行政法的一個基本分類，其劃分的主要依據及在于法律的調整對象是行政主體之間或行政主體與私人之間的關系，還是調整行政主體內部的行政機關之間、行政機關與公務員之間或公務員之間的關系。在19世紀時，由于嚴格的法律概念，代表性的觀點認為行政主體的內部規則不是法律，國家和其他行政主體的內部領地不受法律的拘束。在拉班德，法（實質意義上的法律，materielles Gestez）的功能就在于劃定各個法主體間意思領域(Willenssphaeren)及權利義務的界限。國家作為法人，其人格如同自然人，自然人有密閉性，國家亦然。因此只有國家本身之外才有法可言，國家本身的內部生活(Innenleben)是與法無關的。在國家行政領域，調整具有行政權的國家(Verwaltender Staat)的意思領域與任何其他法所承認的意思領域關系的，也即調整行政與其他意思主體（含國家與個人）關系的規范，為法規（Rechtsvorschriften)，具有法的性質。行政機關的組織規定，如果調整的是行政機關內部則屬單純的行政規則，但若及于行政機關之外部者即為法規。[45] 在葉律尼克，“法不是為了它本身而存在，乃是為一切的人而存在，包括個人與國家。法的目的乃在于劃定社會的界限及劃定一個人自由活動的界限，如果一個規定的內容具有此種目的，即可被稱為法規(Rechtssatz)，這種法律也就是實質意義上的法律；反之，如果法律不具有此種目的，則不是實質意義的法律。”國家如同自然人一樣是法主體，國家是一個不可分的、統一的集合體，因此國家與其機關應是同一體，國家沒有機關即無人格，亦即成為“法律上的烏有”（juristisches Nichts），同樣機關本身亦無法律上的人格。只有當國家賦予私人以權利或者當它通過為自己設定對私人的義務來劃定自身的自由活動范圍時，國家才進入法律領域。如此，在國家內部（包括國家與機關間、機關與機關間）無主觀的法（Das subjecktive Recht）即權利存在。但葉律尼克認為，有關機關權限之規定屬客觀法（Das objective Recht），因為這種規定是將國家的權力分配于各機關，且國家藉機關權限的規定使其活動設有限制，也即是說，這種規定是在劃定國家權能（Machtbefugnisse）的界限，并調整法主體間的關系。[46] 在今日德國，拉班德與葉律尼克等的傳統公法理論將法與法規、實質意義的法律等同，認為在國家（行政主體）內部原則上沒有的存在的觀點雖然已不再為通說，國家內部亦存在法律關系已被廣泛接受，但其將國家的行為作內部與外部的劃分對行政法學仍有著很大的影響。德國行政法學一般將行政法分為內部行政法與外部行政法并適用不同的規則，并且將外部行政法作為行政法學研究的重點所在，一些概念雖在邏輯上應延伸至內部行政法領域，但學者在解釋和運用時卻往往僅將其限定于外部行政法領域，如法律淵源（Rechtsquellen）、法律主體（Rechtspersonen）與權利能力等。
（二）行政主體概念與行政組織法。
1 行政主體概念與行政組織法中的其他概念一起構成了邏輯嚴密的概念體系。在實際的行政管理過程當中，行政措施由機關擔當人(機關構成員，Organwalter)，即具體執行行政機關權限的公務員或政府雇員采取，機關擔當人所作法律行為的法律效果歸屬于其所屬行政主體。但對外表示該行政行為者既非機關擔當人，亦非行政主體，而是行政官署（Verwaltungsbehoerde），作為依法設立并就一定行政事務有決定權并表示所屬行政主體意思于外部的組織，行政官署對外行文以自己的名義，而不是其所屬的行政主體的名義，也非以行政主體的名義。這樣，行政主體，行政機關，行政官署，機關擔當人就構成了邏輯嚴密的管理體系。其間的關系可作如下概括：行政主體是行政權的最終歸屬者，是具（外部）權利能力的行政組織體，享有法律上的獨立人格。行政機關是無（外部）權利能力的行政組織體，其中行政官署亦不具有權利能力，但擁有決定并表示行政主體意思于外部的權限。機關擔當人作為自然人雖具有獨立的權利能力與法律人格，但在從事行政行為時則僅為國家的工具，而不具有法律人格。[47]
2 行政主體概念與與管轄權的分類。管轄權是指行政主體或行政機關掌理特定行政事務的權利與義務。管轄權的最基本的分類即為團體管轄權與官署管轄權。團體管轄權用來確定不同行政主體間管轄事務的范圍與界限，機關管轄權則確定統一行政主體內部不同行政官署間管轄事務的范圍與界限。行政主體的團體管轄權是官署管轄權的前提和基礎，行政機關一般只能在其所屬行政主體管轄權范圍內進行活動，因而受到行政團體管轄權的限制和制約。[48] 由于行政主體管轄權在很大程度上是憲法學的問題，如基本法第83條及以下各條規定的聯邦和州之間的關系，而且有權將行政主體的意思表示于外部的是行政官署，而非行政主體自己，因此行政法學關心更多的是官署管轄權問題。
3、行政主體概念與行政機關管轄權的變更。有關行政機關管轄權的規定，具有法律上的拘束力，行政機關既不可侵犯其他機關的管轄權，也不得放棄本身的管轄權，是為管轄規定的絕對性(Ausschlieβichkeit Zustaendigkeitsordung。但法律亦允許在某些法定條件下變更管轄權。在德國的行政組織法中，根據管轄權的變更是發生于一行政主體內部抑不同行政主體之間，而區分權限的授予（Delegation）與委任行政(Auftragsverwaltung)、機關借用(Organleihe)，并確立不同的規則。[49] 權限授予是同一行政主體內部，由一行政機關將其部分權限移轉于另一相隸屬或不相隸屬的行政機關，并由后者以自己的名義行使該權限。機關借用與委任行政則發生于不同的行政主體間，包括國家與地方自治團體（機關借用與委辦），以及國家與私人間（公權力授予）。其中機關借用是一行政主體將其機關供其他機關行使，主要即為自治團體的機關作為下級國家機關活動，其行為效果直接歸屬于國家而非自治團體。所謂委辦，是指自治團體在其固有自治事務以外，受國家的委托以自己的名義執行國家行政任務，其行為效果歸于自治團體自身。公權力授予，是指國家將其公權力托付給私人，使其作為獨立的行主體執行行政任務，公權力受托人的行為的效果原則上歸屬于自身，但在賠償責任上，則由國家承擔，從而使受害人可以向更有資力者請求賠償，較有利于對公民權利的保障和救濟。
4 、行政主體概念與與組織權主體的確定。所謂組織權，是指設立、變更或撤銷行政主體、行政機關或其他行政組織的權限。行政組織的設立、變更或撤銷是否必須根據法律或法律授權制定的法規命令，還是可以由有行政機關的內部規則規定，即所謂組織權主體的問題。這在德國是一個聚訟紛紜的問題。19世紀時組織權被認為屬于行政權，在威碼憲法時代，組織權仍然被認為是行政之家主權。在當今德國，組織權主體的確定隨組織權之內容（設立、設置或配置）與對象（行政主體、行政機關或其內部組織）的不同而有變化。對于行政主體的設立（包括對私人授予公權力），即在國家內部創設具有公法法律人格的行政組織，因事關國家的重要決定，已對憲法的決定產生影響，必須由法律規定或有法律的授權。由于在設立行政機關時，要一并確定其管轄權，而管轄權規則必須有法律的基礎，行政機關的設立在原則上亦必須受法律的調整，但在具體制度上，聯邦與各州的規定并不完全一致。根據基本法第87 條的規定，立法機關有權決定是否設立公法團體公共設施或者行政機關，但應當由多數通過并且經參議院批準。聯邦基本法第86條規定除非法律另有規定，聯邦政府有權設立行政機關。由此規定，可以看出，在德國的聯邦層次上，關于行政主體的組織權適用法律保留，必須由立法機關決定，而對于行政機關，則僅有法律優位原則的適用，聯邦政府在通常情況下有權設立行政機關。各州憲法的規定也并不一致，但總的趨勢是由立法機關決定州行政機關的設立并確定其管轄權。[50]
（三）行政主體概念與行政行為的類型化。德國行政法學區分內部行政法與外部行政法，此對行政行為發亦有重要影響。行政行為類型化，根據其屬于內部行政領域還是外部行政領域設定了不同的規則，對于行政機關的具體行為，區分行政處理與內部勤務指示，在抽象行為則區分法規命令與行政規則。所謂行政處理，根據德國聯邦行政程序法的規定，是指行政機關在公法領域，為規制個別事件，以直接對外發生法律效果為目的，所作的各種處置、決定或其他公法措施。行政處理的一個重要特征在于其直接對外發生法律效果，亦即其為不同法律人格者間的公權力措施。從而作為法律人格者的行政主體針對其他行政主體或私人，以其為一法律人格者的地位，就其權利義務所作的規制，如上級政府針對地方自治團體所作的監督措施，構成行政處理，而作為法律人格者的行政主體內部，其各個行政機關間所作的公權力措施因欠缺對外效果，而不能構成行政處理。如地方自治團體執行前述國家委辦事項時，因其作為國家的機關行動，是上級政府的延伸，而非作為獨立的地方自治團體的機關，上級政府就委辦事項所作的指示，則不構成行政處理，而僅為內部勤務指示。法規命令與行政規則間的區別亦與此相似。法規命令與行政處理因涉及不同法律人格間的關系，受到法律的調整密度較高，學者亦較為重視，其中行政處理更是學者投諸力量最多的一種行政行為形式，從奧托·梅耶至今對其概念的探究，規則的探討已達相當完善的程度[51] ，而行政規則與內部勤務指示則要遜色的多。
四 行政主體概念與行政救濟。
行政救濟法與行政行為法有著極為密切的聯系，行政行為的不同類型直接影響到其救濟途徑的差異。能夠被提起行政爭訟的行為一般僅限于外部行政行為，如法規命令與行政處理，而對行政規則與內部勤務指示在原則上不能夠作為行政爭訟的客體。
一行政主體的行政行為在影響其他行政主體或私人的權益時，相對人一般均可以提起行政訴訟，但行政機關就行政主體內部事項所作的行為，相對人原則上不能通過行政訴訟的方式請求司法救濟，只能通過行政主體內部的行政機關系統加以解決，此即禁止自己訴訟的原則[52] 。然而，在同一行政主體的內部領域，各個行政機關之間的爭議當涉及到權限問題時，并不排除內部訴訟的可能。具體的說，同屬行政科層制等級體系的行政機關沒有屬于自己的管轄權與單獨的組織權利，對于所謂的管轄權爭議應當通過上級行政機關、乃至最高行政機關解決。但當機關之間存在法定的權力制衡關系時，一機關所享有的法定權限如果遭到其他機關的非法干預，則究其實為法律托付于行政機關的公共利益受到侵害，此時機關可以如同自己的利益受到侵害提起憲法訴訟（憲法機關之間）或行政訴訟（行政機關之間）[53] ，從而在此范圍內具有了權利主體和訴訟當事人資格。
人民對公職人員行使公權力的行為不服提起行政訴訟，擔當被告者除在國家行政組織是行政機關（官署）外，其他皆為公職人員所屬行政主體。對于因公職人員不法行使公權力而給人民造成損害的賠償責任，原則上也由其所屬的行政主體承擔[54] ，即在德國所謂國家賠償責任實際上是行政主體賠償賠償責任的方便說法。可見行政主體概念可以起到使公權力責任明確化的效果。
轉貼于 四
從本文以上對德國行政主體概念的簡單介紹中，我們可以歸納出德國行政主體概念所具有的幾點特色。
1 德國行政主體概念具有堅實的理論底蘊與社會基礎。行政主體與德國的公法理論如國家學說，主權學說，法規概念等均有著密切的聯系，而這些公法理論實際上是在德國客觀經濟社會背景下產生并發展起來的。行政主體概念可以說是行政法學理論與這些政治法律學說及社會基礎相聯系的一個紐帶。從而我們只有將德國行政主體概念置于更加廣闊的背景中，才能對其有較為透徹的理解。
2德國行政主體概念強調國家統一與權力分散原則的統一。一方面，通過行政主體概念，將國家之外的眾多公法組織體，甚至在特定情況下的私人，都納入到對同一個行政主體概念中，并在此基礎上對其進行類型化的分析，從而有助于貫徹權力分散原則，即將特定的的、相對獨立的行政公務從國家一般行政職能中分離出來，交由其他的法律人格者如公法社團、公法財團與公共營造物等行使。另一方面，行政主體概念的界定，是從統治權的角度出發，以國家作為（原始）行政主體，具有原始的統治權。行政機關僅為國家法人的機關，不具有法律上的人格，各個機關之間應保持協調一致，共同實現國家任務。其它行政主體雖具有一定的獨立性，但在與國家關系上僅為衍生行政主體，須受國家法律的約束并接受國家的法律監督，在某些情形下尚須接受合目的性監督，這樣的概念構架保障了國家及其統治權的統一。德國行政主體概念的這一功能實際上是德國客觀社會、政治發展的結果。
3、行政主體概念以權利能力與法律人格的概念為核心。在早期對組織體權利能力的理解僅限于外部權利能力和完全權利能力，隨著社會經濟的發展和研究的深化，學者認識到尚存在著內部權利能力與部分權利能力的組織（特別是在公法組織），而且最初權利能力僅用于對行政實體法的分析，對行政程序法中的權利能力問題認識不足，隨著行政程序法的發展，這一點也逐步受到質疑，程序權利能力（程序參與能力）的概念也被提出。權利能力概念研究的深化對行政主體概念的界定也發生了重要影響，行政主體不再與（行政法上）的權利能力的概念完全等同，而是僅限于外部的、實體的權利能力，但具有部分權利能力的公法組織則被包括進來。在法理學上與發展后的權利能力概念相對應，在權利主體外另創造出法律主體的概念，在行政法學上則是提出了公行政主體的概念。通過公行政主體概念的建構，明確了行政機關等不具有法律人格但卻具體參加法律關系得組織體得地位，在一定程度上克服了行政主體概念的局限性
4、行政主體概念與整個法律體系進行公私法的劃分相協調。公私法的劃分是行政主體概念確立的一個重要基礎。與政治國家與市民社會的分離相適應，公私法的劃分在近現代大陸法系法學中有著重要的地位。公法的理念在于控制（公）權力，而私法的精神在于保障私人權利。行政主體究其實質為統治權的主體，其權利能力均來自于公法，其外延與公法人雖有差別但并非根本性的。行政主體的概念相對于私法主體、私人而存在。二者在主體資格、行為規則、責任承擔、受法律拘束程度等方面都具有顯著的區別。當然，行政主體與私人也并非可截然兩分，行政主體可能立于私法（私權利）主體從事私經濟活動（在此情況下仍須討論其受公法控制的問題，尤其在行政私法的場合）。私人在特殊情況下也可能因授權而獲得公權力，從而取得行政主體資格。
5、行政主體概念貫穿于整個行政法學體系之中，具體指導著行政法諸多制度的建構，特別是使得行政組織法領域的諸多概念之間形成整體概念構架，對確立行政訴訟的主體資格以及承擔公權力違法責任主體也部份的發揮了明確化的功能。
作者：中國政法大學行政法學專業97級研究生。本文是作者參加的“行政主體研究”課題的部分研究成果，論文的寫作得到了張樹義教授、馬懷德教授和高家偉博士的悉心指導和熱情幫助，作者在此表示誠摯的感謝。
注釋
[1] 我國行政法學中的行政主體概念，與大陸法系行政法學中的行政主體概念存在淵源關系，但在對其內涵與功能的理解上自始即保有自己的特色，近來有學者從與國外行政主體概念的界定出發，對通說提出挑戰（參見薛剛凌《我國行政主體理論的檢討——兼論全面研究行政組織發的必要性》載《政法論壇》1998年第6期），理論的論爭必將有助于研究的深入，但應注意的是，既以國外的行政法理論中的相關概念為參照，自應對其在該法律體系中的確切含義與地位有透徹的了解，如此方能真正發揮比較法的功用，此也即為本文的寫作旨趣所在。
[2] 吳庚，《行政法的理論與實用》，第154頁。
[3] （外部）權利能力與法律人格并非完全等同，因法律人格是權利義務的主體，權利能力是指能夠作為權利義務主體資格的可能性。但學者在使用時一般并不加以嚴格的區分。參見星野音一著，王闖譯，《民法中的人－－―以民法財產法為中心》，載《民商法論叢》，第8卷，法律出版社，1997年12月1版。
[4] 在羅馬法中，已承認部分公法組織，如國家，自治市等具有法律人格(Personalita)，但由于羅馬法是一個跛足的法律體系，其私法雖然極為發達，被馬克思稱為商品經濟社會最完善的法律體系，但在公法上則乏善可陳。其對這些公法組織，均是著眼于其在私法上的權利能力和責任能力，并未從公法，即統治權享有的角度加以規范和研究。參見彼德羅·彭梵得著，黃風譯，《羅馬法教科書》，第29頁，第50－54頁。
[5] 參見王澤鑒《民法總則》，1992年版，第148-149頁。龍衛球《民事主體論》（中國政法大學博士論文，打印稿），第104-105頁。
[6] Harmut Maurer(毛勒) 著，高家偉譯，《德國一般行政法》Allgemeines Verwaltungsrecht（中國政法大學教學參考資料），第219頁。
[7] 參見陳敏《行政法總論》，第202頁。
[8] 作為Subjekte oeffentlicher Verwaltung 的中文譯名，公行政主體與行政主體(Verwaltungstraeger 或Rechtstraeger oeffentlicher Verwaltungs)的區別似在于一僅為公共行政的主體，另一則包括私行政主體，其實并非如此，因二詞所指均為公共行政的主體，兩詞在德文中的真正區別主要在于對應與于中文“主體”一詞的，在公行政主體為Subjekte，在行政主體為Traeger(可直譯為執掌人)或Rechtstraeger（權利執掌人，權利主體）。實際上可以說，對應于中文行政主體一詞的在德文有前述兩個詞，只是出于功能上的考量，而強作分別。
[9] 參見陳敏，前揭書，第234頁。
[10] 在行政法學上還有程序參與能力的概念，指個人或組織以自己的名義參加行政程序，享有程序權利，履行程序義務的資格與能力。一般而言，其涵蓋范圍較內部權利能力為寬。參見，蔡志方《行政法三十六講》，第84頁。
[11] 參見黃異《行政法總論》，第17頁，第13頁。
[12] 在德國法學界，公法（oeffentliches Recht）這一用語通常僅在較狹窄的意義上使用，即指憲法和行政法，至于刑法、訴訟法等盡管在法律的分類上亦屬公法，但一般并不在常用的公法一詞的范圍之內。參見，翁岳生，《論行政處分的概念》，載于所著《行政法與現代法治國家》，1990年10月9版，第23頁。
[13] 轉引自狄驥，前揭書，第445頁。
[14] 國家法人說在理論上面臨的最大的難題在于，法人人格必須根據法律獲得，而若要以國家為法人，則必在國家之前就存在法律，然而脫離開國家又安能有法存在？對此主張國家法人說的學者的回答是，國家與法有互相不可分離的關系，并非先有國家然后才有法，而是國家一旦成立，法即同時存在。一種團體要成為國家，必須設置具有統轄國家最高統治權的中央機關，此統治權并非國家成立后方能具有，相反其正是國家成立的一構成要件。因此，國家本于其成立的事實，當然即可具有法律上的人格。參見，鐘賡言，前揭書，第20－21頁。而按照凱爾遜的觀點，所謂法人并非一個獨立的實體，而只不過是一定法律秩序的人格化，國家亦不過是國內法律秩序的人格化，所謂國家的權利義務不過是作為國家機關的個人，也即執行法律秩序所確定的特定職能的人的權利義務，國家問題就是一個歸屬問題，國家是各種不同的人的活動按照法律秩序歸屬的一個共同點，從而國家亦當然為法人。凱爾遜認為這樣，即可解決因傳統理論將國家與法兩元化而造成的國家為何受法拘束的理論難題。參見凱爾遜著，沈宗靈譯，《法與國家的一般理論》，第203－205頁，第222頁。
[15] 關于國庫理論，參見陳新民《行政法總論》，第10-12頁。狄驥，前揭書，第444-446頁。
[16] 王和雄《論行政不作為的權利保護》，1994年5月第1版，第20-21頁。
[17] 法國的人民（國民）主權說（以盧梭的社會契約論為典型）與美國的人民主權說名同而實異，其差異在對人民一詞的理解上可得體現。英語中的people 是個復數名詞，它雖是個集合名詞，卻有復數詞的形式。而法語中的peuple（以及意大利語中的popolo，德語中的Volk）是單數名詞，含有單一整體的意思。法語中的人民是一個有機的整體，一個全體，它可以經由一個不可分割的普遍意志（公意）表現出來，從而個人極易被集體吞沒；而英語的人民只是由“每一個人”的單位構成的可分的眾人，個人始終是關注的焦點所在。對同一概念的不同理解實際上反映了大陸理性主義民主與英美經驗主義民主兩種民主模式。另外，二者在對民主問題的終點，即國家（政府）的理解上亦有不同，英美學者一般用政府，即使用到國家仍不忘其背后的具體的人（掌權者），而歐洲大陸人不關心政府，因為政府是變動不居的，令他們受過理性主義訓練的大腦感到不安，他們總是用國家，而且此國家是一個非人化的、與個人無關的法律形態。參見，（意）薩托利著，馮克利等譯：《民主新論》，東方出版社，1993年6月第1版，第25頁，第 55-57頁。
[18] 在德國，（國家的）統治權與主權的概念并不做嚴格的區分。葉律尼克認為，主權并不表示國家的統治權外的另一種權力，它只表示國家的統治權比之于其他團體統治權的特質，即在國內最高，對國外獨立。參見，薩孟武《政治學》，第54 頁。統治權與主權的區別主要在于主體上，即作為主權主體的國家可將其權力的一部份交由其他主體行使，從而使其分享統治權，但它們并不具有主權。德國另有高權(hoheitliche )與公權力(oeffentliche Gewalt)的名詞，前者為學術用語，后者為立法用語，涵義基本相同。在十八、十九世紀時，高權的概念與統治權的概念是等同的，如拉班德認為國家的高權是指“國家對于人民個人之財產、自由、甚至于生命，毋庸獲得其同意，得以強制之力，命彼等作為、不作為之處分之權能”。但自1920年代后，高權概念漸已擴充，包括官方的高權行政(obrigkeitliche Hoheitsverwaltung)和單純高權行政(schlichte Holietsverwaltung)，其中前者指以命令、強制的手段活動，為統治權的作用，后者則指國家雖基于公法的規定履行其義務，但并不立于支配地位而是立于與人民平等的地位，以類似私法的方式，如公法契約等完成行政任務。參見，羅明通《德國國家責任法上公權力概念之趨勢》，載（臺）《法學叢刊》總第109期，第58頁，第 61頁。同作者《非權力行政之發展與公權力行為之判斷基準》，載《法學叢刊》總第111期，第90頁。翁岳生，前揭書，第19-20頁。
[19] 參見薩孟武，《政治學》，第52-54頁。
[20] 參見狄驥《憲法論》，第437頁。另外，大陸法系國家公法理論中的國家不同于與我們一般理解的國家，即（廣義的）政府，用政治術語來說，即國家機器。它是一種一定地域上的全體人民組成的服從同一個政府統治的共同體，具有獨立的法人格，政府僅為其一個要素，或稱為機關。如耶律尼克所說，“國家作為法律的組合團體來說，它是建立在一定領土上被授予發號施令的固有權力（統治權）的一種人民組合團體。”（轉引自狄驥，前揭書，第439頁。）在對地方自治團體的理解上也應注意，其所指為一定地域上的人民所組成的共同體，至于具體的自治組織僅為其機關，從而依他們的觀念，我國的村民委員會并非地方自治團體，而僅為作為地方組織團體的村的機關，村為公法人，村民委員會是公法人的機關，自身并無法人資格。
[21] 鐘賡言，《行政法總論》，第22－23頁。公法學者在討論主權的特征即與行政權等權力作用形態的描述，與私法學者對所有權的特征及其與權能的關系極為相似。私法學者認為，所有權是對所有物的全面支配的權利，其具有整體性，不得在內容上或時間上加以分割。占有、使用、收益等均為所有權存在與作用的具體形式，即其權能而非所有權的分割（參見，陳華彬《物權法原理》，國家行政學院出版社，1998年4月第1版，第187-189頁，第 213頁）。這中相似性從發生學上可以找到緣由。狄驥指出，“在十七和十八世紀，主權被清楚的了解為發號施令的權利。國王就是主權的執掌者。這是和所有權具備同一特質的一種權利。國王是作為他的財產權來執掌主權的。主權是一種所有權。它是一種單一而不可分割的所有權，為了特殊的理由，它也有不可讓與性。它和一切的所有權一樣，是絕對的權利。”狄驥，前揭書，第428頁。
[22] Leistungsverwaltung 一詞日本行政法學界與臺灣學者一般譯為給付行政，因Leistung在私法與訴訟法中均有給付的涵義，但陳新民認為漢語中用給付易與行政機關具體的給付義務相混淆，故主張用Leistung的另一中文義項“服務”譯之，而且此亦與強調國家為保障與服務人民的組織的現念一致。參見陳新民，前揭書，第36頁。筆者贊同陳氏的觀點，這里補充的一個理由是，在我國行政法學界，給付一詞遠不如服務能夠傳達出德文原詞的義涵。
[23] 參見毛勒，前揭書，第17-18頁。翁岳生，前揭書，22-23頁。陳新民，前揭書，第27-35頁。
[24] 這種選擇自由，包括組織形式與服務或利用關系兩方面。公法的組織形式可以配合私法的給付或利用關系，但私法的組織形式只可配合私法的服務或利用關系。但在例外情況下，行政主體亦可能將公權力授予其所設置的私法組織。毛勒，前揭書第18頁。
[25] 關于國家（行政主體）的國庫行為應受憲法基本權利的限制，在德國已無不同觀點，但于其限制的方式則是一聚訟紛紜的問題。主張“全面直接適用”者認為，國庫與國家同為一體，國家并不因為是否行使統治權而有所不同，基本權利對于國家行使統治權的行為有直接的拘束作用，對于國庫行為也應全面直接適用。此外，根據基本法第1條第3項的規定，基本權利應直接適用于“執行權”（vollziehende Gewalt），這里的執行權應包括國家私法形式的活動。主張“部分直接適用”者認為因根據國庫行為的類型而有不同而確定憲法基本權利的效力，對行政輔助行為與行政營利行為，并非所謂執行權的行使，不受基本權利的直接約束，而如同一般私法主體僅受間接拘束（直接拘束與間接拘束在效果上的區別在于受害人有否通過憲法救濟途徑排除權利受侵害狀態）；而在行政私法，其形式雖是國家立于私法主體的地位進行國庫活動，但其目的為直接完成國家行政任務，其實質為行政，因此應受基本權利的約束，尤其是平等原則的約束。后者為德國通說。參見蘇永欽《憲法權利的民法效力》，載《當代公法理論》，第181-183頁。廖義男《國家賠償法》，第37-38頁。陳敏，前揭書，第582頁。
[26] 毛勒，前揭書，第216頁。
[27] 參見翁岳生，前揭書，第311頁。
[28] 國家是最大的一個公法人（社團法人），但此處所討論的公法人不包括國家。
[29] 毛勒，前揭書，第216頁。
[30] 公法社團、公法財團和公共營造物既可為具有完全權利能力的公法人，也可能為僅具部分權利能力的行政主體或不具權利能力的行政主體的內部機構。此處所指僅為其中具有完全權利能力者。
[31] 參見翁岳生，前揭書，第275頁。
[32] 資料來源，參見蔡震榮，《公法人概念的探討》，載于《當代公法理論》，第254－267頁。翁岳生編行政法，272-281頁。陳敏，前揭書，第806－824頁。毛勒前揭書，第238-253頁。
[33] 公法社團與德國的自治行政的聯系可追溯自19世紀初，即普魯士1808年制定的市政法規奠定了現代自治行政的基礎。作為國家與社會對立下的產物，自治行政被視為國家與社會間的聯結要素。因而當時學者在區分國家行政與自由行政的前提下將自治行政納入自由行政中。在19世紀中葉隨著德國資本主義的發展，城市人口急劇增加，行政事務因而增多，增多的行政事務大多由自治行政體來執行。當時的自治行政有兩方面的特點，其一是在政治層面上，執行自治行政事務的的并非是經過特殊訓練的公務員而是將其作為榮譽職的國民，其二是在法律層面上，即這種行政組織是具有權利能力的社團結構的聯合體。自治行政首先產生在區域性的公法社團，隨著任務不斷擴充而及于社會保險領域，而后更擴及于職業性的公法社團，即所謂身份團體。在自治行政所及范圍不斷擴大的新情況下，為避免過度分權導致國家分裂的危險，自治行政最后被納入國家行政的范疇，稱之為國家間接行政，從而使其受到法律保留原則的約束并接受國家的監督。參見蔡震榮前揭文。
[34] 公共營造物是日本學者對德文oeffentlich Anstalt的譯名，民國時期的我國行政法學界和目前我國臺灣地區的學者采之。由于該中文譯名易讓人與物理上的（建筑物）概念相混淆，不能反映其為人與物的結合體的特征，有見物不見人之弊，因此陳新民主張將其譯為公共機構，參見陳新民，前揭書，第108頁。陳氏的譯名與王名揚先生對法國行政法中I’etablissement public（公共機構，公務法人）概念的翻譯相同，不知是否受其啟發。參見，王名揚，《法國行政法》，，中國政法大學出版社，1989年第1版，第120頁。而黃錦堂雖亦采納傳統譯法，但同時又提出一新的譯名，即特定目的的行政機構。參見翁岳生編，前揭書，第272頁。
[35] 參見毛勒，前揭書，第253頁。
[36] Beliehener一詞臺灣學者多譯為公權力受托人，但該詞詞根beleihung義為授權，且譯為公權力受托人易與大陸行政法學中的行政委托相混淆。臺灣學者李建良譯為經授權行使國家高權之私人，較為貼切，但又過于煩瑣。且其刻意區分高權與公權力，理由并不充足。參見李建良《因執行違規車輛拖掉及保管所生損害之國家賠償責任——兼論委托私人行使公權力之態樣與國家賠償責任》，載（臺）《中興法學》，總第38期。
[37] 參見毛勒前揭書，第254頁。
[38] 關于官方高權與單純高權，參見本文注10。
[39] 參見陳敏前揭書，第810頁。
[40] 參見李建良前引文，第101-102頁。
[41] 參見許宗力《行政機關若干基本問題之研究》，載于翁岳生主編《行政程序法研究》，第248-249頁。
[42] 參見陳敏，前揭書，第814-815頁。
[43] 參見毛勒前揭書第218頁。
[44] 同上注。
[45] 德國學者Ossenbuehl認為，拉班德在論及法時，認為國家具有密閉性，其內部范圍不屬于法，可他又將行政與統一的國家分離，認為劃分行政機關與其他機關意思領域的規范是法，這犯了結構性的錯誤。參見，薩孟武，前揭書，第243頁。
[46] 參見朱武獻《公法專題研究》（一），第243-245頁。（美）博登海默著，鄧正來等譯《法理學——法哲學及其方法》，華夏出版社，1987年2月第1版，349-350頁。
[47] 參見許宗力前揭文，第239頁。董保城，《行政法講義》，第201-204頁。行政官署一詞因被認為具有封建官僚色彩，而被目前臺灣行政法學界的許多學者所拋棄，他們轉用行政機關譯Verwaltungsbehoerde，而用機關譯德語中的Verwaltungsorgan，大陸學者亦是如此。但在德語中，Organ（機關），Verwaltungsorgan（行政機關），Verwaltungsbehoerde（行政官署）構成了位階分明的概念體系，此種譯法顯然將該體系的完整有所損害，在德語文獻中對Verwaltungsorgan與Verwaltungsbehoerde進行比較時，更是造成翻譯上的困難。在理解德國行政法中的行政官署時應注意的一個問題是，其所指一般為機關首長，而并非如我們理解的組織意義上的概念。如在德國，不是聯邦的部而是部長為官署。參見平特納著，朱林譯，《德國普通行政法》，第21-22頁。日本行政法學中的行政（官）廳的概念與行政官署的所指相同。參見，（日）室井力主編，吳微譯，《日本現代行政法》，中國政法大學出版社，1995年1月第1版，第277頁。
[48] 毛勒前揭書，第223頁。
[49] 陳敏，前揭書，第766-769頁。
[50] 毛勒，前揭書226-227頁。陳敏，前揭書，第772頁。
[51] 林明鏗《論形式化之行政行為與未形式化之行政行為》，載《當代公法理論》，第342頁。
[52] 參見平特納前揭書，第27頁。
[53] 陳敏，前揭書，第237頁。毛勒，前揭書，第220頁。
[54] 唯一的例外是被授權人違法行使所授予的公權力造成損害時，并非由其自身承擔，而是由授予其公權力的行政主體承擔，這種制度安排主要是考慮到正式行政主體的財力一般較私人為充足，由其承擔賠償責任，可以更有力的保證人民的權益。參見，毛勒，前揭書，第254頁。陳敏，前揭書，817頁。
本文參考書目：
1（法）狄驥著，錢克新譯《憲法論》，商務印書館，1959年2月第1版。
2（奧）凱爾遜著，沈宗靈譯《法與國家的一般理論》，中國大百科全書出版社，1996年1月第1版。
3（臺）薩孟武《政治學》三民書局，1986年增訂再版。
4（德）毛勒著，高家偉譯《德國一般行政法》（中國政法大學教學參考資料， 打印稿）。
5（德）平特納著，朱林譯《德國普通行政法》，中國政法大學出版社，1999年1月第1版。
6鐘賡言《行政法總論》（朝陽大學法律講義），北平（今北京），1925年。
7（臺）陳敏《行政法總論》，1998年第1版。
8（臺）吳庚《行政法之理論與實用》，1996年增訂3版。
9（臺）蔡志方《行政法三十六講》，1997年增訂再版。
10（臺）陳新民《行政法學總論》，1997年修訂6版。
11（臺）翁岳生編《行政法》，1998年第1版。
12（臺）董保城《行政法講義》，1994年第1版。
