時間：2022-12-01 19:27:23
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇項(xiàng)目支出績效自評報告，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、工作原則
財政支出績效評價工作應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
（一）經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性原則。通過對財政支出行為及其過程經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性的比較和評價分析，判斷財政支出業(yè)績和效果的優(yōu)劣。
（二）定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。以定量分析為主，定性分析為輔，定量分析建立在支出項(xiàng)目的財務(wù)數(shù)據(jù)采集分析上，定性分析通過對項(xiàng)目支出的全面、綜合因素分析，結(jié)合相關(guān)專家的意見，與定量分析共同評價支出項(xiàng)目的效果，以更加合理、準(zhǔn)確反映支出的實(shí)際績效。
（三）公正、客觀原則。將真實(shí)性、科學(xué)性、規(guī)范性始終貫穿績效評價的全過程，以強(qiáng)化、規(guī)范公共支出項(xiàng)目的選項(xiàng)、審批、監(jiān)管、審核功能，增強(qiáng)財政資金分配和使用的責(zé)任制，使績效評價對公共支出和預(yù)算管理起到激勵和約束作用。
（四）總體規(guī)劃、分步實(shí)施的原則。我市財政支出績效評價按照“先簡后繁，先易后難，由點(diǎn)及面”的工作思路，通過試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步有序地建立起“項(xiàng)目—部門（單位）—綜合”三個層次的評價類型，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)財政支出績效評價工作。
二、基本方法
財政支出績效評價方法包括：
（一）成本——效益比較法。針對財政支出確定的目標(biāo)，在目標(biāo)效益額相同的情況下，對支出項(xiàng)目中發(fā)生的各種正常開支、額外開支和特殊費(fèi)用等進(jìn)行比較，以最小成本取得最大效益為優(yōu)。
（二）目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施結(jié)果比較法。通過比較財政支出所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定的目標(biāo)，分析目標(biāo)的完成情況，從而評價財政支出績效。
（三）最低成本法。在某項(xiàng)財政支出難以計算其效益大小的情況下，采取比較多個功能和目的相近的方案，評價和選擇成本最低的方案。
（四）因素分析法。通過列舉分析影響收益及成本的所有因素，綜合分析評價的方法。
（五）歷史動態(tài)比較法。將一定時期的財政支出按一定原則和類別分類排列，分析比較，判斷某項(xiàng)財政支出的績效。
（六）橫向比較法。通過比較相同或近似的財政支出項(xiàng)目在不同地區(qū)間的實(shí)施執(zhí)行情況，分析判斷財政支出的績效。
（七）專家評議與問卷調(diào)查法（公眾評判法）。通過若干相關(guān)領(lǐng)域的專家對財政支出績效進(jìn)行分析，同時，設(shè)計不同的調(diào)查問卷，發(fā)給一定數(shù)量人員填寫，最后匯總分析各方意見進(jìn)行評價判斷。
（八）財政部、省、市財政部門制訂的其它方法。
在實(shí)施績效評價時，根據(jù)財政支出項(xiàng)目的不同情況可以只采用一種方法，也可以多種方法同時進(jìn)行。
三、指標(biāo)體系
財政支出績效評價指標(biāo)包括兩大類：一類是基本指標(biāo)，一類是個性指標(biāo)。
基本指標(biāo)包括基本財務(wù)指標(biāo)、國家（國際）通行指標(biāo)、公眾關(guān)注指標(biāo)等被普遍應(yīng)用在財政支出項(xiàng)目績效評價的指標(biāo)。
個性指標(biāo)是在確定具體評價對象后，通過了解、收集相關(guān)資料、信息，結(jié)合評價對象不同特點(diǎn)和目標(biāo)而設(shè)置（選定）的特定指標(biāo)，包括績效指標(biāo)和修正指標(biāo)。績效指標(biāo)根據(jù)財政支出的不同功能和類型，同時兼顧績效評價工作的可操作性分為十大類，包括：（一）支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出指標(biāo)；（二）基本建設(shè)（含大型修繕）支出指標(biāo)；（三）財政支農(nóng)支出指標(biāo)；（四）財政教育支出指標(biāo)；（五）財政科技支出指標(biāo)；（六）財政文化體育支出指標(biāo)；（七）財政衛(wèi)生支出指標(biāo)；（八）財政社會保障支出指標(biāo)；（九）政府采購支出指標(biāo)；（十）政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出指標(biāo)。每類設(shè)立支出類型評價“指標(biāo)庫”，針對不同項(xiàng)目的績效評價內(nèi)容選取一定比例的指標(biāo)。為滿足評價工作的要求，還可以結(jié)合具體需要臨時設(shè)置一些補(bǔ)充指標(biāo)。
四、實(shí)施范圍
（一）重大支出項(xiàng)目。市級200萬元以上（含200萬元）的支出項(xiàng)目試行支出績效評價，項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)按規(guī)定和要求對支出績效進(jìn)行自評，上報自評報告。市財政局對自評報告進(jìn)行抽查和復(fù)核，對其中的重大項(xiàng)目和社會影響較大的項(xiàng)目，由市財政局組織評價或委托中介機(jī)構(gòu)評價。
（二）跨年度支出項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)對資金使用進(jìn)度和階段效果進(jìn)行自評，并將自評報告上報給市財政局備案。對所跨年度較長且社會影響較大的項(xiàng)目，由市財政局組織評價或委托中介機(jī)構(gòu)評價。
（三）專項(xiàng)補(bǔ)助資金。由市財政局組織評價或委托中介機(jī)構(gòu)評價。
（四）行政經(jīng)費(fèi)類支出及小額請款。暫不實(shí)行支出績效評價，待績效評價制度全面建立后，再結(jié)合部門績效預(yù)算編制和單位綜合評價一并實(shí)施。
五、績效目標(biāo)申報
預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時，應(yīng)按《*市市級部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》（東財〔*〕308號）的要求提供項(xiàng)目可行性方案，明確提出項(xiàng)目資金使用的績效目標(biāo)，包括以下內(nèi)容：申報單位基本情況、項(xiàng)目概況、項(xiàng)目必要性、項(xiàng)目所要達(dá)到的預(yù)期績效目標(biāo)和達(dá)到目標(biāo)的步驟、前景預(yù)測、條件論證、內(nèi)容和規(guī)模、資金來源渠道及比例、資金使用進(jìn)度，以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會、政治效益等。預(yù)算數(shù)額較大或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，可行性方案必須有科學(xué)的論證和專家的意見。
以上材料一式兩份，分別交市財政局績效評價科和主管業(yè)務(wù)科室。
六、分類實(shí)施
（一）財政支出績效評價類型分為項(xiàng)目實(shí)施過程評價和項(xiàng)目完成結(jié)果評價。項(xiàng)目實(shí)施過程評價，是指對項(xiàng)目實(shí)施過程中階段執(zhí)行情況或者跨年度項(xiàng)目支出績效的評價。項(xiàng)目完成結(jié)果評價是指項(xiàng)目完成后總體績效的評價。
（二）財政支出績效評價具體實(shí)施主體分為部門（單位）自我評價和財政部門組織評價。
1、部門（單位）自我評價。
財政支出項(xiàng)目統(tǒng)一實(shí)行部門（單位）對資金使用情況自評制度。
（1）項(xiàng)目完成后評價。所有預(yù)算項(xiàng)目支出完成后一個月內(nèi)，資金使用單位必須對項(xiàng)目支出的績效和預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行績效自我評價，并向財政部門提交績效評價自評報告?zhèn)浒浮?/p>
（2）項(xiàng)目中期評價。對跨年度項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目中期績效自我評價制度。每個預(yù)算年度結(jié)束，項(xiàng)目資金使用單位都要對資金使用績效情況實(shí)施一年一評的中期評價制度，自評報告報財政部門備案。
（3）支出項(xiàng)目績效自評報告應(yīng)包括：與申報的可行性方案進(jìn)行比較分析、資金使用情況、項(xiàng)目完成情況（項(xiàng)目階段完成情況）、績效結(jié)果等（具體格式和規(guī)范文本由市財政局另行制訂）。
（4）抽樣復(fù)核。財政部門對項(xiàng)目資金使用單位報送備案的績效自評報告進(jìn)行抽樣復(fù)核、審查，抽查面逐步達(dá)到每個預(yù)算年度支出項(xiàng)目的3％以上。
2、財政部門組織評價。
（1）重點(diǎn)項(xiàng)目評價。財政部門將會同有關(guān)部門，在每個預(yù)算年度選擇部分有影響和有代表性的重點(diǎn)支出項(xiàng)目進(jìn)行綜合績效評價。綜合績效評價由財政部門在項(xiàng)目資金使用單位自評的基礎(chǔ)上，根據(jù)各方面材料和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對項(xiàng)目評價采取定量和定性分析、判斷，綜合專業(yè)意見，對項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)、社會、政治績效進(jìn)行全面的評價。
（2）項(xiàng)目中期評價。對影響較大或者所跨年度較長的項(xiàng)目，由市財政局組織進(jìn)行績效評價。
（3）支出預(yù)算中按定員定額標(biāo)準(zhǔn)計算的基本支出和單項(xiàng)核定的基本支出，由財政部門根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施評價。
財政部門可以自行組織評價或委托具有資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)實(shí)施評價（具體辦法由市財政局另行制訂）。
七、組織管理
財政支出績效評價工作由財政部門統(tǒng)一組織管理，財政、主管部門、項(xiàng)目單位分級實(shí)施。
（一）財政部門
財政部門作為財政預(yù)算分配主體，負(fù)責(zé)安排各項(xiàng)財政支出并對財政資金使用進(jìn)行監(jiān)督，是財政支出績效評價的主管部門，負(fù)責(zé)研究制訂財政支出績效評價體系、評價標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)劃評價工作并組織實(shí)施，指導(dǎo)各鎮(zhèn)（街）、各部門開展財政支出績效評價工作。其主要職責(zé)包括：一是研究、制定財政支出績效評價體系，設(shè)計財政支出績效評價的指標(biāo)體系，建立財政支出績效評價指標(biāo)庫，測算、收集各項(xiàng)評價指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計評價工作的計算機(jī)軟件，制定評價工作管理辦法和工作規(guī)范；二是對各部門的財政支出績效評價工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和質(zhì)量控制，幫助其他評價主體組織開展財政支出績效評價工作，組織績效評價工作相關(guān)知識的培訓(xùn)，建立評價工作隊(duì)伍；三是審核各部門、各單位的財政支出績效評價工作報告；四是研究、拓展財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用領(lǐng)域，以及具體的應(yīng)用方法和應(yīng)用模型，促進(jìn)政府部門提高工作效率，提高財政資金的使用效益。
（二）主管部門和項(xiàng)目單位
主管部門、項(xiàng)目單位是財政支出績效評價工作的具體組織者，負(fù)責(zé)本部門、本項(xiàng)目財政支出績效評價工作。其主要職責(zé)包括：一是按照財政部門關(guān)于財政支出績效評價工作的總體要求和統(tǒng)一規(guī)定，制定本部門、本單位財政支出績效評價工作方案和實(shí)施辦法；二是組織、指導(dǎo)本部門所屬單位開展財政支出績效評價工作；三是收集、審核本部門、本單位的財政支出績效評價報告，向財政部門匯總、報送本部門、本單位的績效評價報告；四是根據(jù)財政支出績效評價的工作情況，提出本部門、本單位改善預(yù)算管理工作建議，建立、健全相應(yīng)的規(guī)章制度。
八、績效評價結(jié)果應(yīng)用
財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用包括：
（一）對項(xiàng)目支出資金使用單位報送備案的績效自評報告進(jìn)行核實(shí)和抽查。逾期不報送項(xiàng)目資金績效自評報告的，視同項(xiàng)目支出績效目標(biāo)沒有達(dá)到。
（二）對跨年度實(shí)施中期評價的項(xiàng)目支出，可根據(jù)評價報告的結(jié)果，對長期項(xiàng)目資金作中期調(diào)整，以使項(xiàng)目資金發(fā)揮最大的效益。
（三）重點(diǎn)支出項(xiàng)目經(jīng)過綜合績效評價，市財政部門根據(jù)評價結(jié)果向市政府報告，對后續(xù)資金撥付提出處理意見。同時，提請有關(guān)部門對重點(diǎn)項(xiàng)目資金進(jìn)行重點(diǎn)審計和事后審計，加強(qiáng)對重點(diǎn)支出項(xiàng)目的監(jiān)督。
（四）財政支出項(xiàng)目績效評價結(jié)果作為下年度安排部門預(yù)算的重要依據(jù)。綜合評價結(jié)果用于判斷財政資金配置的合理性，以準(zhǔn)確把握財政決策和政策效應(yīng)，控制財政風(fēng)險。
（五）根據(jù)財政支出績效評價結(jié)果分析判斷單位內(nèi)部的管理問題和部門的主要政績水平，加強(qiáng)財政資金的監(jiān)控，提高支出項(xiàng)目的管理水平。
（六）財政支出績效評價結(jié)果經(jīng)報請市政府同意后，在一定范圍內(nèi)公布，以增強(qiáng)財政工作的公正性、公平性和公開性。
一、統(tǒng)籌安排好2014年績效目標(biāo)管理工作
（一）完成2014年度項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置工作。在2014年預(yù)算安排的項(xiàng)目中，選擇涉及民生、社會公眾普遍關(guān)心、具有較大經(jīng)濟(jì)社會影響的5個項(xiàng)目進(jìn)行績效目標(biāo)設(shè)置，為下年度的重點(diǎn)評價工作打好基礎(chǔ)。具體為：石碌敬老院和流浪款成年人求助保護(hù)中心建設(shè)配套資金、醫(yī)院綜合大樓建設(shè)、東文路道路工程、內(nèi)環(huán)路改造工程、環(huán)城西路二期工程。
（二）加快推進(jìn)預(yù)算編制績效目標(biāo)管理工作。結(jié)合強(qiáng)化財政項(xiàng)目庫管理工作，計劃從2015年起，將績效目標(biāo)管理納入預(yù)算編制項(xiàng)目申報過程，選擇一定資金規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)施績效目標(biāo)管理，范圍覆蓋全部預(yù)算部門。通過專項(xiàng)指標(biāo)評價體系的設(shè)立，提高財政資金使用的透明度，優(yōu)化財政資金的使用效率，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策和外部有效監(jiān)督提供重要的參考依據(jù)。
二、開展好2014年度預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控
計劃對2014年涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理等方面的20個項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行過程開展績效運(yùn)行監(jiān)控。通過建立事中績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)支出責(zé)任和效率意識，積極構(gòu)建貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體制，提高財政資金使用績效和科學(xué)化精細(xì)化管理水平。具體項(xiàng)目為：涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理部門的候車亭防雷防漏電裝置改造工程、節(jié)能改造綠色照明項(xiàng)目、五聯(lián)農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)、石碌肉聯(lián)廠、老人免費(fèi)乘坐公交車實(shí)行營運(yùn)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)、2013年利用車購稅修建農(nóng)村公路工程配套資金、富安路工程項(xiàng)目、防震減災(zāi)工作經(jīng)費(fèi)等8個項(xiàng)目；涉及教育管理的與中學(xué)幫扶互助活動經(jīng)費(fèi)、全縣貧困寄宿生生活補(bǔ)助縣配套資金、全縣中小學(xué)教師培訓(xùn)、中小學(xué)校長培訓(xùn)和幼兒教師培訓(xùn)等3個項(xiàng)目；涉及醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的石碌敬老院和流浪未成年人求助保護(hù)中心建設(shè)配套資金、陽光家園計劃居家托養(yǎng)服務(wù)配套經(jīng)費(fèi)、數(shù)字化監(jiān)控建設(shè)項(xiàng)目、婦幼保健配套項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等4個項(xiàng)目；涉及農(nóng)業(yè)管理的叉河基地儲水池及監(jiān)控設(shè)施、“農(nóng)信通”信息服務(wù)費(fèi)、禽流感防控經(jīng)費(fèi)、能繁母豬配套資金、縣級財政配套農(nóng)機(jī)購置及作業(yè)補(bǔ)貼等5個項(xiàng)目。
三、組織實(shí)施好重點(diǎn)評價工作
（一）確定重點(diǎn)評價項(xiàng)目。從2013年已設(shè)置績效目標(biāo)中選擇4個涉及民生、社會公眾普遍關(guān)心、具有較大經(jīng)濟(jì)社會影響的項(xiàng)目（地方政府債券項(xiàng)目除外）開展重點(diǎn)評價。
（二）科學(xué)設(shè)立績效評價指標(biāo)。組織由財政部門、項(xiàng)目單位和有關(guān)專家對重點(diǎn)評價項(xiàng)目進(jìn)行績效評價指標(biāo)設(shè)立，并制定評價實(shí)施方案。
（三）開展重點(diǎn)評價。按照績效評價工作實(shí)施步驟，采取項(xiàng)目部門自評——財政部門核查——專業(yè)中介機(jī)構(gòu)量化評價的方式開展項(xiàng)目重點(diǎn)評價。
（四）重點(diǎn)評價結(jié)果上報和公開。評價工作結(jié)束后，形成書面材料分別報送省財政廳和縣政府審批。經(jīng)審批后，依法將重點(diǎn)評價項(xiàng)目的評價報告在縣政府信息公開門戶網(wǎng)站公開，接受社會監(jiān)督。
四、組織實(shí)施好預(yù)算部門（單位）績效自評工作
（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，打好全面推行預(yù)算單位績效自評的工作基礎(chǔ)。采取“走出去和引進(jìn)來”相結(jié)合的方式，在加強(qiáng)與其他先行試點(diǎn)市縣的交流，提高我局業(yè)務(wù)指導(dǎo)水平的同時，聘請省廳業(yè)務(wù)處專辦人員和院校專家學(xué)者，面向全縣預(yù)算單位舉辦兩期績效自評工作專題培訓(xùn)班，提高項(xiàng)目部門自行開展績效自評的工作能力，確保全縣績效自評工作的順利開展。
（二）制定方案計劃，逐步擴(kuò)大預(yù)算單位績效自評覆蓋面。把績效自評與績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控工作相結(jié)合。為了提高績效評價管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)推進(jìn)的便捷性，計劃對2014年實(shí)行績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控的預(yù)算單位，同時開展績效自評工作，確保兩項(xiàng)工作的相互融合推進(jìn)。
五、做好縣級財政支出及部門整體支出績效評價工作
（一）抓緊完成縣級財政支出和預(yù)算管理績效自評。嚴(yán)格按照省財政廳《關(guān)于印發(fā)市縣財政支出管理績效綜合評價方案和市縣財政預(yù)算績效評價方案的通知》要求，于5月中旬完成我縣財政支出管理和財政預(yù)算績效的自評工作。
（二）有序推行部門整體支出績效評價。一是要制定好我縣開展部門整體支出績效評價實(shí)施方案，明確推行部門整體支出績效評價工作的目標(biāo)、步驟、方法和要求；二是要全面加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高各預(yù)算單位對開展部門整體支出績效評的思想認(rèn)識，了解和掌握自評操作的方式、方法，提高部門整體支出績效評價的質(zhì)量和水平。
六、其他幾點(diǎn)工作
（一）要繼續(xù)加強(qiáng)預(yù)算績效管宣傳。要充分利用電視、政府門戶網(wǎng)站和宣傳橫幅等多種方式，加強(qiáng)預(yù)算績效管的宣傳力度，倡導(dǎo)預(yù)算績效管理理念，進(jìn)一步提高各預(yù)算部門（單位）對預(yù)算績效管理的思想認(rèn)識，有效引導(dǎo)各方面了解支持預(yù)算績效管理、監(jiān)督績效結(jié)果應(yīng)用，共同營造“講績效、重績效、用績效”的良好社會氛圍。
（二）推進(jìn)財政績效管理的縱深發(fā)展。完善財政管理綜合績效考評,逐步推行縣對鄉(xiāng)一級的財政管理綜合績效考評。
近年來，隨著《新預(yù)算法》的頒布實(shí)施，財政部對預(yù)算績效管理工作提出了更高要求，各級財政部門對績效評價工作逐年開始重視并加大評價力度。從農(nóng)業(yè)部對財政支出績效評價情況來看，進(jìn)一步規(guī)范了績效目標(biāo)，實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，推動績效評價工作按時開展，逐年擴(kuò)大了評價項(xiàng)目范圍。從自評及第三方評價情況看，總的評價結(jié)果比較好，取得了績效評價工作新突破。但同時在評價時也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如：績效目標(biāo)設(shè)置不合理；評價指標(biāo)體系不健全；績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠等。按照財政支出績效評價管理暫行辦法的要求，目前需要對績效評價工作存在的問題進(jìn)行梳理，分析原因，并提出可操作性的對策建議，以規(guī)范財政支出績效評價行為，提高財政資金使用效益。
一、現(xiàn)階段績效評價的發(fā)展?fàn)顩r
（一）財政部開展績效評價工作推進(jìn)情況。財政部一直高度重視財政資金使用效益問題。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”要求后，財政部就開始制定規(guī)章制度，對中央部門預(yù)算支出進(jìn)行績效評價試點(diǎn)，先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》《關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績效自評工作的通知》等文件。從部門預(yù)算支出績效評價，包括基本支出績效評價、項(xiàng)目支出績效評價和部門整體支出績效評價開始，到預(yù)算績效管理，是一個由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實(shí)施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。財政部對項(xiàng)目支出、部門整體支出績效評價共性指標(biāo)體系框架做了具體的規(guī)定，即到2016年，要求績效自評全覆蓋，全面推進(jìn)績效評價工作。目前，績效評價工作積極推進(jìn)、步步深入，績效理念已初步樹立，財政決策的科學(xué)性增加，也促進(jìn)逐步提高了財政資金的使用效益。（二）農(nóng)業(yè)部開展績效評價的情況。1.從制度層面對績效評價進(jìn)行規(guī)范。為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項(xiàng)目績效評價工作，根據(jù)財政部及國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度，農(nóng)業(yè)部先后出臺《農(nóng)業(yè)財政項(xiàng)目績效評價規(guī)范》《農(nóng)業(yè)部財政項(xiàng)目績效評價工作規(guī)程（試行）》《農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項(xiàng)目績效評價規(guī)范》《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展2016年中央部門項(xiàng)目支出績效自評工作的通知》《農(nóng)業(yè)部財務(wù)司關(guān)于開展2016年部門預(yù)算重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價工作的通知》等制度，明確了財政項(xiàng)目績效評價的工作規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、行為規(guī)范及評價成果應(yīng)用，強(qiáng)化了績效評價的獨(dú)立性和客觀性；調(diào)整工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了績效自評全覆蓋；規(guī)范對重點(diǎn)財政專項(xiàng)的績效評價等，從制度層面對績效評價進(jìn)行了規(guī)范。2.績效評價開展情況。從2011年起，農(nóng)業(yè)部啟動對農(nóng)業(yè)部、財政部共同管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行績效評價試點(diǎn)，先后開展了對各地“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)扶持項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收考核；擴(kuò)大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目績效評價范圍，增加農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和基層農(nóng)技推廣體系改革建設(shè)補(bǔ)助這兩大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策項(xiàng)目的試點(diǎn)；進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗(yàn)示范、動物疫情監(jiān)測與防控、農(nóng)作物病蟲鼠害監(jiān)測防控等項(xiàng)目納入試點(diǎn)，這些項(xiàng)目均為目標(biāo)復(fù)合、內(nèi)容復(fù)雜、涉及行業(yè)面廣、實(shí)施單位眾多、管理模式復(fù)雜的整合打捆項(xiàng)目。2015年，農(nóng)業(yè)部選擇草原監(jiān)理中心開展單位整體支出績效評價試點(diǎn)，探索指標(biāo)設(shè)置、評價方法、實(shí)施機(jī)制，為下一步擴(kuò)大單位整體支出績效評價試點(diǎn)范圍和開展部門整體支出績效評價積累了經(jīng)驗(yàn)。2016年開始，在實(shí)現(xiàn)績效自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部按照不低于本部門項(xiàng)目支出總金額50%的比例，選取農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗(yàn)示范、動物疫情監(jiān)測與防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等部門重點(diǎn)一級項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，并將績效評價結(jié)果上報財政部。從這幾年績效評價的試點(diǎn)來看，農(nóng)業(yè)部為落實(shí)財政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見，積極研究探索預(yù)算績效管理工作，開展預(yù)算支出績效評價試點(diǎn)，取得了一定成效。但從總體上看，預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，制度建設(shè)相對滯后，指標(biāo)體系不健全，試點(diǎn)范圍較小，特別是單位整體支出績效評價工作剛剛開始，與財政部對加強(qiáng)預(yù)算績效管理的要求還有一定差距。
二、財政支出績效評價存在的問題
這幾年農(nóng)業(yè)部開展預(yù)算支出績效評價試點(diǎn)工作取得了一定成效，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：（一）財務(wù)管理不規(guī)范：①會計基礎(chǔ)工作和會計核算不規(guī)范。如：會計核算科目使用錯誤；有的僅用資金往來結(jié)算票據(jù)列支，支出依據(jù)不足。②擴(kuò)大項(xiàng)目支出范圍，實(shí)際支出與預(yù)算批復(fù)不符，在項(xiàng)目中列支與項(xiàng)目內(nèi)容無關(guān)的費(fèi)用。③未進(jìn)行專賬核算。如：有的省將農(nóng)業(yè)部下達(dá)資金與省財政資金混淆使用，未對項(xiàng)目嚴(yán)格進(jìn)行專賬核算。④賬表不一致。如：項(xiàng)目中無預(yù)算卻列支了相關(guān)費(fèi)用，但決算中未作反映，賬表不一致。（二）項(xiàng)目管理不規(guī)范：①項(xiàng)目內(nèi)容變更未履行變更程序。②項(xiàng)目任務(wù)內(nèi)容或項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)無詳細(xì)測算依據(jù)說明。③個別單位委托業(yè)務(wù)程序不規(guī)范。如：委托業(yè)務(wù)費(fèi)支出未見委托合同協(xié)議。④未按要求完成全部項(xiàng)目任務(wù)等。（三）績效自評報告深度不夠：①自評報告中預(yù)算支出與績效目標(biāo)完成之間的聯(lián)系不緊密，存在擴(kuò)大或縮小的情況。②注重完成數(shù)量的描述，效益成果方面總結(jié)提煉不夠。③沒有客觀區(qū)分自身完成的績效和全行業(yè)、全系統(tǒng)完成的績效，以致部分績效目標(biāo)與相應(yīng)資金投入不匹配。（四）績效指標(biāo)設(shè)置不合理：①個別績效目標(biāo)未能清晰反映預(yù)期產(chǎn)出和效果，如設(shè)置的“開展專題調(diào)研和課題研究”績效目標(biāo)，就不能清晰地反映預(yù)期產(chǎn)出和效果。②個別指標(biāo)設(shè)定值偏低。③績效目標(biāo)內(nèi)容不完整，如參照公務(wù)員管理單位，職責(zé)是為公眾服務(wù)，應(yīng)設(shè)置滿意度指標(biāo)，對服務(wù)對象進(jìn)行滿意度測評。④個別績效目標(biāo)與相應(yīng)的預(yù)算支出在內(nèi)容、范圍、方向等相關(guān)性指標(biāo)上不一致。（五）績效評價指標(biāo)不完善：①績效評價指標(biāo)與績效目標(biāo)的聯(lián)系不緊密，不能很好地反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。②不能系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。③共性指標(biāo)較多、個性指標(biāo)偏少；財務(wù)類指標(biāo)多、效果指標(biāo)少。④缺少操作性較強(qiáng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，對部分指標(biāo)值的高低優(yōu)劣無法判斷。（六）績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠：①績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤不緊密，缺乏剛性的制度化規(guī)定。②績效評價結(jié)果公開還沒有形成有效的機(jī)制，評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開、向社會公開仍面臨諸多障礙。③績效問責(zé)的機(jī)制、程序、范圍等尚不健全，預(yù)算績效管理尚未制度化地納入到單位績效管理體系之中。(七)績效管理理念未深化：①目前“重預(yù)算爭取、輕資金監(jiān)管”的傳統(tǒng)思維模式已經(jīng)顯著轉(zhuǎn)變。但一些單位負(fù)責(zé)人和財會人員對于“資金監(jiān)管”的認(rèn)識，還主要集中在保障資金安全和加快執(zhí)行進(jìn)度方面，對于提高資金使用效益的認(rèn)識還不足，未真正樹立績效預(yù)算的理念。②個別預(yù)算績效評價的組織者、實(shí)施者、專業(yè)機(jī)構(gòu)，對于績效評價的認(rèn)識存在偏差，將績效評價簡單等同于項(xiàng)目資金檢查。
三、進(jìn)一步做好財政支出績效評價的建議
加強(qiáng)績效管理理念，提高資金使用效益，進(jìn)一步探索開展財政支出績效評價的模式和方式方法，以提高財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，已成為當(dāng)前和今后財政預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。(一)加強(qiáng)財政專項(xiàng)資金管理。項(xiàng)目實(shí)施單位從項(xiàng)目預(yù)算申報開始，應(yīng)根據(jù)財政專項(xiàng)資金管理的要求，實(shí)是求事、科學(xué)合理地編報預(yù)算，確定各項(xiàng)績效目標(biāo)和指標(biāo)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，在預(yù)算的基礎(chǔ)上，及時、合理、規(guī)范地按經(jīng)濟(jì)分類支出各項(xiàng)費(fèi)用。按資金類別的性質(zhì)單獨(dú)輔助核算，做到專款專用，不得與其他資金混存混用，嚴(yán)禁擠占、挪用。(二)完善制度辦法。進(jìn)一步加強(qiáng)部門預(yù)算績效管理的研究，完善績效評價工作程序和工作機(jī)制，探索科學(xué)和基建類項(xiàng)目的績效評價方法。同時，在制定、修訂各類項(xiàng)目資金管理辦法及預(yù)算編報和執(zhí)行管理的相關(guān)制度時，將績效管理的理念、內(nèi)容和要求融入其中。(三)開展績效目標(biāo)體系建設(shè)專題研究。針對目前各單位在績效目標(biāo)設(shè)置中存在的問題，研究適合農(nóng)業(yè)部預(yù)算管理體制的部門預(yù)算績效目標(biāo)管理基本范式，探索構(gòu)建項(xiàng)目支出績效目標(biāo)及細(xì)化指標(biāo)體系的基本框架，探索構(gòu)建單位整體支出績效目標(biāo)及細(xì)化指標(biāo)體系的基本框架，分類構(gòu)建個性化績效目標(biāo)和指標(biāo)體系框架。(四)優(yōu)化評價指標(biāo)體系。參照財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，結(jié)合農(nóng)業(yè)財政項(xiàng)目的共性特點(diǎn)，研究設(shè)計農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評價共性指標(biāo)，并提煉出最能反映政策導(dǎo)向和行業(yè)差別的關(guān)鍵個性指標(biāo)，盡可能對每一項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化核分標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一衡量尺度，最大限度地減少績效自評和現(xiàn)場評價中的自由裁量權(quán)，減少人為和主觀因素影響，保證評價過程和結(jié)果客觀公正。(五)逐步推進(jìn)全過程績效評價。在開展年度績效目標(biāo)管理的同時，加強(qiáng)中期績效目標(biāo)管理，形成多層次、多時間段，貫穿整個項(xiàng)目實(shí)施過程的績效評價機(jī)制，并隨時糾偏，確保目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。(六)強(qiáng)化評價結(jié)果應(yīng)用。建立評價結(jié)果與預(yù)算結(jié)合機(jī)制，將評價結(jié)果作為科學(xué)編制部門預(yù)算，完善財政資金分配的重要依據(jù)，充分發(fā)揮績效評價工作對部門預(yù)算項(xiàng)目資金的調(diào)控作用，逐步提高績效評價結(jié)果的透明度，將績效評價結(jié)果，尤其是一些社會關(guān)注度高、影響力大的支出績效情況，依法向社會公開，接受社會監(jiān)督。同時，建立預(yù)算支出績效評價結(jié)果反饋制度，將績效評價結(jié)果及時反饋給實(shí)施單位，要求其根據(jù)績效評價結(jié)果，完善管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強(qiáng)支出責(zé)任，提高財政資金使用效益。
作者:馬俊玲 齊雁虹 單位:1.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院漁業(yè)工程研究所 2.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院營口增殖實(shí)驗(yàn)站
（沛縣財政局 江蘇·沛縣）
摘要：本文結(jié)合目前縣級財政預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，針對存在的績效意識不強(qiáng)、人員力量不足、技術(shù)力量欠缺、評價體系不完善、評價結(jié)果未有效利用等問題，本文從江蘇省沛縣實(shí)際入手，就建立和完善縣級財政預(yù)算績效管理體系做進(jìn)一步的分析探討，提出了解決的思路，以供借鑒。
關(guān)鍵詞 ：縣級財政：預(yù)算績效；工作
加強(qiáng)預(yù)算績效管理，將績效理念嵌入預(yù)算管理全過程，是進(jìn)一步提升財政科學(xué)化精細(xì)化管理水平的有力抓手。隨著縣級財政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加強(qiáng)財政預(yù)算績效管理工作日趨重要，縣級財政管理逐步邁人以績效管理為重點(diǎn)的新階段。
一、預(yù)算績效管理的主要做法
(1)建章立制，構(gòu)建績效管理制度體系。近年來江蘇沛縣以提高財政資金的使用效益為目標(biāo)，積極構(gòu)建“事前、事中、事后”全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，根據(jù)上級部門有關(guān)文件要求和沛縣實(shí)際，相繼制定出臺了《沛縣財政支出績效評價管理暫行辦法》《沛縣財政支出績效評價指標(biāo)體系（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)財政專項(xiàng)資金預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的意見》《沛縣財政專項(xiàng)資金預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供了有力的制度保障。
(2)明確程序，科學(xué)編制績效預(yù)算。按照預(yù)算績效管理的要求，沛縣以編制2015年縣本級部門預(yù)算為突破口，嘗試將績效目標(biāo)管理融入到部門預(yù)算編制中，要求績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步申報、同步審核、同步批復(fù)。按部門預(yù)算編制“二上二下”程序，預(yù)算部門對于50萬元以上的財政資金支出項(xiàng)目，必須申報績效目標(biāo)。績效目標(biāo)審核在“一上”階段進(jìn)行，調(diào)整的績效目標(biāo)審核在“二上”階段進(jìn)行。財政業(yè)務(wù)科室組織初審，重點(diǎn)審核項(xiàng)目的可行性、合規(guī)性和完整性，預(yù)算科具體實(shí)施評審工作。業(yè)務(wù)科室在“二下”階段通過預(yù)算編審系統(tǒng)批復(fù)完整的績效目標(biāo)，并將項(xiàng)目信息及績效目標(biāo)批復(fù)文件下達(dá)到部門。
(3)自評為主、突出重點(diǎn)，分層次穩(wěn)步推進(jìn)績效評價工作。2015年初，縣財政局制定下發(fā)了《2015年縣本級財政支出績效評價工作方案》，明確了部門自評與重點(diǎn)評價相結(jié)合的評價方式，分別確定了當(dāng)年的縣本級自評項(xiàng)目24個和重點(diǎn)評價項(xiàng)目10個，提出了相關(guān)工作程序及要求。自評單位組織相關(guān)人員成立項(xiàng)目評價組，根據(jù)年初工作方案，制定相應(yīng)的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施績效評價，最終形成績效報告上報財政部門。財政部門根據(jù)方案確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，組建重點(diǎn)評價工作機(jī)構(gòu)，按規(guī)定程序分不同層次采取多種方式開展績效評價，對于政府重點(diǎn)關(guān)注及難度較大的住房保障、農(nóng)業(yè)、科技等項(xiàng)目，委托第三方組織實(shí)施；對于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生密切相關(guān)的項(xiàng)目，由財政業(yè)務(wù)科室人員與聘請的專家聯(lián)合組建評價組實(shí)施評價；對于從單位自評項(xiàng)目中按20%比例抽取的作為重點(diǎn)評價的項(xiàng)目，由財政各業(yè)務(wù)科室自行組建評價組對報告的真實(shí)性、客觀性進(jìn)行評價。
二、預(yù)算績效管理工作存在的問題
(1)績效管理意識不強(qiáng)。很多部門單位的預(yù)算績效意識不強(qiáng)，不能正確認(rèn)識績效管理是提高財政資金使用效率的著力點(diǎn)，往往視為“削權(quán)”，長期形成的“重分配、輕績效”的觀念沒有轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致對開展績效管理工作重視不夠，甚至陽奉陰違，部門之間難以形成合力，推進(jìn)阻力較大。
(2)人員力量配備不足，技術(shù)力量欠缺。目前，沛縣未成立績效管理工作機(jī)構(gòu)，績效管理工作主要由預(yù)算科1人牽頭負(fù)責(zé)，財政監(jiān)督、預(yù)算、投資評審等內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)科室具體配合。當(dāng)前，縣財政部門和主管部門均缺乏專家型的績效管理人才，尤其缺乏既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)又懂技術(shù)操作的復(fù)合人才。
(3)績效評價體系不完善。財政支出范圍廣泛，具有層次不同、領(lǐng)域不同、支出性質(zhì)不同的復(fù)雜性。在國家沒有統(tǒng)一規(guī)范、科學(xué)完善的評價體系情況下，沛縣制定的評價指標(biāo)是依據(jù)上級精神與借鑒外地經(jīng)驗(yàn)而形成的，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較為粗糙，評價方法單一，影響了評價結(jié)果的適用性，造成績效評價結(jié)果大多停留在反映情況和問題的層面，評價質(zhì)量不高。
(4)評價結(jié)果未得到有效利用。績效評價工作最重要的作用是通過績效評價結(jié)果的應(yīng)用，優(yōu)化財政資源配置，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益。從目前績效評價工作開展情況看，評價結(jié)果沒有與項(xiàng)目安排、預(yù)算編制等有效結(jié)合，應(yīng)用不夠，難以充分發(fā)揮作用。
三、進(jìn)一步加強(qiáng)財政預(yù)算績效管理工作的建議
(1)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，樹立全程績效理念。首先，從政府層面要給予高度重視，主導(dǎo)成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，形成“政府主導(dǎo)、財政組織、部門實(shí)施、中介配合、社會參與”的良性機(jī)制。其次，政府及其各部門應(yīng)統(tǒng)一思想，強(qiáng)化績效管理主體意識，將以結(jié)果為導(dǎo)向的績效理念貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，在編制部門預(yù)算時，應(yīng)同時合理分解、量化全縣經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，設(shè)立績效目標(biāo)，測算資金需求，以此作為安排預(yù)算的重要依據(jù)；在預(yù)算執(zhí)行中，全過程的績效監(jiān)控應(yīng)與項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)施進(jìn)度相結(jié)合，保證績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，要通過結(jié)果與目標(biāo)的對比分析，對預(yù)算部門的職能履行情況和項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行客觀公正的評價并出具評價報告。
(2)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，形成工作合力。一是財政部門應(yīng)建立健全績效管理組織機(jī)構(gòu)，完善機(jī)構(gòu)職能，配備專職工作人員，并明確工作職責(zé)，各業(yè)務(wù)科室之間要加強(qiáng)內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)，形成工作合力。二是充分考慮縣級人才和財力缺乏的實(shí)際情況，引入政府購買服務(wù)機(jī)制，采取多種方式，不斷充實(shí)專家隊(duì)伍，并建立專家跟蹤考核機(jī)制，及時更新專家?guī)欤瑢?shí)現(xiàn)滾動管理。三是建立預(yù)算績效管理外部協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門建立聯(lián)席會議制度，充分利用其監(jiān)督檢查、效能監(jiān)察職能作用，加強(qiáng)對各預(yù)算單位的督促和考評。
(3)建立符合地方實(shí)際、科學(xué)可行的績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。一是要依據(jù)財政部共性指標(biāo)體系框架，結(jié)合近年來的績效評價實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步梳理完善共性指標(biāo)。二是根據(jù)具體績效評價對象的不同特點(diǎn)，進(jìn)一步豐富和優(yōu)化個性化評價指標(biāo)。三是結(jié)合縣域內(nèi)各部門的實(shí)際，合理分配業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)的權(quán)重，逐步建立統(tǒng)一、規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)，提高部門之間評價標(biāo)準(zhǔn)的一致性、可比性，切實(shí)增強(qiáng)評價結(jié)果的可用性。
(4)進(jìn)一步加大評價結(jié)果應(yīng)用力度。一是建立績效評價報告反饋制度，正式績效評價報告形成后應(yīng)及時向項(xiàng)目單位、主管部門反饋項(xiàng)目的成效、存在問題及整改意見，同時財政會同監(jiān)察部門督促其整改落實(shí)。二是將預(yù)算評價結(jié)果與部門預(yù)算安排掛鉤，以評價結(jié)果為導(dǎo)向，對于績效顯著的延續(xù)項(xiàng)目，可優(yōu)先安排資金；屬于一次性項(xiàng)目的，相對于同類項(xiàng)目可予以傾斜；對不落實(shí)整改意見或整改不到位的，應(yīng)相應(yīng)調(diào)減直至取消項(xiàng)目預(yù)算。三是擴(kuò)大績效信息公開內(nèi)容和范圍。按照政府信息公開的有關(guān)要求，逐步擴(kuò)大績效信息公開內(nèi)容和范圍，將績效目標(biāo)、績效評價報告、報告審核情況等內(nèi)容向社會公開，接受公眾監(jiān)督，增強(qiáng)部門的支出責(zé)任。四是建立財政資金績效跟蹤問責(zé)制度，對項(xiàng)目完成的質(zhì)量成效、規(guī)范管理、資金使用等方面進(jìn)行全面評價，如發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重問題，應(yīng)建議政府監(jiān)察部門啟動問責(zé)程序，對相關(guān)人員實(shí)施問責(zé)，提高部門對項(xiàng)目資金使用績效的重視和開展績效管理工作的自覺性。
(1南京審計學(xué)院，江蘇211815;2．南京航空航天大學(xué)，江蘇211106)
內(nèi)容提要：我國政府預(yù)算績效管理仍處于探索起步階段，在形成具有中國特色的制度體系的同時，也存在諸多待解問題，破解難題的途徑之一就是構(gòu)建和加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理質(zhì)量體系。本文在總結(jié)政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)特點(diǎn)及難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，闡述政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的概念內(nèi)涵，歸納相關(guān)的影響因素，構(gòu)建基于系統(tǒng)性和重要性融合的質(zhì)量控制節(jié)點(diǎn)體系。該研究可以為完善政府預(yù)算績效管理質(zhì)量提供理論基礎(chǔ)，推進(jìn)政府預(yù)算績效管理走上新臺階。
關(guān)鍵詞 ：政府預(yù)算績效管理質(zhì)量管理質(zhì)量控制
中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0004-08
一、引言
政府預(yù)算績效管理作為政府績效管理的重要內(nèi)容，成為近些年我國財政改革的重要舉措之一，作為深化財政改革的重要創(chuàng)新被賦予重任，對于改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財政資源配置，提高公共服務(wù)質(zhì)量具有重要意義。早在2003年，黨的十六屆三中全會就提出了“建立預(yù)算績效評價體系”，全面預(yù)算績效管理開始在我國預(yù)算管理中應(yīng)用，中央和地方圍繞財政預(yù)算績效管理開展了各種形式的先行先試工作，財政部和地方財政部門先后出臺了財政支出績效評價管理辦法、推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見。2012年，黨的十報告進(jìn)一步提出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”，具有中國特色的政府預(yù)算績效管理制度體系正在逐步形成。
當(dāng)前，我國政府預(yù)算績效管理仍處于探索起步階段，在實(shí)務(wù)部門存在以下突出問題：一是政府預(yù)算績效管理及績效評價的可靠性、有效性和影響力有待提高；二是浙江省和江蘇省財政廳的中介機(jī)構(gòu)績效評價報告質(zhì)量考核表明，績效評價報告質(zhì)量存在多方面問題有待解決；三是地方在政府預(yù)算績效管理的理解、執(zhí)行、操作、結(jié)果等方面存在不同的偏差。破解難題的途徑之一是構(gòu)建和加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理質(zhì)量體系，財政部《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》中提出的實(shí)施質(zhì)量提升工程是未來的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作，但我國尚未制定相關(guān)的政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制準(zhǔn)則、體系，因此，建立完善的政府預(yù)算績效管理質(zhì)量體系便成為一項(xiàng)緊迫而重要的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。
綜觀國內(nèi)外相關(guān)研究和實(shí)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀可見：(1)對績效、績效預(yù)算、績效評價基本內(nèi)涵的探索，形成了以“3E”為代表的基本認(rèn)識(NAO，2011；ADB，2001)；(2)研究績效評價的框架及指標(biāo)體系，側(cè)重于程序、方法、方式、指標(biāo)體系的構(gòu)建以得出科學(xué)的評價結(jié)論，績效評價技術(shù)是研究的一個重點(diǎn)問題（Poister，1999；Melkers，2001；Jordan，1999；財政部預(yù)算司，2007；容志，2010）；(3)用經(jīng)濟(jì)計量的方法測度政府績效預(yù)算的實(shí)踐效果，得出了不盡相同的結(jié)論( Crain，2004；Williams，1999)；(4)政府績效預(yù)算所面臨的各種難題及約束條件(潘彬，2013；夏先德，2013)，為政府績效預(yù)算未來的改革提供了線索。鮮有從質(zhì)量管理體系的角度探討質(zhì)量管理對政府預(yù)算績效管理等方面產(chǎn)生影響的研究( Ehrenberg，1994; Francois，2004)。基于質(zhì)量管理體系的政府預(yù)算績效管理研究與應(yīng)用亟需進(jìn)一步的深入開展，如如何認(rèn)識政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的內(nèi)涵、影響因素、測度指標(biāo)體系等，這些問題的探索可以為完善政府預(yù)算績效管理質(zhì)量提供理論基礎(chǔ)，推進(jìn)政府預(yù)算績效管理走上新臺階。
二、政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)特點(diǎn)
根據(jù)質(zhì)量管理理論與思想，考察或定義政府預(yù)算績效管理質(zhì)量體系，必須界定政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)的內(nèi)容和范圍。
績效管理理念源于企業(yè)，引入政府管理領(lǐng)域始于二十世紀(jì)七八十年代，是一種較全面的政府管理模式和改進(jìn)政府績效的實(shí)用性管理理念和工具。政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)是和績效管理系統(tǒng)有機(jī)關(guān)聯(lián)的預(yù)算管理新模式，如圖1。
從圖l可以看出，績效管理系統(tǒng)一般包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實(shí)施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理，是一個有機(jī)構(gòu)成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)，是將績效管理理念有效貫徹到政府預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算管理有機(jī)融合，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)。全國范圍內(nèi)政府預(yù)算績效管理還沒有全面大規(guī)模的鋪開，政府各級財政部門普遍以項(xiàng)目支出為對象開展政府預(yù)算績效管理（專項(xiàng)預(yù)算績效管理），以政府部門整體支出為對象開展政府預(yù)算績效管理和以一級政府的政府財政支出為對象開展綜合預(yù)算績效管理仍處于探索試點(diǎn)初期。
結(jié)合政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)的特點(diǎn)，運(yùn)用系統(tǒng)流程圖的表現(xiàn)形式，可描述政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)一般流程體系（見圖2）。
從圖2可以看出，政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)一般流程可以分為：編制預(yù)算績效目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目績效自評價、項(xiàng)目績效再評價、績效結(jié)果應(yīng)用5個階段。政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)涉及到政府不同層級單位和部門，主要有各級財政部門、業(yè)務(wù)主管部門、基層主管部門和基層實(shí)施部門等管理層級以及第三方中介機(jī)構(gòu)。政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)流程和管理層級組成了一個密集交織的網(wǎng)絡(luò)，在該網(wǎng)絡(luò)中，不同階段管理層級扮演不同角色，承擔(dān)不同主體責(zé)任。
三、政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的內(nèi)涵及影響因素
（一）政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的內(nèi)涵
根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)化組織國際標(biāo)準(zhǔn)對質(zhì)量概念的定義(INTERNATIONAL STANDARD．2008)，質(zhì)量是“一組固有特性滿足要求的程度”。特性是指事物所特有的性質(zhì)，固有特性是事物本來就有的，它是通過產(chǎn)品、過程或體系設(shè)計和開發(fā)及其后之實(shí)現(xiàn)過程形成的屬性。滿足要求就是應(yīng)滿足明示的（如明確規(guī)定的）、通常隱含的（如組織的慣例、一般習(xí)慣）或必須履行的（如法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則）的需要和期望。對質(zhì)量管理體系來說，質(zhì)量的載體不僅針對產(chǎn)品，即過程的結(jié)果（如硬件、流程性材料、軟件和服務(wù)），也針對活動、過程、組織和體系或者它們之間的組合。
預(yù)算績效管理質(zhì)量(Performance BudgetManagement Quality，PBMQ)的準(zhǔn)確清晰界定是政府預(yù)算績效管理質(zhì)量研究的邏輯起點(diǎn)。所謂預(yù)算績效管理質(zhì)量，是財政和預(yù)算部門滿足改進(jìn)預(yù)算支出管理和優(yōu)化財政資源配置的需求，達(dá)到提高公共產(chǎn)品和服務(wù)要求的程度。或者說，指政府預(yù)算支出管理滿足公共利益相關(guān)者需要的適應(yīng)性。這樣，針對預(yù)算績效管理質(zhì)量實(shí)施質(zhì)量管理的過程，形成了預(yù)算績效管理的質(zhì)量管理(Quality Management ofPerformance Budget Management．QMHRM)。預(yù)算績效管理質(zhì)量作為對預(yù)算績效管理系統(tǒng)活動的整體度量，表征了總體預(yù)算績效管理的效果，它的高低直接影響了預(yù)算績效管理的價值。
預(yù)算績效管理由不同的流程模塊構(gòu)成，這些流程模塊共同構(gòu)成預(yù)算績效管理系統(tǒng)。預(yù)算績效管理流程模塊是預(yù)算績效管理質(zhì)量的實(shí)體，預(yù)算績效管理質(zhì)量是一種附著屬性，描述了預(yù)算績效管理流程模塊的個體質(zhì)量水平和整體質(zhì)量水平。不僅是預(yù)算績效管理單個流程模塊的質(zhì)量水平總和，還是該系統(tǒng)組合后整體融合效果的有機(jī)表現(xiàn)。
預(yù)算績效管理質(zhì)量由“硬”要素和“軟”要素共同構(gòu)成，“硬”要素主要是各類質(zhì)量管理工具和方法、持續(xù)改進(jìn)、過程管理等，“軟”要素主要是與質(zhì)量有關(guān)的高層治理結(jié)構(gòu)、質(zhì)量文化、戰(zhàn)略質(zhì)量計劃、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)流程、以服務(wù)對象為中心、知識學(xué)習(xí)與培訓(xùn)等。“硬”要素和“軟”要素密切相關(guān)，相互作用和相互影響。
預(yù)算績效管理能力是預(yù)算績效管理質(zhì)量的動力因素，預(yù)算支出的管理活動，是由財政和預(yù)算部門管理人員行使的，預(yù)算績效管理能力是財政和預(yù)算部門管理人員的專業(yè)技術(shù)水平和管理執(zhí)行能力的綜合表現(xiàn)，對預(yù)算支出管理的運(yùn)作能力直接影響了各個預(yù)算績效管理流程模塊的效果。預(yù)算績效管理質(zhì)量除了受預(yù)算支出類型和內(nèi)容不同影響外，預(yù)算績效管理能力的差異也是預(yù)算績效管理質(zhì)量的重要影響因素。
從全面質(zhì)量管理的視角看，考察或測評政府預(yù)算績效管理質(zhì)量，需要從預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量來進(jìn)行。由于預(yù)算績效管理有編制預(yù)算績效目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目績效自評價、項(xiàng)目績效再評價、績效結(jié)果應(yīng)用五個典型的流程模塊構(gòu)成，這些流程模塊共同構(gòu)成預(yù)算績效管理系統(tǒng)，這些流程模塊的完成需要過程質(zhì)量來表征，可以稱為預(yù)算績效管理質(zhì)量的過程觀。從整體的進(jìn)度衡量政府預(yù)算績效管理的質(zhì)量就構(gòu)成了結(jié)果質(zhì)量，可以稱為預(yù)算績效管理質(zhì)量的結(jié)果觀。兩者共同構(gòu)成了預(yù)算績效管理質(zhì)量，過程質(zhì)量控制是提升預(yù)算績效管理質(zhì)量的可靠保證，結(jié)果質(zhì)量是檢驗(yàn)預(yù)算績效管理質(zhì)量的試金石，二者構(gòu)成相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系，形成過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量螺旋式上升的績效管理質(zhì)量系統(tǒng)。
在目前的政府預(yù)算績效管理探索階段，政府預(yù)算績效管理作為一種全新的財政管理模式，政府預(yù)算績效管理的觀念轉(zhuǎn)變和績效文化的建立是一個持續(xù)的過程；政府預(yù)算績效管理的法律法規(guī)體系有待完善，政府預(yù)算績效管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系需要強(qiáng)化；政府預(yù)算績效管理是一項(xiàng)新事物，政府預(yù)算績效管理的責(zé)任主體、評價對象、評價方式、管理程序等需要進(jìn)一步明確，在政府預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)存在許多難點(diǎn)、盲點(diǎn)和突破點(diǎn)。所以需要更加強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的過程觀，才能保證結(jié)果質(zhì)量，同時注重加強(qiáng)結(jié)果質(zhì)量，反促過程質(zhì)量。
（二）政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的影響因素
政府預(yù)算績效管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程：(1)流程環(huán)節(jié)多，主要有預(yù)算編制目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算完成評價、評價結(jié)果反饋、反饋結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)；(2)涉及面廣，從省以下政府級次資金流向上看主要有省級財政部門、省級業(yè)務(wù)主管部門、地市財政部門，地市業(yè)務(wù)主管部門、縣級財政部門、縣級業(yè)務(wù)主管部門、基層的項(xiàng)目執(zhí)行主體等各個鏈條；(3)績效評價復(fù)雜，從評價方式上一般采取部門自評價和財政再評價相結(jié)合，從評價時間節(jié)點(diǎn)上一般分為前期準(zhǔn)備、部門自評價、財政再評價、評價結(jié)果應(yīng)用四節(jié)點(diǎn)，從具體實(shí)施環(huán)節(jié)上一般有項(xiàng)目確定、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、指標(biāo)設(shè)定、部門自評、數(shù)據(jù)抽查、專家評審、總結(jié)報告、跟蹤檢查等八個環(huán)節(jié)。本文結(jié)合政府預(yù)算績效管理關(guān)鍵過程和關(guān)鍵結(jié)果提出以下質(zhì)量影響的關(guān)鍵因素：
1．績效理念和績效文化因素。績效理念和績效文化的建立是推行政府預(yù)算績效管理的前提，也是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的首要關(guān)鍵因素。目前受既有的慣性思維影響，傳統(tǒng)的管理理念還較盛行，執(zhí)行項(xiàng)目的各級各部門領(lǐng)導(dǎo)與人員對績效管理認(rèn)識不清晰，重視程度不夠；財政系統(tǒng)內(nèi)部既有的運(yùn)作模式還沒有完全轉(zhuǎn)到政府預(yù)算績效管理軌道上來；執(zhí)行部門雖然也有提高績效的迫切需求，但扭轉(zhuǎn)思維和行為慣式、打破傳統(tǒng)利益格局和管理慣式的內(nèi)在驅(qū)動力不足；還存在政府預(yù)算績效管理由被動應(yīng)付、盲目接受的態(tài)度和行為，這些勢必會全面、深度影響到政府預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。
2．績效管理規(guī)章制度及機(jī)制因素。完善的績效管理規(guī)章制度及機(jī)制是保證政府預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是平穩(wěn)有序全面推動政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的保障，也是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的關(guān)鍵因素。目前政府預(yù)算績效管理還沒有建立完善的法律法規(guī)體系，總體規(guī)劃和頂層制度設(shè)計相對滯后，各地各部門推進(jìn)進(jìn)度不一，規(guī)范性和客觀性有待提高，在某種程度上制約了政府預(yù)算績效管理的質(zhì)量。全過程政府預(yù)算績效管理工作機(jī)制也尤為重要，財政部門和預(yù)算單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，財政部門和預(yù)算單位之間、部門內(nèi)部財務(wù)管理與項(xiàng)目管理之間存在“兩張皮”的問題，各方在政府預(yù)算績效管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化管理制定和信息化管理手段的使用，這些直接影響到政府預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。
3．預(yù)算績效目標(biāo)因素。績效目標(biāo)是政府預(yù)算績效管理的第一環(huán)節(jié)，是預(yù)算執(zhí)行的績效跟蹤管理和預(yù)算完成后的績效評價的依據(jù)和“標(biāo)桿”。其中績效目標(biāo)編制的過程和科學(xué)化水平，績效目標(biāo)編制的深入調(diào)研和論證，編制績效目標(biāo)的指向性與系統(tǒng)性、挑戰(zhàn)性與可實(shí)現(xiàn)性、細(xì)化量化與可測度性，既是政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的直接體現(xiàn)，也直接影響政府預(yù)算績效管理后置環(huán)節(jié)的質(zhì)量。
4．績效評價指標(biāo)體系因素。績效評價指標(biāo)體系是反映部門預(yù)算支出績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，它以數(shù)量的形式提供有關(guān)財政支出運(yùn)行特征及其目標(biāo)完成情況的信息，是衡量、監(jiān)測和評價部門（單位）預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的重要技術(shù)手段。績效評價指標(biāo)設(shè)計和應(yīng)用中是否遵循針對性、相關(guān)性、有效性，及績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的科學(xué)合理性，則直接影響政府預(yù)算績效管理的實(shí)施效果，也直接影響到政府預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。
5．績效評價數(shù)據(jù)因素。績效評價數(shù)據(jù)具體反映財政支出績效的具體數(shù)值和水平，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源的真實(shí)性和準(zhǔn)確性至關(guān)重要，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的口徑、填報、匯總和分析中是否保真，是否采取多種手段和方式對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完整性、合理性、邏輯性和準(zhǔn)確性審核和核查，這些都會影響和反映政府預(yù)算績效管理質(zhì)量。
6．績效評價操作因素。績效評價操作過程一般包括業(yè)務(wù)部門自評價環(huán)節(jié)和財政再評價環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)有不同的操作流程和要求，業(yè)務(wù)部門自評價是否遵循了評價方案設(shè)計、數(shù)據(jù)收集匯總、指標(biāo)分析、座談、詢問查證、問卷調(diào)查、專家評議、出具自評價報告等環(huán)節(jié)的實(shí)施過程和要求，財政再評價是否遵循了再評價的方案、數(shù)據(jù)核查、實(shí)地調(diào)研、座談、詢問查證、問卷調(diào)查、出具再評價報告等環(huán)節(jié)的實(shí)施過程和要求。由于績效評價具有工作涉及面廣、利益相關(guān)方多、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合尤為重要，是否學(xué)習(xí)培訓(xùn)績效評價的業(yè)務(wù)流程和操作方法，是否建立了責(zé)任制，項(xiàng)目主管部門是否做好項(xiàng)目實(shí)施單位內(nèi)部的財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門、財政部門、中介機(jī)構(gòu)和評審專家之間的協(xié)調(diào)和溝通，是否以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的態(tài)度完成績效評價等等，這些都會影響和反映政府預(yù)算績效管理結(jié)果質(zhì)量。
7績效監(jiān)督與績效應(yīng)用因素。績效監(jiān)督與績效應(yīng)用具有促進(jìn)部門改善預(yù)算管理威懾與補(bǔ)充作用，是政府預(yù)算績效管理質(zhì)量改進(jìn)完善的重要環(huán)節(jié)。是否建立完善的績效評價結(jié)果反饋機(jī)制，及時將績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題和漏洞反饋給被評價部門和單位，作為其改進(jìn)預(yù)算管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要依據(jù)；績效評價結(jié)果是否運(yùn)用到預(yù)算編制中，實(shí)現(xiàn)績效評價與預(yù)算安排的有機(jī)結(jié)合；是否建立績效評價結(jié)果的行政問責(zé)機(jī)制，達(dá)到監(jiān)督政府的目的；是否有完善績效評價結(jié)果信息公開機(jī)制，加強(qiáng)社會監(jiān)督；預(yù)算績效評價結(jié)果是否納入地區(qū)和部門工作目標(biāo)考核的重要依據(jù)及作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要內(nèi)容。這些政府預(yù)算績效管理后置環(huán)節(jié)的設(shè)立和完善是反促部門改善預(yù)算管理的重要手段，對于不斷完善和改進(jìn)政府預(yù)算績效管理質(zhì)量具有重要的推動作用。
8．預(yù)算績效管理人員和績效評價人員因素。預(yù)算績效管理各級人員、績效自評價或第三方評價人員是預(yù)算績效充分發(fā)揮作用的主體，預(yù)算績效管理和績效評價各類人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平直接影響預(yù)算績效管理質(zhì)量。預(yù)算單位中的管理領(lǐng)導(dǎo)層、財務(wù)會計部門和業(yè)務(wù)主管部門是否全面掌握預(yù)算績效管理知識體系，具備有效操作績效管理的專業(yè)素質(zhì)；第三方績效評價是否來源多樣，且實(shí)現(xiàn)委托方、受托方和被評價方相分離；參與績效評價的第三方參評人員業(yè)務(wù)知識是否全面、經(jīng)驗(yàn)是否豐富、責(zé)任心和服務(wù)意識是否強(qiáng)烈，是否努力提高績效評價結(jié)果的客觀性和公正性，這些因素會直接影響到政府預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。
總體上看，績效理念和績效文化因素是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的宏觀基礎(chǔ)關(guān)鍵因素；績效管理規(guī)章制度及機(jī)制因素是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量中觀基礎(chǔ)關(guān)鍵因素；預(yù)算績效目標(biāo)因素是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量微觀前置基礎(chǔ)關(guān)鍵因素；績效評價指標(biāo)體系因素、績效評價數(shù)據(jù)因素、績效評價操作因素、是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量微觀操作關(guān)鍵因素；績效監(jiān)督與績效應(yīng)用因素是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量微觀后置關(guān)鍵因素。
四、政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制節(jié)點(diǎn)體系
（一）構(gòu)建原則
1．科學(xué)性原則。這是質(zhì)量控制體系的立身之本，各項(xiàng)控制節(jié)點(diǎn)的設(shè)立應(yīng)有科學(xué)依據(jù)，應(yīng)能準(zhǔn)確反映政府預(yù)算績效管理質(zhì)量客觀實(shí)際情況及其特征。
2．系統(tǒng)性原則。質(zhì)量控制節(jié)點(diǎn)體系應(yīng)能全面完整地反映政府預(yù)算績效管理質(zhì)量所涉及的各個因素及其本質(zhì)特征，結(jié)合“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理過程，形成一個系統(tǒng)化的完整體系。
3．重要性原則。結(jié)合政府預(yù)算績效管理關(guān)鍵過程和關(guān)鍵結(jié)果，優(yōu)先使用最能反映政府預(yù)算績效管理質(zhì)量影響因素的核心質(zhì)量控制節(jié)點(diǎn)。
4．經(jīng)濟(jì)性原則。質(zhì)量控制節(jié)點(diǎn)體系設(shè)計應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡便易行，應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，符合成本效益原則。
（二）政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制節(jié)點(diǎn)體系
目前的全過程預(yù)算績效管理主要圍繞以下三個方面開展：一是專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目績效評價；二是縣級財政基本支出和綜合支出管理績效綜合評價；三是部門基本支出和綜合支出管理績效綜合評價。三者存在較大的不同點(diǎn)，前者開展的較早和較完善，而其它類的評價剛剛開始試點(diǎn)。本文以專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目績效管理為樣本，構(gòu)建政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制節(jié)點(diǎn)體系，如表1。
五、結(jié)語
一、晉城市預(yù)算績效管理存在的問題
一是績效意識淡薄，績效理念尚未樹立。無論是預(yù)算單位還是財政部門業(yè)務(wù)科室對于“績效”一詞的認(rèn)識不夠，理解不足，他們認(rèn)為財政資金的使用只要做到合法、合規(guī)、合程序，不挪用、不擠占就無可厚非，而對財政資金使用的效益往往不加關(guān)注，這使得預(yù)算單位在填報績效目標(biāo)時應(yīng)付差事，業(yè)務(wù)科室審核績效目標(biāo)也得過且過，在我們開展項(xiàng)目績效評價尤其是整體評價時或多或少遭到相關(guān)部門的不配合與不理解。
二是整體評價難度較大，今年晉城市選擇十個預(yù)算支出進(jìn)度緩慢的單位開展部門整體評價，由于這項(xiàng)工作沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，從一開始就困難重重，首先是預(yù)算單位的不配合無法深入展開；其次對于整體評價所涵蓋的內(nèi)容理解不透徹以致于出現(xiàn)“走偏路”現(xiàn)象，在評價中只重點(diǎn)關(guān)注單位財務(wù)狀況而沒能從全局著手進(jìn)而發(fā)現(xiàn)部門存在的實(shí)質(zhì)性問題；最后整體評價報告的撰寫，沒有模板可循，沒有格式可依，全靠自己摸索，很難形成系統(tǒng)性。
三是第三方力量薄弱，晉城市的預(yù)算績效管理工作并沒有充分利用第三方的力量，績效目標(biāo)與自評報告的審核完全有財政部門去完成，而重點(diǎn)項(xiàng)目評價和整體評價雖然實(shí)行第三方評價的方式但并不是完全的獨(dú)立評價，之所以出現(xiàn)以上情況一方面晉城市預(yù)算績效管理工作起步晚，還處于發(fā)展階段，完全依靠第三方進(jìn)行不具備現(xiàn)實(shí)條件；另一方面晉城市屬于小型城市，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，人才資源匱乏，有專業(yè)素質(zhì)和水平的學(xué)者專家寥寥無幾，因此對推進(jìn)晉城市預(yù)算績效管理工作缺乏強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。
二、推進(jìn)晉城市預(yù)算績效管理工作的幾點(diǎn)建議
一是加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，晉城市預(yù)算績效管理已初步成形，所有工作都已覆蓋預(yù)算績效管理的全過程，考慮到人力、物力、財力的節(jié)約和工作效率的提高，運(yùn)用一套覆蓋預(yù)算績效管理全過程并與預(yù)算和國庫對接的軟件系統(tǒng)已勢在必行。這樣不僅有助于落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定厲行節(jié)約同時還可以使晉城市的預(yù)算績效管理工作更加系統(tǒng)、規(guī)范、高效。還可以將縣市兩級工作聯(lián)合起來，便于市級財政部門對縣級財政部門進(jìn)行工作指導(dǎo)，也便于兩級相互借鑒，共同促進(jìn)晉城市預(yù)算績效管理工作的開展。
二是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理流程再造，積極借鑒和吸收一些先進(jìn)省市的經(jīng)驗(yàn)，首先建立項(xiàng)目備選庫，實(shí)行項(xiàng)目申報全年無時限，項(xiàng)目申報不再受預(yù)算編制時間限制，只要項(xiàng)目申報時進(jìn)行績效目標(biāo)填寫并審核通過即可進(jìn)入項(xiàng)目備選庫，只有進(jìn)入項(xiàng)目備選庫的項(xiàng)目才可納入預(yù)算，這樣績效目標(biāo)的填報和審核將有充足的時間進(jìn)行，避免在此環(huán)節(jié)草草了事；其次積極探索事前評估，對每年預(yù)算單位申報的項(xiàng)目在預(yù)算編制前進(jìn)行評審，對于不合理的項(xiàng)目進(jìn)行取締或者核減項(xiàng)目資金。最后，探索績效評價結(jié)果運(yùn)用的多樣化，新修改的預(yù)算法提出編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”。預(yù)算績效管理的所有工作都是以“評價結(jié)果有應(yīng)用”為落腳點(diǎn)的，結(jié)果得不到應(yīng)用，那么無論績效目標(biāo)還是績效監(jiān)控以及績效評價都沒有任何意義。我們不僅要把績效結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合，還應(yīng)實(shí)行績效問責(zé)和績效獎勵。
三是充分利用第三方參與預(yù)算績效管理工作，績效管理如果直接由財政部門對預(yù)算部門將有失公平，第三方參與則有助于預(yù)算績效管理的公開、公平、科學(xué)。所以晉城市應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)和項(xiàng)目自評以及重點(diǎn)評價由第三方獨(dú)立進(jìn)行，財政部門只負(fù)責(zé)引導(dǎo)和監(jiān)督。此外，晉城市應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)，積極聘用外地高素質(zhì)專家對晉城市申報的績效目標(biāo)和項(xiàng)目自評進(jìn)行書面評審并出具評審報告，以彌補(bǔ)晉城市人才資源短缺的不足，使評審結(jié)果更具說服力和權(quán)威性。
作者：李璇 單位：晉城市財政局
一、高度重視，精心安排
高度重視績效管理工作，在接到文件通知后，按照文件要求，及時召開了專題工作會議，領(lǐng)會文件的精神實(shí)質(zhì)，目標(biāo)要求和政策規(guī)定。同時，明確績效管理職能，制定本部門績效管理辦法。
二、部門財政支出管理情況
（一）預(yù)算編制情況
堅持量入為出，勤儉理財?shù)脑瓌t，規(guī)范基本支出預(yù)算編制，保障部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要，嚴(yán)格項(xiàng)目支出預(yù)算管理，提高預(yù)算編制精細(xì)化程度。按照縣財政局預(yù)算編制的要求，按時報送部門預(yù)算到行財股審核批復(fù)。
（二）執(zhí)行管理情況
嚴(yán)格執(zhí)行財政國庫支付的相關(guān)規(guī)定，公用經(jīng)費(fèi)按月申報，均衡使用，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按性質(zhì)專款專用
（三）整體績效情況
編寫全縣項(xiàng)目績效目標(biāo)表，按時完成部門自評。全縣環(huán)保事業(yè)發(fā)展保持較好水平，全面完成市、縣環(huán)保目標(biāo)任務(wù)并取得較好成績，全年無重大環(huán)境污染事件發(fā)生，確保了轄區(qū)環(huán)境安全。進(jìn)一步加快環(huán)保能力建設(shè)步伐，增加購置環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出，健全厲行節(jié)約長效機(jī)制。
四、評價結(jié)論
（一）評價結(jié)論。按照國家政策法規(guī)規(guī)定和本部門實(shí)際情況，建立健全財務(wù)管理制度和約束機(jī)制，依法、有效地使用財政資金，提高財政資金使用效率，在完成部門職能目標(biāo)中合理分配人、財、物，使之達(dá)到較高的工作效率和水平。2020年部門預(yù)算執(zhí)行遵循了厲行節(jié)約的原則，按時按量使用資金，做到了專款專用；計劃制定、資金撥付均按有關(guān)部門批復(fù)執(zhí)行，資金使用嚴(yán)格審核，確保了支付合規(guī)合法。
（二）存在問題
【關(guān)鍵詞】文化基金 預(yù)算 績效管理
一、推行預(yù)算績效管理的目的和意義
1.目的。預(yù)算績效管理是政府推進(jìn)預(yù)算績效改革的重要內(nèi)容，也是公共財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要舉措。根據(jù)財政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）、《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》（滬府辦發(fā)〔2011〕1號）以及浦東新區(qū)有關(guān)預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價的文件精神和要求，為提升浦東新區(qū)文化基金的預(yù)算管理和資金效益，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理顯得尤為必要。推行浦東新區(qū)文化基金預(yù)算績效管理改革，有利于提升文化基金的預(yù)算管理水平，強(qiáng)化項(xiàng)目單位的支出責(zé)任，提高公共文化產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，優(yōu)化公共文化資源配置，節(jié)約成本，提高資金的使用效率。
2.意義。建立文化基金預(yù)算績效管理的機(jī)制，其意義在于：第一，通過設(shè)立績效目標(biāo)，利用評價指標(biāo)體系，通過分析浦東新區(qū)文化基金的投入、產(chǎn)出及結(jié)果，客觀、公正地評價資金安排、使用是否合規(guī)、合理及有效；第二，通過績效評價和結(jié)果利用，總結(jié)浦東新區(qū)文化基金在運(yùn)行中取得的成績與面臨的新情況、新問題，探索更加科學(xué)、合理的浦東新區(qū)文化基金管理和使用模式，創(chuàng)新投入方式，不斷提高浦東新區(qū)文化基金的使用效率；第三，通過評價―反饋―利用的循環(huán)機(jī)制，進(jìn)一步完善浦東新區(qū)文化基金的管理機(jī)制，優(yōu)化資助項(xiàng)目的管理流程，為今后基金預(yù)算編制、項(xiàng)目資助優(yōu)選、資源配置優(yōu)化及有效利用等管理工作提供重要依據(jù)與支撐。
二、推進(jìn)預(yù)算績效管理應(yīng)關(guān)注的事項(xiàng)
1.預(yù)算績效目標(biāo)與年度工作目標(biāo)相對應(yīng)。根據(jù)浦東新區(qū)“十二五”文化發(fā)展規(guī)劃、近中期浦東新區(qū)公共文化發(fā)展目標(biāo)和文化基金的定位，明確當(dāng)年文化基金的扶持目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，確定當(dāng)期文化基金資助的范圍、重點(diǎn)、力度和方式，在編制文化基金年度預(yù)算時，應(yīng)以文化基金的年度工作目標(biāo)為依據(jù)設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)，并按照資助項(xiàng)目的不同功能類型，將預(yù)算績效目標(biāo)細(xì)化、分解成不同功能分類的績效子目標(biāo)，以保障年度工作目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
2.績效評價指標(biāo)和功能分類管理相結(jié)合。文化基金資助項(xiàng)目按主要功能可分為文化活動與交流、文藝創(chuàng)作、文化遺產(chǎn)保護(hù)與傳承、公共文化設(shè)施投入、文藝人才培養(yǎng)和優(yōu)秀文藝作品獎勵等不同類型，其功能分類的績效子目標(biāo)也各不相同，各有側(cè)重。針對項(xiàng)目的不同屬性和特點(diǎn)實(shí)行功能分類的績效評價指標(biāo)管理，按照功能分類項(xiàng)目的績效子目標(biāo)設(shè)定不同的分類績效評價指標(biāo)，最終形成文化基金的績效評價指標(biāo)體系。這樣，一方面有利于項(xiàng)目執(zhí)行過程中的績效跟蹤分類管理，另一方面更加有利于預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目完成后的績效評價工作。
3.預(yù)算績效管理需注重專業(yè)性和時效性。各公共文化活動與創(chuàng)作等項(xiàng)目，涉及不同的文化與藝術(shù)領(lǐng)域和背景，其專業(yè)性非常強(qiáng)。因此，在預(yù)算編制時設(shè)立績效目標(biāo)和評價指標(biāo)時，對受理申報項(xiàng)目的績效目標(biāo)、內(nèi)容、指標(biāo)、經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行前評價，預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施過程中的績效跟蹤監(jiān)管，項(xiàng)目完成后的績效評價等各環(huán)節(jié)，都需要引入專業(yè)人員或?qū)I(yè)團(tuán)隊(duì)參與，這樣能夠全面提升預(yù)算編制質(zhì)量、執(zhí)行效率及產(chǎn)出成果的科學(xué)性、針對性和有效性，條件成熟時應(yīng)建立專家?guī)臁４送猓幕顒拥纫恍╉?xiàng)目具有較強(qiáng)的時效性，在實(shí)施績效跟蹤監(jiān)管過程中，應(yīng)及時做好對相關(guān)績效評價信息進(jìn)行系統(tǒng)的收集、梳理、統(tǒng)計、分析等基礎(chǔ)工作，以建立完整的項(xiàng)目績效管理的資料信息庫。
4.預(yù)算績效管理需兼顧公平和效率的原則。浦東新區(qū)文化基金預(yù)算支出屬于公共財政性支出的范疇，服務(wù)于公益性的公共文化事業(yè)。文化基金從提升基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平出發(fā)，需關(guān)注大多數(shù)人民群眾的共同文化需求，并適當(dāng)兼顧各層次的差異化需求，所以文化基金在配置公共文化發(fā)展資源和推進(jìn)預(yù)算績效管理時，應(yīng)遵循“公平與效率相適度”的彈性準(zhǔn)則，在加強(qiáng)公共文化基礎(chǔ)服務(wù)體系的效率時，需促進(jìn)不同人群分布的相對公平性，不斷拓展服務(wù)覆蓋率和層次化，保障浦東新區(qū)不同層次居民日益增長的文化生活需要。
5.預(yù)算績效管理需關(guān)注文化資源的優(yōu)化配置。一方面，挖掘潛力、整合資源，要將文化基金的投入與現(xiàn)有浦東新區(qū)公共文化設(shè)施和場館利用相結(jié)合，發(fā)揮政府優(yōu)化資源配置對公共文化事業(yè)發(fā)展的綜合支持和功能服務(wù)，進(jìn)一步放大文化基金助推作用。另一方面，集聚市場、創(chuàng)新投入，在文化基金運(yùn)作中充分發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，積極創(chuàng)新“企業(yè)經(jīng)營、市場運(yùn)作、政府購買、群眾受惠”的不同投入方式，加強(qiáng)對市場和社會力量的引導(dǎo)作用，推動社會資本通過文化基金平臺，進(jìn)入浦東新區(qū)公共文化建設(shè)領(lǐng)域的新模式。
三、構(gòu)建預(yù)算績效管理機(jī)制的思考和建議
（一）預(yù)算編制階段
1.設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)。預(yù)算編制時設(shè)立績效目標(biāo)，是建立文化基金整個預(yù)算績效管理機(jī)制的基礎(chǔ)。其基本步驟分為：申報績效目標(biāo)、審核績效目標(biāo)和分解績效目標(biāo)。
2.建立績效評價指標(biāo)體系。按照確定的各功能分類績效子目標(biāo)，對其投入、產(chǎn)出與結(jié)果等進(jìn)行客觀評價，以結(jié)果作為評價的重點(diǎn)，兼顧社會公平和成本效益等因素，采用定性和定量、個性和共性相結(jié)合的方式，客觀公正的分別設(shè)立分類績效評價指標(biāo)，并形成文化基金的績效評價指標(biāo)總的體系。在設(shè)置績效評價指標(biāo)時，除了嚴(yán)格遵循相關(guān)性、重要性、綜合性和經(jīng)濟(jì)性四個原則外，需注意衡量與文化基金績效目標(biāo)和績效評價結(jié)果之間的對應(yīng)程度，績效目標(biāo)考核要切中具體工作指標(biāo)，績效指標(biāo)是實(shí)實(shí)在在的可以量化、證明和觀察，在付出努力的情況下可以實(shí)現(xiàn)，驗(yàn)證這些績效指標(biāo)的評價數(shù)據(jù)或者信息是可以獲得的，避免設(shè)立過高或過低的評價指標(biāo)，并注意實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的特定期限和時效性。
（二）預(yù)算執(zhí)行階段
1.實(shí)施項(xiàng)目績效前評價機(jī)制。建立規(guī)范的績效前評價機(jī)制，實(shí)施對申報項(xiàng)目進(jìn)行前期的審核評估，以提升擇優(yōu)選取資助項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和有效性。年度預(yù)算編制完成和績效目標(biāo)設(shè)定后，在相關(guān)政府網(wǎng)站和媒體上公開資助項(xiàng)目申報指南等相關(guān)信息，并要求申報單位提交項(xiàng)目申報書的同時，提供明確的項(xiàng)目績效目標(biāo)，供申報項(xiàng)目前期篩選審核。
前評價以年度文化基金預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)為依據(jù)，從單個項(xiàng)目的申報目標(biāo)、效果、可行性、內(nèi)容、計劃、經(jīng)費(fèi)、管理、經(jīng)濟(jì)和社會效益等各方面入手，以項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果為導(dǎo)向，量化項(xiàng)目的績效目標(biāo)，明確項(xiàng)目績效考核的定性和定量指標(biāo)，設(shè)計科學(xué)的項(xiàng)目前期評價指標(biāo)，并對項(xiàng)目的績效進(jìn)行評價，評判其預(yù)期使用效率和效果，并提出申報項(xiàng)目是否立項(xiàng)和資助額度的意見和建議。同時，前評價工作有利于在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，實(shí)施事中的績效監(jiān)管及事后的項(xiàng)目績效評價。
2.建立項(xiàng)目績效跟蹤監(jiān)管機(jī)制。預(yù)算績效跟蹤監(jiān)管是預(yù)算績效管理的重要手段。目前，浦東新區(qū)文化基金年均資助項(xiàng)目達(dá)70多項(xiàng)，具有功能分類細(xì)、差異性大、數(shù)量多、周期長、范圍廣等特點(diǎn)，涉及的資助資金合計約7 000萬元，因此對項(xiàng)目實(shí)施全過程的有效績效監(jiān)管十分必須。
建立績效跟蹤監(jiān)控機(jī)制，結(jié)合原有的管理及監(jiān)控模式，與項(xiàng)目監(jiān)控、資金監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)督等形成動態(tài)化的聯(lián)動管理。制定當(dāng)年度預(yù)算和資助項(xiàng)目的跟蹤工作方案和實(shí)施計劃，對績效目標(biāo)的運(yùn)行情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤管理，利用信息化、電子化監(jiān)管等手段，檢查項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、進(jìn)度、支出、效果等情況，及時采集績效目標(biāo)、績效指標(biāo)等相關(guān)運(yùn)行的信息，并進(jìn)行匯總、梳理、分析，編寫項(xiàng)目的績效評價數(shù)據(jù)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過程中目標(biāo)推進(jìn)、計劃調(diào)整和預(yù)期成效等情況與預(yù)期的績效目標(biāo)發(fā)生偏離或無效時，及時采取相關(guān)糾正措施，提出整改或調(diào)整意見及建議，以保障績效目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。
（三）預(yù)算完成階段
1.項(xiàng)目績效后評價。預(yù)算支出的績效評價是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)文化基金的管理模式和項(xiàng)目管理的特點(diǎn)，可采用自評和他評相結(jié)合的方式。實(shí)施績效評價的主要流程為：開展績效評價前調(diào)研、制定績效評價方案，擬定評價計劃，確定評價方法，設(shè)計績效評價指標(biāo)，收集評價資料、采集數(shù)據(jù)、調(diào)查問卷、匯總分析，實(shí)施績效考評、評價績效結(jié)果、提出意見及建議、形成評價報告。（1）單一項(xiàng)目的績效評價。資助項(xiàng)目完成后，由項(xiàng)目單位按照浦東新區(qū)項(xiàng)目績效評價等相關(guān)要求，自行組織進(jìn)行項(xiàng)目績效評價，將實(shí)際取得的績效成果與設(shè)定的績效目標(biāo)進(jìn)行對比、分析，評價績效結(jié)果，編寫并提交項(xiàng)目績效自評報告。而對于相對簡單、金額較小的項(xiàng)目可采取簡易的程序進(jìn)行自評。基金理事會組織相關(guān)部門對提交的項(xiàng)目績效自評報告進(jìn)行復(fù)核，對項(xiàng)目績效評價結(jié)果提出審核意見。對于重點(diǎn)項(xiàng)目等也可以進(jìn)行抽選復(fù)評，組織相關(guān)部門重新實(shí)施對復(fù)評項(xiàng)目的績效評價。對于重大、重要的項(xiàng)目可由基金理事會直接組織相關(guān)部門進(jìn)行項(xiàng)目的績效評價。（2）文化基金預(yù)算的績效分類評價和總評價。年度文化基金預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，先對預(yù)算的功能分類支出進(jìn)行績效評價，再實(shí)施預(yù)算總體的績效評價。由財政等部門組織評價，實(shí)施對文化基金的年度預(yù)算資金的投入、產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行分類和總體的績效評價，對文化基金的績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，預(yù)算資金的使用情況和財務(wù)管理等狀況，文化基金運(yùn)行效率、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等進(jìn)行評價，重點(diǎn)評價文化基金預(yù)算投入的經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出的效率性、結(jié)果的效益性和優(yōu)化配置資源的有效性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)指出存在問題，并就相關(guān)問題和情況提出可操作性的改進(jìn)意見和建議，形成客觀公正的績效評價結(jié)論和報告。
【摘要】建立有效的政府績效評價體系,提高政府執(zhí)政效能,是理論界與實(shí)務(wù)界不斷探討與研究的重要課題。文章在比較分析發(fā)達(dá)國家政府績效評價與我國績效評價現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出建立和完善我國政府績效評價體系的幾點(diǎn)啟示。
【關(guān)鍵詞】政府績效評價;中外比較;啟示
作為政府部門,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)就是要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,探索科學(xué)執(zhí)政模式,提高執(zhí)政效能。建立和完善政府績效評價體系是提高政府執(zhí)政效能的重要途徑。
一、政府績效評價的基本概念和要素
政府績效評價是指運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法評定政府履行職能活動中的業(yè)績、效率和效果,是政府公共管理的一種重要手段。政府管理層級及職能的繁雜,決定了政府績效評價的標(biāo)準(zhǔn)和主體呈現(xiàn)多元化、工作程序多層次。但無論范圍和內(nèi)容差異多大,政府績效評價所具有的基本要素是一致的,包括以下幾個方面:
一是評價依據(jù),這是政府績效評價工作的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展,建立法制國家和依法行政逐步列入日程,法律的支持在政府維護(hù)國家秩序、管理社會經(jīng)濟(jì)、行使公共權(quán)力的過程中,已經(jīng)從要求走向需求。二是評價主體,這是評價是否客觀公正的主導(dǎo)因素。對評價主體的基本要求是公正、客觀、專業(yè)、權(quán)威。由于政府職能的差異性不僅表現(xiàn)在管理層面還有技術(shù)層面、政治層面,這就決定了對政府績效進(jìn)行評價的主體的復(fù)雜性。因此,實(shí)踐中通常會把績效評價的組織者與具體的評價主體相分離,使前者更加注重評價政策、原則、方法、程序等的制定和控制,后者更加注重技術(shù)層面的具體操作。三是評價指標(biāo),這是評價工作的核心,決定著評價工作的深度和水平。指標(biāo)制定的難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與可實(shí)現(xiàn)性、完整性與專業(yè)性、真實(shí)性與公平性,共性與個性的平衡統(tǒng)一。評價指標(biāo)的設(shè)計是隨著評價工作的縱深推進(jìn)而漸進(jìn)發(fā)展的。在以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價體系中,評價指標(biāo)起到了一個標(biāo)桿和指南的作用。四是評價標(biāo)準(zhǔn),這是評價工作的基本法碼,決定著評價原則的實(shí)現(xiàn)程度。確定評價標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵是公平性和認(rèn)可度,標(biāo)準(zhǔn)可以是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),可以是全國標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn),無論如何劃分,其在同一類別內(nèi)的應(yīng)用必須是統(tǒng)一而連續(xù)的,并具有一定公信力。標(biāo)準(zhǔn)可以隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、整體環(huán)境的改變等做出統(tǒng)一調(diào)整,但不可以就任何單一個體而改動;可以是定量的也可以是定性的,但必須是明確的。五是評價方法,這是評價工作的實(shí)現(xiàn)手段,決定著評價工作本身的績效。評價方法應(yīng)由評價的范圍和內(nèi)容來確定,比較常用的有目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法、因素量化法等9種,由于評價對象和評價環(huán)境的復(fù)雜性,很難找到哪一種方法是最優(yōu)的,我們只能選取較優(yōu)的方案或組合式評價方法。六是評價結(jié)果運(yùn)用,這是評價的最終目的,決定著評價工作的成敗。結(jié)果運(yùn)用中最重要的是它的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,無論是作為政府執(zhí)政行為的考核依據(jù)還是項(xiàng)目預(yù)算安排的基礎(chǔ),結(jié)果的運(yùn)用必須具有一定法律效力的約束力,這決定著評價工作的持續(xù)性。
二、國外績效評價的實(shí)踐
績效評價實(shí)踐始于二戰(zhàn)后的西方發(fā)達(dá)國家,盛行于20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動的興起。它是政府自我內(nèi)部管理的一場革命。戰(zhàn)后財政困窘及經(jīng)濟(jì)上的壓力、市場經(jīng)濟(jì)的競爭和發(fā)展等成為這場革命的主要動力,而信息科技的進(jìn)步和新公共管理理論的發(fā)展為政府績效評價理論與實(shí)踐提供了重要支持。
(一)英國的政府績效評價
英國國家審計制度是政府績效評價萌芽的基礎(chǔ),其評價工作是伴隨著財政預(yù)算管理的改革而不斷演進(jìn)發(fā)展的。
19世紀(jì)中葉,英國初步建立起國家審計制度,重點(diǎn)是審查國庫支出合法合規(guī)性,監(jiān)督政府收支活動。20世紀(jì)20—30年代,傳統(tǒng)的國家審計逐步被績效審計所代替,即除了對政府支出合法合規(guī)性審計之外,開始對支出項(xiàng)目的效率和效果進(jìn)行審查和評價。二戰(zhàn)后,監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到績效評價上來,并逐步擴(kuò)大到公共財政的各個領(lǐng)域。到20世紀(jì)70—80年代,興起了“新公共管理”革命,以“解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗(yàn)式調(diào)查”,目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府,并堅持結(jié)果控制、簡化程序、注重績效。
從法律依據(jù)來看,英國較為健全的法律體系,為政府績效評價的發(fā)展注入了強(qiáng)大生命力。1982年《財務(wù)管理新舉措》(FinancialManagementInitiatives),規(guī)范了政府支出從提出目標(biāo)到達(dá)到目標(biāo)所需成本以及如何對結(jié)果和效果進(jìn)行評價的全部管理過程。1997年《支出綜合審查》法案,標(biāo)志著英國政府績效評價的規(guī)范化。從評價主體來看,英國政府的績效評價工作受公共服務(wù)和公共支出內(nèi)閣委員會(PSX)指導(dǎo)和監(jiān)督,主要由政府各部門進(jìn)行自我評價。有些部門自評時會聘請一些專家或中介機(jī)構(gòu)參與。從結(jié)果運(yùn)用來看,政府績效評價是調(diào)整政府長期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計劃的依據(jù),各政府部門要根據(jù)每年的秋季報告對其三年的滾動計劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整;是財政制定部門預(yù)算的依據(jù);是國會和內(nèi)閣對政府行政責(zé)任制落實(shí)的重要依據(jù)。
(二)美國的政府績效評價
美國政府績效評價同樣是伴隨著政府預(yù)算管理的改革而發(fā)展起來的。早在1951年,美國聯(lián)邦政府預(yù)算中第一次明確使用了“績效預(yù)算”的概念。1973年,尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》,對績效評價的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展做出明確規(guī)范。1976年,美國科羅拉多州通過了《日落法》,規(guī)定政府的計劃和規(guī)章都要規(guī)定一個執(zhí)行日期,從而迫使政府部門定期對它們的活動進(jìn)行評價。1979年,美國國家管理和預(yù)算辦公室制定了《關(guān)于行政部門管理改革和績效評價工作》,標(biāo)志著美國政府績效評價實(shí)踐的全面正式開展。20世紀(jì)90年代美國預(yù)算改革再次回歸績效預(yù)算,并增加了以結(jié)果為導(dǎo)向的新內(nèi)涵,被稱為“新績效預(yù)算”。1993年,美國頒布了《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA),這是世界上第一部專門為政府績效制定的法律,其中規(guī)定:聯(lián)邦政府各部門、各機(jī)構(gòu)在編制預(yù)算和提出支出要求時,要制定包括使命陳述和長期目標(biāo)的五年戰(zhàn)略規(guī)劃,制定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的績效管理年度計劃和便于考評的績效指標(biāo),定期測定部門工作績效并向國會和公眾提供績效報告。
從評價主體來看,美國政府績效評價是由國家會計總署組織實(shí)施的,有時授權(quán)政府各部門進(jìn)行自評。國家績效評價委員會負(fù)責(zé)《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)的實(shí)施。從結(jié)果運(yùn)用來看,是從節(jié)約資金提高政府服務(wù)效率,建立政府自我約束能力,培養(yǎng)自我檢討和糾錯能力開始的,目的是通過制度使聯(lián)邦各部門負(fù)責(zé)任地達(dá)到項(xiàng)目效果,以提高美國人民對聯(lián)邦政府的信心。
(三)澳大利亞的政府績效評價
1983年澳大利亞政府的《改革澳大利亞公共服務(wù)白皮書》要求政府各部門對每項(xiàng)支出都要做好績效評價計劃,每3~5年對每項(xiàng)支出項(xiàng)目都要進(jìn)行績效評價,這標(biāo)志著澳大利亞政府績效評價工作的初步啟動。1999年至2000年財年澳大利亞聯(lián)邦政府正式實(shí)施公共支出績效考評制度,并將評價的重點(diǎn)從對部門和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和效率性轉(zhuǎn)到項(xiàng)目的有效性上來,同時把評價的結(jié)果與預(yù)算相聯(lián)系。
從評價主體來看,財政與管理部(DepartmentofFinanceandDeregulation)負(fù)責(zé)組織實(shí)施,主要是制定、和更新評價原則、指導(dǎo)各部門評價工作并把評價結(jié)果提交給各議會的年度報告和部門預(yù)算安排中。從結(jié)果運(yùn)用來看,澳大利亞政府會計采用的是權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度,實(shí)行財政管理改善計劃與業(yè)務(wù)評價計劃相結(jié)合,將績效評價結(jié)果很好地融入預(yù)算決策當(dāng)中,并通過《預(yù)算誠實(shí)》和《財政管理及問責(zé)法案》將財政管理責(zé)任問責(zé)至各政府機(jī)構(gòu),從聯(lián)邦政府到各州政府都建立了較為全面的績效管理與報告制度。
三、我國政府績效評價現(xiàn)狀
我國政府績效評價工作的開展實(shí)際上是沿著兩條主線進(jìn)行的:一是在政府評價層面,圍繞行政體制的改革,主要形式是干部實(shí)績考核制度;二是在財政資金評價層面,圍繞預(yù)算管理方式的改革,主要形式是財政支出項(xiàng)目績效評價。
(一)政府評價層面
從20世紀(jì)80年代開始,政府機(jī)構(gòu)改革把“精簡、統(tǒng)一、效能”作為基本原則,各級政府開展了一系列政府績效評估探索,圍繞著機(jī)構(gòu)職責(zé)、干部考核、信息公開分別采取了以下三種不同的考核體系。
1.目標(biāo)管理責(zé)任制。針對、辦事拖拉、不講效率等機(jī)關(guān)作風(fēng)問題,試行機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制,并在此基礎(chǔ)上,逐步制定和實(shí)行了本級政府目標(biāo)管理責(zé)任制,初步實(shí)現(xiàn)了政府管理從原則導(dǎo)向向目標(biāo)成果導(dǎo)向的轉(zhuǎn)化。
2.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價。如果說目標(biāo)管理責(zé)任制考核的是部門、機(jī)構(gòu)整體效能的發(fā)揮,干部政績考核則注重的是機(jī)關(guān)干部個體德能勤績的全面檢測。其評價原則、評價內(nèi)容、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等一直處于動態(tài)完善過程之中,而且各地差別較大。
3.政府作風(fēng)民主評議活動。近年來,按照科學(xué)發(fā)展觀的總體原則,公民和管理服務(wù)對象參與對政府工作作風(fēng)的評價和業(yè)績的考核逐步成為促進(jìn)政府部門工作作風(fēng)民主化、公開化、規(guī)范化,管理方式進(jìn)一步科學(xué)化的外在動力。由于公民參與的廣泛性,許多地方將公民評議作為促進(jìn)政府加強(qiáng)履行職能力度、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量,以及對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員考核的一種重要形式,并不斷規(guī)范化、制度化。
這三種形式雖然在系統(tǒng)性和規(guī)范性上有所欠缺,但從形式和內(nèi)容等方面來講是對我國政府績效評價實(shí)踐的有益探索,對樹立政府公信力,改善政府形象,增強(qiáng)政府的凝聚力和執(zhí)行力都具有積極意義。
(二)財政資金評價層面
2000年,以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算管理體制改革在全國展開,核心是明確各項(xiàng)支出績效目標(biāo),建立財政支出績效評價體系。雖然尚處于績效評價的初級階段,但為政府績效評價體系的建立打下了基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
一是制度保障。績效評價方案、工作流程、分析報告等規(guī)范性文件的制定,明確了財政支出績效評價的工作原則、基本方法、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)制定、組織管理、工作程序、評價范圍和內(nèi)容及結(jié)果應(yīng)用,一方面保證了財政支出績效評價工作可以根據(jù)我國行政管理模式和財政資金運(yùn)行特點(diǎn)順利、有序地逐步推開,另一方面也促進(jìn)了績效評價工作盡快納入法制化、規(guī)范化的軌道。二是主體明確。由財政負(fù)責(zé)績效評價的組織實(shí)施,各項(xiàng)目單位或主管部門自評,并適當(dāng)引進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的評價形式,一方面使財政能更好地履行監(jiān)督管理的職能,另一方面充分利用項(xiàng)目單位或主管部門專家團(tuán)隊(duì)的力量,使評價工作更符合實(shí)際和更便于操作。三是效果明顯。通過對項(xiàng)目預(yù)定目標(biāo)的檢測、考核和對資金運(yùn)行的追蹤問效,在管理者和執(zhí)行者中樹立了一種效率意識,這直接影響著決策的科學(xué)和依法行政,評價結(jié)果在預(yù)算安排、政府執(zhí)政力考核等方面的應(yīng)用,增強(qiáng)了績效評價工作的權(quán)威性,促進(jìn)了預(yù)算約束機(jī)制的建立和完善。
四、比較與啟示
比較國內(nèi)外政府績效評價的實(shí)踐,可以看出,盡管各國在評價模式、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容等方面存在差異,但基本的評價程序、原則等是一致的。國外政府績效評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的客觀性與可操作性、良好的法律環(huán)境等對建立和完善我國政府績效評價體系具有有益的啟示。
啟示一:良好的法律環(huán)境是政府績效評價工作順利開展及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保障。法律的制定實(shí)際上是在評價過程中建立一種權(quán)力保障和責(zé)任約束,使得無論是評價組織者、主體、客體還是工作參與者都能在這種保障機(jī)制下履行自已的職責(zé)和義務(wù),同時保證評價各方在一個平等的基礎(chǔ)上,共同實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政效能的最大化。
【摘要】 財政撥款項(xiàng)目 績效考評 管理 制度化 標(biāo)準(zhǔn)
引 言
以企業(yè)項(xiàng)目管理為主導(dǎo)的項(xiàng)目管理知識體系PMBOK（Project Management Body Of Knowledge）對國內(nèi)政府財政撥款項(xiàng)目管理理論體系造成了一定的沖擊。雖然財政撥款項(xiàng)目有自身的特性，但強(qiáng)化項(xiàng)目管理，保全國資增值的要求更加迫切。在這種趨勢下，國家財政部開始啟動財政撥款項(xiàng)目績效考評規(guī)范體系的建立。一些相關(guān)行業(yè)部門（如地震主管部門）也相應(yīng)制定了績效管理試行辦法，這是目前國內(nèi)對財政撥款項(xiàng)目績效考評管理制度的一種有益探索。下文將對此作簡要論述。
一、財政性撥款項(xiàng)目績效考評體系基本概念的含義及其特點(diǎn)
1、項(xiàng)目的含義和特征：
項(xiàng)目是一個特殊的將被完成的有限任務(wù)，它是一定時間內(nèi)滿足一系列特定目標(biāo)的多項(xiàng)相關(guān)工作的簡稱。它具有以下特征：
（1）一次性。項(xiàng)目的任務(wù)是一次性的，有特定的環(huán)境與要求。
（2）整體性。項(xiàng)目是一系列活動的有機(jī)組合，形成一個完整過程。
（3）目標(biāo)的明確性。在一定的組織機(jī)構(gòu)內(nèi)利用有限資源（人力、物力、財力等）在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)。目標(biāo)由成本性目標(biāo)和約束性目標(biāo)組成。成果性目標(biāo)是項(xiàng)目的最終目標(biāo)和主導(dǎo)目標(biāo)；約束性目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)成果性目標(biāo)的客觀條件和人為約束的統(tǒng)稱，是項(xiàng)目實(shí)施必須遵循的條件，是項(xiàng)目實(shí)施過程中管理的主要目標(biāo)。
由于項(xiàng)目的以上特性，以項(xiàng)目為單元進(jìn)行目標(biāo)考核就成為項(xiàng)目管理的基本內(nèi)容，而目標(biāo)考核的核心是績效管理，因?yàn)榭冃Ч芾硎峭ㄟ^約束性目標(biāo)管理來實(shí)現(xiàn)成果性目標(biāo)的管理，最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理。
2、績效管理
績效是“績”和“效”的合成，即成績和效率，是項(xiàng)目建設(shè)成果的綜合反映和體現(xiàn)。“績”指項(xiàng)目是否按期達(dá)到預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，主要任務(wù)是否完成，是側(cè)重于量上的建設(shè)成果；“效”則指完成任務(wù)的效率，資金使用的效益，預(yù)算支出的節(jié)約等等，側(cè)重于質(zhì)上的建設(shè)成果。一個項(xiàng)目的績效指標(biāo)綜合體現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)的水平和成果，是管理者進(jìn)行項(xiàng)目目標(biāo)建設(shè)考評的重要依據(jù)。
在項(xiàng)目績效管理過程中，需要為主管部門提供績效方面的決策信息，才能行之有效地實(shí)行控制管理，這就需要進(jìn)行項(xiàng)目績效考核與評估。所以績效考評管理是項(xiàng)目績效管理的重要內(nèi)容。
3、財政撥款項(xiàng)目及其特點(diǎn)
財政撥款項(xiàng)目是指部分或全部使用財政撥款建設(shè)的項(xiàng)目。從目前我國財政購買支出的組成來看，財政撥款項(xiàng)目占據(jù)了最重要的組成部分，同時它也是年度財政預(yù)算支出的重要內(nèi)容。因此，這部分財政資金的使用效益，決定了財政購買支出的使用效益，決定了這部分財政預(yù)算支出的使用效益。在我國，財政性資金撥款項(xiàng)目具有以下特點(diǎn)：
（1）項(xiàng)目數(shù)量多，使用資金大。財政撥款項(xiàng)目建設(shè)覆蓋面廣，涉及各行業(yè)各部門，是各行業(yè)主管部門進(jìn)行投資和管理，發(fā)揮行業(yè)主管職能，推行國家政策的主要手段。同時，作為政策性撥款，要發(fā)揮并達(dá)到效用，其使用資金量也是驚人的。
（2）投資主體為國有法人。財政撥款項(xiàng)目使用財政性資金，多在當(dāng)年本部門預(yù)算中列支，資金來源為國家預(yù)算收入。因此由國有法人對其加強(qiáng)控制管理，嚴(yán)格績效考評是非常必要的。同時，投資主體的單一性為統(tǒng)一制定財政撥款項(xiàng)目績效考評基本制度，在各地區(qū)各部門推廣提供了便利條件和實(shí)施依據(jù)。
（3）財政撥款項(xiàng)目管理的多樣性。由于各地區(qū)各行業(yè)部門間廣泛的差異性，導(dǎo)致財政撥款項(xiàng)目管理制度的多樣性。這就要求績效考評應(yīng)該因地、因部門制宜，制定相應(yīng)的績效考評制度。
由于上述特點(diǎn)，使財政撥款項(xiàng)目績效考評體系基本標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一制定成為必需，同時具備了條件。
二、我國目前財政撥款項(xiàng)目績效管理存在的主要問題及根源
1、財政撥款項(xiàng)目績效管理存在的主要問題
（1）管理不科學(xué)、不規(guī)范，考評標(biāo)準(zhǔn)體系尚未正式建立
由于財政撥款項(xiàng)目管理從計劃體制中走出的時間不長，政府職能轉(zhuǎn)換和體制改革仍在進(jìn)行中，尚未形成規(guī)范的體系化管理，考評標(biāo)準(zhǔn)不明晰，考評的主觀隨意性過大，錯誤的考核信息影響項(xiàng)目整體的績效考核和過程管理。
（2）人管多于制度管理，考評未能制度化，實(shí)用性不強(qiáng)人管多于制度管理是績效考評普遍存在的問題，對項(xiàng)目績效的管理是經(jīng)驗(yàn)性的，領(lǐng)導(dǎo)的臨時性決策有很大的影響力。這種模式下的考評結(jié)論常常與主管部門領(lǐng)導(dǎo)個人因素密切相關(guān)。沒有制度化的約束導(dǎo)致績效管理的可操作性不強(qiáng)，不利于項(xiàng)目之間績效考評的縱橫向比較，也無從制定科學(xué)的項(xiàng)目發(fā)展戰(zhàn)略。
（3）側(cè)重于自我約束，監(jiān)督控制不夠有力，流于形式
項(xiàng)目管理過度依靠建設(shè)單位自我約束，未能形成合理有效的杠桿監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)常是管理方、實(shí)施方、考評方三方合一，這是政府職能轉(zhuǎn)變不徹底的體現(xiàn)，導(dǎo)致對項(xiàng)目的績效管理控制力度不夠。目前來自項(xiàng)目外部的績效管理力度來自于兩個方面：突擊性或年度性的績效考評和項(xiàng)目審計。由于項(xiàng)目管理是一個流動的、持續(xù)的過程，有限的突擊性或年度性的考評或?qū)徲嬐蔀槭潞笾T葛亮，是被動的和表面性的，不能從源頭控制項(xiàng)目績效管理的整個流程。
2、 財政撥款項(xiàng)目績效管理存在主要問題的根源
（1）主要的根源在于財政撥款項(xiàng)目管理的體制性弊端，表現(xiàn)在投資主體產(chǎn)權(quán)地位不清晰，主要依靠行政手段進(jìn)行項(xiàng)目管理，監(jiān)督乏力，未能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立市場化的有效的監(jiān)督和管理機(jī)制。這是政府體制改革轉(zhuǎn)型期的陣痛和代價。
（2）項(xiàng)目建設(shè)利益分配失衡。建設(shè)單位利益保證不夠，使用行政命令，不能廣泛調(diào)動項(xiàng)目績效控制的積極性，未形成科學(xué)有效的利益分配格局。
三、國外項(xiàng)目績效管理的經(jīng)驗(yàn)
從國外比較成功的政府投資項(xiàng)目績效管理理論來看，存在著以下幾個特點(diǎn)：制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、客觀化和實(shí)用化。一整套行之有效的、標(biāo)準(zhǔn)化的績效考核制度，是實(shí)施有效績效管理的保證。同時，明確投資方（政府）的合法權(quán)利，擁有對項(xiàng)目績效的最終管理權(quán)和考評權(quán)。為保證考評人員的先進(jìn)水平，采用聘請專業(yè)市場專家考評的方式，以提高考評的科學(xué)性和客觀性。考評制度中的考評要點(diǎn)簡單準(zhǔn)確，便于操作。這幾點(diǎn)，也將是我國財政撥款項(xiàng)目績效管理的發(fā)展方向。
四、地震事業(yè)財政撥款項(xiàng)目績效考評體制建設(shè)的有益探索
地震事業(yè)項(xiàng)目具有全額財政撥款和科研專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，其中全額財政撥款在財政撥款項(xiàng)目中具有一定的代表性。地震事業(yè)財政撥款項(xiàng)目績效考評的探索將對整個財政撥款項(xiàng)目績效考評制度建設(shè)起到試驗(yàn)的作用。地震系統(tǒng)曾印發(fā)了《中國地震局中央財政項(xiàng)目績效考評實(shí)施辦法（試行）》（以下簡稱“試行辦法”），這個試行辦法對財政項(xiàng)目績效考評體制建設(shè)做了有益的探索，體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、制度化的建立――通過行政規(guī)章制度頒布實(shí)行
對考評的適用范圍、組織管理、考評內(nèi)容、指標(biāo)、實(shí)施辦法和結(jié)果應(yīng)用均有詳細(xì)的規(guī)定，并以附表的形式提供了績效項(xiàng)目考評報告及評分標(biāo)準(zhǔn)。這個制度以中震發(fā)財字號文件的形式下達(dá)，具有部門規(guī)章制度的法律效力，和本系統(tǒng)內(nèi)推廣執(zhí)行的強(qiáng)制力。
2、標(biāo)準(zhǔn)化的建立――評分制
試行辦法對于績效考評指標(biāo)說明詳盡清楚。通過分類評分加權(quán)匯總，得到考評總分，以此為考評是否合格的依據(jù)。如：業(yè)務(wù)結(jié)果考評中1大項(xiàng)第1小項(xiàng)“項(xiàng)目目標(biāo)完成程度”，分值為20分，考評依據(jù)為計劃任務(wù)書、初步設(shè)計或項(xiàng)目合同確定的階段目標(biāo)，考評標(biāo)準(zhǔn)有4級，100%完成得18-20分，80%-100%完成為13-17分，60%-80%完成為10-12分，60%以下完成為0-10分，除此外還有“驗(yàn)收的有效性”、“項(xiàng)目組織與管理水平”、“項(xiàng)目的效益”等大項(xiàng)和財務(wù)指標(biāo)考評，總分值100分，綜合得分95分以上為優(yōu)，85-95分為良，70-85分為及格，70分以下為不及格。
3、科學(xué)化的建設(shè)――自我考評和上級考評相結(jié)合
規(guī)定按照項(xiàng)目考評主管部門的要求，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)提交同樣考評標(biāo)準(zhǔn)的自評報告和相關(guān)材料，并對其真實(shí)性和可靠性負(fù)責(zé)。考評主管部門適時對已自評項(xiàng)目進(jìn)行考評。此外，對考評辦法的規(guī)定有：綜合評價法，對比分析法、投入產(chǎn)出法等，考評程序則有委托受理、方案設(shè)計、專家評價、綜合分析和撰寫報告等。
4、客觀化的建設(shè)――專家評審制度和考評中介機(jī)構(gòu)的介入
為保證考評的客觀性和公正性，引進(jìn)了專家評審制度的考評中介機(jī)構(gòu)。按照規(guī)定，發(fā)展財務(wù)或計劃財務(wù)部門依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和工作需要為績效自評和考評組成專家組或遴選中介機(jī)構(gòu)，專家應(yīng)具備以下條件：
① 熟悉地震及相關(guān)領(lǐng)域的政策法規(guī)；
② 具有豐富的相關(guān)行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)；
③ 具有機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱或從業(yè)資格；
④ 有良好的職業(yè)道德和信譽(yù)。
同時中介機(jī)構(gòu)的介入把考評工作推向市場，使之更透明、更公正。對于中介機(jī)構(gòu)的條件也有明確的要求，如：依法設(shè)立的獨(dú)立法人，具有相關(guān)行業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)頒發(fā)的專業(yè)資質(zhì)，或具有財政部認(rèn)定的考評資格等等。
5、實(shí)用化的建設(shè)――業(yè)務(wù)考評與財務(wù)考評
試行辦法從業(yè)務(wù)活動結(jié)果和財務(wù)活動結(jié)果兩方面進(jìn)行考評，各有側(cè)重，互有補(bǔ)充，這才能全面、系統(tǒng)地反映建設(shè)成果。其中的各項(xiàng)考評指標(biāo)與項(xiàng)目管理工作密切相關(guān)，根據(jù)其重要性設(shè)置不同的權(quán)重，以合理反映整個項(xiàng)目建設(shè)管理的績效水平。
五、《地震事業(yè)項(xiàng)目績效考評實(shí)施辦法（試行）》考評標(biāo)準(zhǔn)和評分辦法淺析
下面是試行辦法中規(guī)定的考評標(biāo)準(zhǔn)和評分辦法，從中可以看出試行辦法在標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)用化等方向上的探索。
1、業(yè)務(wù)結(jié)果考評
（1）立項(xiàng)目標(biāo)完成程度（分值45分，下同），包含
1) 項(xiàng)目目標(biāo)完成程度（以計劃任務(wù)書、初步設(shè)計或項(xiàng)目合同確定的階段目標(biāo)為依據(jù)，20分）
2) 項(xiàng)目內(nèi)容完成程度（項(xiàng)目工作量的完成情況，10分）
3) 項(xiàng)目工作質(zhì)量（10分）
4) 項(xiàng)目進(jìn)度（與計劃進(jìn)度符合情況，5分）
（2）驗(yàn)收的有效性（10分），包含
1) 驗(yàn)收機(jī)構(gòu)的有效性（3分）
2) 驗(yàn)收方式合理性（3分）
3) 驗(yàn)收結(jié)果公正性（4分）
（3）項(xiàng)目組織和管理水平（10分），包含
1) 管理機(jī)構(gòu)健全（2分）
2) 人員結(jié)構(gòu)合理（各類人員結(jié)構(gòu)，職稱、學(xué)歷等，2分）
3) 管理制度規(guī)范性（3分）
4) 組織管理有效性（3分）
（4）項(xiàng)目的效益（25分），包含
1) 科技進(jìn)步效益（科技成果、人才培養(yǎng)、技術(shù)提高等，10分）
2) 公共支撐效益（10分）
3) 經(jīng)濟(jì)效益（5分）
（5）項(xiàng)目可持續(xù)性影響（10分），包含
1) 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響（4分）
2) 防震成災(zāi)事業(yè)發(fā)展的影響（3分）
3) 項(xiàng)目單位發(fā)展的影響（3分）
2、財務(wù)考評
（1）資金落實(shí)情況（10分），包含：
1)資金到位率（5分）
2)資金到位及時率（5分）
（2）項(xiàng)目采購執(zhí)行情況（10分），包含：
1) 項(xiàng)目招標(biāo)或項(xiàng)目采購方式(5分)
2) 項(xiàng)目采購支付方式（5分）
（3）實(shí)際支出情況（45分），包含：
1) 預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算批復(fù)的相符性（15分）
2) 實(shí)際支出調(diào)整的合理性（15分）
3) 實(shí)際支出內(nèi)容的合理性（10分）
4) 支出結(jié)構(gòu)的合理性（5分）
（4）財務(wù)信息質(zhì)量（15分），包含：
1) 會計核算的準(zhǔn)確性（10分）
2) 財務(wù)資料完整性（5分）
（5）財務(wù)資產(chǎn)制度執(zhí)行情況（20分），包含：
1) 財產(chǎn)管理制度健全性（10分）
2) 財產(chǎn)管理制度有效性（10分）
可以看出，在項(xiàng)目業(yè)務(wù)活動結(jié)果考評中，立項(xiàng)目標(biāo)完成程度和項(xiàng)目效益兩個指標(biāo)所占的權(quán)重最大，累計70分，占到整個項(xiàng)目考評分值的35%；在財務(wù)考評中，實(shí)際支出情況、財務(wù)資產(chǎn)制度執(zhí)行情況和財務(wù)信息質(zhì)量的權(quán)重最大，合計80分，占整個項(xiàng)目考評分值的40%。這幾項(xiàng)如果都能得到滿分，那么總分值將達(dá)到75分，績效考評結(jié)論為合格，這說明考評方案的設(shè)計者對這些指標(biāo)的重視程度，因?yàn)檫@些指標(biāo)是項(xiàng)目建設(shè)績效管理的關(guān)鍵性因素，體現(xiàn)著管理者對項(xiàng)目建設(shè)管理的根本性成果。
雖然目前這種績效考評管理體系還不夠完善，但在財政撥款項(xiàng)目績效考評體制建設(shè)上已經(jīng)取得一定的進(jìn)步，做出有益的探索，并積累了經(jīng)驗(yàn)。
結(jié)語
地震事業(yè)項(xiàng)目績效考評工作是在財政撥款項(xiàng)目管理體制改革中產(chǎn)生的，同時也是對項(xiàng)目績效考評體制建設(shè)積極有益的探索，它一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)前財政撥款項(xiàng)目績效管理體制建設(shè)的改革方向。
參考文獻(xiàn)
[1] 陳凌芹，《績效管理》，中國紡織出版社，2004.6
一、當(dāng)前項(xiàng)目支出績效評價存在問題
（一）法規(guī)和制度支撐不夠
目前，法規(guī)層面，國家尚未出臺一部有關(guān)財政項(xiàng)目支出績效評價方面的法律法規(guī)；制度層面，政府部門也沒有形成保障績效評價穩(wěn)步推進(jìn)的制度，制約了財政項(xiàng)目支出績效評價工作的深化和拓展。結(jié)果是績效評價法規(guī)根基不穩(wěn)，機(jī)制約束力不嚴(yán)，評價對象可選.評價結(jié)果的好壞也無一定之規(guī)，缺乏法律和制度支撐，財政項(xiàng)目支出績效評價工作就不能堅定有序地開展。
（二）績效評價的現(xiàn)實(shí)意義不夠明確
對績效評價的現(xiàn)實(shí)意義有認(rèn)識誤區(qū)，不夠明確。一是績效評價工作沒有得到足夠重視和有力支持，大部分單位對財政項(xiàng)目是為了評價而評價，形式大于內(nèi)容的傾向在現(xiàn)實(shí)工作中較為明顯。往往把績效評價混同為另一種形式的項(xiàng)目審計，注重資金的分配和使用、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率和進(jìn)度，而忽視效益評估，把績效評價簡單化為就是找問題，不能對問題成因和影響進(jìn)行全面深入分析，更不可能提出相應(yīng)整改措施。二是錯將績效評價與預(yù)算編制相混淆誤解，想方設(shè)法追求邏輯上和數(shù)據(jù)上的完整性和準(zhǔn)確度，對績效評價指標(biāo)背后的意圖不求甚解。不能夠正確認(rèn)識、明確績效評價的重要性.財政項(xiàng)目支出績效評價工作就不可能順利地進(jìn)行下去。
（三）績效評價工作的培訓(xùn)和推廣不夠充分
財政項(xiàng)目支出績效評價工作開展也有數(shù)年，但大多數(shù)單位，從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通職工，對財政項(xiàng)目支出績效評價工作知之甚少，績效評價工作培訓(xùn)和推廣的對象不夠廣泛，績效評價理念不夠深入人心。政府部門組織的培訓(xùn)和工作會議，基本上都是各單位財務(wù)人員參加，接受培訓(xùn)和工作任務(wù)，乃至后期的績效自評工作等基本上也都是財務(wù)部門完成并上報，項(xiàng)目執(zhí)行和管理部門參與度過低，單位領(lǐng)導(dǎo)干部往往對項(xiàng)目的績效評?r也只是泛泛了解，認(rèn)為不過是財務(wù)工作的一部分。績效評價的培訓(xùn)和推廣不充分，必然會影響財政項(xiàng)目績效評價工作的質(zhì)量和有效性。
（四）績效評價指標(biāo)體系的科學(xué)性和規(guī)范性有待進(jìn)一步完善
現(xiàn)階段，評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)規(guī)范的問題主要表現(xiàn)在幾個方面：一是績效評價指標(biāo)體系綜合性不夠，權(quán)重配比不夠科學(xué)，過于側(cè)重項(xiàng)目的合規(guī)性和完成率，對項(xiàng)目效益的評價明顯不足；二是評價指標(biāo)體系的可操作性有限，有些指標(biāo)設(shè)計注重理論性和邏輯正確，對實(shí)際工作的指導(dǎo)不夠，可操作性不強(qiáng)；三是績效指標(biāo)體系設(shè)計不夠立體化，分析評價往往僅僅局限在項(xiàng)目本身，而對項(xiàng)目內(nèi)外影響因子缺乏綜合分析；四是績效評價指標(biāo)體系沒有協(xié)調(diào)好共性指標(biāo)和個性指標(biāo)關(guān)系，既缺乏統(tǒng)一的比照參數(shù)，許多評價指標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的橫向聯(lián)系和統(tǒng)一，又缺乏凸顯項(xiàng)目特性職能，難以滿足不同類別項(xiàng)目支出的評價要求。評價指標(biāo)體系科學(xué)性規(guī)范性的不足，必然會影響到績效評價的公正合理性，不利于政府的宏觀決策參考。
（五）績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用不夠合理
目前，財政項(xiàng)目支出績效評價由于并未有單獨(dú)的組織管理機(jī)構(gòu)，沒有系統(tǒng)法律支撐，沒有健全的制度保障，往往是花費(fèi)了大量、人力和財力，形成的績效評價報告只是作為檔案進(jìn)行存檔處理，對財政項(xiàng)目支出中存在的違法違規(guī)或管理不規(guī)范的問題，沒有相應(yīng)地追責(zé)程序和機(jī)制；對績效管理成效明顯的單位沒有相應(yīng)獎勵機(jī)制。對評價結(jié)果的反饋利用和跟蹤審核沒有制度約束，評價后管理缺位明顯。當(dāng)財政項(xiàng)目支出績效評價工作流于形式.為評價而評價時，績效評價結(jié)果也就失去了應(yīng)有價值。
二、國外項(xiàng)目支出績效評價的經(jīng)驗(yàn)
（一）法律支撐和制度保障為項(xiàng)目支出績效評價工作保駕護(hù)航
績效評價較為完善的國家和國際組織，都有相應(yīng)的法律規(guī)范和工作制度來規(guī)范和保障項(xiàng)目支出績效評價工作。以美國為例，在法律層面，有《政府績效與結(jié)果法案》；在制度層面，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)要向總統(tǒng)和議會提交年度績效報告，對項(xiàng)目成效與年度績效目標(biāo)進(jìn)行比較對照，參議院政府事務(wù)委員會要提交關(guān)于《政府績效與結(jié)果法案》的報告、總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室則會同有關(guān)職能部門共同研究，提出《通用績效指標(biāo)》等。
（二）構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的績效評價指標(biāo)體系
財政項(xiàng)目支出依據(jù)職能不同，共性趨同而個性則千差萬別，績效評價指標(biāo)既需要考慮同為政府財政項(xiàng)目之間的通用性與可比性，又要兼顧不同職能部門項(xiàng)目的專業(yè)性，財政資金共性和財政職能個性要和諧共存。美國財政項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系以項(xiàng)目職能為分類標(biāo)準(zhǔn)，包含有通用績效評價指標(biāo)體系和項(xiàng)目評價體系，前者滿足財政支出綜合可比性，后者滿足項(xiàng)目職能個性評價需求。
（三）重視績效評價的組織和管理工作
國際金融組織投資的項(xiàng)目，大多數(shù)都會組建規(guī)格較高的領(lǐng)導(dǎo)小組對項(xiàng)目支出進(jìn)行績效評價，小組成員由項(xiàng)目建設(shè)和管理相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)出任，有利于績效評價工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在績效評價前期準(zhǔn)備工作中，領(lǐng)導(dǎo)小組對工作流程、參加人員、時間期限都進(jìn)行會商，予以確定，從而大大減少了評價過程中的不確定性。
三、進(jìn)一步完善財政項(xiàng)目支出績效評價建議
（一）完善法規(guī)制度，保障項(xiàng)目支出績效評價合法有序
法律層面上，可以借鑒國外相關(guān)績效評價法規(guī)形式，出臺一部專門針對財政項(xiàng)目支出績效評價的法規(guī)，對財政項(xiàng)目支出績效評價做出系統(tǒng)明晰的規(guī)定，特別是對于績效評價管理機(jī)構(gòu)、評價指標(biāo)、評價流程、技術(shù)方法、結(jié)果反饋和利用等進(jìn)行具體規(guī)定。制度層面，設(shè)計循環(huán)式的鏈?zhǔn)綑C(jī)制安排，確保績效評價工作與政府預(yù)算管理的并聯(lián)循環(huán)。使財政項(xiàng)目支出績效評價工作有法可依，依制而行。
（二）充分認(rèn)識財政項(xiàng)目支出績效評價的現(xiàn)實(shí)意義
明確財政項(xiàng)目支出績效評價現(xiàn)實(shí)意義，才能有更大力度組織績效評價工作。績效評價已成為預(yù)算績效管理的一個重要有機(jī)組成部分，成為強(qiáng)化財政支出管理職能的一個重要抓手。績效評價對財政項(xiàng)目整個過程的合規(guī)性和執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行了全程梳理檢查，有利于提高財政資金使用效率和建立財政監(jiān)督約束機(jī)制；績效評價是預(yù)算管理的一劑強(qiáng)心劑，是財政資源優(yōu)化配置的一個重要手段，有利于將資金投入到績效評價高的領(lǐng)域，推動預(yù)算由傳統(tǒng)方式向績效管理步模式轉(zhuǎn)變。
（三）加強(qiáng)財政項(xiàng)目支出績效評價培訓(xùn)和理念推廣
財政項(xiàng)目支出績效評價管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮擴(kuò)大培訓(xùn)的受眾范圍，增加績效培訓(xùn)工作的頻度，讓單位財政項(xiàng)目支出利益相關(guān)者都有機(jī)會參與。條件許可，應(yīng)考慮針對主管分管領(lǐng)導(dǎo)和不同部門工作人員，有針對性地進(jìn)行績效評價培訓(xùn)，讓績效評價理念深入人心，內(nèi)化于行。
（四）逐步完善財政項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系
我國在完善財政項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系的過程中，可以考慮參照成熟的績效評價體系，按財政支出功能分類，由財政部門內(nèi)設(shè)的預(yù)算績效評價部門，或單獨(dú)成立一個政府項(xiàng)目支出績效評價管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門，針對承擔(dān)不同功能的財政項(xiàng)目支出，制定一套定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，共性指標(biāo)和個性指標(biāo)平衡共存的績效評價指標(biāo)體系，保證績效評價指標(biāo)的綜合可比性與項(xiàng)目特殊性，更加科學(xué)、客觀、公正、合理。
（五）充分應(yīng)用績效評價結(jié)果，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理良性循環(huán)
?效評價結(jié)果的反饋應(yīng)用可以考慮采取四種方式：一是信息公開，將單位績效評價結(jié)果予以公開，使公眾了解財政項(xiàng)目實(shí)施情況及效果，形成公眾期望約束；二是并聯(lián)預(yù)算編制，將績效評價結(jié)果作為下一個周期預(yù)算編制的參考；三是追蹤整改，追蹤績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，直到整改到位；四是建立獎懲并舉措施，評價結(jié)果好的要獎勵，評價結(jié)果差的要追責(zé)。通過強(qiáng)化評價結(jié)果的反饋和運(yùn)用，才能更大程度上發(fā)揮績效評價工作的應(yīng)有作用。
[關(guān)鍵詞] 預(yù)算績效管理 績效評價 全過程 難點(diǎn) 建議
預(yù)算績效管理是利用預(yù)算績效信息設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進(jìn)行財政資源配置與優(yōu)先順序的安排，亦即通過設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，開展績效評價，對執(zhí)行全過程實(shí)施調(diào)整和控制，并報告其結(jié)果與目標(biāo)符合程度，以幫助管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃的一種預(yù)算管理模式。其核心理念是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實(shí)現(xiàn)對財政資金從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。近年來，隨著財政管理體制改革的不斷深化，預(yù)算績效管理日益受到各級黨委、政府的高度重視。全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理是財政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇，是大勢所趨、勢在必行。
1 全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的基本要求
全過程預(yù)算績效管理是將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，主要包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實(shí)施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四個部分內(nèi)容。在全過程預(yù)算績效管理體系中，績效評價實(shí)施管理處于一個非常重要的核心位置，起到承上啟下的作用，一方面績效評價是建立在績效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，如果沒有事前設(shè)定的目標(biāo)，績效評價就沒有了依據(jù)；另一方面如果沒有績效評價，事前設(shè)定的目標(biāo)都沒有了意義，評價結(jié)果應(yīng)用和問責(zé)也就無從談起。從評價對象來看，績效評價分為綜合績效評價、部門績效評價和項(xiàng)目績效評價。綜合績效評價是對年度財政支出績效的總體評價；部門績效評價是對部門年度預(yù)算支出績效的總體評價；項(xiàng)目績效評價是對財政支出具體項(xiàng)目績效的評價。
我國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：“國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算”。全國共分為五級預(yù)算，即中央預(yù)算，省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算，設(shè)區(qū)的市、自治州預(yù)算，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)預(yù)算，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算。中央預(yù)算由中央各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成；地方各級政府預(yù)算由本級各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成；各部門預(yù)算由本部門機(jī)關(guān)和所屬各單位預(yù)算組成；單位預(yù)算是指列入部門預(yù)算的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理，要求各級財政部門、預(yù)算部門和預(yù)算單位積極擴(kuò)大預(yù)算績效管理覆蓋面，逐年增加績效目標(biāo)管理范圍和績效評價項(xiàng)目，橫向到邊，縱向到底。
2 全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義
2.1 有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)高效責(zé)任透明政府
預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)支出的責(zé)任和效率，是政府績效管理的重要組成部分。推進(jìn)預(yù)算績效管理，要求政府部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，樹立為民服務(wù)的理念，不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理等政府職能，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。推進(jìn)預(yù)算績效信息公開，有利于促進(jìn)政府部門提高管理效率，改善決策管理和服務(wù)水平，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。
2.2 有利于提高財政資金使用效率和財政科學(xué)化精細(xì)化管理水平
預(yù)算績效管理是財政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，是效率觀念的拓展和提升。推進(jìn)預(yù)算績效管理，要求預(yù)算編制時申報績效目標(biāo)，實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控，加強(qiáng)績效監(jiān)督和結(jié)果問責(zé)，建立預(yù)算安排與績效評價結(jié)果有機(jī)結(jié)合機(jī)制，把績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理全過程，既可有效緩解財政收支緊張的矛盾，又可提高財政資金的使用效益，是進(jìn)一步提升財政科學(xué)化精細(xì)化管理水平的有力抓手。
2.3 有利于進(jìn)一步完善財政預(yù)算管理和公共財政體系建設(shè)
推進(jìn)預(yù)算績效管理，增強(qiáng)單位支出責(zé)任，有利于提升財政預(yù)算管理水平，促進(jìn)公共資源的科學(xué)合理配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，節(jié)約公共支出成本，使用好有限的財政資金保障和改善民生，提高公共服務(wù)質(zhì)量。推進(jìn)預(yù)算績效管理，更加關(guān)注公共部門直接提供服務(wù)的效率，有利于促進(jìn)財政工作從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉(zhuǎn)變，解決財政資金使用的績效和支出責(zé)任問題。
3 國內(nèi)預(yù)算績效管理實(shí)踐概況
3.1 財政部推動預(yù)算績效管理的措施
財政部于2003年4月頒布了《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理試行辦法》（財教〔2003〕28號）；2005年5月，印發(fā)《關(guān)于部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2005〕86號）；2006年8月，印發(fā)《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》（財預(yù)〔2006〕406號）；2009年9月，印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2009〕76號）；2011年4月，重新修訂印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）；2011年7月，印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）和《預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》（財預(yù)〔2011〕433號）；2012年9月，制定印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012～2015）》（財預(yù)〔2012〕396號），并配套印發(fā)《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》。
2010年4月，財政部在預(yù)算司設(shè)立了預(yù)算績效管理處，專門負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)全國預(yù)算績效管理和績效評價工作。2011年4月，財政部在廣州召開首次全國預(yù)算績效管理工作會議，提出要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運(yùn)用”的預(yù)算績效管理模式。2012年7月，財政部首次對中央部門和省級財政部門2011年度預(yù)算績效管理工作考核情況進(jìn)行了通報，廣東、江蘇、四川、浙江、河北、安徽、北京、云南、青海、吉林、福建、海南12個省市被評為優(yōu)秀等級。
3.2 部分省市預(yù)算績效管理實(shí)踐簡況
廣東省通過“建立目標(biāo)管理機(jī)制、建立績效自評和重點(diǎn)評價相結(jié)合的機(jī)制、建立結(jié)果應(yīng)用管理機(jī)制、建立競爭性分配績效管理機(jī)制”，構(gòu)建“事前績效審核、事中績效督查、事后績效評價和問責(zé)”的預(yù)算績效管理框架，推動本省預(yù)算績效管理工作。江蘇省將預(yù)算績效目標(biāo)編制完全嵌入部門預(yù)算編制流程，2010年6月頒布了《江蘇省省級財政專項(xiàng)資金管理辦法》（江蘇省政府令第63號），將績效管理的要求貫穿該辦法全文，融入到專項(xiàng)資金管理的各個環(huán)節(jié)。浙江省政府決定從2012年度起，將預(yù)算績效管理納入省政府直屬單位目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，作為一類工作目標(biāo)進(jìn)行考核。河北省政府于2010年12月印發(fā)《關(guān)于深化推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》、《河北省預(yù)算績效管理辦法》和《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》三個文件。安徽省實(shí)行“兩手抓”，一手抓省級評價項(xiàng)目實(shí)施，一手抓市縣評價試點(diǎn)，省級評價項(xiàng)目由2009年的16個擴(kuò)大到2011年的56個，項(xiàng)目覆蓋到省直所有重點(diǎn)支出部門，涉及財政資金從2009年的231.7億元增至2011年的587.5億元，市縣支出績效評價試點(diǎn)范圍從2009年的2市10縣擴(kuò)展到2010年的所有省轄市和30個縣，直至2011年在全省17個市和61個縣全面推進(jìn)。福建省積極探索并推動全省績效管理工作，編印了《福建省財政支出績效評價操作指南》和《福建省財政支出績效目標(biāo)編制指南》，2012年共有85家省直部門對105個財政支出項(xiàng)目開展績效自評，涉及財政資金46.61億元，“基礎(chǔ)教育財政支出”和“就業(yè)專項(xiàng)資金”等項(xiàng)目的重點(diǎn)評價也取得一定成效。
4 全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的主要難點(diǎn)
4.1 在思想認(rèn)識上，尚未全面牢固樹立預(yù)算績效管理理念
一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理工作還不甚了解，對全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的重要性和緊迫性認(rèn)識不足，績效理念淡薄，仍然沒將工作重點(diǎn)放在效益和效果方面。多數(shù)預(yù)算部門和單位的績效管理氛圍尚未形成，業(yè)務(wù)處室與財務(wù)處室互相推諉，存在被動應(yīng)付現(xiàn)象。
4.2 在預(yù)算級次上，縣級及以下預(yù)算績效管理工作開展不平衡
全國各地縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，財政收支規(guī)模差別很大。全國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣財力較雄厚，多數(shù)能按上級部署重視開展預(yù)算績效管理工作，并取得一定成效，但財力較差的縣缺乏預(yù)算績效管理的物質(zhì)條件，存在畏難情緒，工作缺乏主動性。
4.3 在隊(duì)伍建設(shè)上，缺少專業(yè)的預(yù)算績效管理人才
預(yù)算績效管理工作涉及項(xiàng)目業(yè)務(wù)、財務(wù)、效益等方面知識，能全面掌握這些知識的人員較少，特別是既懂項(xiàng)目業(yè)務(wù)、又掌握國家政策，既熟悉財政財務(wù)專業(yè)知識、又擅長信息處理，能對效益進(jìn)行較好評價的高素質(zhì)復(fù)合型人才更加缺乏。
4.4 在評價技術(shù)上，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績效評價體系面臨著諸多困難
評價方法對績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性具有決定性的影響。財政支出范圍的廣泛性和復(fù)雜性決定了績效評價的多樣性。指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)建設(shè)等相對滯后。許多項(xiàng)目不易找出可為各方接受的測量方法來衡量項(xiàng)目的目標(biāo)或結(jié)果是否達(dá)到。評價技術(shù)不成熟，影響了評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和公平性。
4.5 在制度層面上，預(yù)算績效管理法律法規(guī)和制度不健全
目前，在預(yù)算績效管理方面的法律法規(guī)相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法可操作性弱，對預(yù)算績效管理的保障支撐不強(qiáng)。專家和中介機(jī)構(gòu)參與機(jī)制、績效問責(zé)制度不夠完善。預(yù)算部門和預(yù)算單位在會計核算上，實(shí)行的收付實(shí)現(xiàn)制不能適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算改革的需要。
5 全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的對策建議
5.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化素質(zhì)培訓(xùn)，樹立預(yù)算績效管理觀念
各級財政部門要切實(shí)加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全組織，充實(shí)人員，統(tǒng)籌規(guī)劃，理順工作機(jī)制，明確工作目標(biāo)，制定具體措施。各預(yù)算單位要按照財政部門的統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。財政部門和預(yù)算單位之間要加強(qiáng)溝通，密切配合，形成工作合力。要健全培訓(xùn)機(jī)制，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，加大預(yù)算績效管理培訓(xùn)力度，增強(qiáng)預(yù)算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。積極宣傳預(yù)算績效管理理念，增強(qiáng)預(yù)算績效意識。
5.2 穩(wěn)步開展預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作，力求重點(diǎn)突破
各級財政和預(yù)算部門要結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際情況，因地制宜，積極探索，采取先易后難、先簡后繁的措施，對績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價實(shí)施等通過信息化處理方式逐步予以規(guī)范和統(tǒng)一，力求在重大民生支出等重點(diǎn)評價方面有所突破。不斷增加編報績效目標(biāo)的項(xiàng)目和部門，逐年擴(kuò)大評價的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，探索應(yīng)用績效評價結(jié)果，逐步實(shí)現(xiàn)績效報告及評價結(jié)果在本部門范圍內(nèi)的全面公開，擴(kuò)大向社會公開的范圍，強(qiáng)化社會監(jiān)督。
5.3 積極探索構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績效評價體系
強(qiáng)化財政和預(yù)算部門績效評價的主體功能，積極探索引入第三方評價。創(chuàng)新評價方式，逐步建立自我評價與外部評價相結(jié)合、定量評價與定性評價相結(jié)合的多種績效評價方式，確保績效評價結(jié)果的權(quán)威性、公正性。建立完善績效評價指標(biāo)體系，逐步形成涵蓋各類各項(xiàng)支出，符合目標(biāo)內(nèi)容，突出績效特色，可細(xì)化、量化的績效指標(biāo)。收集和整理各類標(biāo)準(zhǔn)值，形成體現(xiàn)計劃、行業(yè)、專業(yè)、歷史等各方面特點(diǎn)的各類評價標(biāo)準(zhǔn)庫。選用科學(xué)方法，合理設(shè)置權(quán)重分值，構(gòu)建體現(xiàn)相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性原則的績效評價指標(biāo)體系，并實(shí)現(xiàn)績效評價指標(biāo)體系的共建共享。
5.4 逐步建立健全全過程預(yù)算績效管理制度
加強(qiáng)預(yù)算績效管理法律、法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)，為全過程預(yù)算績效管理順利開展提供有力的法律保障。在修改《預(yù)算法》時，增加預(yù)算績效管理的約束性條款，為開展預(yù)算績效管理奠定必要的法律基礎(chǔ)。建立涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度，健全社會中介、專家、數(shù)據(jù)庫和檔案等管理辦法。制訂系統(tǒng)、規(guī)范的績效管理工作流程和操作細(xì)則，明確各相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員在預(yù)算績效管理工作中的職責(zé)。
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