時(shí)間：2023-02-10 11:16:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇旅行社條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
2009年2月20日，總理簽署國務(wù)院第550號(hào)令，了《旅行社條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》于今年5月1日起施行。《條例》的和旅行，是我國旅游立法工作的又一重大成果，有利于加強(qiáng)對(duì)旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法權(quán)益，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。
一、新旅行社條例的影響
新《條例》的出臺(tái)，對(duì)我國旅游行業(yè)，尤其是對(duì)旅行社企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管都會(huì)產(chǎn)業(yè)重大的影響。其影響主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
（一）加大違法經(jīng)營(yíng)打擊力度，維護(hù)游客合法權(quán)益
投訴旅行社，歷來是我國旅游消費(fèi)投訴的一大熱點(diǎn)。投訴的問題，集中于旅行社擅自降低住宿、交通、餐飲等等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。新的旅行社條例，則在這方面有了詳細(xì)的準(zhǔn)則，并大幅提高了對(duì)旅行社和導(dǎo)游侵犯游客權(quán)益行為的懲罰力度。具體體現(xiàn)在以下三方面：
第一，因拼團(tuán)受損游客可以索賠。在新《條例》中，組團(tuán)社和拼團(tuán)社在交接過程不能以損害游客的權(quán)益為代價(jià)。組團(tuán)社需要將接待服務(wù)委托給其他旅行社的，必須征得旅游者的同意。在進(jìn)行委托時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的旅行社，并簽訂委托合同，明確接待旅游者的各項(xiàng)服務(wù)安排及其標(biāo)準(zhǔn)，約定委托雙方的權(quán)利、義務(wù)。
第二，導(dǎo)游欺騙、脅迫游客購物將受重罰。新《條例》規(guī)定，欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費(fèi)的游覽項(xiàng)目，將由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門對(duì)旅行社處10萬元以上50萬元以下罰款，對(duì)于導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊(duì)人員，由旅游行政管理部門處1萬元以上5萬元以下罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，可吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證、導(dǎo)游證或者領(lǐng)隊(duì)證。
第三，旅行社擅改行程將受重罰。新《條例》規(guī)定，旅行社拒不履行旅游合同約定的義務(wù)的；非因不可抗力改變旅游合同安排的行程的；將由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門對(duì)旅行社處以10萬元以上50萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。
（二）規(guī)范合同內(nèi)容，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)秩序
新《條例》最重要的就是對(duì)合同的強(qiáng)化，要求旅行社為旅游者提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與旅游者簽訂旅游合同。旅游合同中約定的內(nèi)容，至少應(yīng)包括：旅游行程中交通、住宿、餐飲服務(wù)安排及其標(biāo)準(zhǔn)；旅行社統(tǒng)一安排的游覽項(xiàng)目的具體內(nèi)容及時(shí)間；旅游者自由活動(dòng)的時(shí)間和次數(shù)；旅游者應(yīng)當(dāng)交納的旅游費(fèi)用及交納方式、旅行社安排的購物次數(shù)、停留時(shí)間及購物場(chǎng)所的名稱；需要旅游者另行付費(fèi)的游覽項(xiàng)目及價(jià)格等事項(xiàng)。旅行社未經(jīng)旅游者同意在旅游合同約定之外提供其他有償服務(wù)的，將會(huì)面臨旅游行政管理部門責(zé)令改正，處1萬元以上5萬元以下的罰款的處罰。《條例》還對(duì)零、負(fù)團(tuán)費(fèi)以及人頭費(fèi)等不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為都做出明確的規(guī)定，嚴(yán)禁旅行社低于成本報(bào)價(jià)，保障了旅游者與旅行社的合法權(quán)益。
（三）調(diào)整旅行社類別，降低入境旅游門檻
新《條例》統(tǒng)一了從事國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入條件，規(guī)定取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可后，就既可以經(jīng)營(yíng)國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)也可以經(jīng)營(yíng)入境旅游業(yè)務(wù)。同時(shí)，條例還將經(jīng)營(yíng)入境旅游業(yè)務(wù)所需的注冊(cè)資本最低限額由人民幣150萬元降低為30萬元，大大降低了入境旅游市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻。而出境旅游業(yè)務(wù)方面，準(zhǔn)入門檻同樣有所下調(diào)。注冊(cè)資本不少于30萬元的旅行社取得經(jīng)營(yíng)許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰的，可以申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)。這樣就解決了過去國內(nèi)旅行社不能接待外國人，經(jīng)營(yíng)入境游旅行社因門檻高而造成的曲高和寡，有利于旅行社行業(yè)的健康發(fā)展。
（四）彈性監(jiān)管質(zhì)量保證金，減輕旅行社負(fù)擔(dān)
以前旅行社質(zhì)量保證金利息的一部分被作為旅游管理費(fèi)用，現(xiàn)在條例規(guī)定這項(xiàng)利息屬于旅行社所有。并規(guī)定旅行社三年無行政罰款以上行政處罰，質(zhì)量保證金可降低50%，當(dāng)出現(xiàn)行政處罰后，要求五日內(nèi)補(bǔ)足，實(shí)現(xiàn)了彈性監(jiān)管。《條例》還規(guī)定，銀行擔(dān)保可以作為質(zhì)量保證金，減輕了旅行社負(fù)擔(dān)。
（五）加強(qiáng)行業(yè)自律，加大綜合執(zhí)法力度
一是加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)公平、誠信經(jīng)營(yíng)。《條例》首次提出發(fā)揮旅行社行業(yè)組織作用，通過完善監(jiān)管體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)由政府主管向政府主導(dǎo)旅游市場(chǎng)化運(yùn)作的職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，倡導(dǎo)誠信經(jīng)營(yíng)，全面提升服務(wù)質(zhì)量。
二是明晰投訴渠道，加大綜合執(zhí)法力度。《條例》首次明確了旅游、工商、價(jià)格、商務(wù)等部門有依法履行監(jiān)管旅游市場(chǎng)的義務(wù)，從而加大了綜合執(zhí)法力度，對(duì)旅游市場(chǎng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要意義。
二、旅行社適應(yīng)新《條例》的對(duì)策
（一）高度重視旅游質(zhì)量，樹立正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)觀念
新《條例》和原《旅行社管理?xiàng)l例》相比，最大的不同就在于對(duì)旅行社的要求更加嚴(yán)格，即要求旅行社要高度重視旅游品質(zhì)，提高旅游質(zhì)量，樹立合法、正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)觀念。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，旅行社應(yīng)遵守游戲規(guī)則，加強(qiáng)管理力度，以提高質(zhì)量來爭(zhēng)取生存發(fā)展。
原來業(yè)界存在的旅行社、導(dǎo)游聯(lián)合商家共同讓游客在指定地點(diǎn)購物，并從購物中獲得利潤(rùn)的情形，恐難以為繼了。靠“回扣返利、人頭提成、暗箱操作”營(yíng)生的旅游購物企業(yè)將瀕臨困境，作為旅游購物企業(yè)也必須思量自己的經(jīng)營(yíng)行為，并從價(jià)格上、產(chǎn)品質(zhì)量上及與旅行社的合作方式上進(jìn)行改革，而旅行社在給顧客報(bào)價(jià)的時(shí)候，必須注明包含指定的購物點(diǎn)，以此而規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。“純玩團(tuán)”、“陽光報(bào)價(jià)”、“明碼標(biāo)價(jià)”將是今后旅行社價(jià)格體系的主力，這就意味著旅行社的外在報(bào)價(jià)將不斷提升，而“低于成本操作”、“隱形報(bào)價(jià)”等形式將逐步減弱。
因此，旅行社在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠信的原則，提高服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。
（二）牢固樹立合同意識(shí)，維護(hù)游客和旅行社自身權(quán)益
旅行社須與旅游者簽訂旅游合同。新《條例》除強(qiáng)制性要求簽訂合同外，還規(guī)定了旅游合同應(yīng)載明的具體事項(xiàng)，內(nèi)容多達(dá)14項(xiàng)。旅游合同的簽訂使旅游者在出游前就能獲得詳細(xì)的服務(wù)計(jì)劃，判斷旅行社進(jìn)否存在違約行為。針對(duì)上述規(guī)定，旅行社應(yīng)組織計(jì)調(diào)、銷售人員及律師等專人共同完善旅游合同，做到對(duì)合同標(biāo)的的描述應(yīng)真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，沒有歧義，以確保游客的知情權(quán)；合同內(nèi)容應(yīng)包含對(duì)旅游注意事項(xiàng)的告知和旅游風(fēng)險(xiǎn)提示，以盡到旅行社合理限度范圍內(nèi)的安全保障義務(wù)；按照平等、公平的原則約定當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任，以避免部分合同條款被有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定無效后帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)。
旅行社要與旅游服務(wù)供應(yīng)商簽訂業(yè)務(wù)合同。《條例》規(guī)定，接受委托的旅行社違約，造成旅游者合法權(quán)益受到損害的，作出委托的旅行社應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。作為委托的旅行社賠償后，可以向接受委托的旅行社追償。鑒于此，旅行社應(yīng)當(dāng)盡快與旅游服務(wù)供應(yīng)商簽訂業(yè)務(wù)合同。在合作對(duì)象方面，要認(rèn)真篩選合同對(duì)方當(dāng)事人，確保旅游服務(wù)提供商具有相應(yīng)的資格、資質(zhì)、星級(jí)、許可證等；在合作措施方面，可以采用后履行或者要求對(duì)方交納保證金的方式，以確保旅行社追償權(quán)能能夠?qū)崿F(xiàn)；在合同內(nèi)容上，要求對(duì)方嚴(yán)格按照事先確定的接待計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，確保服務(wù)無問題，否則應(yīng)承擔(dān)較重的違約責(zé)任事?lián)p害賠償責(zé)任。
（三）加強(qiáng)隊(duì)伍管理與培訓(xùn)，提高經(jīng)營(yíng)管理水平
在旅游服務(wù)中，導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)代表旅行社履行合同，實(shí)施旅游接待計(jì)劃，是旅游服務(wù)質(zhì)量高低最敏感的標(biāo)志。而不少旅游投訴的內(nèi)容都涉及導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的服務(wù)質(zhì)量問題，如擅自改變行程、增加自費(fèi)項(xiàng)目
和購物次數(shù)等。新《條例》強(qiáng)調(diào)：未經(jīng)旅游者同意，旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務(wù)；旅行社及其委派的導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)人員不得欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費(fèi)的瀏覽項(xiàng)目，非因不可抗力不得改變旅游合同的行程。否則，旅行社、導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)將面臨責(zé)令改正，高額罰款，吊銷旅行社來務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證、導(dǎo)游證或者領(lǐng)隊(duì)證等的行政處罰。
因此，旅行社應(yīng)加強(qiáng)對(duì)導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的管理和培訓(xùn)，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平。一是要根據(jù)勞動(dòng)法律、法規(guī)，與導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)簽訂合法的有效勞動(dòng)合同，建立獎(jiǎng)勵(lì)與處罰并舉的薪酬制度，保證導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)作為勞動(dòng)者的合法權(quán)益；二是要組織聘用的導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)認(rèn)真學(xué)習(xí)《條例》，通過座談會(huì)等形式反省自身存在的問題，并落實(shí)整改措施；三是要建立內(nèi)部的質(zhì)量監(jiān)控制度，爭(zhēng)取做到每團(tuán)必訪，通過游客填寫的旅游意見反饋表及時(shí)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)存在的服務(wù)問題，一經(jīng)查實(shí)嚴(yán)肅處理。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞:旅行社;辦事處;南京
中圖分類號(hào):F592文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)18-0152-02
引言
旅行社辦事處一般是指旅行社在異地設(shè)立的從事旅游宣傳促銷、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、售后服務(wù)等工作的辦事機(jī)構(gòu)。
旅行社設(shè)立辦事處類似的分支機(jī)構(gòu),在2009年5月3日《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》頒布實(shí)行之前,屬于違法行為。
2001年國務(wù)院修訂了《旅行社管理?xiàng)l例》,同年12月27日,國家旅游局頒布了《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(2001年),《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(2001)第29條明確規(guī)定,旅行社根據(jù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的需要,可以設(shè)立非法人分社(以下簡(jiǎn)稱分社)和門市部(包括營(yíng)業(yè)部)等分支機(jī)構(gòu)。 旅行社不得設(shè)立辦事處、代表處和聯(lián)絡(luò)處等辦事機(jī)構(gòu)。第61條規(guī)定,旅行社違反規(guī)定設(shè)立辦事處、聯(lián)絡(luò)處和代表處,由旅游行政管理部門處以警告,責(zé)令限期改正;有違法所得的,沒收違法所得,并處以違法所得3倍以下的罰款,但最高不超過3萬元;沒有違法所得的,處以3 000元以上1萬元以下的罰款。
《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(2001)從法律制度上禁止了旅行社設(shè)立辦事處。在2009年5月3日以前,盡管旅行社設(shè)立辦事處屬于非法活動(dòng),但現(xiàn)實(shí)中卻幾乎每個(gè)城市都有旅游目的地旅行社在該城市設(shè)立辦事處,尤其是北京、上海、廣州等特大規(guī)模城市和省會(huì)城市。以南京市為例,每周在旅行社行業(yè)中都有定期投放的各種同行雜志,依據(jù)雜志資料,外地旅行社在南京設(shè)立辦事處已經(jīng)屬于非常普遍的現(xiàn)象。
一、旅行社設(shè)立辦事處的驅(qū)動(dòng)因素
1.營(yíng)銷需要。異地旅行社出于市場(chǎng)營(yíng)銷的需要而在南京設(shè)立辦事處。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,旅行社的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈。旅行社按照業(yè)務(wù)職能可以分為兩類,即組團(tuán)社和接待社。對(duì)于既是旅游客源地又是旅游目的地地區(qū)的旅行社來說,往往兼具組團(tuán)和接待的雙重職能[1]。一些旅游資源非常豐富的地區(qū)如湖南張家界、云南麗江等,地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻相對(duì)較低。這些地區(qū)的旅行社組團(tuán)業(yè)務(wù)相對(duì)較少,接待外來團(tuán)隊(duì)成為公司的主要業(yè)務(wù)。對(duì)于南京市場(chǎng),其直接客戶就是南京的旅游組團(tuán)社。旅游目的地旅行社不會(huì)固守在旅游目的地城市等待業(yè)務(wù),到客源地南京進(jìn)行主動(dòng)營(yíng)銷也是勢(shì)在必然。
在現(xiàn)實(shí)的旅游接待程序中,一般是南京的組團(tuán)社與游客簽訂合同,然后再把旅游團(tuán)隊(duì)委托給旅游目的地接待社進(jìn)行接待。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,旅游者在旅游接待過程中遭遇到合同違約事項(xiàng),要由組團(tuán)社首先對(duì)旅游者承擔(dān)責(zé)任,如果接待社違反合同,組團(tuán)社有權(quán)利向接待社進(jìn)行追償。而一般組團(tuán)社與接待社位于不同的地區(qū),通過法律途徑解決糾紛復(fù)雜煩瑣。旅游目的地旅行社主動(dòng)到南京設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)幫助組團(tuán)社協(xié)調(diào)解決旅游者旅游過程中出現(xiàn)的各種問題,甚至實(shí)施先行墊付團(tuán)款,旅游結(jié)束后再結(jié)算的政策。此舉更容易取得組團(tuán)社的青睞,進(jìn)而贏得南京客源市場(chǎng)[2～3]。
2.承攬南京組團(tuán)社零散的客戶旅游業(yè)務(wù)。在現(xiàn)今的旅游市場(chǎng)中,相對(duì)團(tuán)體而言,零散的游客出游的更多。如南京―張家界線路,南京的旅行社收到零散的游客,因?yàn)槿藬?shù)較少,交通、住宿、游覽等方面都無法享受折扣,導(dǎo)致單獨(dú)成團(tuán)在經(jīng)濟(jì)上不可行。張家界某旅行社駐南京辦事處這樣的機(jī)構(gòu)卻可以接收零散的游客拼團(tuán)出行,即便在南京無法拼成團(tuán)隊(duì),也可以在張家界進(jìn)行拼團(tuán)。何況張家界某旅行社可能在其他大中城市也設(shè)置有辦事處等機(jī)構(gòu)。因?yàn)殚L(zhǎng)期與航空公司合作,所以在機(jī)票價(jià)格上相對(duì)更有優(yōu)勢(shì),某種程度上豐富了南京市散客出游的線路。
3.利潤(rùn)最大化。在傳統(tǒng)的旅游市場(chǎng)格局中,組團(tuán)社擁有客源,所以就擁有更多的主動(dòng)權(quán)。接待社為了贏得業(yè)務(wù)就逐漸降低接待價(jià)格,從而導(dǎo)致低價(jià)競(jìng)爭(zhēng),接待社利潤(rùn)率大幅下降乃至引發(fā)生存危機(jī)。如張家界等旅游名勝地雖然擁有豐富的旅游資源,可當(dāng)?shù)芈眯猩鐓s在市場(chǎng)格局中相對(duì)于客源地組團(tuán)社處于劣勢(shì)。南京是位于長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的特大城市,人口密集且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),居民出游意愿和消費(fèi)能力都較強(qiáng)。接待社具有在南京開展業(yè)務(wù),直接對(duì)游客從事一條龍服務(wù)的利益驅(qū)動(dòng)。
4.法律制度困境。國家旅游局制定的原《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第31條規(guī)定旅行社設(shè)立分社,必須滿足年接待旅游者達(dá)到10萬人次以上和進(jìn)入全國旅行社百強(qiáng)排名兩個(gè)剛性條件。并且旅行社每設(shè)立一個(gè)分社,其注冊(cè)資本和質(zhì)量保證金都要大幅增加。
《旅行社管理?xiàng)l例》(2001)和《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(2001)給旅行社進(jìn)行異地經(jīng)營(yíng)設(shè)置了比較高的準(zhǔn)入門檻。旅行社面臨異地經(jīng)營(yíng)的種種市場(chǎng)因素驅(qū)動(dòng),而原法律制度對(duì)于旅行社設(shè)立分社卻設(shè)置了相對(duì)較高的門檻。因此旅行社異地設(shè)立辦事處變成為一種常態(tài)。
二、旅行社辦事處存在的問題
1.加大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。部分接待社在全國設(shè)立有眾多的辦事處機(jī)構(gòu),質(zhì)量保證金和注冊(cè)資本金卻保持原狀,一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),接待社將難以承擔(dān),組團(tuán)社和游客的合法權(quán)益面臨著嚴(yán)重被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。南京市場(chǎng)上出現(xiàn)的種種異地旅行社辦事處,也并非都與旅游目的地接待社具有隸屬關(guān)系。相當(dāng)一部分成為合作分成關(guān)系,甚至直接以專線名義而非旅行社名義進(jìn)行宣傳。辦事處成了一種介于組團(tuán)社和接待社之間的中間體,一方面從組團(tuán)社那邊接收?qǐng)F(tuán)隊(duì),另一方面把團(tuán)隊(duì)發(fā)給不同的目的地接待社。一旦組團(tuán)社與辦事處出現(xiàn)糾紛,將很難維權(quán)[4]。
2.擾亂旅游市場(chǎng)秩序。部分旅行社南京辦事處一方面服務(wù)于組團(tuán)社,另外一方面也對(duì)旅游者進(jìn)行報(bào)價(jià),辦事處為了迎合旅游消費(fèi)者低價(jià)預(yù)期,導(dǎo)致組團(tuán)社市場(chǎng)利潤(rùn)微薄,行業(yè)無序競(jìng)爭(zhēng),而最終影響到旅游消費(fèi)者的旅游質(zhì)量[5]。
3.脫離政府監(jiān)管。部分旅行社南京辦事處直接從組團(tuán)社收取旅游團(tuán)款取得營(yíng)業(yè)收入。沒有取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證,沒有進(jìn)行工商登記和稅務(wù)登記。游離于行業(yè)監(jiān)管、工商監(jiān)管和稅務(wù)監(jiān)管之外。部分辦事處甚至直接以自身名義對(duì)旅游者進(jìn)行廣告宣傳,直接收旅游者團(tuán)款,取得營(yíng)業(yè)收入。辦事處無任何可以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的注冊(cè)資本和質(zhì)量保證金,一旦經(jīng)營(yíng)者攜款潛逃,可能造成巨大損失。
三、旅行社辦事處發(fā)展的相關(guān)政策建議
2009年國務(wù)院頒布了新的《旅行社條例》并自同年5月1日起施行,國家旅游局也于2009年頒布了《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》并自同年5月3日起施行。《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》第52條規(guī)定,旅行社的辦事處、聯(lián)絡(luò)處、代表處等從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,由縣級(jí)以上旅游行政管理部門依照《旅行社條例》第46條責(zé)令改正,沒收違法所得,違法所得10萬元以上的,并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;違法所得不足10萬元或者沒有違法所得的,并處10萬元以上50萬元以下的罰款。
《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》默許了旅行社設(shè)立辦事處,但嚴(yán)禁旅行社設(shè)立的辦事處從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。依據(jù)《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》,地方旅游行政管理部門應(yīng)調(diào)整對(duì)辦事處全盤否定的思路,建立配套的相關(guān)政策。
1.對(duì)旅游社辦事處進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管。辦事處的產(chǎn)生具有一定的合理性,也給市場(chǎng)帶來了一定的活力,監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。設(shè)立辦事處的旅行社應(yīng)當(dāng)是具有法人資格的旅行社,允許辦事處可以開展以下業(yè)務(wù):代表設(shè)立社,與其合作的旅行社簽訂旅游合同;代表設(shè)立社,為游客購買機(jī)(車、船)票、組織游客登機(jī)(船)等;代表設(shè)立社處理旅游糾紛與投訴。
嚴(yán)格禁止旅行社辦事處面向游客直接開展組團(tuán)業(yè)務(wù);代表其他旅行社或經(jīng)營(yíng)單位從事旅游業(yè)務(wù);以個(gè)人名義從事旅游業(yè)務(wù)。由旅游質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)對(duì)辦事處備案,備案應(yīng)由設(shè)立社出具責(zé)任擔(dān)保書;辦事處經(jīng)審核備案后,由旅游質(zhì)監(jiān)部門在主要媒體上予以公布。同時(shí)旅游行政管理部門應(yīng)加大執(zhí)法力度,實(shí)施舉報(bào)保密和獎(jiǎng)勵(lì)制度,對(duì)于拒不進(jìn)行備案,依舊進(jìn)行非法宣傳和經(jīng)營(yíng)的辦事處進(jìn)行嚴(yán)厲查處,凈化市場(chǎng)秩序。
2.政府主導(dǎo)集散中心,吸引異地旅行社加盟各條專線。政府也可以主導(dǎo)建立具有一定公益性的長(zhǎng)線旅游集散中心,為市民提供豐富的散客長(zhǎng)線出游信息,異地旅行社可以在集散中心內(nèi)加盟專線,并進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)開發(fā),整合其網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)的全國游客資源,開發(fā)定期的散客拼團(tuán)旅游產(chǎn)品,大幅提高成團(tuán)率。散客長(zhǎng)線出游產(chǎn)品也將變得更為豐富多彩、更為便利。
3.鼓勵(lì)異地旅行社在南京設(shè)立分社。《旅行社條例》對(duì)異地旅行社在南京設(shè)立分社給出了相對(duì)寬松的法律環(huán)境,根據(jù)規(guī)定,旅行社每設(shè)立一個(gè)經(jīng)營(yíng)國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的分社,應(yīng)當(dāng)向其質(zhì)量保證金賬戶增存5萬元;每設(shè)立一個(gè)經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的分社,應(yīng)當(dāng)向其質(zhì)量保證金賬戶增存30萬元。
南京市旅游行政管理部門和工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)大力落實(shí)《旅行社條例》相關(guān)規(guī)定,給異地旅行社南京設(shè)立分社創(chuàng)造便利和條件,適度給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。一旦設(shè)立異地旅行社在南京設(shè)立分社變得非常便利和輕松,那么旅行社設(shè)立辦事處現(xiàn)象就會(huì)減少很多。畢竟分社可以依法進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)活動(dòng),并且其稅務(wù)和發(fā)票管理也變得非常規(guī)范,對(duì)于企業(yè)和政府而言應(yīng)該是一件雙贏的事情。
參考文獻(xiàn):
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為了認(rèn)真貫徹實(shí)施國務(wù)院《旅行社條例》及《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全省旅游市場(chǎng)綜合整治的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），進(jìn)一步整頓和規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，排查旅游安全隱患，優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境，市產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組決定在全市范圍內(nèi)組織開展旅游市場(chǎng)秩序及旅游安全專項(xiàng)檢查活動(dòng)，特制定本工作方案。
一、工作目標(biāo)
以實(shí)施《旅行社條例》、《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》和落實(shí)《意見》為契機(jī)，切實(shí)保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，確保旅游安全，促進(jìn)曲靖旅游業(yè)健康發(fā)展，按照《意見》的要求，采取“自檢自查、重點(diǎn)督察、點(diǎn)面結(jié)合”的工作方式，把貫徹實(shí)施《旅行社條例》和《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》、旅游市場(chǎng)檢查、旅游安全隱患排查緊密結(jié)合起來，加大旅游聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和監(jiān)督檢查工作力度，確保旅游市場(chǎng)秩序得到進(jìn)一步規(guī)范，堅(jiān)決遏制旅游重大安全事故的發(fā)生。
二、組織領(lǐng)導(dǎo)
為加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)秩序和旅游安全檢查工作的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，確保各項(xiàng)工作任務(wù)取得實(shí)效，由旅游局牽頭，市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位各抽調(diào)一名干部組成檢查工作組。
三、工作重點(diǎn)
按照《意見》的總體部署，此次檢查在各級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下，由旅游局牽頭，工商、公安、衛(wèi)生、交通、安監(jiān)、環(huán)保、發(fā)改等部門參加，開展聯(lián)合檢查和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。
1、旅游行政主管部門工作重點(diǎn)：
檢查旅行社旅游合同的簽訂和履行情況；檢查旅游合同簽訂是否按照《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》第二條的規(guī)定進(jìn)行明確約定；檢查旅行社行程單，查看行程時(shí)間安排是否合理；檢查導(dǎo)游人員持證上崗情況、導(dǎo)游證年檢情況和規(guī)范服務(wù)情況；檢查旅行社是否與地接社簽訂委托合同，是否告知旅游者地接社的有關(guān)信息；是否有未經(jīng)旅游者同意擅自轉(zhuǎn)團(tuán)、拼團(tuán)或委托給不具備資質(zhì)的旅行社等違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為；其他違反《旅行社條例》及其實(shí)施細(xì)則、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《云南省旅游條例》等旅游法規(guī)的行為。
2.工商行政主管部門工作重點(diǎn)：
查處旅行社向旅游者提供虛假信息或作虛假宣傳的行為；查處無證照經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的行為、私設(shè)門市部行為；查處超范圍經(jīng)營(yíng)行為；查處旅游行業(yè)商業(yè)賄賂行為。
3.交通行政主管部門
查處非旅游營(yíng)運(yùn)車輛經(jīng)營(yíng)旅游客運(yùn)業(yè)務(wù)的行為；督查旅游客運(yùn)企業(yè)嚴(yán)格按照“統(tǒng)一業(yè)務(wù)受理、統(tǒng)一車輛調(diào)度、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理、統(tǒng)一運(yùn)費(fèi)結(jié)算”的規(guī)定規(guī)范經(jīng)營(yíng)。
4.價(jià)格主管部門
查處以低于旅游成本報(bào)價(jià)招徠旅游者以及質(zhì)價(jià)不符的行為。
三、工作方式
此次旅游市場(chǎng)秩序及旅游安全專項(xiàng)檢查工作按照誰經(jīng)營(yíng)誰負(fù)責(zé)的原則，針對(duì)當(dāng)?shù)芈糜问袌?chǎng)上的突出問題，組織上門檢查、重點(diǎn)抽查、市場(chǎng)巡查，嚴(yán)厲打擊旅游違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。
四、時(shí)間安排
1.各涉旅企業(yè)要在8月20日前完成自檢自查并上報(bào)檢查結(jié)果到市旅游局。
2.市旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室將在8月下旬開展對(duì)全市旅行社、賓館酒店等涉旅企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)抽查。
五、工作要求
第一條為加強(qiáng)旅游資源開發(fā)的管理，規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。
第二條在本市行政區(qū)域內(nèi)從事旅游資源開發(fā)建設(shè)、旅游經(jīng)營(yíng)及其管理活動(dòng)，適用本條例。
第三條市、區(qū)、縣級(jí)市人民政府，應(yīng)當(dāng)把旅游業(yè)的發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，編制旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
第四條市人民政府建立旅游發(fā)展協(xié)調(diào)制度，協(xié)調(diào)解決本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的重大問題。
第五條市人民政府設(shè)立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，納入預(yù)算安排。
區(qū)、縣級(jí)市人民政府可根據(jù)旅游發(fā)展的需要，在預(yù)算內(nèi)設(shè)立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金。
政府鼓勵(lì)和支持多渠道投資發(fā)展旅游業(yè)。
第六條市旅游行政管理部門負(fù)責(zé)本市行政區(qū)域內(nèi)旅游管理工作，組織實(shí)施本條例。
區(qū)、縣級(jí)市旅游行政管理部門，在市旅游行政管理部門指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)旅游管理工作。
市、區(qū)、縣級(jí)市人民政府有關(guān)行政管理部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同實(shí)施本條例。
第二章旅游資源開發(fā)
第七條本條例所稱旅游資源，是指可供游覽，為旅游業(yè)發(fā)展利用的自然景觀和人文景觀。
第八條市、區(qū)、縣級(jí)市人民政府，應(yīng)當(dāng)采取有效措施保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源。
第九條編制旅游資源開發(fā)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜、合理利用、可持續(xù)發(fā)展的原則。
區(qū)、縣級(jí)市旅游資源開發(fā)規(guī)劃應(yīng)符合市旅游資源開發(fā)規(guī)劃。
第十條旅游資源開發(fā)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照城市總體規(guī)劃，由旅游行政管理部門會(huì)同城市規(guī)劃等有關(guān)部門組織編制。
旅游資源開發(fā)規(guī)劃的起草工作，應(yīng)當(dāng)委托具有編制規(guī)劃資格的專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
旅游資源開發(fā)規(guī)劃報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由旅游行政管理部門協(xié)調(diào)實(shí)施。
第十一條市、區(qū)、縣級(jí)市旅游行政管理部門會(huì)同有關(guān)管理部門，對(duì)旅游資源進(jìn)行普查和評(píng)估，建立旅游資源檔案，為開發(fā)旅游資源提供編制規(guī)劃的依據(jù)。
第十二條旅游資源開發(fā)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)、消防安全、文物保護(hù)、森林管理、自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)管理等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。
第三章旅游經(jīng)營(yíng)管理
第十三條本條例所稱旅游經(jīng)營(yíng)者，是指組織旅游者進(jìn)行旅游活動(dòng)和為旅游者提供食宿等有償服務(wù)的單位和個(gè)人。
第十四條旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)遵守國家法律、法規(guī)，遵守自愿、平等、公平、誠實(shí)信用的原則。
旅游經(jīng)營(yíng)者依法自主經(jīng)營(yíng)，有權(quán)拒絕違反法律、法規(guī)規(guī)定的收費(fèi)和攤派，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。
第十五條旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立安全管理責(zé)任制，配備與經(jīng)營(yíng)范圍相適應(yīng)的安全設(shè)備和設(shè)施，對(duì)可能危及旅游者人身、財(cái)物安全的事宜，應(yīng)當(dāng)向旅游者作出真實(shí)的說明和明確的警示,切實(shí)保障旅游者人身、財(cái)物安全。
旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)旅游設(shè)備、設(shè)施的日常維護(hù)和保養(yǎng)，保證其安全運(yùn)轉(zhuǎn)。
經(jīng)營(yíng)涉及人身安全的特種旅游項(xiàng)目的管理辦法，由市人民政府另行規(guī)定。
第十六條旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照衛(wèi)生法律、法規(guī)和防疫標(biāo)準(zhǔn)，保持經(jīng)營(yíng)區(qū)范圍內(nèi)食品衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生，預(yù)防疾病發(fā)生。
第十七條發(fā)生旅游安全、衛(wèi)生事故，旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，積極組織救護(hù)，并及時(shí)向公安、衛(wèi)生、旅游等有關(guān)管理部門報(bào)告。
第十八條旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)公開服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
第十九條旅游經(jīng)營(yíng)者不得有下列行為：
（一）向公眾發(fā)放虛假的、引人誤解的資料、廣告；
（二）隱瞞真實(shí)情況，提供質(zhì)價(jià)不符的服務(wù)；
（三）出售假冒偽劣商品；
（四）采用明示或暗示的方式向旅游者索取合同約定以外的費(fèi)用。
第二十條旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)向旅游行政管理部門如實(shí)填報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、提供有關(guān)經(jīng)營(yíng)接待情況。
第二十一條設(shè)立旅行社，應(yīng)向市旅游行政管理部門提出書面申請(qǐng)，按規(guī)定領(lǐng)取旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，然后向工商、稅務(wù)行政管理部門辦理工商登記、稅務(wù)登記。
第二十二條申請(qǐng)?jiān)O(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金。
質(zhì)量保證金的管理和使用按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第二十三條旅行社需設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，應(yīng)經(jīng)擬設(shè)地的區(qū)、縣級(jí)市旅游行政管理部門審核同意后，報(bào)市旅游行政管理部門備案。
旅行社設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)接受所在地縣以上地方人民政府旅游行政管理部門的監(jiān)督管理。
第二十四條經(jīng)營(yíng)導(dǎo)游業(yè)務(wù)、旅游咨詢業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向市旅游行政管理部門提出書面申請(qǐng)。
市旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的書面答復(fù)。
第二十五條除旅行社外的旅游經(jīng)營(yíng)者或境外旅游組織在本市設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)的，應(yīng)向市旅游行政管理部門申請(qǐng)，根據(jù)國家規(guī)定辦理。
辦事機(jī)構(gòu)只能從事旅游咨詢、聯(lián)系、宣傳活動(dòng)，不得經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)。
第二十六條境外旅游組織在本市行政區(qū)域內(nèi)舉辦旅游展銷、旅游項(xiàng)目推介等活動(dòng)的，應(yīng)報(bào)市旅游行政管理部門備案。
第二十七條旅行社組織旅游時(shí)，應(yīng)當(dāng)與旅游者訂立旅游服務(wù)合同，約定行程安排、服務(wù)項(xiàng)目、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、旅游保險(xiǎn)和違約責(zé)任等事項(xiàng)。
旅行社將已簽約的旅游者轉(zhuǎn)給其他旅行社出團(tuán)或者與其他旅行社聯(lián)合出團(tuán)的，在旅行中增加服務(wù)項(xiàng)目需要加收費(fèi)用的，變更與調(diào)整旅游項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)事先征得旅游者的同意。
第二十八條旅行社不能如期出團(tuán)，應(yīng)向旅游者說明原因，并承擔(dān)違約責(zé)任。若是不可抗力造成的，旅行社可以依法免責(zé)，但應(yīng)根據(jù)合同約定，將旅游者交付的旅游費(fèi)用退回旅游者。
旅行社因不能成團(tuán)，將已簽約的旅游者轉(zhuǎn)讓給其他旅行社出團(tuán)，或聯(lián)合出團(tuán)時(shí)，造成旅游者權(quán)益損害的，由簽約旅行社承擔(dān)賠償責(zé)任。
損害責(zé)任是由其他旅行社造成的，簽約旅行社承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向?qū)嶋H造成損害的旅行社追償。
第二十九條旅行社應(yīng)當(dāng)為旅游者提供符合保障人身、財(cái)物安全要求的服務(wù)，并履行下列告知義務(wù)：
（一）對(duì)旅游地可能引起旅游者誤解或產(chǎn)生沖突的法律規(guī)定、風(fēng)俗習(xí)慣、等，應(yīng)當(dāng)事先給旅游者以明確的說明和忠告；
（二）向赴境外旅游的旅游者，說明國家有關(guān)外匯兌換等規(guī)定；
（三）在本行政區(qū)域內(nèi)旅游時(shí)，告知我市環(huán)境衛(wèi)生管理的有關(guān)規(guī)定，并督促旅游者自覺遵守；
（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他有關(guān)事項(xiàng)。
第三十條旅游飯店（酒店）、旅游船實(shí)行星級(jí)評(píng)定制度。星級(jí)評(píng)定按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
星級(jí)飯店（酒店）、旅游船應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)。
非星級(jí)飯店（酒店）、旅游船不得假冒星級(jí)稱謂、星級(jí)標(biāo)志進(jìn)行廣告宣傳。
第三十一條旅行社和星級(jí)飯店（酒店）的管理人員應(yīng)按國家規(guī)定，持證上崗。
第三十二條本市旅游景區(qū)（景點(diǎn)）內(nèi)部從事導(dǎo)游業(yè)務(wù)的人員，須經(jīng)導(dǎo)游業(yè)務(wù)培訓(xùn)，取得導(dǎo)游上崗證方能上崗。
第三十三條旅游者享有下列權(quán)利：
（一）要求與旅行社訂立書面旅游合同；
（二）要求旅行社切實(shí)履行旅游合同并按合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)。旅行社未能履行合同或提供的服務(wù)未達(dá)到合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，旅游者有權(quán)要求旅行社繼續(xù)履行旅游合同，或者采取補(bǔ)救措施，或者予以相應(yīng)賠償；
（三）和民族風(fēng)俗習(xí)慣得到尊重；
（四）要求告知與保護(hù)旅游者權(quán)益相關(guān)的事項(xiàng)；
（五）自主決定是否購買商品及是否接受合同約定以外的服務(wù)；
（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
第三十四條旅游者應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：
（一）遵守社會(huì)公德、尊重旅游地的民族風(fēng)俗習(xí)慣和；
（二）保護(hù)旅游資源，愛護(hù)旅游設(shè)施；
（三）遵守旅游秩序和旅游景區(qū)（景點(diǎn)）安全、衛(wèi)生規(guī)定；
（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
第四章監(jiān)督檢查
第三十五條旅游行政管理部門對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。
第三十六條旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)權(quán)益爭(zhēng)議的，可以請(qǐng)求消費(fèi)者委員會(huì)調(diào)解，或者向旅游行政管理部門投訴，也可以直接向人民法院提訟。
第三十七條旅游行政管理部門接到旅游者投訴后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定不予受理的，應(yīng)當(dāng)在接到旅游者投訴之日起七日內(nèi)通知投訴者并說明理由。對(duì)應(yīng)當(dāng)由其他行政管理部門處理的，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)交有關(guān)部門處理并告知投訴者。
旅游行政管理部門作出受理決定后，應(yīng)及時(shí)通知被投訴者，被投訴者應(yīng)當(dāng)在接到通知之日起三十日內(nèi)作出書面答復(fù)。旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)在接到書面答復(fù)之日起十五日內(nèi)作出處理決定，并告知投訴者和通知被投訴者。
第五章法律責(zé)任
第三十八條有下列行為之一的，由旅游行政管理部門進(jìn)行處罰：
（一）違反本條例第十九條第（二）、（四）項(xiàng)規(guī)定的，責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的處以一千元以上五千元以下罰款；
（二）違反本條例第二十一條規(guī)定，擅自設(shè)立旅行社的，責(zé)令其停止非法經(jīng)營(yíng)，沒收違法所得，并處一萬元以上五萬元以下罰款；
（三）違反本條例第二十四條第一款規(guī)定，擅自經(jīng)營(yíng)導(dǎo)游、旅游咨詢業(yè)務(wù)的，責(zé)令其停止非法經(jīng)營(yíng)，沒收違法所得，處以五千元以上二萬元以下罰款；
（四）違反本條例第二十五條第二款規(guī)定，辦事機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的，責(zé)令其停止非法經(jīng)營(yíng)，沒收違法所得，并處一萬元以上五萬元以下罰款；
（五）違反本條例第三十二條規(guī)定，無證從事導(dǎo)游活動(dòng)的，處以一百元以上五百元以下罰款。
第三十九條違反本條例第十五條第一款、第二款規(guī)定，造成旅游者人身、財(cái)物安全事故的，認(rèn)定旅游經(jīng)營(yíng)者為事故責(zé)任人，依照國家規(guī)定處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四十條旅游經(jīng)營(yíng)者違反本條例有關(guān)規(guī)定，造成旅游者合法權(quán)益損害的，旅游行政管理部門可根據(jù)旅游者受損害程度，責(zé)令旅游經(jīng)營(yíng)者予以賠償。
旅行社違反本條例有關(guān)規(guī)定的，由旅游行政管理部門按國務(wù)院《旅行社管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定處理。
第四十一條其他有關(guān)行政管理部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)違反本條例的行為，負(fù)責(zé)監(jiān)督處理。
第四十二條旅游行政管理部門工作人員、、的，由其所在單位或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
旅行社營(yíng)業(yè)部四個(gè)統(tǒng)一是指旅行社與其內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門和營(yíng)業(yè)部必須實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)、統(tǒng)一招徠、統(tǒng)一接待，不得以承包、掛靠或變相承包、掛靠方式非法轉(zhuǎn)讓全部或部分經(jīng)營(yíng)權(quán)。“四個(gè)統(tǒng)一”是《旅行社管理?xiàng)l例》規(guī)定，該條例頒發(fā)于1996年，是旅游行業(yè)的第一個(gè)法規(guī)，對(duì)旅行社業(yè)的健康發(fā)展起到了積極的作用。
“四個(gè)統(tǒng)一”是一定時(shí)期對(duì)旅行社管理提出的要求，是針對(duì)旅行社部門承包制的弊端而言，可避免部門管理不善而帶來的種種問題，對(duì)規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，直到了積極的作用。我們應(yīng)看到，時(shí)代在前進(jìn)，形勢(shì)在發(fā)展，加入WTO后，旅行社業(yè)還會(huì)產(chǎn)生重大的變化，必須不斷的調(diào)整思路，研究新問題，及時(shí)采取新措施，規(guī)范促進(jìn)發(fā)展，提高管理水平，才能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
第一條（目的和依據(jù)）
為了加強(qiáng)對(duì)本市旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法權(quán)益，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，促進(jìn)本市旅游業(yè)的發(fā)展，根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定本辦法。
第二條（旅行社定義）
本辦法所稱的旅行社，是指以營(yíng)利為目的，招徠、接待旅游者，為旅游者安排交通、游覽、住宿、飲食、購物、娛樂及提供導(dǎo)游服務(wù)等相關(guān)旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)，包括國際旅行社和國內(nèi)旅行社。
第三條（適用范圍）
本辦法適用于本市范圍內(nèi)的旅行社的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)及其管理活動(dòng)。
第四條（管理部門）
市旅游行政管理部門負(fù)責(zé)本市旅行社的管理。
區(qū)、縣旅游行政管理部門按照職責(zé)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)國內(nèi)旅行社的管理，業(yè)務(wù)上受市旅游行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)、縣旅游行政管理部門接受市旅游行政管理部門的委托，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)國內(nèi)旅行社的審批。
各級(jí)人民政府的有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，協(xié)助旅游行政管理部門做好旅行社的管理工作。
第五條（許可制度）
本市實(shí)行旅行社經(jīng)營(yíng)許可制度。
未經(jīng)旅游行政管理部門許可，任何單位和個(gè)人不得從事或者變相從事旅行社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
第六條（經(jīng)營(yíng)原則）
旅行社在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、誠實(shí)信用的原則，遵守商業(yè)道德。
旅行社依法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受法律保護(hù)。
第七條（行業(yè)協(xié)會(huì)）
市旅行社行業(yè)協(xié)會(huì)是依法維護(hù)旅行社權(quán)益的自律性社會(huì)團(tuán)體法人，依照法律、法規(guī)及其章程開展工作，接受市旅游行政管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第二章設(shè)立許可
第八條（旅行社的設(shè)立）
設(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：
（一）有固定的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所；
（二）有必要的營(yíng)業(yè)設(shè)施；
（三）有符合國家規(guī)定的經(jīng)營(yíng)人員；
（四）有符合國家規(guī)定的注冊(cè)資本和質(zhì)量保證金。
第九條（注冊(cè)資本和保證金）
旅行社注冊(cè)資本和保證金的數(shù)額，依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十條（旅行社分社的設(shè)立）
年接待旅游者10萬人次以上的旅行社，經(jīng)旅游行政管理部門批準(zhǔn)，可以設(shè)立不具有法人資格、以設(shè)立社的名義開展旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的分社。
旅行社設(shè)立分社的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定增加注冊(cè)資本，并向分社設(shè)立地的旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金。
第十一條（營(yíng)業(yè)部的設(shè)立）
本市旅行社可以在本市范圍內(nèi)設(shè)立不具有法人資格、以設(shè)立社名義開展旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的營(yíng)業(yè)部。
旅行社營(yíng)業(yè)部的業(yè)務(wù)范圍限于為設(shè)立社招徠游客，并提供咨詢或者宣傳等服務(wù)。
旅行社設(shè)立營(yíng)業(yè)部的，應(yīng)當(dāng)在辦理完工商登記注冊(cè)手續(xù)之日起30個(gè)工作日內(nèi)，報(bào)營(yíng)業(yè)部所在區(qū)、縣旅游行政管理部門備案。
第十二條（境外旅行社常駐機(jī)構(gòu)設(shè)立條件）
境外旅行社可以在本市設(shè)立從事旅游咨詢、聯(lián)絡(luò)和宣傳等活動(dòng)的非經(jīng)營(yíng)性常駐辦事機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱境外旅行社常駐機(jī)構(gòu)）。
境外旅行社在本市設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：
（一）在其本國依法注冊(cè)登記；
（二）資信情況良好，是其本國旅行社協(xié)會(huì)的正式會(huì)員；
（三）經(jīng)營(yíng)其本國旅游者來中國旅游的業(yè)務(wù)2年以上，每年送旅游者數(shù)量不少于2000人。
第十三條（公告制度）
本市對(duì)旅行社實(shí)行公告制度。公告制度由市旅游行政管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施。
公告包括開業(yè)公告、變更名稱公告、變更經(jīng)營(yíng)范圍公告、停業(yè)公告、吊銷許可證公告。
第十四條（審批程序）
申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國際旅行社、國內(nèi)旅行社、旅行社分社的，按《條例》和本辦法有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，交納質(zhì)量保證金，領(lǐng)取《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)營(yíng)許可證）后，在60個(gè)工作日內(nèi)，依法向工商行政管理部門申請(qǐng)登記注冊(cè)和領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
第十五條（旅行社名稱）
旅行社申報(bào)和登記的企業(yè)名稱，必須含有“旅行社”字樣。國內(nèi)旅行社不得使用“國際”、“海外”等與其國內(nèi)旅行社旅游業(yè)務(wù)不相符的名稱。
第十六條（變更及終止）
旅行社變更經(jīng)營(yíng)范圍的，應(yīng)當(dāng)按本辦法設(shè)立申請(qǐng)旅行社的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)原審批的旅游行政管理部門審核批準(zhǔn)后，到工商行政管理部門辦理變更登記。
旅行社變更名稱、法定代表人、地址、停業(yè)、歇業(yè)，以及旅行社分社、營(yíng)業(yè)部變更地址、停業(yè)、歇業(yè)的，應(yīng)當(dāng)?shù)焦ど绦姓芾聿块T辦理相應(yīng)的變更登記或者注銷登記，并在登記之日起30日內(nèi)向原審批的旅游行政管理部門備案。
第十七條（年檢制度）
市或者區(qū)、縣旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)每年對(duì)旅行社進(jìn)行一次檢查。未經(jīng)年檢或者年檢不合格的，不得從事旅行社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
市或者區(qū)、縣旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)年檢的結(jié)果予以公告。
第十八條（中外合資旅行社）
申請(qǐng)?jiān)O(shè)立中外合資旅行社的條件和審批程序，按國務(wù)院旅游行政主管部門和國務(wù)院對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)行政主管部門的有關(guān)規(guī)定辦理。
第三章經(jīng)營(yíng)管理
第十九條（經(jīng)營(yíng)范圍）
旅行社應(yīng)當(dāng)按經(jīng)營(yíng)許可證的經(jīng)營(yíng)范圍開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止超越范圍經(jīng)營(yíng)。
第二十條（明示制度）
旅行社應(yīng)當(dāng)在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所醒目位置放置經(jīng)營(yíng)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照。旅游價(jià)格和有關(guān)手續(xù)費(fèi)等應(yīng)當(dāng)明碼標(biāo)價(jià)。
第二十一條（旅游報(bào)價(jià)形式）
旅行社的旅游報(bào)價(jià)形式主要有全包價(jià)旅游、半包價(jià)旅游等。
旅行社承諾旅行費(fèi)用實(shí)行全包價(jià)時(shí)，全包價(jià)的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括交通、住宿、餐飲、游覽景點(diǎn)門票和導(dǎo)游服務(wù)等費(fèi)用。
旅行社承諾旅行費(fèi)用實(shí)行半包價(jià)時(shí)，半包價(jià)的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括交通、住宿和導(dǎo)游服務(wù)等費(fèi)用。
第二十二條（旅游合同內(nèi)容）
旅行社安排旅游者旅游時(shí)，應(yīng)當(dāng)與旅游者訂立書面旅游合同。
旅游合同一般包括下列內(nèi)容：
（一）旅行社名稱及地址；
（二）旅游總價(jià)格；
（三）旅游地點(diǎn)和日程安排；
（四）交通工具類別、等級(jí)、航（車）次時(shí)間；
（五）住宿等級(jí)及客房類型；
（六）游覽景點(diǎn)名稱、門票；
（七）餐飲次數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)；
（八）娛樂種類及次數(shù)；
（九）導(dǎo)游服務(wù)；
（十）購物次數(shù)與時(shí)間；
（十一）合同終止條件；
（十二）違約責(zé)任；
（十三）雙方認(rèn)為有必要約定的其他內(nèi)容；
（十四）簽約地點(diǎn)及日期。
訂立出境旅游合同的，還應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)出境簽證的手續(xù)、費(fèi)用的內(nèi)容。
旅行社與旅游者訂立合同，可以參照市旅游行政管理部門提供的示范合同文本。
第二十三條（旅游合同的履行和轉(zhuǎn)讓）
旅行社與旅游者訂立合同后，應(yīng)當(dāng)按照約定履行合同。旅行社向游客發(fā)放的質(zhì)量反饋表或者類似書面材料，不能作為其是否履約的證明。
旅行社將已訂立的旅游合同轉(zhuǎn)讓給其他旅行社時(shí)，必須征得旅游者同意，并不得增加費(fèi)用。
旅游者本人不能成行，可以讓他人代為履行合同。因代為履行合同增加的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)由旅游者支付；旅游者本人不能成行，由于出境簽證等原因不能讓他人代為履行合同的，旅游者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。
第二十四條（旅行社履行旅游合同的要求）
旅行社與旅游者訂立旅游合同后，應(yīng)當(dāng)按照合同約定提供服務(wù)，不得擅自改變活動(dòng)日程、減少或者增加參觀項(xiàng)目、增加費(fèi)用、安排合同未約定的其他旅游消費(fèi)活動(dòng)。旅行社安排合同以外需要收費(fèi)的旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)征得旅游者的同意并出具服務(wù)單據(jù)。
旅游合同訂立后，除國家調(diào)整匯率或者運(yùn)輸價(jià)格，且合同雙方約定此種情況下可以提高旅游總價(jià)格外，旅行社不得單方提高旅游總價(jià)格。
第二十五條（不可抗力）
旅行社與旅游者訂立合同后，因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外。
第二十六條（不能成行造成的違約）
合同雙方因不能成行造成違約的，國內(nèi)旅游，違約方應(yīng)當(dāng)提前3天通知對(duì)方；出境旅游，違約方應(yīng)當(dāng)提前7天通知對(duì)方。合同雙方也可以另行約定提前告知的時(shí)間。對(duì)于違約責(zé)任，雙方已有約定的，按照約定承擔(dān)。沒有約定的，按照下列標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)違約責(zé)任：
（一）違約方按規(guī)定時(shí)間通知對(duì)方的，應(yīng)當(dāng)支付旅游合同總價(jià)5％的違約金；
（二）違約方未按規(guī)定時(shí)間通知對(duì)方的，應(yīng)當(dāng)支付旅游合同總價(jià)10％的違約金。
因違約造成的損失，按有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。
第二十七條（先行賠償）
旅行社未按照旅游合同提供相關(guān)服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任；給旅游者造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。由于其他旅游經(jīng)營(yíng)者的原因，致使旅游合同不能履行或者不能完全履行，并給旅游者造成損失的，旅游者有權(quán)要求旅行社賠償；旅行社賠償后，有權(quán)向造成旅游合同不能履行或者不能完全履行的旅游經(jīng)營(yíng)者追償。
旅行社對(duì)旅游者提供的服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
第二十八條（旅游保險(xiǎn)）
旅行社從事旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)。旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)，不得在銷售價(jià)格中單獨(dú)列項(xiàng)。
旅游者可以根據(jù)實(shí)際需要，購買旅游者個(gè)人保險(xiǎn)。旅行社在與旅游者訂立旅游合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)提示旅游者購買相關(guān)的旅游者個(gè)人保險(xiǎn)。
第二十九條（旅游安全）
旅行社組織旅游者旅游時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障旅游者的人身安全。對(duì)旅游中可能危及旅游者人身安全的情況，應(yīng)當(dāng)事先向旅游者作出說明或者明確警示，并采取有效的防止危害發(fā)生的措施。當(dāng)旅游者人身安全受到侵害時(shí)，旅行社派出的工作人員應(yīng)當(dāng)采取有效的救護(hù)措施，并及時(shí)向組團(tuán)的旅行社報(bào)告；在境外的領(lǐng)隊(duì)還應(yīng)當(dāng)向中國政府駐外使領(lǐng)館、駐外旅游機(jī)構(gòu)報(bào)告。
第三十條（報(bào)告制度）
旅行社在組織旅游者旅游時(shí)，發(fā)生旅游者傷亡等重大事故的，應(yīng)當(dāng)在知道事故發(fā)生后24小時(shí)內(nèi)按下列規(guī)定向有關(guān)部門報(bào)告：
（一）國際旅行社發(fā)生重大事故，向市旅游行政管理部門報(bào)告；
（二）國內(nèi)旅行社發(fā)生重大事故，向注冊(cè)地的區(qū)、縣旅游行政管理部門報(bào)告。區(qū)、縣旅游行政管理部門接到旅行社事故報(bào)告后，立即向市旅游行政管理部門報(bào)告。
第三十一條（人員聘用要求）
旅行社與其聘用的經(jīng)營(yíng)人員，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)。
經(jīng)營(yíng)人員未經(jīng)旅行社同意，不得披露、使用或者允許他人使用其所掌握的旅行社商業(yè)秘密。
第三十二條（領(lǐng)隊(duì)、導(dǎo)游人員）
旅行社聘用的領(lǐng)隊(duì)、導(dǎo)游人員應(yīng)當(dāng)持有國家或者市旅游行政管理部門頒發(fā)的領(lǐng)隊(duì)證、導(dǎo)游證。
領(lǐng)隊(duì)、導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)佩戴胸卡，攜帶領(lǐng)隊(duì)證、導(dǎo)游證；嚴(yán)格按照旅行社確定的接待計(jì)劃，安排旅游者的旅行、游覽活動(dòng)，不得擅自增加、減少旅游項(xiàng)目或者中止導(dǎo)游活動(dòng)。
第三十三條（旅游廣告）
旅行社廣告，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不得進(jìn)行虛假廣告宣傳，廣告所推銷的服務(wù)不得超出經(jīng)營(yíng)范圍。
旅行社利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、雜志等媒介廣告的，應(yīng)當(dāng)注明旅行社名稱和經(jīng)營(yíng)許可證號(hào)碼；其他旅行社業(yè)務(wù)的廣告，還應(yīng)當(dāng)注明被旅行社的名稱。
制作和中國公民出境旅游業(yè)務(wù)的廣告，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。
第三十四條（特殊旅游項(xiàng)目）
旅行社開發(fā)具有危險(xiǎn)性的特殊旅游項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。
第三十五條（境外接待旅行社的選擇）
旅行社組織旅游者出境旅游，應(yīng)當(dāng)選擇有關(guān)國家和地區(qū)合法登記的旅行社作為接待旅行社，并簽訂書面合同。
第三十六條（禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和小費(fèi)、回扣的限制）
旅行社不得采用下列不正當(dāng)手段從事旅游業(yè)務(wù)，損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：
（一）假冒其他旅行社的注冊(cè)商標(biāo)；
（二）擅自使用其他旅行社的名稱；
（三）詆毀其他旅行社的名譽(yù)；
（四）委托非旅行社的單位和個(gè)人經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)；
（五）擾亂旅游市場(chǎng)秩序的其他行為。
旅行社的從業(yè)人員不得向旅游者索要小費(fèi)、不得私受回扣。
第三十七條（糾紛解決途徑）
旅游者合法權(quán)益受到損害或者與旅行社發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以通過下列途徑解決：
（一）與旅行社協(xié)商解決；
（二）請(qǐng)求消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)調(diào)查、調(diào)解；
（三）向旅游行政管理部門或者工商行政管理部門投訴；
（四）提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或者向人民法院提訟。
第三十八條（投訴受理）
旅游行政管理部門在收到旅游者投訴之日起5個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)作出是否受理的決定；決定受理的，應(yīng)當(dāng)在45日內(nèi)，作出處理決定，并答復(fù)投訴者；對(duì)應(yīng)當(dāng)由其他行政管理部門處理的投訴，應(yīng)當(dāng)在收到投訴之日起5個(gè)工作日內(nèi)轉(zhuǎn)交有關(guān)部門。
第三十九條（旅行社質(zhì)量保證金的使用）
有下列情形之一給旅游者造成損失的，旅游行政管理部門受理投訴后，認(rèn)為旅行社應(yīng)當(dāng)賠償?shù)模眯猩绮挥栀r償或者無力承擔(dān)賠償時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用旅行社質(zhì)量保證金對(duì)旅游者先行賠償：
（一）旅行社因自身過錯(cuò)未達(dá)到合同約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的；
（二）旅行社的服務(wù)未達(dá)到國家或者行業(yè)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的；
（三）旅行社破產(chǎn)后造成旅游者預(yù)交旅行費(fèi)損失的；
（四）國務(wù)院旅游行政主管部門認(rèn)定的其他情形。
質(zhì)量保證金及其在旅游行政管理部門負(fù)責(zé)管理期間產(chǎn)生的利息，屬于旅行社所有；旅游行政管理部門按照國家有關(guān)規(guī)定，可以從利息中提取一定比例的管理費(fèi)。任何單位和個(gè)人不得挪用質(zhì)量保證金。
旅行社營(yíng)業(yè)部發(fā)生旅游糾紛的，按前款規(guī)定應(yīng)當(dāng)使用旅行社質(zhì)量保證金先行賠償?shù)模O(shè)立社所在地的區(qū)、縣旅游行政管理部門在接到營(yíng)業(yè)部所在地的區(qū)、縣旅游行政管理部門發(fā)出的使用質(zhì)量保證金予以賠償?shù)耐ㄖ螅瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)支付；對(duì)使用質(zhì)量保證金賠償支付有異議的，由市旅游行政管理部門裁定。
旅游行政管理部門使用旅行社質(zhì)量保證金對(duì)旅游者先行賠償有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
第四十條（統(tǒng)計(jì)報(bào)表）
旅行社應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院旅游行政主管部門的有關(guān)規(guī)定按時(shí)報(bào)送統(tǒng)計(jì)報(bào)表。國際旅行社向市旅游行政管理部門報(bào)送統(tǒng)計(jì)報(bào)表；國內(nèi)旅行社向區(qū)、縣旅游行政管理部門報(bào)送統(tǒng)計(jì)報(bào)表；統(tǒng)計(jì)報(bào)表不得提供虛假數(shù)據(jù)。
第四十一條（檔案管理）
旅行社的業(yè)務(wù)檔案應(yīng)當(dāng)專人保管。其中，出入境旅游檔案保存期最低為3年，國內(nèi)旅游檔案保存期最低為2年。
第四十二條（營(yíng)業(yè)部管理）
旅行社應(yīng)當(dāng)對(duì)所屬營(yíng)業(yè)部實(shí)行統(tǒng)一的人事、財(cái)務(wù)、組團(tuán)和旅游路線管理。
第四十三條（市旅行社行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督）
市旅行社行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)旅行社的經(jīng)營(yíng)行為、服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果報(bào)市旅游行政管理部門備案。
第四章法律責(zé)任
第四十四條（旅游行政管理部門處罰）
違反本辦法規(guī)定的行為，《條例》有處罰規(guī)定的，按《條例》規(guī)定進(jìn)行處罰。《條例》沒有處罰規(guī)定的，按下列規(guī)定處罰：
（一）旅行社派出的領(lǐng)隊(duì)、導(dǎo)游人員在組織旅游者出游時(shí)，未按規(guī)定佩帶證件的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，處以500元以下罰款，并給予旅行社警告；
（二）旅行社從業(yè)人員索要小費(fèi)，私受回扣的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，并處以1000元以上3萬元以下罰款；
（三）旅行社聘用未持有國家或者市旅游行政管理部門頒發(fā)的領(lǐng)隊(duì)證、導(dǎo)游證的人員從事領(lǐng)隊(duì)、導(dǎo)游活動(dòng)或者旅行社承諾全包價(jià)或者半包價(jià)時(shí)未履行的，由旅游行政管理部門給予警告，并處以1萬元以上3萬元以下罰款。
旅行社的違法行為，按《條例》規(guī)定需要吊銷《國內(nèi)旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的，由市旅游行政管理部門作出處罰決定；需要吊銷《國際旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的，由市旅游行政管理部門報(bào)國務(wù)院旅游行政主管部門批準(zhǔn)。
第四十五條（工商行政管理部門處罰）
旅行社違反工商行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章的，由工商行政管理部門依法處罰。
旅行社被吊銷經(jīng)營(yíng)許可證的，由市旅游行政管理部門告知工商行政管理部門依法吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
第四十六條（執(zhí)法者違法行為的追究）
旅游行政管理部門工作人員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，秉公執(zhí)法。對(duì)、、、索賄受賄、枉法執(zhí)行者，由其所在單位或者有關(guān)主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四十七條（復(fù)議和訴訟）
當(dāng)事人對(duì)旅游行政管理部門的具體行政行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)復(fù)議，不提訟，又不履行具體行政行為的，作出具體行政行為的部門可以依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第五章附則
第四十八條（用語解釋）
本辦法所稱的國際旅游業(yè)務(wù)，是指入境旅游業(yè)務(wù)和出境旅游業(yè)務(wù)。
第四十九條（應(yīng)用解釋部門）
市旅游行政管理部門可以對(duì)本辦法的具體應(yīng)用問題進(jìn)行解釋。
[關(guān)鍵詞]旅游誠信；旅游社誠信；誠信危機(jī)。
旅行社是旅游業(yè)發(fā)展中最活躍、最積極和最核心的要素，其誠信建設(shè)不僅是旅行社業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，更關(guān)系到我國旅游戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的培育和建設(shè)。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》明確要求“加強(qiáng)旅游誠信建設(shè)”、“建立旅行社信用等級(jí)制度”。加強(qiáng)旅行社誠信建設(shè)已經(jīng)成為旅游業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)之一。
1、旅行社誠信危機(jī)的根源。
旅行社遭投訴的原因不僅有旅行社經(jīng)營(yíng)者自身管理因素，也有旅行社合作者的利益追求關(guān)系因素，還有旅行社整個(gè)行業(yè)的制度關(guān)聯(lián)因素。旅行社自身經(jīng)營(yíng)管理的原因是旅行社自己能夠控制并進(jìn)行改善的因素，而旅行社與旅行社之間以及整個(gè)旅行社行業(yè)的制度、利益追求關(guān)系等原因卻不是某個(gè)旅行社能左右并改善的，這是導(dǎo)致整個(gè)旅行社行業(yè)誠信問題的深層次原因，也是解決整個(gè)行業(yè)誠信危機(jī)的關(guān)鍵。
旅行社失信的主要表現(xiàn)形式。一是旅行社與旅行社之間的失信表現(xiàn)。我國的旅行社之間失信主要有以下三方面的表現(xiàn)：
隨意選擇合作旅行社，如選擇“黑社”或委托不具備經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)資質(zhì)的旅行社進(jìn)行出境旅游業(yè)務(wù)合作等；合同失信，旅行社與旅行社之間不注重合同的簽訂，不簽合同或者簽訂的合同不規(guī)范，因此出現(xiàn)欠賬等違約的情況；不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，如進(jìn)行惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、超范圍經(jīng)營(yíng)、冒用知名旅行社、商業(yè)賄賂、采取不正當(dāng)手段進(jìn)行壟斷等不正當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)操作，違規(guī)宣傳等。二是旅行社對(duì)旅游供應(yīng)商的失信表現(xiàn)。旅行社的旅游供應(yīng)商包括運(yùn)輸、酒店、餐飲、景區(qū)、游樂場(chǎng)所、購物店等多個(gè)方面。旅行社對(duì)旅游供應(yīng)商的失信主要體現(xiàn)在隨意選擇旅游供應(yīng)商、合同失信等。三是旅行社對(duì)旅游者的失信表現(xiàn)。旅行社與消費(fèi)者之間的誠信是旅行社誠信狀況最為直觀的表現(xiàn)。旅行社失信于旅游者的現(xiàn)象比較常見，主要表現(xiàn)在合同失信、虛假宣傳、售后服務(wù)差等。四是旅行社對(duì)政府主管部門的失信表現(xiàn)。如在旅行社申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、進(jìn)行變更、注銷或者是設(shè)立分社或者委托業(yè)務(wù)時(shí)，弄虛作假或不及時(shí)主動(dòng)進(jìn)行備案登記等；逃避行業(yè)主管部門檢查，處理游客投訴問題時(shí)對(duì)主管部門敷衍塞責(zé)；不按政府主管部門的要求整改，出現(xiàn)重大事故時(shí)，試圖隱瞞問題，回避責(zé)任等；偷稅漏稅；騙取政府的相關(guān)榮譽(yù)和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等。
旅行社失信的主要原因分析。一是失信的經(jīng)濟(jì)成本過低。
目前旅行社的失信行為多數(shù)沒有受到嚴(yán)厲懲罰，還在行業(yè)內(nèi)形成“擴(kuò)張效應(yīng)”，相反，旅行社在市場(chǎng)上的誠信行為并不一定受到褒獎(jiǎng)并因此帶來相應(yīng)的收益，甚至?xí)驗(yàn)檎\信行為的履行而增加成本、減少收益，誠信行為受到抑制，產(chǎn)生“收縮效應(yīng)”。二是信息不對(duì)稱。由于信息不對(duì)稱的存在，具有信息優(yōu)勢(shì)的一方就可能欺騙另一方，導(dǎo)致另一方?jīng)Q策失誤，損害另一方的經(jīng)濟(jì)利益。
旅游市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱主要有旅行社與旅游者之間的信息不對(duì)稱、旅游供應(yīng)商與旅行社之間的信息不對(duì)稱、旅行社與其人的信息不對(duì)稱等。三是單次或有限次博弈。在有限次的博弈中，如果一方或雙方認(rèn)定合作是最后一次，違約或欺騙行為不會(huì)得到懲罰。對(duì)多數(shù)旅行社而言，與旅游者、旅游供應(yīng)商、政府主管部門之間的交易屬于單次交易或者有限次交易，容易誘發(fā)旅行社的誠信缺失行為。四是法律體制不健全。主要表現(xiàn)在旅游法律地位較低，沒有一部旅游專門法；現(xiàn)有法律有缺陷，對(duì)出現(xiàn)的一些新情況、新問題沒有明確的法律法規(guī)；旅游執(zhí)法隊(duì)伍力量弱小、執(zhí)法不到位；普法教育不足等。五是社會(huì)誠信環(huán)境整體較差。
2、旅行社誠信危機(jī)的化解。
2.1健全旅行社管理制度。任何問題的產(chǎn)生歸根于制度是否完善。，制度的缺失恰恰表現(xiàn)為管理的不到位，面對(duì)旅行社行業(yè)發(fā)展的不成熟，各項(xiàng)管理制度也不健全。目前來說，國家旅游避制定的旅行社管理制度只有《旅行社管理?xiàng)l例》，條例中所規(guī)定的部分內(nèi)容也隨著旅行社發(fā)展的深入而日益顯得過時(shí)，不能很好發(fā)滿足實(shí)踐中的管理需要，機(jī)時(shí)且還存在大大小小的漏洞。
健全旅行社管理制度，就是要不斷完善現(xiàn)有旅行社管理?xiàng)l例中的不足，彌補(bǔ)旅行社管理漏洞。具體可以從以下方面著手：首先，要提高旅行社市場(chǎng)準(zhǔn)入的壁壘，增加旅行社行業(yè)進(jìn)入和資金、技術(shù)和制度難度。在現(xiàn)有的旅行社行業(yè)規(guī)模基礎(chǔ)能夠滿足旅游業(yè)發(fā)展需要的基礎(chǔ)上，我們要通過建立科學(xué)的制度來進(jìn)一步限制投資者對(duì)旅行社行業(yè)的任意進(jìn)出，這樣就能夠加強(qiáng)對(duì)旅行社的行業(yè)管理；其次，針對(duì)我國現(xiàn)階段旅行社誠信問題的實(shí)際，要進(jìn)一步完善旅行社合同法，明確旅游者所應(yīng)該享有的旅游權(quán)利；再次，建立旅行社經(jīng)營(yíng)失信的懲罰機(jī)制，使得旅行社失信成本遠(yuǎn)大于其所帶來的收益，用高額經(jīng)濟(jì)懲罰去杜絕旅行社的僥幸心理；最后，要進(jìn)一步明確旅游失信的關(guān)聯(lián)責(zé)任，縮小旅行社誠信責(zé)任承擔(dān)范圍，實(shí)事求是地將旅游誠信問題明確到其他旅游企業(yè)身上。
2.2要加大監(jiān)管力度，嚴(yán)懲失信市場(chǎng)主體：（1）要加強(qiáng)法律監(jiān)督。旅游、工商、物價(jià)、商務(wù)、外匯等有關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)旅游市場(chǎng)管理和旅游服務(wù)質(zhì)量、旅游安全的監(jiān)督檢查力度，依法加強(qiáng)對(duì)旅行社的監(jiān)督管理，嚴(yán)懲旅行社的各種失信行為，使守信成為習(xí)慣和自然；（2）要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。要通過旅行社公開服務(wù)承諾、發(fā)放“信用監(jiān)督卡”、聘任誠信監(jiān)督員、設(shè)立舉報(bào)電話等形式，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用；（3）要加強(qiáng)新聞監(jiān)督。通過電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體正面引導(dǎo)旅行社誠信建設(shè)。同時(shí)，對(duì)旅行社和從業(yè)人員的失信行為及時(shí)進(jìn)行披露、曝光；（4）要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督。要堅(jiān)持以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，培育和發(fā)展旅行社信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，滿足旅游市場(chǎng)多層次、多樣化、專業(yè)化的誠信服務(wù)需求。
2.3建立誠信經(jīng)營(yíng)機(jī)制，培育品牌旅行社：（1）要加強(qiáng)誠信教育，培育誠信文化。要通過開展誠信教育，牢固樹立“誠信是金”
的企業(yè)理念，倡導(dǎo)“誠信”的企業(yè)文化。同時(shí)，通過典型示范，榜樣引路，用身邊的誠信事例教育鼓勵(lì)大家，建設(shè)企業(yè)自身的誠信文化；（2）要建立誠信制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。旅行社要完善社務(wù)公開制度、誠信教育制度、關(guān)鍵崗位監(jiān)控制度、外部誠信風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度、信用考核制度、激勵(lì)約束制度等各項(xiàng)誠信制度；（3）要保障從業(yè)人員待遇，加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)；（4）出臺(tái)政策扶持旅行社做大做強(qiáng)。通過政策扶持，做大做強(qiáng)一批誠信經(jīng)營(yíng)的品牌旅行社，引領(lǐng)和帶動(dòng)旅行社行業(yè)的誠信建設(shè)。
品牌塑造也是解決旅行社行業(yè)誠信危機(jī)的一個(gè)重要方法，現(xiàn)今社會(huì)處于一個(gè)品牌消費(fèi)時(shí)代，消費(fèi)者對(duì)品牌的信賴來源于品牌商品良好的質(zhì)量、便捷周詳?shù)氖酆蠓?wù)及生產(chǎn)廠商的誠信水平。旅行社行業(yè)誠信危機(jī)的化解，不但要杜絕自身經(jīng)營(yíng)管理上的失信行為，更要使得消費(fèi)者認(rèn)可并接受旅行社在改正、改善、改進(jìn)后的全新形象，因此，旅行社要以品牌經(jīng)營(yíng)作為改善與消費(fèi)者非誠信關(guān)系的一個(gè)著力點(diǎn)，始終要以塑造自我品牌作為自身經(jīng)營(yíng)的座右銘，樹立宏觀遠(yuǎn)大的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略目標(biāo)。
2.4完善失約歸責(zé)制度，提高懲罰成本。針對(duì)旅行社契約的不穩(wěn)定性而導(dǎo)致的失信現(xiàn)象，旅游行政管理部門要加強(qiáng)旅游契約責(zé)任制度建設(shè)。針對(duì)非不可抗力因素導(dǎo)致的撕毀契約的情況，一定要追究出最終違約經(jīng)濟(jì)主體。針對(duì)不可抗力因素所導(dǎo)致的契約不能履行的問題，要盡量以說明的形式提前宣傳告知旅游者并幫助旅行社解釋和協(xié)調(diào)。
旅游行政部門應(yīng)該建立“旅游歸責(zé)制度”，做到違約責(zé)任明確。要把旅行社外部了原因所引起的投訴責(zé)任進(jìn)行合理的責(zé)任剝離，剝離到追究最終責(zé)任者的經(jīng)濟(jì)主體，并由最終責(zé)任主體來承擔(dān)所有的經(jīng)濟(jì)賠償。對(duì)旅行社的投訴要實(shí)事求是地進(jìn)行追因分析，避免旅行社來承擔(dān)所有的契約責(zé)任，轉(zhuǎn)移旅游者的歸責(zé)視線，逐步消除旅游者對(duì)旅行社的陳見。
責(zé)任明確后，還要健全現(xiàn)有的懲罰機(jī)制，提高失信的懲罰成本。為了避免旅行社失信現(xiàn)象的產(chǎn)生，要從經(jīng)濟(jì)手段上加以制裁，國家旅游局應(yīng)修改《旅行社管理?xiàng)l例》，旅行社違規(guī)經(jīng)營(yíng)的處罰金在原來的基礎(chǔ)上提高10到100倍，并加大整改、歇業(yè)的期限，甚至制定永久停業(yè)的制度。讓失信的旅行社真正感受到“一次失信，終生失利”的慘痛代價(jià)。
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8月27日，國家旅游局一紙公告引起了業(yè)內(nèi)軒然大波，國家旅游局表示，北京北辰關(guān)鍵國際旅行社有限公司投資人發(fā)生變更，已由外資控股企業(yè)變更為內(nèi)資企業(yè)。北辰關(guān)鍵也因此成為內(nèi)地第一家外資撤出的合資旅行社。
據(jù)稱，北京北辰關(guān)鍵國際旅行社有限公司是香港關(guān)鍵旅游集團(tuán)控股、北京北辰國際旅游公司參股的北京首家港資控股國際旅行社，總部設(shè)在香港。北京北辰和香港關(guān)鍵都是實(shí)力雄厚的旅行社，北京北辰連續(xù)8年被國家旅游局評(píng)為旅游行業(yè)全國百強(qiáng)國際旅行社和北京最佳旅行社。香港關(guān)鍵則是香港排名前五位的旅行社。
一直以來，外資旅行社熱衷于進(jìn)入中國，其原因是中國的市場(chǎng)太大、太誘人了，哪怕虧本也要先行進(jìn)入。翹首中國旅游市場(chǎng)的開放，是所有合資旅行社的共同心愿。
據(jù)國際旅游組織預(yù)計(jì)，到2020年，中國將成為世界第一大旅游客源接待國、第四大旅游客源輸出國，市場(chǎng)前景廣闊。在中國旅游市場(chǎng)全面開放后，每年直接收入達(dá)40億元，并保持20％增長(zhǎng)。
然而，與在其他行業(yè)如魚得水完全不同的是，外資在內(nèi)地旅游市場(chǎng)上簡(jiǎn)直是“寸步難行”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在內(nèi)地的近30家外資旅行社中，超過9成仍然處于虧損狀態(tài)，個(gè)別旅行社甚至已經(jīng)處于半停業(yè)狀態(tài)。
廣州第一家合資旅行社一一廣州康泰國際旅行社助理總經(jīng)理吳岳峰坦言，5年來他們一直處于輕微虧損狀態(tài)。2003年有6000萬元左右的營(yíng)業(yè)額，按3％的毛利計(jì)算，一年的毛利才180萬元，4個(gè)營(yíng)業(yè)部，50多人，純利還能有多少?但這已經(jīng)是合資旅行社中狀況較好的了。有的合資旅行社一年只能接待幾百人、甚至為零，旅游利潤(rùn)也是負(fù)數(shù)。
而虧損的原因很簡(jiǎn)單，利潤(rùn)最為豐厚的出境游業(yè)務(wù)依然是外資旅行社不能踏人的“”，但是，中國旅游市場(chǎng)的開放是大勢(shì)所趨，沒有關(guān)門走人的外資都在苦苦等待這一時(shí)刻的到來。
據(jù)稱，目前國內(nèi)三大塊旅游市場(chǎng)中，入境游的利潤(rùn)已經(jīng)低至1％至2％；國內(nèi)游則是維持在保本經(jīng)營(yíng)，很多旅行社甚至在虧本經(jīng)營(yíng)；出境游是利潤(rùn)最高的一塊市場(chǎng)，但外資旅行社卻沒有經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此成了制約外資在中國市場(chǎng)發(fā)展的瓶頸。
其實(shí)，進(jìn)入中國市場(chǎng)的外資旅行社，到目前沒有幾個(gè)能擺脫虧損境地。而虧損原因是政策約束。擁有資金和客源優(yōu)勢(shì)的外資旅行社在中國只能經(jīng)營(yíng)入境游和國內(nèi)游業(yè)務(wù)。出境游被嚴(yán)令禁止。在國內(nèi)游、入境游、出境游三大旅游市場(chǎng)中，出境游才是利潤(rùn)制高點(diǎn)，在目前市場(chǎng)狀況下，出境游利潤(rùn)是國內(nèi)游的6―8倍，而出境游也正是外資旅行社強(qiáng)項(xiàng)。
值得一提的是，《旅行社條例(征求意見稿)》(下稱征求意見稿)不久前在網(wǎng)上公布，并公開向社會(huì)各界征求意見。征求意見稿中首次規(guī)定外商投資旅行社可以采用獨(dú)資形式。有消息稱，外資企業(yè)出境游業(yè)務(wù)市場(chǎng)堅(jiān)冰將于明年被打破。業(yè)界認(rèn)為，這或?qū)⑹侵袊鼍秤问袌?chǎng)全面放開的信號(hào)。
本條例中一項(xiàng)頗受關(guān)注的內(nèi)容在于，其首次修改了外商投資旅行社的特別規(guī)定，這也意味著外資旅行社除可以采取中外合資、中外合作兩種形式外，還可以采用獨(dú)資形式設(shè)立旅行社。
此外，條例中還取消了關(guān)于中外合資、中外合作旅行社注冊(cè)資本最低限額為人民幣400萬元的規(guī)定；取消了外國旅游經(jīng)營(yíng)者必須是本國旅游行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員的規(guī)定：取消了關(guān)于外商投資旅行社不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定。
據(jù)悉，按照2001年中國加入世界貿(mào)易組織時(shí)關(guān)于旅游業(yè)的承諾，中國加入世界貿(mào)易組織6年內(nèi)，允許設(shè)立外商投資的旅行社，并取消設(shè)置地域的限制。依照這一承諾，中國履諾的最后期限是2007年11月。2003年7月，國家旅游局提前4年多兌現(xiàn)人世承諾，批準(zhǔn)成立了中國第一家外商獨(dú)資旅行社。自2007年7月1日起，中國已取消對(duì)外商投資旅行社設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的限制，并對(duì)其注冊(cè)資本實(shí)行國民待遇。
分析人士表示，中國旅游業(yè)基本已經(jīng)向外資敞開，目前尚未放開的還有兩塊，一是外資或合資旅行社的出境游業(yè)務(wù)，一是聘請(qǐng)外籍人士擔(dān)任導(dǎo)游。但是，國內(nèi)旅游業(yè)完全向外資開放將是趨勢(shì)，目前行業(yè)比較關(guān)注的是。外資旅行社出境游業(yè)務(wù)放開后，相關(guān)主管部門如何對(duì)其進(jìn)行規(guī)范及管理。
由于無法經(jīng)營(yíng)出境游業(yè)務(wù)，所以外資旅行社目前在中國開展業(yè)務(wù)的范圍較為有限。業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心稱，但是，中外資旅行社無論在企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)理念、運(yùn)作模式等方面均有較大落差，全面放開后，國內(nèi)旅行社的生存空間將受到擠壓。
摘 要：我國旅行社業(yè)整體績(jī)效水平低下的深層原因是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失效和所有權(quán)結(jié)構(gòu)失效導(dǎo)致旅行社企業(yè)無法有效地成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。因此，提升我國旅行社業(yè)整體績(jī)效水平的根本是，變革旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)制度環(huán)境并同時(shí)推進(jìn)旅行社業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)改革，從而建立有效的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境和有效的所有權(quán)結(jié)構(gòu)。
關(guān)鍵詞：旅行社業(yè)；市場(chǎng)績(jī)效；競(jìng)爭(zhēng)有效性；所有權(quán)有效性
一、引言
我國第一家旅行社誕生于20世紀(jì)20年代，但旅游社業(yè)的真正發(fā)展是在改革開放以后。經(jīng)過30年的發(fā)展，我國旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不斷完善，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但也出現(xiàn)了眾多問題，突出體現(xiàn)在旅行社業(yè)整體績(jī)效水平低下。對(duì)此問題主要有兩種不同的觀點(diǎn)：一種是產(chǎn)權(quán)觀，認(rèn)為我國旅行社業(yè)整體績(jī)效水平低下是由于國有旅行社比例偏大所致，因此主張通過旅行社民營(yíng)化提高效率，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高旅行社業(yè)整體績(jī)效率水平(宋振春、馬永剛，2005)。另一種是市場(chǎng)失靈觀，認(rèn)為我國旅行社績(jī)效低下的根本原因不是產(chǎn)權(quán)公有化或私有化等產(chǎn)權(quán)屬性問題，而是市場(chǎng)失靈問題。提出在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分而有效的條件下，市場(chǎng)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制將迫使旅行社不管屬于誰，只要想生存發(fā)展，就必須改善治理，提高績(jī)效；并多次引用斯蒂格里茨的觀點(diǎn)，“國營(yíng)和私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)并無效率高低之分，比如大企業(yè)就相當(dāng)于有外部激勵(lì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而尋租在私營(yíng)部門也存在”，以證明產(chǎn)權(quán)改革并不是旅行社業(yè)的主要問題。提出只有通過制度安排的合理化來促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和市場(chǎng)進(jìn)出渠道的暢通；形成充分、有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，才是提高我國旅行社業(yè)績(jī)效的根本途徑(張輝，魏翔，2004；張凌云，2005；楊軍，2006)。雖然兩種觀點(diǎn)都有其合理性，但是僅僅將我國旅行社業(yè)整體績(jī)效水平低下歸結(jié)為所有權(quán)問題或市場(chǎng)問題是不全面的。
本文提出我國旅行社業(yè)整體績(jī)效水平較低的原因是：旅行社業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失效和所有權(quán)結(jié)構(gòu)失效導(dǎo)致在位旅行社企業(yè)無法有效成長(zhǎng)。旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和空間布局的不斷擴(kuò)大是建立在旅行社數(shù)量不斷擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，而不是建立在在位旅行社不斷成長(zhǎng)的基礎(chǔ)上的。比如，從1997年到2007年我國國內(nèi)旅游收入由2112.7億元增長(zhǎng)到7770.62億元，增長(zhǎng)了2.68倍，旅游外匯收入由120.74億美元增長(zhǎng)到419.19億美元，增長(zhǎng)了2.47倍；而此時(shí)間段內(nèi)旅行社數(shù)量也由1997年的4986家增長(zhǎng)到2007年的18943家，增長(zhǎng)了2.80倍，基本與旅游收入增長(zhǎng)程度相同，表明在位旅行社業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)性不強(qiáng)。因此，提升我國旅行社業(yè)整體績(jī)效水平的根本途徑是變革旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)制度環(huán)境，建立有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和推進(jìn)所有權(quán)結(jié)構(gòu)改革，建立有效的所有權(quán)結(jié)構(gòu)。
二、市場(chǎng)績(jī)效的決定：轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)基本分析框架
西方產(chǎn)業(yè)組織理論中對(duì)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)績(jī)效的決定分析主要采用SCP分析范式。在SCP分析框架中，產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定企業(yè)行為，企業(yè)行為決定產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)績(jī)效，即產(chǎn)業(yè)的資源配置效率和生產(chǎn)效率。當(dāng)然，這種決定不是簡(jiǎn)單的、直線的，而是復(fù)雜的、循環(huán)的。根據(jù)這一分析框架，改善某一產(chǎn)業(yè)績(jī)效水平的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是改善其市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。不過這一分析范式及基本結(jié)論是建立在所有權(quán)結(jié)構(gòu)有效性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效性的假設(shè)基礎(chǔ)上的，正如Bain(1959)所說：“產(chǎn)業(yè)組織理論是以建立在私有企業(yè)和自由市場(chǎng)基礎(chǔ)上的政治制度和政府體制作為前提假定的。”
而我國正處在由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國有產(chǎn)權(quán)壟斷市場(chǎng)在向一般競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的過程中，市場(chǎng)主體往往并不是單一的私有企業(yè)，而是私有企業(yè)和國有企業(yè)并存。按史蒂芬?馬丁和戴維?帕克的觀點(diǎn)，不同的所有權(quán)結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)造成企業(yè)行為目標(biāo)和市場(chǎng)行為選擇各異。私有產(chǎn)權(quán)比國有產(chǎn)權(quán)具有更高的生產(chǎn)效率，這已為多數(shù)經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)果所證實(shí)。如劉小玄(2000)對(duì)我國20多個(gè)產(chǎn)業(yè)總計(jì)17萬家企業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)：不同所有制類型的企業(yè)，效率差別十分明顯：私營(yíng)企業(yè)效率最高，是國有企業(yè)的2～5倍；“三資”企業(yè)其次，為國有企業(yè)的2倍左右；股份制和集體企業(yè)再次，為國有企業(yè)的1～2倍；國有企業(yè)效率最低。同私有企業(yè)相比，國有企業(yè)生產(chǎn)效率低的原因有幾個(gè)方面：一是國有企業(yè)和私有企業(yè)在公司治理上存在差別，國有企業(yè)的所有權(quán)屬于全體人民，所有權(quán)的高度分散造成國有企業(yè)所有者既無能力也無激勵(lì)對(duì)國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督；而私有企業(yè)所有者的利益和監(jiān)督直接相關(guān)，因此委托人監(jiān)督經(jīng)理的激勵(lì)較強(qiáng)(注：阿爾欽(1965)較早提出了該觀點(diǎn)，認(rèn)為國有企業(yè)和私有企業(yè)之間的主要差別在于激勵(lì)和監(jiān)督經(jīng)理的能力，正是這種差別造成國有企業(yè)效率低于私有企業(yè)。)。二是，國有企業(yè)沒有公司控制權(quán)市場(chǎng)，由于國有所有權(quán)不能在不同所有者之間自由轉(zhuǎn)讓，因而資本市場(chǎng)的約束顯然不存在，這使國有企業(yè)的經(jīng)理擁有更大的自由決定權(quán)。三是，國有企業(yè)沒有經(jīng)理市場(chǎng)的約束，由于國有企業(yè)不存在可以比較的約束力量，經(jīng)理往往具有行政官員的身份，因而經(jīng)理市場(chǎng)的約束不存在。因此，在我國，進(jìn)行市場(chǎng)績(jī)效的相關(guān)研究時(shí)必須考慮產(chǎn)業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，否則將產(chǎn)生與傳統(tǒng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論相背離的重大誤差。
另一方面，有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使企業(yè)以效率為導(dǎo)向，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者提高生產(chǎn)效率；壟斷和無效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為則恰恰相反。由于處于轉(zhuǎn)型過程中，我國的市場(chǎng)機(jī)制并不完善，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制較多，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能并不是有效的。
綜上所述，對(duì)我國產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)績(jī)效的分析必須同時(shí)考慮所有權(quán)結(jié)構(gòu)的有效性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性，兩者應(yīng)當(dāng)都是我國產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)績(jī)效的基本決定因素。有效的所有權(quán)安排和有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)合會(huì)帶來較高的配置效率和生產(chǎn)效率。僅引入競(jìng)爭(zhēng)而不改變所有權(quán)結(jié)構(gòu)會(huì)促進(jìn)配置效率得到一定程度改善，但并不會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)效率的提高，正如Shleifer and Vishny(1994)指出的，即使在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，國有企業(yè)也將是低效率的，因?yàn)檎賳T會(huì)干預(yù)企業(yè)以追求過度就業(yè)等社會(huì)性目標(biāo)；僅進(jìn)行所有權(quán)變革而不打破傳統(tǒng)的壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，可能會(huì)在一定程度上改善生產(chǎn)效率，但由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這種改進(jìn)是不確定的，而且可能會(huì)惡化資源的配置效率，因此兩者都對(duì)市場(chǎng)績(jī)效具有重要的影響(見圖1)。
圖1 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和所有權(quán)結(jié)構(gòu)有效性不同組合的市場(chǎng)績(jī)效
三、我國旅行社業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效性和所有權(quán)結(jié)構(gòu)有效性分析
1.我國旅行社業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效性分析
有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源配置效率具有重要的影響，而要形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)制度安排非常重要。合理的產(chǎn)業(yè)制度安排可以最大限度地降低交易費(fèi)用，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性。我國的旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)制度安排是怎樣的呢?是否有助于旅行社產(chǎn)業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成呢?
我國旅游企業(yè)中，旅行社是受政府管制最多的部門：從旅行社企業(yè)設(shè)立、運(yùn)作到年度總結(jié)，從服務(wù)質(zhì)量到人力資源，從國內(nèi)旅游到出境旅游，旅行社企業(yè)運(yùn)作和市場(chǎng)發(fā)展的方方面面、各個(gè)環(huán)節(jié)都受到政府旅游行政主管部門的嚴(yán)格監(jiān)管。在監(jiān)管過程中，國家旅游局逐步建立了《旅行社管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》和《中外合資旅行社試點(diǎn)暫行辦法》等一系列旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)管理制度安排(杜江，2003)。這些制度安排對(duì)我國旅行社業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成帶來嚴(yán)重的制約。
第一，我國旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)制度安排人為提高了市場(chǎng)進(jìn)入壁壘和退出壁壘，阻礙了企業(yè)進(jìn)入和退出，導(dǎo)致有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)無效形成，無法建立合理的產(chǎn)業(yè)分工和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源有效配置。一般認(rèn)為，旅行社產(chǎn)品技術(shù)含量低、不需要大量的專用資產(chǎn)，因而市場(chǎng)壁壘不高。但是我國旅行社業(yè)市場(chǎng)卻同這一規(guī)律有所背離，市場(chǎng)進(jìn)入和退出都具有較高的壁壘，而且這種壁壘的形成都是由現(xiàn)行旅行社行業(yè)管理制度所致(楊軍，2006)。根據(jù)我國《旅行社管理?xiàng)l理》規(guī)定，注冊(cè)旅行社必須具有一定的注冊(cè)資本并交納一定的質(zhì)量保證金(見表1)，較高的資金要求一方面使一些愿意成為旅行商的小旅行社無力進(jìn)入，而已經(jīng)支付了質(zhì)量保證金的旅行社又不愿意充當(dāng)利潤(rùn)微薄的商，導(dǎo)致進(jìn)入的旅行社無法形成有效的垂直分工，只能是水平分工，即在位旅行社都進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計(jì)、組裝和銷售等一體化業(yè)務(wù)，造成同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重(張凌云，2005)；另一方面，由于已經(jīng)支付了一定的質(zhì)量保證金，形成了進(jìn)入的沉沒成本，同時(shí)現(xiàn)行《旅行社管理?xiàng)l例》不支持旅行社產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓(將旅行社產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓視為賣牌子)，導(dǎo)致旅行社沉沒成本無法合理補(bǔ)償，加大了旅行社企業(yè)的退出成本。特別是在成為國際旅行社之后，牌子具有了“殼資源”的價(jià)值，國際旅行社在經(jīng)營(yíng)不理想的狀況下，可以采用承包經(jīng)營(yíng)等方式收取租金以維持生存，最終低效率的旅行社仍以低效率運(yùn)行，形成旅行社產(chǎn)業(yè)資源配置效率低下。
第二，我國旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)制度安排不利于形成統(tǒng)一的市場(chǎng)，使有效競(jìng)爭(zhēng)無法形成。現(xiàn)行《旅行社管理?xiàng)l例》對(duì)旅行社跨地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)設(shè)置了很高的門檻，原則上不允許旅行社跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)。該《條例》還規(guī)定旅行社根據(jù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的需要，可以設(shè)立非法人分社和門市(包括營(yíng)業(yè)部分)等分支機(jī)構(gòu)，但只有年接待人數(shù)超過10萬人次的旅行社才能設(shè)立不具備資格、以設(shè)立社名義開發(fā)旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的分支機(jī)構(gòu)；而旅行社門市部只能在注冊(cè)地的市、縣行政區(qū)以內(nèi)。同時(shí)，對(duì)旅行社的經(jīng)營(yíng)權(quán)限進(jìn)行了嚴(yán)格的資質(zhì)劃分，把旅行社分為國際社和國內(nèi)社兩類，國際社經(jīng)營(yíng)范圍包括入境旅游、出境旅游和國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)，而對(duì)出境旅游采取特許制。《我國公民自費(fèi)出國旅游管理暫行辦法》規(guī)定：“國家旅游局根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例》和旅行社經(jīng)營(yíng)入境旅游業(yè)績(jī)，審批特許經(jīng)營(yíng)我國公民自費(fèi)出國旅游業(yè)務(wù)的旅行社，向公安部門備案，并對(duì)外公布，未經(jīng)批準(zhǔn)的單位和個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)此項(xiàng)業(yè)務(wù)。”這種制度安排導(dǎo)致我國旅行社業(yè)市場(chǎng)被人為地分割成一個(gè)個(gè)由行政和業(yè)務(wù)權(quán)限劃分成的“碎片市場(chǎng)”。旅行社的設(shè)立、管理等必然是以注冊(cè)地城市為中心開展的，也就是說，有多少個(gè)旅行社注冊(cè)地，就有多少個(gè)旅行社市場(chǎng)。旅行社業(yè)市場(chǎng)表面上看非常大，但實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)只產(chǎn)生于同一注冊(cè)地范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)相同業(yè)務(wù)的旅行社間，因而完全意義上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無法展開，最終形成旅行社業(yè)局部競(jìng)爭(zhēng)過度、而整體競(jìng)爭(zhēng)不足的失效競(jìng)爭(zhēng)，眾多旅游企業(yè)陷于以價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)為主的低水平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，旅游產(chǎn)業(yè)無法實(shí)現(xiàn)向有效競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)組織的動(dòng)態(tài)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。
2.我國旅行社業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)有效性分析
改革開放前，我國旅行社屬于政府機(jī)關(guān)附屬的事業(yè)單位，改革開放后建立的旅行社雖以企業(yè)形式建立，但是大多旅行社具有一定的政府部門背景，特別是國際旅行社大多具有國有背景。如1986年1月成立的中國職工旅行總社是在全國總工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下成立的；1986年12月成立的康輝旅行社則隸屬于中國殘疾人福利基金會(huì)。上世紀(jì)90年代中后期，隨著我國國有企業(yè)股份制改革的推進(jìn)，大多數(shù)國有旅行社進(jìn)行了股份制改造，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，引入激勵(lì)機(jī)制，完善法人治理結(jié)構(gòu)等。如青旅將其核心資產(chǎn)和主營(yíng)業(yè)務(wù)打包上市，成立中青旅股份公司；國旅總社與美國運(yùn)通成立了合資公司；中旅總社與德國途易成立了合資公司；康輝總社完成了管理層收購(MBO)等等。但實(shí)際上，當(dāng)前我國旅行社業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)中國有比重仍比較高。2007年底，全國旅行社中10.47%是國有獨(dú)資企業(yè)，77.72%是股份制企業(yè)；國際旅行社中國有獨(dú)資企業(yè)占23.54%，股份制企業(yè)占71.51%。而且，完成股份制改造的大型國際旅行社仍主要為國有控股，因此，我國旅行社業(yè)只是形式上建立起了現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，并不具備真正的產(chǎn)權(quán)約束，公司治理結(jié)構(gòu)仍不完善，存在所有權(quán)失效性。
大量國有或國有控股旅行社的存在導(dǎo)致旅行社產(chǎn)業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)效率低下，這是因?yàn)椋瑖谢驀锌毓陕眯猩绫砻鏋閲宜校烧l代表國家是無法落到實(shí)處的，國有或國有控股旅行社產(chǎn)權(quán)法律上界定清晰但事實(shí)上所有權(quán)是失效的，其結(jié)果形成了巴澤爾(1997)所謂的“共同財(cái)產(chǎn)”；“共同財(cái)產(chǎn)”并不是無主財(cái)產(chǎn)，往往事實(shí)上為旅行社的經(jīng)營(yíng)者所有，成為部門或個(gè)別人獲取私利的工具，不可能實(shí)現(xiàn)旅行社的生產(chǎn)高效率。
另一方面，由于國有或國有控股性質(zhì)導(dǎo)致旅行社在經(jīng)營(yíng)狀況不理想的情況下，無法有效地從市場(chǎng)中退出，給旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)兼并、重組等帶來巨大的阻礙，導(dǎo)致旅行社業(yè)資源配置效率低下。非國有的旅行社由于其行為特點(diǎn)是追求利潤(rùn)最大化，在產(chǎn)生虧損時(shí)會(huì)主動(dòng)退出市場(chǎng)。而國有或國有控股旅行社的市場(chǎng)退出是政府部門、旅行社企業(yè)職工、旅行社經(jīng)營(yíng)者共同參與的公共選擇過程，因而他們的退出將面臨重重壁壘：
(1) 退出和多元留存效用存在沖突。國有或國有控股旅行社的存在既有政治性收益、經(jīng)濟(jì)性利益和社會(huì)性利益，如為社會(huì)提供就業(yè)崗位，為部門提供“自己的后花園”等等。當(dāng)這些旅行社留存具有多元化目標(biāo)時(shí)，在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的同時(shí)還必須同所有者的各種目標(biāo)相符合，隨之伴生的往往是高退出壁壘。
(2) 退出的決策主體錯(cuò)位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，旅行社的經(jīng)營(yíng)成果是由市場(chǎng)來檢驗(yàn)的。在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，出資者具有很強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)約束力，旅行社經(jīng)營(yíng)者以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，旅行社的退出也是為了最大限度地減少損失。但由于國有或國有控股旅行社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在事實(shí)主體和法律主體的不一致，在現(xiàn)實(shí)中，旅行社退出就成為了一種公共選擇過程，參與決策的有政府部門、旅行社經(jīng)營(yíng)者、旅行社職工等，在現(xiàn)有的體制下，他們往往具有一票否決權(quán)(見表2)。公共選擇的結(jié)果往往使國有或國有控股旅行社退出的成本高、阻力大，以至于即使在旅行社經(jīng)營(yíng)狀況不理想時(shí)，也難以實(shí)現(xiàn)有效退出。
四、結(jié)論及政策建議
前文分析表明，我國旅行社業(yè)市場(chǎng)績(jī)效水平低下，既有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性失效的原因，也有所有權(quán)結(jié)構(gòu)失效的原因。一方面，由于我國旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)制度的不完善導(dǎo)致我國旅行社業(yè)有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無法形成，市場(chǎng)對(duì)資源優(yōu)化配置的功能無法發(fā)揮；另一方面，由于當(dāng)前我國旅行社業(yè)國有或國有控股的旅行社占有重要地位，國有產(chǎn)權(quán)的特性決定了旅行社業(yè)生產(chǎn)效率低下，同時(shí)低效旅行社無法有效的退出；兩者相互結(jié)合最終導(dǎo)致了我國旅行社企業(yè)鎖定于價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)中，無法有效地成長(zhǎng)，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期得不到改善，從而陷入“低利潤(rùn)空間的業(yè)態(tài)環(huán)境”的鎖定效應(yīng)中(見圖2)。
圖2 我國旅行社業(yè)市場(chǎng)績(jī)效水平低下形成機(jī)制
因此，當(dāng)前政府一方面應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)旅行社業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，大型國有旅行社引入新的非國有戰(zhàn)略性投資者，將國有旅行社改造成為國有股不會(huì)“一股獨(dú)大”的有限責(zé)任公司，促進(jìn)旅行社業(yè)有效所有權(quán)結(jié)構(gòu)的建立；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)旅行社業(yè)產(chǎn)業(yè)制度改革，促進(jìn)旅行社產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展，減少政府對(duì)旅行社業(yè)無原則的干預(yù)和降低旅行社業(yè)行政性壁壘，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成。旅行社業(yè)有效所有權(quán)結(jié)構(gòu)和有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的建立必將會(huì)促進(jìn)我國旅行社企業(yè)有效成長(zhǎng)，最終改善旅行社業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)旅行社業(yè)市場(chǎng)績(jī)效的改善。
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An Analysis of the In-depth factors Constraining the Efficiency of China’s Travel Services in the Transition Period：Based Market and Property Right Effectiveness Perspectives
WU Sanmang1，HE Wenzheng2
(1.The School of Economics & Management，Northwest University，Xi’an 710127，China；2.School of Business，Economic Uiversity，Shijiazhuang 050031，China)
第一條為了保障旅游者和旅行社的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展，根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國保險(xiǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。
第二條旅行社從事旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)。
第三條本規(guī)定所稱旅行社責(zé)任保險(xiǎn)，是指旅行社根據(jù)保險(xiǎn)合同的約定，向保險(xiǎn)公司支付保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)公司對(duì)旅行社在從事旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，致使旅游者人身、財(cái)產(chǎn)遭受損害應(yīng)由旅行社承擔(dān)的責(zé)任，承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任的行為。
第四條在中華人民共和國境內(nèi)的旅行社，投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守本規(guī)定。
第二章旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的投保范圍
第五條旅行社應(yīng)當(dāng)對(duì)旅行社依法承擔(dān)的下列責(zé)任投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)：
（一）旅游者人身傷亡賠償責(zé)任；
（二）旅游者因治療支出的交通、醫(yī)藥費(fèi)賠償責(zé)任；
（三）旅游者死亡處理和遺體遣返費(fèi)用賠償責(zé)任；
（四）對(duì)旅游者必要的施救費(fèi)用，包括必要時(shí)近親屬探望需支出的合理的交通、食宿費(fèi)用，隨行未成年人的送返費(fèi)用，旅行社人員和醫(yī)護(hù)人員前往處理的交通、食宿費(fèi)用，行程延遲需支出的合理費(fèi)用等賠償責(zé)任；
（五）旅游者行李物品的丟失、損壞或被盜所引起的賠償責(zé)任；
（六）由于旅行社責(zé)任爭(zhēng)議引起的訴訟費(fèi)用；
（七）旅行社與保險(xiǎn)公司約定的其他賠償責(zé)任。
第六條旅游者參加旅行社組織的旅游活動(dòng)，應(yīng)保證自身身體條件能夠完成旅游活動(dòng)。旅游者在旅游行程中，由自身疾病引起的各種損失或損害，旅行社不承擔(dān)賠償責(zé)任。
第七條旅游者參加旅行社組織的旅游活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)服從導(dǎo)游或領(lǐng)隊(duì)的安排，在行程中注意保護(hù)自身和隨行未成年人的安全，妥善保管所攜帶的行李、物品。由于旅游者個(gè)人過錯(cuò)導(dǎo)致的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，以及由此導(dǎo)致需支出的各種費(fèi)用，旅行社不承擔(dān)賠償責(zé)任。
第八條旅游者在自行終止旅行社安排的旅游行程后，或在不參加雙方約定的活動(dòng)而自行
活動(dòng)的時(shí)間內(nèi)，發(fā)生的人身、財(cái)產(chǎn)損害，旅行社不承擔(dān)賠償責(zé)任。
第三章保險(xiǎn)期限和保險(xiǎn)金額
第九條旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)期限為一年。
第十條旅行社辦理旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額不得低于下列標(biāo)準(zhǔn)：
（一）國內(nèi)旅游每人責(zé)任賠償限額人民幣8萬元，入境旅游、出境旅游每人責(zé)任賠償限額人民幣16萬元；
（二）國內(nèi)旅行社每次事故和每年累計(jì)責(zé)任賠償限額人民幣200萬元，國際旅行社每次事故和每年累計(jì)責(zé)任賠償限額人民幣400萬元。
第十一條旅行社組織高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目可另行與保險(xiǎn)公司協(xié)商投保附加保險(xiǎn)事宜。
第四章投保和索賠
第十二條旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)，必須在境內(nèi)經(jīng)營(yíng)責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司投保。
第十三條旅行社應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國保險(xiǎn)法》規(guī)定的保險(xiǎn)合同內(nèi)容，與承保保險(xiǎn)公司簽訂書面合同。
第十四條旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)采取按年度投保的方式，按照本規(guī)定第十條的規(guī)定，向保險(xiǎn)公司辦理本年度的投保手續(xù)。
第十五條旅行社對(duì)保險(xiǎn)公司請(qǐng)求賠償或者給付保險(xiǎn)金的權(quán)利，自其知道保險(xiǎn)事故發(fā)生之日起二年不行使而消滅。
第十六條旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)，不得在銷售價(jià)格中單獨(dú)列項(xiàng)。
第十七條在保險(xiǎn)期限內(nèi)發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的事故時(shí)，旅行社應(yīng)及時(shí)取得事故發(fā)生地公安、醫(yī)療、承保保險(xiǎn)公司或其分、支公司等單位的有效憑證，向承保保險(xiǎn)公司辦理理賠事宜。
第五章監(jiān)督管理
第十八條縣級(jí)以上人民政府旅游行政管理部門按照《旅行社管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將旅行社責(zé)任保險(xiǎn)投保和理賠情況納入旅行社年檢范圍。
第十九條旅行社應(yīng)當(dāng)妥善保管旅行社責(zé)任保險(xiǎn)投保和理賠的相關(guān)資料，接受旅游行政管理部門的檢查；在理賠案件發(fā)生后，應(yīng)及時(shí)將理賠情況報(bào)當(dāng)?shù)芈糜涡姓芾聿块T備案。
第二十條旅行社應(yīng)當(dāng)選擇保險(xiǎn)業(yè)務(wù)信譽(yù)良好、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)面廣、無不良經(jīng)營(yíng)記錄的保險(xiǎn)公司投保。
第六章罰則
第二十一條旅行社違反本規(guī)定第二條規(guī)定，未投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓15天至30天，可以并處人民幣5000元以上2萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，還可以吊銷其《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。
第二十二條旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，小于本規(guī)定第五條規(guī)定要求的，或者投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的金額低于本規(guī)定第十條規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正，給予警告；逾期不改正的，可處以人民幣5000元以上1萬元以下的罰款。
第二十三條旅行社違反本規(guī)定第十八條、第十九條規(guī)定，拒不接受旅游行政管理部門的管理和監(jiān)督檢查的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正，給予警告；逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓3天至15天，可以并處人民幣3000元以上1萬元以下的罰款。
第七章附則
第二十四條旅游者參加旅行社組織的團(tuán)隊(duì)旅游時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際需要，從有保險(xiǎn)人資格的旅行社或直接從保險(xiǎn)公司自愿購買旅游者個(gè)人保險(xiǎn)。旅行社在與旅游者訂立旅游合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)推薦旅游者購買相關(guān)的旅游者個(gè)人保險(xiǎn)。
第一條為加強(qiáng)旅游業(yè)管理，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保障旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者和服務(wù)人員的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。
第二條凡在本市行政區(qū)域內(nèi)從事旅游業(yè)監(jiān)察和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位、個(gè)人，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。
第三條市旅游行政主管部門負(fù)責(zé)全市旅游業(yè)監(jiān)察工作的管理，縣（市、區(qū)）旅游行政主管部門按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)監(jiān)察工作的管理。
旅游行政主管部門所屬的旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的旅游業(yè)監(jiān)察業(yè)務(wù)工作，其經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。
工商、價(jià)格、城管、公安、交通、環(huán)保、園林綠化、衛(wèi)生、文化、民族、宗教、安全生產(chǎn)監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、勞動(dòng)和社會(huì)保障等有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同做好旅游業(yè)監(jiān)察工作。
第四條旅游業(yè)監(jiān)察實(shí)行行政執(zhí)法監(jiān)察與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)察與指導(dǎo)相結(jié)合、教育與處罰相結(jié)合的原則。
第五條任何單位和個(gè)人對(duì)違反有關(guān)旅游法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，均有權(quán)舉報(bào)和投訴。
第六條市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)提高旅游服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。
第二章監(jiān)察職責(zé)和程序
第七條旅游行政主管部門履行下列監(jiān)察職責(zé)：
（一）宣傳有關(guān)旅游法律、法規(guī)、規(guī)章，倡導(dǎo)文明旅游；
（二）檢查有關(guān)旅游法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況；
（三）受理對(duì)違反有關(guān)旅游法律、法規(guī)、規(guī)章行為的舉報(bào)和投訴；
（四）糾正和查處違反有關(guān)旅游法律、法規(guī)、規(guī)章的行為；
（五）會(huì)同有關(guān)部門督促、檢查旅游經(jīng)營(yíng)者的安全生產(chǎn)工作，指導(dǎo)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)自主建立旅游安全風(fēng)險(xiǎn)金救助機(jī)制；
（六）實(shí)行旅游經(jīng)營(yíng)誠信公告制度；
（七）管理和監(jiān)督旅游業(yè)監(jiān)察人員。
第八條旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使下列職權(quán)：
（一）向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查了解案情，制作筆錄；
（二）對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查；
（三）暫扣用于違法活動(dòng)的財(cái)物、旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證、導(dǎo)游（資格）證，依法予以處理；
（四）查閱、復(fù)制與違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)的合同、發(fā)票、賬冊(cè)、單據(jù)、記錄、文件、業(yè)務(wù)函電和其他相關(guān)資料；
（五）依照本條例對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。
未成立旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)的縣（市、區(qū)），由旅游行政主管部門行使前款職權(quán)。
第九條旅游業(yè)監(jiān)察采用年度審查、日常檢查、聯(lián)合檢查、電子信息檢查和案件專查等方式。
第十條旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以向旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游服務(wù)人員發(fā)出《旅游監(jiān)察詢問通知書》、《旅游監(jiān)察協(xié)查通知書》、《旅游投訴配合處理通知書》，接到通知書的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照要求辦理。
第十一條旅游業(yè)監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過培訓(xùn)考核，取得行政執(zhí)法證后，方可從事旅游業(yè)監(jiān)察工作。
第十二條旅游業(yè)監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：
（一）忠于職守、秉公執(zhí)法、文明監(jiān)察；
（二）為從事旅游業(yè)的單位和個(gè)人提供有關(guān)旅游法律、法規(guī)、規(guī)章的咨詢服務(wù)；
（三）保守工作秘密和行政相對(duì)人的商業(yè)秘密；
（四）接受旅游行政主管部門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。
第十三條旅游業(yè)監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)察時(shí)，應(yīng)當(dāng)兩人以上共同進(jìn)行，并出示有效執(zhí)法證件；違者，當(dāng)事人有權(quán)拒絕監(jiān)察。
第十四條查處違反有關(guān)旅游法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，依照下列程序進(jìn)行：
（一）登記立案；
（二）調(diào)查取證；
（三）聽取申辯，符合聽證條件的，舉行聽證；
（四）作出行政處罰決定或者撤銷案件決定；
（五）送達(dá)處罰決定書或者撤銷案件決定通知書。
第十五條對(duì)違法行為的處罰決定，應(yīng)當(dāng)自立案之日起30日內(nèi)作出。案情復(fù)雜的，經(jīng)旅游行政主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延期，最長(zhǎng)不得超過30日。
第十六條旅游業(yè)監(jiān)察人員辦理旅游監(jiān)察案件，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避；當(dāng)事人也有權(quán)要求其回避：
（一）本人或者其近親屬是本案當(dāng)事人的；
（二）本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的；
（三）與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件公正處理的。
旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員的回避，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定；旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的回避，由旅游行政主管部門負(fù)責(zé)人決定。
第三章經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范
第十七條旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)接受旅游行政主管部門及其旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，遵守以下規(guī)定：
（一）建立健全旅游服務(wù)質(zhì)量管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)旅游服務(wù)人員的法制教育、職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓(xùn)；
（二）以書面或者電子填報(bào)等方式如實(shí)向旅游行政主管部門及其旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供旅游經(jīng)營(yíng)情況、團(tuán)隊(duì)信息、財(cái)務(wù)報(bào)表等相關(guān)資料。
第十八條旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)接受旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)旅游市場(chǎng)、旅游安全和旅游服務(wù)質(zhì)量的檢查，配合對(duì)旅游投訴案件的調(diào)查處理。
第十九條旅行社與旅游者簽訂的旅游合同應(yīng)當(dāng)明確旅游費(fèi)用、旅游行程、游覽景點(diǎn)、服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、購物次數(shù)和時(shí)間、違約責(zé)任等內(nèi)容；旅游者有其他需要的，可以與旅行社另行約定。
旅行社應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的旅游行程表，作為旅游合同的組成部分。
旅行社應(yīng)當(dāng)填寫市旅游行政主管部門制定的統(tǒng)一格式的旅游團(tuán)隊(duì)運(yùn)行計(jì)劃表，由導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)人員執(zhí)行。
轉(zhuǎn)并旅游團(tuán)隊(duì)時(shí)，轉(zhuǎn)出和接入的旅行社應(yīng)當(dāng)簽訂轉(zhuǎn)并旅游團(tuán)隊(duì)合同。
第二十條旅行社使用的法人印章、合同專用章及電子簽章應(yīng)當(dāng)向市旅游行政主管部門備案。
旅行社應(yīng)當(dāng)在旅游合同、旅游行程表和轉(zhuǎn)并旅游團(tuán)隊(duì)合同上加蓋法人印章或者旅行社合同專用章。
旅行社應(yīng)當(dāng)在旅游團(tuán)隊(duì)運(yùn)行計(jì)劃表上加蓋法人印章或者電子簽章。
第二十一條旅行社應(yīng)當(dāng)與所聘用的導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)人員訂立勞動(dòng)合同，依法支付工資報(bào)酬，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。
旅行社借用導(dǎo)游人員，應(yīng)當(dāng)與該導(dǎo)游人員所在導(dǎo)游服務(wù)公司或者旅行社簽訂合同，并承擔(dān)借用期間該導(dǎo)游人員從事導(dǎo)游活動(dòng)產(chǎn)生的法律責(zé)任。
旅行社和導(dǎo)游服務(wù)公司不得以質(zhì)量保證金、押金和墊付團(tuán)款等形式向?qū)в巍㈩I(lǐng)隊(duì)人員收取費(fèi)用。
旅行社不得委派未經(jīng)年度審核合格的導(dǎo)游人員從事導(dǎo)游活動(dòng)。
第二十二條旅游經(jīng)營(yíng)者或者旅游服務(wù)人員不得有下列行為：
（一）偽造、變?cè)臁⑥D(zhuǎn)借旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證、旅游標(biāo)志（識(shí)）牌和有關(guān)證件；
（二）利用宗教、民俗活動(dòng)或者其他方式誤導(dǎo)、欺騙、脅迫旅游者消費(fèi)；
（三）向旅游者索取額外費(fèi)用；
（四）未經(jīng)旅游者書面同意轉(zhuǎn)并旅游團(tuán)隊(duì)；
（五）降低旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者提供的旅游服務(wù)不符合規(guī)范要求；
（六）以低于成本的價(jià)格銷售旅游產(chǎn)品或者提供旅游服務(wù)；
（七）不按旅游合同的約定或者旅游團(tuán)隊(duì)運(yùn)行計(jì)劃提供服務(wù)，擅自改變或者誤導(dǎo)、欺騙旅游者改變合同內(nèi)容；
（八）對(duì)旅游服務(wù)范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等作虛假或者使人誤解的宣傳；
（九）其他擾亂旅游市場(chǎng)秩序或者侵害旅游者合法權(quán)益的行為。
第二十三條旅行社應(yīng)當(dāng)向具有旅游客運(yùn)資質(zhì)的運(yùn)輸企業(yè)租用車船并簽訂旅游客運(yùn)合同，禁止使用不具有旅游客運(yùn)資質(zhì)的車船運(yùn)載旅游者。
第二十四條旅游客運(yùn)車船駕駛?cè)藛T在承運(yùn)旅游團(tuán)隊(duì)時(shí)，不得有下列行為：
（一）不按照旅游客運(yùn)合同、運(yùn)行計(jì)劃或者服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)；
（二）強(qiáng)行滯留旅游團(tuán)隊(duì)、棄團(tuán)或者甩客；
（三）未經(jīng)車船所在公司委派承攬旅游客運(yùn)業(yè)務(wù)；
（四）無故變更旅游客運(yùn)線路或者更換客運(yùn)車輛、船舶；
（五）搭載與旅游團(tuán)隊(duì)無關(guān)的人員。
第二十五條任何單位和個(gè)人不得非法銷售從景區(qū)、景點(diǎn)團(tuán)購的優(yōu)惠門票或者相關(guān)憑證。
第二十六條旅游景區(qū)、景點(diǎn)應(yīng)當(dāng)設(shè)立旅游服務(wù)質(zhì)量管理和旅游投訴機(jī)構(gòu)，并在明顯位置公示旅游咨詢、投訴和救助電話。
第二十七條景區(qū)、景點(diǎn)旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)景區(qū)規(guī)劃設(shè)置地域界限、服務(wù)設(shè)施和游覽導(dǎo)向的標(biāo)志；對(duì)可能給旅游者造成危險(xiǎn)的旅游設(shè)施和游覽地，應(yīng)當(dāng)采取必要的防護(hù)措施，設(shè)立明顯提示或者警示標(biāo)志。
第二十八條發(fā)生旅游安全事故，旅游經(jīng)營(yíng)者和服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，配合有關(guān)部門做好善后處理工作。
第二十九條在本市行政區(qū)域內(nèi)的旅游經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起30日內(nèi)到當(dāng)?shù)芈糜涡姓鞴懿块T備案。
第四章法律責(zé)任
第三十條旅游經(jīng)營(yíng)者或者旅游服務(wù)人員不按照本條例第十條規(guī)定的通知書要求辦理的，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改的，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者處2000元罰款，對(duì)旅游服務(wù)人員處1000元罰款。
第三十一條違反本條例第十七條、第十八條規(guī)定的，由旅游行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改的，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者處3000元以上1萬元以下罰款，對(duì)旅游服務(wù)人員處1000元以上5000元以下罰款。
第三十二條違反本條例第十九條、第二十條和第二十一條第二款規(guī)定的，由旅游行政主管部門對(duì)旅行社處1000元以上5000元以下罰款。
第三十三條違反本條例第二十一條第一款、第三款規(guī)定的，由勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理部門依法處理。
違反本條例第二十一條第四款規(guī)定的，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)旅行社按每委派一人處2000元罰款。
第三十四條違反本條例第二十二條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)規(guī)定的，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒收違法所得，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者并處1萬元以上5萬元以下罰款，對(duì)旅游服務(wù)人員并處1000元以上5000元以下罰款。
違反本條例第二十二條第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)、第（六）項(xiàng)、第（七）項(xiàng)、第（八）項(xiàng)、第（九）項(xiàng)規(guī)定的，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者處3000元以上1萬元以下罰款；對(duì)旅游服務(wù)人員處1000元以上5000元以下罰款。
第三十五條違反本條例第二十三條規(guī)定的，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)按每租用一輛（艘）處5000元罰款。
第三十六條有本條例第二十四條規(guī)定情形之一的，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)處3000元以上1萬元以下罰款。
第三十七條違反本條例第二十五條規(guī)定的，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒收違法所得；對(duì)單位并處5000元以上1萬元以下罰款；對(duì)個(gè)人并處1000元罰款。
第三十八條違反本條例第二十六條、第二十七條、第二十九條規(guī)定的，由旅游行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改的，處2000元罰款。
第三十九條違反本條例第二十八條規(guī)定的，由旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)處3000元以上1萬元以下罰款；違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的，依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
第四十條旅游業(yè)監(jiān)察人員有下列行為之一的，由旅游行政主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任：
（一）或者的；
（二）利用職權(quán)、謀取私利的；
（三）違反本條例第十二條第（三）項(xiàng)規(guī)定的；
（四）違反法律、法規(guī)、規(guī)章罰款、收費(fèi)的。
第四十一條旅游行政主管部門及其旅游監(jiān)察機(jī)構(gòu)、旅游業(yè)監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
第五章附則
一、質(zhì)量保證金制度上升為行政法規(guī)的必要性
建立質(zhì)量保證金制度的主要目的就是為了提高旅行社的服務(wù)質(zhì)量，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益。在旅行社和旅游者之間，相對(duì)于其它消費(fèi)者而言，旅游者的合法權(quán)益更容易受到損害。這是由于旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)決定的：第一，旅行社為旅游者提供的服務(wù)是一種無形商品，旅行社預(yù)先向旅游者收取費(fèi)用，往往在較長(zhǎng)時(shí)間后才向旅游者提供服務(wù)，具有遠(yuǎn)期交易的特點(diǎn)。在國際和國內(nèi)的旅行社，都存在著利用遠(yuǎn)期交易的特點(diǎn)預(yù)收大量費(fèi)用，然后攜巨款逃匿的現(xiàn)象，或者利用預(yù)收的費(fèi)用從事股票、期貨貿(mào)易等風(fēng)險(xiǎn)極大的交易活動(dòng)，使得旅游者的權(quán)益得不到保障。第二，旅游者只有在消費(fèi)后，才能判定旅行社提供的服務(wù)是否符合約定，一旦旅游者的權(quán)益受到損害，又不像消費(fèi)物質(zhì)商品那樣，及時(shí)得到保修、保換或退賠，由此產(chǎn)生的權(quán)益糾紛極難解決。第三，大多數(shù)中小旅行社由于投資少，辦公地址和辦公設(shè)備都是租賃的，一旦發(fā)生損害旅游者權(quán)益的事情，旅行社自身幾乎沒有賠償?shù)哪芰Α?/p>
由于旅行社預(yù)收旅行費(fèi)用款項(xiàng)較大，涉及的旅游者數(shù)量較多，社會(huì)影響面廣，一旦出現(xiàn)問題，不僅防礙旅行社自身的發(fā)展，而且損害了旅游者的合法權(quán)益，影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，世界上旅游發(fā)達(dá)國家普遍采用質(zhì)量保證金制度來保護(hù)旅游者的利益。如日本在《旅行業(yè)法》和《旅行業(yè)法實(shí)施要領(lǐng)》中對(duì)旅行社質(zhì)量保證金繳納的數(shù)額、繳納的程序、保證金的退換、繼承等都作了非常具體的規(guī)定。泰國《旅游業(yè)暨導(dǎo)游法》中規(guī)定，旅行社應(yīng)以現(xiàn)金、泰國政府公債或由泰國政府擔(dān)保本金與利息的國營(yíng)企業(yè)債券等方式繳納保證金。我國臺(tái)灣的《旅行業(yè)管理規(guī)則》中規(guī)定經(jīng)營(yíng)旅行社應(yīng)首先向交通部觀光局申請(qǐng)籌設(shè)，依法辦妥公司設(shè)立登記后，符合條件者，經(jīng)核準(zhǔn)并交納旅行社保證金、注冊(cè)費(fèi)后，發(fā)給旅行社執(zhí)照，方可營(yíng)業(yè)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)量保證金制度，在今年通過的《旅行社管理規(guī)則修正案》中又將保證金的數(shù)額提高了。此外，法國、英國、澳大利亞、比利時(shí)、韓國和西班牙等國也實(shí)行了旅行社質(zhì)量保證金制度。這些國家都把質(zhì)量保證金制度上升為法律或者法規(guī)，以法的形式來規(guī)范旅行社的經(jīng)營(yíng)秩序，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)旅行社的行業(yè)管理和監(jiān)督，取到了很好的效果。
隨著我國旅游業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了入境旅游，出境旅游和國內(nèi)旅游相并存的新趨勢(shì)。由于旅行社營(yíng)業(yè)范圍的擴(kuò)大和組團(tuán)業(yè)務(wù)的增多，旅行社本身所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更大，更容易出現(xiàn)侵犯旅游者權(quán)益的問題，尤其是國內(nèi)旅游和出境旅游，一個(gè)旅游團(tuán)往往涉及數(shù)十萬元的費(fèi)用，一旦出現(xiàn)問題，旅游者的合法權(quán)益很難得到保護(hù)。為了切實(shí)保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，提高旅行社的服務(wù)質(zhì)量，使質(zhì)量保證金制度行之有效，在實(shí)際操作中有法規(guī)依據(jù)，使質(zhì)量保證金制度真正成為行業(yè)管理的強(qiáng)有力的手段，有必要將質(zhì)量保證金制度上升為行政法規(guī)，在正在制定的《旅行社管理?xiàng)l例》中作出相應(yīng)的規(guī)定。
二、旅游行政管理部門可以依法就保證金賠償問題作出處理
《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“各級(jí)旅游行政管理部門在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和程序，做出支付保證金賠償?shù)臎Q定”。有人認(rèn)為，此條規(guī)定與現(xiàn)行法律相抵觸，旅游行政管理部門無權(quán)就旅行社對(duì)旅游者的權(quán)益損害作出賠償決定，因?yàn)槁眯猩绾吐糜握呤瞧降鹊拿袷轮黧w，二者之間的糾紛屬于民事糾紛。作為侵權(quán)人，旅行社應(yīng)承擔(dān)什么樣的民事賠償責(zé)任，應(yīng)由司法程序來決定，即由人民法院通過審理后裁定。作為行政機(jī)關(guān)，旅游行政管理部門只能有權(quán)依法對(duì)違法的旅行社實(shí)施行政處罰，包括對(duì)旅行社作出警告、罰款、停業(yè)整頓和吊銷“旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證”等處罰，而不能就旅行社和旅游者之間的權(quán)益糾紛作出裁決。
實(shí)際上，按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)除了在行使行政職權(quán)的過程中直接管理行政相對(duì)人外，許多時(shí)候還必須以第二人的身份來對(duì)民事糾紛進(jìn)行處理。行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的處理又稱專門行政裁決。依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)處理民事糾紛主要有：對(duì)林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理；對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理；對(duì)水事糾紛的處理；對(duì)草原權(quán)屬爭(zhēng)議的處理；對(duì)水面、淮涂權(quán)屬爭(zhēng)議的處理。此外，專利法、郵政法、食品衛(wèi)生法、藥品管理法、海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法、環(huán)保法、醫(yī)療事故處理辦法、商標(biāo)法和獸藥管理?xiàng)l例等法律、法規(guī)，都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的處理。例如，《商標(biāo)法》第三十九條規(guī)定，對(duì)侵犯注冊(cè)商標(biāo)權(quán)的，被侵權(quán)人可以向侵權(quán)人所在地的縣級(jí)以上工商行政管理部門請(qǐng)求處理，有關(guān)工商行政管理部門有權(quán)責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，賠償被侵權(quán)人的損失。當(dāng)事人不服的，可以在收到處理通知十五日內(nèi)，向人民法院；期滿不，又不履行的，由有關(guān)工商行政管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《食品衛(wèi)生法》第三十九條、第四十條規(guī)定，違法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有權(quán)要求賠償損失。損害賠償要求由縣以上衛(wèi)生行政部門處理。縣以上衛(wèi)生行政部門有責(zé)任受理，并依據(jù)法律的規(guī)定作出損害賠償?shù)男姓脹Q。當(dāng)事人不服裁決的，可以向人民法院。
因此，依據(jù)我國的立法例，行政機(jī)關(guān)可以就法律、法規(guī)規(guī)定的部分民事糾紛實(shí)施行政裁決，這是通過行政法律程序?qū)Σ糠置袷录m紛實(shí)行的法律保護(hù)，是快捷、合理地解決部分民事糾紛的有效方式，也是我國司法程序的必要補(bǔ)充。可見，旅游行政管理部門除了依法行使職權(quán)，對(duì)行政管理相對(duì)人旅行社實(shí)行管理外，完全可以以第二人的身份來對(duì)旅行社和旅游者之間的權(quán)益糾紛作出專門行政裁決。
三、關(guān)于質(zhì)量保證金制度立法和執(zhí)法中應(yīng)注意的問題
雖然行政機(jī)關(guān)可以依法就部分民事糾紛實(shí)行行政裁決，但行政裁決本身是否具有法律效力，還得有具體的法律、法規(guī)加以規(guī)定。從現(xiàn)行法律看，有兩種情況：第一，有的法律、法規(guī)規(guī)定行政裁決具有強(qiáng)制約束力。如《中華人民共和國專利法》規(guī)定，國務(wù)院專利行政管理機(jī)關(guān)作出具體的行政裁決后，當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院提訟，期滿不又不履行的，由作出處理決定的管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第二，有的法律、法規(guī)規(guī)定行政裁決不具有強(qiáng)制約束力。如《中華人民共和國藥品管理法》規(guī)定，當(dāng)事人雙方如果認(rèn)為衛(wèi)生行政管理部門所作的處理決定公平合理，可以接受，雙方就共同履行；如果一方當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以向人民法院，請(qǐng)求人民法院作出裁定，人民法院作出的維持原處理決定或者撤銷原處理決定的裁定具有法律效力，雙方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。
