時間：2022-11-23 20:16:46
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理體系，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一般來說,以政府機構與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準,政府管理方式發展至今經歷了信息、交互、提交和交易這四個階段[1](見表1)。目前處于交易階段,這一階段政府管理方式不再是單純的信息與公共服務提供,而是政府信息、服務的融合,公眾通過政府信息平臺能夠更方便進入一個多機構、多服務的政府管理系統。這也是政府管理方式的一次變革,其更關注政策或戰略的制定,為公眾和企業提供更有效的全面在線服務媒介,而且能夠借助外部的技術和人力資源來完成這些活動。這一階段,受眾能夠全面與政府服務機構交互,享受全面和制定式的信息及公共服務。這是一個更加復雜和不斷完善的系統,豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段的政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數字及多極化特征,因此,這一階段的政府也被成為“數字政府”。數字政府包含狹義和廣義的定義,美國得克薩斯州數字政府規劃中將數字政府明確定義為:“各級政府與公眾、企業之間借助電子通信技術開展的政府活動,包括:產品及服務的提供和購買,產生及接受(政府)指令,提供及獲取信息以及完成金融交易”。[2]數字政府被認為是新公共管理理論革命最后的實踐,成為公共部門改革公共服務的主要推動力,其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。最早的數字政府可以追溯到1997年,由美國國家科學基金會發起并逐步引入。1997年,基于一份關于21世紀邁向數字政府的報告,美國國家科學基金會開始指導美國聯邦政府利用Internet技術來提高公共服務透明度,由此利用現有的先進技術建立高效數字政府的理念雛形,隨后發展迅猛并得到推廣和應用。僅1997年,世界范圍內有1915個中央級政府機構建立了相應的政府公共網站,2000-2001年,短短一年,這一數字增長到9363個,美國以擁有403家政府公共服務網站(這里,僅以數量計,不論服務質量)獨霸數字政府發展鰲頭,一些發展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等,[3]。Gartner將數字政府的特征概括為:“數字政府,即通過各種技術、網絡及新媒體發展,推動政府機構內部及社會外部的連續轉型,從而對政府提供的公共服務,參與公共事務活動的能力和管理水平進行最優化的結果”,其實質是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo進一步概況了數字政府區別于傳統政府的主要功能:(1)公眾獲知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性規則;(3)公眾借助政府提供的數字平臺和公共協助更有效地取得個人利益;(4)政府之間活動及政府與企業之間活動的便利和公開;(5)政府對政府的信息和服務融合;(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。[5]數字政府將進一步帶動整個社會信息技術的融合和應用,形成“數字政府———數字企業———數字公眾”三位一體的“數字社會”。
Fang將數字政府的交互內容概況為八種:政府—市民,市民—政府,政府—企業,企業—政府,政府—政府供職人員,政府—政府,政府—非營利組織,非營利組織—政府。數字政府的建立需要重視其中的五種關系:市民—政府,企業—政府,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員。[6]具體來看,首先,市民—政府的關系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務的需求,這些服務包括發放有關許可和執照,如駕駛許可,漁業許可等,不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費支付,也應該囊括政府對納稅人的退稅等服務。其次,企業—政府的關系主要是企業、商務活動及合作組織對政府提供服務的需求,包括營業許可,用工信息及經營選址等服務。最后,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員的這三種關系源于其三者相互之間及其內部機構及政府供職人員提供與完善政府服務的要求,包括政府公務活動、政府采購、政府內部資金轉移及其他相關的服務。目前,數字政府的發展階段主要存在于市民—政府,企業—政府,政府—政府這三種關系之間,尤其是前兩種服務需求較大,發展較快。[7]根據上述八種關系,多極數字管理體系的運行機理可以展示為圖2。如圖2所示,城市數字管理系統是不同機構與組織之間相互傳遞信息,內外部聯動的“開放式循環”,其中內部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間,以及這兩級政府與非營利組織之間的交流,外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間,以及地方政府與企業之間的相互傳遞,這里,地方政府不僅承擔著本級政府與公眾和企業之間的信息、服務聯通,更重要的是公眾及企業與中央政府之間信息交換的媒介,中央政府的各種信息,需要通過地方政府的相關活動進行傳遞和解讀,因此,地方政府在整個數字整合系統中承擔著舉足輕重的作用,是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道,這顯示出城市管理系統的重要性,地方政府建立的城市管理系統不僅提供了公眾與企業及其他組織需要的信息及服務來源,而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環節,通過地方政府實施的城市管理系統,中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹,意味著借助于城市管理系統,地方政府成為中央政府實現其政策目標的主要執行者,也是公眾及企業信息及其他服務需求的主要提供者。
二、全國省會數字城市管理體系構建的綜合比較
根據城市管理體系運行的主要組成部分,我們選擇政府門戶網站開通情況、城市管理專門機構的設立、城市管理專門條例或規定頒布情況、城市管理分類規章及制度頒布實施情況以及數字網格化管理模式建立等五個方面的指標,對全國31個省會城市(包括直轄市)的數字城市管理體系進行了比較。(1)從擁有政府門戶網站情況看,全國31個省會城市(包括直轄市)無一例外都建立了政府門戶網站,提供有關政府政策文件、法律法規信息、重大事件、經濟社會發展狀態、近期工作進展、公共服務信息等一系列瀏覽和查詢服務,并提供政府直屬機構及各相關部門的鏈接,實現了政府信息與機構的互通互聯,體現出政府信息化建設初步成功和“數字城市”打造的前期成果。(2)從頒布專門性城市管理條例情況看,除天津和長沙外,其余城市都沒有出臺相應的城市管理專門條例,城市管理法制體系的建立相對滯后,統領性的城市管理條例出臺勢在必行,其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規體系,為未來城市管理的法制化創造必要條件。(3)從城市管理分類條例或規定實施情況看,市容環境衛生管理、市政管理和園林綠化管理規定實施情況最好,除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環境衛生管理規定,市政管理規定僅長春和烏魯木齊沒有,園林綠化管理規定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。(4)從數字網格化城市管理模式建立情況看,北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆明都已經啟動,其中重慶和成都不僅較早推行實施了數字網格化管理模式,且取得了較好的成效,在此方面已走在全國前列。
綜合來看,有兩項指標沒有體現的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州;表現較好、僅有一個指標沒有達到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙;而表現最突出,所有指標都有所作為的是天津,顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點、統籌規劃、強調落實獲得的良好成效。通過對全國省會城市管理體系的綜合比較,發現以下幾個特點:(1)從管理主體上看,政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔者,目前通過營利性企業和非政府組織配合政府提供公共物品與服務的城市較少,政府管理城市的任務艱巨且過于繁雜,無法完全發揮其最重要的市場維護和監督職能,管理主體過于單一,不利于分擔政府管理事務,一定程度上降低了城市管理運行效率。(2)從管理技術上看,數字網格化城市管理模式僅在幾個城市得到應用,大多數城市還沒有建立起科學的數字城市管理系統,一定程度上反映出目前管理技術相對滯后的現狀,制約“柔性化”城市管理的轉變及發展。(3)從管理手段上看,包括城市交通管理、市容環境管理、舊城區改造管理、公共服務保障、公共安全管理、綜合執法等多個領域的城市管理運行系統整合仍需時日,不同城市都不同程度地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強城市管理資源整合和配置的問題。(4)從管理目標上看,城市管理目標的法制化是保證其實現的首要因素,我國法制化的城市管理體系雖已起步,但進展較慢,目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典,管理目標多體現為政府短期政策目標,從城市長遠發展角度考慮形成的固定化城市管理目標仍是未來政府城市管理活動的努力方向。
三、建立多極數字城市公共管理體系的政策建議
1•建立現代城市管理三元治理結構。加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素,建立由政府、企業、社會組成的多元化主體城市治理結構,以彌補政府失靈和市場失靈。這種三元治理結構中,政府是組織者和指揮者,其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果;營利性企業和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務,其有利于分擔政府管理事務,提高城市管理運行效率和效益;社會公眾作為基礎通過公開與不公開途徑參與城市管理活動,推動城市管理機制內生化轉變。[8]其中,政府突出其統領與指導作用,企業突出其專業與獨立作用,社會突出其監督與制衡作用,完成“小政府+大社會”的改造,對于城市公共服務中的自然壟斷產品,建立嚴厲的政府監督下的市場供給體制,對于共有資源或純粹公共產品和服務的供給,政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業的建造者或經營者,提供高效高質的第三方產品或服務。[9]
2•運用先進數字信息管理技術提升“數字城市”水平。“數字城市”提供給城市管理強大的技術和數據支持,使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源,實現工作流程的標準化、規范化和網絡化,作為其中重要組成的“數字城管”,更是強調運用信息技術、地理信息技術、無線通信技術等現代科學技術,在城市管理信息綜合平臺基礎上建立綜合性的管理信息系統,提供準確、適時、有效的信息搜集和加工處理,為城市管理者的決策和職能履行服務。[10]目前,“數字城管”已發展到城市部件管理和萬米單元網格相結合的階段,初步實現對城市管理對象的定量、定性和定位,為實現城市管理工作的快速性和準確性提供了基礎的數據保障。因此,應加快建立市區兩級網格化管理體系,并在此基礎上搭建城市管理信息綜合平臺,推進綜合性管理信息系統的建設,從市區兩級完成城市部件管理和萬米單元網格的整合互通,在技術上保證城市管理系統的安全高效運行。
3•推進城市管理資源和管理體系整合。城市管理運行系統內容繁雜,包括城市交通管理、城市市容環境管理、城市舊城區改造管理、城市公共服務保障、城市公共安全管理、城市綜合執法等多個領域,涉及面多,牽涉面廣,必須采用科學的管理手段才能達到整合管理資源、管理機制,提高管理效率和管理水平的目標。繼續加快建設城市交通誘導信息系統,建立ITS(智能交通系統),通過大范圍和密集的信息交換及集成,組織管理交通運輸,緩解交通擁阻,提高出行質量。完善城市基礎設施和公共服務的快速應急管理,建設快速搶險信息系統,形成突發環境、安全及災害事件的應急處理系統。[11]目前全國許多城市已完成突發環境、安全與災害事件應急處理預案的編制,但具體的處理流程及機制設計還未落實,應急與預警處理體系建設相對滯后,應進一步加快應急處理流程及機制設計,并建立統一指揮與調度體系,保證各區域應急資源、信息之間的統籌調配。
關鍵詞 ：公共管理倫理；倫理失范；倫理建設
一、我國公共管理倫理失范的表現
公共管理倫理失范是公共管理權力的異化現象。它的表現形式有很多，根據公共管理倫理的內在結構，可具體概括為兩種。
1.意識失范
主要表現為公共管理主體的政治理念不堅定，公共管理活
動中若出現困難，這類主體會搖擺不定，沒有形成正確的權力價值觀，他們缺少較高的政治理想。在道德認知方面，官本位理念卻愈發占據主要地位，公共管理主體的以民為本的理念逐漸降低。
2.行為失范
公共管理倫理的行為失范主要與腐敗有關，大致可以分為以下幾種：政治性失范，經濟性失范，組織人事性失范，瀆職性失范，社會公德性范。雖然這五種失范行為表現形式各有不同，但是都是權力使用者放棄公共權力的公共性，公共公權力進行私人動，實現個人利益。
二、我國公共管理倫理失范的形成原因
1.公共管理人員在對待個人和群體時的態度標準不一致
內因決定事物的發展方向和本質。我國公共管理倫理失范的深層次原因在于公共管理人員在對待個人和群體利益時所采取的態度標準不一致。公共管理倫理失范的根本原因是人們的思維，人們思想逐漸對公共利益淡化，而動機產生的原因是以公共管理組織和管理人員的倫理水平過低為前提的。倫理水平的過低現象一般是由組織和管理人員所信奉的價值理念來決定。管理人員的價值理念的形成是收到家庭生活環境和受教育環境等因素的影響。公共管理組織和管理人員在自身的人格素質上應該具有以下能力：關愛他人、尊重他人，并且關心公眾利益和幸福感，擁有一定的道德上的自我控制能力和社會責任感。公共管理組織和管理人員在面對個人利益和社會利益時，采用的不正當態度，根本原因分析，首先是公共管理組織的任務、宗旨與社會所需要的不一致導致偏差的出現，例如，公共管理人員錄用上偏差，只是觀察了應聘者的能力水平等客觀的考查，而沒有注重對應聘人員的自身素質的考核；第二就是公共管理人員在管理工作中降低了對個人的要求。
2.公共管理環境中不同的刺激因素
加強倫理失范的外在力量主要是公共管理環境中的刺激因素造成的，環境中的不同的刺激因素，有些來源于內部環境，有些來源于外部環境，譬如經濟、政治、文化各個方面對與公共管理組織和管理人員逐漸的影響。內部環境對其的影響，形成的基礎是組織傳統文化和文化的內容。公共管理組織基本是非營利性質的組織，它的管理人員基本上是不受社會團體的利益所影響左右的，可是當今社會的發展，到時各種利益不斷向其沖擊，再加上這些管理人員受到自身素質的束縛，會有一定的影響。
3.公共管理倫理思想建設和教育問題建設速度過慢
目前的經濟發展階段，盡管傳統的公共管理倫理準則不斷的受到打擊，可是依舊有很大的社會群眾基礎，公共管理組織這些舊的倫理標準時，也只看重履行并不注重發展與延續。目前，許多國家的經濟發展迅速，但是公共管理倫理建設教育建設的速度卻十分緩慢，這是造成公共管理倫理失范的一個十分重要的原因。由于我國的公共管理倫理和對應的教育建設較經濟發展緩慢，不能滿足實際需要，尤其是在這個人口流動性強、城市化速度飛快、社會群體對公共服務急迫需求的特殊時刻，公共管理產品供應渠道過于單一是導致生產和消費間倫理沖突重要原因。
三、應對我國公共管理倫理失范的措施
1.加強公共管理倫理的作用領域及規范
目前我國公共管理活動所覆蓋的不斷擴大，因此，相關的政府機構應該加強對公共管理活動的作用，逐漸明確公共管理活動的作用領域和相應的倫理標準，將針對公共管理體系的倫理要求同針對公共管理人員的倫理要求區分，并明確受公共管理活動所影響的社會受眾的公共倫理標準。根據不同公共管理體系對于社會受眾生活的影響程度的不同，擬定出不同的倫理標準和道德標準，加大公共管理倫理的涉及范圍。增強公共管理組織倫理的研究深度，在公共管理體系和管理人員在面對個人利益和公共利益時，所采取不同態度這一現象，可以從增強文化建設和提高公共管理人員的個人道德水平等方面來減少不道德行為。所以，我們要加強公共管理體系的監督，并著重提高公共管理人員的道德束縛。
同時，倫理建設需要一定的針對性，不要將一般體系的倫理考核方法應用在公共管理體系中。重視公共組織管理人員的社會責任感和自身廉潔自律情況，通過教育與管理等方法來指導公共管理者正確控制個人欲望。公共管理倫理精神和教育體制完善過程中，需要進步和有選擇性地保存傳統的倫理思維，比如儒家文化中的一些思想，需要明確其范疇在當今社會環境中的顯示意義；與此同時，要大膽的批判吸收外國優秀的的公共倫理思想，比如西方倫理學中的善良、快樂、大度、誠信、機敏、堅強等倫理因素。公共管理倫理體系中，需要將把良好的行為、公正的行為綜合在一起考慮，使公共管理者成為公平正義的實踐人員。
2.強化公共管理領域的倫理監控
我國公共管理在現階段的社會活動日漸增多，所以要加強公共管理體系的倫理監管，從而減少某些功利因素給各種公共管理組織造成不必要的影響。建設完善一個覆蓋公共管理領域的倫理監管系統，對各政府部門以及有經濟性質利益的公共管理組織，提出一個和其功能一致的倫理要求，同時并對其實踐效果進行客觀公正的評判。建立一個行業內部的平臺，加強對損壞公共利益的公共管理行為的監管，對不履行公共管理工作的，部門和個人要建立一個完善的、嚴格的執行措施。在公共管理倫理建設過程中加入公眾思維，加強公民參與社會管理以及民主決策的思想意識，制訂一個長期確實有效管理方針。公共管理部門要約束個人的利益，并且為社會大眾追求更大的利益，為社會群體提供一個良好的社會服務，處理不同的社會問題，讓各群體間的交往更合理化。
目前，由于出現許多外在的因素，導致公共管理組織和管理人員的倫理日漸缺失，所以，我們應該建立一個可以涵蓋不同公共管理活動的倫理規范系統。建立一個可以在決策中表現出公共思想的民主、科學的公共管理體制，這就要求公共管理者在工作上、處事上表現出一個公正、公平、平等、法治和嚴格自律的一般素質，讓管理者可以在面對個人利益時，表現出一種自我控制、適度適當，在面對公共利益時可以表現出一種實踐、公正公平對待弱勢群體。讓誠實意識、責任意識、廉政意識等思想深入到每一個公共管理者思想中，將主動承擔社會責任當成是對公共管理組織和管理者考察的一個必要依據，重視加強公共管理崗位上的非經濟性特征，用服務式管理代替統治式管理，倡導在法制意識指導下的公民自由意識，在公共管理組織中用倫理作為一個評判考核標準。
3.加快倫理建設速度塑造道德模范公共管理是一種社會管理，向社會人員提供一種社會制度安排。公共管理組織的目標是需要滿足社會受眾對美好事物的追求。由于公共管理組織不提倡以經濟利益為中心的功利性質目標，需要注重同公共利益有密切關系的產品的供應，所以對于所有管理機構及組織者的所付出與得到一定情況下不可以通過經濟利益來衡量，有時其工作業績因為非顯性、長期性的原因，并不容易得到社會認同感。所以，需要根據不同的組織提供服務的特性，來進行針對性的宣傳引導。通過塑造各組織和其管理人員的道德人格模范楷模，從而擴大公共管理倫理的公眾影響。公共管理倫理制度規范化的過程中，需要將規范同已出現的公共活動和新的活動結合在一起，在管理戰略層次上思考公共管理倫理問題。明確各種公共管理領域的管理者，并對管理模式、管理觀念、服務標準等做出一個切實可行的規定。
公共管理倫理需要具有一定的文化厚度。公共管理是群體活動，管理模式會影響公共管理倫理的現狀，正確的組織管理會有助于公共管理的建立，因為意識、認知、情感等管理文化因素組成了管理模式。在正義的管理組織文化之中，不正義的行為會被更正，正義的管理行為可以被加強。公共管理需要做好文化，樹立公共品牌。加強廉潔、忠誠等文化建設，建立一種正義的文化，可以營造一種合理的環境，培養正確的公共管理，作為一個社會成員應該有一種協調人和人的規范能力的素質，形成一個約束體質和優秀的管理形式，讓其明白應該具有的責任，可以承擔的責任，公正地執行公共管理的職責，建立一種公共管理公信力。
參考文獻
[1]楊春貴.轉型期我國公共管理倫理的失范及對策[J].學習月刊，2009(10).
[2]紀霞.公共倫理道德的失范與構建[J].行政論壇，2006(06).
隨著社會的高速發展，中國特色社會主義道路的建設速度也在日益加快，在這過程中衡量國家發展水平的依據就是政府機關的執政能力，而影響其執政能力的最重要因素是政府的公共管理能力。政府的公共管理能力不斷提高，國家的安全性能以及綜合實力才能得到有效提升。本篇論文將對政府公共管理能力提高的有效途徑展開詳細論述。
【關鍵詞】
政府；公共管理；能力提高；有效途徑
一、構建政府公共管理基本機制的意義
（一）有效實現公共管理所設定的目標
公共管理機制的構建可以大幅度提高管理效率，即在完成相同任務的工作時，所用時間得到很大程度的降低，具體表現在如下幾個方面。第一，公共管理機制的建立可以確保以人為本的思想始終貫徹于政府在使用職能的環節中。政府的主要職能就是服務于大眾，為社會生活、生產提供便利的條件，所以加大力度管理政府公開、透明的服務工作志在必行。第二，公共管理機制的建立對開展實施責任制度提供了便利，隨著責任制的不斷落實，政府決策層在制定方案的過程中一定會深思熟慮，從而有效提高工作的實用性以及管理效率。
（二）不斷完善政府管理體系，最大程度滿足社會需要
在當今社會，人們對政府所提供的便利或是服務提出了更高的要求，其選擇多樣性也在不斷增加，所以必須構建完善的公共管理機制，只有這樣才能時刻將人民利益放在第一位，并不斷完善政府管理體系，使社會需求得到最大程度的滿足。
（三）實現利益最大化的狀況
由于政府職能的不斷改進，政府公共管理工作所需經費也要隨之變動，如何通過投入最經濟的費用實現政府效益的最大化，一直是熱門的話題。只有不斷完善公共管理機制，政府經濟發展的步伐才能不斷加快。公共管理機制的構建能夠為政府開展預算工作奠定夯實的基礎，根據國家的方案政策，進行具有針對性的管理投資，不斷可以提高工作效率，還能夠改善預算模式，降低成本，從而實現效益的最大化。
二、目前政府公共管理工作存在的問題
（一）政府公共管理制度的建立存在矛盾點
政府公共管理制度的建立存在矛盾點主要表現在以下兩個方面：第一，政府公共管理政策存在相互矛盾的內容，因為我國管理政策的制定需要多方面主體共同參與，而這些主體絕大多數是相互獨立的，甚至是不存在‘交集’的，所以制定出的管理制度在一些方面存在互相沖突的地方。久而久之，政府公共管理體系將受到嚴重的損壞，不僅最終管理目標沒有得到實現，地方的利益也有可能遭到破壞。第二，政府在履行公共管理政策的過程中存在沖突，這種現象在地方部門屢見不鮮，主要是由于政府機構的管理措施不夠嚴格，地方部門投機取巧，沒能將管理任務分配得當，只選取對自身有利的工作任務進行開展，更有甚者還要討價還價，希望從中在獲取到最大的優惠政策。
（二）政府所設定的公共管理目標存在問題
政府所設定的公共管理目標存在以下幾個方面的問題：首先，部分政府所設定的目標并沒有針對大眾群體，換言之，政府公共管理工作所面向的群體是中國所有公民，倘若設定的目標因人而異，無法實現公平公正，則該目標就存在問題。舉例而言，部分政府以公共管理的名義為壟斷型企業提供便利，任其設定價位，對其他參與競標的企業以及社會都造成了不良影響。其次，部分政府所設定的管理目標不具有公共性，舉例而言，人才分流制度是由相關政府制定的，通過利用公共財產給予部分人員的優惠待遇，這種行為是不當的，也是不公平、不公正的。
三、政府公共管理能力提高的有效途徑
（一）注重培養服務理念，將政府職能從管理型轉變成服務型
現如今，政府公共管理的主要內容就是服務，人民生活日新月異，自然而然對社會提出的要求也在不斷轉變，所以政府應該及時了解人民需求，第一時間解決目前存在的社會沖突問題，通過提供有效的公共服務，來不斷深入現代化進程。在充分發揮服務型政府職能的作用同時，一定要全方位考慮，并以此為基礎，建立一個多元化、信息化的公共管理局面。
（二）重點培養宏觀思想，將政府職能從全能性向有限性轉變
傳統的政府公共管理工作更趨近于壟斷性質，而當今社會，政府應該與社會個人組織并駕齊驅，換言之，政府職能應從全能性向有限性進行轉變。政府更多的是作為社會的服務機構出現在社會經濟體系環境中，而社會本身才應處于主導地位。所以不難看出，衡量政府公共管理能力的標準不再是工作效率或是效益等內容，而應取決于公民的滿意程度。
四、結論
政府公共管理工作能否得到有效開展直接影響到自身職能的發揮情況，在當今社會主義市場經濟的大環境下，政府只有不斷完善公共管理體系、不斷改變自身的職能框架，才能有效地解決目前社會存在的各種沖突與矛盾，從而推動政府自身與社會的和諧發展。本篇論文主要從構建政府公共管理基本機制的意義、目前政府公共管理工作存在的問題以及政府公共管理能力提高的有效途徑幾個方面展開詳細論述。
作者：趙田英 袁晗文 竇文慧 單位：廣西大學
參考文獻：
【關鍵詞】人力資源；社會保障；公共管理；作用
當今時代，我國社會公共管理工作創新與改革的核心要點在于不斷推進和加強我國人力資源與社會保障體系的標準化服務建設。基于人力資源與社會保障下的公共管理服務主要是通過在其所屬的鄉鎮、街道等處設立相應的公共服務平臺的方式，為我國廣大群眾提供相應的職業技能培訓和就業勞動機會的公共服務機構，它對于我國在新時期的社會主義現代化建設具有十分重要的影響作用。
一、人力資源與社會保障在社會公共管理重要作用
（一）穩定就業形勢
就業是促進廣大群眾有效實現自我價值，推動我國社會經濟不斷向前發展的重中之重，對我國新時期和諧社會建設進程的不斷向前推進意義重大。針對目前我國較為日益嚴重的就業形勢，我國各級人力資源與社會保障部門及相關工作人員已經切實依據當前社會發展的迫切需要，通過積極制定相關政策的方式，在全國范圍內建立了覆蓋范圍十分廣泛的群眾就業服務平臺和培訓體系，有效實現和加強了當前崗位需求與就業供給之間的有效對接，緩解了就業形勢嚴峻對我國社會經濟發展所造成的壓力和負面影響，從而在不斷提升我國國民整體生活質量水平的同時，不斷促進和保障了我國社會整體的和諧、穩定發展。
（二）促進現代化勞動關系的良性發展
勞動關系是社會發展過程當中最為重要的社會關系之一，對于我國社會的和諧發展和廣大群眾生活質量的不斷提升具有十分積極的促進作用。近年來，隨著我國人力資源和社會保障體系的不斷發展、勞動關系調節機制以及《中華人民共和國勞動法》等相關法律法規的建立和完善，我國現代化的勞動關系建設也逐漸有了新的良性發展，這不僅在一定程度上有效保障了勞動雙方在勞動關系建立協商過程中的公平、公正、公開，同時有效保證了勞動關系雙方的共同權益，從而為不斷促進我國勞動關系的和諧穩定發展提供了強有力的基礎保障。
（三）提升社會保障體系的建設
目前，隨著我國人力資源和社會保障的日益建立和完善，在我國全國各地都已經逐漸建設成立了居民社會醫療保險體系、社會養老保險體系等十分重要的社會制度，且其所能覆蓋的居民面積也越來越廣，其保障工作的有效水平也越來越高，因而在我國全國各地的社會保障工作發展過程中，都取得了十分顯著的成效，并為我國社會整體的穩定發展和長治久安都做出了十分巨大的貢獻。因此，我國人力資源與社會保障體系的不斷建設發展，對于我國公共管理事業質量與效率的不斷提升、社會保障制度的不斷建設和完善以及我國廣大國民生活安定幸福的保證具有十分重要的意義和作用。
二、我國人力資源與社會保障在公共管理中的發展要點
（一）創新思想，轉變觀念
人力資源與社會保障制度在社會管理工作中的效用發揮與相關部門及工作人員思想觀念的進步程度和投入意識具有十分直接的關系。因此，在實際工作的開展過程當中，相關部門及工作人員理應結合當地社會公共管理工作的具體情況，通過積極宣傳、加強培訓等具體方式，解放思想，加強創新和改革，及時摒棄一些陳舊的思想和不合時宜的做法，不斷增強對相關工作人員的綜合素質水平的不斷發展和提高，從而在根本上不斷推進我國人力資源與社會保障制度的良性發展，深化我國相關保障體系和人事勞動的改革創新，促進我國社會管理工作的工作質量水平及效率不斷提升。
（二）落實政策，推進發展
為了不斷促進我國人力資源和社會保障體系的健康發展，我國相關部門及工作人員就要始終堅持以人為本、全心全意為人民服務的工作原則，以一種相對積極的工作態度，不斷發現和解決當前工作中出現的各種問題和狀況，并通過認真梳理工作流程，不斷提高工作質量及效率、制定完善的工作方案和工作職能等具體方式，切實落實相關政策法規，完善管理制度，從而有效協調和推進我國社會公共管理工作的工作效率和質量的不斷發展和提高。
（三）加強保障，提高待遇
由于我國具有疆域遼闊、地區環境氣候、發展特點差異巨大的特點，從而導致我國不同省市地區的之間發展環境與發展現狀都不盡相同，因而在我國社會公共管理服務的建設過程當中，理應切實結合不同地區的發展狀態，因地制宜，從而不斷促進各地區綜合發展水平的不斷提高。因此，在我國資源與社會公共管理系統的實際建設過程當中，理應適當的通過普及和提升參保金額、擴大參保范圍、增加保險保障類型等多樣化的實踐方式，不斷提升我國人力資源與社會保障系統的保障工作范圍和質量待遇，從而在不斷滿足我國廣大民眾切實生活需求的基礎上，使得我國不同地區的人民都能夠在社會公共管理體系的不斷發展壯大過程當中，切實的得到有效的保障和實惠。
三、結束語
綜上所述，隨著我國社會經濟及政治制度水平的不斷發展和提高，我國的社會公共管理體系在廣大群眾日常生活中所發揮出的作用也隨之日益重要起來。人力資源與社會保障體系是我國社會公共管理工作中的重要組成部分之一，對我國社會整體的良性發展和人民物質精神生活水平的共同提升意義重大。因此，我國相關部門及工作人員在實際工作當中必須要結合當前社會發展的實際狀況，通過提高思想認識、深化創新改革等多樣化的方式手段，不斷提高我國人力資源與社會保障工作的工作質量和效率，從而為我國現代和諧社會的構建完善做出巨大的貢獻。
參考文獻
[1]張晶.淺析人力資源與社會保障在公共管理中的作用[J].才智.2016，13:228.
[2]張榮光.人力資源管理在公共管理部門的作用[J].新經濟.2016，14:91.
關鍵詞:新常態；公共管理；挑戰
新常態是近年來重要的經濟術語。新常態不僅是指經濟的增長和變化，更重要的是指其發展的新趨勢、新特征、新動力。隨著我國改革開放事業的不斷深化，我國的經濟發展速度日益加快，但是在經濟危機的影響下，全球經濟受到沉重打擊，我國經濟增長速度也呈現放緩趨勢。在這種情況下，想要促進經濟的回暖，推動社會的穩定進步，就要適應新常態，在新常態下，積極帶動社會各行業的發展。進入新常態以來，我國的公共管理也隨之出現各種各樣的問題，因此，如何對待新常態下的嚴峻挑戰，是一個值得政府和公共管理部門深思的話題。
一、公共管理技術的實效性低
隨著經濟的發展和社會的進步，我國的經濟已經進入了新常態的發展階段，這對提高我國的經濟增長，改善我國的經濟發展水平具有重要的影響。公共管理作為我國社會發展的重要部門，能夠對我國的社會建設和發展進行有效的管理和控制，因此已經形成了很多種公共管理技術，對公共管理工作的工作效率和工作質量的提高具有重要的影響。但是從目前社會發展的實際來看，公共管理技術的實效性較低，在實際問題的解決上，多數采取單一的公共管理技術，導致這些技術無法發揮作用，這也就使得公共管理技術的研發無法為社會創造價值。因此在新常態下要創新公共管理技術，將公共管理與網絡技術結合起來，提高公共管理的工作質量。
二、治理體系與現代化發展脫軌
當前我國的公共管理體系發展較為完善，但是治理體系在很多方面仍然存在著一些弊端，主要有以下幾點表現:第一，形式化的運行機制，無法對社會的相關部門進行有效的管理，這對公共管理職能的發揮造成了一定的阻礙;第二，治理體系在管理的過程中對利益的分配存在不合理的現象，導致很多的社會組織無法發揮自身的作用，對社會經濟發展造成了一定的消極影響;第三，治理體系的管理人員職業素養和業務能力有限，無法實現有效的管理。這些原因都使得公共管理的治理體系與現代化建設脫軌，無法發揮公共管理的作用。因此，在實際的工作中，要提高公共管理治理主體的業務能力，通過法律規范制約治理主體的管理行為，公平公正地開展工作，促進公共管理工作的有效進行。
三、政策落實和執行效果不理想
政策的出臺和落實是逐級進行的，上級在進行政策的制定時，經過了反復的考查和審核，對公共管理工作的開展具有十分重要的作用。但是在實際的工作中，逐級下達的政策，落實和執行效果一定會受到影響，導致落實到基層工作中時，已經與政策最初所要達成的目標相差甚遠，所以政策在落實和執行的過程中效果不是很理想。上下級逐級的政策落實效果不顯著，導致政策在執行的過程中遭受到很大的阻礙，所以要加強公共管理各部門上下級之間的聯系，構建頂級設計的落實機制，積極貫徹和落實上級制定的政策，確保政策對基層管理的影響，促進公共管理工作從上到下有序開展。
四、公共管理組織同個體缺乏正確的價值導向
在新常態下，公共管理組織的發展情況并不樂觀，主要的原因就是沒有樹立正確的價值觀念，缺乏正確的價值導向，這樣的組織形式，對個體的發展產生了十分不利的影響。公共管理組織內的個別工作人員缺乏對自身的管理和規范，沒有意識到自身存在的問題，導致其在管理工作的開展中，主觀意識太強，直接影響公共管理工作的開展。因此，在實際的工作過程中，要注重在公共管理組織內部，對個體進行價值觀念的教育。結合當前新常態發展趨勢，從國家和社會發展的角度出發，提高管理人員的綜合素質和業務能力，加強對管理人員的思想教育，提高管理人員的整體素質，幫助管理人員樹立正確的價值觀念，推動公共管理工作的順利開展。
五、結語
綜上所述，隨著我國經濟發展逐漸進入新常態，對公共管理工作的重視程度也在逐漸提高。公共管理作為社會發展的重要影響因素，對國家的經濟建設和社會發展具有重要的影響。所以新常態下，公共管理也同樣面臨著多重嚴峻的挑戰，如:公共管理技術的實效性低，治理體系與現代化發展脫軌，政策落實和執行效果不理想，公共管理組織同個體缺乏正確的價值導向等。為此我國的政府部門要積極探索改革路徑，促進公共管理在新常態下為社會的發展做出更大的貢獻。
參考文獻:
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［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德
工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。
一公共管理活動的職業體系
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
關鍵詞：企業；管理變革；分析；政策選擇
1引言
公共管理變革和公共服務需要充分考慮企業的公共政策選擇，當前公共管理變革還沒有把企業政策選擇納入重要地位，因此對于公共管理變革和公共服務的問題研究沒有取得很大成效。公共政策的選擇在企業的發展過程中具有重要地位，企業的公共政策選擇不到位，不僅會脫離社會，還會對企業本身的發展產生重要影響，甚至會影響社會的穩定[1]。現代企業想要取得巨大的發展，需要積極參與社會建設、公共服務，讓自身融入社會這個大環境中，切身感受社會的需求，并承擔社會責任，提高社會的認同，這是現代企業管理變革的重要內容。本文分析了當前公共管理的現狀，提出了企業參與社會責任管理體系的構建措施，為企業管理變革和公共政策選擇提供參考。
2公共事務領域應增強企業參與的積極性并形成良好的市場機制
社會公共事務的發展對社會的穩定具有重要作用，公共事務的發展也應該建立市場化的機制，達到資源的合理配置。公共事務的參與程度表現出企業承擔的社會責任高低，好的企業應該為社會服務，承擔相應的社會職能，所以企業的發展應著重考慮企業的公共政策選擇。在這方面政府應主動降低進入公共事務領域的門檻，增強市場機制的介入，以市場的力量不斷優化管理部門資源，達到管理的最高效化。以往的公共事務主要有政府參與，相關部門通過政府的資金處理一些公共事務，是一種行政計劃的方式，這種方式沒有企業的參與，也沒有市場的機制。世界各國對于公共事務的管理也在嘗試不同的方式，美國通過引入一些市場機制來完事公共事業，也取得了一些成果，這是很好的一種方式。我國還處于改革開放的不斷深化的階段，需要對公共事務管理進行模式創新，當前改革的不斷重視，公共事務管理模式的創新是一個新的機遇。當前，我國在公共事務管理模式上已經有了一些常識，也積累了相關經驗。比如上海某區，數年前該區的垃圾處理站多是市政性質，政府參與，企業主導，政府給予企業相應的補貼。近年來政府通過開放管制，通過與外商的合作，將垃圾轉化為有機肥料等循環利用資源，取得了成效。管理模式的變革是我國公共事務管理發展的方向，對我國的公共管理事務具有非常重要的作用。一些商業組織和企業通過公平公開的方式參與社會公共管理事務，擔負社會責任是公共事務管理的方向。政府部門要發揮自己的主導作用，去規劃市場，創造公平的環境讓企業參與到公共事務關注中來，彌補政府資金的不足。公共事務領域包括社會衛生保健、環境維護、職業培訓、就業培訓等，通過企業的參與，來提高公共服務的效率，滿足社會的需求。企業通過積極地參與，能夠不斷地提高企業的影響力，同時也可以履行社會責任，增強社會的認可，為企業創造大量訂單的效益[2]。
3公共企業要注重社會責任的管理
所謂公共企業是指政府參與的并對企業施展主導影響的企業，公共企業承擔相應社會責任。公共企業的形式并不是以贏利為首要目的，而是為社會提供更公共服務，企業的經濟效益只是當作一個次要的管理目標，因此企業公共政策的選擇需與社會需求結合。由于公共企業由政府參與，企業的發展和政策制定都需要政府的指導和參與。公共企業的管理具有壟斷性和政治敏銳性特點，其主要功能是優化資源配置、調整市場需求等，影響力更廣泛。當前公共企業在社會服務方面還有很大的問題：一是對于社會公共產品的生產，其對市場壟斷、惡性競爭沒有足夠的影響力。惡性競爭的狀況還沒有得到根本的蓋面，專利侵權、包裝宣傳、惡意價格競爭、競爭對手不公平競爭等情況時有發生。二是對于市場經濟結構，公共企業投資的行業比較集中，大多是社會公共項目用品，對社會經濟結構的影響較小。三是對于市場資源的配置，公共企業表現出系統的特點，但欠缺協調性。
4企業社會責任管理體系構建的措施
4.1建立社會責任管理體系，實現目標驅動
明確企業責任管理內容，才能讓企業更好地參與政策制定。企業的社會責任管理包括公共衛生、職業培訓、基礎設施建設等。企業要根據自身企業的屬性，結合企業自身的狀況明確自身參與的社會管理的內容，在力所能及的范圍內，積極履行職責，增強社會的參與力，提供自身的影響力。企業要建立健全管理體系，給每個職能部門設定社會責任目標，將目標納入考核，增強各職能部門對承擔社會責任的重視程度。
4.2增強員工社會管理意識，實現責任驅動
員工意識到為企業的服務意識，才能更好地參與企業政策的制定，為企業更好地參與社會管理提供服務。當前企業員工對公司的認可度不高，缺乏團結意識，對公司文化沒有統一的認識，導致員工歸屬意識不強。新時期公司干部應該采用更多靈活的形式，比如微信、QQ等一些新的技術增強與職工的交流，了解他們的思想狀態，切實為他們解放思想、生活等各個方面的問題，增強他們對組織的認同感。同時要加強對員工的教育，完善人力資源開發體系，向員工灌輸社會責任管理的內容，引導他們積極參與社會責任管理。還要注重與上層領導的即時溝通，與兄弟單位聯系交流，即使發現工作的問題，提出改進措施，提高工作效率。4.3加強企業治理與社會責任結合，實現效益驅動現代企業采用股份制、合作制等，這種形式對企業參與社會責任管理是具有積極作用的。企業的經營理念是優化人力資源配置，物資配置，達到最好的經濟效益。企業要正確把握企業治理與社會責任的關系，在企業的發展過程中貫穿社會責任管理，逐步融入社會，制定政策積極參與社會管理，提高企業影響力。
5結語
綜上所述，新時期對企業的發展有更高的要求，企業不僅要采取各種措施優化資源配置，促進企業不斷發展，還要制定各種措施參與社會管理，承擔社會責任，這樣企業才能被社會認知，才能在發展中不斷的創造價值，體系自身的社會價值。公共管理變革和公共服務需要充分考慮企業的公共政策選擇，當前公共管理變革還沒有把企業政策選擇納入重要地位，企業還沒有在社會公共服務領域發揮很大作用，因此對于公共管理變革和公共服務的問題研究沒有取得很大成效。公共政策的選擇在企業的發展過程中具有重要地位，公共政策直接關系到企業的發展，及企業社會價值的體現。現代企業想要取得巨大的發展，需要積極參與社會建設、公共服務，讓自身融入社會這個大環境中，切身感受社會的需求，并承擔社會責任，提高企業影響力，這是現代企業管理變革的重要內容。只有企業建立健全企業社會管理體系，增強目標驅動，創造良好氛圍，增強員工發展的意識，加強企業治理與社會責任的有機結合，才能使企業更好地融入社會，承擔社會責任，積極參與社會公共事務，更好地發展企業，體現企業價值，提高企業影響力。
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教育的本質是完成人的技能和人格的培養、實現人的社會化的活動。
教育具有兩方面的功能：一是推動社會發展，二是滿足個人發展的需求。教育服務是有著“公共屬性”或“準公共屬性”的公共產品，教育有著行政管理屬性，這是不可替代的政府權力。教育的行政性即政府和有關的教育機構根據法律履行教育管理的責任并行使權力，是針對不同教育活動進行掌控、引導、監管等工作的總稱。
在執行方面具有的內涵是：政府教育行政部門按照國家教育法律法規賦予的程序和有限權限，行使其教育管理的職能行為。但“政府的管理職能是掌舵而不是劃槳”，非政府組織、社會團體甚至公民個人都可參與提供教育服務與管理。
政府的管理職能所覆蓋的范圍不是在微觀領域方面而是在宏觀的政策上，它的真正任務就是進行公共服務。隨著行政改革的推進，新公共管理理論越來越受到廣泛的關注。
教育事業作為社會公共事業中十分重要的一環，在某些方面也被新公共管理理論所影響。
一、新公共管理理論與新公共服務理論對教育領域的適應性分析
(一)對社會多元治理的回應
21世紀，經濟全球化進程日益加快，科學技術迅猛發展，行政信息快速膨脹，政府的日常工作開始逐漸透明化，政府已經不是信息資源的壟斷者，越來越多的社會團體開始進入公共事務管理領域中，社會治理理念和行動不斷推廣。教育業也出現了類似的情況，由于教育事業的不斷發展，很多家長，社會組織、企事業單位等對教育水平和質量越加重視，并越來越多地加入教育管理工作當中。
(二)對教育管理改革目標的契合
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確轉變政府教育管理職能，提出：“各級政府要切實履行統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共教育服務的職責，建立健全公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，維護教育公平和教育秩序。”這些目標的提出就需要政府真正擔負起教育管理的職責。以創新精神推進政府職能轉變，勇于進行政府職能轉型，是完成教育管理體制改革的真正措施。
(三)對教育績效問題的根本解決
新公共管理中采取的是競爭機制與私營單位較為完善的管理模式，鼓勵社會力量參與到辦學、監管以及評定等事務中，把企業公司中的績效管理、市場導向以及內部審計等模式都應用到公共服務領域中，這些方案可以有效減少教育服務成本、增加行政效率以及完善服務體系。
二、新公共管理理論與新公共服務視野下的政府教育管理職能
(一)適度分權，擴大學校辦學自主權
發展社會主義市場經濟，就需要突破以往的高度統一的教育行政管理體系，建立一個符合社會主義市場經濟情況的新型教育行政體系。政府需要給予高校更大的辦學自主權，順應教育發展的趨勢，完成對教育的引導以及對學校的管理。政府在平等合作的前提下，將辦學權完全交付給學校，讓學校變為一個獨立的法人實體，社會中的公辦學校通過政府的資金支持，進行服務于社會的公益性教育服務，要充分利用所給予的辦學自主權，建立一個政府宏觀調節，學校自我管理，社會不斷監督的新型的政教體系。
(二)引入市場競爭機制，鼓勵社會參與教育管理事務
新公共管理理論與新公共服務理論主張公共領域引入市場競爭機制和社會參與機制。為提高教育行政水平和公共服務質量，根據社會主義市場經濟發展規律，把競爭制度加入教育行政當中，促進社會上的力量加入教育管理工作當中。
(三)借鑒企業管理理念，增強教育行政管理績效
教育行政中的市場導向應體現以下內容：首先，為工作提供一個較為公平的教育機會，讓社會中各個階級的群體都能享有教育服務;其次是給予社會一個優質舉辦教育的服務環境;最后就是建立健全服務型教育行政體系。
新公共管理理論和新公共服務理論對政府的教育管理公共行為具有十分關鍵的指導作用，現在一些發達國家的政府教育管理機構已經將新公共管理理論和新公共服務理論大規模地運用到了政府教育管理職能的履行當中，這些理論對我國發展教育管理事業也提供了更多的參考。
一、怎樣借鑒國外公共管理改革的先進成果來建設具有我國特色的公共管理體成為了當前面臨的首要挑戰。
由于目前世界各國在進行公共管理改革的過程中面臨的很多問題都是一樣的，而且我國和其他國家都同時處在經濟全球化、社會生活市場化的這樣一個背景之下。正是因為社會背景條件在很大程度上相同，因此我國公共管理改革與國外很多國家的公共管理改革肯定會存在很多相似的地方，因此我們必須要建立起一種能夠符合市場經濟發展和信息社會發展的現代公共管理體系。
二、如何加強公共人力資源的管理提升政府人員的綜合素質能力也是目前面臨的一大挑戰。
所謂公共人力資源的開發管理就是把私營部門人力資源管理的理念和措施引入到公共部門的管理模式中。這不僅是當前時代公共服務管理觀念的需要，同時也是我國公共管理部門改革的發展趨勢。近年來，雖然我國積極的進行修補性改革來完善公共人力資源開發管理體制，但是從整體上來說，我國目前大多數公共部門所實行的人事管理模式都比較落后，和當前快速變化的外部環境的需求有比較大的差距，還沒有能夠形成一種可以符合當前時代需要的現代化公共人力資源管理的模式。
三、怎樣讓政府和市場的作用達到平衡，從而推動政府行為更加規范。
理論研究與實踐經驗都表明，作為控制社會的兩種核心力量，政府與市場在促進社會經濟發展的過程中都起到了不可或缺的作用，一個服務型的政府與一個完善規范的市場，是促進社會整體發展的兩大關鍵要素。所以，政府和市場的關系并不是哪一方要取代另一方，而是他們之間能否有機的融合與協調。我國經過了多年的市場化取向改革，在國家的宏觀調控政策之下市場調節機制得以初步確立，社會主義市場經濟制度得到了初步建立。在這樣的大環境下，公共管理怎樣來順應市場經濟的發展需求，朝著更加規范化的方向不斷完善，成為了當前我國公共管理改革所必須面對的挑戰之一。
四、怎樣來界定政府的職能范圍，從而更好的轉變政府管理職能。
從黨明確提出要轉變政府職能以來，我國政府在職能轉變中取得了明顯的成績，但是我們也必須要意識到，政府職能轉變尚未完全到位，社會主義市場經濟環境下以服務為主體的政府職能來沒有真正的形成，政府機關在行使公共權力的過程中依舊存在著一些弊端和缺位的現象，所以也不能說得上是全面的履行了政府的職能。因此，我們必須要對社會主義市場經濟體制下政府職能有充分的認識，合理的確定政府的職能范圍，擇優才能加快政府職能的改革與創新，同時也是當前公共管理改革中必須解決的一項緊迫任務。
關鍵詞： 食物安全；管理；體系；機制
中圖分類號：TS201.6 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2011.06.022
Reviews of Food Safety Management in China
XIN Li-yuan, WANG Li-juan, WANG Xiao-rong, JIA Bao-hong
(Information Institute, Tianjin Academy of Agricultural Sciences, Tianjin 300192,China)
Abstract: In the paper, food safety management has been researched from the following respects, the system of food safety management of developed countries, the function of administrative department of food safety management, someone related and public management.
Key words: food safety; management; system; mechanism
食物安全關系國計民生[1]。世界各國政府都將食物安全看成是國家安全的重要組成部分，并不斷加大監管力度。如何有效解決食物安全監管中存在的問題，國內外學者從信息學、管理學和經濟學等不同角度，做了大量的研究。為了系統地認識國內食物安全管理的研究現狀，筆者對食物安全管理的研究進展進行了綜述。
1 對發達國家食物安全管理體系的研究
國內學者對食物安全管理體系及管理機制進行分析與介紹，提出發達國家在食物安全監管過程中值得借鑒的做法和經驗。丁聲俊[2]在《對食物安全信任不可掉以輕心－由歐洲瘋牛病引發食物安全對話》一文中對歐洲的食物安全存在的問題進而引發的歐盟食物安全管理模式的改變進行了探討，提出構建食物安全管理模式，通過多種措施提高食物生產的優質性和安全性，消除人們對食物日益加重的信任危機問題。陳錫文[3]對發達國家食品安全主要監管模式進行比較，研究美國、歐盟、德國、英國、荷蘭、加拿大、日本、澳大利亞、韓國、印度、泰國、巴西等國的食品安全監管體制特征、成功經驗、教訓分別進行總結，為中國食物安全管理水平的提高提供借鑒。陳永紅[4]將目前發達國家食物安全管理模式進行分類，美國模式即由多部門共同負責的類型；英國模式即成立專門的獨立食品安全監督機構負責；加拿大模式即由農業部門負責的類型，在農業部之下設立一個專門的食品安全監督機構負責；分析了中國食品安全體系與發達國家的差距，并提出了借鑒國際經驗，進一步完善中國食品安全體系的構想。鄭風田等[5]在總結美國、丹麥等國家對食物安全監管成功經驗的基礎之上，提出了將監管機構合并重組，成立單獨監管機構，負責對食物安全的監管。
2 對中國食物安全部門管理職能的研究
國內學者以信息不對稱、公共物品理論等為理論背景對中國食品市場中的食物安全以及政府監督機制等問題進行研究，討論了政府這位特殊管理者在市場中的角色定位。張玉香[6]從農產品質量安全體系建設方面、農產品質量安全管理措施落實方面以及為提升農產品質量安全水平中國政府所采取的主要行動方面，總結了近年來中國農產品質量安全工作取得的成效及主要經驗；通過總結發達國家農產品質量安全管理基本經驗，為中國農產品質量安全管理提供借鑒。許世衛[7]對中國食物安全發展的狀況進行分析，對31個省市分不同的地區進行分類歸納總結，分析了不同階段的食物安全公共管理目標、管理手段；總結比較了經濟發達地區、中等地區與欠發達地區的食物安全管理做法與經驗；以農產品質量安全和在外就餐浪費為例，剖析中國食物安全的管理體系，提出了當前分段監管與多頭管理制度安排難以適應全過程質量安全管理的基本判斷。張曉濤等[8]從食品安全監管主體的角度入手，分析中國食品安全監管體制存在的問題，提出四項具體對策，即：一是成立國家食品安全委員會；二是對政府食品安全管理機構進行合理分工；三是充分發揮地方食品安全管理體系的作用；四是建立消費者組織、中介組織、企業和政府間相互溝通的機制。張煒達等[9]認為中國食品安全監管中政府職能經歷了對食品衛生實施內部全面管理、國家外部監督管理和對食品安全實施政府動態監控3個階段，提出食品安全監管政府職能的歷史轉換主要受政府職能總體定和食品安全現狀的影響。
3 對食物安全利益相關者分析研究方面
食物安全管理不僅僅是食品生產者和政府相關管理部門的責任，消費者同樣扮演著至關重要的角色。鐘甫寧等[10]以轉基因食品為研究對象，通過社會實驗方式模擬真實的市場情景研究了消費者對轉基因食品的潛在購買意愿及其影響因素。研究表明，消費者對不同類型的食物安全的認知程度，直接影響食品安全消費者行為。王瑞懂等[11]調查發現，消費者感知的轉基因食品在人類健康方面的安全性越高，對轉基因食品的判斷和預測越積極，則對轉基因食品的接受程度就越高。劉艷秋等[12]通過實證研究證實，政府監管、企業能力、消費者安全意識、認證機構的公正性是影響消費者對食品安全信任的最關鍵的4個要素，消費者食品安全信任正向影響其購買意愿。
同時，食物安全信息作為影響消費者行為的重要因素在國內眾多學者的研究中得到體現。消費者對食物的需求從過去的溫飽水平，發展到對食物的需求日趨多樣化、優質化和個性化，需要大量的食物安全信息作為消費決策的支撐。周未[12]認為，政府政策、消費者文化程度、轉基因知識的普及、消費者的收入水平、消費者對轉基因食品信息的獲得渠道等外部因素會直接影響轉基因食品的消費者認知。何坪華等[13]認為，消費者的需求偏好、收入約束、認知水平以及商家對消費者的過度競爭，從需求層面上對安全信息的缺失產生影響。提出中國的食品安全管理應實行疏導管理，引導消費者對食品安全信息的需求，完善食品安全信息顯示與甄別機制，建立消費者獲取信息的渠道，加強食品安全教育與培訓，幫助消費者提高利用食品安全信息的能力。萬珍應等[14]認為信息披露是解決信息不對稱的基本途徑，提出了提高食品安全信息采集、分析能力，提高披露信息有效覆蓋面和利用率，建立以政府部門披露為主體其他各類社會監督機構為輔、資源共享和風險信息互通的有效食品安全披露體系，是解決食品市場信息不對稱的主要途徑。
4 從公共治理角度對食物安全管理進行研究
公共管理學是一門新興學科，是公共組織提供公共物品和服務的活動。食物安全具有公共產品屬性。國內學者將公共管理學中有關治理的觀點引入食物安全管理領域，食物安全公共管理強調的是政府如何與市場和第三部門合作，從而實現食物安全的“善治”。秦利等[15]認為市場機制和政府機制都有可能在治理食品安全時失敗，提出將政府、食品生產企業、第三部門等組織間互動協調來實現對食品安全的治理，并構建了新型的食品安全政策體系。高瑋[16]從公共治理的視角提出了食品安全監管體制改革的基本思路與原則，探索食品安全監管中利益相關者的全作參與模式，政府在食品安全監管中如何發揮主導作用、市場如何加強自主監管機制、公民組織在食品安全監管中如何有序有效參與，以及如何加強國際合作等5個方面對食品安全監管體制進行重塑。
5 簡要評述
關于食物安全管理研究的理論與實踐表明，管理與技術是兩大關鍵因素[2]。完善食物安全管理體系，健全食物安全監督管理機制，具有非常重要的長遠和現實意義。現階段中國食物安全管理體系實行的是“分段監管為主，品種監管為輔”的綜合監管模式，與“從農田到餐桌”全過程監管的目標還有一定差距。在實踐中如何實現這一管理目標，還需要學者們繼續予以探索與關注。
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【關鍵詞】新公共管理顧客導向
“新公共管理”是從傳統公共行政管理的基礎上演變而來的，其作為一種公共事務管理的新理念和新模式正在全世界范圍內大行其道，反過來對傳統公共行政管理的理念和行為方式形成極大的沖擊和震撼。
“新公共管理”運動首先在英美發起，隨后又在澳大利亞、新西蘭、日本等國掀起，而后波及到其他發展中國家，它是基于西方自上世紀80年代以來風云變幻的社會現實，更多地采用了企業管理的理念、方法和技術引進市場競爭機制。從學科發展的意義上講，其吸納了多學科的最近研究成果，有著多學科的理論背景，在公共行政學基礎上，集納了經濟學、管理學，特別是企業管理以及政治學、社會學、政策分析、公共關系學等學科的觀點。其目的是提高公共事務管理水平和公共服務質量。它主張要沖破政府對公共事務管理的獨占，實現管理主體多元化；要求重新定位政府與公民的關系，形成“顧客導向”的主、客體關系；要拋棄政府攬權的做法，采取市場化的運作機制；要改變命令式、管理式的做法，進一步確立溝通、協商式的管理方式；在工作業績的考核上，糾正過去僅僅強調行為過程的傾向，更加注重產出的效果和綜合效益。
“新公共管理”所倡導的是在現代市場經濟體制下，隨著社會事務的日益復雜、公眾需求多樣化和個性的加強，以及偏好外延和內涵的同步拓展、政府的行政理念、組織原則和運行方式都應進行平靜而深刻的變革和再造。整個政府再造的過程應建立在這樣的價值理念之上:以顧客導向、競爭導向、結果導向為中心，提供具有整體性、連貫性、無縫隙服務，以實現同等投入得到更多產出或減少成本而不減少產出，最終滿足顧客的需要，贏得市場競爭力。
一、顧客導向產生的背景和原因:由生產者社會轉向顧客社會
19世紀中期以后，隨著市場的開拓和技術的進步，大規模的工業化生產模式占據了主導地位，此時的社會是一個生產者導向的社會，在國民收入的決定模型中，總供給相對于總需求更為重要，這也從側面反映了當時社會狀況:由于市場的相對廣闊，顧客的作用不被凸顯，生產者主導了社會，整個社會呈現的是一種賣方市場。在這種工業化模式的影響下，政府和其他公共組織也逐步吸納了這些組織原則和運行方式，形成了一個職能分工、層級節制的官僚制模式。
20世紀初尤其是30年代以后，需求相對于供給對國家經濟顯得更為重要，因此國民經濟的決定模型被修正為總需求決定模型。到20世紀80年代，社會的各主要領域不同程度地出現了買方市場，顧客社會得以確立，顧客為上帝的觀念從商業部門擴展到各個領域，能否滿足顧客的需求關系到各類組織的生存與發展，政府也不例外。對政府而言，能否滿足公眾的需求是其合法性和有效性的基礎。
二、“新公共管理”中顧客導向的主、客體關系
很早以前，盧梭就將人民與政府的關系界定為主仆關系，按照這一理論，政府官員是人民的勤務員，理所當然地為主人提供服務，但在傳統的公共行政學說中，政府管理者處于社會金字塔的頂端，它受命管轄公共權力，政府與民眾之間是管制者與被管制者的關系，這使得官員中普遍盛行著精英主義意識，使得他們將自己與民眾的關系定位于不平等。在“新公共管理學”中認為，政府與民眾之間的關系實質是“契約”，政府應當在平等的基礎上為社會、為民眾提供服務，所以它更多地借鑒了市場學的觀點，認為政府管理者是公共產品的生產者和得供者。而民眾則是需求并接受這種產品和服務的“顧客”，認為一個民主的政府及存在的價值就是為它們的公民服務，管理者必須以民眾為中心，為民眾服務，滿足顧客的需求。可見新公眾管理校正了傳統的主體中心主義，強調“顧客導向”的客體中心主義，由過去的管理者唯我獨尊轉變成為“顧客至上”。
三、充分理解“新公共管理”所提的政府顧客的定義和范圍
在商業模式中對顧客最權威的也是全世界較為認同的釋義來自ISO，即國際標準化組織(InternationalOrganizationforStandardization)。該組織是由多國聯合組成的非政府機構，成立于1947年，其公布的ISO9000標準中，就對顧客的定義和顧客導向在商業模式中的作用加以闡述，他們認為顧客為關注焦點(Customerfocus)是組織發展的源動力，組織是依存于顧客。因此組織應理解顧客當前和未來的需求，滿足顧客要求并力爭超過顧客期望。顧客是指“接收產品的組織或個人”。例如消費者客戶最終使用者、零售商、受益者和采購方，顧客可以是供方組織內部的或是外部的。如政府公務員就是政府組織內部顧客。顧客的需求是不斷變化的，因此，組織不僅要了解的掌握顧客目前的需求，還要了解顧客未來的需求和期望，要始終關注顧客需求的變化。同時組織應確認顧客明確和隱含的需求，了解顧客的期望，包括組織有能力滿足和無法滿足的期望，并與顧客進行溝通，將顧客的需求轉化為組織內部的目標和需求，并在組織內部分解落實，以滿足甚至超過顧客的要求和期望。政府作為一個組織，做好顧客需求的分析是至關重要的。
四、顧客導向是“新公共管理”倡導下“政府再造”的源動力
在一個顧客導向的社會中，消費者群體處于首要地位，并且隨著社會的發展，消費者也逐步意識到并堅持著這種首要地位，因他們的需求偏好不同，要提高消費者的滿足度，供應商就必須提供個性化的、快捷的、優質的、多樣化的新產品和服務。由于存在著政府組織的管理服務的擴張，日益增長的顧客需求與期望之間存在差距，這種“勢能”必將推動政府組織改變自身的不足來提高服務水平，以提升政府的聲譽和形象。這種動力來自政府組織對外部顧客需求的判斷，并化作政府再造的源動力。:
五、“新公共管理”的顧客導向將使政府組織持續改進，提供了一個良性循環
在ISO9000標準的管理體系中，提出了一個由顧客需求導向而引出的組織可持續改進的PDCA循環(Plan:計劃、Do:執行、Check:檢查和Action:行動)，見圖1。
圖1中，顧客和相關方的要求，包括法律法規要求作為產品實現的輸入，通過產品實現過程，輸出產品提交顧客，以取得顧客滿意。其中有“管理職責”、“資源管理”、“產品實現”和“測量、分析、改進”代表了體系四大板塊，四大板塊通過箭頭形成閉環，表示體系是不斷循環上升，持續改進的。政府組織以顧客導向為出發點形成良性循環，將提升其對顧客群眾的服務水平。
六、“新公共管理”中顧客導向出現的偏差
在顧客導向中很難對顧客做出準確的判斷，甚至會出現不同顧客群體的需求是與之相悖的。也存在眼前顧客、潛在顧客、近期顧客、長期顧客、內部顧客、外部顧客、個體顧客、整體顧客、直接顧客和間接顧客的不同。在了解顧客需求時，由于顧客的知識水平、科技水平，利益集團不同，會提出一些看似合理，但有可能對其他顧客利益形成損害，或犧牲環境，或犧牲資源的需求，這就要求政府組織在了解顧客需求時要用科學發展觀的思想通盤考慮，去偽存真。以政府土地規劃部門為例，所有土地建設報批單位毫無異議都是該政府組織的顧客；但并不是顧客的全部，在這些報批單位中都代表不同集團的利益，作為一個商業化組織應首先考慮其利益的最大化，其提出的需求有可能會傷害到公眾這個最大顧客群落的利益，而公眾顧客的需求并不容易簡單識別。因此，作為土地規劃部門對報批單位的這種顧客需求的滿足是程序的合法性、一次性告知義務、審批結果的及時性和明示。而不是一味考慮滿足其單方面利益需求。如果政府組織沒有認識到或執行中沒有嚴格遵循這種原理，必將導致顧客導向的偏差。
七、“新公共管理”的顧客導向在中國政府治理的創新:從“管理型政府”向“管理服務型政府”轉變
經過20多年的改革，中國政府治理模式，已成功的實現了由“管制型政府”向“管理服務型政府”的轉變。現階段的中國政府，無論是對內即政府自身，還是對外即面向社會，都必須承擔起繁重的管理職能，至少目前還不到淡化管理的階段。同時把政府定位于“管理服務型”決不意味忽視政府公共服務的重要性，而是要不斷擴大公共服務范圍，最大限度的提高公共服務質量。中國政府以為人民服務為宗旨，滿足廣大人民群眾這一整體顧客的需求，注重民意更應該是我們各級政府義不容辭的首要職責。從發展的角度來看，政府應更好地履行這樣的職責并有效地促進經濟社會的發展與進步。
總之，顧客導向是“新公共管理”的核心。在現實中既要利用顧客導向來推動政府組織的改造，提升政府機構服務大眾的水平，使政府工作得到持續改進，又要防范由于一味地追求顧客需求或對顧客群體沒能做出準確的判斷，而對工作中產生的偏差問題的探討，將對我黨和政府深入落實科學發展觀；以人為本的思想有著重大的現實意義。
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一、城市公共管理中存在的問題
1.政府管理職能“越位”。對于城市公共管理來說,傳統的高度集中的政治體制造就了與這種體制相適應的利益集團,由于利益的原因,總是習慣于舊的管理思想和管理模式,而行政管理模式的轉變,意味著權力的減少甚至喪失,意味著掌握權力時擁有的租金的喪失,意味著需要轉變思維方式和重新學習的痛苦過程。無論哪一方面的變革都會使其既得利益減少,成本增加。因而總是傾向于加強或維持原有的管理模式,使傳統的城市公共管理模式的變革客觀上存在著強大的阻力。政府的“越位”行為還會造成另一種后果:如果政府在經營領域過多地插手,必然引發城市公共管理的“缺位”,在公共管理領域必然會缺乏政府的管理和服務。一些地方政府部門只管收費不管治理,擔心加強治理會影響地方稅費收入,導致市場秩序混亂和精神文明建設倒退,足以從反面證明城市經營導致政府職能“越位”產生的弊端。
2.城市建設規模失控。積極推進城市建設是解決城市諸多問題的有效手段。為此,資金短缺和建設任務繁重,是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經營多半是想突破財政收支的約束,利用政府信用負債開發,加快城市建設進程。因此,負債經營是經營者搶抓機遇提升競爭能力的重要手段。但是,城市建設以經營方式大舉負債,其可行性值得探討。因為城市公共建設有其自身的特殊性。首先,城市建設形成的基礎設施屬于公共產品,很難以經營方式回收資金。其次,政府官員為追求政績普遍有擴大城市建設規模的偏好。雖然政府財政收入有限,但銀行受其控制,考慮到政府的權力和信用,銀行很少會限制政府借貸。由此極易推動城市建設負債經營超出適度范圍,引發城市建設規模失控,建設債務無法按時歸還。如果城市建設規模失控,建設企業墊付資金就會被長期套牢。與此同時,上游的建筑材料供應商也難于收回款項,由此產生債務連鎖反應,大批企業可能被拖垮。因此,在政府作用較強的條件下必須謹慎對待城市經營,這是防止盲目擴大城市建設規模,預防債務危機,降低金融風險的需要,也是保護廣大企業和社會公共利益,實現城市持續發展的需要。
3.城市管理中政府官員的能力不足。由于政治體制改革滯后于市場經濟體制的發展,城市政府管理模式未能進行及時和全面的轉變。究其原因,除了諸多客觀因素外,在主觀上還受到政府自身能力不足的制約。城市公共政策過程是社會價值分配的過程,要求綜合平衡各種利益群體的利益需求。這就對城市政府人員的能力提出很高的要求。然而,從目前看來,城市化和城市發展過程中涌現出來的諸如失業、環境污染、住房擁擠等有悖于可持續發展的問題,在很大程度上說明了政府的政策能力的虛弱。由于自身素質較低,對有關市場經濟方面知識的掌握不系統、不完全,無法深刻理解市場經濟體制的建立所帶來的一系列社會變遷及其對傳統公共管理模式提出的挑戰,仍然因循過去的管理理念、思維方式及管理模式。盡管城市政府有時也會意識到轉變公共管理模式的重要性,但對于轉變什么、怎樣轉變及具體的操作都缺乏明確的認識,從而在根本上制約著管理模式的切實轉變。
二、轉變管理理念,實現管理模式的創新
1.提高政府信息的透明度,增強公民知情權。由于我國城市社會的多元化發展,城市社會網絡的普及以及迅速涌起的各種利益群體,傳統的城市管理方式已不適應當前的城市社會。在社會利益格局重新劃分的城市里,城市政府必須轉變管理理念,創新管理模式。一方面,城市管理者必須處處以城市內部居民生活質量的保證,城市公共事務的處理與城市公共問題的解決為重心,推動城市整體福利的發展。另一方面,還必須從城市動態發展的角度,隨時關注社會的變遷帶給城市的種種改變,順應潮流,做出適時的調整,以保證城市在未來發展中能立于不敗之地。這就要求城市管理者需要具備長久的戰略眼光,對城市進行有效的經營與管理中,適應當前公共管理變革的趨勢,不斷提供城市公民參與執政的空間,增強城市的民主氛圍。目前迫切而又可行的基礎性工作,就是提高政府信息的透明度,增強與此直接相關的公民知情權。一些地方出現問題尤其是重大事故總是“捂蓋子”,對上匯報總是“報喜不報憂”,對下則“私吞”政策和法規的現象,根本在于信息不透明,使得原本下情上達和上情下達的溝通中介,成為欺上瞞下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的當務之急,在于提高透明度。近年推行政務公開制度,建立發言人制度,建立電子政府等,都具有明顯的成效。
2.轉換城市治理結構,轉變城市政府職能。從公共管理的職能來看,公共管理不僅包括了對自身行政組織內部的管理,同時還將管理的焦點由傳統公共行政的“內部取向”轉變為“外部取向”。由重視政府機構過程和程序轉到重視項目、結果和績效。公共管理的對象“外化”必然要求政府的職能作出新的定位,政府對公共事務的管理,不再注重對具體過程的管理,而要注重發揮政府宏觀決策的作用。使政府對整個經濟、文化和自然的和諧發展起催化作用,政府是城市發展的“掌舵人”而不是“劃槳人”。城市政府應集中精力做好決策、監督、協調和指導工作。把公共物品生產的具體職能讓渡給企業和半行政的機構去做。
三、完善體系建設,實現管理方式的創新
1.建立健全城市基礎設施管理運營系統。城市基礎設施管理運營系統建設是一個城市發展的基礎和核心,這個系統出了故障必然打亂城市正常的生產和生活秩序,這是衡量一個城市現代化的重要因素。一定要完善城市總體規劃,更加重視埋在地下的基礎設施項目,要完善應急預案,加強需求預測和管理。同時要注重管理體系的理順和管理辦法的健全。上海將供水、排水、河道、橋梁、公共交通和出租車管理等六個行業管理法規一起“打包”修訂,從城市發展的整體性、系統化的層面上加以把握,將城市管理提高到了一個新的層次,值得借鑒。
