開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。

第1篇

一 、公共管理的理論緣起與知識發(fā)展

公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產(chǎn)生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產(chǎn)生了政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系 ,產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共事務(wù) ,因而也就產(chǎn)生了管理社會公共事務(wù)的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀(jì) 70 年代才產(chǎn)生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發(fā)展經(jīng)歷了一個發(fā)展演進的過程 。西方國家社會發(fā)展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ) 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產(chǎn)品的分配者 。生產(chǎn)高度社會化和科技進步成為經(jīng)濟發(fā)展的第一動力 ,又需要有一個執(zhí)行社會公共事務(wù)的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國家不得不實行對社會公共事務(wù)的積極干預(yù) ,充分運用和強化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起 , 政府的經(jīng)濟職能和社會服務(wù)職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預(yù)算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來承擔(dān)某些社會公共事務(wù)的管理 ;在收入再分配領(lǐng)域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權(quán)力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴大 、政府干預(yù)社會公共事務(wù)的程度也急劇加深 , 并由此導(dǎo)致了機構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權(quán)力削弱 ,行政權(quán)力擴大 ;政府變成了集中主要權(quán)力的萬能政府 ,政府的官僚機構(gòu)和軍事機構(gòu)不斷擴大 , 并具有使權(quán)力過分集中到政府首腦一個人身上的發(fā)展趨勢 。

政府管理的極權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經(jīng)濟國家政策 ,從而導(dǎo)致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導(dǎo)致了公眾對政府的不信任和民權(quán)運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現(xiàn)實 ,發(fā)動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務(wù)輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉(zhuǎn)移以實現(xiàn)政府從社會的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預(yù)和放松規(guī)制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) , 裁減機構(gòu)與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務(wù)意識 ;運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來實現(xiàn)政府公共功能目標(biāo) ,建設(shè)管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務(wù)和政府在線服務(wù) ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經(jīng)驗和方法 , 并由此導(dǎo)致了管理主義 、以市場為基礎(chǔ)的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產(chǎn)生 。這些概念構(gòu)成了公共管理的重要內(nèi)容 。

公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發(fā)展與理論研究的結(jié)果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學(xué)研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學(xué)自 19 世紀(jì)末產(chǎn)生到 20 世紀(jì) 60 年代 ,經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)兩個發(fā)展階段 。在這兩個發(fā)展階段上 ,公共行政學(xué)都是以管理學(xué)為理論基礎(chǔ) , 科學(xué)管理占據(jù)了主導(dǎo)地位, 公務(wù)員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標(biāo)志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學(xué)理論及實踐的最高目標(biāo) 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學(xué)著重從制度 、體制的構(gòu)架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學(xué)行政學(xué)著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發(fā)揮作用 。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)以經(jīng)濟和效率為公共行政的基本目標(biāo) ,忽視了公共行政所應(yīng)承擔(dān)的廣泛的社會責(zé)任 ,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代 , 長期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學(xué)和公共行政學(xué)集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關(guān)系 , 強調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學(xué)發(fā)展了社會公平理論 ,認(rèn)為經(jīng)濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉(zhuǎn)為公平至上強調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型 ,強調(diào)顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài) ,強調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計方案應(yīng)該遵循的目標(biāo) 。新公共行政學(xué)對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價值取向 。

為了適應(yīng)公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學(xué)和公共政策分析成為 70 年代公共行政學(xué)的主流學(xué)派 。以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學(xué) 、政策分析與公共行政的結(jié)合 , 使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目 ,而不再重點研究機構(gòu) 。政策執(zhí)行研究將問題的焦點由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點 ;政策執(zhí)行研究是以政治學(xué) 、社會學(xué) 、經(jīng)濟學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科為基礎(chǔ)所進行的跨學(xué)科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學(xué)科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。

1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學(xué)術(shù)研討會 在錫拉丘茲大學(xué)召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術(shù) 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學(xué)術(shù)研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發(fā)展 。

總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發(fā)展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認(rèn)為 ,公共管理與社會科學(xué)理論有著而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法和管理技術(shù) 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān) ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中 ,對公平 、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認(rèn)為 , 簡而言之 ,公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導(dǎo)向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實施有效管理的技術(shù) ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應(yīng)變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認(rèn)為 :公共管理即`國家的藝術(shù) ,能夠松散地被定義為如何設(shè)計和管理公共服務(wù)的問題 , 以及政府行政部門的細(xì)微工作 。

我們認(rèn)為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織運用政治的 、法律的 、經(jīng)濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務(wù) 、提供公共服務(wù)和增進公共利益的活動總稱 。

以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學(xué)科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導(dǎo)致了公共行政學(xué)多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強調(diào)運用各學(xué)科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務(wù)對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向 , 提高服務(wù)的效率 、質(zhì)量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對政府績效目標(biāo)進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎(chǔ) 。

這種以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結(jié)果 , 包括注重公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 、高績效體系和顧客服務(wù),從而使公共行政學(xué)中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來 ,并對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛影響 。

由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標(biāo)的設(shè)計 ,公共管理則更加重視實施目標(biāo)的具體運作過程和結(jié)果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經(jīng)濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實現(xiàn)其目標(biāo)的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內(nèi)公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認(rèn)為公共行政是傳統(tǒng)說法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點是不準(zhǔn)確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。

二 、公共管理的公共性內(nèi)涵及其范疇體系公共管理的內(nèi)涵是公共管理本質(zhì)特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內(nèi)涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學(xué)家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯(lián)系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權(quán) 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學(xué)概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動的認(rèn)識簡單地從經(jīng)驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認(rèn)識不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。

德懷特沃爾多運用社會學(xué) 、人類學(xué)等學(xué)科概念和結(jié)構(gòu) 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內(nèi)涵 ,這為我們認(rèn)識和理解公共概念提供了方法論指導(dǎo) 。他的論述表明 , 公共是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權(quán)力 、公共事務(wù) 、公共秩序 、公共利益及其相關(guān)的公共政策與政策過程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績效評估標(biāo)準(zhǔn) 、公共產(chǎn)品 、公共服務(wù) ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權(quán)力和提供公共服務(wù)的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 ,構(gòu)成了公共管理的范疇體系 。

1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權(quán)威性機構(gòu)等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu) 。這個主體概念從管理活動的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者 ,但不能說所有公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導(dǎo)致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權(quán)力 ,而不是某個組織或某個人的權(quán)力 ,權(quán)力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務(wù)的基礎(chǔ)之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或為其自身利益服務(wù)的基礎(chǔ)之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責(zé)任 。

2.公共管理的性質(zhì) 。人類社會所有的公共管理既具有執(zhí)行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì) ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經(jīng)濟體制下 ,公共管理具體活動的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類社會越發(fā)展 ,特別是經(jīng)濟全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同 , 即增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 。即使是執(zhí)行國家意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權(quán)力是對公共服務(wù)供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)成為公共管理的應(yīng)有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)及民主價值取向 。法蘭克福學(xué)派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中 ,對國家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認(rèn)為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳?zāi)苟急患{入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領(lǐng)域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結(jié)構(gòu) 、政治功能及意識形態(tài)等思路對公共領(lǐng)域 、公共性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型線索逐一加以研究 ,認(rèn)為公共領(lǐng)域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現(xiàn)代性的問題 ,既有現(xiàn)代政治運動 , 也有現(xiàn)代社會動員 、現(xiàn)代社會變遷及意識形態(tài)轉(zhuǎn)型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統(tǒng)治的基本功能 。

哈貝馬斯站在意識形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領(lǐng)域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當(dāng)作規(guī)范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳?zāi)沟姆?wù)行政加以批判 ,認(rèn)為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質(zhì)上已不是直接進行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。

3.公共管理的社會公共責(zé)任與義務(wù) 。在當(dāng)代 ,公共的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務(wù) ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù) 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責(zé)任邏輯這兩個不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ;又通過公共責(zé)任機制 、以嚴(yán)明的績效目標(biāo)和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負(fù)責(zé) 、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù) 。

因此 ,公共管理績效評定的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括量的標(biāo)準(zhǔn) ,而且還包括質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn) , 即服務(wù)質(zhì)量與結(jié)果 。根據(jù)社會的需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ,又根據(jù)公眾對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負(fù)責(zé) 、提高管理效率與能力的公共責(zé)任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學(xué)理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內(nèi)容 。

公共管理所承擔(dān)的社會公共責(zé)任與義務(wù)告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術(shù)與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經(jīng)濟人假設(shè)來理解公共管理的目標(biāo)與績效評價標(biāo)準(zhǔn) 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調(diào)顧客導(dǎo)向 、社會導(dǎo)向 、任務(wù)導(dǎo)向 、結(jié)果導(dǎo)向和市場導(dǎo)向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設(shè)計應(yīng)遵循的目標(biāo) 。

因此 ,公共性內(nèi)涵的實質(zhì)就是通過加強和完善公共部門自身的責(zé)任機制來建立和發(fā)展社會公共責(zé)任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務(wù)來讓公眾完完全全地履行義務(wù) ,通過維護與實現(xiàn)公共利益來最終實現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強與維護現(xiàn)有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。

4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應(yīng)機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監(jiān)督機制和以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用作為實現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標(biāo)的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務(wù)作為政務(wù)信息化建設(shè)的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統(tǒng)克林頓提出了國家資訊基礎(chǔ)建設(shè)和構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府 、走向在線服務(wù)的政府發(fā)展目標(biāo) 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務(wù)信息化建設(shè) 。建立網(wǎng)絡(luò)化 、數(shù)字化政府 ,推動電子政務(wù)的發(fā)展和走向政府在線服務(wù)成為衡量國家競爭力水平的顯著標(biāo)志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡(luò)來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應(yīng)機制都是通過建設(shè)與完善管理信息系統(tǒng)來實現(xiàn)的 。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將政府公共部門 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來 。公眾通過網(wǎng)絡(luò)能夠迅速了解政府機構(gòu)的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項政策法規(guī)和政府服務(wù)項目等信息 ,能夠直接表達(dá)自己的意志 ,提出對公共服務(wù)的要求 ,并通過網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù) ;政府通過網(wǎng)絡(luò)來公布服務(wù)信息 ,直接獲得公眾對服務(wù)種類與服務(wù)質(zhì)量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)在內(nèi) 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡(luò)為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進行交換與處理 ,通過網(wǎng)絡(luò)完成信息的收集與 。網(wǎng)絡(luò)成為公眾實現(xiàn)權(quán)利 、選擇服務(wù)的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡(luò)所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡(luò)化政府服務(wù)成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責(zé)任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構(gòu) ,而是公共服務(wù)的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導(dǎo)向 , 增強對公眾需求的回應(yīng)力 。

5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應(yīng)有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結(jié)果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務(wù)管理活動及公共服務(wù)在內(nèi)的供給過程都必須置于公眾 、立法機關(guān) 、司法機關(guān) 、新聞媒體的檢查 、調(diào)查和監(jiān)督之下 。電子政務(wù) 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側(cè)面反映了公共管理應(yīng)該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。這個本質(zhì)表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊涵了以公眾的需求為導(dǎo)向 ,發(fā)展和完善公共責(zé)任機制與監(jiān)督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務(wù) 、提高效率與效能 、提高服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質(zhì)內(nèi)涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學(xué)說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構(gòu)的設(shè)置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構(gòu) 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。

三 、公共管理的功能目標(biāo)及其公共性分析公共管理的功能目標(biāo)是其公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質(zhì)與其功能目標(biāo)內(nèi)在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會發(fā)展的要求為基礎(chǔ) 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發(fā)展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會對公共部門與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或?qū)ι鐣囊鬀]有任何回應(yīng) ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當(dāng)代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導(dǎo)向 、強調(diào)顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務(wù)質(zhì)量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治進一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標(biāo)而言 ,它包括了基本功能目標(biāo)和具體功能目標(biāo)兩個方面 。公共管理的基本功能目標(biāo)與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團或個人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權(quán)力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現(xiàn)的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標(biāo)與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個國家中國家機關(guān)的組成形式 、職能體系 、權(quán)力分割及其相互關(guān)系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關(guān)系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執(zhí)行國家意志(公共組織在執(zhí)行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國家意志 ,與執(zhí)行國家意志的活動內(nèi)容 、活動范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標(biāo) ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國家的出現(xiàn)表明了這一點 ,而且在國際經(jīng)濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標(biāo) 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 。現(xiàn)實中許多國際經(jīng)濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現(xiàn)出來的 。經(jīng)濟全球化過程也是國際經(jīng)濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構(gòu)之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。

公共管理的具體功能目標(biāo)是公共管理基本功能目標(biāo)的實現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務(wù)質(zhì)量 、加強和改善公共責(zé)任機制 、實現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔(dān)的責(zé)任就是確定這些公共服務(wù)供給者所提供服務(wù)的質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn) ,保證這些供給者無法利用提供公共服務(wù)的機會謀取不正當(dāng)?shù)睦?,保障社會公平 。這都是公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標(biāo)與具體的政治體制 、經(jīng)濟體制和社會的意識形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯(lián)系 ,與實現(xiàn)基本功能目標(biāo)的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標(biāo)是與社會發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。因此 ,政治體制 、經(jīng)濟體制 、社會意識形態(tài) 、社會所處的歷史發(fā)展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標(biāo)也不相同 ,從而導(dǎo)致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學(xué)中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式 、國家機構(gòu)的組成形式及各機構(gòu)之間的相互關(guān)系 ,決定了國家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構(gòu)體系中所處的地位與作用 。

具體的經(jīng)濟環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制 , 也都會導(dǎo)致不同的公共管理功能目標(biāo) 。就經(jīng)濟體制的影響而言 ,在自然經(jīng)濟體制下 ,經(jīng)濟資源的配置由習(xí)慣經(jīng)驗所支配 ,政府的經(jīng)濟功能微弱 ,主要限于全局性的農(nóng)田水利 、交通 、道路建設(shè)等方面 。政府行政組織的社會服務(wù)功能也很微弱 , 負(fù)責(zé)經(jīng)濟 、社會事務(wù)的部門較少 。政府行政組織行使國家權(quán)力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。

在計劃經(jīng)濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經(jīng)濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設(shè)置大量的經(jīng)濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預(yù)的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標(biāo)是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產(chǎn)主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。

第2篇

［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動；倫理；道德

工業(yè)革命使社會治理活動成為一種職業(yè)活動。歷史進入19世紀(jì)中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務(wù)活動成為正式的職業(yè)活動。到了20世紀(jì)，政府中的行政管理作為職業(yè)活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當(dāng)作專門的職業(yè)化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業(yè)化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動主要從屬于科學(xué)化、技術(shù)化的原則，導(dǎo)致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長的空間，行政倫理學(xué)的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀(jì)七八十年代，隨著美國出現(xiàn)“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見，關(guān)于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會治理方式的進程一道啟動的。現(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業(yè)活動應(yīng)當(dāng)是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會治理模式，公共管理者的職業(yè)活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導(dǎo)和道德的規(guī)范。

一公共管理活動的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業(yè)活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實的社會治理過程中，這些關(guān)系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù)；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時，就要求公共管理者團結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對象之間的關(guān)系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務(wù)，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。

由于公共管理中依然存在著權(quán)力關(guān)系，所以，權(quán)力關(guān)系賴以生成的等級系列依然會存在。當(dāng)然，管理型社會治理方式已經(jīng)實現(xiàn)了對等級關(guān)系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關(guān)系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權(quán)利等實質(zhì)性方面達(dá)致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關(guān)系只是形式上的，卻反映了權(quán)力關(guān)系的本性。在一切存在著權(quán)力關(guān)系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權(quán)力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關(guān)系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內(nèi)容。比如，政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關(guān)系、服務(wù)于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現(xiàn)偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務(wù)定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠?qū)ψ约旱穆殬I(yè)表現(xiàn)出充分的自覺，按照自己對其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業(yè)，并且總會達(dá)致最佳的從業(yè)效果。

在統(tǒng)治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復(fù)申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認(rèn)識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現(xiàn)之間存在著“時滯”。特別是那些已經(jīng)實現(xiàn)了職業(yè)化的社會治理者，缺乏積極回應(yīng)公共利益要求的熱情，往往表現(xiàn)出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業(yè)社會的歷史轉(zhuǎn)型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。

對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎(chǔ)。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業(yè)并不只是簡單地充作體制和制度的構(gòu)成因素和實現(xiàn)途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統(tǒng)治型社會治理倡導(dǎo)官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現(xiàn)矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統(tǒng)治型社會治理模式得以發(fā)生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調(diào)和的。所以，矛盾之中會出現(xiàn)上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務(wù)人員以體制和制度作為行為選擇的終極標(biāo)準(zhǔn)，被動地接受體制中的程序驅(qū)使，對人民、對公共利益表現(xiàn)出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業(yè)社會特有的色彩，屬于形式化了的職業(yè)活動。與此不同，公共管理者的職業(yè)活動發(fā)生在合作精神已經(jīng)成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調(diào)和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認(rèn)識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業(yè)活動就是運用權(quán)力促進交談和討論。

二公共管理者的職業(yè)角色

人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務(wù)員做出的某件事可能會被人們認(rèn)為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認(rèn)為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經(jīng)常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經(jīng)常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。

人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關(guān)系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學(xué)生等；而更多的角色是個人選擇的結(jié)果。職業(yè)作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結(jié)果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當(dāng)然地形成應(yīng)有的角色意識，并且準(zhǔn)確地扮演自己所承擔(dān)的社會角色。職業(yè)角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學(xué)習(xí)，才能夠獲得準(zhǔn)確的定位。

人們選擇職業(yè)有著復(fù)雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業(yè)，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當(dāng)人們定位職業(yè)角色時，會在職業(yè)導(dǎo)師的引領(lǐng)下進入職業(yè)角色，也可能會在職業(yè)活動的實踐中逐漸找到職業(yè)感覺。但是，所有從事職業(yè)活動的人，都需要借助于自覺的職業(yè)選擇和積極的職業(yè)學(xué)習(xí)，才能夠使自己融合到職業(yè)中去，成為真正的職業(yè)活動者。這個過程，就是從業(yè)者在職業(yè)序列中準(zhǔn)確地找到他所從事的職業(yè)位置的過程。職業(yè)活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業(yè)化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責(zé)任和義務(wù)。人類社會活動職業(yè)化程度的提高，更多地表現(xiàn)在越來越明確、越來越具體地規(guī)定職業(yè)活動中職位、崗位的責(zé)任和義務(wù)，即通過組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責(zé)任和義務(wù)。

在社會治理體系中，無論是公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域，只要是職業(yè)活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責(zé)任和義務(wù)，有效地配置權(quán)力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式?jīng)]有注意到人的職位和崗位直接地構(gòu)成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業(yè)，任何一類專業(yè)化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構(gòu)造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔(dān)負(fù)著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責(zé)任和義務(wù)，而且直接地根源于整個社會的責(zé)任和義務(wù)。

職位和崗位具有二重性，與之相對應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)也是有同樣的二重性。一方面，責(zé)任和義務(wù)屬于特定的職業(yè)和組織行為體系；另一方面，責(zé)任和義務(wù)又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業(yè)者來說，他的職位、崗位及其責(zé)任和義務(wù)，在職業(yè)活動和組織行為體系內(nèi)會以職務(wù)的形式出現(xiàn)，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業(yè)的形式出現(xiàn)。特別需要指出的是，職務(wù)與職業(yè)在從業(yè)者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業(yè)者與他人的聯(lián)系中，職務(wù)與職業(yè)都是直接的。因此，當(dāng)管理主義組織行為模式成為職務(wù)—職業(yè)—社會之間的單線聯(lián)系模式的時候，責(zé)任和義務(wù)便被片面化、形式化和缺乏道德的內(nèi)容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負(fù)責(zé)而不對社會治理活動的對象及后果負(fù)責(zé)的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負(fù)責(zé)，政府所有的官員都只對政府負(fù)責(zé)。只有政府才對社會負(fù)責(zé)，政府官員喪失了直接對社會負(fù)責(zé)的責(zé)任和義務(wù)的向度。政府對社會負(fù)責(zé)，卻很少對它的官員負(fù)責(zé)。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業(yè)活動就是要改變這種狀況，把單線的責(zé)任、義務(wù)模式改造成雙線的甚至多線的責(zé)任、義務(wù)模式。還以政府為例，公共管理的職業(yè)活動要求政府官員一方面對政府負(fù)責(zé)，另一方面直接對社會負(fù)責(zé)；同樣，政府既對社會負(fù)責(zé)，也對其官員負(fù)責(zé)。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負(fù)責(zé)的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結(jié)果就是使他們成為政府行政執(zhí)行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區(qū)別。若把這種區(qū)別變成革新現(xiàn)實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責(zé)任和義務(wù)的雙重直接關(guān)系

三公共管理者的職業(yè)行為

職業(yè)活動規(guī)定著人的行為。一個人從事的職業(yè)和開展的職業(yè)活動，決定了他會有某種定型化的、重復(fù)的和連續(xù)的行為。他的行為總和構(gòu)成了他的職業(yè)活動的基本內(nèi)容，進而證明著他的職業(yè)角色。從表面上看，人的行為與職業(yè)的關(guān)系是被決定或被規(guī)定的關(guān)系，即職業(yè)決定和規(guī)定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規(guī)定與被規(guī)定的關(guān)系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質(zhì)上看，它是反向決定和反向規(guī)定的關(guān)系，即人的行為決定職業(yè)。特別是在充分自由地選擇職業(yè)的情況下，人與職業(yè)之間的聯(lián)系就是人的行為選擇的結(jié)果。考察人的職業(yè)角色可以發(fā)現(xiàn)，有的人選擇了某一職業(yè)后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業(yè)活動相當(dāng)長時間，卻始終游離于這個職業(yè)角色之外，并不是合格的從業(yè)者。這種與職業(yè)角色的“和合”與否體現(xiàn)在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業(yè)者。對此，筆者認(rèn)為是“行為決定職業(yè)”。

在職業(yè)活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質(zhì)卻會各異。對于那些行為規(guī)范和評價標(biāo)準(zhǔn)無法量化的職業(yè)活動來說，在同樣的職業(yè)行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業(yè)活動中表現(xiàn)得尤為典型。因此，當(dāng)人們選擇了社會治理這種職業(yè)的時候，還只是獲得了形式上的職業(yè)規(guī)定，實質(zhì)上的職業(yè)規(guī)定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現(xiàn)。就是說，社會治理者的職業(yè)角色主要由他自己的職業(yè)行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內(nèi)容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當(dāng)自己的愿望轉(zhuǎn)化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業(yè)的合格從業(yè)者。

自從有了職業(yè)活動，人的職業(yè)角色就開始由人的職業(yè)行為來決定。然而，在近代以來的整個工業(yè)社會中，職業(yè)活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現(xiàn)出被決定的特征。同樣，在與工業(yè)社會相適應(yīng)的管理型社會治理模式中，社會治理職業(yè)活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現(xiàn)象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業(yè)角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規(guī)定性是由于歷史造成的，是工業(yè)社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業(yè)角色的決定性作用。隨著工業(yè)社會的結(jié)束和后工業(yè)社會的到來，人的職業(yè)活動在形式方面的規(guī)定開始弱化，在實質(zhì)方面的規(guī)定受到強化。人在職業(yè)活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業(yè)社會相適應(yīng)的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業(yè)活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。

公共管理職業(yè)的一切實質(zhì)性的內(nèi)容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業(yè)的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當(dāng)一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業(yè)角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業(yè)行為。公共管理者在職業(yè)活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業(yè)角色。決定其職業(yè)角色的，只能是貫穿著服務(wù)精神和體現(xiàn)著服務(wù)原則的、穩(wěn)定和持續(xù)的公共管理職業(yè)行為。公共管理者的職業(yè)行為是公共管理的服務(wù)本質(zhì)得以實現(xiàn)的途徑。公共管理體系的結(jié)構(gòu)和制度安排無論怎樣貫穿著服務(wù)精神和體現(xiàn)著服務(wù)原則，都不是服務(wù)的現(xiàn)實。只有通過公共管理者的具體行為，服務(wù)精神和服務(wù)原則才能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。對于公共管理者來說，他的職業(yè)活動在很大程度上受到法律的規(guī)范，他的崗位服務(wù)和任職工作在很大程度上由權(quán)力結(jié)構(gòu)決定。當(dāng)然，一些特殊崗位和特定職務(wù)也會由法律作出規(guī)定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現(xiàn)象。職業(yè)和崗位、職務(wù)方面的法律規(guī)定與權(quán)力規(guī)定，在公共管理者的行為中將以綜合統(tǒng)一的形式出現(xiàn)。這一點也是公共管理行為區(qū)別于以往社會治理行為的基本特征。

在統(tǒng)治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現(xiàn)著權(quán)力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應(yīng)當(dāng)主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權(quán)力意志的作用，也不是法律精神的顯現(xiàn)。公共管理者把他在職業(yè)和崗位、職務(wù)上的權(quán)力規(guī)定和法律規(guī)定統(tǒng)一起來，作為公共管理的服務(wù)精神和服務(wù)原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權(quán)力和法律都是公共管理行為的前提和依據(jù)。權(quán)力和法律所支持的和試圖達(dá)到的是實現(xiàn)服務(wù)的精神和服務(wù)的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務(wù)精神和服務(wù)原則為旨?xì)w的、權(quán)力和法律的綜合統(tǒng)一。它在根本上結(jié)束了“權(quán)力歸結(jié)為法律”或“法律受權(quán)力統(tǒng)馭”的爭論。

盡管公共管理者在其職業(yè)行為中用服務(wù)精神和服務(wù)原則統(tǒng)一了權(quán)力和法律，但權(quán)力和法律在他的職業(yè)行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權(quán)力和執(zhí)行法律或受權(quán)力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構(gòu)成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應(yīng)當(dāng)說，在一切存在著權(quán)力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應(yīng)對的態(tài)度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務(wù)精神和服務(wù)原則轉(zhuǎn)化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統(tǒng)意義上的職業(yè)行為，而是發(fā)生在公共管理職業(yè)活動中的道德行為。就是說，當(dāng)公共管理體系的服務(wù)精神和服務(wù)原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業(yè)活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務(wù)精神轉(zhuǎn)化為公共管理者的道德信念和道德標(biāo)準(zhǔn)，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅(qū)使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業(yè)行為亦然。

第3篇

事實上，研究公共利益時有兩個關(guān)鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個人、少數(shù)幾個人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關(guān)。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應(yīng)該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區(qū)、一個地區(qū)、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實現(xiàn)；或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn)，但在實際上應(yīng)該得到實現(xiàn)。就是說，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時，保護自然環(huán)境就會理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質(zhì)和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：davidmathasen:thenewpublicmanagementanditscritics,internationalpublicmanagementjournal,volume2,numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時，實際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個公共機構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態(tài)變化性，而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個私營機構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動態(tài)變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認(rèn)識上的誤區(qū)：即因為政府是代表者和維護者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價值取向、當(dāng)成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進而，公共物品的現(xiàn)實性決定了公共利益也是現(xiàn)實的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現(xiàn)的。

從縱向上來說，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現(xiàn)實的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題

從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實基礎(chǔ)。

站在公眾的立場上，公共利益是現(xiàn)實的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現(xiàn)；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實現(xiàn)，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運動的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實忽略不計，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現(xiàn)。

可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質(zhì)決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認(rèn)為，公共管理主體應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區(qū)別的一個標(biāo)志。這種制度化的途徑為公共利益的實現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)。

第4篇

“所謂比較,就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把彼此之間有著某種聯(lián)系的多個事物加以對照,從而確定其間的相同與相異之處,由此對一事物進行初步分類;在分類的基礎(chǔ)上,人們可以認(rèn)知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質(zhì)特征,進而達(dá)到對特定事物的理解與解釋。”[1]早在20世紀(jì)40年代末,羅伯特•達(dá)爾(RobertDahl)就在《公共管理學(xué):三個問題》中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對公共管理研究所帶來的負(fù)面影響,“只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎(chǔ)上,公共管理的科學(xué)性就是空洞的。”據(jù)此,他認(rèn)為,無論是英國的公共管理學(xué),還是法國的公共管理學(xué),都不足以形成一個獨立于各個特定國家背景的一般意義上的公共管理學(xué)。[2]比較公共管理研究或比較行政研究是“指人們綜合運用各種不同的比較方法,對世界各國的行政制度與體制、結(jié)構(gòu)與功能、活動與過程、歷史與現(xiàn)實、理論與實踐、文化與傳統(tǒng)、環(huán)境與背景進行對比分析,以期從更深的內(nèi)容、更高的層次、更廣泛的范圍來揭示行政現(xiàn)象背后的本質(zhì)和規(guī)律。”[3]現(xiàn)代意義上的比較公共管理研究肇始于美國,從產(chǎn)生到現(xiàn)在大概經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的時間。按照比較公共管理在美國發(fā)展的歷史進路歷程,可將其大致劃分為“萌芽時期”、“發(fā)展與興盛時期”、“衰落時期”和“復(fù)興時期”四個階段。

二、西方比較公共管理研究發(fā)展的歷史分期及其特征

(一)比較公共管理研究的萌芽時期(19世紀(jì)80年代—20世紀(jì)50年代)

伍德羅•威爾遜最早認(rèn)識到了比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認(rèn)為:“……在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認(rèn)為:學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗是否就在承認(rèn)一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優(yōu)秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好。”[4]這一時期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關(guān)論述也大都散見于一般性的討論中。同時,由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法,學(xué)術(shù)共同體尚未形成,這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。

(二)比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時期(20世紀(jì)50年代—20世紀(jì)70年代)

第二次世界大戰(zhàn)后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展,這種快速發(fā)展有著當(dāng)時深刻的歷史背景。這一時期,發(fā)生在美國本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰(zhàn)爭等;而國際委員會則同國際管理科學(xué)學(xué)會保持著密切的聯(lián)系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協(xié)會(ASPA)的兩個會員單位,比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協(xié)會分會———國際與比較公共管理分會(SICPA)。

(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀(jì)70年代—20世紀(jì)80年代)

20世紀(jì)70年代早期,美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向解決經(jīng)濟發(fā)展等復(fù)雜問題。因此,這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結(jié)果對比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。同時,與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔(dān)心的那樣,“對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時期,對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學(xué)性”或者說該學(xué)科是否有明確的學(xué)科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發(fā)展中國家、政治系統(tǒng)等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學(xué)的全部范圍、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)和其他有關(guān)的學(xué)科的一些議題都與比較行政相關(guān)聯(lián)”[6]。第二,用何種方法研究這一領(lǐng)域。更多地批評者認(rèn)為比較公共管理研究更多地應(yīng)使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點。第三,比較公共管理究竟是理論導(dǎo)向的還是實踐導(dǎo)向的?比較公共管理的研究內(nèi)核應(yīng)該在哪里?這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學(xué)者“花費了太多的時間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環(huán)境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進行比較,其前提必須有比較的標(biāo)準(zhǔn)或基礎(chǔ),這樣才具有可比性。然而“不同的學(xué)者有不同的觀點,他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題”[7]625正是基于這些批評,比較公共管理研究不可避免地出現(xiàn)了“身份危機”(IdentityCrisis)。

(四)比較公共管理研究的復(fù)蘇階段(20世紀(jì)80年代—現(xiàn)今)

經(jīng)過一段時間的沉寂,20世紀(jì)80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關(guān)注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發(fā)展行政學(xué)(DevelopmentAdministration)在當(dāng)時的興起,特別是前者起到了關(guān)鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對政府政策(governmentpoli-cies)如何開發(fā)、為什么開發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進行跨國研究”。[8]實際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。•因此,從這個意義上,與其說是比較公共管理的復(fù)興,不如說是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預(yù)設(shè)”,因此,比較公共管理研究的復(fù)興具有更深的歷史價值。

三、當(dāng)代西方國家比較公共管理研究的現(xiàn)存問題

第5篇

【關(guān)鍵詞】公共管理個人主義競爭績效透明

作為一個相對獨立研究領(lǐng)域或?qū)W科，公共管理形成了等級主義、個人主義、平等主義等諸多公共管理范式，這些管理范式不只體現(xiàn)在過去不同的公共管理實踐中，而且，在今天的公共管理中也在不斷重現(xiàn)，通過比較三種典型管理模式，有助于我們厘清和認(rèn)識現(xiàn)代公共管理的脈絡(luò)，也為我國的公共管理改革提供借鑒。

一、三種典型公共管理方式綜述

（一）等級主義

在公共管理發(fā)展的大部分歷史中，等級主義的管理方式一直占統(tǒng)治地位。傳統(tǒng)上認(rèn)為等級主義起源于19世紀(jì)末，但中國關(guān)于等級主義的觀念似乎要更早。等級主義具有強大生命力的管理理念主要表現(xiàn)在：

1.它是集權(quán)、政治權(quán)威的行政方式；古代中國儒家學(xué)派就是典型的中央集權(quán)的官僚體系，西方官房學(xué)派也強調(diào)國家主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展，強調(diào)政府的積極管理。它們相信一個強有力的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)不僅有利于政令統(tǒng)一，便于統(tǒng)籌全局；而且指揮方便，命令容易貫徹執(zhí)行。

2.組織內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)明晰；組織內(nèi)部機構(gòu)與成員均按權(quán)力大小依次排列，其職位設(shè)計也遵循等級制原則，低級職位要接受上一級職位的控制和監(jiān)督。

3.注重正式的規(guī)章制度；照章辦事，即嚴(yán)格依照法律或制度規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序和標(biāo)準(zhǔn)辦事，它要求人們服從的不是作為個人的管理者，而是作為一種非人格化的秩序和規(guī)范。

同時，為了保證公共官員依法和恰當(dāng)?shù)芈男新氊?zé)，等級主義主張公共管理人員職業(yè)化、科學(xué)化。

然而這種在公共管理歷史上延續(xù)最長的管理方式也受到各種抨擊，等級主義組織的弊端主要表現(xiàn)在以下兩個方面：(1)等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級條塊,跨組織層次之間的交流極其困難，體制、結(jié)構(gòu)與運行機制的僵化；（2）表面上高度集權(quán)，實際上各地區(qū)、各部門往往自行其是，由于缺乏有效的約束，腐敗的蔓延必將導(dǎo)致社會矛盾的激化。

（二）個人主義

公共管理信條中另一條龐大的支流是個人主義。在考慮公共管理的問題時，個人主義的傾向最早可以追溯到斯賓諾莎和孟德斯鳩，這種方法也出現(xiàn)在現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家之父亞當(dāng)·斯密的作品中。個人主義思想在如今成為當(dāng)代公共管理信條中主流時尚，這不僅因為它與現(xiàn)時代的經(jīng)濟背景和政府價值取向相匹配，而且也是個人主義本身的魅力之所在。

1.個人主義重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量；譬如，傾向于政府中的小部門，而不是大部門，認(rèn)為政府中的大型機構(gòu)容易產(chǎn)生低效問題，其原因是遠(yuǎn)離受益者的群體，會使高層官員獲得更大空間來扭曲組織行為。以及個人主義管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求做出富有成效的反應(yīng)。

2.個人主義的核心是獎勵和激勵結(jié)構(gòu)；在個人主義看來，物質(zhì)性激勵結(jié)構(gòu)是公共管理設(shè)計的中心環(huán)節(jié)。根據(jù)亞當(dāng)斯密的經(jīng)濟人的假設(shè)，提供公共服務(wù)的人一般都被認(rèn)為是關(guān)注自我利益和機會主義的，經(jīng)由市場這只看不見的手，個人的自利可以實現(xiàn)社會的利益。政府組織只要通過精心設(shè)計的制度和激勵結(jié)構(gòu)，可以改善組織中個人的績效，以實現(xiàn)官僚努力程度最大化。

同時個人注意還強調(diào)在公共管理中引入競爭機制，以及強調(diào)公共管理需要遵循透明、公開的原則。

個人主義的公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面：（1）強調(diào)通過公共服務(wù)私人提供方式引入競爭機制，無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同。（2）個人主義用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。（3）強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。

以及個人注意強調(diào)公營部門私有化、目標(biāo)管理、績效管理也遭到各種批評指責(zé)，但盡管如此，在西方公共行政領(lǐng)域已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。

（三）平等主義

平等主義既反對市場又反對官僚制，是以“團體主義”為合作行為的起點或核心組織原則，采取的形式是激進式分權(quán)的自治單位。毋庸置疑，平等主義所提倡的團體自我管理、相互控制和面對面責(zé)任的最大化等要素對于現(xiàn)代的公共管理具有一定的積極意義：（1）傾向于建立一種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過限制任期、輪流任職、對高層人員實行選舉和撤職制度、使官員承擔(dān)組織工作的方式受到控制以避免權(quán)力濫用；（2）在一個成員高參與和團體弱管理的結(jié)構(gòu)中，通過參與式民主、激進分權(quán)和非正式團體的批評及其對個體的影響，來控制大型的失誤和破壞性的權(quán)力游戲，從而達(dá)到集體的規(guī)范。

毫無疑問，平等主義作為公共管理的方法仍然有局限：首先，逃避責(zé)任是平等主義自始至終都存在著弊病，團體成員都會爭相躲避最不受歡迎的任務(wù)，其結(jié)果是重要的任務(wù)無法完成，同時也無法監(jiān)督和保證工作的質(zhì)量。其次，平等主義決策無休止的面對面商談，需要大量的時間和精力，容易導(dǎo)致議而不決，這種耗時、低效又不計成本的做法受到較多抨擊。

二、公共管理方式之借鑒

我國政府如何運用適當(dāng)?shù)姆椒ü芾砉彩聞?wù)，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，是有必要進行深入的研究和探索。本文認(rèn)為，以個人主義為主導(dǎo)范式的西方國家新公共管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的借鑒作用。

1.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。

2.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨家提供公共服務(wù)的壟斷地位。我國行政改革可以借鑒這種做法，在加強對提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。

3.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國也應(yīng)在制定法律法規(guī)和管理制度時，同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處。

4.新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進行。

值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注意結(jié)合本國的國情。對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。

參考文獻：

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[2]陳振明.政府再造－西方“新公共管理運動”述評[M].中國人民出版社，2003.

第6篇

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（一）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟等。當(dāng)代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學(xué)的政治去保護和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進

公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

第7篇

(一)中國學(xué)界關(guān)于公共管理范式論爭的概述

1999年，陳振明教授撰文指出:西方政府管理研究領(lǐng)域(行政學(xué))在其百余年的發(fā)展與演變歷程中出現(xiàn)了三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到(新)公共管理學(xué)的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政學(xué)或公共管理學(xué)的研究對象、范圍、主題、方法和理論形態(tài)并不是一成不變的，而是隨著現(xiàn)實公共管理實踐的發(fā)展尤其是管理的范圍、內(nèi)容和方式的變化而不斷發(fā)展變化的。”［1］之后，陳教授又在自己的著作中表達(dá)了類似的觀點(三種范式的名稱略有變化):“作為一個相對獨立的研究領(lǐng)域或?qū)W科，公共部門管理特別是政府管理研究形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。……在100余年的發(fā)展歷程中，該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)(在英國、新西蘭、澳大利亞等國被稱為‘新公共管理(學(xué))’)。”［2］但是，這一觀點隨即遭到了不同意見的批評。蔡立輝教授在2002年撰文反駁說:“無論是從范式轉(zhuǎn)換的意義上，還是從新范式形成的意義上，‘公共管理范式’興起的觀點都是不能成立的，也極不符合學(xué)術(shù)規(guī)范。特別是以西方國家的理論與實踐為例來證明‘公共管理范式’的興起，更是難以成立。”［3］他還進一步批評道:“認(rèn)為現(xiàn)在是由‘公共行政(PublicAdministration)’發(fā)展到‘公共管理(PublicManagement)’的時代，這是沒有充分的學(xué)理依據(jù)和事實依據(jù)的，是十足的誤導(dǎo)(misguiding)。”［4］關(guān)于公共管理范式的爭論由此引發(fā)，更多的學(xué)者加入到論戰(zhàn)當(dāng)中，各抒己見，見仁見智。例如:王樂夫教授在2005年撰文認(rèn)為“公共管理學(xué)研究的視野和內(nèi)容要比公共行政學(xué)和政策科學(xué)寬泛得多。”“也可以說，公共管理學(xué)是以公共行政學(xué)、政策科學(xué)為基礎(chǔ)，同時吸收了其他相關(guān)學(xué)科如政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等學(xué)科最新成果而發(fā)展起來的。公共管理學(xué)綜合運用這些理論研究各種公共事務(wù)的管理問題，不斷探求一些新的結(jié)論，正逐步形成新的知識體系。”［5］黃健榮教授對這一問題進行了更為深入的研究。2005年，他在自己的著作中寫道:“公共管理是一門新興學(xué)科和一種新的研究范式和應(yīng)用范式，它的興起是對傳統(tǒng)公共行政理論和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中對這一問題進行了更為明確的概括:“廣義而言，公共管理隨著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，其主要發(fā)展進程歷經(jīng)前工業(yè)社會的統(tǒng)治主導(dǎo)型模式、工業(yè)社會的管理主導(dǎo)型模式，現(xiàn)在正轉(zhuǎn)向服務(wù)主導(dǎo)型模式的治理。”［7］

(二)中國學(xué)界關(guān)于公共管理范式論爭的焦點

綜觀中國學(xué)界關(guān)于公共管理的范式之爭，焦點主要集中在兩個方面:一是公共管理是否存在范式嬗變與轉(zhuǎn)換;二是公共管理范式究竟有哪幾種類型。夾雜在其間的還有關(guān)于公共行政、行政管理和公共管理等概念的內(nèi)涵與外延的爭論。關(guān)于第一個問題，現(xiàn)居主導(dǎo)地位的意見是認(rèn)為公共管理的新范式確已產(chǎn)生，也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為公共行政并未出現(xiàn)新的范式，也未發(fā)生范式轉(zhuǎn)換。關(guān)于第二個問題，學(xué)者們意見尚不統(tǒng)一，有二范式說、三范式說甚至多范式說，其中持三范式意見者居多———但在范式的具體指稱與內(nèi)涵界定上也不盡相同。至于將公共管理的范式嬗變與轉(zhuǎn)換置于中國國情下討論，觀點就更是眾說紛紜、莫衷一是了。

二、公共管理范式之爭的原因

以筆者淺見，關(guān)于公共管理范式嬗變或轉(zhuǎn)換的論爭，很大程度上源于對范式概念的諸多歧義性理解以及其他替代和挑戰(zhàn)性理論研究工具的運用。

(一)范式概念內(nèi)涵及對其歧義性理解

一般認(rèn)為，“范式(paradigm)”作為一個科學(xué)概念是由美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯•庫恩于1962年在其不到13萬字的著作《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中首先提出來的。他運用范式來揭示科學(xué)發(fā)展和科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)，并提出和分析了前科學(xué)、常規(guī)科學(xué)、范式、危機與反常、科學(xué)革命等概念，認(rèn)為科學(xué)革命實際上就是范式的轉(zhuǎn)換:“每一次革命都迫使科學(xué)界一種盛極一時的科學(xué)理論，以支持一種與之不相容的理論。每一次科學(xué)革命都必然會改變科學(xué)所要探討的問題，也會改變同行們據(jù)以確定什么是可以采納的，或怎樣才算是合理問題的標(biāo)準(zhǔn)。”［8］遺憾的是，庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出范式概念時并沒有給出一個確定的涵義，其本身就存在許多模糊的地方。正如英國學(xué)者瑪格麗特•瑪斯特曼女士總結(jié)的那樣:“庫恩那種半文半白的文筆對水平不高的讀者來說，要理解他筆下的范式倒真是一個困難。根據(jù)我的統(tǒng)計，他在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》(1962)一書中至少以二十一種不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列舉了庫恩對“范式”的21種描述，并將其概括為三種類型，即“分為三個主要的部分”［10］:一是形而上學(xué)范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解為一組信念、一種神話、一種有效的形而上學(xué)思辨、一個規(guī)范、一個新的觀察方式、一個指引感覺本身的有條理的原則、一張地圖、某種決定廣大實際領(lǐng)域的東西。二是社會學(xué)范式(sociologicalparadigm)，它可以被定義為一個普遍承認(rèn)的科學(xué)成就、一種學(xué)術(shù)傳統(tǒng)、一個具體的科學(xué)成就，像一套政治制度，也像一個公認(rèn)的法律判決。三是人工范式(artifactparadigm)或構(gòu)造范式(constructparadigm)，它被以更為具體的方式來使用，例如把它作為一本實際的教科書或經(jīng)典著作、一些供給的工具、實際的儀器設(shè)備、更帶語言規(guī)范地作為一個語法范式、帶有解說色彩地作為一個類比、較富心理特色的有如一個格式塔圖形和一副反常的紙牌，等等。可見，庫恩范式概念的蕪雜與捉摸不定，一方面有利于學(xué)者們從不同的研究視角來發(fā)現(xiàn)若干理論興奮點，進行創(chuàng)新;另一方面，也使得許多學(xué)者并不刻意去全面理解和把握范式的內(nèi)涵，而只是“盲人摸象”似地依據(jù)自己的理解來使用范式概念與范式轉(zhuǎn)換理論，從而在客觀上造就了一片“范式叢林”。當(dāng)學(xué)者們在論及公共管理范式時，也許使用的并非同一套話語標(biāo)準(zhǔn)，爭論也就不足為怪了。

(二)對范式理論的挑戰(zhàn)性概念與理論

庫恩提出范式概念之后，不少西方學(xué)者對其進行了批判。1965年7月，在倫敦裴德福學(xué)院舉行的科學(xué)哲學(xué)討論會上，當(dāng)代有名的一些科學(xué)哲學(xué)家專門用了一天的時間討論庫恩的范式論，［11］并提出了若干新的概念與理論解釋與之分庭抗禮。其別值得一提的是“科學(xué)研究綱領(lǐng)”概念和“韌性與增生理論”。

1．科學(xué)研究綱領(lǐng)

伊姆雷•拉卡托斯為了強調(diào)科學(xué)發(fā)展的連續(xù)性和科學(xué)進步的合理性，提出了科學(xué)研究綱領(lǐng)(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看來，科學(xué)總是以研究綱領(lǐng)的形式向前發(fā)展的，它是一個有結(jié)構(gòu)、有層次的整體。研究綱領(lǐng)內(nèi)部有相對穩(wěn)定的“硬核”，外部是柔韌多變的“保護帶”，還有一套解決疑難問題(例外性)的機制，即輔助研究法(heuristic)。硬核是約定的，是作為研究綱領(lǐng)未來發(fā)展基礎(chǔ)的、最普遍的基本假設(shè)和基本原理，它比范式具有更大的穩(wěn)定性。保護帶由各種輔助假設(shè)構(gòu)成，當(dāng)遇到反常或否證時，保護帶可以通過調(diào)整輔助假設(shè)而達(dá)到保護硬核的目的。“所有科學(xué)研究綱領(lǐng)都可用其‘硬核’來刻畫其特征。綱領(lǐng)的反面助發(fā)現(xiàn)法禁止我們把矛頭指向這些‘硬核’。反之，我們必須運用自己的智慧去表述、甚或去發(fā)明一些‘輔助假設(shè)’，在這個硬核周圍形成一個保護帶，以致矛頭只得改而指向這些假設(shè)。正是這些輔助假設(shè)構(gòu)成的保護帶必首當(dāng)其沖受到檢驗，進行調(diào)整再調(diào)整，甚或全部更換，才使得那個因而成為堅硬的核得到保護。”［12］而當(dāng)研究綱領(lǐng)失去解釋力和預(yù)測力時，它就會因邏輯的和經(jīng)驗的原因而碎裂，人們就會拋棄這種的退化的研究綱領(lǐng)，而采納進步的研究綱領(lǐng)，這是科學(xué)革命的基本原理，是一個自然的新陳代謝過程。

2．韌性與增生理論

在同庫恩的論戰(zhàn)中，保羅•費耶阿本德描繪了他的科學(xué)發(fā)展模式。他認(rèn)為科學(xué)有一定的“韌性”(tenacity)，人們總能夠從許多理論中選出一種可望取得成功的理論，即使遇到巨大困難時仍可加以堅持，而置大量反證于不顧。有了韌性，我們就不必用頑強的事實取消某一理論了，我們可以使用其他理論T''''、T"、T"''''等，即對現(xiàn)行的理論進行調(diào)整，這就不可避免地要接受增生原則(principleofprolifera-tion)，容許不同理論的并存。［13］在費耶阿本德看來，科學(xué)之所以不斷發(fā)展，正是增生與韌性相互作用的結(jié)果，因此他堅決反對范式的絕對統(tǒng)治。雖然在范式之外，還有其他多種關(guān)于自然科學(xué)研究、科學(xué)理論發(fā)展的解釋模型，但是在后來的社會科學(xué)研究中，多數(shù)學(xué)者似乎更偏愛并只移植了庫恩的范式概念，承認(rèn)科學(xué)理論的演變是通過一個理論范式取代另一個理論范式的革命的方式來實現(xiàn)的。因此，當(dāng)范式理論的解釋力出現(xiàn)問題時，爭論也就自然而然地產(chǎn)生了。在很多時候，公共管理的范式之爭與其說是學(xué)術(shù)思想的爭鳴，不如說是理論研究工具的競爭。

三、對公共管理范式之爭的反思

(一)公共管理究竟是否出現(xiàn)了新的范式

反對公共管理新范式說的學(xué)者也承認(rèn)，公共行政學(xué)在不同的發(fā)展階段上使用了不同的概念、理論、方法與研究模型，但認(rèn)為這些不同的理論與方法不過是在同一公共行政學(xué)范式下理論研究與實踐活動的自我調(diào)整。“從歷史的觀點來看，公共行政學(xué)自產(chǎn)生后100多年以來，經(jīng)歷了許多重大發(fā)展階段，形成了許多理論流派。但構(gòu)成為公共行政學(xué)研究背景的文化的、社會的和心理的因素沒有變，共同體信念沒有變。各種概念、理論與方法都是圍繞著如何維護有利于資產(chǎn)階級生產(chǎn)關(guān)系的生產(chǎn)秩序和社會生活秩序這個核心。”［14］顯然，批評者在這里已經(jīng)運用了科學(xué)研究綱領(lǐng)的思想，即認(rèn)為公共行政的“硬核”沒有被觸動，只不過其周邊的“保護帶”遭遇了一些挑戰(zhàn)而已。言下之意，陳振明教授等人關(guān)于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理運動的一些技術(shù)性表象，而未對其理論內(nèi)核細(xì)加審視。但是，僅從公共行政學(xué)的百年歷史中來界定公共行政的“硬核”，或許并不全面。黃健榮教授顯然看得更加深遠(yuǎn)。他將整個公共管理的發(fā)展進程置于人類社會的歷史長河特別是國家產(chǎn)生以來的廣闊背景下加以考察，從而得出了三次范式嬗變的結(jié)論，并且對三種范式各自的“硬核”進行了更為全面和細(xì)致的梳理與概括:前工業(yè)社會的統(tǒng)治型行政范式以統(tǒng)治者為中心，以實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統(tǒng)治為主要任務(wù)，以專制體制為其運行基礎(chǔ)，以統(tǒng)治者的集權(quán)專斷為管理方式，其本質(zhì)是政府的階級統(tǒng)治功能;工業(yè)社會的管理型行政范式以處于權(quán)力制衡系統(tǒng)中的政府為權(quán)力中心，以經(jīng)濟效率等工具理性為主要價值取向，以為社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好條件為主要任務(wù)，以民主和法治為其運行體制的基礎(chǔ)和管理方式，其凸顯的是政府的管理功能;而當(dāng)今正在轉(zhuǎn)向的服務(wù)型行政范式則以有效促進公共利益最大化為宗旨，強調(diào)公民本位和服務(wù)本位，以公平正義、人文關(guān)懷、民主、法治和責(zé)任等價值為運行基礎(chǔ)，以多元參與、合作共治為運行方式，突出的是公共管理的公共服務(wù)功能。概而言之，從價值取向上看，統(tǒng)治行政尋求對等級秩序與資源的攫取，管理行政追求理性與效率，而服務(wù)行政尋求增進共識與合法性。如此看來，公共管理的核心價值觀亦即理論“硬核”部分已然遭到了強有力的挑戰(zhàn)，正如其研究方法與管理實踐等“保護帶”所遇到的情況一樣。黃健榮教授一針見血地指出了這一挑戰(zhàn)的實質(zhì):“反映了對人的價值、尊嚴(yán)和權(quán)利的認(rèn)識的不斷深化”。“所有文明的標(biāo)志是對人的尊嚴(yán)和自由賦予的尊重。”［15］從統(tǒng)治行政到管理行政再到服務(wù)行政，體現(xiàn)了人類社會管理思想和管理科學(xué)的進步，反映了對人的尊重和權(quán)利的尊重的改善。“根據(jù)對公共行政和公共管理理論模式宏觀背景的考察，基于一個更為廣闊的理論視野，公共管理理論模式作為公共行政模式的替代物，它是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整，它是對公共行政理論模式的一種超越，一種新的公共部門管理模式———公共管理正在取代公共行政成為新的、有效的公共部門管理理念。”［16］如果在21世紀(jì)仍然看不到公共管理領(lǐng)域的這一顯著性變遷，而拒絕承認(rèn)任何公共管理新范式的出現(xiàn)，那么即便不能被指責(zé)為頑固，至少也應(yīng)當(dāng)被批評為遲鈍。

(二)公共行政的概念要被廢棄了嗎

第8篇

一、確立服務(wù)的目標(biāo)和自覺地追求服務(wù)的境界，是由公共管理體系的性質(zhì)決定的，在當(dāng)前具有現(xiàn)實價值

公共管理活動中的服務(wù)原則是由公共管理體系決定的，但是，只有在公共管理者的公共管理活動中，服務(wù)原則才能落到實處，才是一種現(xiàn)實的價值。一般說來，對一種社會形態(tài)的確認(rèn)，需要從人的主導(dǎo)性生產(chǎn)和生活方式基礎(chǔ)上的人際關(guān)系出發(fā)，人們之間社會關(guān)系的普遍形式屬于哪種類型，由這種關(guān)系以及從屬于這種關(guān)系的基本制度、規(guī)范體系和行為原則體系等因素構(gòu)成的社會，也就可以在整體上被確認(rèn)為屬于某種社會形態(tài)。某一社會階段中所具有的價值、思想體系和意識形態(tài)，可以成為認(rèn)識這個社會整體構(gòu)成的參考資料，但決不是確認(rèn)社會形態(tài)的依據(jù)。但是，對社會治理模式屬于哪種類型的確認(rèn)則有所不同，在這里，價值是基本依據(jù)之一。盡管一種社會治理模式的出現(xiàn)有著歷史必然性，但那只是總的歷史過程中的必然性，而考察具體某一個時期的社會治理模式，主觀建構(gòu)的成分會更多地呈現(xiàn)在我們面前。所以，如果一個社會治理體系總是極力突出社會等級秩序的價值，就會把自身導(dǎo)向統(tǒng)治型的社會治理模式；如果一個社會治理體系極度推崇公平與效率，就會走到用科學(xué)化、技術(shù)化的原則審視和建構(gòu)自身的道路上去。由此可見，不同社會治理模式之間的差異，在一定程度上取決于其價值。一個社會治理體系要解決朝著什么樣的方向建構(gòu)自己的問題，首先要解決確立什么樣的價值的問題。進一步地說，公共管理能夠在自我完善中而成為真正的服務(wù)型社會治理模式，首先需要確立的就是服務(wù)價值。只有在服務(wù)價值的前提下或基礎(chǔ)上進行公共管理的制度設(shè)計和制度安排，才能造就出真正的服務(wù)型社會治理模式，才能造就服務(wù)型的政治文明類型，在社會治理體系中，核心價值在表現(xiàn)形式上往往會以某種精神的形式而存在，公共管理的服務(wù)價值也可以稱作為服務(wù)精神。但是，服務(wù)精神是表現(xiàn)形式，服務(wù)價值才是本質(zhì)的存在。同樣，對于以往的社會治理模式而言，統(tǒng)治型的秩序價值是以權(quán)力意志的形式出現(xiàn)的，并不是因為權(quán)力意志是秩序的支持力量，而是指統(tǒng)治秩序必然以權(quán)力意志的形式表現(xiàn)出來。在統(tǒng)治型社會治理模式中，統(tǒng)治秩序就是權(quán)力意志，沒有統(tǒng)治秩序的地方，權(quán)力意志也就不存在了。管理型社會治理模式的公平與效率價值以法律精神和科學(xué)精神兩種形式表現(xiàn)出來。公平表現(xiàn)為法律精神，效率則表現(xiàn)為科學(xué)精神。農(nóng)業(yè)社會中，人類生活方式的分散“經(jīng)營”需要權(quán)力意志來加以整合；工業(yè)社會在生產(chǎn)和生活等所有領(lǐng)域中的規(guī)模“經(jīng)營”，需要法律精神的調(diào)節(jié)和科學(xué)精神的規(guī)范；后工業(yè)社會中，人們交往的擴大化、社會化和多樣化，更需要社會治理體系在服務(wù)精神和服務(wù)理念的統(tǒng)領(lǐng)下提供靈活的、方便的、具體的服務(wù)。

二、公共管理體系所擁有的服務(wù)價值及其服務(wù)精神是全部人類社會發(fā)展史的結(jié)果，意義深刻

公共管理體系擁有了服務(wù)精神，也就意味著擁有了全部人類社會歷史的成就，公共管理者也由于擁有這種精神而使自己成為不同于以往社會治理者的新型社會治理者，使自己成為能夠滿足后工業(yè)社會或走向后工業(yè)社會這一偉大變革時代要求的合格的公共管理者。既然在社會治理的領(lǐng)域中已經(jīng)開始向后工業(yè)社會邁進，那么包含在社會治理方式之中的政治文明，也就必然會提出揚棄資本主義的要求。有人根據(jù)文化多元化的歷史現(xiàn)象而把文明看作是多元的，認(rèn)為會出現(xiàn)文明的沖突。實際上，這種看法是膚淺的。就文明的類型而言，在特定的社會歷史發(fā)展階段中，只有一種主導(dǎo)類型的文明。如果說在同一個歷史截面上存在著不同類型的文明的話，實際上是歷史過程在不同地區(qū)的平面化。是由于不同的地區(qū)處在不同的社會發(fā)展階段上，從而擁有著屬于不同歷史階段的文明類型。這種文明的沖突，客觀上只是一個讓那些代表歷史發(fā)展高級階段的先進文明戰(zhàn)勝其他文明類型的導(dǎo)火線。比如，在工業(yè)社會中，民主和法制代表著先進的政治文明，它必然要戰(zhàn)勝那些尚處于農(nóng)業(yè)社會階段的以權(quán)力意志為特征的政治文明，但是，當(dāng)這種以民主和法制為特征的政治文明取得了最后勝利的時候，它就必然會面臨著受到后工業(yè)社會那種以服務(wù)為價值內(nèi)核的政治文明的否定。因而，從這個意義上說，如果只強調(diào)或過多地強調(diào)效率，把公共管理簡單化成僅僅是技術(shù)和可以轉(zhuǎn)化的效率問題，就有可能導(dǎo)致民主、公正、責(zé)任等公共精神消蝕甚至喪失。如果是這樣，公共管理的基本價值就難以維系，公共管理就有可能失去其存在的意義。因此，強調(diào)效率機制的前提，是在公共管理過程中實施民主機制，這對當(dāng)前更具有突出意義。這不僅是尊重公眾的尊嚴(yán)和價值，而且民主機制的行使，使公眾能更廣泛地參與公共管理與公共政策的決策與執(zhí)行，更有效地對政府行為進行監(jiān)督和制約，從根本上體現(xiàn)公共事務(wù)管理中公眾的作用。

三、居民參與是國家決策的智力主體，也是民主決策的基礎(chǔ)

民智指民眾的知識和智慧，它反映了民眾的文化蘊藏和科學(xué)精神。科學(xué)精神是人類智慧的象征，是科學(xué)本性的主觀體現(xiàn)。智慧是一種人人都具有的潛能，智慧的開發(fā)是需要在一定的知識、智力和教育的基礎(chǔ)上完成的。知識與智慧是一對重要的哲學(xué)范疇。從哲學(xué)上講，知識是人們在社會實踐過程中積累起來的經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)，也可以說是各種事實及其概括的體系。知識主要是以語言、文字、數(shù)字、圖像等信息符號系統(tǒng)為載體的，故具有公共性、普遍性、抽象性、邏輯性、系統(tǒng)性等基本特征。智慧是指人們運用知識、能力、技能等主動地解決實際問題和困難的本領(lǐng)，同時它也是人們對歷史和現(xiàn)實中個人生存、發(fā)展?fàn)顟B(tài)的積極審視，以及對當(dāng)下和未來存在著的事物發(fā)展的多種可能性進行判斷與選擇的綜合素養(yǎng)和生存方式。智慧具有知識性、主體性、價值性、實踐性、綜合性等特征。人們獲取知識的根本目的就是為了創(chuàng)造幸福生活，而知識要從自然存在方式轉(zhuǎn)化為文化價值形態(tài)，只有在人的智慧作用下，才能真正實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化。知識文化的形成與人類智慧有關(guān)，知識的強大生命力只有在智慧的引導(dǎo)和作用下，在創(chuàng)造和改變環(huán)境的過程中才能真正體現(xiàn)出來。知識文化的演進伴隨著智慧文化的生成。在現(xiàn)代科技飛速發(fā)展的今天，更凸顯出人類智慧與智慧文化的重要性。國家決策是國家的民眾、政黨、政權(quán)機構(gòu)和社會單元群體等決策主體，就社會資源、社會生產(chǎn)和社會生活，以及社會利益關(guān)系，做出的符合一定社會群體利益的、客觀可行的決策方案的活動。決策歸根到底是以人為主體的決策者們的智力活動，是人的主觀能動性的發(fā)揮。換言之，民智就是國家決策的智力主體。馬克思認(rèn)為，處在一定社會條件下的具有社會性的現(xiàn)實的人是認(rèn)識的主體。認(rèn)識是人腦對客觀事物的反映。人作為認(rèn)識主體具有主觀能動性。主體通過一定活動形成并能實際掌握和運用的知識、經(jīng)驗，是主體能力結(jié)構(gòu)中的智力技能因素。主體的知識技能是主體能力的一個十分重要的方面。主體的意志、情感是主體能力結(jié)構(gòu)中的精神動力因素，它對主體自身潛能的激發(fā)與抑制起著十分重要的調(diào)控作用。主體的這些本質(zhì)能力的因素結(jié)合在一起，通過自己的意識形成改造客體的意圖，并把這種意圖變成改造客體的物質(zhì)性的行動。可見，人作為主體具有主動性、創(chuàng)造性和能動性，人的活動主要可以歸納為實踐活動與認(rèn)識活動。人不只是反映事物的外部的表面的現(xiàn)象,而且具有抽象思維能力，能通過思維把握事物的本質(zhì)和規(guī)律。從這里我們可以得出這樣的結(jié)論，即人類的一切活動都是發(fā)揮其自身主體能力，運用其知識、智力因素完成的，這當(dāng)然也包括了國家決策的制定過程。決策作為決策者為實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)所采取的一系列行為，是在一定的理論思想的指導(dǎo)下實行的。政策和理論同屬于上層建筑的范疇，是精神生產(chǎn)產(chǎn)品的重要部類。人類在改造客觀世界的過程中，形成了各種各樣的理論，這些理論不但凝聚著人們對客觀世界不同領(lǐng)域的認(rèn)識成果，而且揭示了各個領(lǐng)域事物的本質(zhì)和規(guī)律。理論不能直接規(guī)范人們的行為，理論對實踐的指導(dǎo)，通常都是通過決策者這個中介來完成的。不同的理論對世界有不同的解釋，對同一個事物，如果所具有的理論框架不同，所掌握的概念不同，就會做出不同的判斷。因此，科學(xué)理論實際上決定著人們觀察世界、把握世界的方式。能否正確認(rèn)識和把握客觀對象的本質(zhì)和規(guī)律，制定正確的決策，乃是人類精神文明的深層內(nèi)容，而這方面正是由科學(xué)理論這種精神產(chǎn)品所制約的。精神產(chǎn)品是人的心智和思維的創(chuàng)造物，蘊含人類智慧結(jié)晶的科學(xué)理論，正是國家決策的智力來源和決策依據(jù)。決策是復(fù)雜的政治行為。從決策自身的特點來看，決策者不僅要對當(dāng)前的事項，還要對今后的長遠(yuǎn)發(fā)展做出決策；在涉及范圍上，決策大則涉及國家的發(fā)展和穩(wěn)定，小則涉及一個地區(qū)、部門、單位和個體的方方面面的利益關(guān)系；在決策環(huán)境上，面向未來的環(huán)境和條件是千變?nèi)f化的，具有不確定性。決策者對信息的正確選擇最終取決于決策主體對事物發(fā)展規(guī)律的正確把握程度和對未來環(huán)境變化的準(zhǔn)確判斷。這些都要求決策者在錯綜復(fù)雜的條件下，具備良好的理性思維能力、直覺洞察能力和預(yù)測決斷能力。然而，個人和少數(shù)人所掌握的知識和信息、所具有的決策能力很難適應(yīng)紛繁復(fù)雜的社會經(jīng)濟實踐活動，這就需要集中民智，發(fā)揮群體優(yōu)勢。在決策時注意使用“思想庫”和“智囊團”就是集中民智的一種常用方式。集中各類專家，把各類決策參與者的智慧和潛能挖掘出來，聽取他們的意見，集思廣益，才能實現(xiàn)決策的科學(xué)化。這是民主精神和民主建設(shè)的需要，同時可見，國家決策的智力主體一定是來源于廣大民眾積極參與的智慧。

四、公共管理中民主機制的行使促進政府與公民的平等交流與合作，呈現(xiàn)雙贏

公共管理的一個最重要的使命是建構(gòu)有效的管理模式，其中包括與公民社會的合作和應(yīng)用科學(xué)的方法和技術(shù)，來為公民社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。良好的公共管理以高效率提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，本質(zhì)上是使公眾的權(quán)力和意志得到實現(xiàn)。需要指出的是，公共管理中所運行的民主機制本質(zhì)上不僅不排斥效率要求，而且在某種意義上還有利于從根本上提高效率。民主機制對于增進公共管理的效率、實現(xiàn)真正意義上的民主精神有著積極意義。(1)經(jīng)過民主程序的公共事務(wù)決策與當(dāng)權(quán)者的判斷相比，失誤的可能要小得多，而決策失誤的減少，就意味著管理效率的提高。(2)公共管理中民主機制的開放性，使得決策部門和決策過程變成了“智慧的競技場”，從而驅(qū)動公共部門從社會吸收最優(yōu)秀的專門人才參與其中，井源源不斷地汲取人民群眾的聰明才智。(3)公共管理中實施民主機制，有利于培植激勵機制，能最大限度地促進公民的個人主體性參與精神和自我實現(xiàn)的努力，從而激發(fā)公眾參與公共管理的積極性和創(chuàng)意。(4)公共管理中民主機制的踐行，有利于培育和加強社會的凝聚力和向心力，這主要表現(xiàn)為民主的公共管理是通過管理活動的公開性來接納廣泛的參與，而管理活動的公開有利于管理者與公眾之間以及公民之間的平等的溝通與合作。這就有利于增強政府的合法性基礎(chǔ)和公民的歸屬感，促進社會資源的整合，提高社會資本存量。(5)公共管理活動中實施作為民主機制的重要組成部分的各種監(jiān)督機制，可以不斷激勵公共部門及其官員克己奉公，奮發(fā)進取，從而不斷改善公共管理的運行質(zhì)量。以政府為核心的公共組織是這樣的一種特別需要制約的組織，它可以在社會成員未達(dá)到一致的情況下強制實行制度安排，盡管這可以免卻為達(dá)到一致同意所需要的高額成本。但是，公共權(quán)力由于其擴張的本能而總是存在著越界侵權(quán)的危險傾向。公共管理者制定政策、執(zhí)行政策時亦帶有不可避免的非理性沖動，以及組織機構(gòu)權(quán)力本能膨脹所導(dǎo)致的不負(fù)責(zé)任的，容易造成權(quán)力的濫用或誤用。正如孟德斯鳩所指出的：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗”，因此，必須對公共權(quán)力及其權(quán)力行使者加以限制。公共管理中公共權(quán)力行使的制約要從三個方面進行：一是以法制約權(quán)力，即以權(quán)威的憲法和依據(jù)憲法制定的具體的法律法規(guī)，對公共權(quán)力及權(quán)力行使者進行約束和規(guī)范。二是以權(quán)力制約權(quán)力，即強調(diào)權(quán)力制衡。包括橫向度的立法、行政、司法權(quán)等不同系列權(quán)力的相互協(xié)調(diào)制衡和組織內(nèi)部決策杖、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的相互協(xié)調(diào)，也包括縱向度的內(nèi)部分權(quán)，特別是賦予那些過去被認(rèn)為只應(yīng)該被動地執(zhí)行政策的低層管理者以決策參與權(quán)。三是以權(quán)利制約權(quán)力，這種權(quán)利的制約，主要是通過公民廣泛參與的行政決策與大眾傳媒及社會輿論全方位的監(jiān)督，以及各個利益群與政府之間的利益博弈來實現(xiàn)。

第9篇

一、宏觀政府職能的轉(zhuǎn)變

公共管理職能發(fā)揮的關(guān)鍵是能夠打破政府壟斷性執(zhí)政。即充分調(diào)動社會各方組織機構(gòu)、以及社會民間力量等，以此才能大幅度減輕政府執(zhí)政壓力，并在社會力量下實現(xiàn)監(jiān)督政府執(zhí)政，真正意義上的發(fā)揮出以政府為核心的公共管理效能。也就是說，政府機關(guān)單位在當(dāng)前形勢下，必須能夠以社會職責(zé)為導(dǎo)向，并以實現(xiàn)社會責(zé)任與社會效益的高低作為衡量自身執(zhí)政業(yè)績好壞的關(guān)鍵所在。為此，這就要求傳統(tǒng)意義上的政府管理職能能夠得以轉(zhuǎn)變，杜絕壟斷執(zhí)政的現(xiàn)象，并積極依據(jù)社會變量、社會形勢來及時來調(diào)整自身的職能結(jié)構(gòu)、執(zhí)政權(quán)限的運作方式等，以此才能實現(xiàn)宏觀意義上的政府公共職能轉(zhuǎn)變與作用深化。另外，我們也知道政府機關(guān)單位也同樣是社會服務(wù)參與者，監(jiān)督者、以及一定程度上的干預(yù)者。為此，政府機關(guān)單位還要必須以社會為主導(dǎo)，令社會群體組織機構(gòu)所滿意，堅持貫徹政府公共管理民主化政策，真正反映廣大人民群眾與各組織團體機構(gòu)的根本利益與要求，做好社會市場經(jīng)濟環(huán)境下的社會服務(wù)與解決好社會監(jiān)管“越位”問題，只有這樣才能逐步實現(xiàn)小政府大社會的有利格局。

二、由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

加強服務(wù)是當(dāng)代社會公共管理實行過程中的主要手段與方式。現(xiàn)代社會公共管理的主要社會責(zé)任與義務(wù)就是為社會組織成員或相關(guān)組織機構(gòu)提供公共服務(wù)，憑借服務(wù)職能發(fā)揮的最大化促進公共管理過程能夠?qū)崿F(xiàn)健康循環(huán)。而當(dāng)前形勢下的國家政策貫徹與實施需要政府機關(guān)單位能夠從“監(jiān)督管理型”向“組織服務(wù)型”順利過渡，即基本政府職能的轉(zhuǎn)變能夠融合服務(wù)管理職能。也就是說，城市化工作建設(shè)進程步伐逐步加快，以及現(xiàn)代社會計劃經(jīng)濟體制作用的逐步深化，不少組織群體及相關(guān)組織機構(gòu)的社會公共需求也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，如果政府仍然以傳統(tǒng)參與者、監(jiān)督者去發(fā)揮單一管理監(jiān)督職能是不可能完全滿足國家政策需求以及人們服務(wù)需求的。為此，這就需要政府機關(guān)組織機構(gòu)能夠適應(yīng)當(dāng)前國家形勢需求，加大公共管理效能發(fā)揮的執(zhí)行力度。因此，政府組織機構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅持做好以下幾點。其一，國家財政重點建設(shè)投向已經(jīng)明確了“三農(nóng)”相關(guān)的新農(nóng)建設(shè)問題。所以，對于政府而言，應(yīng)當(dāng)堅持以公共事業(yè)為主、大力支持地方經(jīng)濟落后地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)，協(xié)調(diào)好地方經(jīng)濟的貧富差距。其二，能夠為企業(yè)、社會等有關(guān)組織機構(gòu)提供經(jīng)濟支持。其三，解決好社會矛盾問題，把建設(shè)執(zhí)政目標(biāo)對準(zhǔn)社會公共產(chǎn)品、設(shè)施、公共服務(wù)等方面的建設(shè)投入問題，力求社會供需矛盾問題能夠大幅度降低。其四，是要強化政府在社會公平、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境方面的指標(biāo)，并以此作為配置財政稅收等公共資源的重要依據(jù)。其五，是積極穩(wěn)妥地發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)中的作用，形成多元社會主體參與提供公共服務(wù)的格局。

三、強化政府機關(guān)單位公共服務(wù)監(jiān)督

公共服務(wù)監(jiān)管是指政府運用公共權(quán)力制定和實施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，以約束（政府內(nèi)或政府外）獨立運營的公共服務(wù)機構(gòu)，以確保公共服務(wù)的提供效率和公平。主要包括準(zhǔn)入資格、服務(wù)價格、服務(wù)質(zhì)量、成本效益、普遍服務(wù)、競爭秩序、公共補貼、不分配利潤政策的執(zhí)行等。因此要做到：一是完善社會公共服務(wù)的法律框架。建立和完善現(xiàn)代公共財政制度，建立規(guī)范的財政供養(yǎng)制度，并通過相關(guān)法律明確中央政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)。建立依法行政的理念、程序和實施機制，并在法律上保證公共服務(wù)事業(yè)放開準(zhǔn)入、依法監(jiān)管。二是合理界定政府職能。界定政府在公共服務(wù)領(lǐng)域作為服務(wù)供給者、出資者和監(jiān)管者的不同職能。改變“政事不分、管辦不分”的局面，建立合理、透明的檢查和考核機制，從而才能發(fā)揮出審計與紀(jì)檢等的政審基本職能作用。三是建立出多元化、多層次、以及有多種組織機構(gòu)參與的現(xiàn)代化監(jiān)督體系。為此，這就需要地方政府機關(guān)單位能夠依據(jù)國家法制環(huán)境下的政策、文件精神等作為標(biāo)準(zhǔn)去強化基本監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。與此同時，在由政府部門提供公共服務(wù)的領(lǐng)域應(yīng)能加強“政府內(nèi)監(jiān)管”，改變政府部門自行制定的政策、自己執(zhí)行政策、自我進行評估的格局。即在全面建設(shè)小康和建立和諧社會的過程中，政府要切實履行向全社會公平、有效地提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，尤其是在完善的預(yù)算和審計制度基礎(chǔ)上，履行提供基本公共服務(wù)的財政責(zé)。

四、強化誠信意識，促進公共管理效能下的誠信影響力提升

政府履行社會責(zé)任下的基本義務(wù)與監(jiān)管好地方經(jīng)濟建設(shè)中的各項事務(wù)，往往離不開社會主體或社會形態(tài)下的各方組織機構(gòu)的認(rèn)可與擁戴。也就是說，如果政府行政機構(gòu)沒有誠信就難以樹立自身的威信，而難以樹立樹立威信的結(jié)局必然是失去民心，即處處受到社會參與主體的限制與約束，難以發(fā)揮正規(guī)基礎(chǔ)職能，故而產(chǎn)生監(jiān)管與被監(jiān)管混亂的不利局面。為此，這就需要地方各級行政機關(guān)單位能夠樹立自身誠信、權(quán)威、威信，以此才能使得政令暢通無阻，并客觀避免隨意執(zhí)政的局面形成。同時，政府還應(yīng)當(dāng)堅持以誠信為主去推動整個社會對自身的信任，不斷通過各種有利舉措、制度的正規(guī)執(zhí)行去積累自身的公信力與凝聚力，以此才能不斷提供公共管理能力。除此之外，政府還要強調(diào)公共管理和公共行政在決策、程序和監(jiān)督等方面必須堅持公正、公平、公開的原則，最大限度地尊重社會成員個體對公共事務(wù)的知情權(quán)、選擇權(quán)和管理權(quán)，做到法制化與透明化。即政府公共管理效能下的政策執(zhí)行，務(wù)必要在民主化、法制化、以及科學(xué)化下的管理體系制度上做出客觀安排、調(diào)整或部署，從而才能讓社會認(rèn)知到政府的誠信影響力。

五、結(jié)語

總之，高效公共管理職能發(fā)揮對政府機關(guān)組織機構(gòu)來說至關(guān)重要。也就是說，社會主義市場經(jīng)濟體制背景下，政府逐步完善公共管理職能發(fā)揮的相關(guān)規(guī)范機制，并按客觀時勢要求去規(guī)范自身職能發(fā)揮，才能逐步解決好社會與政府之間的各類矛盾問題，促進自身與社會各組織機構(gòu)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展與良性互動，真正意義上的高效貫徹國家基本政策與方針。

第10篇

【關(guān)鍵詞】 公共管理 政府利益 利益分析

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福利與公共利益。在公共管理中的政府利益里，又分為政府組織利益、政府組織成員個人利益、人民利益等。而政府組織成員個人利益又分為個人角色利益、組織基本利益、失常利益等三方面。那么，公共管理所要做的，就是在保證組織基本利益的同時，基本滿足他們的個人角色利益，果斷處理失常利益，這樣才能建立公正的政府利益。

一、關(guān)于政府利益的幾種主要觀點

一般我們分析利益都要從利益的主體出發(fā)，而利益的主體一般分為兩種，那就是組織利益與個人利益。既然有了利益的主體，那么他們必定就有所需求，按照利益需求又可分為利己利益與利他利益。從利益主體與利益需求這兩方面來分析政府利益，在國內(nèi)的學(xué)者持有以下四種大致的觀點。

第一，政府利益就是公共利益。這種觀點認(rèn)為，政府是人民的政府，是廣大人民群眾的利益代表，政府的官員是老百姓的公仆，政府沒有利己利益，它的一切都是為了人民。如果出現(xiàn)了個人利益與利己利益的分子，那就是錯誤的代表，是必須要鏟除的。

第二，政府利益是政府本身的利己利益。這種觀點認(rèn)為，政府利益是區(qū)別于公共利益以外的，是政府整體組織的利益與政府官員的個人利益，再加上政府各部門的利益的綜合體。提出第二種觀點的人認(rèn)為，政府利益是可與公共利益同時存在，并且相互交融的。但是對于那些發(fā)酵過度的政府利益，是與公共利益相背離的。

第三，政府利益是多重角色。這種觀點認(rèn)為政府利益是具有政府組織的整體利益、政府官員的個人利益、社會公共利益于一體的多重角色。它是三者雜糅在一起的，而不是一個簡單的個體。

第四，政府利益區(qū)分為組織利益和個人利益。這種觀點認(rèn)為，政府利益分為組織利益（也就是人民的公共利益），與政府官員的個人利益這兩方面。政府是為人民服務(wù)的，但政府的官員卻是存在一定的利己性的，所以政府利益是一個雙重原則的，既代表著人民的公共利益，又存在有官員的個人利益。

二、政府利益的構(gòu)成及其內(nèi)涵

政府之所以會產(chǎn)生和其存在的基本前提與基礎(chǔ)，是廣大人民群眾的擁護和支持，有了這些政府才有存在的合法性，并且才有其公共。而政府對社會上自身所管轄的區(qū)域的公共事務(wù)擁有進行處理的公共權(quán)益，這一過程是為公共管理。因此在公共管理中，政府其實是以促進與維護人民利益為目標(biāo)的，是人民公共權(quán)益的代表人。政府為了能夠積極的履行社會公共管理，支撐自身的生存發(fā)展，并且保持政府組織的有效運行，就必須要有一定的人力、物力、財力等資源的支持。因此，便產(chǎn)生了政府利益。

政府官員是政府這一個組織中的一員，它既是政府政策的執(zhí)行者，同時也是制定者。因而在一方面，政府官員必須遵守組織的行為宗旨，以促進與維護人民利益為己任，但與此同時還要維護組織的自身利益與發(fā)展。在另一方面，政府官員也是社會中的一員，必須維護其自身的生存與發(fā)展，因此必須有與其所承擔(dān)的責(zé)任和履行的義務(wù)相對應(yīng)的回報。所以，政府官員其實是政府組織利益與自身個人利益的綜合體。

綜上所述，從全面來看政府利益是組織利益與個人利益的雙重角色，是多元的、復(fù)雜的。政府作為履行公共管理責(zé)任的主體，是以維護人民利益為核心的，代表的還是廣大人民最根本的利益。但同時為了維持自身的生存與發(fā)展，它又必須維護自身的利益。所以總來說政府利益是多元化的。

三、建構(gòu)合理的政府利益

政府利益中復(fù)雜的利益關(guān)系，多樣的利益載體，多重的利益性質(zhì)，導(dǎo)致政府利益之間產(chǎn)生多種利益。其中個人利益與個人利益之間，組織利益與組織利益之間，人民利益與個人利益之間，人民利益與組織利益之間，組織利益與個人利益之間，這些利益之間的關(guān)系不是能同時完全相容存在的，它們之間總是存在著或大或小的利益沖突。因而，如何處理好這多重利益之間的利益沖突，是最為重要的前提。

其實從根源上來說，要想很好的實現(xiàn)個人利益與組織利益，首要的是要實現(xiàn)人民利益，這是一個基本前提。因為政府是依靠人民群眾的擁護和支持而存在的，只有政府依舊存在，它才能依靠人力、物力、財力等資源來維持自身的運轉(zhuǎn)和促進自身的發(fā)展。而也只有有了政府的存在，政府官員才有存在的可能，也才有可能實現(xiàn)其自身的合法利益。然而從另一方面來說，政府是人民權(quán)益的保障，政府機構(gòu)的正常運行又依賴于政府官員的辦事能力，政府官員自身的生存依賴于個人利益的合理需求。所以，總來說人民利益、組織利益、個人利益這三者之間是相互牽制又相互依靠的存在。

但是在缺乏制度約束的條件下，部分政府組織以及政府官員因為自身利益的過度膨脹，為了滿足自身的個人利益心理，會選擇犧牲人民利益。甚至讓自身利益凌駕于人民利益之上，違背了政府利益的宗旨。因此，要想構(gòu)建合理的政府利益，關(guān)鍵是要堅持把人民利益放在核心位置，然后正確對待政府組織利益與官員個人利益。在堅決禁止損害人民利益的前提下，切實保障政府組織利益，基本滿足政府官員的個人利益，最后還要嚴(yán)厲打擊失常利益。只有讓三者利益和諧發(fā)展，防止個人利益過度膨脹形成失常利益，這樣才能最終構(gòu)建合理的政府利益。

第11篇

公共管理類課程實踐性教學(xué)方式較多,其中采用較多且很成功的是案例教學(xué)法。案例教學(xué)是運用典型案例,將學(xué)生帶入特定事件的現(xiàn)場進行案例分析,通過學(xué)生的獨立思考或集體協(xié)作,進一步提高其識別、分析和解決某一具體問題的能力,同時培養(yǎng)正確的管理理念、工作作風(fēng)、溝通能力和協(xié)作精神的教學(xué)方式。當(dāng)然,案例及其教學(xué)并非要取論的發(fā)展或者實踐的觀察,而是為從一種不同的背景審視理論與實踐的關(guān)系開辟了道路,是以情景模擬的方式使學(xué)生們置身案例所描述的特定情景中來運用所學(xué)的知識獨立地觀察思考、分析問題,而不是直接進入社會實際活動中去直觀感受、觀察實踐。社會調(diào)查卻是要通過深入社會搜集直觀感性的第一手材料,進而分析研究材料,形成理性的調(diào)查結(jié)論,是知識從感性向理性深化的過程,具有鮮明的參與社會實踐的特征。在實踐基礎(chǔ)上從搜集直觀感性的材料、分析研究材料到形成理性的調(diào)查結(jié)論的認(rèn)識過程,就是調(diào)查的過程。

在農(nóng)村公共管理課程中引入社會調(diào)查法來展開實踐性教學(xué),引導(dǎo)學(xué)生有目的、有意識地專門搜集和整理課堂學(xué)習(xí)知識的相關(guān)信息,通過觀察社會、了解社會,可以實現(xiàn)課堂學(xué)習(xí)與社會中的現(xiàn)實問題的有機聯(lián)系,促使學(xué)生運用所學(xué)知識解釋社會現(xiàn)象,實現(xiàn)感性認(rèn)識到理性認(rèn)識的逐步加深,做到從實踐中來,到實踐中去,實現(xiàn)學(xué)會認(rèn)知,學(xué)會做事,學(xué)會合作,學(xué)會生存。

二、社會調(diào)查法的框架

作為一種系統(tǒng)的、科學(xué)的認(rèn)識活動,社會調(diào)查有著一種比較固定的程序,這種固定的程序可以說是社會調(diào)查自身所具有的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的一種體現(xiàn)。主要包括以下幾個步驟:

(1)提出調(diào)查主題。這是整個社會調(diào)查工作的基礎(chǔ),需要在理論分析的基礎(chǔ)上提出有價值的、有創(chuàng)新的,具有可行性的調(diào)查主題或觀點,盡量具體化和精確化,以便界定調(diào)查對象、調(diào)查區(qū)域范疇和實施調(diào)查。

(2)調(diào)查準(zhǔn)備。在明確調(diào)查主題后,需要為實現(xiàn)調(diào)查目標(biāo)而進行調(diào)查設(shè)計和準(zhǔn)備調(diào)查問卷。調(diào)查設(shè)計主要是針對需要研究的問題制定研究分析的策略,并選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)查方法以保證調(diào)查資料的收集和分析過程的規(guī)范和科學(xué)。調(diào)查問卷的設(shè)計是調(diào)查準(zhǔn)備階段非常重要的工作,必須要將研究主題放在一定的理論分析框架中,明確需要收集那些方面的資料,緊密圍繞研究主題設(shè)計問題,采用可觀察指標(biāo),注意構(gòu)建可操作的變量和指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系,選擇適當(dāng)?shù)膯柧斫Y(jié)構(gòu),這直接影響到所收集的數(shù)據(jù)質(zhì)量和后續(xù)的研究。此外,簡潔和被調(diào)查者易于理解的調(diào)查問題能保證調(diào)查的順利進行和數(shù)據(jù)質(zhì)量的真實,在設(shè)計問題時必須要考慮被調(diào)查者的時間資源、個體認(rèn)知能力等情況。

(3)社會實地調(diào)查。在這個環(huán)節(jié),調(diào)查者要深入社會,根據(jù)不同的研究主題選擇不同的訪談方法收集資料。在具體調(diào)查訪談過程中,往往可能由于現(xiàn)實條件的變化或調(diào)查設(shè)計與現(xiàn)實之間存在的偏差等,需要根據(jù)實際情況靈活地調(diào)整預(yù)定的訪談方法或?qū)φ{(diào)查問卷進行修正。

(4)數(shù)據(jù)整理和分析研究。社會實地調(diào)查完成后,收集到的一手資料需要進行整理、統(tǒng)計和分析,得出調(diào)查研究結(jié)論并撰寫調(diào)查報告。

三、社會調(diào)查法在農(nóng)村公共管理課程實踐性教學(xué)中的應(yīng)用案例

筆者將社會調(diào)查法引入農(nóng)村公共管理課程的實踐性教學(xué),取得了良好的教學(xué)效果。下面以“京郊農(nóng)民對農(nóng)村公共管理狀況的滿意度調(diào)研”為例對社會調(diào)查方法在農(nóng)村公共管理課程實踐教學(xué)中的運用進行說明。

(一)確定調(diào)查主題

根據(jù)農(nóng)村公共管理課程的教學(xué)內(nèi)容,在選擇什么內(nèi)容或問題作為社會調(diào)查主題時,主要考慮調(diào)查主題的有價值性、可行性等,因而選擇“京郊農(nóng)民對農(nóng)村公共管理狀況的滿意度”作為調(diào)查主題。這是因為:(1)本課程學(xué)習(xí)對象為北京農(nóng)學(xué)校農(nóng)林經(jīng)濟管理專業(yè)的本科學(xué)生,需要從實踐中認(rèn)識社會,加強專業(yè)和課程認(rèn)知。(2)課程學(xué)習(xí)的85%以上的學(xué)生來自北京郊區(qū),分布于北京市的海淀區(qū)、朝陽區(qū)以及延慶縣、平谷區(qū)等九個郊區(qū)縣的44個鄉(xiāng)鎮(zhèn),調(diào)研地點的分布具有一定的代表性,學(xué)生以自己家庭所在地為中心進行輻射式取點或選擇調(diào)研樣本進行隨機抽樣調(diào)查或滾動取樣調(diào)查具有非常便利的條件,能夠保證問卷調(diào)查的質(zhì)量,而且調(diào)研成本低。

(二)調(diào)查準(zhǔn)備

調(diào)查準(zhǔn)備主要包括了調(diào)查問卷設(shè)計和社會調(diào)查的組織安排準(zhǔn)備兩方面的內(nèi)容。

1·設(shè)計調(diào)查問卷

調(diào)查問卷的設(shè)計一定要緊密圍繞調(diào)查主題,本著全面、科學(xué)、可操作性來設(shè)計調(diào)查問題和構(gòu)建變量和指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系。根據(jù)當(dāng)前北京郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟狀況、農(nóng)村公共管理的現(xiàn)狀、農(nóng)村公共管理的教學(xué)內(nèi)容及學(xué)生的認(rèn)知能力等,以了解京郊農(nóng)民對當(dāng)前農(nóng)村公共管理的滿意度以及影響京郊農(nóng)村公共管理水平的因素為主要內(nèi)容,除被調(diào)查者及其家庭基本情況的12個問題外,共設(shè)計了與調(diào)研主題相關(guān)的5大類66個問題,其中關(guān)于農(nóng)村公共管理主體的有15個問題,關(guān)于農(nóng)村基層民主的共計20個問題,有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及發(fā)展的共14個問題,社會保障及參加情況的有11個問題,收入及其他的有6個問題,其中有些問題還設(shè)計了子問題以便搜集更詳細(xì)的資料,此外還設(shè)計了需要補充說明的問題項。通過這些問題,可以考察京郊農(nóng)村公共管理的狀況、村民對公共管理的滿意度等相關(guān)情況,能使學(xué)生對京郊農(nóng)村公共管理狀況有一個直觀、真實的認(rèn)識,從社會實際狀況出發(fā)來深入而直觀地認(rèn)識農(nóng)村公共管理的內(nèi)容、方式、目的等,加深對該課程內(nèi)容的理解,并從課程學(xué)習(xí)角度去理解相關(guān)政策的實施基礎(chǔ)與意義。

2·前期組織安排

隨著課程內(nèi)容的推進,在調(diào)查前1個月布置具體的社會調(diào)查事宜。主要是介紹社會調(diào)查方法、調(diào)查數(shù)據(jù)可靠性的把握、調(diào)查報告的撰寫以及本次社會調(diào)查的要求等,督促學(xué)生做相關(guān)的知識儲備,尤其是對調(diào)查問卷要做詳細(xì)的解釋,保證學(xué)生理解調(diào)查問題及調(diào)查目的,減少調(diào)查者因?qū)栴}的不理解造成的數(shù)據(jù)錯誤。因為考慮到少部分學(xué)生家庭所在地在北京市城區(qū)或京外省份,自主聯(lián)系京郊農(nóng)村調(diào)研存在一定的困難,為了保證每個同學(xué)都能實際進入京郊農(nóng)村調(diào)研,于是按宿舍將學(xué)生分成若干調(diào)查小組,并且確保每4-6人的小組中至少有2名以上家在郊區(qū)農(nóng)村的學(xué)生,要求每組來自城區(qū)家庭的學(xué)生必須跟隨來自郊區(qū)的學(xué)生進行調(diào)研。各小組自主推選一名組長,主要負(fù)責(zé)小組調(diào)查活動的開展和與教師的聯(lián)系,調(diào)查分工等由組內(nèi)成員自行協(xié)商。

(三)京郊農(nóng)村調(diào)查與資料收集

在調(diào)查準(zhǔn)備階段,各調(diào)查小組根據(jù)組員情況,確定調(diào)查地點,細(xì)化到京郊的村莊。各小組優(yōu)先選擇家庭所在地、親戚所在地、同學(xué)朋友所在地為調(diào)查村莊,依靠親戚、朋友、同學(xué)等熟人幫助,在被調(diào)查村莊有選擇地發(fā)放問卷或面對面地調(diào)查與訪談,既降低了社會調(diào)查的成本而且還能保證問卷的回收率和數(shù)據(jù)質(zhì)量。在調(diào)查過程中,被調(diào)查農(nóng)民的問題補充說明為研究主題的拓展和深層次分析提供了補充資料。學(xué)生在調(diào)查總結(jié)交流中往往對這個環(huán)節(jié)的感受最深,從他們的反映來看,更多地集中在學(xué)到了課本上沒有的東西、對相關(guān)教學(xué)內(nèi)容有了更深的理解、團隊協(xié)作精神的培養(yǎng)、調(diào)查訪談技巧的掌握和溝通能力的提高等方面。

(四)調(diào)查數(shù)據(jù)整理、分析與報告撰寫

將調(diào)查得來的原始數(shù)據(jù)資料進行整理、分析是撰寫調(diào)查報告和定量研究的基礎(chǔ)。這個環(huán)節(jié)中,指導(dǎo)學(xué)生根據(jù)調(diào)研主題,分析調(diào)查問題之間的邏輯關(guān)系,撰寫調(diào)研報告。各調(diào)查小組成員的知識結(jié)構(gòu)和水平的差異影響著各組選擇的數(shù)據(jù)分析方法。更多的小組選擇EXCEL進行數(shù)據(jù)整理和分析,分析較為簡單;有些小組選用SPSS統(tǒng)計軟件進行分析,實現(xiàn)了農(nóng)村公共管理課程與統(tǒng)計分析課程的結(jié)合,學(xué)以致用使分析結(jié)果更為深入和全面,并加強了課程學(xué)習(xí)間的聯(lián)系。

(五)調(diào)查的總結(jié)、交流

前面的工作只是完成了一項社會調(diào)查,但要取得良好的教學(xué)效果,完善社會調(diào)查法的實踐性教學(xué)成效,調(diào)查的總結(jié)與交流是必不可少的環(huán)節(jié)。進行調(diào)查成果的交流,各小組以PPT形式匯報各組的調(diào)查情況、調(diào)查結(jié)論等,就調(diào)查中反映出的問題進行討論,分享調(diào)查體會與經(jīng)驗,并且回答老師和同學(xué)的提問,實現(xiàn)知識的啟發(fā)、碰撞、提升。同時對調(diào)查中暴露出問題的總結(jié),比如對于組織安排、問題設(shè)計、調(diào)查難點等進行總結(jié),以便在今后的社會調(diào)查中避免出現(xiàn)相同的問題,完善社會調(diào)查法的實施和提高調(diào)查效果。從學(xué)生對調(diào)查交流、總結(jié)的情況反映來看,有些小組事先組織安排有所欠缺,導(dǎo)致調(diào)查時間和次數(shù)比預(yù)想的多,很多學(xué)生在經(jīng)過社會調(diào)查后改變了原先對社會調(diào)查的簡單認(rèn)識;更多的學(xué)生反映經(jīng)過社會調(diào)查后對農(nóng)村公共管理課程中的很多知識有了直觀和更深入的認(rèn)識,并開始思考相關(guān)問題,而且還在調(diào)查中取得了許多意想不到的收獲和感受,比如被調(diào)查的村民面對學(xué)生說出自己的想法并期望學(xué)生們能解決他們說到的問題時,很多學(xué)生的反映是認(rèn)識到專業(yè)課程學(xué)習(xí)的重要性和激發(fā)出的強烈的社會責(zé)任感。此外,社會調(diào)查對交流、溝通能力以及與團隊合作能力的鍛煉也是學(xué)生交流總結(jié)中反映比較突出的一個方面。

(六)社會調(diào)查的評價考核

各小組完成社會調(diào)查后,在規(guī)定的期限內(nèi)要求上交調(diào)查報告、填寫后的調(diào)查問卷、小組成員的分工說明等材料。小組社會調(diào)查實踐成績由調(diào)查報告成績、交流匯報老師打分和學(xué)生評分三部分組成。交流匯報中,參加匯報會的課程組教師和各調(diào)查小組根據(jù)調(diào)查匯報和回答問題情況打分,分別匯總平均后得到教師評分成績和學(xué)生評分成績。調(diào)查報告成績、交流匯報教師評分和學(xué)生評分成績分別按照60%、20%和20%的比例加權(quán)得出小組社會調(diào)查實踐成績。每個學(xué)生的成績以小組成績的85%為基數(shù),15%按照每個學(xué)生在小組社會調(diào)查中的分工和表現(xiàn)等給出。科學(xué)、合理的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方式有助于借助評價考核來檢驗課程教學(xué)效果和學(xué)生學(xué)習(xí)能力與素質(zhì)的提高情況,有助于完善實踐性教學(xué)的各個方面。

第12篇

瓦格納定律作為一個關(guān)于財政支出與工業(yè)化經(jīng)濟發(fā)展正相關(guān)的經(jīng)驗描述，其內(nèi)在關(guān)系被解析為財政支出占GNP（GDP）的比例隨著人均GNP（GDP）的增長而增長，并且財政支出占GNP（GDP）的比例呈時序性上升趨勢[1，2]。100多年來，瓦格納定律在財政理論界影響深遠(yuǎn)，許多學(xué)者從不同的層面和角度論證、驗證其規(guī)律性[3]。盡管也有一些學(xué)者對瓦格納定律提出過疑問[4]，但從未動搖過瓦格納定律的地位。20世紀(jì)70年代末以來，西方國家發(fā)起了一場聲勢浩大的行政管理改革運動———新公共管理運動。新公共管理運動直面?zhèn)鹘y(tǒng)行政管理理念及模式的弊端，以提高公共行政效率、減輕政府財政壓力為出發(fā)點，本著市場效率優(yōu)于政府規(guī)制效率的內(nèi)在原則，將企業(yè)家精神和私人部門管理方式引入政府行政管理領(lǐng)域，強調(diào)有限政府理念，在一切可能的領(lǐng)域推行市場化，引發(fā)了公共部門管理全方位的實質(zhì)性變革[5]。新公共管理運動在公共行政領(lǐng)域產(chǎn)生的翻天覆地變革，很快以所向披靡的勢態(tài)席卷整個世界，以事實證明其理念和機制的實踐有效性。新公共管理運動對公共財政實踐帶來的深刻影響，直接或間接導(dǎo)致了財政支出規(guī)模的弱化，進而對瓦格納定律的有效性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[6]。英國是具有悠久國家歷史的代表，這塊土地產(chǎn)生了著名的《國富論》，養(yǎng)育了《資本論》；英國也是新公共管理運動的發(fā)源國之一，其公共行政改革在廣度和深度上，都充分貫穿和系統(tǒng)展現(xiàn)了新公共管理理念的精髓。以英國新公共管理運動以來的財政規(guī)模變遷為例，對瓦格納定律進行實證檢驗，具有完整的代表意義。

2英國新公共管理財政支出非瓦格納傾向的視角分析

英國作為新公共管理運動的發(fā)源國之一，其新公共管理改革具有代表性和典型性。此前，英國行政體制特征主要表現(xiàn)為：公共行政文化帶有韋伯主義色彩，行政體制較為封閉和固化；中央行政規(guī)模較小，地方行政規(guī)模龐大，中央對地方滲透力較弱；中央在決策上處于壟斷地位，而在執(zhí)行方面卻很弱，導(dǎo)致行政效率低下等等。由于這些舊病，在1979年號稱鐵娘子的撒切爾夫人執(zhí)政后，對傳統(tǒng)行政體制的意識形態(tài)、政治及管理進行了尖銳批評，并進行了以市場取向為核心的一系列調(diào)適性改革———新公共管理改革，有史以來西歐最激進的政府改革[7]。這場改革在雷納評審的基礎(chǔ)上，對公共部門的管理和服務(wù)進行了方方面面的調(diào)整。結(jié)合財政成效來看，主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）引入商業(yè)管理理念及手段改革行政機制，在提高效率的同時減輕了財政支出壓力。新公共管理改革的基本內(nèi)容之一是在公共部門管理中引入商業(yè)管理主義，“下一步行動方案”（NextSteps）是英國政府在具體改革中對這一點的落實。該方案建議基于效率追求改革原有機構(gòu)，按照一定程序和標(biāo)準(zhǔn)在部門內(nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機構(gòu)”，履行政府的政策執(zhí)行和提供服務(wù)的職能；對應(yīng)于部門職責(zé)和組織結(jié)構(gòu)變化，進行相應(yīng)的人力資源開發(fā)和利用；貫徹“保持外部壓力以推動持續(xù)性改進”的原則，對執(zhí)行機構(gòu)的績效狀況進行定期評審并將結(jié)果公布于眾以加強監(jiān)督。“下一步行動方案”將決策與執(zhí)行分離，將部門內(nèi)權(quán)力分散化，不僅引起了政府內(nèi)部責(zé)任機制的變化，而且從根本上動搖了傳統(tǒng)的文官制度，使公務(wù)員體制的機構(gòu)、運作和精神特質(zhì)深受影響“。下一步行動方案”的分權(quán)化與公務(wù)員制度的彈性化，有效提高了行政效率，大幅度節(jié)省了公共開支。同時，為了避免節(jié)省開支帶來公共服務(wù)質(zhì)量下降的后果，英國政府還特地開展了“公民”運動（TheCitizen＇sCharter），用的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任、時限等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，并向公眾提供選擇服務(wù)機構(gòu)的機會，充分發(fā)揮內(nèi)部競爭的作用“。公民”運動在提高公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度方面起到了積極的作用，這是對財政支出使用效率的提高，也是從間接角度對財政支出壓力的緩解。

（2）深化競爭機制，豐富公共服務(wù)供給主體，直接弱化了財政擴大傾向。為了進一步提高公共服務(wù)質(zhì)量和“顧客”滿意度，英國政府全面開展了“競爭求質(zhì)量”運動（CompetingforQuality），并針對改革負(fù)面結(jié)果進行了針對性調(diào)整，強調(diào)合作政府和整合政府（Co-operativeandHolisticGovernment）的建設(shè)。競爭求質(zhì)量運動通過競爭招標(biāo)制（合同出租制）、戰(zhàn)略性合同出租制（即不允許內(nèi)部競爭者參與競爭而直接把任務(wù)交給私營承包商）等具體方式，將某些公共服務(wù)分類交給私營部門提供，實現(xiàn)公私競爭。調(diào)查顯示，從1991年到1993年底，私營部門獲得了價值8．85億英鎊的合同，而內(nèi)部機構(gòu)繼續(xù)承擔(dān)的工作任務(wù)價值僅為7．68億英鎊。英國政府宣稱，通過公私競爭，相關(guān)工作的平均成本減低了25％，每年獲得的獎金節(jié)省達(dá)1．16億英鎊[7]。事實證明，在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭泄礁偁幋_實收到了提高效率、降低成本的實際效果；信息技術(shù)的引入和科學(xué)理念的建設(shè)，有利于降低合作政府與整合政府探索的改革成本。概言之，英國政府在新公共管理改革中，不僅實現(xiàn)了縮減公共支出、緩解財政壓力的直接目標(biāo)，而且在本質(zhì)上優(yōu)化了行政機制，在控制成本的前提下提高了公共服務(wù)質(zhì)量，最終致使瓦格納定律在英國失去了其原有的生命力。

3英國新公共管理運動以來財政規(guī)模的瓦格納檢驗

3.1實證思路與數(shù)據(jù)描述運用瓦格納定律的六種經(jīng)典計量形式（見表1）進行驗證，分別用LE、LGDP、LC表示取對數(shù)之后的真實財政支出、真實GDP、真實公共消費支出（一般公共服務(wù)支出＋國防支出＋公共秩序與安全支出）。這樣的處理不會改變原序列的協(xié)整關(guān)系，并能使其趨勢線性化，消除時間序列中存在的異方差性。瓦格納定律認(rèn)為，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，財政支出總額會逐漸上升，并且財政支出占GDP的比例也會時序性上升。從19世紀(jì)末提出開始，瓦格納定律經(jīng)歷了追隨者的理論演繹與工業(yè)化國家發(fā)展歷程的印證，至今仍是財政規(guī)模及政府規(guī)模研究的重要理論依據(jù)。由于瓦格納本人并沒有對公共支出和國民產(chǎn)出的長期關(guān)系給出一個很明確而標(biāo)準(zhǔn)的表述，及并沒有對“瓦格納定律”給予定義式的表述，其名稱也是由后繼者所命。因此，研究者大都按自己的理解來表達(dá)瓦格納定律。綜合已有的文獻，目前對瓦格納定律至少有六種計量模型表述方式。本研究無意評判上述六種模式孰優(yōu)孰劣，旨在以不斷深化的新公共管理運動實踐為背景，借助上述六種計量模型，重新檢驗和考察瓦格納定律在實踐中的有效性。基于新公共管理運動的背景①，選取英國1979—2006年的GDP、人口以及財政支出數(shù)據(jù)，GDP與財政支出數(shù)據(jù)均來源于國際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計資料，并且均換算為以2005年為基期的真實值，具有可比性。其中：GDP數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的IFS（InternationalFinancialStatisticsYearbook）；人口數(shù)據(jù)來源于GroningenGrowthandDevelopmentCentreandtheConferenceBoard：TotalEconomyDatabase，January2007（http：//www．ggdc．net）；財政支出數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的GFS（GovernmentFinancialStatisticsYearbook）。在協(xié)整分析的基礎(chǔ)上，本研究利用英國新公共管理運動以來的數(shù)據(jù)，通過對瓦格納定律六個版本模型的Granger因果檢驗，發(fā)掘新的時代背景下公共財政發(fā)展變化的新趨勢。在具體方法的選擇上，協(xié)整檢驗和Granger因果檢驗被納入分析框架，相應(yīng)地基本研究步驟依次呈現(xiàn)為以下三步：ADF單位根檢驗、協(xié)整檢驗和Granger因果檢驗，這些分析的計算過程均通過Eviews6．0完成（計算過程、相關(guān)數(shù)據(jù)及結(jié)果備索）。

3.2實證結(jié)果分析

3．2．1ADF檢驗

根據(jù)協(xié)整分析的思想，對于變量之間長期關(guān)系的檢驗，相關(guān)數(shù)據(jù)必須滿足序列平穩(wěn)的前提條件；如果序列不平穩(wěn)，很可能導(dǎo)致“偽回歸”。因此，驗證序列的平穩(wěn)性成為實證過程的第一步。對于數(shù)據(jù)平穩(wěn)性的檢驗，本研究通過ADF檢驗的方法實現(xiàn)。根據(jù)瓦格納定律的六個版本，需要進行平穩(wěn)性檢驗的變量包括以下六個：LGDP、LE、LC、L（GDP/P）、L（E/P）、L（E/GDP）。對Eviews6．0運行的具體結(jié)果整理見表2。水平序列即未進行差分的數(shù)據(jù)原始序列。表2呈現(xiàn)的結(jié)果即對數(shù)據(jù)水平序列進行單位根檢驗的結(jié)果，為使殘差項為白噪聲序列，此處加入了滯后項，滯后階數(shù)分別為0，1，2，3。數(shù)據(jù)顯示，在5％顯著性水平下，ADF值均不能拒絕序列包含單位根的原假設(shè)，即各個變量的數(shù)據(jù)水平序列均呈現(xiàn)不平穩(wěn)的狀態(tài)，不能對水平序列直接進行協(xié)整回歸。對數(shù)據(jù)進行一階差分之后再進行相應(yīng)檢驗（詳見表3），發(fā)現(xiàn)所有變量均為一階單整序列［I（1）］，可以對其一階差分序列進行協(xié)整回歸。

3．2．2協(xié)整檢驗

對數(shù)據(jù)進行平穩(wěn)性檢驗的結(jié)果顯示，所有序列均呈現(xiàn)同階單整的狀態(tài)［I（1）］，因此，可以應(yīng)用Engle－Granger兩步法進行協(xié)整檢驗，結(jié)果見表4。協(xié)整回歸的殘差序列平穩(wěn)，證明各解釋變量與GDP指標(biāo)之間存在長期穩(wěn)定的協(xié)整關(guān)系；但是對于所有的表達(dá)式，兩者的均衡關(guān)系在相互影響的方向上無法得出判斷，因而兩個變量之間存在協(xié)整關(guān)系不能構(gòu)成瓦格納定律成立的充要條件，而僅僅是其必要條件。具有協(xié)整關(guān)系的變量之間存在至少一個方向上的Granger因果關(guān)系，瓦格納定律成立的另一個必要條件，是存在由GDP至E方向的因果關(guān)系。

3．2．3因果檢驗

因果檢驗技術(shù)可以檢驗變量之間相互影響的方向。該方法由Granger于1969年創(chuàng)建，由Sims于1980年進行了完善，并最終在計量經(jīng)濟學(xué)中成為檢驗變量之間單向因果關(guān)系的有力工具[10]。ADF檢驗證明各指標(biāo)是一階平穩(wěn)的，滿足Granger因果檢驗的條件。英國財政支出與GDP兩個變量因果檢驗的實證結(jié)果見表5，包括對于瓦格納定律六個版本的模型的檢驗結(jié)果。根據(jù)研究需要，此處僅考慮4期之內(nèi)滯后的情況，并且規(guī)定Granger因果檢驗的相伴概率P值小于0．05即可認(rèn)為拒絕原假設(shè)，即此時相關(guān)指標(biāo)的單向因果關(guān)系成立。所有由GDP至E方向的Granger單向因果檢驗的P值都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于0．05。Granger因果檢驗說明，就英國總體財政支出的情況而言，幾乎沒有證據(jù)支持瓦格納定律成立，在新公共管理運動的嚴(yán)重沖擊下，瓦格納定律的有效性受到否定。

4英國財政支出實證結(jié)果對中國公共財政建設(shè)的啟示

近年來，中國政府力主服務(wù)型政府的改革已經(jīng)成為全球新公共管理運動的組成部分，其大力鼓勵市場力量及民營經(jīng)濟以多種方式介入基礎(chǔ)設(shè)施等公共性建設(shè)領(lǐng)域的改革，已成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。當(dāng)2010年中國政府財政規(guī)模即將達(dá)到8萬億元人民幣，并引發(fā)社會廣泛關(guān)注之際，對英國新公共管理運動以來財政支出的瓦格納檢驗結(jié)果，將對中國公共財政建設(shè)產(chǎn)生深刻的啟示：已經(jīng)走向服務(wù)型政府的中國不要迷信瓦格納定律，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)世界新公共管理運動的潮流，根據(jù)中國現(xiàn)實和中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢，本著服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，適時調(diào)整財政政策，循著科學(xué)發(fā)展之路大踏步邁進，促進中國社會經(jīng)濟持久繁榮。具體而言，著眼于財政改革之大方向，中國公共財政建設(shè)可考慮從以下幾個方面實施戰(zhàn)略調(diào)整：

（1）從提高財政收入比重轉(zhuǎn)向注意財政收入規(guī)模的控制。中國財政收入經(jīng)過十幾年的高速增長，目前僅就預(yù)算內(nèi)收入而言已經(jīng)高達(dá)8萬億元。據(jù)有關(guān)方面報道，如果加上尚未納入預(yù)算的政府收入和地方政府的債務(wù)收入，全口徑財政收入可能高達(dá)15萬億元之巨，財政收入占GDP的比重超過35％。在這次國際金融危機的沖擊下，中國民營經(jīng)濟的紛紛敗退，表明中國企業(yè)的不成熟、欠強大，參與全球化競爭的能力還需要進一步培養(yǎng)。究其主要原因，可能是：僅有30余年市場改革的中國經(jīng)濟，非國有經(jīng)濟的發(fā)展不成熟、欠強大；二是財政收入長期高增長，制約了中國非國有企業(yè)的發(fā)展。因此，已有較高財政收入水平的中國政府，應(yīng)當(dāng)考慮控制財政收入規(guī)模，專注企業(yè)實力的培養(yǎng)。同時，面對洶涌而來的國際競爭浪潮，對數(shù)量巨大的國有資本存量的市場化處置，以及國有經(jīng)濟絕對控制企業(yè)、中央企業(yè)等在國民經(jīng)濟總量中仍占據(jù)舉足輕重的地位等問題的處理，還必須循序漸進，不能操之過急，讓國有經(jīng)濟及其控制的行業(yè)有選擇、有計劃地還給市場。一批中國非國有經(jīng)濟在國際競爭市場上能夠站穩(wěn)腳跟之時，就是國有經(jīng)濟淡出市場經(jīng)濟之日。

（2）從積極財政政策轉(zhuǎn)向財政支出規(guī)模的控制。順應(yīng)世界新公共管理運動之潮流，與不懈努力建設(shè)的社會主義市場經(jīng)濟體制大環(huán)境相適應(yīng)，中國公共財政體系的建設(shè)和完善一直在朝著縱深方向發(fā)展。尤其是遵循有限政府理念和公共財政建設(shè)的非營利化原則，公共財政退出生產(chǎn)性領(lǐng)域，將市場機制應(yīng)該并能夠發(fā)揮效率的領(lǐng)域還給市場的理念已經(jīng)基本形成。但在實踐中，自1998年應(yīng)對亞洲金融危機中國政府推出積極財政政策以來，這一政策幾乎沒有淡出過現(xiàn)實生活；2008年在國際金融危機的沖擊下，積極財政政策被運用到了極致。中國政府試圖減少和避免財政對經(jīng)濟事務(wù)的直接干預(yù)，財政在經(jīng)濟事務(wù)方面要做好服務(wù)工作和秩序保障工作的理念被迫擱置，其結(jié)果是財政支出規(guī)模被迅速放大，走到了新公共管理理念的另一面。經(jīng)過國際金融危機洗禮后的中國公共財政建設(shè)必須回歸常規(guī)，從積極財政政策轉(zhuǎn)向財政支出規(guī)模的控制。減少財政對經(jīng)濟運行的直接干預(yù)，控制甚至蠲除財政在市場機制能夠有效作用之領(lǐng)域的投入，一些公共物品可以在政府主導(dǎo)的前提下輔以市場供給，構(gòu)建供給主體多元化、融資渠道豐富化、運營方式靈活化的社會立體供給體系，從而在提高公共物品供給效率和水平的同時，能夠控制財政支出規(guī)模。通過這些舉措，使當(dāng)期財政支收保持平衡，并逐步消化累積赤字，逐步走出瓦格納甬道。