時間：2024-01-02 15:03:34
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村養老保險的計算方式，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【摘要】 我國新農保自2009年開展試點工作，在試點初期得到了全面迅速的展開。但是，隨著新農保工作的不斷推進，新農保制度在實施過程中也存在不少問題，這些問題如不能有效的解決將影響新農保制度的可持續發展。本文在歸納新農保主要內容的基礎上分析影響新農保可持續發展的問題，并從改進基金籌集方式、分類設定基金籌集方式等途徑探討相應的對策，以推進新農保的可持續發展。
【關鍵詞】 新農保 保障水平 基金保值增值 可持續發展
農村社會養老保險是社會保障體系一個重要組成部分，是國家保障全體農民老年基本生活的制度。我國在1986年以后，為了適應農村經濟社會發展，在一些地方進行了農村社會養老保險試點工作。1992年，民政部頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，確定了以縣為單位開展農村社會養老保險的方針，即“舊農保”。舊農保在方案設計上從我國農村當時的實際情況出發，立足當時的國情，但方案實施以來，開展并不理想，很多地方陷入停滯狀態。隨著我國60歲以上老年人口占全國總人口比重的不斷上升，養老問題特別是占我國人口大多數比重農民的養老問題正成為中國社會發展中的重要問題。為解決農村居民的養老問題，國務院決定從2009年起開展新型農村社會養老保險試點。新農保工作在試點初期得到了全面迅速的展開。但是，隨著新農保工作的不斷推進，新農保制度在實施過程中也存在不少問題，這些問題如不能有效的解決將影響新農保制度的可持續發展。本文在歸納新農保主要內容的基礎上分析影響新農保可持續發展的主要問題，并探討相應的對策，以推進新農保的持續發展。
一、新型農村社會養老保險的主要內容
新型農村社會養老保險，（簡稱“新農保”）是根據國發〔2009〕32號《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》的規定，為保障農村居民老年基本生活，逐步解決農村居民老有所養問題而建立的一種社會保險制度。其主要內容整理如表1。
二、影響新農保可持續發展的主要問題及分析
由表1可知，新農保與老農保相比，在資金的籌集方式、繳費、支付的待遇調整機制、組織管理上有很大的改進。但是隨著新農保工作的不斷推進，新農保制度在實施過程中也存在不少問題，這些問題如不能有效的解決將影響新農保制度的可持續發展。這些問題主要表現如下。
1、保障水平偏低。我國舊農保的不足之處同時也是新農保可借鑒的教訓之一是：舊農保制度在資金籌集繳費標準設計上存在制度缺陷。舊農保繳費標準的設計只是考慮了大多數社會成員與少數低收入社會成員之間的負擔公平問題；希望通過低繳費標準達到廣覆蓋，通過廣覆蓋建立農村養老保險制度。這樣設計的缺陷在于：低繳費標準會導致養老金待遇保障水平過低，低保障水平會挫傷農民長繳多繳的積極性，會反作用于基金的籌集，影響制度的可持續發展。如我國海南省便出現了“三元養老”的可笑局面。目前，高覆蓋率下的新農保試點也隱藏著同樣的問題：現行繳費標準下替代率偏低。按照國發32號文規定：目前新農保年繳費標準折算成月繳費標準為8.33元、16.67元、25元、33.33元、41.67元五個檔次。我國舊農保繳費標準為2、4、6、8、10、12、14、16、18、20十個檔次。國家統計年鑒數據顯示：2005—2009年近5年農民收入扣除價格上漲因素后平均增長率為7.92%。按照現行繳費標準，有關學者根據保險精算原理構建了新農保目標替代率的精算模型。該模型構建以我國新農保制度內容為基礎，充分考慮了參保人長期內的收入變動、資金的未來收益及折現、基金的積累規模。計算方法科學合理，可信度較高。根據該公式測算，我國新農保的實際替代率處于14.95—42.75之間，當繳費標準為100時，從16—59參保年齡段的替代率均低于21%；當繳費標準為300時，從16—59參保年齡段的替代率均低于32%；僅僅當繳費標準為500時，從16—23參保年齡段的替代率達到40%。在我國農村，要保障我國農民養老基本需求的替代率應該為多少呢？根據有關研究：實現我國農村農民基本養老需求的收入替代率均值應為49.47%。該研究以擴展線性支出系統模型為計算方法，選取2000—2010年《中國統計年鑒》中各年農村居民人均收入、農村居民生活消費支出、支出結構數據為計算依據進行計算，計算過程嚴謹、數據可信度較高。我國新農保的實際替代率與理想替代率的差距表明：現行繳費標準下替代率偏低，替代率偏低仍然會與舊農保一樣導致低保障水平，低保障水平會反作用于農民的長繳多繳、影響農民續保的積極性、影響新農保的持續發展。
2、基金保值增值困難。基金是否能保值增值將直接影響養老保險的支付，影響新農保保基本原則的實現，影響新農保的可持續發展。按照國發32號文件規定：新農保的基金管理按有關規定實現保值增值，個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息，基金暫實行縣級管理。這種基金保值增值管理方式沿襲了舊農保基金的管理方式，很難保證基金的保值增值。新農保要持續發展，必須解決基金的保值增值問題。主要原因為：第一，我國農村居民收入不均衡的現實迫切要求解決基金的保值增值問題。我國農村農民人均收入區域差距大，以國家統計局公布的2009年數據為例：北京11668.59元、上海12482.94元、云南3369.34元、甘肅2980.1元。這種國情下，高收入區域可調整繳費標準，通過農民多繳提高保障水平；低收入區域，提高農民的繳費標準會直接影響農民的參保覆蓋率。基金的保值增值是提高新農保保障水平、保障新農保可持續發展的另一有效途徑。第二，高覆蓋率下基金長期負擔過重迫切要求解決基金保值增值問題。目前我國新農保基金的籌集實行社會統籌與個人賬戶相結合方式，基金個人賬戶基金的收支采取完全積累制。個人賬戶基金完全積累制是一種以“縱向收支平衡”為原則的籌資模式。這種模式下，高覆蓋率對基金賬戶收支平衡的影響為：一方面，高覆蓋率可以增加基金收入、解決基金賬戶短期收支平衡；另一方面，從長期角度分析：高覆蓋率會導致基金的長期支出負擔偏重。新農保現有的基金管理方式下、個人賬戶易受通貨膨脹的影響、金融風險較高，基金難以增值保值、難以應對未來的支付風險，因此必須在安全性原則指導下、通過適當的投資運營解決基金的保值增值問題，為新農保可持續發展提供穩定的經濟來源。
關鍵詞：城鄉居民；社會養老保險制度；銜接
中圖分類號：F840.67 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-01
我國社會養老保險制度的推行已經有多年，以往傳統城鄉二元次的社保管理模式備受詬病，不能有效的適應當下城鄉居民實際社保需求狀態，因此要依據時展需求，打破傳統城鄉居民社會養老保U制度的隔閡，建立能夠覆蓋城鄉居民雙重需求的社會養老保障體系。但是當下城鄉居民社會養老保險制度在具體的銜接工作上存在一定難度，需要突破一定障礙來促成銜接工作的完成。
一、城鄉居民社會養老保險制度銜接中的常見問題
（一）制度本身缺乏成熟性
當下城鄉社會養老保險已經有了數十年的發展歷程與摸索，然而制度仍舊存在一定不成熟性問題。首先社會養老保險金的發放存在一定差異性，統籌區之間保持相互獨立性狀態，在實際管理中缺乏統一性管理。過去新農保基金主要是在縣市級單位做操作，但是縣市級單位實際數量較多，導致基金管理存在較大的風險性。其次，城市化的推進日益變快，農村失地的農民數量逐步增多，但是在農村的養老保險體系還沒有有效的覆蓋到相關群體，進而導致城鄉養老保險制度在銜接上難以達到有效融合處理。其三，在保險制度的具體執行上無法達到有效統一效果。企業與事業單位的工作者可以有效的確定勞動關系，而后參與到社保體系中享受應有的社保待遇，然而對于農村居民而言，其中低收入人員與進城農民工缺乏對應的勞動關系合同簽訂，工作流動性大，靈活性就業情況較多，從而沒有固定的勞動關系存在，農民自身與企業都不愿意參與到社會養老保險體系中，從而導致該群體參保率較低。
（二）城鄉居民社會養老保險待遇
最初城鄉居民在社會養老保險的繳納、待遇標準上都有較大的差異，然而隨著社會的發展，當下的城鄉居民社會養老保險制度所存在的缺陷問題逐步凸顯，同時也激化了城鄉社會矛盾，其中城鄉養老保險在待遇上的巨大差異是人們所詬病的重點，缺乏應有的公平性。
（三）商業保險占據了社會養老保險份額
與社會養老保險的公益性不同，商業養老保險屬于一定營利性屬性，但是兩者均可以在被保人遭遇損害時提供對應的經濟補助，從而保證人們生活的有序進行，同時兩者都需要在專業的保險基金技術運作與原則下開展，要確保保險基金呈現增殖狀態才能有效的確保保險基金的正常運作。同時在風險的處理上，多屬于不可知的偶然性的風險承擔。近年來我國社會養老保險的運作需要采用一定的商業化管理方式來達到管理效率的提升，同時也降低國家在此方面的財政壓力，因此成為了國家所鼓勵的保險類型。而商業保險可在一定積累之后發揮出其應有的社會功能性，有效的彌補社會養老保險無法顧及的群體以及不能滿足的養老保險缺口。部分農民工或者農村人口當下甚至愿意使用商業保險來替代國家開展的社會養老保險，因此在一定程度上也導致農村養老保險無法快速發展。
二、城鄉居民社會養老保險制度銜接有效對策
（一）提升農民參保率
要促成城鄉居民社會養老保險制度銜接，避免保證農民較廣范圍的參保率，這樣才能有效的將農村居民納入到社會養老保險體系中。需要積極的維護農民工進城務工權益，督促各企事業單位對農民工的參保費用繳納，采用更為彈性靈活的參保機制，可延長補繳時間，允許繼續補繳，采用參保累計計算方式，減少因為季節性與工作流動性而產生的保險繳費中斷問題。還可以依據農民工實際情況允許其年度、季度性的保費繳納，這樣可以有效的吸引農民群體參保，提升參保的便捷靈活性。對于失地農民，需要政府進行一次性補償等措施來達到農民有經濟能力參保，同時可以通過政府補貼政策來彌補無力承擔社保參保費用的農民。部分土地承包可以有基層村級單位為農民繳納一定的參保費用，從而達到城鄉社保制度銜接。此外，要做好農民觀念上的提升，讓其明白參與社保的遠期價值，改變傳統單一的“養兒防老”等滯后養老觀念。
（二）發揮政府統籌與財政措施
發揮政府應有的職能作用，依據現存情況適宜的調整保險基金統籌情況，通過縣級轉為省級而發揮出全國統籌的效果，從而改善當下社保資金所承受的支付壓力與風險，可以有效促進社會統籌資金所發揮的作用與實際應用范圍提升。同時，可以運用政府財政收入來有效的調整彌補社保資金缺口，有效的拉近城鄉之間所存在的保險待遇差距，改善以往農村社保所存在的局限性。此外，可以運用社保制度來達到城鄉居民收入分配的有效協調。
（三）完善社保制度宣傳
社會養老保險制度的優越性、穩定性等特點需要做好必要的宣傳，要針對當下城鄉居民信息接收渠道做多方面廣泛覆蓋性的宣傳，無論是電視、網絡還是其他媒體，需要做好參保價值的廣泛宣教，尤其是農村人口的參保價值要更好的突出說明，同時要說明城鄉居民社會養老保險制度銜接后所帶來的利好價值，避免農民工群體參保率低、退保率高等問題的持續嚴重化，改善全民對社保參保的價值認識狀態。
三、結束語
城鄉居民社會養老保險制度銜接工作存在多種問題，甚至部分屬于歷史遺漏性問題所致。政府需要發揮自身智能作用，做好財政與管理制度層面的改善與投入，做好應有的社保宣教工作，讓社會民眾對社保制度有更高的信任度與依賴性，積極改善農民社保參保問題，及時的做好社會保險制度的改革進程，有助于穩定和諧社會的持續發展，對于城鄉居民生活改善有更好的促進作用。
參考文獻：
[1]王偉俊.城鄉居民社會養老保險制度實施存在的問題及對策――以安化縣為例[J].湖南行政學院學報，2015，（2）：16-19.
關鍵詞：養老保險；公平性；基尼系數；變異系數
中圖分類號：F840.612 文獻標識碼：A 文章編號：1002-3291（2016）01-0099-07
一、問題背景
自1978年改革開放以來，中國經濟發展取得了舉世矚目的成就。國內生產總值由1978年3645.2萬元迅速增加到568,845億元，生產力飛速提升，人民生活條件得到極大改善。然而，伴隨著這一成就，我國的貧富差距卻在逐步拉大，其中全國居民收入的基尼系數在2012年為0.474，已經連續十年超過國際公認警戒線〔1〕。此外，北京大學中國社會科學調查中心的《中國民生發展報告2014》指出，1995年我國財產的基尼系數為0.45，到2002年增加為0.55，2012年家庭凈財產的基尼系數則達到0.73，財產最多的1%的家庭占有全國三分之一以上的財產，而最底端的25%的家庭則僅擁有財產總量的1%。在城鄉居民之間、在不同行業職工之間的收入和財富持有量差距持續擴大的情況既不利于維持社會的穩定，也不利于擴大居民消費需求以促進經濟增長。另外一方面，中國正在面臨愈發嚴峻的老齡化挑戰。截至2014年，中國60歲以上老年人數量已超過2億，占總人口的14.9%，明顯高于10%的老齡社會國際標準。中國老齡委辦公室消息稱，到2050年，老年人口將達到全國人口的三分之一，重度人口老齡化和高齡化將日益突出〔2〕。眾所周知，社會保障制度是國家第二次分配來調節收入差距的重要手段之一，是一項覆蓋廣泛并體現出公平性的重要公共政策。而作為調節收入差距、保障勞動者安度晚年的社會養老保險更加需要良好的頂層設計來發揮其自身作用。然而我國目前的社會養老保險制度按照參保繳納和待遇享受等要求的不同，基本上可分為面對四大類社會養老保險制度：城鎮事業單位職工養老保險、城鎮企業單位職工養老保險、城鄉居民基本養老保險制度（包括城鎮居民社會養老保險、新型農村居民社會養老保險）、公務員養老保險。其中公務員和全額事業單位由財政直接負擔養老金，不納入社保基金，其保障的水平大致低于在職工資的90%；差額撥款和自收自支的事業單位職工則參加城鎮事業單位職工養老保險。根據城市情況不同，城鎮事業單位養老保險的情況各不相同，城鄉養老保險的基礎養老金數額也有所不同。由此可知，養老保險體系的雙軌制由于將參保群體劃分為不同種類參保對象，實行區別對待的方案，不僅不利于勞動力市場流動，而且人為地制造了更為嚴重的不公平。2013年事業單位退休人員月均養老金是企業退休職工的1.8倍，而機關退休人員月均養老金水平是企業退休職工的2.1倍。各方學者都在研究雙軌制并行方案，以望打破利益固化的制度，更大程度上實現社會公平。然而，有關社會養老保險不公平性的研究更多側重于理論推演和定性描述，即使是定量考察公平性的研究也僅僅限于某一特定群體的養老保險范圍內，比如對某省城鎮職工基本養老保險制度的考察又或對農民工群體養老保險制度公平性的考察，缺乏基于全局的動態衡量養老金制度公平性程度及變化情況的整體性研究，也就因而無法客觀準確地評價政策改革過程中的效果，無法為養老金雙軌制并行方案的論證與實行提供反饋。另外，由于目前養老保險尚未實現全國統籌，各地方還止步于省市一級，而具體到不同地方相應的制度規定又有所不同，因此缺少基于某一固定地區社會養老保險公平性情況的研究。本文基于學術界前期研究的缺憾，對相關問題加以進一步研究。東北老工業基地曾在共和國的建設中發揮巨大作用，制造業企業的大量員工均已步入老年，使得東北地區的養老保險制度一直受到較多的挑戰和關注。也是基于此種考慮，中央的做實個人賬戶重要試點也曾選址東北地區。本文則基于遼寧省省會城市沈陽的社會養老保險近年數據統計情況進行定量分析并展開討論。
二、沈陽市社會養老保險基本情況
沈陽市社會養老保險制度主要由企業養老保險、事業養老保險、個體養老保險、城鄉居民養老保險四大部分組成。公務員和一部分退出養老保險的事業單位作為單獨門類的退休金制度，與以上四個部分共同構成了沈陽市養老金收繳支付的組合。沈陽市企業基本養老保險自2002年10月1日后，當月繳納養老保險費，由地稅部門核定征收；補繳由社會養老和工傷保險管理局核定，地稅征收。凡納入養老保險統籌范圍的企業，按照本單位上月工資總額的20%按月繳納，作為統籌部分；從業人員按本人上月工資收入的8%按月繳納，劃入個人賬戶。沈陽市事業單位養老保險收繳方式是沈陽市社會養老和工傷保險管理局核定繳費，地稅部門征繳。其覆蓋群體為獨立核算的自收自支事業單位和差額撥款的事業單位職工，而全額撥款事業單位從2005年2月22日起退出事業養老保險參保范圍。事業單位養老保險制度國家沒有統一的政策，由各地根據實際情況制定繳費比例。目前沈陽市事業單位養老保險費實行“雙基數、雙比例”征繳政策，即：個人按在職職工應發工資總額的8%，單位統籌部分按18%和離退休統籌項目養老金總額的40%繳納養老保險費，退休人員實行“即繳即撥”政策。沈陽市個體養老保險由銀行部門帶扣交，個體工商戶及其從業人員、未與用人單位建立勞動關系或聘用關系的城市居民、外埠在沈從業人員、符合條件的被征地農民等均可以按照意愿選擇參加。繳費基數為上一年度在崗職工月平均工資的60%、70%、80%、90%、100%五個不同檔次，按20%繳納養老保險費，其中12%納入社會統籌、8%計入個人賬戶。這里由于實際上企業養老保險和個體養老保險存在相互兼容的地方，很多人在企業工作時由企業繳納部分，不在企業時自己繼續交，并且個人賬戶都是8%，到了退休的時候企業和個人養老保險就混淆了。因此，本文將企業和個體養老保險合并考慮。城鄉居民養老保險是新型農村養老保險和城鎮居民養老保險的統稱，各地情況基本相同，其參保范圍為未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民和城鎮不符合職工基本養老保險的非從業居民。也就是說，對于部分不符合城鎮職工養老保險的居民，可以在個體養老保險和城鄉居民養老保險中選擇一個參加。城鄉居民養老保險有兩個主要特點：一是資金來源除了個人繳費外，還有政府對參保人繳費給予的補貼，個人繳費越多，政府補貼越多，且個人繳費和政府補貼全部計入參保人的個人賬戶；二是養老金由個人賬戶養老金和基礎養老金兩部分組成，個人賬戶養老金水平由賬戶儲存額決定，基礎養老金由政府全額支付。具體來說，繳費方面：城鄉居民基本養老保險制度（簡稱為“城鄉保制度”，在本文中為分析方便，又具體分為城居保、新農保兩項制度）個人繳費標準為100元~1000元不等的十個檔次外，另加1500元、2000元，共十二個檔次。按年繳納。現行政府補貼標準農村每人每年70元，城市每人每年90元。其次，待遇計發方面：新農保和城居保待遇由個人賬戶養老金和基礎養老金兩項構成，個人賬戶養老金等于個人賬戶全部儲存額除以計發月數139，基礎養老金則目前為農村每月70元，城市每月90元。公務員退休金制度全部由國家財政撥付，不走養老保險共濟基金。按照國發文件規定，在考慮到職務工資、界別工資和各種福利補貼在退休前后差距的基礎上，公務員的退休金領取在80%-90%退休前工資總額的范圍內變化。劃入公務員退休金養老體系的全額撥款事業單位計發標準基本相同，但享受的待遇水平稍低。2014年則是養老金雙軌制的破題之年，人力資源和社會保障部養老金并軌方案已經進入論證階段，幾年后將進入具體實施階段。并軌方案的核心內容之一是根據公務員現有工齡，經過計算補齊相應的養老保險和職業年金，以便成功并入到社會養老保險中。
三、養老金公平性研究的理論維度與方法
（一）目前我國養老金公平性研究現狀
目前，我國關于養老金制度公平性的研究大體上可分為三種思路：第一種思路從制度不公平的現狀入手進行論述，對于城鄉間、區域間、不同覆蓋群體間的不公平，結合倫理學對起點、過程、結果的公平性進行了總體上的定性論述。由于在現狀和影響因素上相對缺乏定量的研究，因此談及的解決對策大部分止步于打破碎片化的總體原則，對于在碎片化分割化狀態結束之前的過渡階段可以采取的政策微調卻沒有研究。第二種思路是基于現行養老保險制度覆蓋群體不同的子項目選擇特定一種進行深入研究。由于不同覆蓋群體的子項目都處于改革之中，而收入再分配效應是體現公平性的重要方面，公平性是衡量改革效果的重要方面，因而這一類型的研究通常可以評估特定子項目的現狀、改革前后的效果以及可改革的發展方向。然而能夠做到既深入到子項目中明晰其公平性現狀及發展方向，又不忘結合養老保險的整體銜接打破碎片化方針戰略的研究不多。大部分研究就單一制度論單一制度，甚至會提出長期以來可能加重整體制度碎片化的建議。比如申曙光、咼玉紅（2009）提出，盡快為農民工單獨設立一個養老保險制度，將其納入社會養老保險體系，是實現我國養老保險公平的一個重要方面。第三種思路是基于養老保險的收入再分配效應的實證研究，主要由部分有精算或數理背景的學者進行研究，存在較大的空白領域。其中養老保險制度不同覆蓋群體之間、同一覆蓋群體的不同個體之間、同一覆蓋群體的不同區域之間的收入分配效應的量化衡量是比較制度公平性的一個重要方向。利用經濟學指標和計量經濟學模型對制度運行中的保費補償、繳納、參保群體需求等實證數據進行計算，縱向上可以比對制度改革前后的公平性變化趨勢，橫向上可以比對制度的不同子項目間、區域間、乃至于國家間的公平性程度。
（二）養老金公平性的評價維度
公平性是現代社會和公共政策領域的重要概念和原則，按照Brockner和Wiesenfeld（2009）的定義，收入分配的公平性則主要由收入差距、個體權利、收入分配設計體系等一系列項目來考量〔3〕。本文中，我們將公平定義為個體享有一種公正無歧視的社會地位，其反應在養老金制度中即養老金的繳納與享受情況的公正合理。在這里我們不局限于某一類型群體社會養老保險制度內部彼此間的不公平程度，來改善具體制度方案的細節；而是集中精力，將城鎮企業職工、城鎮失業單位、個體、城鄉居民四部分養老保險制度與公務員退休金制度共同放在一起比較，來考察不同類型群體之間的養老金公平性情況。此外，退休前后的收入水平（收入替代率）不應差距過大也是本文考量制度公平性的標準之一。本文分析的指標包括，養老金待遇給付、養老金費用繳納，以及養老金水平退休前后差異。1.養老金待遇給付（P）。享受社會養老保險金或退休金的老年群體每月收入的錢數（不包括來自于家庭成員或者其他渠道的收入），其中企事業單位和個體社會養老保險金由個人賬戶和社會統籌兩部分計發、城鄉保制度由個人賬戶和基礎養老金兩部分計發、公務員等退休金由國家財政專門撥款支付。2.養老金費用繳納（F）。可以衡量參保人對于社會養老保險制度的貢獻水平。考慮到“老人”和“中人”雖然曾經并未繳納社會保險費用，但是其為國家所做出的貢獻已經以固定資產等形式凝結進國有資產里，而現行的社會養老保險制度的實際支付機制仍然依靠現收現付，我們用目前繳費群體對于社會養老保險制度的繳費情況衡量相同群體老年人口對于養老保險的貢獻水平。而公務員群體由于隸屬社會養老保險制度之外，無須在職人員繳納費用來實際支付老年人口的待遇，因此認為其貢獻水平為0。3.養老金水平退休前后差異（G）。由于通貨膨脹等系列原因，以及養老保險的現收現付實際計況，本文用繳費群體的工資等收入與領取群體的養老金收入的差距來衡量養老金水平退休前后差異，具體來說養老金的替代比率即為養老金水平退休前后差異〔4〕。
（三）養老金公平性的衡量方法
1.基于養老金待遇給付的衡量。收入不公的一個較為常見的衡量方式是基尼系數的大小。本文依照洛侖茲曲線和基尼系數理論衡量我國現有的面向不同群體的養老金制度的基尼系數。Pe、Pp、Pu、Pr、Pc分別代表沈陽市企業養老保險、事業單位養老保險、城鎮居民養老保險、新型農村養老保險、公務員及全額撥款事業單位退休金的人均年待遇領取金額；Le、Lp、Lu、Lr、Lc分別代表沈陽市企業養老保險、事業單位養老保險、城鎮居民養老保險、新型農村養老保險、公務員及全額撥款事業單位退休金的領取待遇人數。我們首先計算Le、Lp、Lu、Lr、Lc各自在領取待遇總人數中所占比例，以及PexLe、PpxLp、PuxLu、PrxLr及PcxLc各自在其總和中所占的比例。然后，通過計算得出洛侖茲曲線的形狀和基尼系數Sp。2.基于養老金待遇給付和繳納兩方面的衡量。方差、標準差和平均數都可以用作為反映數據分布情況的標準，但本文考慮到其受原始變量數量和單位的影響較大并未選用。而標準差與平均數的比值，即變異系數，則能夠更好地衡量不同單位下變量的分布情況。本文中我們通過計算養老金繳納與養老金待遇給付比例的變異系數SF，來從待遇給付和費用繳納兩方面綜合衡量不同群體養老金公平性差異。其中Fe、Fp、Fu、Fr、Fc分別代表沈陽市企業養老保險、事業單位養老保險、城鎮居民養老保險、新型農村養老保險、公務員及全額撥款事業單位退休金的人均年費用交納金額〔5-6〕。3.基于養老金待遇給付和退休前后養老金代際際差兩方面衡量。本文用Ge、Gp、Gu、Gr、Gc分別代表沈陽市企業養老保險、事業單位養老保險、城鎮居民養老保險、新型農村養老保險、公務員及全額撥款事業單位群體的平均在崗收入，則養老金待遇領取年平均金額與平均在崗收入的比例的變異系數SG可作為衡量養老金公平性的一個指標。具體計算公式同SF。
四、數據搜集與計算結果
表1中的基本數據來源于沈陽市統計年鑒、沈陽市社會養老和工傷保險局網站、沈陽市社會養老和工傷保險局內部財務資料。部分難以獲得的數據采用相關估算方法加以確定，均在說明中加以了標注。說明：1.事業單位年領取金額與人數來源于社會養老和工傷保險局網站數據；2.鑒于參保者在工作過程中出現的在企業工作時企業負責繳費，不在企業時自己全權繳費，且個人賬戶比例均為8%，退休后兩類群體無法區分等現實情況，一般將兩類群體合并考慮；3.城鎮居民和農村居民可選擇參加的養老保險目前除具體細節有所區別外其余基本相同，且2014年底遼寧省預計實現全省范圍內的城鄉保統一。這里由于本文無法獲得待遇領取方面的全市數據，因此采用的是城鄉參保人數最多的沈北新區的領取水平對全市水平進行估算；4.公務員由于部分信息無法獲得，因此采用2013年年鑒中對2012年沈陽市公務員系統人數和在崗工資的數據，并按照已有研究中指出替代率在80%~90%的情況，選取在崗工資的80%作為其年平均領取退休金的數值；5.人均年收入即特定群體整體的平均每人每年收入金額，由沈陽市2013年統計年鑒整理而得，由于2014年年鑒尚無法獲得，因此這一數據整體上可能略存偏差。
（一）養老金待遇給付基尼系數S
養老金領取基尼系數為0.214138，范圍介于0.2到0.3之間，遠低于0.4的警戒線，因此僅從待遇領取金額這一角度來說，沈陽市的社會養老保險制度是相對公平的。
（二）養老金繳納與養老金待遇給付的比例的變異系數SF首先，由于公務員系統退休金的領取不以繳納為前提，而是劃歸為社會養老保險基金之外由國家財政負責支付，因此社會養老保險制度從理論上講是絕對不公平的。這里我們將公務員相關的數據剔除，進一步探討其他四種子類型的公平程度。利用公式（1）、（2）計算，可得如下結論：養老金繳納與養老金待遇給付的比例的變異系數SF為0.502，從這一角度來說，沈陽市的社會養老保險制度是相當不公平的。然而這里需要注意的是，就剩余4小類養老保險來說，這個不公平的程度是由于目前對城鄉保的政府補貼而引起的，也就是說僅從收入繳納比來看，新型農村養老保險將近6倍，城鎮居民養老保險超過4倍，企事業單位則均不足2倍。考慮到曾經農業與工業的剪刀差和農村地區欠發達的實際情況，政府對城鄉居民養老保險予以補貼是合情合理的，甚至于考慮到享受待遇群體的基本生活需要，補貼的力度還應當繼續增加。
（三）養老金待遇領取年平均金額與平均在崗收入的比例的變異系數SG沈陽市社會養老保險待遇領取年平均金額與平均在崗收入的比例可以很好地衡量養老金替代率，因此用來判定養老金的給付水平是否能夠滿足待遇享受者退休后的基本生活，以及多大程度能夠避免達到退休前后生活質量的落差。就養老保險制度的公平性而言，本文主要關注不同群體其替代率的差別到底有多大。這里由于難以找到城鎮居民和農村居民群體在領取養老金之前的人均年收入，因此用城市家庭總收入中人均工資性收入和農村人均全年總收入代替，數據可能存在一定程度的偏差。經計算可得結論為：企事業單位的比例大致為0.3，城鎮居民和農村居民比例在0.06上下，公務員相關則高達0.8。因此，基本上可以初步推測，最大的不公平性來自于公務員群體，其次則源于城鄉居民過低的比例。基于公式（1）、（2），可得如下結論：養老金待遇領取年平均金額與平均在崗收入的比例的變異系數SG為0.86，從這一角度來說，沈陽市的社會養老保險制度是絕對不公平的。五、沈陽市養老金制度公平性評估結果在衡量養老金制度公平性的三個維度中，第一個維度的養老金領取額基尼系數為0.214，可以認為沈陽市養老金制度相對公平，這主要是由于領取水平位于平均檔的企業單位領取待遇者占總數的超過70%；第二個維度的養老金領取額與養老金待遇比例的變異系數為0.502，可以認為養老金制度相當不公平，但是單純變異系數較大并不能說明制度的不公平性，因為這一不公平性是由于政府對于城鄉保的補貼造成的。鑒于公務員無須繳納保費因而被計算排除在外，因此從這一維度出發本身就已經表明了制度的不公平性；第三個維度的養老金待遇領取額與在崗收入比例的變異系數為0.86，可以認為養老金制度絕對不公平。造成這一結果的原因主要有公務員的收入替代率遠高于其他群組以及城鄉保制度的替代率過低兩方面。由以上分析可知，在細分不同群體的碎片化社會養老保險制度中，造成嚴重不公平性的原因主要在于公務員相關群體脫離于社會養老保險基金之外，并且在退休后得到保障程度遠高于其他群體。此外，城鄉保制度的參保者在開始領取待遇后得到的保障程度遠遠低于其他群組也是目前公平性亟待解決的另一個重大問題。
參考文獻
〔1〕Alvaredo,F.AnoteontherelationshipbetweentopincomesharesandtheGinicoefficient〔J〕.EconomicsLetters,2011,110（3）:274-277.
〔2〕鄭功成.中國社會公平狀況分析〔J〕.中國人民大學學報，2009（2）：68-72.
〔3〕Wang,L.,BelandD.,ZhangS.F.PensionfairnessinChina〔J〕.ChinaEconomicReview,2013,28（2）:25-36.
〔4〕徐強.基本養老保險制度的公平性評價及影響因素〔J〕.保險研究，2013（5）：89-93.
〔5〕王曉軍，喬楊.我國企業與機關事業單位職工養老待遇差距分析〔J〕.統計研究，2007（5）：44-48.
[關鍵詞] 養老社會保險； 公平性
老年風險是每一個社會成員都會遇到的社會風險，建立覆蓋全體居民的、能夠保障基本生活水平的、公平合理的養老社會保險制度是社會保障體系的首要任務。城鄉養老保險公平性就是要對全體社會成員在養老資源配置及利益分配方面進行合理規劃，用制度化形式來保障人們平等參與養老保險制度的機會。包括起點公平（權利公平、機會公平）、過程的公平（規則公平）及分配結果的公平。具體而言，當前養老保險的公平性就是要建立與經濟社會發展水平相適應、城鄉統籌、項目齊全、覆蓋全面、機制健全、公平公正和可持續的城鄉一體化養老社會保險，達成社會保障普惠和公平之目標。
衡量養老保險公平的指標主要包括養老保險的覆蓋率、繳費率、待遇水平、替代率等。
一 河南省城鄉養老社會保險公平性現狀
（一）城鄉養老社會保障覆蓋水平得到快速提升
截至2012年，全省城鎮職工養老保險參保人數達到1167.6萬人，全省城鄉居民社會養老保險參保人數已達4719萬人，參保率92%，年滿60歲開始領取養老金待遇的人數為1100萬人，覆蓋面71%。河南省開展試點的縣（市、區），達到122個，占全省縣（市、區）總數的77%，覆蓋城鄉居民達到80%。
（二）建立多層次的城鄉養老保險制度，待遇水平不斷上升
1、城鎮職工基本養老保險制度
從表中可以看到，從2005年到2013年，城鎮職工基本養老保險待遇水平基本上每年都保持10%以上的遞增率。
2、城鄉居民基本養老保險
數據來源：河南省統計年鑒
河南省在2011年8月份出臺了《河南省人民政府關于開展城鄉居民社會養老保險試點工作的實施意見》， 將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險兩項制度合并實施。參保對象為年滿16周歲（不含在校學生）、未參加職工基本養老保險的農村居民和不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民。實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助、社會福利等其他社會保障政策措施相配套，保障城鄉居民老年基本生活。截至2012年，全省各級財政補助、個人繳費收入合計達到90.62億元，已發放養老金63.68億元。2009至2012年各級財政累計撥付城鄉居民養老保險補助資金69.6億元，其中中央財政補助河南省48.1億元，省級財政補助8.4億元。60歲以上農村居民和城鎮非就業居民普遍享受政府提供的基礎養老金待遇。
二 當前河南省城鄉養老保險公平化存在的主要問題
（一）城鄉養老社會保障待遇水平普遍較低，保基本目標難以實現
1、城鎮職工基本養老保險替代率持續下降
2、城鄉居民養老保險水平低，難以保障基本生活
（二）城鄉養老社會保障繳費率差異較大
城鎮職工基本養老保險，職工本人需要承擔繳費的養老保險繳費比例總計為職工工資的8%，企業繳費比例為職工工資總額的20%，繳費依據及上下限為當地上年職工平均工資的60%-300%。以鄭州市為例，2013年7月1日至2014年6月30日期間，全市企業基本養老保險參保職工個人月繳費基數上限為10370元，下限為2074元。
城鄉居民社會養老保險基金主要由個人繳費、政府補貼、集體補助或其他經濟組織、社會組織、個人對參保人繳費提供資助構成。參加城鄉居民社會養老保險的城鄉居民應當按規定繳納養老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10個檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。政府對符合待遇領取條件的參保人全額支付城鄉居民社會養老保險基礎養老金。基礎養老金分別由中央財政和試點縣（市、區）財政按確定的標準給予補助。省、省轄市兩級財政對參保人繳費給予補貼，省財政每人每年補貼20元，省轄市財政每人每年補貼不低于10元。
（三）養老社會保險城鄉待遇水平城鄉差異大
城鎮職工基本養老保險與城鄉居民養老金待遇計算方法均為基礎養老金加個人賬戶養老金除139。城鎮職工養老保險基金養老=（全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）÷2×繳費年限×1%。城鄉居民養老保險基礎養老金由中央與地方財政補貼。中央確定的補貼標準為每人每月55元；縣（市、區）確定的補貼標準每人每月不低于5元。
由于二者在個人繳費及基礎金來源方面的不同，導致未來養老待遇存在巨大差異。從表4可以看出，2013年城鎮職工基本養老保險全省平均為1893元/月，城鄉居民養老保險全省平均為每月150元，兩者存在差異明顯。
三 河南省城鄉養老社會保險公平性差異化的原因分析
（一）城鄉二元經濟結構格局是決定城鄉養老社會保險公平性差異的決定因素
近年來，在河南城鄉、地區之間仍然存在著較大的收入差距。雖然 2005-2011 年河南城鄉收入之比有輕微下降，但兩者絕對收入差距卻有增無減。現階段城鄉經濟發展水平的巨大差距嚴重制約了城鄉養老社會保險的公平統一。農村經濟落后，農村居民人均收入普遍較低，使得不少農民因收入水平較低而不愿意或者選擇較低的繳費檔次，最終導致養老保險待遇水平的低下，這又進一步加劇了城鄉養老保險待遇水平的差距。
（二）城鄉養老社會保險建立基礎和管理體制存在城鄉差異
農村居民養老社會保險制度于2009年開始在河南省二十個縣進行試點，2011年城鄉居民養老保險全面推開。由于制度實施時間短，還不成熟，存在立法實踐不足、立法層次較低等立法滯后和制度缺失問題，許多問題無法可依、無章可循，存在“政出多門，多頭管理”的現象。各部門之間缺乏協調配合，運行效率低下，農村社會保險資金被挪用的情況也時有發生。
（三）財政投入的巨大差異
（一）改善農村經濟條件和社會環境，為實現城鄉養老社會保險的公平性提供經濟和社會基礎
一是通過農村內驅模式， 增強農村經濟社會發展的內生動力。二是通過工業反哺農業模式，公共財政適當向農村傾斜，促進農業現代化、特色化、規模化和產業化。三是通過政府外推型模式，促進農業經濟轉型和合理布局。四是創新城鎮化的方式和內涵，以城鎮化帶動農業人口的合理流動，平衡城鄉人口結構
（二）強化政府責任，提高管理水平，為實現城鄉養老社會保險的公平性提供制度基礎
1、完善多渠道籌資機制，加大對城鄉養老社會保險的財力支持
一是要進一步明確中央政府的出資責任，建立健全規范的預算體制中的社會保障預算。二是要明確各級地方政府的責任。以省級財政為主體，實行省、市、縣、鄉四級政府共同承擔，確保資金到位、保障落實、運作規范。三是通過發行彩票、接受社會捐贈等方式引導非政府組織參與中國的城鄉養老社會保險建設工作。
2、加強法制化建設，實現城鄉養老社會保險制度的連貫性和穩定性
完善城鄉居民養老保險的相關法律制度，確立養老保險制度的權威性，從而使政策制定更具連貫性和穩定性，確保社會保障的各項工作都能以法律為依據規范開展，保證基金的良好運作，實現資金保值增值。
3、健全城鄉養老保險管理體制，加強政府的監管職能
建立統一機構，對城鄉居民養老保險各項工作實施集中協調管理。要建立由管理機構、經辦機構和監督機構共同作用的管理體制，三者相互監督互相制衡。
4、加強城鄉居民養老保險組織建設，提高農村社會保障機構的執行能力
一要增強管理機構工作人員的能力。二要建立
和完善勞動與社會保障部門、財政部門、衛生部門、民政部門以及企業和銀行等部門之間統一規范的網絡信息管理系統。
（三）建立城鄉居民養老保險待遇與經濟發展和通貨膨脹掛鉤的機制
當前影響城鄉居民參與養老保險的關鍵問題是待遇過低的問題。按照目前的設計，假設一位居民16歲參加居民養老保險，每年選擇最高標準繳費1000元，到60歲共繳費44年。到時每月也只領取381.04元的養老金。按照當前我國通貨膨脹和貨幣貶值的速度，44年后的2058年381元能否養老令人擔憂。這直接影響了城鄉居民參保的信心和積極性。由于當前經濟發展水平的限制，提高個人繳費標準不可行，只有加大中央財政與地方財政支持的力度，建立養老金與經濟發展和通貨膨脹速度相掛鉤的機制，才能真正吸引廣大居民參與到城鄉居民養老保險之中來。
關鍵詞：保險制度 轉移銜接完善
中圖分類號：F84文獻標識碼： A
目前，我國已建立了包括城鎮企業職工養老保險（簡稱“企保”）、新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）和城鎮居民社會養老保險（簡稱“城居保”）三種制度在內的城鄉基本養老保險制度，可以覆蓋我國大部分人口。隨著城鎮化進程的加快，三種保險重復參保率有所增加。據了解，在參保人員中，有些是先參加企保，失業后參加城居保，或者農村進城務工人員打工時參加企保，回鄉務農后參加新農保，或者企保、新農保、城居保三種制度重復參保，造成轉移接續困難。為解決重復參保及統一保險賬戶，南京市近期出臺了《市政府關于印發的通知》（寧政規字[2011]2號）規定新農保參保人員全部并入城居保，其繳費年限和個人賬戶儲存額轉入城居保，按城居保規定的標準繳費并享受相應的養老待遇。就我市城居保與企保銜接有關問題的處理口徑進一步明確，規定參加企保、新農保、城居保，參保兩種或兩種以上人員，可銜接轉換養老保險。同一保險制度轉換沒有問題，跨保險制度轉換如何銜接，值得商榷。該《通知》的出臺有利于保護流動參保人的勞動權益，解決了一些問題，但仍有一些問題尚待完善。
一、跨保險制度銜接轉換，有利于保護參保人員權益，需解決的問題。
1、明確了轉移資金。政策規定城鄉居民可以自主選擇參加城居保或企保，但不得在同一時間內同時參加兩險。參保人員在與原險種保險關系中止之后，才可以參加另一險種。對不同時期分別參加兩險的人員，經辦機構為其建立相應的城居保和企保個人賬戶，并對其繳費年限、個人賬戶儲存額分別予以記載。
2、明確了轉接時點。城居保轉接企保可根據自身情況適時轉接，轉接后即終止城居保關系，不能再參保繳費；企保轉接城居保統一為其到達企保法定退休年齡前一個月。
3、明確了待遇享受。到達法定退休年齡，參保人員不得同時享受兩險的養老保險待遇。符合企保按月領取養老金條件的：其城居保個人賬戶儲存額由區縣農保經辦機構一次性退還本人，終止居民養老保險關系。不符合企保按月領取養老金條件的：本人可辦理企保一次性退休處理，也可于到達養老年齡前一個月向社會保險征繳經辦機構提出申請，將企保個人賬戶儲存額轉入城居保個人賬戶，辦理企保轉接城居保手續，按城居保規定領取養老待遇。選擇企保延長繳費年限的：在其企保正常繳費期間，不可辦理城居保待遇申領手續，城居保參保關系可保留。符合企保按月領取養老金條件時，其城居保個人賬戶儲存額由區縣農保經辦機構一次性退還本人，終止城居保參保關系。
現在流動勞動力在城鄉之間很多，尤其是農民工，他的權益的保護就涉及到權益的轉接問題。該政策出臺有利于保護流動勞動者的勞動權益，有利于城鄉勞動力市場的建立。當然，企保的待遇水平相對較高。因此，只要滿足企保繳費年限，無論在新農保或城居保繳費多長時間，都可轉入企保合并計算待遇，有利于最大限度地保障參保人員的權益，同時引導參保人員長期參保、持續繳費；而對由于各種原因在企保繳費不足15年的，按照《社會保險法》的規定從企保轉入新農保或城居保，由后者發揮“兜底”功能，也避免因企保繳費年限不足而造成參保人員的權益損失。
二、企保統籌基金被忽略，與企保轉移接續辦法相抵觸，需完善之處。
1、企保轉移統籌基金被忽略。養老保險基金由個人賬戶資金和統籌基金構成，其中后者占比高，主要由單位繳納。而政策規定參保人員無論是從新農保或城居保轉入企保，還是從企保轉入新農保或城居保，都將個人賬戶全部儲存額隨同轉移。沒有規定轉移企保統籌基金。顯然，這與企保跨地區的接續既轉移個人賬戶又劃轉12%的統籌基金相抵觸。
雖然，統籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有。在企保制度內跨地區轉移規定要劃轉12%的統籌基金，是為了適當平衡不同地區之間企保基金的負擔，并不直接體現為參保人員的個人權益；參保人員從企保轉入新農保或城居保，不轉移統籌基金，也不影響其個人權益。但是，勢必造成大量統籌基金暫時仍將沉淀在勞動力集中流入的發達城市，將負擔打工者退休養老金發放重任的勞動力輸出地統籌基金卻捉襟見肘。接收地為了地方政府利益可能會抬高門檻，造成轉接不暢，筆者認為，農民工在城里參保斷斷續續，多數人無法達到15年的企保參保要求，在轉移時，企保統籌基金被忽略，就相當于他們為城里人做了貢獻，年老返鄉，地方政府承擔基礎養老金的支付，越富的地方越富，越窮的地方越窮。在企保繳費年限不足15年，申請從企保轉入新農保或城居保時，企保統籌基金的部分應該考慮進去，這在測算和技術操作上并沒有難點，也就是說按照企保轉移接續社保關系辦法同等處理，既平衡不同地區之間財政負擔，又與企保轉移接續計算辦法一致，不會因不同轉出原因，轉移資金計算方法不一樣，節約了社會管理成本，順暢跨保險制度銜接轉換通道。2、折算年限統籌基金被忽略。政策規定城居保轉接企保銜接方式及標準，根據參保人員城居保個人賬戶儲存額，統一按我市企保相應結算年度同期公布的繳費基數基準數，以歷年同期個人賬戶記賬比例計算出的個人賬戶儲存額，從本人企保參保之月起向前折算企保繳費年限，折算精確到月。折算的繳費年限起始時間不得早于本人年滿16周歲的時間。企保轉接城居保是將企保個人賬戶儲存額轉入城居保個人賬戶，企保繳費年限視同城居保繳費年限。
企保基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金+過渡性養老金
其中：基礎養老金=（參保人員退休時全省上一年度在崗職工月平均工資×最低繳費系數+本人指數化月平均繳費工資）÷2×個人累計繳費年限×1%
最低繳費系數與本人指數化月平均繳費工資計算均與本人各年度繳費基數相關，折算企保繳費年限按對應年度繳費基數折算對于養老金計算方法來講是合理的，按個人賬戶折算年限與企保個人實際繳費年限合并計算，導致基礎養老金增高，統籌基金支付增加。而城居保轉接企保統一按參保人員城居保個人賬戶儲存額轉換折算出企保個人賬戶儲存額，實際只能增加個人賬戶養老金。因此，筆者認為，城居保轉接企保不僅轉移個人賬戶儲存額，也應按折算企保繳費年限、對應年度繳費基數12%的統籌基金劃轉，實現跨保險制度銜接轉換，不增加企保基金負擔。另因城居保轉接企保可根據自身情況適時轉接，轉接后此類參保人員最終企保待遇確認地若不在此地，轉移社保關系時，勢必此地社保經辦機構需轉出個人賬戶和12%的統籌基金，折算企保繳費年限部分的統籌基金出自何處，從企保統籌基金劃轉不符合社保基金管理規定，權利與義務不對等。
3、繳費年限雙方認可不對等。在繳費年限計算上，政策規定參保人員從企保轉入城居保，其參加企保的繳費年限，可合并累加計算為城居保的繳費年限。而參加城居保的參保人員，在轉入企保時，過去的繳費年限只能折算，沒有選擇地不能全部被認可，有損部分參保人員權益。
關鍵詞：農民工；養老保險；政策評估；制度創新
中圖分類號：F842.4 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2972(2008)03-0047-07
一、現行農民工養老保險政策的比較分析和評估
現行農民工社會保險政策大致可分為四種，即將農民工納入統一的城鎮職工社會保險體系(簡稱“統一城保”)，采取“雙低”辦法將農民工納入城鎮職工社會保險(簡稱“雙低城保”)，對包括農民工在內的外來務工人員或非城鎮戶籍職工實行綜合保險(簡稱“綜合保險”)，部分鄉鎮企業職工參加農村社會養老保險(簡稱“農保”)(趙殿國，2007)。
(一)現行農民工養老保險政策的比較分析
農民工社會保險政策主要包括五大內容：覆蓋范圍、籌資標準、統籌層次、統籌基金和個人賬戶、基金管理。由于社會保險項目不同，其內容各異，因而同一社會保險項目在不同地區的政策規定也會有一定差異。為增強橫向可比性，本文以相對復雜的農民工養老保險為例，選擇四種類型中探索較早、制度運行時間較長且有一定經驗積累的省、直轄市為樣本，如“統一城保”選取廣東省、“雙低城保”選取浙江省、“綜合保險”選取上海市、“農保”選取山西省，并按農民工社會保險政策對不同類型農民工養老保險進行比較分析，得到不同農民工養老保險類型在五大內容上的差別(見表1)。
從表1中不難看出，現有農民工養老保險政策就覆蓋范圍而言，“綜合保險”由于將無單位外來從業人員包括在內，所以其覆蓋范圍要廣于“統一城保”和“雙低城保”。“農保”覆蓋的是本地鄉鎮企業及其使用的農民工，一般來說，是四種類型中覆蓋范圍相對最小的。無論何種類型的農民工養老保險，基本都遵循了企業和職工共同繳費的原則。只是在具體的繳費比例確定和企業、農民工責任分擔上有所區別。比較特殊的是，上海市“綜合保險”采取單方繳費的方式，即有單位的單位繳，無單位的個人繳，故統籌層次和“統一城保”與“雙低城保”相同；“農保”屬于農村社會養老保險的一部分，而農村社會養老保險未全面鋪開，所以統籌層次不是特別清晰，統籌基金和個人賬戶的管理和使用、基金管理基本沿襲了“統一城保”和“雙低城保”的做法。上海市“綜合保險”由于實行行政部門主管、委托商業保險公司理賠的運作方式，所以與其他三種類型的農民工社會保險差異很明顯。
(二)現行農民工養老保險主要政策的評估
為全面、客觀、準確把握現行農民工養老保險制度，有必要對業已實行的主要政策作系統評估。鄭功成(2002)提出，用制度價值取向與建制理念、同時代和國情的適應性、制度有效性和發展的可持續性等四個指標對社會保障制度進行評估。按照這樣的觀點，考慮到農民工養老保險的特殊性，對現行主要政策作評估可選取以下五個指標：目標明確性、適應性、可持續性、有效性和可及性。現有農民工養老保險將為農民工解除年老時的后顧之憂作為其政策目標具有較好的明確性；制度安排的多樣性是適應各省、直轄市實際情況的結果；企業和農民工責任共擔機制的形成和保障水平的適度偏低，為制度的可持續發展提供了較好的基礎；政策實踐確實為部分農民工提供了一定的養老“保險”，反映了政策基本上是有效的；政策惠及了不少農民工，使越來越多的農民工能夠得到養老保險的“保險”，體現出政策可及性較好。
農民工養老保險主要政策實踐至今，取得了不少成就：“雙低城保”有利于基本養老保險擴大覆蓋面，從而緩解因老齡化帶來的養老金支付危機；“統一城保”用一種制度解決城鎮企業職工和農民工兩類人員養老問題，從而方便管理，節約費用；“綜合保險”借助市場手段來提高政府養老保險管理效率，同時社會保險和商業保險的互補性優勢得到發揮；“農保”基金儲備積累的模式，迎合了農民工的特點，使其能夠盡快在鄉鎮企業中得到推廣。這些都在一定程度上表明：現行農民工養老保險主要政策目標較明確、適應性、有效性、可及性和可持續性均較好。與此同時，現行農民工社會保險還存在不少問題。何平(2006)認為，有些地方政府政策目標本質上是“借農民工參保之機，汲取大量資金，充實本地城鎮社會保險基金。”制度的有效性、可及性、適應性和可持續性離理想狀態還有一定的差距。據不完全統計，截止2003年底，廣東省參加“統一城保”養老保險的農民工有411萬人，占勞動保障部門掌握的922萬農民工人數的45％，占廣東省實際2500萬農民工人數的16％。同期，浙江省實際參加“雙低城保”養老保險模式的農民工約150萬人，不到其總數的20％；全國約有85000個鄉鎮企業，約1400萬農民工參保“農保”，約占鄉鎮企業總數的10％(勞動和社會保障部，2005)。設想一下，如果政策適應性足夠強，有效性足夠高，可及性足夠好，可持續性足夠優，就會使更多農民工樂意參保，使制度處于一種良性運行狀態。
二、農民工養老保險制度設計的兩個重要影響因素
城鎮養老保險制度、勞動就業政策的發展現狀和趨勢，對這兩個影響現有農民工養老保險因素的分析還相對缺乏；而這兩個因素恰恰是農民工養老保險制度設計所必須考慮的。城鎮社會保險制度的發展現狀和趨勢，將直接決定未來農民工養老保險制度設計中與城鎮有效對接部分能否實現預期目標；勞動就業與養老保險綜合效能若要發揮最佳水平，就得關注勞動就業政策對養老保險功能的互補作用。
(一)城鎮養老保險制度的發展現狀和趨勢
20世紀90年代，隨著中國人口老齡化進程的加快和國有企業改革的深化，養老保險已從微觀的經濟問題轉為宏觀的社會經濟問題。變現收現付制為社會統籌和個人賬戶相結合的改革，已取得了顯著的成效。時至今日，中國實現養老保險制度基本定型發展的同時，一些問題也逐漸暴露出來，如各省、直轄市(自治區)歷史負擔輕重不一、養老保險壓力大小不等等，導致統籌層次一直停留在市、縣級；離退休人員的增長，大多數省、直轄市(自治區)養老保險基金收支倒掛，使得養老保險資金支付缺口越來越大；勞動力流動的加快，個人養老保險關系轉移頻繁，產
生了落后的管理手段與先進的管理目標之間的矛盾。
中國城鎮職工養老保險制度自1997年確立以來，一直處于不斷地調整和完善當中。在經歷了2001年、2005年的調整和完善后，制度逐漸定型，最終走向統一成為必然。由現行的市、縣級統籌轉為全國統籌不可能一蹴而就，但如果先做到有一定的收入再分配的省級統籌，再在不損害部分省轄市既得利益的基礎上，所有省轄市按照“統一制度、統一管理、統一標準、統一調劑使用基金”的要求，實現真正的省級統籌和省內養老關系的自由接續以及全國統籌是完全有可能的。為了保障城保安全運行，國家在遼、吉、黑三省進行了完善城保體系試點，通過縮減個人賬戶規模得以逐步做實個人賬戶。如果空賬做實規模和做實速度合適，以今后幾十年全國GDP年增量的一定比例來補貼個人賬戶，輔之以從其他渠道籌集資金、嚴格控制退休條件等措施，做實個人賬戶是可以實現的目標(勞動和社會保障部，2007)。
(二)勞動就業政策的發展現狀和趨勢
為了與中國經濟發展水平不斷提高、經濟體制改革不斷深化相適應，勞動就業政策的改革與發展步伐也不斷加快。到目前為止，已初步形成與中國市場經濟體制相適應的勞動就業制度；通過實行促進就業的長期戰略和政策，取得了顯著成就。但就業壓力在未來相當長時期內依然是一個突出矛盾。今后幾年，供大于求缺口基本維持在1200萬人；中西部地區和老工業基地的就業問題更加嚴峻；下崗失業人員再就業難度加大；新成長勞動力就業問題突出；農村剩余勞動力轉移和職業培訓任務相當繁重(田成平，2007)。如果考慮經濟增長方式的轉變以及經濟結構的調整，就業壓力會更大(許經勇，2002)。
長期以來，國家把擴大就業置于經濟社會發展的突出位置，實施積極就業政策。一方面，奮力解決體制轉軌遺留的下崗失業人員再就業問題；另一方面，努力做好城鎮新增勞動力就業和農村富余勞動力轉移就業工作。所以在未來相當長一段時期內，就業將持續增長。農村剩余勞動力就業問題的突出使國家不得不重視并積極推進城鄉統籌就業，力圖建立起城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度。通過面向市場、運行有序、管理高效、覆蓋城鄉的職業培訓和技能人才評價制度與政策體系的形成、對各類勞動者培訓力度的加大，將不斷提高勞動者的素質。勞動關系調整機制的進一步完善、勞動關系調整法制化的逐步實現、勞動合同制度的普遍實行、集體合同制度的繼續推進、勞動關系三方協調機制的逐步健全、勞動爭議處理體制改革的明顯進展，將有利于勞動關系的和諧與穩定(勞動和社會保障部，2007)。
三、農民工養老保險的實際需求與政策供給分析
(一)農民工養老保險的實際需求：來自農民工的需求
1、即期收入
對農民工來說，繳納保險費必然會對當期收入產生影響。養老保險的高基數、高費率使得原本收入水平就較低的農民工即期收入遞減效應非常明顯。目前農民工主要由青壯年勞動力構成，迫切需要的是掙錢養家、子女教育及贍養老人等，對自身養老問題考慮不多。對農民工“最迫切需要參加的保險”調查充分反映了這一點，養老保險排在工傷、醫療、失業險之后，列第四位。
2、強流動
由對農民工的調查得知：被調查對象變動過工作的占47.7％、勞動合同在3年以下的為90.2％。這說明農民工簽訂的合同往往是短期勞動合同，受教育程度比較低，以從事體力和技術含量較低的職業為主，所獲得的勞動報酬遠低于大中城市生活成本。所以農民工就業的短期性和支付能力的低下，決定了其難以在城市定居。
3、低收入
農民工工資收入較低構成了解決農民工養老保險問題的最大障礙。據國務院研究室《中國農民工調研報告》顯示：農民工的月工資多數在500至800元之間。如果要求農民工按照城鎮職工的辦法參保，農民工得到的當期工資會更少，農民工很難愿意參保。
4、間斷繳費
農民工頻繁的流動性決定了其很難累計繳滿享受城保所規定的15年最低年限。有調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業的平均工作周期是4-6年；從事建筑等純體力工作的農民工，在一個地方的平均工作周期為2-3年(梁慶朝等，2006)。因此，對他們來說，15年繳費年限成了難以逾越的門檻。
5、構成多樣性
農民工的構成具有多樣性。第一類是已經城市化的農民工，大約占15％-20％，他們多年在城市工作，有穩定的職業、穩定的生活來源和相對固定的住所等；第二類是以農業為主、以務工為輔的類型，這部分農民工打一個月、兩個月工的目的就是把所掙的每一分錢帶回去；第三類是處于流動狀態的農民工，他們將來有可能變成產業工人，也有可能回去再做農民(周運清，2003)。構成的多樣性需要養老保險制度能夠作出調整與其相適應。
(二)農民工養老保險的政策供給：來自政府的供給
1、長遠保障
養老保險作為一種長期性投資，解決的是農民工若干年以后的問題。雖然農民工自身積極性不高，但在政府看來，為其提供一定的養老保險是著眼于長期的選擇。國家有責任讓農民工處于養老保險的制度覆蓋范圍內，通過讓農民工自行分擔其養老責任可以減輕國家在農民工年老時所付出的養老成本。
2、弱統籌
現階段養老保險各統籌單位之間政策不統一，難以互聯互通。當農民工在同一個城市頻繁變動工作崗位，或跨地域流動，或階段性轉入非農領域就業時，養老保險關系無法轉移接續(華迎放、何平。2006)。由于未實現全國統籌，在轉入地承擔的責任與轉入地權益存在不對等的情況下，各地普遍設置轉移制度壁壘就是一種“理性”選擇；并且現行管理手段亦不適應農民工頻繁流動的需要。所以，即便是參加養老保險的農民工也只能作出退保的無奈選擇。
3、高費率
據我國現行社會保障政策，職工個人繳納的養老保險相對于做實個人賬戶以前有所提高。個人賬戶完全由職工個人繳納，占其工資的8％比例。對于多數農民工來說，維持城市生活已捉襟見肘，實在不愿再花錢辦理一份希望“渺茫”的養老保險。
4、長期繳費
繳費年限一直是困擾農民工養老保險的主要問題之一。農民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲，累計繳納滿15年以上，才可按規定領取基本養老保險金。有些地方還作出了這樣的規定：退休前5年必須到該地參保。這些不合理的規定對勞動合同以短期為主、打工具有很強流動性的農民工而言，是遙不可及的事情，實際上把農民工的養老問題排除在外。
5、政策單一性
現行的農民工養老保險政策單一，與農民工構成的多樣性矛盾尖銳。現行的“統一城保”、“雙低城保”、“綜合保險”和“農保”模式都是在未對農民工分層分類的基礎上，“一刀切”地將所有與用人單位形成事實勞動關系或建立勞動合同的農民工納入制
度覆蓋范圍。這種過于激進且宏觀的制度設計，有違于農民工的構成多樣性特征，在政策實踐中必將遇到不小的阻力。
四、農民工養老保險：政策選擇
由于對制度安排的偏好比起對制度結果的偏好更重要，制度設計優于技術方案的選擇(丹尼爾，2006)，所以，農民工養老保險制度設計成了最為關鍵的問題。農民工群體特有的復雜性決定了其養老保險問題不可能一蹴而就地解決。我國農民工總數大約2億人，其中本地鄉鎮企業農民工有0.8億、外出農民工有1.2億左右(國務院研究室課題組，2006)。相比本地鄉鎮企業農民工簡單的構成，外出農民工按照其在城市職業分布、生活狀況、經濟生活中地位和作用的不同，可分為四類：第一類，從事建筑業農民工(約14.5％)；第二類，從事零工自主就業者(約4％)；第三類，在外資、國有和民營企業從事制造業農民工(約46.6％)；第四類，從事商業批發零售、餐飲、配送、物業、治安、環衛、運輸、倉儲和家政等城市基礎服務行業工作人員，以及在政府機關和社會團體、房地產業，甚至教育、衛生、金融等行業從事各類業務人員(約35％) (楊冬民等，2006)。
(一)制度設計原則：漸進和公平
將農民工群體納入養老保險制度是一個先易后難、先快后慢的過程。因為現有的城保制度是比較適合正規部門就業人員的，只有本地鄉鎮企業農民工、外出農民工第四類的大部分、第一類和第三類的一部分可直接比照參加，但前提是城保部分內容作相應調整。即使是這樣。就業于非正規部門農民工養老保險還有待進一步拓展。可行的選擇是：首先，將第四類中剩余非正規就業農民工轉換成正規就業；其次，實現第一類、第三類部分農民工向正規就業轉化；再次，把第二類中盡可能多的農民工向其他類別轉移；最后，基本實現所有類別農民工在正規就業崗位工作。受農民工就業部門正規與否的限制，農民工養老保險制度推廣將呈現出明顯的先后和快慢。于是，漸進就成為第一個應堅持的原則。
第二個應堅持的原則是公平，主要有三層含義：一是要公平地對待本地鄉鎮企業農民工和外出農民工。現有關于農民工養老保險進城、回鄉還是單列的討論，基本集中在外出農民工養老保險的模式選擇上；多數學者和政府人士傾向于進城，但對本地鄉鎮企業農民工的關注相對缺乏，已有的實踐是選擇將其納入農村養老保險。然而，將本地鄉鎮企業農民工自身的需求、所面臨的社會風險、擁有的生存技能和中國特定的工業化、城市化、現代化背景考慮在內，不難得出本地鄉鎮企業農民工亦應該納入城保體系。二是對外出農民工中的四類人群要公平對待。將外出農民工分為四大類并不是要求養老保險制度設計上作出有差別的調整，而是為了便于養老保險制度在盡可能短的時間內覆蓋盡可能多的農民工，這種次序的先后與進程的快慢恰恰是出于統籌考慮的結果。有步驟的將四類農民工納入制度內的過程。同時也是公平逐漸增進的過程；在農民工與城鎮企業職工之間、農民工各類別之間的互濟性得到提高的同時，實現了養老保險保障公平的目標。三是農民工和本地居民要得到政府的公平對待。政府應該在本地居民和農民工權利平等的基礎上，確定養老保險對象的標準由戶籍制度變為正規就業制度，構建統一的社會保障體系，逐步消除城市養老保險制度中對農民工不合理的制度性排斥(關信平，2007)，尤其是不能利用向農民工擴大覆蓋來解城鎮企業職工養老金支付之“急”。
(二)制度設計內容：立體式解決方案
那么，農民工養老保險制度究竟應該怎么設計才最為合適?目前學術界和政府傾向于這樣一種路徑：分類分層解決農民工的養老保險問題(鄭功成，2002)。以農民工就業的穩定性和居住的長期性作為標準。有穩定的就業和在城市定居達3年或者以上的農民工，當地政府應給予其享受本地居民權益的資格，并將其直接納入城保；沒有穩定的就業或者就業穩定性較差。且在城市定居少于3年的農民工，應根據其正規就業的程度來分層，先建立一個適合該特點的養老保險制度作為過渡，待其符合條件后，再將其逐步納入城保。
鑒于此，本文提出以立體式解決方案來解開農民工養老保險“難”這個結。該方案由橫向推進和縱向深入兩部分構成。橫向推進和縱向深入形成縱橫交錯的立體式農民工養老保險覆蓋網，根據農民工所處類別和層次，符合條件的直接納入城保；未符合條件的先參加過渡性養老保險制度，同時采取措施來提高其正規就業程度，使其符合條件。而這個過程必然是一個先易后難、先快后慢的漸進過程，最終將基本覆蓋到全體農民工，約1.98億人(計算公式為：1.14+0.48+0.27+0.09=1.98)。具體來說，有以下四個階段。
第一階段，2007-2010年。由于本地鄉鎮企業農民工和外出農民工第四類的大部分(假定為80％，以下相關數據均為假定。具體數字根據該類農民工的就業穩定狀態進行測算后才能確定)基本符合條件，換句話說，這部分農民工在參保參考線(擬定于簽訂有3年或以上勞動合同)以上，可直接將其納入城保。與此同時，要采取措施提高外出農民工第四類剩余部分(20％)、第三類和第一類的正規就業程度。所有未進入城保的農民工均參加過渡性養老保險制度。在這一階段，共可將1.14億左右(計算方法為：0.8+1.2×35％×80％=1.14，以下計算方法同)的農民工納入養老保障安全網內。
第二階段，2010-2015年。隨著外出農民工第四類剩余部分(20％)和第三類大部分(70％)正規就業在參保參考線以上，故將其直接納入城保。同時，要做好外出農民工第三類剩余部分(30％)和第一類的正規就業提高工作。所有未進入城保的農民工均參加過渡性養老保險制度。這個階段可以促進近0.48億農民工參加城鎮企業職工養老保險。
第三階段，2015-2025年。待外出農民工第三類剩余部分(30％)和第一類大部分(60％)的正規就業達到參保參考線，就用城保將這部分農民工覆蓋進去。此外，要繼續推進外出農民工第一類剩余部分(40％)和第二類一部分(50％)的正規就業提高工作。所有未進入城保的農民工均參加過渡性養老保險制度。這個階段在擴大覆蓋面上取得的成果就是約有0.27億農民工參保。
第四階段，2025-2040年。基本可以將處于參保參考線以上的外出農民工第一類剩余部分(40％)和第二類一部分(50％)納入城保制度內。所有未進入城保的農民工均參加過渡性養老保險制度，屆時將有約0.09億農民工參加城保。
(三)制度設計相關配套措施
1、發揮政府的扶持者角色和推動、規范作用
農民工養老保險缺失的主要根源與其說是戶籍制度，倒不如說是非正規就業。不同于正規就業，非正規就業有幾個顯著特征：與勞動單位沒有簽訂完整的
勞動合同，沒有穩定的社會保障，沒有固定收入。附屬于正規就業的穩定的社會保障、固定的收入和長期的定居，往往是以完整的、長期的勞動合同為前提的。因此，政府應該在促進農民工就業而且是正規就業中扮演扶持者角色，起到推動和規范作用。以往政府的勞動就業政策是希望提高非正規就業率來提高社會整體就業水平，雖然取得了不少成就，但對于社會保險制度而言并不可取。正是由于非正規就業現象在農民工中極其普遍，才導致農民工社會保險制度遲遲無法鋪開。2004-2007年的中央文件已多次強調，政府應承擔幫助進城農民工就業的責任。那么，政府如何來承擔?首先，取消現有制度中外來人員就業證、外出人員就業卡等對農民工進城就業的所有不合理規定，向農民工開放已有勞動力市場并提供與城鎮居民平等的就業服務。其次，參照國家對招收下崗職工企業進行補貼的做法。對各類企業新增崗位吸納農民工并與之簽定3年以上勞動合同的，給予其養老保險；補貼標準以當年使用的月社會平均工資的60％作為基數，以增強企業為所招農民工繳納保險的積極性，農民工也因此成為該項政策的間接受益者。再次，國家鼓勵勞務輸出的省市積極開拓外地勞務市場，引導其與勞務輸入省市簽訂勞務合作協議，建立勞務信息協作關系，有組織地開展勞務輸出和輸入。最后，國家要適應農村勞動力向非農產業和城鎮轉移就業的需要，積極推動農村勞動力轉移培訓。
法律法規不完善、執法不嚴和勞動監察不力也是農民工正規就業貧乏的重要原因。政府要積極完善法律法規，盡早出臺一部綜合性的關于農民工的專門法律法規，而不是僅以暫行法規、條例、辦法等形式出現；要努力提高法律效力，加強其應有的權威性和穩定性；要嚴格執法，監管到位，加大對司法和勞動檢查的投入，培養高素質的執法監察隊伍，形成長效的監督機制。
2、發揮工會的組織者角色和維權作用
要使廣大農民工從散漫狀態走向聯合、統一，就必須積極在農民工中建立工會組織。通過發揮工會的組織者角色和維權作用，可以變農民工與用人單位的個別勞動關系為工會與用人單位的集體勞動關系，變散漫無序為組織有力，變非市場行為為市場行為，變個別勞動關系的不均衡狀態為集體勞動關系的市場均衡(丁勝如，2005)。實際情況亦表明，建立工會的企業用工情況要遠遠好于未建立工會的企業，勞動合同簽訂率要高出近40％、參加城鎮養老保險的比例高出近33％。由此看來，農民工加入工會可以促進其進入正規就業者行列。
在全國來看，把農民工納入工會組織的進展卻不順利。據全國總工會統計，截至2005年底，全國基層單位中參加工會的農民工有2100萬(陶志勇，2007)，占2億農民工的比例約1/10。因此，一方面要積極發展農民工進入工會，另一方面要積極發展工會本身。全國總工會最近提出，2007年全國新增農民工會員要達到1500萬人以上，并根據農民工流動分散、離土離鄉、異地就業的特點，建立農民工源頭入會機制，使農民工在進城打工前就加入工會組織(中國社會保障網，2007)。但工會的積極組織和推動能否取得預期效果，還得看各級政府和有關部門的支持程度。各級政府和有關部門應積極轉變觀念，不能因為招商引資而反對工會的組建，不能因為發展非公有制經濟而疏于對工會的關注，不能以人員編制、干部配備、辦公條件等為由而制約工會的進一步發展。如果政府觀念能夠轉變，通過對企業的指導和規范，工會就可在各地區、各所有制企業中發展、壯大。只有工會發展起來了，且農民工愿意加入工會，農民工依托工會來維護自己的就業和養老保險權益才能有可靠保障。
(四)制度設計相關問題探討
通過提高農民工正規就業使其逐漸符合條件，進而被納入城保的制度，是否會使下崗職工就業困難的情況“雪上加霜”呢?是否會出現城保制度中農民工福利向城鎮居民福利的“逆向流動”呢?是否有合適的過渡期農民工養老保險制度?通過合理的制度安排，完全可以解決上述問題。
首先，農民工就業結構和城鎮居民就業結構有很大區別，只有在非正規就業領域，二者才表現出較強的替代性。與城鎮居民相比，農民工人力資本和社會資本處于明顯的弱勢，企業也不會僅僅考慮勞動力成本低而不顧勞動者的素質。北歐國家實行充分就業政策所取得的良好效果揭示出：在國家的引導和規范下，幾乎每個公民都能有一份正規就業工作是完全有可能的(R?米什拉，2003)。
其次，為避免福利的“逆向流動”，可將農民工社會統籌部分和城鎮企業職工社會統籌部分實行分賬管理，待城保統籌層次提高至國家、社會保險關系能夠自由接續和轉移、個賬按8％做實時，再將二者打通。農民工的最終養老地負責用農民工社會統籌部分支付其基礎養老金，個人賬戶養老金從其個賬領取。這樣城鎮企業職工社會統籌的支付危機和做實個人賬戶資金缺口的責任才不會轉嫁到農民工身上。
關鍵詞：社區居家養老；全民社保；收入保障；服務支持
中圖分類號：C916;F840.67 文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2012.01.024
一、人口老齡化與社區居家養老
（一）我國人口老齡化狀況
我國第六次人口普查的最新數據顯示，2010年底，全國總人口已達到13.7億人，其中60歲及以上人口為1.78億人，占總人口的13.26%；65歲及以上人口為1.19億人，占8.87%[1]。已遠遠超過聯合國公布的老齡化社會標準[2]，我國進入老齡化社會已是不爭的事實。
從老年人口撫養比[3]來看，2009年我國已達到11.6%，比1990年上升了3.3個百分點，這就意味著如今9個勞動人口要撫養1個老年人口。根據聯合國的預測，從2010年開始，我國老年撫養比加速上升，20多年后將是3個勞動人口對應1個老年人口，40年后將是2個勞動人口對應1個老年人口[4]。
更為重要的是，我國是在經濟尚不發達，現代化尚未成熟的情況下步入老齡社會的，屬于典型的未富先老。因此，在應對老齡化危機的過程中，我國面臨著更加嚴峻的考驗：老年人口規模龐大，老齡化發展迅速，勞動人口贍養負擔沉重，以及區域、城鄉發展不平衡。
（二）社區居家養老的使命與困境
隨著我國的經濟體制轉軌和社會轉型，傳統養老方式在人口老齡化危機加劇的情況下困難重重。一方面，家庭結構的小型化、核心化，以及大批青壯年離鄉進城的人口流動趨勢，使得無論在城市還是農村，傳統家庭養老的功能逐漸衰弱。另一方面，機構養老發展滯后也無法滿足老年人日益增長的養老需求。截止2009年底，我國養老機構的總床位數是266萬張，平均每100位老人擁有1.5張的床位[5]，這與發達國家每100位老人擁有5~7張的標準相比，是比較低的。在此背景下，以“星光計劃”為開端，社區居家養老模式應運而生。在新的時代條件下，它不僅承擔著應付老齡化危機的重任，更肩負著實現健康老齡化的歷史使命。
“社區居家養老”模式是將西方“社區照顧”理念與我國老年人福利相融合的一種制度創新。它整合了社會和家庭的養老功能，即勞務養老由社會承擔，精神生活養老由家庭承擔，物質方面養老由國家、集體和個人共同承擔[6]。社區通過整合社區資源，聯系基層政府組織，協調家庭與社區之間的關系，為社區內居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等系列養老服務。
隨著社區居家養老模式的發展，一些新的問題迅速涌現，其中資金和服務已成為制約該模式進一步發展的主要障礙。首先，社區居家養老保障資金不足。在過去相當長的一段時間里，由于社會養老保險制度尚未實現全覆蓋，許多獨居、孤寡老年人的基本生活來源都得不到保障，更不用談去購買居家養老服務。另外，社區資金來源有限（主要來自政府財政撥款），投入不足，一定程度上影響了社區老年福利服務的供給質量。其次，社區居家養老服務發展滯后。目前服務項目偏重于日常生活護理和家政服務，醫療保健服務設施較少，精神慰藉服務尚未引起足夠的重視[7]。
二、全民社保體系的構建與社區居家養老的發展
隨著我國以改善民生為重點的社會建設的加快，全民普惠型的社會保障體系正在逐步成型，這為需要依托廣泛社會資源的社區居家養老模式的發展帶來了契機。
（一）社會保障與社區居家養老的關系
社區居家養老以滿足老年人的需求為宗旨。老年人的需求可概括為兩個層次和三大板塊，即物質層面的需求和精神層面的需求，經濟保障（主要是收入保障）、生活照顧和精神慰藉三大板塊[8]。社區居家養老通過收入流、服務流和精神流的輸出來滿足老年人的需求。在精神流方面，家庭具有不可替代的作用，它在很大程度上決定了社區居家養老的地點和方式；在收入流和服務流方面，既有政府正式的制度安排，也有個人、家庭、市場、社會等非正式的制度安排。
社會保障是以國家作為堅強后盾，向全體公民提供的以應對年老、疾病、失業等各種社會風險，免除人們生活后顧之憂的制度安排。社會保障制度通常包涵三個方面的內容：體現政府保護社會弱勢群體責任的社會救助制度，強調風險分擔與權利義務對等的社會保險制度，以及側重為某一類特殊群體（老年人、兒童、婦女、精神病人等）提供服務的社會福利制度。其中社會救助和社會保險是社區居家養老的收入保障計劃，各種養老保險計劃是大多數老年人主要的經濟來源，是社區居家養老收入流的主體。老年人福利是服務流的一個主要源流，作為強制性實物轉移計劃的醫療保險則是服務流的另一個主要源流。因此，從收入保障和生活照顧兩個方面來看，社會保障是社區居家養老模式發展的基礎和保證。
社會保障的產生是工業化背景下家庭保障功能衰退的結果，社會保障的發展又進一步削弱了家庭保障的功能。但社會保障畢竟難以取代傳統的家庭保障，特別是在像中國這樣的發展中國家，社會保障體系尚不健全，家庭養老觀念根深蒂固，而實際的保障功能卻喪失殆盡。因而回歸家庭，發展社區居家養老有其內在的必然性和合理性。在此背景下，社會保障是強化家庭養老功能，發展社區居家養老的重要資源。
改革開放30多年來，我國的社會保障制度經歷了從“國家-單位保障制”到“國家-社會保障制”的全面而深刻的制度變革[9]，逐漸形成了覆蓋城鄉居民的多層次社會保障體系框架。
（二）全民社保對社區居家養老的支撐
作為一種長期項目，養老是一項對資源（資金和服務）依賴性很強的系統工程。要想維持社區居家養老服務持續而有效的運行，穩定的資金保障和服務供給至關重要。而這些資源的獲取，僅僅靠社區或志愿者的努力是難以為繼的，需要從制度層面予以確認。我國目前正致力于建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，這就為社區居家養老的持續發展，提供了非常有力的制度保證和物質支撐。
在資金支持方面，我國基本養老保險制度在保障老年人基本經濟生活來源方面發揮著重要作用。目前，城鎮職工基本養老保險已實現了省級統籌，覆蓋范圍擴至城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員，養老保險關系能夠跨省轉移接續。新型農村社會養老保險自2009年推行以來，全國已有838個縣和4個直轄市的大部分區縣納入國家試點，12個省份的298個縣自費開展試點，已有3 500多萬農村老年人領取待遇，2010年末，參加新型農村社會養老保險人數達到1億人[10]。對于不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，國家決定自2011年7月1日起，啟動城鎮居民社會養老保險試點工作。今年試點范圍覆蓋全國60%的地區，明年基本實現全覆蓋[11]。社會救助各項制度逐步完善，供養和補助標準持續提高，救助惠民范圍不斷擴大。截至2009年底，全國共有1 141.8萬戶2 347.7萬城市居民，2 290.6萬戶4 759.3萬農村低保對象得到了最低生活保障。其中，城市平均低保標準為每人每月227.8元，低保對象月人均補助為165元，農村平均低保標準為每人每月100.8元，月人均補助為64元[10]。農村五保供養制度逐步落實，供養水平也隨物價上漲而相應提高。臨時救助制度正在建立健全，部分農村人口和生活特別困難的城市低保邊緣家庭亦能得到政府給予的臨時救助。我國基本養老保險制度和最低生活保障制度筑牢了城鄉老年人社區居家養老的經濟基礎，為老年人購買社區服務，享受醫療保健提供了可能。
老與病相生，醫與養相連。我國日臻完善的醫療保健制度為社區居家養老提供了費用與服務上的雙重支撐。首先，醫療保險水平不斷提高，覆蓋范圍不斷擴大。2009年各級政府對新農合和城鎮居民醫保補助標準為每人每年120元，2011年政府對新農合補助標準提高到了每人每年200元。所有統籌地區城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合的統籌基金最高支付限額分別提高到當地職工年平均工資、居民可支配收入和全國農民人均純收入的6倍以上。截止2010年底，我國城鎮職工和城鎮居民參加基本醫療保險的人數超過4億人[12]，加上參加新型農村合作醫療的8.36億人（參保率為96%），享有基本醫療保障的城鄉居民已超過12億人。其次，城鄉醫療救助制度通過資助城鄉低保家庭成員、五保戶及其他經濟困難家庭人員參加城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療，并開展醫療救助服務，幫助本沒有能力參加城鄉醫療保險的居民享有基本醫療保健。截至2009年底，城市醫療救助共救助417.2萬人次，全年累計支出城市醫療救助資金35.3億元；農村醫療救助共救助688.4萬人次，民政部門資助參加合作醫療3 689.8萬人次，全年累計支出農村醫療救助資金58.6億元[13]。最后是醫療衛生服務的有效提供。在新醫改推進的過程中，醫療衛生服務下沉越來越受到關注。在基層衛生人才隊伍建設方面，國家計劃實施農村訂單定向醫學生免費培養項目，為農村基層培養和輸送合格的醫學畢業生，同時做好1.5萬名基層醫生轉崗培訓工作，力爭到2012年實現每個鄉鎮衛生院，每個城市社區衛生服務機構都有合格的全科醫生。 在基層醫療衛生機構運行機制上，國家自新醫改以來便加大公立醫院對基層醫療衛生機構在人才、技術、管理、服務等方面的支持力度，推進基層首診、分級醫療、雙向轉診制度建設，這就為老年人在社區即可享有便捷和低成本的基本醫療衛生服務創造了條件。
（三）社區居家養老面臨的問題與挑戰
全民社保只是一項制度，一種資源，對社區居家養老起必要的支撐作用，但它不能也不可能替代或囊括其他制度和資源，而需要同其他制度和資源一道共同支撐社區居家養老。而且全民社保本身有著明顯的局限性。一方面，我國全民社保體系正處于構建階段，制度設計和政策實施尚有許多不完善之處；另一方面，全民社保不是明確的責任主體，它只是社區居家養老所必需的一種資源。社區作為社區居家養老模式中主要的責任主體，其動員、組織、協調和利用資源，提供服務的能力顯得尤為重要。因此，全民社保為社區居家養老的發展帶來機遇的同時，我們也必須看到這一養老方式所面臨的問題和挑戰。
第一，收入保障水平較低。
城鄉社會救助，基本養老保險以及老年津貼的補助水平偏低，保障老年人基本生活的功能有限。近年來，雖然城市低保對象的絕對收入在提高，但其相對收入（即救助金標準相對于人均可支配收入的比例）在不斷下降[14]。2009年，全國城市低保平均標準僅占城鎮居民人均可支配收入的15.91%①，農村低保平均標準占農村居民人均純收入的23.48%②，保障標準均較低。2005年至今，企業退休人員基本養老金雖已連續6年進行上調，但養老金的替代率卻在持續下降，目前已降至50%以下[15]。這就意味著，退休人員的生活較退休前會有較大退步③。老年津貼制度雖已在多個省份試點推行，但無論是覆蓋范圍還是保障水平，都處于比較低的層次，并且受益對象多傾向于高齡老人，因而它對于支持老年人享受優質的社區照顧是遠遠不夠的。
第二，制度銜接有問題。
全民社保是一個內容龐雜且碎片化的體系，并通過收入保障與服務支持兩方面嵌入到社區居家養老的內容之中來提供支撐，因而各項制度間的整合銜接將是推動社區居家養老資源有效配置和發揮養老保障之最大功效的關鍵。目前，醫療救助通過對城鄉低保家庭、五保戶在個人繳費方面進行補助，資助其加入城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療，從而享有基本醫療保障待遇。農村五保供養與城鄉最低生活保障制度也應在促進城鄉貧困老年人參與新型農村社會養老保險或城鎮居民社會養老保險，從而有資格享有基本老年收入保障上起到聯動作用。然而，制度間的有效銜接對相關配套設施提出了一定挑戰，對各項保障制度在經辦管理、結算方法、人員信息、就醫信息、費用核算等方面提出了更高的信息共享與平臺管理的要求。
第三，城鄉社區發展不平衡。
其一，政策、法規明顯向城鎮社區傾斜。如《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》（國發〔2006〕14號），就為城市社區的建設和發展提供了有利的政策環境。而國家層面上的關于農村社區服務工作的綜合法規，至今仍然缺失。其二，城鄉社保在資源配置和保障水平上的差距也會加劇城鄉社區發展的不平衡。這在醫療衛生服務提供方面表現得最為突出。疾病預防、健康保健以及社區服務提供是農村基層衛生的薄弱環節，發展遠滯后于城市社區。另外，城鄉老年人在收入保障方面的差距也會影響到他們在社區享有的居家養老的服務水平。 第四，社區服務功能有限。
首先，在支撐整個社區服務正常運作的經費方面，存在經費來源單一和資金投入不足的問題。其次，從服務設施上看，許多社區沒有專門的社區托老中心，沒有老年公寓；從服務內容上看，社區服務多集中于簡單的生活照料和家政服務，而涉及到心理咨詢、精神慰藉、文化娛樂、老年人社會參與、法律維權、全面康復等更高層次的需要卻缺乏相應的服務。再次，志愿者隊伍發展不充分，主要表現在志愿者人數少，對志愿者缺乏規范化和專業化管理，導致志愿者服務無法滿足社區發展的需要。
第五，老年人的長期護理問題。
老年人的長期護理既包括健康老年人的長期護理，更包括失能老年人的長期護理。我國全民社保的制度設計中并沒有老年人長期護理的內容，但老年人長期護理的需求卻非常巨大。根據2011年全國老齡辦的《全國城鄉失能老年人狀況研究》，2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人大約為3 300萬，占總體老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1 080萬，占總體老年人口6.23%。到2015年，即“十二五”期末，我國部分失能和完全失能老年人將達4 000萬人，比2010年增加700萬人，占總體老年人口的19.5%，失能老年人占總人口的比重進一步提高[15]。不同于能夠自理的老年人對醫療保健的一般需求，這部分龐大的老年失能群體對長期性專業護理，如專業人士的上門護理，居家康復療養，癡呆性老年人生活護理，提出了迫切需求。在全民社保體系的構建過程中，一個與專業護理服務提供相關聯的新險種“長期護理保險”呼之欲出。如何整合現有制度資源，實現對社區失能老人的有效照料，是社區居家養老面臨的巨大挑戰。
三、實現社區居家養老模式可持續發展之路徑
全民社保體系的建設為社區居家養老模式的發展帶來了機遇和挑戰。社區居家養老模式的可持續發展，我們認為要從以下兩個方面入手。
（一）責任分擔的理念建構
社區居家養老作為老年福利體系中的一項重要內容，涉及到國家（政府）、家庭（個人）、社會等多元的責任主體。因而養老保障責任在各主體間的合理分擔是社區居家養老可持續發展的前提和動力。
政府作為社會福利事業的規劃者，其責任應定位于宏觀政策的制定、配套制度的支持及協調城鄉社區的統籌發展上。政府應首先制定相關法律法規，從政策和資金上支持社區居家養老事業的發展。其次，應繼續完善全民社保體系的構建，做好收入保障與服務支持制度內部的有效銜接，適時探索建立新的護理保險制度，以共同配套支撐社區居家養老。政府還應堅持城鄉統籌，縮小城鄉老年人在享有居家養老服務方面的差距。城鎮社區服務體系和農村社區服務體系的建設和發展要遵循相同的制度理念，采用協調的制度標準，保證城鄉社區服務軟件和硬件的均衡投入，確保老年人享受社會服務的公平性。
家庭對于老年人來說，承載著他們畢生的經歷與回憶，是個人情感的重要寄托。特別是在有著“養兒防老”傳統文化觀念的中國，家庭往往能給人們帶來真切的安全感和歸屬感。就其在養老保障中的功能而言，家庭作為非正式照顧的主要形式，在老年人的情感交流、精神慰藉和應對突發事件方面有著不可替代的優越性。
社區作為聯系政府、家庭與老人和各種社會資源的紐帶，是社區居家養老的核心。社區居家養老模式的發展，應凸顯社區的主體責任。
（二）凸顯社區的主體責任
西方學者早在20世紀60年代就對社區功能進行了定位。Litwak和Meyer基于適當的社會控制與社會目標的達成，認為正規組織與初級群體（非正式組織）這兩種常見的社會形式需要溝通與結合，而維持二者的平衡需要一種溝通協調機制。社區基層組織無疑就在其中充當了倡導和組織社區居民，協調社區與正規組織間關系的重要角色。具體到老年福利領域，服務老年人的社區工作從強調潛能，激發主動性，鼓勵社區參與，促進社會意識等方面，全面增強服務老年人的能力。可見，社區居家養老模式中社區的地位舉足輕重。
第一要整合各種制度資源。
社區應抓住全民社保構建的有利契機，發揮其在落實社會救助、社會保險、老年津貼以及基層衛生服務中的平臺作用，真正做到從收入保障與服務提供兩方面支撐社區居家養老的發展。在條件成熟的情況下，探索在社區建立以護理救助制度為兜底，以社會護理保險為主體，以商業護理保險為補充的長期護理保險體系，滿足失能、半失能及高齡老年人就近的專業化照顧的需要。另外，社區還須動員社會各方力量，讓企業、民間組織、社會團體、慈善機構廣泛參與到社區居家養老的資金籌集、產業建設和監督管理中來。對于依靠社會力量舉辦的養老服務，可以適當引入競爭機制，向所有有需要的老年人提供低收費的，又與其經濟承受能力相適應的上門服務和護理。
第二要加強社區自身建設。
人員隊伍與基礎設施是社區功能發揮的重要保障。一方面，社區亟需打造一支技術人員與志愿者相結合的專業服務隊伍。另一方面，建立和完善具備信息化、人性化功能的基礎設施，包括信息互通和資源共享的網絡化信息平臺、社區網絡呼叫、電話求助等人性化服務系統。
第三要支持家庭養老功能。
“社區居家養老”的落腳點在“居家”，體現了對家庭養老功能的重視。社區可通過開展針對老年人家屬的“一對一”的專業咨詢、培訓講座、免費上門服務等公益項目，提高社區居家養老的質量和水平，使老年人在健康養老的過程中找到幸福感與歸屬感。
總之，在新的歷史條件下，社區居家養老模式應抓住普惠型全民社保體系構建的機遇，充分利用制度建構與整合過程中的各種資源優勢，在責任合理分擔的基礎上凸顯社區的主體作用，最大程度地滿足老年人不同層次的養老需求，最終實現我國的健康老齡化。
注釋：
① 這一數據是根據《2009年民政事業發展統計報告》提供的“2009年全國城市低保平均標準227.75元/人/月”相關數據，以及《中國統計年鑒2010》公布的“城鎮居民人均可支配收入17 175元/人/年”計算而得。
② 這一數據根據《2009年民政事業發展統計報告》提供的“2009年全國農村低保平均標準100.84元/人/月”，以及《中國統計年鑒2010》公布的“農村居民人均純收入5 153元/人/年”計算而得。
③ 根據國際經驗，養老金替代率大于70%，即可維持退休前的生活水平；在60%~70%之間，可維持基本生活水平；低于50%，生活水平較退休前會有大幅度的下降。
[參考文獻]
[1] 2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）[EB/OL].[2011-06-08].
[4] 楊文忠.社會轉型時期我國城市家庭養老模式初探[J].武漢大學學報:哲學社會科學版，1998（5）：82-85.
[5] 孫澤宇.關于我國城市社區居家養老服務問題與對策的思考[J].中國勞動關系學院學報，2007（1）：101-198.
[6] 張奇林.老年人保障的多層次性與倫理選擇[J].中州學刊，2002（3）：159-161.
[7] 鄭功成.從國家-單位保障制走向國家-社會保障制――30年來中國社會保障改革與制度變遷[J].社會保障研究，2008（2）：1-21.
[8] 新農村社會養老保險制度建立惠及1億農民[EB/OL].(2010-12-31)[2011-03-20].
Universal Social Security System and the Development of the Model of Home-based Caring in Community for the Elderly
ZHANG Qi-lin1,ZHAO Qing2
(1.Research Centre for Social Security,Wuhan University，Wuhan 430072,Hubei，China；
2. School of Public Management,Renmin University of China,Beijing 100872,China )
關鍵詞： 企業職工保險工作 存在的問題 對策
中圖分類號：C29 文獻標識碼： A
一、我國職工醫療保險工作的現狀
雖然目前我國正在不斷地完善醫療保險制度，但是，在實際的日常生活中，基本的醫療保險制度卻將在傳統職工勞保醫療制度下和在享受半費醫療保險待遇的職工及其親屬都排除在外了，鄉鎮的職工和城鎮的個體經濟人及其從業人員基本上都無法參與到國家的基本醫療保險中，普通職工和老人孩子的醫療問題無法解決，這些人群都脫離了基本的醫療保險制度的管轄范圍，而最為重要的是，這些人群基本上都是經濟條件困難，家庭負擔重，根本承擔不了基本醫療保障的人群。因此，產生了在醫療保險報銷工作中諸多問題
二、職工的醫療保險工作現在所面臨的難題
1、我國目前的醫療保險制度中存在著資源分配不合理的難題
現行的醫療保障體系，存在著行政壟斷的傾向，缺乏公正平等的醫療保障環境。而且，醫療保險工作的覆蓋面不夠廣泛，城鎮職工的基本醫療保險人數雖然在逐年的增加，覆蓋面也在不斷的擴大，但是與其他國家相比，我國的職工醫療保險工作覆蓋面還是不夠廣，保險效率還是存在著很大的差距。其次，仍然有很多的企業和個體經濟組織的職工沒有醫療保險，一些中小型企業更是以經濟效益低為理由，不給職工辦理基本的醫療保險，除此之外更有一些進城務工的農村勞動力也沒有被納入到職工的醫療保險范圍內。
2、我國的醫療保險法律體系不夠健全
到目前為止，我國從中央到地方，還沒有一套系統的法律條文來保障職工的醫療問題，中央只對城鎮的職工的醫療保險工作制定基本原則和管理框架，對城鎮職工的醫療保險問題沒有從根本上重視起來，缺乏對中央和地方的公平管理對待，導致不同地區有不同的醫療保險政策，各個地區的醫療保險政策差別又很大，全國的醫療保險事業發展不均衡。許多退休后的職工居住在外地就會發生就診、看病的局限性。
3、我國職工的醫療保險覆蓋面低，醫療保險水平仍不高
在面對職工的醫療保險問題時，我國的醫療保險水平仍然不高，人民群眾的個人負擔重。近幾年來，我國職工的醫療保險覆蓋面很低，尤其是城鎮職工的醫療覆蓋面，而且醫療保險的水平也不高，國家給予的基本醫療保險金額不足以支付起標準的醫療保險金額和最高的醫療支付金額。很多人還是很擔心資金問題。尤其是醫院為追求利益進行的不合理收費，加大了職工個人的經濟負擔。
4、社保管理團隊的素質明顯偏低
當前我國很多單位包括社區的社保管理工作者能力過低，管理隊伍的專業素質也不高。常常給報銷者帶來很大的心理障礙。 通常有些單位甚至還沒有成立社保專管組織，僅僅由企業財務組織或人事組織代為管理，缺乏對政策的理解與貫徹性。致使新出臺的社保管理體制不能有效傳達到基層。
5、職工個人意識并未改變
受傳統的管理思想制約，許多職工到現在仍沒有從傳統觀念中解放出來，沒有自主意識和主人翁意識。尤其是基層工作者，其被動依賴于企業的思想十分嚴重，與此同時，因為我國社保事業開展的時間較短，其宣傳幅度和力度都較為疲軟，很多企業員工對社保行業關注的力度不足，包括用工制度的差異。這些人對社保概念模糊不清，主動要求參加企業社保的整體覆蓋范圍十分有限，社保人群也并不廣泛，社保管理工作的局限性十分大。
三、解決職工醫療保險問題的對策
1、要擴大我國的醫療保險覆蓋的范圍
我國的基本醫療保險制度從無到有，從不完善到逐漸完善都是建立在經濟發展的根本基礎上的，如果沒有市場經濟的健康快速發展和改革開放基本國策的實施，我國的醫療保險制度無法實現更無從談起。因此只有大力發展經濟，增強經濟實力作為醫療保險的根本來開展醫療保險，根據我國的經濟發展狀況來制定合理科學的醫療保險范圍，逐步加強醫療保險的覆蓋范圍，才能從根本上解決這個問題。同時應該加強醫療保險的公平性，對職工人群的醫療保險，對中小型企業及個體經濟組織從業人員的醫療保險應該制定明確的法律規范。
2、要建立合理的財政補貼機制
建立起城鎮居民職工自己的醫療保險制度，從根本上解決職工的醫療保險問題，應落實到人民群眾的實際生活中去，不能只做空框架的實行。國家應加強對醫療保險立法的研究，應根據我國近幾十年來的醫療發展經驗，總結出符合我國基本國情的醫療保險制度。對參加醫療保險的職工實行可享受相應國家基本醫療保險政策的措施。建立補充醫療保險和企業商業保險，分散資金風險和健康風險。
3、要同步其他的相關措施進行醫療保障
要協調推進醫療衛生管理體制和藥品價格管理體制的改革，推進城鎮職工的醫療保險制度與醫療藥品的改革關系，相關部門做好深化改革，合理分配利用醫療藥品資源，整改醫療設備的配置方式，大力發展社區衛生資源，推進公共防疫事業的進行。充分發揮醫療保險的作用，推進醫療保險事業的改革，從老百姓的實際生活入手，解決看病難、看病貴的問題，提高看病效率，簡化看病流程。
4、加強社保法規的宣傳教育力度
各用人單位應重視國家社保的最新法律法規和政策，加強管理部門對社保管理工作的力度。認真完成和履行社保規定，自主自覺的將企業社保宣傳工作和貫徹工作落實到基層。對企業的管理人員進行社保法律知識講座，提升其法規意識，使企業管理人員懂得社保在企業乃至國家發展中的重要作用。除此之外，我國相關宣傳組織以及媒體組織也應運用各種方式宣傳社保管理的法規法令，營造落實貫徹遵守社保體制的良好氛圍。建立企業員工對社保工作的認識和應用。
5、提升和改進社保管理手段與方管理方式
逐步建立規范透明、功能齊全和覆蓋范圍廣的社保信息傳播體系，從而真正使社保工作實現科技管理，增強國家基金抗風險的能力，確保離退休職工的養老保險和基本生活能夠得到有效的保障，加強對基金的管理力度，完善企業養老保險體制，規范管理體制中有漏洞的條例，真正使我國社保體制無懈可擊。與此同時，社保資金的核算、交納、支付、記錄以及查詢等服務都應該納入互聯網管理系統中，并且使社保體制逐漸實現網絡互聯。
6、全面提升管理人員的綜合素質，建設一支管理能力過硬的管理團隊
系統全面的社保工作一定要有技術過硬的綜合型人才和團隊來完成相應的操作。管理人員的綜合素質高低，決定了這支統籌隊伍的穩定性，一個管理經驗充足的管理團隊能夠為企業做出更大的貢獻。因此，要想使企業社保的管理工作更加有序的開展，就必須提升管理人員的綜合能力，將技術水平過硬、團隊意識較強和經驗豐富的管理團隊建立起來。
四、我國企業職工基本養老保險存在的問題
1、覆蓋面較窄
從目前企業職工基本養老保險的覆蓋面來看，覆蓋面較窄是一個突出的問題，按照國家法律的規定，任何類型的企業都應為企業員工繳納養老保險。然而實際情況是目前很多勞動者的合法權益都沒有得到有效的保障，一些民營企業、個體工商戶所雇傭的員工都沒有為企業員工辦理養老保險，尤其是農民工這一就業群體的參保率始終維持在一個低位。
2、繳費率偏高
國家規定企業職工養老保險由企業以及勞動者共同繳納，其中企業繳納比例為20%，個人繳納8%。從有關資料看，我國是世界上社會保險費率最高的國家之一。繳費率偏高對于企業職工基本養老保險的負面影響有兩個，一是導致很多企業因為成本壓力不愿意為員工繳納保險；另一方面是影響到了企業的發展壯大，使得企業不能招聘到更多的職工，也會影響到養老保險覆蓋面的擴大。
3、基金增值難
目前我國企業職工養老保險基金投資渠道狹窄、基金增值比較困難，加上基金管理的不規范，很多地區的養老保險基金都出現了一定虧空。很多地區的養老保險資金結余都是存在銀行，在人民幣通貨膨脹嚴重的背景條件下，基金甚至面臨著貶值的風險，基金增值難度大對于越來越大的基金缺口而言是雪上加霜。
4、老齡化沖擊。我國這些年已經進入了老齡化社會階段，老齡人口的不斷膨脹給我國職工養老保險體系帶來了巨大的沖擊，按照目前的企業職工基本養老保險的運行情況來看，養老保險資金缺口巨大，如果不進行養老保險體系的變革，根本就不能應付老齡化的沖擊。從筆者所在企業看，企業職工和退休人員的贍養比為2.18：1。
五、完善企業職工養老保險制度的良好對策
1、通過合理的方式及時彌補養老保險的空缺
我國企業的職工養老保險制度要想得到可持續性的發展，就要考慮通過合理的方式逐步解決歷史遺留性問題，提高養老保險制度的工作成效。首先，我國現行的基本性的養老保險制度從一定意義上來說僅僅適用于企業職工，對于階段性的和靈活性的就業人員，卻缺乏一套比較合理的辦法，這類就業人員收入低、工作穩定性不高，如果也讓他們按照相關費率去納稅，這明顯是不夠合理的，所以相關部門可以根據實際情況，逐步地降低養老保險的準入原則，建立大多數勞動者都能夠參與的低門檻、多形式以及可持續的養老保險制度。其次，可以嘗試進一步建立和完善企業年金，作為養老保險的補充基金，企業年金是在國家政策的鼓勵和指導下，在參加養老保險制度的前提下，企業自愿為職工所建立的一種養老保險計劃，能夠為基本養老保險基金提供補充，為職工謀取更多的福利，因此，做好企業年金的相關工作，不僅為養老保險基金空缺的補充提供了保障，而且也有利于減輕政府的負擔；再者，要逐步將社會保障增值渠道進行拓寬，強化社會保險基金的管理，在增值投資的進程中，要踐行安全第一的原則，可以嘗試通過委托國家指定的專門銀行或者金融機構負責基金的回收和管理、進行證煌蹲實群俠淼姆絞劍盡可能地在更大的程度上擴大養老保險的基金數額，如此一來不僅保障了企業職工對養老保險的需求，而且也為社會保障體系的進一步完善提供了不可多得活力源泉。
2、強化個人賬戶基金的監管和運營
根據相關資料和數據顯示，我國的養老保險參保的人數呈現出持續增長的狀態，在此背景下個人賬戶也會以很快的速度得以增長，做好個人賬戶的監管和運行工作，既有利于補充和完善我國企業職工養老保險制度的相關工作，而且也在一定程度上調動職工的工作熱情和主動積極性，獲得良好的工作成效。詳細一點來講，其一，為了保證個人賬戶基金的效益性和安全性，就需要在《企業年金管理辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》等文件的基礎上，進一步完善各項工作，為個人賬戶基金的發展提供強而有力的保障。要逐步將涵蓋個人賬戶基金在內的社會保證基金的投資限制進行放寬，既要允許社保基金進行境內投資，也要允許其參與境外投資，既要允許其進行相關實業性的投資，也要放寬政策讓相關基金進行安全的金融投資，以擴大基金的數額，為養老保險基金制度的完善奠定扎實的資金基礎；其二，要進一步通過各項工作的完善強化對個人賬戶基金的管理，我國相關部門應當結合實際情況，建立一個相對獨立的、完善的監管機構，要嚴化市場準入制度，所監管的內容包含資產管理者的投資比例和投資組合、資金的內控機制以及相關的信息披露機制等，讓個人賬戶基金的運營和投資等工作都能夠在合理的監管情況下，獲得更加廣闊的發展空間；其三，為了防止個人賬戶投資和運營權利的出現壟斷現象，并且逐步獲取規模化的運營效益，就要結合實際將投資主體進行明確說明，可以嘗試借助信托的手段，由養老保險省級經辦機構對個人賬戶基金進行管理，以保證相關工作的順利開展。
3、強化養老保險基金的管理以及保險待遇計算方法的完善
就強化養老保險基金的管理工作上，各級社會保險管理機構要結合實際建立和完善相應的有關養老保險基金的審計、財務管理以及會計等制度，并且積極的接受和配合諸如審計、工會、銀行和財政等部門的監督工作，同時在養老保險基金的管理方面，為了減少直至杜絕基金的肆意揮霍和隨意挪用，要嘗試實行收支兩條線的管理模式，除了將一段時期內必須用于支付費用的基金數額預留之外，其他的要全部用于購買國債或者是存入專門賬戶，以保證養老保險基金的安全性。就做好社會保險待遇的計算方法上，可以從兩個方面出發：一是要逐漸改革以標準工資為基數計發養老保險金的傳統意義上的方式，實行結構養老保險金的機制。在國家基本的養老保險金部分，要結合社會的平均工資水平以及一定的比率進行發放，并且要隨著時代的進步以及社會平均工資水平的提升而對其進行調整和完善；在企業補充養老保險金的部分，要結合職工在職期間的貢獻大小、職工在退休前一定時期內的月平均工資為基數，進行養老保險金的發放，從而不僅能夠滿足企業職工的需求，也滿足了企業進步的發展需要。還有，隨著物價的逐漸上漲，一些退休職工的基本生活受到了不小的影響，要想從根本上為職工的生活帶來更多的福利，就要促使物價與養老保險金的發放等工作合理的結合起來，依據物價的變動去調整養老保險金的幅度，以保證養老保險金的合理、有效性。
結束語：我國社會主義市場經濟的飛速發展以及經濟體制改革的進一步深化，原有的企業職工保險制度已經很難適應最新形勢的發展要求，我們要不斷地總結實踐經驗和借鑒精華，探索更多的利于企業職工養老保險制度得以進步的良好對策與方式，促使其更好的為社會保障體系的完善而服務，為人民生活的更加安康、幸福而服務，為國家的長治久安、繁榮昌盛而服務。
參考文獻
[1]夏承艷.試論我國城鎮企業職工養老保險問題[J].財經界，2010（2）
關鍵詞：耕地資源社會價值；市場替代法；沈陽
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-06-0069-2
耕地是人類食物的重要生產基地，在農業乃至經濟社會發展中具有不可替代的基礎作用。但由于耕地種植效益低，許多農民都選擇棄耕外出打工，同時一些地方政府片面追求政績，過量征用集體土地，導致耕地大量流失。長期以來人們對耕地資源社會價值的認知較為單薄，我國現行的征地補償制度在征地補償上一直以糧食價格為主要依據，沒有或很少考慮耕地存在的其他作用，導致失地農民補償過低，引發了一系列社會矛盾，失地農民的生存保障也無法落實，增加了社會的不穩定因素。因此，對耕地資源的社會價值進行分析測算，對耕地利用保護、切實保障農民利益提供了一個重要的基礎。
1 耕地資源社會價值的含義
耕地資源本身具有的自然經濟和社會屬性決定了耕地的基本功能。從我國目前的現狀來看，耕地資源本身所具有的增值與保值功能、信用擔保功能、承載功能養育功能等對我國廣大農民來說，仍然是他們最基本的養老、生活等可靠的物質基礎的重要來源。所以，耕地資源社會價值即是耕地資源社會保障價值與社會穩定價值之和。
耕地資源的社會保障價值，是耕地資源替代政府的社會資金而承擔的保障農民個人生存生活和延續后代的價值，是農民生存安全價值的體現；耕地的社會穩定價值，主要是指耕地具有的保障國家糧食安全的功能，國家的糧食安全價格是指國務院從國家的糧食安全戰略角度出發，通過采用土地利用規劃、土地利用用途管制等方式，強制性地確保國家所需要的耕地數量和質量而投入的價值。
2 耕地資源社會價值測算方法
2.1 社會保障價值測算方法
考慮到研究區域的實際情況，在沈陽市耕地社會保障價值測算研究中，其社會保障價值的確定取決于政府對城鎮居民和農村人口的社會保險費用支出的差額，運用分解求和、替代法、收益還原法等對其社會保障價值量進行測算。用公式表示如下：
式中：VSB為社會保障價值；V1城鎮社會保險價值；V2為農村社會保險價值；r為還原利率。
式中：V1為城鎮社會保障價值；R1為基本醫療保險繳費比例；R2為養老保險繳費比例；R3為失業保險繳費比例；R4為工傷保險繳費比例；K為沈陽市社會保險最低繳費基數。
基本醫療保險費由用人單位和職工個人共同繳納，用人單位按在職職工繳費基數的8.6%（含生育保險0.6%），在職職工按繳費基數的2%比例繳納基本醫療保險費，R1為10.6%。
養老保險費由用人單位和職工個人共同繳納，用人單位按在職職工繳費基數的19%，在職職工按繳費基數的8%比例繳納基本醫療保險費，R2為27%。
失業保險費由用人單位和職工個人共同負擔。用人單位按在職職工繳費基數的2%繳納失業保險費，在職職工按繳費基數的1% 繳納失業保險費，R3為3%。
工傷保險費由用人單位負擔。一類行業用人單位按在職職工繳費基數的0.5%繳納工傷保險費，二類行業用人單位按在職職工繳費基數的1%繳納工傷保險費，三類行業用人單位按在職職工繳費基數的2%繳納工傷保險費。本論文中，由于二類行業在社會中更具有代表性，故R4為1%。
式中：V2為農村社會保險價值，Y1為新農合價值，Y2為新農保價值。
遼寧省政府于2009年11月25日下發了《遼寧省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》，按規定新農保的個人繳費標準分為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔，市、縣政府對正常參保人員在個人繳費的基礎上實行補貼，目前沈陽市標準為每人每年30元。本文中采用中間檔為計算依據，故Y1為330元。
目前，沈陽市的新型農村合作醫療（新農合）工作已經全面鋪開，新型農村合作醫療制度也實行個人繳費，集體和政府補助相結合的籌資辦法。依據沈陽新農合“1號文件”（沈新農合字［2010］1號），農民個人繳費為每人每年30元，各級財政補助為每年135元，故Y2為165元。
2.2 社會穩定價值
耕地的國家糧食安全戰略純收益可以通過國家對占用耕地所收取的費用、保護現有耕地所必要的耗費以國家對耕地利用的補貼來計算。
式中：VSW為社會穩定價值，R為國家對占用耕地收取的費用，CP為國家因保護耕地支出的費用。
國家對占用耕地收取的費用主要包括耕地占用稅、耕地開墾費。
國家因保護耕地支出的費用主要有災毀耕地的復墾費用、對改善耕地生產條件的土地整理資金、農業綜合開發資金、基本農田保護資金等。
3 實證測算――以沈陽市為例
3.1 沈陽市概況
沈陽市是遼寧省的省會，東北地區最大的中心城市，下轄9區1市3縣，市域面積12880.88km2，市區面積3471km2。市域常住人口734萬人，城鎮人口541.7萬人，城鎮化率為73.8%。非農人口為446.3萬人，占戶籍總人口的64.3%，農業人口247.6萬人，占戶籍總人口的35.7%。2009年全市農用地面積989964hm2，占土地總面積的76.86%；耕地面積682492.06hm2，占農用地面積的68.94%。
3.2 耕地資源社會價值測算
3.2.1 耕地資源社會保障價值 沈陽市2009年城鎮居民社會保險最低繳費基數為246260×60%=1477元，根據上述公式，可以計算出城鎮居民一年的社會保險費用：
依據遼寧省2010年統計年鑒，沈陽市2009年農業戶口人數為252.3萬人，1990年到2009年間沈陽市職工平均工資增長速度為15.16%，還原利率參考現行銀行一年期存款利率2.25%，進行修正后得出r=2.25%/(1+15.16%)=1.96%
故耕地資源社會保障價值：
3.2.2 耕地資源社會穩定價值 依據沈陽市規劃和國土資源局和沈陽市財政局有關資料統計，2008年以來平均每年因耕地保護投入的費用在5億元，按照現行沈陽市土地開發整理項目投資標準，畝均投資1000元，估計需投入95億元。沈陽市耕地占用稅以沈北新區、遼中縣的征收稅額28元/平方米為標準進行計算，耕地開墾費按10元/平米進行計算：
計算得出沈陽市耕地資源社會價值：
4 討論
通過對沈陽市的實證研究，測算出沈陽市的耕地資源社會價值為11274.0377億元，按照現狀682492.06hm2的耕地面積， 可以折算出沈陽市的耕地資源社會價值單價為165.1892萬元/hm2。目前，沈陽市執行的征地補償平均價格遠遠低于這個數值，失地農民得到的補償根本不夠維持長遠生計，這既是嚴重損害了農民的利益，也造成了大量的低效利用的耕地資源。耕地資源的社會價值雖然對耕地所有者作用不明顯，但卻對整個社會發展產生重要影響。
參考文獻
[1] 黃賢金.農地價格論[M].北京:中國農業出版社,1997.
[2] 單勝道.農地資源價格研究[J]．國土與自然資源研究,
2002(4):35-35.
[3] 王萬茂,黃賢金．中國大陸農地價格區劃和農地估價[J].自然資源,1997(4):1-8.
[4] 劉慧芳.論我國農地地價的構成與量化[J].中國土地科學,
2000(5):15-18.
[5] 王瑞雪,陳銀蓉.國內外耕地資源價值研究綜述[J].中國農業資源與區劃,2005,26(3).
一、指導思想
以國家金融改革的相關政策為指導，兼顧國家、集體、個人三者利益，切實維護債權人、企業職工的合法權益，實現企業順利退市、職工妥善安置，確保本區域的金融穩定。
二、工作的原則
（一）合法合規的原則。員工安置工作必須嚴格按照國家有關人事、勞資的相關法律、法規規定執行，在合法合規的前提下，操作運行。
（二）公平公正的原則。嚴格規范操作流程，防止暗箱操作、行為發生，切實保證退市工作平穩有序進行，員工安置公平、公正。
（三）積極穩妥的原則。做好人員的思想工作，在保持穩定的前提下，積極穩妥地安置好退市企業員工。
（四）一次性補償的原則。職工一次性領取安置費后，按有關政策不再具有任何要求補償的權利，可以自謀職業或自行再就業。
三、工作步驟
1、召開職工大會，宣傳有關政策，征求職工的意見。
2、召開退市領導小組工作會議，研究職工安置的方式、原則，確定各項補償的標準和計算方法。
3、做好各項基礎數據的統計。
4、起草職工安置工作初步方案，進一步征求職工和有關部門意見。
5、簽訂職工安置協議。
6、職工安置費兌付。
職工安置費用包括：企業所欠職工工資、基本養老保險、基本醫療保險、失業保險金、工傷保險、生育保險、一次性安置費用、經濟補償金。
職工補償順序是留足五險后按下列順序分配：企業所欠職工工資，一次性安置費用，經濟補償金。
職工安置項目的計算標準和依據：關于基本養老保險、基本醫療保險和失業保險的繳納保費期限，嚴格依據最高人民法院[1996]17號批復執行；關于職工一次性安置費用標準
依據原勞動部辦公廳《關于對破產企業職工安置問題的復函》（勞力函[1997]159號）及《國務院關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工在就業有關問題的補充通知》（國發[1997]10號）規定職工安置費標準是企業所在地企業職工上年平均工資收入的三倍，各地根據安置工作的不同情況，確定不同安置費標準，但最高不超過此標準。
經濟性補償補助計算標準：解除合同前12個月的月平均工資×實際工作年限（不滿一年按一年計算）。
繳費時限：依據最高人民法院[1996]17號《關于實行社會保險的企業破產后，各種社會保險統籌費用應繳納至何時的請示》的批復，欠繳的社會保險統籌費用應當繳納至人民法院裁定宣告破產之日。依據省銀監局《退市決定》的生效之日，確定保險統籌繳納至退市生效日的當月，即繳納至2007年10月30日。
優撫政策：轉業軍人在服兵役期間、下鄉知青上山下鄉期間，依據國家相關政策應計算工齡。
7、作好退市企業職工檔案的歸檔、寄存和保管工作。
四、組織領導
為切實保證興通城市信用社順利退市，職工安置工作的有序進行，特成立通河縣興通城市信用社退市職工安置工作領導小組：
領導小組下設辦公室，辦公室設在縣農村信用聯社，負責執行退市安置工作領導小組的決定、決議和職工安置方案的實施。
主任：郝愛武（兼任）
五、工作要求
一是各成員單位要高度重視縣興通城市信用社退市職工安置工作，切實把次項工作納入工作日程，抽調精干人員參與此項工作，確保退市企業職工安置工作有序進行。
失地失業農民不斷增多，對我國城鄉社會穩定產生了不良影響，其原因在于征地補償理論與制度設計上的缺陷。本文提出，解決這一問題的思路，在于適應市場經濟發展要求，著力構建失地農民權益的長效保障機制。
一、失地失業農民增多對城鄉社會的影響
最近，筆者對西部地區一些城市進行了調查，有的地方在解決失地農民安置問題上進行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據調查，目前被征地農民對以下三個方面的問題反映較為強烈：一是普遍反映補償標準偏低，難以維持長遠生計。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮居民收入相比，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預期收益而言，郊區農民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農民進入社保，按失地農民平均50歲、預期壽命72.6歲測算，每月只能領到60多元的養老金，遠遠低于當地近郊現行最低生活保障費180元和城市中檔養老金500元的水平。據報道，浙江省農村土地征用補償采用一次性現金補償的額度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標準為2.8—4.0萬元。總體上看，東部地區補償標準要高于西部地區，加上東部地區市場經濟相對發達，東部地區失地農民重新就業的渠道相對較多，而西部地區失地農民維持長遠生計的壓力則相當大，矛盾也尤為突出。
二是對征地安置方式和平調村民集體資產的行為不滿。西部地區一些城市從2000年開始，統一征地時不再留部分土地給農民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業安置或退養安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規定對農村集體經濟組織的土地被依法全部征用、農業人口全部安置的，原農村集體經濟組織的財產由上一級組織或鄉（鎮）人民政府負責處理。部分農民認為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。
三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農民希望能分享這些增值收益。加上有些農民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農民的不滿情緒。據調查，2002年，西部地區某省的農民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。
在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民問題越來越突出，已影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。
二、征地補償理論和制度設計上的缺陷
有關專家認為，造成農民失地失業的真正原因不是城市化進程，而是現行的征地制度。
由于我國現行征地制度是在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據當時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在市場經濟逐步完善的條件下，仍按計劃經濟的思路進行，必然引發重重矛盾。究其原因，主要是：
（一）法律規定不完備，導致征地權運用的不規范。《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。
（二）現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。
農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。
（三）土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產生的原因是因為在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。
因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。
（四）與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。
三、著力構建失地農民權益的長效保障機制
（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的經濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。三是研究實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益：①對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但國家應提高征地補償標準；②對準公益性項目用地（如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經濟組織保留部分財產。鑒于集體經濟組織承擔著許多公共性社會經濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展集體經濟，解決失地農民的就業和生活問題，并為以后農村社區向城鎮社區過渡創造條件。五是加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規模效益的功能小區。
（二）建立醫療、養老社會保障機制。為了最大限度規避政府目前低成本征地、延置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉。
建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應規范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理；鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險；有條件的集體經濟組織出資補貼一點；政府從經營土地收益中拿出一點。
（三）建立教育培訓保障機制。對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。在加強失地農民的培訓時，還應對其他農民進行培訓，因為今天的有地農民可能就是明天的失地農民。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓網絡體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。
（四）建立再就業創新機制。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。一是要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。鼓勵、扶持失地農民自謀職業，自謀職業的失地農民應享受城鎮下崗人員自謀職業的有關稅費優惠政策。對開展自主創業的失地農民，農村信用社應繼續發放小額貸款給予支持。二是鼓勵征用地單位和其他工商企業盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業，應享受安排城鎮下崗人員的有關稅費優惠政策。
三是建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”。
（一）從理論上講，對機關和由財政撥款的事業單位征稅實際上是對財政的行政事業經費支出征稅，似乎并沒有意義
從國外的情況看，英國、比利時等發達國家對公務員都實行一套相對獨立的社會保障制度，所需資金由財政直接撥款，現收現付，日常管理也由財政部負責。美國則對政府公務人員同樣征收社會保障稅。我國尚未建立起規范的公務員運作系統，機關和實行全額財政補助事業單位的工作人員基本是由國家支付養老和公費醫療費用的。但正是這種“國家統包”型辦法是我國實行社會保障制度改革的重要動因之一，而且在市場經濟下，上述人員也會面臨失業問題。因此，從促進機關、事業單位社會保障制度改革，保持稅制的規范性和公平性角度出發，應該把機關事業單位及其職工納入社會保障稅的納稅人范圍，不過其稅款可以從預算經費中列支，劃撥給社會保障機構。
（二）當今國際上通行的做法是雇主和雇員均為社會保障稅的納稅人
為了更好地與國際接軌，應使我國城鎮所有用人單位，包括企業（國有企業、集體企業、外商投資企業的中方人員、私營企業、股份制企業、個體工商戶等）、事業單位、社會團體、民辦非企業單位以及其職工都成為社會保障稅的納稅人。
（三）我國與西方國家國情存在的一個重大差異就在于，農業人口占我國總人口的80%以上
使廣大農民享受到社會保障是新世紀我國社會保障制度建設的基本目標之一，社會保障稅的開征不可不考慮到農村居民。但是由于歷史和現實原因，我國經濟發展呈現出極不均勻的狀態，二元性特征突出，城鄉差異較大，因此，城鎮和農村的社會保障在籌資和支付水平上應體現出一定的差異。目前，我國農村的經濟發展水平仍然非常低，多數農村居民收入偏低，承受能力弱，相對于城鎮社會保障改革的進度而言，農村社會保障僅局限于部分富裕地區試點階段，家庭保障仍是農村社會保障的主體。要在廣大的農村地區建立起統一的社會保障籌資制度還需要很長的時間。
二、關于計稅依據的確定
國際上通行的社會保障稅的計稅依據是在職職工的工資、薪金收入額和自營人員的事業純收益額。其基本特點是：工薪收入是否包括各類獎金和補貼，視不同國情而定；工薪收入通常有最高應稅限額的規定，也有的國家規定有最低免稅限額；不允許有費用扣除，不包括資本利得、股息、利息所得等；個體自營者的計稅依據的核定方法靈活。
我國的社會保障稅計稅依據的確定既應當參照國際通行做法，又應體現我國自己的特點。
首先，社會保障稅是一種具有返還性質的目的稅，每個人的稅金繳納應與其享受的社會保障利益相匹配，同時考慮相對公平稅負的要求。從社會保障的收益來說，高收入者的自我保障能力較強，從社會保障中獲得的收益少或者根本無需收益。而低收入者則可能更多地依賴社會保障。因此，高收入者往往是社會保障的奉獻者，根據公平性原則，我國的社會保障稅應對高收入者設置免征上限，而對于收入較低者，只要其收入額超過最低生活標準一定限度，都應征稅（但需要注意稅后所得與最低生活費標準的銜接）。
其次，為了便于社會保障稅的征繳與現行社會保障費的征繳相銜接，具體計稅依據的制定基本可以參照現行社會保險繳費所規定的單位和職工個人的工資總額。職工工資總額應包括：計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資、特殊情況下支付的工資。企事業單位應以職工工資總額作為社會保障稅課稅對象。但是應對繳稅工資基數進行調整，因為目前企事業單位通過瞞報、漏報工資基數逃繳社會保障資金的情況比較嚴重。據統計，1999年繳納社會保障資金的工資與1998年相比降低了5.7%（下降54.5元），而1999年的平均工資增長了11.6%.為了保證社會保障稅的收入來源，應把工資外收入規范化、貨幣化，列入繳稅工資基數。
在開征社會保障稅時，對國家公務員、由財政全額撥款事業單位工作人員的工資應相應調整，因為這一部分人員原來的工資總額沒有包含社會保障支出。這一類人員的工資總額應為：計時工資、獎金、津貼和補貼、其他工資等，其中計時工資包括職務工資、級別工資和基礎工資等。
對于自由職業者而言，由于確定全部勞動報酬的難度較大，根據專款專用和收益對等的原則，應以他們獲得的毛收入作為征稅對象，以扣除規定的標準、照顧項目后的余額作為社會保障稅的計稅依據。
私營業主和個體工商戶等非工薪收入者的計稅依據，原則上應按一定時期內的營業額扣除一定的費用據實核定。但由于確定他們的全部勞動所得難度較大，可授權征收部門在當地上年度職工月平均工資一定限度以內確定，或者根據國際上的通行做法，以他們繳納個人所得稅的計稅所得額作為課稅對象。
三、關于稅目的確定
目前，關于職工基本養老、醫療和失業保險費的征收方法，國務院已經下發了統一性文件，這三項保險對社會經濟影響最大，其改革在各地進行得也最為廣泛和深入。工傷保險、女工生育保險仍僅限于部門出臺的試行辦法，多數地方尚處于試點階段，加之這些保險行業性特點較強，覆蓋面遠沒有上述三種保險廣泛，故暫時不應將其作為稅目的待選項目。
鑒于上述情況，有人主張社會保障稅應按照不同的社會保障項目，分別設置基本養老、醫療和失業等不同項目。應當說，這種意見考慮了社會保障資金的收入和支出相對應，有一定的道理。但是，如果近期內開征若干個社會保障稅目，每個納稅人勢必都要根據不同的稅目分別申報繳稅，稅務機關也要根據不同的稅目分別征收入庫，繳稅手續和征收程序都比較復雜，從方便納稅和簡便征收原則出發，建議開征社會保障稅之初只設置一個稅目，即“城鎮社會保障稅”，這樣有利于稅務機關將應征稅款及時、足額地征收上來。
但是，考慮到征收社會保障稅應與現行社會保障制度相銜接的原則和大多數國家的通行做法，可以在“城鎮社會保障稅”稅目下設立“城鎮職工基本養老保障稅”、“基本醫療保障稅”、“失業保障稅”和“其他”四個子稅目，其中“其他”子稅目為預留子稅目。這樣在稅務機關征收稅款時，可以統一征收“城鎮社會保障稅”，簡化征稅手續；而納稅人在填寫納稅申報表時，分別填寫三項子稅目的金額，以便于做到專款專用，提高社會保障稅使用效率，避免因各類基金攪在一起不好控制管理和產生擠占、挪用等問題，而且也為以后不斷完善社會保障稅的征收體制打下基礎。
四、關于積累模式的選擇
在確定了以開征社會保障稅方式為我國社會保障籌資模式后，還應考慮社會保障基金的運行方式是現收現付式、完全積累式還是部分積累式，以便進一步確定具體稅率。但是，實際上，在社會保障稅的幾個子稅目中，只有城鎮基本養老稅目涉及累計模式的選擇問題。因為不論從理論上還是從世界各國的實踐上來看，失業保險和醫療保險都遵循“收支平衡原則”，一般不需要實行積累模式，實行現收現付制即可。而養老保險由于會面臨未來人口老齡化的支付高峰，因而，往往強調實現一定程度的積累。西方一些發達國家養老保險長期奉行現收現付制，但從其發展歷程看，隨著這些國家逐步進入老齡化，則不得不依靠繳費率的屢屢提高來支付不斷增長的養老金支出，從而使養老保險陷入一種惡性循環之中。英、美等國家早就注意到這一問題，從政策上積極鼓勵各種補充保險，甚至不惜實行強制性補充養老保險，其實質就是從現收現付制逐步向積累制過渡。
我國目前在養老保障方面面臨著極為嚴峻的形勢：一方面，由于體制的原因，國家對“老人”和“中人”欠下的巨額養老金負債需要償還，而財政根本拿不出這么多錢，只好依靠目前的在職職工負擔一部分；另一方面，我國正在進入老齡化國家之列，據世界銀行預測，到2010年我國60歲以上人口的比重將達到12%，而老齡化社會的臨界點是60歲以上人口比重為10%.面對這種形勢，如果養老保障實行完全積累制，在職職工將難以承受過重的雙重養老負擔（據勞動部養老保障課題組測算，社會保障稅稅率要達到工資總額的33%以上才能提供必要的資金支持）。因此，我國的養老保險稅目實行部分積累制將是比較明智的選擇。
五、關于稅率的確定
（一）從世界各國實行的社會保障稅制情況來看，有兩種稅率制度可供借鑒
1.均一制，即均等稅額制。均一制是指不論被保險人收入的高低，一律繳納同樣數額的社會保障稅。社會保障稅采取均一制的國家只有英國、愛爾蘭、馬耳他等少數國家。如英國，對參加“老年、傷殘、死亡社會保險”的獨立勞動者，每周一律按3.4英鎊征收社會保障繳費；對參加社會保險的非工作人員，每周一律按3.3英鎊征收。這種辦法計算方便，征集簡便，但是由于低收入者和高收入者負擔同樣的保險繳款，低收入者的負擔就要比高收入者的負擔重，有違社會保障互助合作的原則，而且違保障保證低收入者基本生活的原則。有鑒于此，英國自20世紀70年代中期開始，對年利潤在3150～10000英鎊之間的獨立勞動者，除每周征收固定繳款外，還要加上利潤的5%；對一切工薪勞動者負擔的比率均改為按薪資比例制計算。
①就是采用這種方法。由于當時保險范圍不大，被保險人的收入差別不大，所以當時沒有作別的限制性規定。但后來隨著保險范圍的擴大，被保險人的薪資收入相差懸殊，又產生了累進費率制。薪資比例制主要包括以下幾種：
（1）固定比例制：不論被保險人的收入高低，一律征收統一比率的保險費。如意大利的老年、傷殘、死亡保險，被保人一律按收入的7.5%繳納保障繳款，雇主按薪資總額的16.95%繳納。
（2）等級比例制：先將被保險人的收入劃分為若干等級，然后再就每一等級規定一個標準收入，最后以每一等級的標準收入為基礎，按規定的統一比率計算保險繳費。如印度的疾病與生育保險，被保險人的工資分9個等級，均按每一等級標準工資的2.25%繳款；雇主的薪資也分9個等級，按薪資總額的5%繳納。菲律賓的疾病生育保險也是采用這種方式。（3）累進費率制：對保險稅的收取比率將隨著被保險人的收入水平的提高而逐漸提高，亦即對低收入者按較低的比率收取繳款，而對高收入者則按較高的比率收取。如匈牙利的老年殘廢死亡保障，對每月工資在1800元以下者，稅率為3%；每月工資在1800元～3000元者，稅率為4%；每月工資在3000元以上者，稅率為5%，以后每超過1000元加提1%，至10%為止。
（4）累退稅率制：對個人收入規定一個限額，對收入中超過限額的部分不征收社會保障稅。這樣，從繳納的保障稅與個人收入的比例來說，收入越多，繳納的保障稅在個人收入中所占的比重越小，形成個人稅款的累退制。世界上有許多國家采用了這種方法。如法國的年金保險及失業保險、美國的年金保險、疾病與生育保險等。一般在對征收保險費的計算基數規定最高限額的同時，對給付津貼的計算基數也規定一個限額，而且往往是相同的。如美國在1981年對老年、傷殘和遺屬年金保險的交費和給付都規定了同一個計算基數的限額——19700美元。
（二）從我國的實際情況考慮，社會保障稅制應采用累退稅率制
1.城鎮職工基本養老保障稅稅率。雖然我國目前的養老保障適宜采用部分積累模式，但隨著改革的進行，將逐步向完全積累模式轉變。為了保證養老保障稅目的稅率穩定性和給完全積累模式做準備，可以根據完全積累模型計算這一稅目的稅率。但可以從這一稅收收入中取用一部分資金，而將另一部分資金納入積累基金中，當然取用資金的比例應逐漸減少。
完全積累模式的基本原理是：根據縱向平衡原則，在對人口、工資、物價、利息等社會經濟指標進行宏觀測算后，將被保險人在享受保障期間的總費用按一定的提取比例分攤到整個投保期間。
現假定：m為投保人的投保年限或工作年限；
n為投保人退休后養老金的支付年限；
W為投保人開始工作時的年工資總額；
Q為投保人開始年度的養老金給付額；
C為投保人投保期間不變的養老保險費提取率；
K為投保人工資的年平均增長率；
I為已提取基金的年平均增值率；
M為投保人退休時已積累的基金總額。
再假定：支付的費用中只包括養老費用，不包括管理費、醫療費等其他費用；不考慮支付期間年金的調整因素。
這樣，基金的提取過程及計算公式將是：
基金的支付過程及公式是：
按假定，投保人領取n年養老金后即死亡，故有：
現假定我國居民參加工作時的平均年齡為20歲，60歲退休，參加工作時的年收入為W，年平均工資增長率為7%，退休時按其最后一年的工資水平的60%發給退休金，再假定平均壽命為80歲，基金的年平均增值率為8%，則城鎮基本養老保障稅的稅率應為：
由解可知養老保障稅稅率應為該職工同期工資的12%.
以上是假定投保人退休后在領了養老金的年份里，都一直按退休時確定的同一絕對金額水平給付，但實際上做不到。隨著物價水平的不斷上升及全社會收入水平的提高，給付水平需要不斷進行調整，所以費率會相應發生較大變化。
現假定給付期間每年的物價指數為P，且假定養老金給付額隨物價指數變動自動調整，那么年金的支付過程及公式為：
按假設，上式應等于0，故：
這就是完全積累籌資模式費率的計算公式。現根據這一公式來計算城鎮基本養老保障稅的稅率。
假定前面所給的原有各項已知條件不變，即給付年限n為20年，投保年限m為40年，投保人開始工作時的年工資為W，年均工資增長率K為7%，退休時的工資水平Q為0.6W（1+K）m，1，養老金的年均增值率i為8%.現假定給付期間年均物價增長指數P為5%且養老金隨物價水平自動調整，則養老保障稅稅率應為：
由解可知城鎮基本養老保障稅稅率應為投保人工資的18%.
可見，由于考慮了年金調整因素，在其他條件相同的情況下，養老保障稅的稅率要高得多。
②可見，8%的繳費率基本可以滿足社會統籌的需要。關鍵問題是要制定一個有效的管理機制，來解決統籌賬戶與個人賬戶之間的矛盾。如果這一問題能夠合理解決，這一稅目的稅率甚至可以定得更低。因為，醫療保障的收益原則與養老保障有很大差異，養老保障的未來收益主要取決于現時個人的積累和貢獻，而醫療保障的未來收益并不與其現時的積累和貢獻掛鉤。從這層意義來說，醫療保險的統籌賬戶具有較強的公共物品的性質，對其的消費更是具有浪費性和無效性特征。因此，不宜將基本醫療保障稅的稅率定得過高。但是為了與現行醫療保障制度相銜接，這一稅目的稅率定為5%為宜，并應盡量減少統籌賬戶所占的比重。
③在目前我國失業者的最低生活費用標準相當于平均工資的50%，實際用于發放失業金的比例為失業保障基金的60%條件下，失業保障稅稅目的稅率應為：
由于：
失業金發放規模=失業率×職工總人數×人均失業金=失業率×職工總人數×人均工資
可用于發放的失業金規模=失業保障稅收入×60%=稅率×職工總數×人均工資×60%
可知：
根據以上分析，失業保障稅稅率宜定在6%左右。因此，將城鎮基本養老保障稅、基本醫療保障稅和失業保障稅三項子稅目的稅率加總，可得出社會保障稅的稅率應定為29%.
六、關于起征點和財務規定
為了照顧困難職工的基本生活，可以根據各地區居民最低生活費標準設立起征點，凡是工資超過最低生活費標準1倍以上的職工都應按照規定的稅率繳納稅款。但是對于社會保障稅覆蓋范圍內的個人，其收入確實低于政府規定的最低生活標準線，而且經有關征稅部門查實的，可免予征收社會保障稅。
對于企業而言，社會保障稅沒有減免稅。即使企業破產后，在進行資產清理時，仍應補繳社會保障稅。對臨時有不可克服的特殊困難（如自然災害等）的企事業單位，經過申請，可在稅法中明確規定的緩繳條件下和緩繳期限內暫緩繳納稅款。
在進行財務處理時，企業繳納的社會保障稅視同工資成本進入管理費用，計入企業產品成本；行政事業單位繳納的社會保障稅款列入經費預算，按財政財務體制和隸屬關系分別列支；個人繳納的社會保障稅允許從個人所得稅應稅所得額中扣除，以免重復繳稅。
七、關于稅款的征收管理
社會保障稅應按屬地原則由稅務部門按月計征，可以采用“企業自行申報”和“源泉扣繳”兩種方法。企業繳納社會保障稅時，可按其他稅收征繳辦法辦理入庫；職工個人應繳納的部分由企業在發放勞務報酬時代扣代繳，由企業連同企業應負擔的部分一起向稅務機關申報；自由職業者可按規定的限期自行申報納稅，也可考慮同個人所得稅一起繳納。
八、關于稅種歸屬選擇
根據國際經驗，基本的社會保障項目應由中央政府統一管理，因此，對應的稅種也應作為中央稅收或中央地方共享稅。而補充保障項目應由地方負責。我國是典型的中央集權型國家，建立健全獨立的社會保障預算對基本社會保障的收、支和結余進行統一管理應該作為中央政府的基本功能之一。為實現在全國范圍的調節，社會保障稅宜設置為中央稅或中央地方共享稅，可由國稅機關統一征收，并按不同的保險稅目比例在各級政府間劃分收入。
與此同時，各地經濟發展水平的差異可以通過發展補充保障項目來平衡。因此，從發展方向來看，為基本社會保障籌資而開征的社會保障稅應作為中央稅。但是鑒于目前我國管理水平、統籌層次、體制以及利益分配格局等一系列因素的制約，在一段時間內可暫時將社會保障稅作為地方稅管理，但應當把稅收收入納入財政專戶或建立財政預算管理。
參考文獻
（1）賈康、王瑞、楊良初《調整財政支出結構是減少養老保險隱形債務的重要途徑》，《財政研究》2000年第6期。
（2）閻坤著《中國養老保障制度研究》，中國社會科學出版社2000年版。
（3）閻坤《國際養老保障模式及其對我國的啟示》，《財政研究》1998年第7期。
（4）各國稅制比較研究課題組編著《社會保障稅制國際比較》，中國財政經濟出版社1996年版。
（5）鄭功成著《社會保障學——理念、制度、實踐與思辨》，商務印書館2000年版。
（6）李連友著《社會保險基金運行論》，西南財經大學出版社2000年版。
①最先頒布的疾病保險法，費率為被保險人薪資的5%.
②資料來源：轉引自劉小兵《中國社會保障稅的制度設計及其釋義》，《財政與稅務》2002年第1期，第67頁。
③資料來源：胡鞍鋼《中國國情分析研究報告》.
摘要：20世紀80年代中期以來，我國陸續建立了養老、失業、醫療、救濟等社會保障制度，初步形成了以養老保障為主、其他保障相配合的社會保障體系。社會保障體系的建立，為保障職工的利益，維護社會穩定，促進我國的經濟體制改革發揮了重要作用。但是，現行的社會保障制度還不健全，管理還不規范，尤其是社會保障收費制度越來越難以滿足社會保障對資金的龐大需求，大量的單位和個人欠繳社會保障費，使得現行社會保障制度難以為繼。因此，為了使社會保障有必要的資金，國家應盡早開征社會保障稅，這樣就可以將社會保障“費”改成“稅”，強化社會保障基金的收繳。本文對我國社會保障稅制的設計提出了一些新的構想：有關稅目的劃分、稅率的確定等，為我國社會保障稅制模式的建立提供參考。
