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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉治理一體化路徑，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
［關鍵詞］山東城鄉一體化;路徑;政策
［中圖分類號］F291．3［文獻標識碼］A［文章編號］1008－8091(2016)01－0027－04
黨的十將“三農”問題作為推進中國特色社會主義事業發展的關鍵內容，強調要把推動城鄉一體化作為解決“三農”問題的根本途徑，充分顯示出我們黨和政府在治理理念上的與時俱進。城市與鄉村，原本屬于具有獨特內涵的兩個區域空間，二者相互依存并相互促進。消除城鄉在經濟、社會、文化和生活方式上的差別，推進城鄉一體化發展，實現城鄉融合，是當前經濟社會發展的大勢所趨，也是人類社會發展的必由之路。山東城鄉一體化目標的實現，只有在科學探究最佳推動路徑的基礎上，找準推動城鄉一體化發展的有效對策，才能使山東城鄉經濟社會的發展步入快車道。
一、城鄉一體化概述
(一)城鄉一體化的目標
城鄉一體化是我國城鄉經濟、社會發展的終極目標，更是城鄉空間、經濟、社會發展演變的綜合體現，這其中不但包含著可持續發展的深刻內涵，而且展現出了區域經濟、文化、社會協調發展的深邃思想。從宏觀上來說，城鄉一體化主要體現在城鄉之間的經濟、社會動態平衡發展，各種生產要素能夠在城鄉范圍內自由流動和優化組合，使城鄉之間的經濟和社會發展水平的差距逐漸縮小，聯系越來越緊密，最終實現城鄉同發展、共進步，實現我國全面建設小康社會的目標［1］。
(二)城鄉一體化的主要內容
城鄉一體化是一個極為復雜而廣泛的區域演變過程，涉及到的管理要素眾多，影響范圍較廣，且不同地區在不同的發展時期所表現出來的一體化形式也不盡相同。就總體上而言，城鄉一體化包含城鄉空間結構、經濟結構、人口結構、社會結構、生態環境結構等諸多方面，因而人們習慣上會將城鄉一體化劃分為城鄉空間一體化、城鄉經濟一體化、城鄉人口一體化、城鄉社會一體化、城鄉生態環境一體化五大方面。其中，空間一體化是統籌城鄉發展的重要載體，經濟一體化是促進城鄉均衡發展的基礎，人口一體化是發展城鄉關系的依托，社會一體化和生態環境一體化是城鄉和諧、健康、有序發展的根本保障［2］。
二、當前山東城鄉一體化發展現狀及面臨的主要問題
近年來，山東省深入貫徹落實黨的十精神，始終把推進城鄉一體化發展作為經濟社會發展的重要抓手，不斷促進城鄉經濟社會融合，使城市和農村的經濟社會面貌都發生了巨大的變化。當前，雖然山東城鄉一體化取得了一定的成就，但與中央關于城鄉一體化的標準和要求相比，仍存有一定的差距，這主要表現在:
(一)各地市經濟發展水平有差異，縣域經濟相對落后
除以煙臺、威海、青島、東營、日照等市組成的山東半島城市圈，由于地理位置優越、資源豐富等，城市化進程較高，經濟水平、居民生活、生態環境和城市建設各方面發展比較好之外，山東省內的其他部分內陸地區，仍然處于由農業大市向工業強市的經濟結構轉變之中，工業主要以資源加工和勞動密集型的傳統產業為主，高新技術產業的發展慢、總量小、占比低，第三產業發展不平衡，不少西部地區的縣域經濟發展相對落后。
(二)城鄉公共服務發展不均衡，農村社會事業相對滯后
近年來，山東省城市化建設步伐明顯加快，而農村交通、通信、水利設施建設仍相對落后。城鄉教育、衛生資源配置不很合理，大量優質資源向城市集中，農村教育教學條件遠遠落后于城市，農村衛生技術力量薄弱，特別是村級醫療保健設施簡陋，農村保障體系不健全，法制化程度不高，社會治安有待進一步加強。
(三)農村經濟發展水平較低，城鄉居民收入差距仍呈擴大趨勢
由于長期存在的城鄉二元發展格局的慣性作用，加之城市經濟進入了快速發展期，導致在全省范圍內城鄉居民收入差距呈現擴大趨勢。城鄉收入差平均值從2000年的2933元擴大到2013年的8097元，城鄉居民收入比從2000年的2．24:1擴大到2013年的2．71:1，與城鄉一體化低于2:1的要求相比，還有較大差距。加之農民收入中的很大一部分還要用于購買種子、化肥等生產資料，而且如果加上國家對城市居民在養老、醫療和住房等方面的補貼，城鄉居民的實際收入差距更加明顯。
(四)以工促農、以城帶鄉的長效機制尚未建立
“三農”問題一直是阻礙城鄉一體化發展的關鍵因素。當前我國大部分農民在經濟資源和公共資源配置中仍處于不利地位，導致農業發展缺乏現代生產要素和現代生產方式的有力支撐，城市資金、人才等生產要素進入農村的力度不夠，加之農村的教育衛生、基礎設施、社會保障等公共產品和服務的供給遠遠不足以滿足廣大農村居民的生活需要，導致農民難以平等分享工業化、城鎮化的成果，而資源從農村向城市單向流動的格局并未得到改觀，因而未能形成城鄉統籌，以工促農、以城帶鄉的長效機制［3］。
三、山東城鄉一體化的實現路徑探究
通過對山東地區的城鄉一體化發展情況進行分析，我們可以看出，各個地區受地理和經濟等因素的影響，城鄉一體化實際發展態勢不盡相同。因此，在規劃山東城鄉一體化發展路徑時，要充分結合各地區的實際水平和發展現狀，各有側重，從而為城鄉統籌發展奠定堅實的基礎。
(一)統籌空間布局，推進城鄉規劃一體化
城市與農村相比，具有巨大的發展優勢，往往可以依靠自身的快速發展，成為區域經濟發展的中心;而城市的周邊地區，特別是比較偏遠的農村地區，其發展則相對較為被動。目前，山東地區城市化整體水平，與先進省份相比，仍然偏低，有鑒于此，各中心城市可充分依靠空間范圍內的不斷擴張，產業鏈條逐漸向農村延伸，實現城鄉協調發展。首先，在空間方面，可利用大中城市的發展，加快城市周邊的城鎮化發展速度。在統一規劃的前提下，使城鄉土地“增減掛鉤”問題得到有效解決;其次，在產業結構方面，可建立城鄉互助的產業發展模式，推進勞動密集型產業、農產品加工業從城市向農村轉移，突出抓好產業培植和項目建設，實現城市和農村產業的合理對接，科學推進產業園區建設，不斷尋找新的經濟發展增長點，從而促進城鄉經濟統籌發展。
(二)統籌城鄉建設，推進城鄉基礎設施一體化
城鄉一體化的目標就是在城鄉統籌發展的基礎上，以城市發展作為先導，循序漸進完成新農村建設，最終實現城鄉統籌發展。因此，加快新農村建設，就是要按照新農村建設的整體目標，擴大城市和農村之間的合作范圍，建立城鄉資源共享機制。基礎設施建設作為新農村建設的重要內容，決定著農村居民的生產方式和生活品質。因此，要抓住加強農村基礎設施建設的關鍵，吸收更多的資金投入到農村基礎設施建設上來，切實解決農村的生產性基礎設施落后、生活性基礎服務設施不足、農村交通基礎設施不完善等現實問題。毫無疑問，統一城鄉郵電通訊、道路交通、燃氣管網、供水管網等基礎設施要求，對于鎮改街、村改社區，都會起到巨大的推動作用。當然，在新農村建設過程中，山東各地區應在統一規劃的原則下，因地制宜推進基礎設施一體化，不可“一刀切”。
(三)統籌資金運作，推進城鄉公共財政一體化
資金是推動城鄉一體化的關鍵因素，健全公共財政政策是實現城鄉統籌發展的重要途徑。因此，要按照公平的原則科學配置財政資源，提高農民在土地增值收益中的分配比例。一是充分發揮市場機制的作用，積極拓寬公共財政融資渠道，建立多元化的公共產品供給體系;二是優化財政支出結構，進一步加大公共財政向農村公共服務領域的傾斜，重點做好重要公共服務項目建設;三是加大公共財政監管力度，提高公共財政的使用效率;四是提升政府財政資金的示范導向功能，著力形成以惠民政府、優質服務、優良環境為重點的“洼地”效應，鼓勵社會和民間資金向推動城鄉融合發展的重點建設領域發展，形成“政府引導、項目補貼、社會參與”的資金投入機制，為推動城鄉一體化提供保障［4］。
(四)統籌生態管理，推進城鄉公共服務一體化
生態文明是城鄉一體化的重要體現，統籌生態管理，要以城鄉基本公共服務均等化為導向，公平配置公共服務資源，科學推進城鄉公共服務制度對接，逐步縮小城鄉差距。要突出抓好配套設施和環境整治，實行城鄉垃圾整治同一標準。要著力構建城鄉統一的綠化和環衛基礎設施體系，按照“誰受益，誰負責、誰污染、誰治理”的原則，統籌劃分城鄉環衛建設、環境保護和污染治理的責任，建立生態破壞和環境污染補償機制［5］。對城鄉污染防治實行統一規劃和治理，對農村垃圾實行村收、鎮運、市處理的辦法，杜絕城市污染企業、廢水、垃圾等向農村轉移。總之，要通過環境管理模式的不斷改革和創新，推進城鄉環衛一體化，不斷提升城鄉生態文明程度。
四、推動山東城鄉一體化的對策建議
基于對山東城鄉一體化實現途徑的探討，本文就推動山東城鄉一體化的發展，提出以下的建議。
(一)正確處理政府與市場之間的關系
建設服務型政府，是政府行政改革的一個重要方向。服務型政府，就是在維護社會民主穩定的基本條件下，以為人民服務為宗旨，以人民和社會利益為根本，依照法定程序，以公民的意志力為基礎而組建起來的，履行服務職能且承擔服務責任的政府。因此，推動山東城鄉一體化發展，首先要理順政府與市場間的關系，明確政府的基本職責，利用自身獨有的組織協調優勢及政策導向作用，承擔起政府作為城鄉一體化設計者、組織者、領導者的責任，切實做好各項規劃工作;同時，政府要在公平、公正的基礎上，突出市場機制的地位和作用，讓市場有效地配置資源，進而加快經濟發展速度，提高經濟發展質量。在市場經濟體制下，減少行政手段對市場的直接干預，適當采取經濟手段，保障城鄉一體化穩定發展。
(二)深化城鄉各項管理改革
一是加快城鄉戶籍制度改革。傳統的城鄉戶籍分離管理制度嚴重影響了城鄉一體化的發展進程，因此，要努力打破城鄉戶籍制度的二元結構，促進農村剩余勞動力的解放，使城鄉居民真正享有自由選擇居住地的權利;在勞動力轉移方面，應科學引導農村勞動力有序向城市轉移，在加快城市發展的同時，加快城鄉一體化發展速度。二是加快管理體制改革。通過政府職能的轉變，建立與當前市場經濟體制相適應的政府管理模式，解決在傳統計劃經濟體制中存在的政企不分、條塊分割、城鄉分割的政體體制問題［6］。要明確各部門之間的關系，實現部門聯動機制，建立統一的城鄉管理考核指標體系，進而推動城鄉一體化發展。三是創新城鄉土地管理改革，完善農村征地制度，在嚴格執行城鄉土地“增減掛”的前提下，推動土地合理流轉，讓農民真正從土地中解放出來。
(三)完善城鄉社會保障制度建設
一方面，應切實完善失地農民的社會保障制度，要按照公平的原則，全面推進城鄉一體化，把保障農民發展權放在首位，加強對農村居民合法權益的保護，健全相關政策法規，合理解決農民失地后的生活權益問題。另一方面，建立健全城鄉統籌的勞動就業、財產保險、醫療衛生等保障制度。依照城鄉一體化的發展目標及要求，建立并完善與山東地區相適應的、城鄉統一的社會保障制度，從而使廣大農村居民與城市居民一同實現老有所養、病有所醫，這不僅是城鄉一體化實現的必要條件，更是保障社會穩定和諧發展的重要基礎。要確保城鄉所有居民都能參加城鄉統籌醫保和退休養老保險，以真正享受到統一的社會保障。再一方面，政府應通過轉變財政支出格局，促進農村尤其是貧困地區的社會保障體系的建立和完善，切實建立覆蓋整個城鄉地區的、城鄉居民平等的、科學合理的社會保障體系。
(四)保障和維護農民的基本權利
保障和維護農民的基本權利，首先，是要加大對農村義務教育投資力度。徹底消除過去城鄉二元體制導致的不適應當前發展需要的教育、勞動、社會福利待遇等方面的社會管制行為，實現城鄉教育一體化管理，通過城鄉優質師資統一交流，確保農民工子女能夠享受到平等的教育機會，使農民工和城市居民真正享受同等待遇。其次，是加大對農村科技推廣方面的投入，鼓勵農村基礎科研項目的開展，大力推廣科技成果，不斷普及現代農業生產技術，及時開展農民教育培訓，提高農民的科學文化素質，提升科技對農業發展的貢獻率。再次，要完善農村公共衛生服務體系。逐步調整和改善農村衛生專項轉移支付制度，衛生部門應將更多地財力向農村公共衛生方面傾斜，各個部門明確目標和職責，合理分配相關資源，做到公平、高效。
(五)加強城鄉統一市場建設
當前，我國的市場在很多方面仍處于分離的狀態，尚未形成聯系密切、運行協調、城鄉統一的市場機制，這不僅限制了城鄉之間的市場融合，還嚴重阻礙了各要素資源在城鄉之間的合理配置。因此，要培育和發展城鄉市場體系，將市場作為連接城鄉發展的紐帶，促進城鄉統籌發展。一方面，要科學建立城鄉發展的經濟網絡，使其不僅有利于城鄉之間的經濟協作發展，更有利于加大城市對周邊農村地區經濟發展的帶動作用，進而促進城鄉之間的商品、資金、勞動力和信息技術的合理流動，加強城鄉良性互動，最終實現城鄉融合。另一方面，要科學培育和發展城鄉市場體系，要以市場為突破口，不斷推動城鄉經濟的相互滲透，促進各種生產和生活要素在城鄉范圍內科學地流動和優化。城鄉一體化是一個巨大而復雜的經濟社會動態系統，我們只有對其進行綜合、全面、系統的探析，才能夠更好地把握城鄉一體化發展的科學規律。山東未來城鄉一體化的發展，只有在充分立足本省實際情況的基礎上，本著系統、科學、多元化的發展理念，才能推動山東城鄉經濟社會發展步入科學發展的快車道。
參考文獻:
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關鍵詞：資源開發城市；城市轉型；能源支配；環境治理
中圖分類號：F407.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）015-0000-01
引言
有學者通過研究發現，煤炭資源型城市各項發展指標全面落后于全國平均水平，尤其是中部和北方地區更是突出。過度依賴煤炭資源開發利用、產業價值鏈分配不均等、自然生態環境遭受嚴重破壞是當前煤炭城市普遍面臨著的發展威脅和挑戰[1]。在開發煤炭資源過程中，對周邊土壤、空氣、地下水等都會造成嚴重污染，如何修復煤炭城市被污染的自然生態系統，是當前煤炭城市需要重點解決的問題[2]。目前，煤炭型城市轉型發展、生態環境保護不僅是地方政府的重點工作，而且已上升到國家層面。本文將對煤炭城市產業轉型發展進行深入分析，并從體制改革、生態修復等方面提出治理對策。
一、資源型城市經濟發展與評價研究
國內煤炭城市發展模式最早借鑒了蘇聯的地域綜合體模式，隨著國內市場經濟體制改革不斷深入推進，這種模式逐漸暴露出了各種弊端。在體制改革過程中，煤炭城市由于過度依賴煤炭資源發展，其原始資本積累明顯要比其他城市少得多，這使得其遭遇了體制不公平待遇。一直以來，國內資源型城市發展受到了太多市場外因素影響，例如稅收、價格、產業政策等，對城市發展模式和路徑產生了深遠影響。資源型城市在推進體制改革過程中遇到了巨大阻力，要彌補其歷史資本積累虧空不僅要依靠市場手段，同時也亟待期待非市場力量的幫助。目前，大多數資源型城市面臨著政企不分的困境，根據國外發展經驗，城市轉型發展必須要理順政企關系，明確城企權責和義務。資源型城市長期傾向于資源開發利用領域，最產業結構、經濟制度和產權制度缺乏足夠重視，這是當前其發展過程中需要認真面對的問題。
國內學者主要從經濟角度來研究資源型城市轉型發展，產業升級和轉型成為學者們關注最多的問題。在國內資源型城市中，東北資源型城市最引人注意，產業衰退引起的失業率生生、經濟發展倒退以及貧困問題，引起了政府、學術界等高度關注。對于資源型城市來說，資源產業結構優化與地方經濟發展、資源產業鏈利益分配與城市發展關系是當前學術界研究存在的較大空白。從當前文獻梳理情況來看，在以下幾個方面的研究亟待補充和完善：
首先，大多數學者將資源型城市發展危機歸為資源枯竭、技術落后等方面的影響，鮮有學者從制度角度來分析資源型城市發展困境；
其次，目前學者大多傾向于經濟、規劃、環境等角度來研究資源型城市發展問題，很少有人從城市居民社會心理、行為角度來分析問題；
最后，現有研究文獻將城市轉型與可持續發展簡單的等同起來，顯然這種做法有失科學合理性，因為可持續發展是一個比較寬泛的概念。一直以來學者們都側重于經濟轉型角度來分析煤炭型城市發展問題，而產業轉型只不過是通往可持續發展的一條途徑而已，可持續發展對經濟、技術、制度、環境等同時提出了要求。
二、資源型城市產業轉型分析與方案
這里以淮北市作為案例分析，淮北是我國著名的“煤都”城市，為國家經濟發展輸送了大量煤炭資源。為了走出過度依賴煤炭資源發展模式限制，淮北市未雨綢繆進行了發展轉型規劃：從單一的煤炭行業向多元化產業轉型、從傳統農業向向現代農業轉型、從傳統商業向現代服務業轉型、從城鄉二元結構向城鄉一體化發展、從煤炭產業主導發展模式向生態綠色城市發展，從傳統行政管理模式向服務型政府轉型。經過多年努力和轉型，淮北市產業多元化發展收到了良好成效，煤炭產值占比逐漸下降。在中部崛起以及振興淮北戰略推動下，淮北立足地方發展實際，以六大轉型發展為龍頭，穩扎穩打，取得了十分突出的成就。總體來說，淮北市轉型方案主要有如下特點：
1.拓寬炭產業輻射范圍，走多樣化產業發展道路
為提高煤炭產業產值，大力發展煤炭深加工產業基地，通過不斷擴大產業規模形成規模效應，不斷拓寬產業鏈輻射范圍，延長產業鏈長度，大力發掘傳統產業增長空間。以拓寬煤炭產業輻射范圍為導向，大力推進煤炭產業深加工，利用地方傳統產業聚集效應提升城市綜合競爭力。大力引進煤炭洗選加工、煤化工產能，發展煤泥奸石發電，投資粉煤灰項目，打造煤焦化電一體化產業鏈。在立足傳統產業鏈基礎上，大力推進“煤化鹽化一體化”產業。截止到目前，煤炭產業產值規模顯著增長，同時綠色發展、環境保護觀念得到了強化。
2.加快推進城鄉一體化，不斷提高城鎮化發展水平
以推進城鄉一體化為推手，加快城市轉型發展步伐，大力提高城鄉規劃一體化、城鄉經濟發展一體化、城鄉科教文衛一體化、城鄉社會保險體系一體化、城鄉勞動和就業一體化、城鄉自然環境保護一體化以及城鄉組織文化一體化。建立和完善縣、鄉、村三級發展體系，在發展傳統產業基礎上，大力發展農產品深加工、扶持農業龍頭企業、發展農業合作組織、提高農業規模化生產水平。
3.打造開放型經濟發展格局，開展外向投資合作
不斷優化投資發展環境，打造高效、務實、公平市場環境，提高政府部門行政管理效率，積極為企業發展提供資金、政策支持。通過招商引資、校企合作、產業政策等途徑，引入外部經濟發展資源和要素，不斷夯實本地經濟發展基礎。
三、結束語
本文對煤炭城市的定義、特點進行了介紹和闡述，從產業發展角度出發，提出了煤炭城市轉型發展思路和對策。煤炭資源具有不可再生性特點，煤炭城市必定要通過產業轉型升級來尋求新的發展機遇。本文最后提出了煤炭城市產業轉型具體對策，闡述了產業轉型基本路徑、方向，并采取案例分析方法，吸取了其他煤炭城市轉型發展經驗。
參考文獻：
[1]湯建影，周德群.中國煤炭城市全要素生產率變動的實證研究[J].中國礦業大學學報，2007，22（11）：58-63.
關鍵詞：皖北；城鄉發展一體化；協同創新
中圖分類號：C939 文獻標識碼：A
文章編號：1005-913X（2016）01-0024-02
一、皖北城鄉發展一體化基本概況
皖北地區包括淮北、亳州等六市，擁有兩大煤炭基地、中藥材生產加工基地和農業生產基地，也是重要的交通集散地、勞務輸出中心。一直以來，皖北的經濟社會發展比較落后，城鄉一體化建設難度較大。2014年，皖北地區生產總值5913.3億元，僅占全省生產總值的27.8%，低于皖中地區生產總值21%，低于皖南地區生產總值24%。皖北六市人均生產總值均低于全省平均水平，其中亳州市、宿州市、阜陽市與全省差距最大，分別落后于全省平均水平54%、46%、60%，淮北市、蚌埠市、淮南市也分別低于全省平均水平9%、8%、14%，皖北地區固定資產投資額5242.1億元，同比增長15.9%，實際利用外商直接投資33.1億美元，同比增長20.7%，高于全省5.2個百分點。近些年，省委省政府一直致力于開展皖北扶貧工作和城鄉一體化建設工作，先后提出了“兩淮一蚌”經濟帶、宿淮同城化戰略、“淮蚌合蕪宣”經濟帶、沿淮城市群戰略等，制定了《皖北城鎮體系規劃（2013-2030年）》《加快皖北和沿淮部分市縣發展若干意見》，并且在十三五規劃中確定建設皖北城際鐵路網、皖北機場群以支持皖北地區加快城鄉一體化建設，實現跨越式發展。
二、皖北城鄉發展一體化瓶頸制約
（一）城鄉居民收入差距較明顯
2014年皖北地區城鎮居民家庭人均總收入25039元，人均可支配收入23175元，城鎮居民人均可支配收入低于全省平均水平6.7個百分點，皖北地區農村居民家庭人均可支配總收入9281元，農村居民人均可支配收入低于全省平均6.4個百分點。皖北地區城鄉居民收入比2.5%，高于皖中地區9.4個百分點，高于皖南地區16個百分點，高于全省平均水平9.3個百分點，其中淮北市、宿州市、阜陽市的城鄉收入差距最為明顯，分別為2.6%、2.63%和2.64%，均高于全省平均水平13.2%以上，亳州市、蚌埠市城鄉居民收入比為2.36%、2.49%，分別高出全省平均水平4.1%、9.1%，皖北地區作為傳統的農業中心、能源基地，城鄉二元結構始終未能得到化解，農民增收渠道單一、收入分配不合理、財政支持力度不到位等都成為阻礙城鄉一體化發展的因素，城鄉工農業協調發展機制失衡成為進一步拉大皖北城鄉差距的主要影響因素。
（二）城鄉基礎設施建設較滯后
受傳統市政規劃、地理位置和區位因素影響，皖北地區城鄉基礎設施建設一直以來比較滯后，城鄉公路顛簸難行、公交線路布局不均、城鄉環境污染嚴重，造成了老百姓出行難、生活難、休閑難。隨著相關政策的出臺和財政資金的扶持，皖北城鄉基礎設施建設有了很大的改觀，但是與皖中、皖南以及東部沿海省份相比，皖北地區的基礎設施建設仍存在較大差距。2014年皖北地區新增城鄉公路建設316.4公里，其中宿州、蚌埠、阜陽市新增公路長度高于全省平均水平72%、28%、37%，而淮北、亳州和淮南低于全省平均水平35%、51%、87%。皖北地區新增公園綠地面積409公頃，其中淮北市、亳州市、宿州市、淮南市新增公園綠地面積數低于全省平均水平94%、90%、56%、77%，蚌埠市和阜陽市高于全省平均水平54%和51%。城鄉基礎設施建設與城鄉居民工作生活息息相關，是關系到人民群眾切身利益的大事，只有不斷完善城鄉基礎設施建設，著力改善城鄉建設風貌，城鄉居民的幸福指數才能逐年提升。
（三）城鄉產業結構布局不合理
皖北地區城鄉產業結構較為單一，淮北市、淮南市作為煤炭資源型城市，主導產業為煤化工產業，亳州市、宿州市作為傳統的農業大市，農業經濟在其總產值中占據重要地位，蚌埠市、阜陽市作為區域綜合型城市，發展以商貿、制造為主導的產業經濟。淮北市、淮南市第二產業比重分別達到67%、62%，第二產業比重過高，亳州市、宿州市第一產業比重達到24.6%、24.7%，第一產業占生產總值比重過高，蚌埠市、阜陽市第一產業、第二產業比重相對均衡，但是第三產業比重較低，僅為31%和33%。皖北地區的產業結構布局不合理，產品附加值低、技術含量匱乏，缺乏戰略性新興產業和現代服務業的支撐。皖北地區產業布局較為分散，難以形成產業集聚，發揮協同效應，也不利于產業結構的優化升級。同時，受區位因素制約，皖北地區既不沿海又不沿江，產品銷售與原材料采購途徑不暢，難以及時獲取市場信息，發揮比較優勢，提高企業成本利潤率。
（四）城鄉社保體系建設不到位
社會保障體系包括醫療、教育、就業、住房、養老等方方面面，社會保障體系能否真正覆蓋城鄉居民，惠及人民群眾，是衡量城鄉一體化、城鄉居民無差異化的重要指標，更是關系到農民市民化、城鄉居民身份認同的關鍵因素。以城鄉居民基本醫療保險為例，2014年皖北地區城鎮居民參保人數同比下降3.1%，低于全省平均水平10個百分點，農村居民新農合參保人數同比上升1.4%，高于全省平均水平0.7個百分點。就城鎮居民基本醫療保險參保情況來看，淮北市增幅最快，達到34%，亳州市、宿州市、淮南市增幅較平緩，均在1%左右徘徊，而蚌埠市、阜陽市均出現了負增長。就農村居民新農合參保情況來看，宿州市增長最慢，僅有0.2%，淮北市、淮南市增幅相對也比較緩慢，而增長幅度相對較快的亳州市、蚌埠市、阜陽市也僅有1%、2%的增幅。
三、皖北城鄉發展一體化協同創新路徑優化
（一）縮小城鄉收入差距，拓寬農民增收渠道多渠道提高
城鄉收入差距是制約皖北城鄉發展一體化的首要因素，皖北的實際情況是城富鄉窮，因此，解決的辦法必須要從拓寬農民增收渠道入手。近期，中央和地方相繼文件要求開展農村土地確權登記和農村住房財產權抵押貸款，理順農村土地經營權和所有權關系，增加農民財產性收入。皖北地區應緊緊抓住改革的政策福利，主動引導農民加快確權登記、開展土地流轉，明晰農村土地產權關系，為農村經濟注入市場機制、激勵機制，從而穩定農村土地承包關系、增加農民土地流轉租金。此外，當地政府還應鼓勵農民工進城務工，合理引導農民工返鄉創業，為其提供政策優惠、資金支持和技能培訓，不斷拓寬農民增收渠道。
（二）加大財政金融支持力度，拓寬基礎設施建設融資渠道
破解二元城鄉結構需要政府財政的大力支持，政府應設立專項財政資金、制定稅收減免政策、下放招投標權限支持城鄉基礎設施建設。政策性銀行和其他金融機構應適當降低貸款標準，減免借貸利息，為城鄉基礎設施建設融資減輕負擔。地方政府應積極組建融資平臺，促進城鄉基礎設施建設融資規范化、標準化、常態化，地方政府融資平臺作為投融資關系樞紐和交易平臺，應妥善協調好投融資雙方關系，減少交易成本費用，提高資金使用率，搞活資金流通，為城鄉基礎設施建設提供多元融資渠道，減輕城鄉基礎設施建設融資阻礙。皖北城鄉應進一步加大基礎設施建設的力度，在市政建設、橋梁建設、飲水供給、城鄉環境治理等方面取得成效，改善皖北城鄉風貌，促進皖北經濟健康快速發展。
（三）實施創新驅動戰略，推動產業結構優化升級
自主創新能夠推動經濟倍數增長，皖北地區產業結構布局不均衡，產業經濟發展較為落后，歸根結底是創新驅動力不足，皖北地區應積極調整產業結構布局，努力承接東部地區產業轉移，不斷推進產業結構優化升級。在“大眾創業，萬眾創新”的環境下，運用“互聯網+”的思維，著力發展產業間的協同創新，提高工農業產品技術含量和附加值，努力向價值鏈上端攀升，充分發揮互聯網在打破時間空間制約上的優勢，密切與外界環境系統的信息交流，利用智能物流技術，提高供應鏈配給效率，發揮物聯網功能，實時監測產品生產加工情況，不斷提高產品生產質量，大力發展跨境電商，降低出口成本，破除貿易壁壘，增加出口貿易額。同時，實現產業結構升級還要發揮大數據和云計算的分析和預測功能，實現皖北城鄉產業結構的動態調整，促進皖北城鄉產業結構布局更加科學合理。
（四）健全完善城鄉社保體系，優化公共服務資源配置
皖北城鄉差異大，社會保障覆蓋不均衡，特別是有些城鎮覆蓋到了，有些鄉村沒有覆蓋，有些地區覆蓋到了，有些地區沒有覆蓋。城鄉社保體系建設關系到城鄉居民的生活質量、生產積極性，特別是在城鎮化建設如火如荼的今天，很多農民紛紛進城，參與到城市工業建設、服務產業當中去，他們為城市建設貢獻了力量，可是卻享受不到城市居民同等的社會福利待遇，農民工的生活得不到保障，他們的工作熱情也得不到提高。皖北地區應建立健全覆蓋城鄉的社會保障體系，在醫療、教育、住房、就業、養老等方面實現交互協調的全覆蓋，沉香社區作為社會管理服務的基本單元，在社會保障和公共服務上要協同創新，優化城鄉資源配置，促進公共服務均等化，不斷為城鄉居民提供優質的服務和保障。
（五）加快農業現代化建設，發展新型農業經營體系
皖北地區農業發展歷史悠久，但是農業產量不高，農業效益較低。皖北地區必須實現由一家一戶的獨立種植模式向規模化、集約化的生產模式的轉變，必須引進先進的種植技術，提高農業產量和經營效率，必須發展循環經濟、生態農業，提高農產品質量和農業環保指數。皖北城鄉應積極發展新型農業經營體系，充分利用農業合作社、家庭農場、鄉鎮龍頭產業的帶動輻射作用，發揮農業生產協同效應，適時擴大農業生產規模，提高農業生產效益，增強農民農業生產的積極性。城鄉商業經營網點應提前做好市場調查，積極與農業生產基地溝通協商，談定合理的價格，積極做好農超對接，真正惠及城鄉居民。
參考文獻：
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【關鍵詞】新型城鎮化 城市化 建設模式 發展路徑
【中圖分類號】F291.1 【文獻標識碼】A
改革開放以來，我國在人口、環境、資源等壓力下，推行了一系列制度變革與發展措施，使得城鎮化水平有了很大提高，截止到2012年底，我國城鎮化人口已經突破了7億，人口的城鎮化率已經達到了52%，城鎮化的發展水平及態勢進入了新時期。然而，傳統的資源消耗、勞動密集式的城鎮化發展模式面臨著越來越多的挑戰。在經濟轉型、尋求經濟可持續發展的大戰略下，實施新型城鎮化道路已經成為我國城鎮化發展的現實選擇，在人口、資源、環境協調發展的前提下，促進農村人口的城市化、土地利用模式集約化及大中城市小城鎮協調發展的可持續化。近些年來，我國各地在各自的城鎮化道路上采取了有益的探索與嘗試，為我國整體的新型城鎮化戰略提供了一定的經驗借鑒。
當前我國城鎮化建設的典型模式
我國的城鎮化發展不同于國外，是在“城市化”和“農村城鎮化”基礎上發展而來的。這兩方面內容也體現了我國當前城鎮化的兩種路徑：一種是走“城市化”道路，積極發展大中城市，不斷擴大城市規模，通過城市規模的擴大來吸納更多的農業人口，從而推進城鎮化發展進程；另一種路徑是走“農村城鎮化”道路，即以農村為中心，在此基礎上大力發展農村小城鎮，提高農村小城鎮的人口與經濟聚集能力，從而推進農村的城鎮化。
從目前全國各地的實踐來看，這兩種模式各有代表，從發展影響效果上來看，成都模式與溫州模式最具特點，成都模式偏重于城市化中的城鄉統籌，而溫州模式則偏重于農村城鎮化過程中的基層治理。
成都模式。成都市作為國務院批復的首批城鄉統籌配套改革試驗區，自2007年開始，各級政府均將城鄉統籌作為政府工作的重心，不斷提高城鎮化發展水平。其發展模式的核心是在農村土地確權的前提下，集中進行“三化”建設（即人口城鎮化、土地城鎮化與工業城鎮化），在“三化”集中并進的過程中，全方位推進城鎮化，同時兼顧農民與市民、農村與城市之間的利益協調。
在農村土地確權的基礎上，完成農村土地承包經營權的流轉，實現耕地在一定程度上的集中，推進農業的現代化發展。此外，還通過宅基地等集體建設用地的確權，實現農村集體建設用地流轉，促使農民向城鎮、集鎮或城市集中，這樣既可以節省農村集體建設用地，又能將剩余的建設用地指標轉移給城鎮，還能夠在土地轉移與流轉中獲得級差收益。級差收益的一部分返回農村用來進行農村社區建設，另一部分歸農民自身所有，在一定程度上能夠加速工業區域的集中，從而提高城市的人口及經濟吸納能力，防止城市擴大后的產業空心化現象。
溫州模式。2011年，溫州市全面啟動城鄉統籌配套改革綜合試驗，其改革的重心是基層治理體系建設。溫州模式的基層治理體系建設是經濟、政治、社會三個領域全方面的改革，致力于重新構建國家建設、社區治理與集體產權合作的基層治理體系。
在具體措施上，一方面，在城鄉統籌的過程中實現“政經分開”，將農民的社會身份與經濟身份相分離，為農民變市民打破身份上的阻礙，農村的自治模式就逐漸向社區管理模式過渡，為實現城鄉管理一體化提供了條件。
另一方面，在經濟領域實行“資地分離”措施，將農村集體財產分為土地資產與非土地資產，分別界定這兩種資產的經濟屬性。對于土地資產，通過發展合作社的方式來促進土地集中，實現規模化經營，從而達到農業現代化的目的；對于非土地資產，則實施股份制改革，將農村工業納入到城鎮工業化之中，共同作為城鎮化的經濟支撐。通過“政經分開”與“資地分離”兩種措施，最終實現戶口與產權、戶口與身份的分離，推動農民變市民，在此基礎上積極保障土地承包權、宅基地使用權及各種集體財產權，在實現城市化的過程中保障“三化”建設（人口城鎮化、工業城鎮化與農業現代化）并舉。
典型模式下城鎮化探索的基本經驗
“城市化”與“農村城鎮化”兩種城鎮化路徑同時推進。人多地少、資源環境壓力大，是我國當前城鎮化面臨的主要問題，即便按照現在的速度全力推進城鎮化，達到了發達國家的城鎮化水平―城鎮化率超過70%，但仍有近5億人生活在農村。
當前我國的能源結構、生態環境、糧食安全等因素對城鎮化發展有較大的影響與制約，通過城市化的道路來強化農村人口聚集，固然是一個好辦法，但在擴充城市的同時也需要推進農村城鎮化建設，促進鄉村工業化發展的同時能夠就地安置人口與產業聚集，這兩個路徑不可偏廢，唯有如此，才能建設社會主義新社區，實現農業現代化與工業城鎮化的協同發展。成都模式與溫州模式雖然發展路徑偏重點不同，但同時都實施了城市化與農村城鎮化兩條路徑。
以工業化帶動與支撐城鎮化。工業化是城鎮化發展的帶動與支撐力量，如果一個城市沒有相關的支撐產業是難以聚集生產要素的，是難以發揮其輻射、吸納作用的，所以，城鎮化發展過程中，必須通過工業聚集、土地確權等措施來加強生產要素的流動促進工業化的發展。同時，鄉村工業在發展的過程中也在向城鎮集中，通過其向城鎮聚集，來吸納更多的農民進入城鎮，保證了人口城鎮化的發展。
積極探索人口城鎮化的發展。人口城鎮化是城鎮化發展的必經階段，也是我國當前城鎮化的核心，甚至可以說城鎮化就是人口城鎮化。各地在發展城鎮化道路中，均采取了相關的具體措施來推進人口城鎮化。一種方式就是在農村實行戶產分離，建設農村新型社區，完善各種公共服務及治理體系，從而推進人口城鎮化，溫州模式就是采取這種方式。另一種方式是通過擴展城市來促進農村人口向城市遷移，具體是通過農村土地、宅基地的確權，保障農民土地承包權、宅基地使用權，通過這些權利換取社保，解決農民變市民之后的后顧之憂，如成都、重慶就是這種模式。
從整體上看，在經濟轉型、生態保護、產業升級、發展方式轉變的各種內外壓力之下，城鎮化是我國未來很長一段時間內的經濟社會發展的著眼點。黨的十之后，中央明確新型城鎮化道路是我國“新四化”的基本內容之一。因此，我國應該在當前城鎮化的成功經驗的基礎上，著力實現人口城鎮化、土地集約化、工業城鎮化及環境資源協調化的新型城鎮化建設模式與路徑。
新型城鎮的建設模式與發展路徑
全面推進農村財產的確權化與資本化。在我國當前的法律框架下，農村集體組織既是一個政治組織又是一個經濟組織，作為政治組織，體現了法律上的“基層自治”，作為經濟組織，農民是通過其“成員權”來分享集體組織所有的土地、資產。從產權的角度看，這種結構是不符合產權制度的基本安排，沒有體現出產權所要求的清晰化、明確化的權利配置。作為農村集體組織其財產包括土地承包權、集體建設用地使用權、各種集體財產經營權等，其中集體建設用地使用權是主要權利，包括宅基地使用權以及鄉村工業、道路等非農用地使用權。村民作為一個整體在行使這些權利，只有土地承包權與宅基地使用權是農民單個享有。
在當前推進城鎮化建設中，首要的任務是將農村的集體財產，包括耕地、宅基地及各種集體使用權明確到個體農戶手中，采取合作、入股等方式，通過市場進行流轉，從而農村資產按照現代產權進行資本化運行。鑒于我國目前土地、集體資產的特殊法律屬性，可以設定轉讓、繼承方式，也可以將這些權利與成員權、戶籍等制度松綁，本著為城鄉一體化、人口城鎮化的目標，理清集體財產的權益與戶口成員權之間的關系，為農民變市民掃清障礙。
第一，積極促進耕地流轉，推進農業現代化建設。在推進人口城鎮化的過程中，農業人口會不斷減少，因此，應該在土地承包權明確、清晰的基礎上，建立土地承包權流轉交易市場，促進土地的規模化經營。第一步是土地確權，只有穩定了農民的土地承包權，才能促進生產力及生產效率的提高；其次是在確權的前提下實現土地流轉，這樣既能解決長期以來外出務工農民土地荒廢的局面，也能以流轉為突破口，解決我國小農經濟發展過程中的生產效率低，對抗農業風險能力不足的局面，有利于促進土地的規模化、集約化經營，從而更好地實現農業現代化。
第二，推進農村集體建設用地的交易機制建設。農村集體建設用地包括宅基地、鄉村工業用地、農村公共設施建設用地及各種公益性用地。在推進城鎮人口化過程中，鼓勵農村社區化建設，積極推進集體建設用地的交易機制，發揮集體建設用地的最大效益。當然，農村集體建設用地的交易流轉不同于耕地，應該建立不同的交易流轉機制。農村集體建設用地畢竟是非農業用地，在入市交易過程中，應該切實保障農戶的宅基地使用權，在確權的前提下，在宅基地使用期限內可以按照市場機制流轉，流轉收益歸農戶所有；其他的集體建設用地，也可以建設相應的交易機制，促進集體建設用地的增減掛鉤機制，當前深圳市正在試點該項工作，取得了積極的成效。
第三，通過農村工業聚集方式推進農村工業城鎮化。鄉鎮企業的蓬勃發展為農村經濟結構調整、人口城鎮化、提高農民收入做出了很大的貢獻，但鄉鎮企業工業布局分散，與城市工業的同質化傾向越來越明顯，加之多數是粗放式經營發展，對生態環境有較大的破壞性，嚴重影響了鄉村工業的可持續發展能力。在新型城鎮化建設過程中，應該調整農村工業結構及布局，大力發展各種農產品加工及農村服務業，以此來促進農村工業聚集及農村工業的城鎮化。在此過程中，對于與農村關系不大、聯系不緊的工業企業可以遷往城市，與城市工業企業合并重組；對于發端農村、與農民聯系較緊密的加工類企業或鄉村服務業集中建設鄉村工業園區。這樣的安排可以與當前的 “城鄉建設用地增減掛鉤”政策相聯系，既解決了鄉鎮工業的用地保障，又能夠為集體建設用地流轉提供市場與收益。
全面實施完全化、均等化的城鎮化建設模式。城鎮化建設是人口、土地、工業三者協同發展的結果，三者不可偏廢。長期以來，基于土地財政及行政主導的影響，土地城鎮化發展迅速，但工業城鎮化及人口城鎮化發展緩慢，各城市在基礎設施建設、公共服務等體制的約束下，工業城鎮化與人口城鎮化的動力不足，大量農民進城之后難以享受同等社會福利。
第一，改革當前以戶籍為基礎的財權事權體制。我國的分稅制度在一定程度上提高了中央財政的分配能力，但這樣財權上移、事權下放的體制，導致了地方政府財權與事權不對等，地方政府的財政自有所下降，影響了地方政府公共產品與服務的供給能力。
在目前的財權事權體制下，上級政府甚至中央政府的財政轉移支付就成為了很多地方政府除了“土地財政”之外的一項最重要的收入來源，無論是社保的財政補貼還是教育的財政補貼，無不體現出這點。但當前這種財政補貼的依據是按照“戶籍人口”來確定具體的支付轉移數額，因此，在人口城鎮化的過程中，進城的農民由于戶籍的差異就無法享有財稅體制下的公共產品與服務。必須要改革當前按照戶籍為基礎的事權財權體制，應該實現以城鎮人口實際數量來確定相應的財政轉移支付，解決城鎮戶口之外的進城農民的公共產品與服務，從而享有真正納稅人的權利。
第二，改變GDP至上的經濟發展方式。城鎮化的目標與動力就是為了更好地滿足城鄉居民的生活，提升城鄉居民的生活質量與經濟收入。因此，新型城鎮化發展必須改變當前的經濟發展方式，不能以犧牲環境、資源及農民利益為代價來單純追求GDP與地方財政收入的增長，應該堅持人本發展理念，保證城鎮化發展的可持續性與人文關懷。一方面，新型城鎮化應該注重發展城鎮的勞動密集型產業，解決農民進城后的就業問題；另一方面，需改變當前地方政府的財政支出方式，減少生產性公共投資規模，擴大消費性、公益性投資規模，為城鎮的實際人口提供全方位的社會保障，真正實現城鄉一體化與公共服務的均等化，促進農民對城鎮化的認同與支持。
促進大中城市與小城鎮的協調發展。城鎮化是全面的、協調發展的城鎮化，大中城市與小城鎮在地理位置、行政級別、自然稟賦、產業結構上有很大的不同，在定位清晰的前提下，要按照各自的條件實現大中城市與小城鎮協調發展。加強現代通信、交通建設，發展城市圈，實現區域經濟一體化，實現區域內人才、生產要素的自由流動，發揮各城市優勢，發揮大城市的輻射作用，引領小城鎮的發展。
第一，大城市應該發展高科技產業及高附加值的服務業。長期以來，由于體制原因，我國大城市往往是重工業的聚集地，在建設新型城鎮化的道路上，大城市應該首先著力產業調整，積極進行產業結構升級，利用人才、技術等優勢發展高科技產業及高附加值的服務業，為工業化的升級提供各種創意、設計服務，將原有的制造業向周邊的中等城市及小城鎮轉移。這樣既能解決大城市中的各種“城市病”，還能夠提升大城市的產業輻射作用，當然在產業轉移的過程中，著力產業升級，對一些高能耗、高污染的制造業必須淘汰，不能將污染同時轉移到中等城市及小城鎮。
第二，中小城市應該積極發展現代工業及各種服務業。當前，我國的中小城市多實行的是粗放型產業發展模式及低成本的城鎮化道路，導致很多中小城市出現了產業空心化，土地浪費較大及人口聚集不足的局面。
從城市化與農村城鎮化協調的角度看，中小城市作為工業聚集與農業人口轉移的首要地點，必須著力發展現代工業及各種服務業，從而加強人口與產業聚集。中小城市承擔了大城市的產業轉移，在大城市與小城鎮之間能夠起到連接作用，因此，在發展現代工業及服務業的過程中，應該著力于持續發展，解決當前產業空心化現象，同時還需要進一步加大公共設施與消費性投資力度，解決農業人口聚集后的各種社會問題，以增加其人口吸納與產業聚集的能力。
第三，小城鎮應該積極發展農業加工業及農村服務業。在整體的城鎮化框架體系中，小城鎮是位居最底層，但從農村的架構上看，小城鎮則是位居中間層，是聯系城市與農村的中間地帶。
在新型城鎮化發展過程中，小城鎮的建設必須立足于農村，帶動農村地區的資金、技術及人口聚集，積極發展農業類加工企業及鄉村服務業，從產業鏈上延伸農業生產過程，從而促進農業經濟結構的轉型，實現農工商一體化及農業現代化。同時，從農業發展的外部要素來看，小城鎮具有地域優勢，比較接近農村與農民，可以發展農業生產需求的服務業和農民生活相關的服務業。
一、公共管理的基本理念及價值分析
何為公共管理？中山大學王樂夫將其定義為對公共事務進行管理的社會活動。具體來說，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。和傳統公共行政和行政管理相比，公共管理理念體現出新的特點：第一，顧客取向。公共管理部門把服務對象界定為顧客，站在顧客的立場上，仔細評估組織的管理績效，以追求顧客滿意為基本目標，這使得公共管理的過程和目標都表現出鮮明的服務性，以及公眾對公共管理的制約與參與。第二，合作與協調的基本精神。合作與協商是建立在市場原則、公共利益和相互認同之上的，是一個上下互動的管理過程，公共管理旨在建立一個以相互依存為基礎的、以協作為特征的、縱橫協調、多元統一的社會治理結構。第三，社會本位理念。從政府本位向社會本位的轉變為公共管理的社會性和公共性提供了基本保障，“人本、責任、服務”精神是社會本位理念的核心內容。
我國現在處于城市化快速發展的階段，如何正確、合理地選擇城市發展路徑，已成為公共管理的重要課題。城市發展路徑的選擇作為公共事務，說到底是在公共管理中體現公共性的特質，而公共性既是各個社會利益集團相互博弈的結果，也是公平、公正等價值的具體表現，公共性最終體現并服務于公共利益。因此，從公共管理的基本理念入手，正確把握公共管理中“人本、責任、服務”等基本精神和“公平、公正、正義”的價值理念，通過“合作、協調、互動”的途徑來尋求城市發展的正確路徑，在理論上和實踐中都是可行且有益的。
二、公共管理視野中我國城市發展路徑存在的問題
（一）制度誤區――政府主導城市化的發展進程。城市發展的最基本動力來源于工業化對社會生產在空間上的聚集性要求，資本、人力、技術等生產要素在不同城市空間的選擇和密集組合，會形成規模不同、發展路徑各異的城市。長期以來，政府對城市化發展的主導影響，使我國城市化路徑很難按市場經濟的要求發展，多數城市的功能比較單一，城市抗市場風險能力差，有限的資源得不到合理配置。
從公共管理的角度來看，我國政府對城市發展路徑的一系列政策超越了其責任范圍，忽視了人本精神。城市化發展是工業化的必然產物，其根本動力來自于市場的力量而不是長官意志，更不是帶有濃厚計劃經濟色彩的“造城運動”。政府對城市化發展的過度干預，必然會忽視社會公眾的意愿和訴求，造成“幾城歡樂幾城愁”和城鄉發展過度差異的局面。
（二）規劃不力造成城市發展的困境。城市要發展，規劃需先行。城市規劃既要考慮城市長遠的發展要求，又要對城市的各項定位進行合理估計，以避免與其他城市結構重合，造成資源浪費。從目前我國城市現狀來看，我國許多城市存在規劃不利、定位不準的情況：城市布局不合理，污染嚴重、交通擁擠、城市生態失衡；城市缺乏內涵，城市文化和特色缺失等都是其具體表現。
從公共管理的角度分析，我國城市規劃存在的主要問題在于：（1）缺乏顧客取向（服務意識），沒有充分重視社會公平。目前，我國城市規劃決策只是由具有行政權力、資本實力及技術優勢的社會精英掌控，這樣的城市規劃不可能代表和反映社會公眾的意志。（2）缺乏合作與協調。城市規劃既是城市選擇未來活動的問題，也是其在所屬區域內對自身合理定位的問題。由于各城市間缺乏有效的合作與協調機制，使原本可以優勢互補、形成產業鏈條的城市更多地趨于雷同，“盲目造城，千城一面”，既造成了資源的浪費，又毀掉了城市文化。
（三）小城鎮過度開發背后的公共危機。發展小城鎮是建設有中國特色城市化的重要組成部分。十幾多年的小城鎮建設取得了巨大成就，對促進經濟社會繁榮起到了的積極作用，但同時它也暴露出一些問題：一方面小城鎮對農村勞動力的吸納能力遠低于預期，產業無優勢，技術升級乏力；另一方面過度地分散建城既浪費資源又破壞環境，過小的規模和孤立的運作又為持續發展設置了障礙。
從公共管理的角度分析，小城鎮發展的瓶頸體現在以下兩點：（1）公共管理主體的協調功能喪失。我國在推進市場化的進程中，沒有在城鄉之間建立起層次合理、機制健全和規范有序的市場體系，城鄉之間多年來形成的二元經濟結構不利于工農業產品大市場形成。（2）公共產品和公共服務提供的匱乏。我國大部分小城鎮道路不暢、設施簡陋、功能不全，缺乏對農民的吸引力，教育的落后使相關人口的素質不能適應城市化和經濟社會發展的要求。
（四）盲目發展大城市引發的公共問題。大城市有其自身的優點：具有強大的聚集效應和輻射效應，易形成經濟發展的“規模效益”，并且可以吸納更多的剩余勞動力。但目前一些沒有能力或不適合擴大城市規模的地區盲目地追求大城市效應，隨意圈占耕地，不顧實際地設立開發區、工業園、大學城，這樣不僅破壞了城市本身的“生理機能”，最終帶來的后果是資源的浪費、城市間的盲目跟風和相互攀比。
在盲目擴大城市規模，不合實際地選擇大城市的發展道路背后，有一個值得關注的問題就是城市領導者的私人利益與公共利益的沖突問題。擴大城市規模、增加城市產值、提升城市形象是城市領導者晉升的有力保障。在這樣的情況下，城市領導者極有可能制定不合實際的城市規劃，引導城市走向錯誤的發展路徑。從公共管理的角度分析，這是城市領導者將城市公共利益讓位于自身個人利益的表現，說到底是缺乏責任和服務意識的具體體現。
三、公共管理理念下的我國城市發展路徑選擇
（一）合理規劃、準確定位，保障城市科學發展。城市規劃決定了一個城市未來的發展方向，合理的城市規劃有利于提高城市綜合效益，有利于促進城市合理布局，有利于維護城市生態平衡，有利于塑造城市精神和城市個性。城市定位大致包括規模定位、產業定位和特色定位，定位準確，有利于城市繼承和發揮自身的比較優勢，突顯異質資源和城市氣質，進而保障城市發展的科學性。
要實現城市規劃的科學化，必須要研究土地利用、空間秩序背后的利益機制，這其中的核心問題就是公共利益問題。城市規劃中的公共利益具體表現在：首先，倡導社會公平。實現城市規劃程序的民主，讓城市居民有機會參與到城市規劃的制定與決策過程中，保證社會公眾的意愿得到合理表達。其次，促進全面發展。城市規劃從城市的全面發展考慮，協調不同利益主體的矛盾沖突，協調城市經濟、社會與環境的發展，協調不同行業和部門的發展，協調城市發展與城市歷史文化繼承的關系，等等。
（二）構建城市群，促進大中小城市協調發展。從宏觀區域來看，單體城市（不論是大城市還是中小城市）的發展都存在痼疾，會產生聚集不經濟的現象。如何在各城市之間建立有效的競爭、合作、協調機制，實現整體利益的最大化，構建城市群是一條可行性較強的路徑。城市群是建立在區域市場整合基礎上的地域空間經濟組織形式，作為區域城市化的高級階段，它是聚集與擴散共同作用的產物。
城市群中各城市的協調發展，應特別注意行政區劃與經濟區劃的博弈與均衡問題。在當前，經濟一體化是一種不以人的意志為轉移的必然趨勢，這種趨勢使城市經濟發展、城市間經濟進一步融合的同時，也使城市間的經濟區劃超越了行政區劃的范圍。在這種情況下，公共管理主體必須強化戰略認識，從整個區域合作與協調的高度來分析經濟區劃的合理性和必然性，按照市場經濟的要求轉變自身職能，提供政策支持，加強互動溝通，樹立服務意識，在開放的經濟中取得自己的一席之地，在統一的市場中分得自己的一份蛋糕。
（三）統籌城鄉發展，推動城市與小城鎮共同發展。走中國特色的城鎮化道路是我國城市化發展的重要舉措，小城鎮的發展可以吸納農村剩余勞動力，促進農村工業化，使人口、資源和各種要素得到優化組合。在推進鄉村經濟發展的過程中要注重統籌城鄉發展，建立城鄉一體化的市場體系，這就需要在城鄉之間建立起層次合理、結構完善、規范有序的市場體系。
建設城鄉聯系系統和統一市場體系，要求通過以下幾個方面實現城鄉整合：快速交通、能源通道等實體網絡和知識技術、信息資源等虛擬網絡的建設；環境資源的共同利用保護；合理產業分工的建構等。通過以上措施，能夠為小城鎮的發展提供有利平臺，使小城鎮的發展與其所在區域內的城市進一步融合。城鄉的統籌發展，要求公共管理的主體更好地把握“公平”、“公正”的價值理念，通過協調功能實現城鄉之間的良性互動，為處于弱勢地位的鄉鎮居民提供教育、保險等公共產品和公共服務，使其素質逐漸適應城市化的要求。
一、現狀
吳江市位于和江蘇省最南端，南連浙江，北接蘇州，東臨上海，地理位置十分優越，素有“魚米之鄉”、“絲綢之府”的美稱，2010年福布斯中國大陸最佳縣級城市25強吳江位列第五名。近年來，吳江市抓住蘇州被列為全省城鄉一體化發展改革試驗區的契機，在新農村規劃建設的基礎上，加快了城鄉一體化改革發展在吳江的實踐，確立了工業企業向規劃區、農業用地向規模經營、農民居住向新型社區“三集中”新目標，探索農村發展融入城市化、就地城鎮化和農業現代化的“三形態”路徑，通過推進農村社區股份、土地股份合作和專業合作“三大合作”改革，為農民持股離鄉離土、進城創業就業創造條件，加大農村集體資產、農民承包土地和農民住宅“三置換”力度，促進城鄉資源一體化整合配置，取得了城鄉一體化發展的階段性成果。
一是城市化發展步伐加快。通過1176平方公里的全域規劃，確定松陵、盛澤兩個主城區和汾湖、震澤兩個副中心建設框架，鞏固擴大沿蘇、沿滬兩個省級經濟開發區，及時推出濱湖新城區建設，超前規劃太湖溫泉旅游度假區建設，全面推進“樂居吳江”建設。目前全市農村工業企業進園區比例達到77.6%，農業規模經營比例近60%，形成糧油、桑養、林果、畜禽、水產5條年產值超10億元的產業鏈，初步形成同里科技、平望高效和橫扇生態三大農業園區和39個規模型農業生產基地；已建成農民公寓250多平方米，安排近萬戶農戶入住，農村居民集中居住率達到41%，農民集居新型社區的步伐明顯提速。吳江農行在去年對東太湖綜合治理一期工程投放2個億貸款的基礎上，今年又對東太湖綜合治理二期工程授信8個億，目前已投放5億元；另外還對同里科技農業示范園貸款支持1.2億元。
二是綜合配套改革有力推進。完成農村社區股份合作制改革237家；組建土地股份合作社137家，入股土地面積19.14萬畝；發展農民專業合作社142家，帶動農戶3萬戶。完成鄉鎮機構、財稅體制以及農村義務教育體制改革。
三是城鄉生態環境日益改善。對68個蘇州市級新農村建設示范村加大財政扶持力度，市級就投入引導資金7000多萬元，著力對新農村集中居住點基礎設施、農村居民房屋和村莊環境進行改造整治。目前吳江農行已完成吳江市盛澤鎮城鄉一體化亭心安置小區一期工程8個億的項目貸款的前期調查、評估和申報工作。
四是農民進城條件日趨成熟。全市31.6萬農村勞動力中有24.9萬人從事二三產業，占78.8%，農民的工資性、創業性收入和財產性收入三項占人均純收入的77%。吳江農行近年來通過發放各類個人貸款，大力發展惠農卡、好時貸、存貸雙贏等業務，積極為農民置業、創業提供優質服務和融資支持。
五是均等發展格局逐步形成。全市 “十一橫十一縱”公路網基本建成，完善提升區域供水工程，加快天然氣管道向農村的覆蓋延伸，實現重點高中全部城區，義務教育全部進鎮（區）就學，外來子女教育統一管理；建成江蘇首家縣級惠民醫院，農村集居點全面建立衛生服務站，完成數字電視整體轉換工作，推進數字電視、農村寬帶入戶，實現“農家書屋”村村全覆蓋；高標準建設農村社區服務中心，深入開展文化、科技、衛生“三下鄉”活動。吳江農行已重點支持吳江市經濟開發區總公司區域道路項目建設功能提升工程，信貸授信8億元，目前已投放1.5億元。
六是富民強村扎實推進。建立城鄉統籌就業制度，就業管理平臺延伸到農村，注重農村勞力就業技能培訓，落實農民就業優惠政策、創業貸款擔保和財政補貼政策。
二、對策
經過改革開放三十年的發展，吳江推進城鄉一體化改革向縱深發展的基礎和條件日益具備。但同時也存在一些結構性的矛盾和體制機制上的制約，尤其反映在資金籌措上的“瓶頸”問題日漸突出。城鄉一體化需要大量、長期的資金投入，而財政投入非常有限，現行的建設投融資運作平臺又相對較少且融資難度較大。因此，作為一家唯一定位在服務“三農”的縣域農行，應責無旁貸地承擔起支持地方城鄉一體化發展的神圣職責，這不僅是振興和繁榮地方經濟的需要，也是做優做強做大自身業務、實現各項工作新跨越的需要。
一是未雨綢繆，搶爭主動。要密切關注和積極跟進地方城市化發展整體規劃布局和節奏，尤其要針對地方城鄉生態環境、土地、水資源、能源、自然和歷史文化資源保護等方面的綜合目標，搶先一拍，尋覓商機，拼搶市場，大力發掘和拓展城鎮住宅區、商業區、工業集中區、農業生態區、農民集居區的優質客戶，提前做好客戶細分和人財物資源的優化配置；要確立前瞻意識，進一步加強與政府部門的密切合作，超前做好各相關項目的評估、儲備和申報工作，搶占業務制高點。
二是搶抓載體，做大市場。吳江市目前已形成城市與農村協調發展的鮮明特點，但外來人口增多、土地資源緊缺、農戶分散居住較為突出，農房閑置不斷增多；農業規模經營不夠，土地資源沒有得到充分利用，制約了城鄉一體化發展。為此，我們要在農村宅基地置換工作中尋找突破口。目前吳江農行要在完成吳江市盛澤鎮城鄉一體化亭心安置小區一期工程項目貸款的前期評估、申報工作的基礎上，進一步擴大這類融資項目的市場覆蓋面，并要以此為切入點，進一步做大、做強、做優農行的各項綜合業務，做長業務鏈。同時要積極支持地方構建路、水、電、氣等基礎設施網絡體系，完善快速交通體系，提升路網密度和深度。積極支持地方加強區域供水建設，提高農村供水的可靠性和安全性。積極支持農村電網改造升級，提高農村電網的承載力和穩定性；加快天然氣管道鋪設，完善燃氣體系建設；完善信息化基礎設施網絡，實現網絡的數字化、綜合化、寬帶化、智能化和個性化。要繼續推進農村生態環境建設提供資金支持，幫助農村加強綠化，注重村莊整治，美化村容村貌；全面推進城鄉水環境綜合治理和水系規劃實施，營造“水資源、水環境、水安全、水文化”四位一體新格局；著力幫助建設污水處理設施，健全“戶集、村收、鎮運、市處理”垃圾處理機制。
【關鍵詞】 新型城市化 副中心 路徑 從化市
城市的規模擴張和空間拓展對城市空間結構提出了新的要求，尤其表現在城市中心體系由“單中心”向“多中心”的轉變。與此同時，服務業、文化產業、消費產業等多元經濟發展賦予了城市中心新的功能，另辟空間建設城市副中心便成為城市發展的必然。但研究發現，多數大城市的硬件設施建設、產業升級遷移、公共服務支撐等并未達到預期目標，城市副中心發展似乎遇到了瓶頸。
目前，廣州市已出臺一攬子的“1+15”新型城市化政策體系，實施“一個都會區、兩個新城區、三個副中心”的發展戰略，完善“都會區—城區—重點鎮（含中心鎮）—一般鎮”的城鎮體系，形成“結構合理、功能互補、網絡完善、產城融合”的城鄉空間布局。廣州在推進新型城市化的進程中取得了很大成就，而在建設城市副中心的過程中，同樣需要探討一條符合區域特色的發展路徑。
一、新型城市化的內涵
關于新型城市化，目前還沒有一個規范化的定義。通過對研究者對新型城市化的解釋進行歸納，其內涵有以下幾點。
1、新型城市化是對傳統城市化的揚棄
傳統的城市化走的是一條“重數量、輕質量”，“重外延、輕內涵”，“重物質、輕精神”，“重生產、輕生活”的粗放式發展道路，導致資源浪費，環境污染，生態破壞，城鄉分割，文化匱乏，價值扭曲，出現“假城市化”、“偽城市化”或“半城市化”現象，在加劇嚴重“城市病”的同時，也出現嚴重的“農村病”，而新型城市化就是對傳統城市化發展道路的揚棄。
2、新型城市化是以新型工業、現代服務業為基礎的城市化
我國已進入全面建設小康社會，一些發達地區已進入后工業化時期。與之相適應，城市化發展由“謀生”導向型向“樂生”導向型轉變，城市經濟由傳統工業向新型工業和服務經濟轉變。
3、新型城市化是資源節約、環境友好、生態保護的城市化
新型城市化以不破壞生態環境為前提，要求土地、水、電、能源等資源高效集約利用，降低城市發展的物質消耗，實現節能減排，減輕城市化對土地的壓力，有效保護耕地資源和生態環境。
4、新型城市化是以人為本、和諧發展的城市化
新型城市化堅持科學發展觀，貫徹以人為本的理念，關注人的自身發展和人的自身需求滿足，是經濟、政治、文化、社會和生態文明“五位一體”和諧發展的城市化。
5、新型城市化是城市結構轉換升級的城市化
新型城市化明顯揚棄了人口城市化的觀點，體現了對城市化綜合的、全面的理解，包括了有形城市化和無形城市化、外延城市化和內涵城市化、人口轉換型城市化和結構轉換型城市化等等。考察城市化，不單看城鎮人口比重，還要看空間布局結構、產業結構、就業結構、消費結構、城鄉結構以及城市物質文明和精神文明不斷擴散，農村居民生活方式和生活質量日益接近城市居民等等。
6、新型城市化是統籌城鄉、城鄉一體化的城市化
通過工業反哺農業、城市支持農村，突破傳統城市化生產要素約束，加快城鄉資金、技術、信息、人才、勞動力等要素良性互動，促進農業、農村和農民的發展，打破城鄉二元結構，縮小城鄉差距，最終實現城鄉一體化的目標。
7、新型城市化是分階段、分區域的城市化
由于各個地區和不同發展階段的自然地理條件、經濟發展水平、城鎮規模結構等不同，其城市化的發展道路是不同的，所制定的城市化發展戰略也是不同的，決不能搞“一刀切”。新型城市化可以是大中小城市與城鎮協調發展（如中西部地區），也可以是大都市區化、都市圈化等（如東部地區）。
目前廣州政府將廣州新型城市化發展的基本內涵概括為“三個六”。“六個轉變”：從“重物輕人”向以人為本轉變，從資源消耗向創新驅動轉變，從城鄉二元向城鄉一體轉變，從外延擴張向網絡組團轉變，從“千城一面”向嶺南特色轉變，從全能政府向協同善治轉變。“六個新”：樹立低碳經濟、智慧城市、幸福生活三位一體發展新理念，強化人才、知識、創新發展新動力，把握戰略性基礎設施、戰略性主導產業、戰略性發展平臺“三個重大突破”新抓手，優化“一個都會區、兩個新城區、三個副中心”城市空間新布局，打造花城綠城水城的生態城市新品牌，創造綠色健康、文明和諧的幸福新生活。“六條原則”：以人為本、創新驅動、協調發展、國際視野、低碳智慧、嶺南特色。
二、廣州副中心建設的SWOT分析
隨著城市化進程的加快，中心區的基礎設施超負荷運行，商業購物人流擁塞，生產與生活居民交錯混雜，環境污染日趨惡化。為克服種種“城市病”，將耗能高、占地多、運量大的工業企業分期分批從中心區遷往遠郊區，并適當分散中心區的部分經濟、文化、商業、市場和行政等職能，很多城市在借鑒國外大城市發展經驗的基礎上，積極規劃實施城市副中心（Sub-CBD），并取得了成功。比如上海浦東堅持基礎設施、高新技術產業和金融貿易先行的發展戰略，使浦東的城市形態和經濟規模發生了巨大變化，南京市依托奧林匹克中心的建設，推動南京市河西副中心的發展等。
與實踐相比，對Sub-CBD的研究就顯得十分薄弱，很少有對Sub-CBD的完整定義，這不能不說是個遺憾。陳瑛在其博士論文《特大城市CBD系統的理論與實踐》中，從流量經濟學的新視角給出了一個定義，認為Sub-CBD是特大城市核心CBD以外，城市經濟流的高效集聚區，是城市中新興第三產業的集中分布區，是城市空間結構分散化過程中核心CBD的外延部分，具有疏解或互補核心CBD的功能，并與之共同構成城市CBD網絡系統。結合我國城市Sub-CBD的實踐和檢索到的文獻中的闡述，概括來說，城市副中心就是按照城市總體規劃的功能布局要求，分擔中心城區的一定職能，從主中心向延展，進行集中成片的開發建設，以達到疏解中心區的人口、調整中心區的用地結構、合理布局產業結構、緩解中心區的交通、改善中心區的環境等，從而形成城市功能的合理布局。
廣州也存在較明顯的“城市病”，經濟系統上表現為城鄉間市場、交通、信息網絡的碎片化；社會系統上表現為社會矛盾的集聚、社會治理機構的行政化；生存系統上表現為底線民生和基本民生水平過低；文化系統上表現為創造力較低，核心價值不明確；生態系統上表現為環境、資源承載力的急劇下降。廣州“十二五”規劃指出，廣州將形成“一個都會區、兩個新城、三個副中心”的新城市格局，把從化定位在重點打造成為宜業宜居的城市副中心。如何建設從化副中心，通過對從化市進行SWOT分析是很有必要的。
1、優勢分析（S—Strengths）
（1）自然地理區位優勢。從化市位于廣州市東北面，市境東面與龍門縣、增城市接壤，南面跟廣州郊區毗鄰，西面和清遠市、廣州市花都區交界，北面同佛岡、新豐縣相連。境內西北到東南最長直線距離約45千米，東北到正南邊最大距離80千米，這些都是從化市獨特的地理區位優勢。
（2）歷史文化優勢。從化歷史悠久，是嶺南文化的發祥地之一。7000年前從化地區就有人類活動的足跡，至今已發現多處新石器時期的遺存。從化現在保存下來的古村落、古建筑大部分是明清時期建筑，如列為省或廣州市重點文物保護單位的廣裕祠、五岳殿等7個景點見證著嶺南文化和從化文明的智慧與成長。
（3）自然生態資源優勢。從化是世界聞名的溫泉之鄉，擁有熱泉眼13個，溫泉地下熱水日自涌量達10000立方米，每年可供700萬人次享用。從化溫泉有重要的醫療價值，被譽為“嶺南第一泉”。其中，碧水灣溫泉為國家4A景區，是全世界除了瑞士之外，僅有的一個含有氡元素的溫泉。從化山清水秀，風光旖旎，山、水、林、果、泉、湖為特色的山水資源十分豐富。境內的流溪河國家森林公園有“第二廬山”之稱；廣州抽水蓄能電站旅游度假區被評為“3A”級國家重點風景名勝區。石門國家森林公園、流溪溫泉度假區、天湖瀑布。流溪香雪、仙沐園、三椏塘幽谷、錢崗古村落等景點吸引越來越多的國內外游客。
（4）都市型現代農業優勢。近幾年從化市高度重視農業生產，堅持統籌城鄉發展，大力發展都市型現代農業。2011年全市實現農林牧漁業總產值33.89億元，同比增長5.3%。有規劃面積達3萬多畝的“萬花園”，落戶花卉企業達31家，被納入農業部、廣東省共建的“珠三角國家級現代農業園區”發展計劃。國家綠色農業示范區創建工作順利開展，全市共有農業龍頭企業50家，農民專業合作社138個，評為省名牌農產品12個，建成省及廣州市旅游特色村7個、星級農家樂23家，“一村一品”發展到20個品種、覆蓋40條行政村。被授予全國“農產品加工創業基地”和“休閑農業與鄉村旅游示范市”稱號。
2、劣勢分析（W—weaknesses）
（1）基礎設施投入不足。從化市城鄉差距比較大，農民的人均收入與全廣州市的城市居民的收入差距是3.64倍。城鄉基礎設施落后，從化連一家三甲醫院都沒有。交通格局為“主動脈型”，僅靠105國道、省道355線和街北高速公路與外界連接，交通運力單薄，阻礙了經濟的發展。
（2）產業集群不發達。從化市幾乎沒有形成具有規模的產業集群。近年來引進了杰事杰、金光伏等新材料、新能源、新技術等戰略性主導產業項目，目前正加快動工建設。同時重點推進國家集成電路產業化基地從化園區、華南國際新材料產業基地、華南太陽能光伏產業基地和華工科技園從化產業基地建設，將借助這些重點項目和產業，做好與廣州戰略性新興產業布局的對接。將從化建成“廣州新材料國家高技術產業基地”，還有待繼續加大投入和進行合理布局規劃，形成以產業集群為主要形式的規模優勢。
3、機遇分析（O—opportunities）
（1）政策引導。廣州“十二五”規劃明確規定，將從化則將重點打造成為宜業宜居的城市副中心。2011年廣州市第十次黨代會在廣州召開，通過了《關于加快廣州北部城市副中心規劃建設的提案》的決議，充分彰顯了廣州市對從化發展的高度重視，給從化市實現跨越發展帶來前所未有的機遇。
（2）低碳經濟。發達國家和國內發達地區的去工業化趨勢以及低碳經濟發展模式，為從化市副中心發展提供了追趕的思路和方向。去工業化背景下旨在追求低碳發展、低碳產業、低碳生活、低碳技術的低碳經濟為從化市副中心建設提供了機遇和發展思路。
4、外部威脅（T—threats）
如上分析，從化市具有自身的優勢，但目前各周邊城市都在加快發展，城市博弈競爭日趨激烈，三個副中心中的花都和增城經濟發展也突飛猛進，從化若不搶抓機遇，那么從化的地位就會被削弱甚至邊緣化，從而失去發展的良機。
三、大都市圈副中心的新型城市化的路徑選擇——以廣州從化市為例
根據上述分析，提出以下城市化發展路徑及相關對策如下。
1、城市發展總目標由縣級市走向廣州北部城市副中心和珠三角最宜居生態城市
從化作為廣州的生態屏障和水源地，其廣州北部城市副中心的定位意味著從化實行保護生態與發展經濟“雙贏”戰略，也意味著可以大力發展生態工業、生態農業、生態旅游業，同其他區縣形成錯位發展，打造宜居生態城市，為從化后發趕超提供強大動力。
從化將面臨著承接廣州現有優勢產業和戰略性新興產業轉移、承載廣州中心城區功能和人口轉移及輻射廣州北部周邊地區乃至廣東北部的三大利好。為此，從化將著力于做好城市空間布局對接、產業功能對接、交通基礎設施對接、基本公共服務對接等對接，實現廣州城市功能的擴展和延伸，為廣州建設國家中心城市提供有力支撐。
2、城市規劃由市區規劃走向城鄉一體化規劃
統籌城鄉發展規劃和布局是形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的前提。從化要全面啟動城市副中心總體規劃，實現與廣州的空間布局對接，重點完善城鄉總體規劃、四大主體功能區規劃和園區建設、產業發展、綜合交通、公共配套等專項規劃，承載廣州中心城區功能和人口轉移，輻射帶動周邊地區，促進經濟社會轉型升級，推動城鄉布局由“粗放分散型”向“集約均衡型”轉變。同時，細化現有從化四大功能區內中心鎮、名鎮、名村和農村新社區的規劃，促進形成點、線、面結構有序、功能互補、整體優化的城鄉體系。
3、城市產業由傳統工業走向新型工業化和現代服務業
國際上成功而具有活力的副中心都是在商務辦公等核心職能之外拓展零售商業、體閑娛樂、公共服務以及配套居住等多種功能。例如芝加哥密歇根大街就具備均衡的功能配比。資料顯示，在密歇根大街的重點地段中“信息、金融、保險和房地產服務業”的企業數量占到42%，“批發貿易、零售貿易、交通和倉儲業”占20%，而“教育服務、健康醫療、藝術娛樂旅館和食品服務業”等生活服務類企業則占到30%。總之，功能配比失衡、缺少服務配套的副中心已不能滿足后現代社會人們多樣化需求，也不能支撐后工業社會經濟多元化發展。
要實現與廣州的產業功能對接，從化將主動承接廣州優勢主導產業和戰略性新興產業，重點推進“新型產業基地”（如新材料、新能源、生物醫藥、創意產業、商務旅游、都市農業）規劃建設，促進產業集群化、高端化發展，城市產業由傳統工業走向新型工業化和現代服務業。重點打造從化經濟開發區、流溪溫泉旅游度假區、萬花園、廣東動漫城等發展平臺建設，打造經濟轉型升級的強大引擎。
一要集中打造以國家集成電路設計產業化基地從化園區、華南國際新材料產業基地為代表的新一代新技術、新材料、新能源等戰略性新興產業，著力推動將從化經濟開發區列入“廣州新材料國家高技術產業基地”，在明珠工業園內打造數個百億以上規模的“園中園”，切實提升產業集聚化、集群化和集約化水平。
二要做優流溪溫泉旅游度假區。打造國家級商務養生旅游休閑度假區，聯動推進蝴蝶谷、生命谷旅游度假區和五指山旅游風景區開發，形成引領高端旅游業加快發展的“新亮點”。
三要做活萬花園。加快園區基礎設施建設，增強旅游元素和功能，促進觀光農業發展，打造國家級示范園區，發展都市型農業。
四要做強廣東動漫城。積極籌辦動漫游戲展和時尚創意博覽會，提升動漫產業的培育孵化功能和集聚輻射力，扶持發展文化創意產業。
4、城鄉結構由城鄉二元結構走向城鄉一體化
由二元分割的城鄉關系轉為一元聯系的城鄉關系是推進新型城市化的一條重要路徑。從化市城鄉一體化主要集中在基礎設施、基本公共服務等方面。
一要實現交通基礎設施對接。要加快推進城際軌道和高快速路建設，重點推進軌道交通14號線及廣從路快速化改造工程，盡快建成通車。建設從化客運站樞紐，新建軌道線1條，新建及改造高快速路3條，實現“大交通”發展戰略向“立體網絡型”轉變。繼續推進農村污水治理工程，確保流溪河水源水質安全。支持從化中心城區、名鎮名村的市政基礎設施建設和農村危破房改造，打造城鄉一體的現代化生態城市。
二要實現基本公共服務對接。大多數世界成功的新建副中心都具備強大的綜合服務功能以及齊備的服務配套設施。日本臨海副中心建設包括文化、體育、體閑、景觀等多種功能，有著世界一流的信息化設施，并采用“地下共同溝”集中布置各項基礎設施管道。隨著城市之間的競爭不斷加強，功能多樣性對于城市新建副中心的重要性會愈發凸顯，對公共服務配套設施的要求也就越高。因此，要從統籌城鄉就業、醫療、衛生、教育和制度等各方面下功夫，加快與都會區基本公共服務對接。
【參考文獻】
關鍵詞：政策目標；農村環境連片整治；實證考察
中圖分類號：C912.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）07-0071-02
一、問題研究動因
（一）農村環境連片整治的政策背景
在城鄉一體化的大背景下，2008年我國改革農村環境治理方式，提出“以獎促治”政策。為了進一步提高農村環境治理成效，從2010年開始，以連片整治的方式，國家分階段選取示范省（區、市），集中資金進行農村區域環境治理。
農村環境連片整治，是農村環境管理的創新之舉。與以往農村環境治理相比，農村環境連片整治有強勁的政策支持。首先，政策目標明確。農村環境連片整治是以解決區域性突出環境問題為目的，對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊（受益人口原則上不低于兩萬人）實施同步、集中整治。其次，資金投入來源有保障。在資金上，國家財政部和環保部以協議的方式，分別與各省政府簽訂了農村環境連片整治示范協議，明確中央與地方資金的配套比例及資金保障。農村環境連片整治政策的科學性與合理性為農村環境連片整治的實施提供了良好基礎。
（二）實踐的訴求
2010年遼寧作為北部地區的代表成為第一批農村環境連片整治的示范省，2010—2012年預計由中央撥款8.5億，地方政府按照1：1.5的比例配套，投入21.25億元，開展農村環境連片整治。農村環境連片整治開展后，急需總結環境管理經驗，反饋問題。對遼寧農村環境連片整治進行實證考察有助于總結經驗，在政策目標指導下，探索和創新農村環境連片整治工作的有效路徑。
二、遼寧農村環境連片整治的實證考察
（一）考察方法
以實地調研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮、楊士崗鎮，盤錦市胡家鎮，撫順市上馬鄉、后安鎮，本溪市桓仁縣北甸子鄉，營口市大石橋湯池鎮等進行實地考察。在此基礎上，以問卷的形式對村莊連片治理情況及農民環境保護意識進行考察。先后發放問卷200份，收回有效問卷132份。與此同時，收集有關公共數據和記錄，并對基層環保部門工作人員、基層鄉鎮環境管理人員進行半結構性訪談，了解農村環境連片整治情況。
（二）考察內容
1.示范區選取。根據國家關于示范區域選取的要求和原則，遼寧確定的示范區域為：以大伙房水庫及輸水工程周邊地區為重點，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市，其中要優先解決大伙房水庫及輸水工程周邊地區的撫順和本溪（桓仁）地區的突出環境問題。
調研顯示，示范區選取具有合理性。撫順大伙房水庫，是遼寧省重要的飲用水水源地。每年將為撫順、沈陽、遼陽、鞍山、盤錦、營口、大連等七城市提供近20億立方米的水源，全省有近2 300萬人受益，其供水規模在全國乃至世界也處于前列，水質保護工作十分重要。雖然目前大伙房水庫水質保持二類水體標準，但水庫上游生態環境極為脆弱。遼寧農村環境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農村進行連片整治示范，對于探索特大飲用水水源地保護、流域污染治理具有重要意義。
2.整治的過程。調研顯示了整治的過程做到了規范化。一是建立項目建設監管機制。遼寧省對示范項目資金的支持范圍、資金申報、預算下達和資金撥付等方面進行了規范，嚴禁截留、挪用。二是建立連片整治管理機制。遼寧省建立了農村環境整治目標責任制，省、市、縣、鎮（鄉）、村以及片區都簽訂責任狀，做到工作項目化、項目目標化、目標責任化。三是建立治管結合機制。基層組織基本建立了日常保潔機制。遼寧各地已初步探索出一套適合地區實際的農村環境連片治理的管理模式。
3.整治的效果。調研顯示，大量中央和地方財政資金投入到農村基礎設施建設上。生活垃圾治理基礎設施建設包括垃圾桶、垃圾發酵池、密閉式垃圾房、垃圾手推車輛、專用清運車輛、垃圾填埋處理場、垃圾中轉站等；畜禽糞便污染治理基礎設施建設包括儲糞池、養殖戶化糞池等；生活污水治理基礎設施建設包括修建排污明渠、氧化塘等。農村環境連片整治示范村的環境基礎設施建設有了極大改觀。
（三）問題的反饋
1.農村環境管理的資源尚未充足。一般來說，管理資源主要有經費資源、人力資源、信息資源和技術資源。充足的經費與人力資源、成熟的技術支持是農村環境連片整治的物質基礎，暢通的信息渠道使農村環保管理部門之間、管理部門與公眾之間協調配合。
調研反映，農村環境連片整治示范工作在經費資源、人力資源、信息資源和技術資源上，均存在不足的問題。在經費上尤其是項目運行和維護資金上表現為供給不足或遲滯，在人力資源上表現為基層專業環保管理人員的短缺，在信息資源上表現為政策信息不暢尤其是在農村環境連片整治政策宣傳上不夠到位，在技術資源上表現為適宜北方環境、廉價而有效的治理技術尤其是水污染治理技術開發遲滯。
2.農村環境管理的網絡合力尚需凝聚。與通常的縱向性的管理行為不同，環境管理體系表現為縱向性和橫向性的復雜特點。從縱向上看，環境管理體系呈現出一種與行政架構相對應的科層制結構，表現為上下級部門的業務對應。從橫向上來看呈現的特征是，由政府總負責，各部門具體負責實施。表現為財政部門對環境治理資金進行管理、環保部門對環境保護統一管理，基層鄉鎮部門合作管理。這種縱向和橫向結合的特點決定了農村環境整治需要不同部門積極而能動的合作。
農村環境連片整治兼有管理和治理雙重含義。農村環境連片整治中不只是“自上而下”環境行政管理，還是受益者村民積極參與的環境治理。我國農村環境污染主體分散零落，農村環境整治不能單純依賴點線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。
調研反映，農村環境連片整治過程中，政府部門之間、政府與民眾之間的合力尚需凝聚。一方面，由于農村環境責任主體眾多，責任交叉不明，極易形成環境管理漏洞與責任真空。即使在管理責任明確的情況下，往往也由于部門工作銜接不暢，導致整體效率降低，如，財政部門資金審批遲滯影響環保部門的項目建設進度，環保部門項目建設監管缺位加重基層鄉鎮部門的后續管理負擔。另一方面，村民與參與環境連片整治呈被動狀態，村民的積極性尚需充分調動。
三、完善農村環境連片整治的有效路徑
（一）優化農村環境管理的資源結構
1.地方政府財政責任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國家以協議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實踐中，由于農村環境連片整治的資金需求大，地方財政能力的限制，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題，直接影響連片整治的示范效果。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。在地方財政預算階段，確立農村環保支出的優先和重點地位，設定具有約束力的投入目標要求。目前法律對地方政府財政責任規定過于原則，應盡快制定地方立法，明確地方各級政府在農村環境治理中的責任、分擔標準及調整機制。
2.鄉鎮環保組織的功能化。縣級及以下基層環保部門力量薄弱，相當一部分鄉鎮沒有設立專門的環保機構，應根據實際情況加強農村環境保護機構建設，在鄉鎮及行政村設置專門環保機構、配備專兼職監管員隊伍。在完善基層環保組織建設的同時，增強環保人員能力建設，提高環保人員的創新能力。
3.環保信息的暢通化。環保信息的暢通化一方面要求環保信息在政府系統暢通。財政部門在連片資金審批與使用上公開；環保部門在連片整治項目建設招標與監管上公開；基層鄉鎮組織在連片整治項目的維護與運營上公開。環保信息的暢通化另一方面也要求環保信息在政府與民眾之間暢通。要加強農村環境保護宣傳培訓，開展形式多樣的農村環境保護知識宣傳教育，提高農民的環境意識和可持續發展意識。
4.環境技術開發和推廣的多元化。農村環境連片整治效果的取得還在于改進技術措施，因此，應進一步研究適用于北方農村環境整治的技術措施。農村環保技術的開發完全依靠地方基層力量存在很大困難，應在國家層面上建立科技支撐體系，組織環境科研機構和高校等專業人員對農村環保實用技術開發和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實效。
（二）締結農村環境管理的參與者網絡
1.協調聯動，加強政府部門間合力。農村環境連片整治是一項復雜、長期性工程，需各部門密切配合，協調聯動。橫向聯系是農村環境保護十分重要的關系網絡。平行部門之間應建立各部門聯動協調配合工作機制，相互溝通信息，主動配合，形成合力。
2.協商互動，加強村民與政府間合力。在農村環境連片整治中，應強化村民自治與政府管理的互動。村民自治主要是鼓勵以農村社區為依托，集聚區域內村民力量參與環境管理，維護社區共同的環境利益。農村環境社區治理是政府單一管理的補充，是公眾參與環境保護的組織化路徑。
（三）創新農村環境管理方式
1.建立城鄉環境共建體系。城鄉聯合共建是借助社會力量，實現農村環境治理。借助“城鄉共建”、“城市反哺農村”、“城鄉統籌”等開展城鄉環境共建，可以有效補充農村環境整治投入，并可以喚醒企業和各種社會力量的社會責任感。
2.構建“第三方”評價機制。構建與政府無隸屬關和利益關系的第三方評價機制，發揮其在評價標準和評價過程的獨立性和客觀性職能，對環境連片整治的效果進行評價，形成反饋機制，能優化環境連片整治的路徑，提高環境連片整治的效能。
參考文獻：
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關鍵詞：產城融合；城鎮化質量；新城區：老城區：小城鎮
中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）11-0023-07
近20余年來我國城鎮化建設獲得快速發展，2015年城鎮化率高達56，1%，但城鎮化質量不高，產城融合度低，突出表現在產業布局和城鎮發展分離，睡城和鬼城現象頻現。產業規劃與城鎮規劃不協調、不同步，既成為我國新型城鎮化健康發展的隱患，也阻礙我國工業化的轉型與升級發展。因此，本文試圖從提升城鎮化質量視角來研究產業和城鎮融合發展的形成機理及其實現路徑。
一、現有城鎮化與工業化共生模式的實踐誤區
縱觀已實現城鎮化和工業化的西方發達國家成功的實踐經驗，城鎮化和工業化的發展如一對孿生兄弟，兄弟同心其利斷金，共融共生；反之，雖形似但神不合，甚至互相掣肘。目前我國城鎮化和工業化正在大力推進中，就兩者共生模式來說，全國各地實踐模式不盡相同，總結起來，無外乎有三種類型，即唇齒相依、若即若離和天涯海角等城鎮化與工業化共生模式，其中真正能夠實現產城融合發展的城市較少。
1.唇齒相依模式
廠房挨著住房，住房連著工廠。城鎮化與工業化發展唇齒相依，你中有我，我中有你，這種城鎮化和工業化共生模式在全國老工業城市較為普遍。其形成既有當時國際和國內政治經濟發展態勢等歷史原因，也有缺乏發展工業化經驗和未遵循城鎮化發展規律的主觀因素。廠房連著居民生活區發展模式，最大的優勢首先是體現在產業工人上班路程近，節省工作時間成本。其次，有利于企業文化的培育和形成。廠房連著職工宿舍便于工人之間、工人與工廠領導的溝通和交流，有利于員工對公司認同感的快速形成，在工作和生活兩個領域形成熟人社會，溝通成本能夠降低。當然，該類模式也有鮮明的缺陷，主要表現在以下三個方面：一是容易造成對居民區的噪音、熱、廢水、粉塵、有毒氣體等工業污染，特別是一些重化工、重金屬等工業企業的污染更嚴重。二是居民區容易被工廠無序地分割。造成地方政府無法集中提供公共產品和公共服務，即便供給，也會造成供給成本高。三是城鎮化與工業化過度融合帶來其他負面效應。如城鎮化擴展會受到工業化地理邊界的限制，同時，工業轉型升級也會受到城鎮化質量良莠不齊的制約。總之，城鎮化和工業化唇齒相依共生模式的優勢和劣勢都很明顯，要想揚長避短發揮兩者優勢，必須走科學的產業和城鎮融合發展道路。
2.若即若離模式
居民生活區、商業區和廠區總是保持一定的空間距離，城鎮化和工業化之間仿佛有一條楚河漢界將彼此分割，但這條分割線一般沒有清晰邊界，也沒有設置準則，如同若即若離的戀人，在給定的城市空間彼此相望而不相及，相顧而不相交。一般說來，具備若即若離特征的城市，在其城鎮化和工業化實施過程中可能有兩種情況會發生。一種是無長遠的城鎮化和工業化發展規劃，在城市發展過程中無法系統考慮產業和城鎮的合理布局；一種是有系統的城鎮化和工業化發展規劃，但這種規劃有典型功能分區的特征，對居民生活區、商業區和廠區給予相對固定的地理布局，但未對產業和城鎮融合發展給予科學的安排。產業和城鎮發展呈現若離若離模式，最大的危害是導致產業和城鎮關聯度低，互動發展不強，更談不上融合發展；最大的優點是降低居民區受工廠各類污染的概率。為未來城鎮化質量提升及其與產業融合發展留下了空間，降低了相關治理成本。總之，邊界不清晰和搖擺不定的產業和城鎮發展模式不符合新型城鎮化和工業化發展的內在要求，只有實現兩者在空間和功能等要素上的融合發展，才能構建現代城市生產和生活體系。
3.天涯海角模式
目前最被人們詬病的就是工廠與居民區空間上嚴重分離，功能上不能互為補充，即產業和城鎮自成體系、分x發展。這種天涯海角模式直接導致上班族在城市辛苦地來回奔波，工作成本高，幸福感差。間接產生的負面影響也很多：第一，人為制造睡城和鬼城。改革開放以后，特別是上個世紀90年代以來，全國開發區大量涌現，這些開發區后來演變成城市的新城區，主要承擔工業化的任務，而老城則成為居民生活主要集聚區，因此形成了開發區或者新城區白天生產繁忙。商務活動頻繁，但夜晚人去樓空，空曠的新城就成了鬼城；而老城正好與新城相反。住在老城區的工薪階層清晨從老城出發，傍晚如候鳥般返回老城休息，老城就變成了名副其實的睡城。第二，造成城鎮化與工業化“兩張皮”現象。由于產業和城鎮分離發展，工業化得不到城鎮化的工作便捷和時間成本低的人力資源支持，城鎮化也沒有得到工業化就近提供的公共產品和設施的支持，彼此獨立發展，造成城鎮化和工業化發展呈現“兩張皮”現象。第三，造城社會資源浪費。由于產業工人在新城和老城穿梭，一些城市為了解決這些問題而耗費巨資修建軌道交通，不僅造成人力資源在時間上的巨大損耗，也造成因提供公共交通而浪費巨額的財政資金。
二、產城融合發展模式的形成機理
不論是唇齒相依或若即若離模式。還是天涯海角模式，產業和城鎮在融合發展上都存在這樣或那樣的問題，都未能按照現代市場經濟規律實現兩者良性互動和功能互補發展。產城融合是一個全新的概念和實踐模式，在理論界和學術界均未對其進行系統的研究，特別是尚未弄清楚其模式的形成機理。只有弄清楚其融合路徑，才可以有的放矢地引導其沿正確的路徑發展。產業和城鎮融合發展在空間上至少有三種類型，即開放或者新城區、老城區和農村城鎮化類型。本文認為，不同區域的融合模式存在著較大差異，每種類型應遵循內在規律，因地制宜地按照各自路徑發展。具體發展模式如圖1所示。
1.新城（開發）區產城融合的發展模式
改革開放以后，我國實行大力建設開發區來促進經濟發展政策，在全國范圍內由國務院和省、市人民政府批準在城市規劃區內設立諸如經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區等國家級、省級類型開發區。由于開發區早期主要承擔發展產業尤其是第二產業的功能，隨著入住開發區的工業企業數量的增加，工人上班的時間成本成為開發區發展制約因素時，開發區建設者們開始意識到規劃職工生活區的重要性，但由于規劃滯后，后建的居民生活區往往選址不科學，未能體現產城融合發展的理念。本文在借鑒國內外開發區產城融合效果好的地區經驗基礎上，遵循產業經濟學、城市經濟學和新空間經濟學等原理，試圖探索適合我國開發區產城融合的發展模式。
（1）新城區產城融合的發展原則。一是新城區產城融合中要堅持功能配套至上的原則。產城要融合發展，首先是城市化要滿足工業化發展需要，這一點對于新建的開發區尤為重要。一般來說，開發區因工業而興建，也會因為城鎮化而興盛。因此，開發區城鎮化水平直接決定產城融合的效果。從我國產城融合效果好的城市實踐來看，在開發區建設完善的城市公共基礎設施是一條普遍遵循的原則，不僅為工業生產配套路、水、電、氣等基礎設施，還要在交通、購物、居住、學校、休閑等生活設施上進行配套，來滿足區域內人們生產和生活的雙重需要。二是新城區產城融合中要堅持人本主義原則。本文引用人本主義意在批評在開放區產城融合實踐中重“物”輕“人”的錯誤做法，強調人的正面本質和價值，關心人的成長和發展的環境因素是人本主義與其他學派最大的區別。堅持人本主義原則，就是要改變重視開發區工業化建設和產業發展，輕視產業工人工作、生活、學習和娛樂等人文環境建設的傳統做法；堅持人本主義原則，就是產城融合實踐中要更加重視人文環境建設，圍繞以“人”為核心開展城鎮化建設，形成穩定人才、引進人才、重視人才和培養人才的新城文化。三是新城區產城融合中要堅持科學規劃原則。始于上個世紀80年代我國的改革開放政策直接導致各地各種類型開發區如雨后春筍般涌現，但受當時思想觀念、經濟發展和技術條件的制約，老開發區大多沒有科學的規劃指引，一般采取邊建設邊調整邊規劃思路，導致新城區只見工廠不見城市，產城分離現象嚴重。這些老開發區未來只有通過舊城改造來解決歷史欠賬問題，但各地在_發區新建或擴容中一定要堅持先規劃后建設的原則，堅持城鎮化和工業化就地或就近原則，堅持依靠規劃引導城鎮和產業融合發展的原則。
（2）新城區產城融合的發展模式。市場經濟是資源配置最優的方式，但其天生具有滯后性、盲目性和自發性，具體到產城融合實踐中往往表現為城鎮化滯后于工業化，導致鬼城和睡城等產城分離現象。因此，對新城區的產城融合需要系統和宏觀的理論指導。筆者認為，在遵循上述原則下新城區產城融合模式有自己的獨特性，即應該沿著園區產業化-園區城鎮化-產城共生化-產城融合等路徑。首先，新城區因產業進駐而設立園區，也因產業發展而集聚人氣。不容置疑的是，新城區建設初期很難實現產城融合發展，因此，園區城鎮化也不會一蹴而就。其次，隨著進入園區企業數量的增多，不論是生產性還是生活業都會因此迅速發展起來，為產業發展提供所需的公共產品和服務。最后，隨著產業規模的發展與壯大，為園區發展提供源源不斷的就業和稅收崗位，從而呈現產業和城鎮共生共榮發展之態勢，實現產城融合目標。
2.老城區產城融合的發展模式
相比較而言，我國老城區產城融合度要比新城區普遍高。原因是多方面的，既有我國城市化形成的歷史原因，也有工廠圍城而建的現實根源。雖然老城區產城融合度較高，但產業和城市融合發展的情況復雜，也有一系列問題亟待解決，如重化工業與居民區安全距離不達標，人口密集與交通擁擠造成企業物流成本高，規劃缺乏導致老城區公共基礎設施建設滯后等。因此，在產城融合發展的原則和模式上，老城區與新城區應體現差異性與特殊性。
（1）老城區產城融合的發展原則。第一。要堅持開發與保護并重的原則。開發目的是為了更好地保護而不是肆意破壞老城區，因此，開發老城區不能破壞老城區的歷史與文化。由于老城區基礎設施既缺乏又存在老化問題，開發與建設的重點是彌補與新城區在公共設施與服務上的不足。當然保護老城區不是保護落后與陳舊，應予以科學甄別，與適度合理開發并行不悖。第二，要堅持商業地產做減法與環境保護做加法的原則。一些不適宜繼續在老城區發展的重化工等危害公共安全或者經多年整改環保仍不達標的企業，應徹底搬出老城區，留下安全生產、環保工作到位的企業繼續在老城區發展壯大。同時，對因搬遷老城區留下的閑置企業用地，不適宜大規模將其作為商業房地產項目來開發，從而進一步加劇老城區的擁堵和環境壓力；確有需要的也應與棚戶區改造相結合，以提升老城區人民的居住環境與環保水平為開發目的。
（2）老城區產城融合的發展模式。由于歷史原因，老城區承擔工業化建設的主要任務，大量工業企業、事業單位分布在老城區，造成老城區人口密集、交通擁堵，居民區和廠區安全距離缺乏，環境污染問題突出。因此，要實現老城區產城融合，首先要對老城區進行改造，特別對一些老工業基地實施整體搬遷工程，把碧水藍天還給老城區。其次，要對老城區落后的服務業進行大力提升，實現老城服務業現代化。現代物業管理是城市管理的重要環節，但多數老舊小區普遍缺乏現代物業管理。因此，不僅要分片分批進行棚戶區改造，而且要引進現代物業管理企業人駐老城區，提升老城區城市管理水平。再次，在老城區改造和服務業實現現代化基礎上。逐步實現老城新城化。一手抓新型城鎮化建設，打造宜居老城區；一手抓新型工業化建設，加快工業企業轉型升級發展，加快工業化進程。最后，在新型工業化和老城現代化的雙輪驅動下，老城區實現脫胎換骨式改造升級，實現產業和城市融合發展。
3.農村城鎮產城融合的發展模式
一直以來。我國城鎮化建設重點放在大中城市，這種城鎮化發展模式不僅造成小城鎮發展滯后，而且造成大中城市人口膨脹、環境惡化、住房緊張、就業困難等“城市病”，客觀上制約產業和城鎮融合發展。小城鎮主要分布在縣域經濟范圍內，屬于農村城鎮化范疇，在我國城鎮化建設中具有重要的地位。伴隨農村城鎮化的規模擴大和加快發展，產城融合發展問題也會逐漸凸顯，因此，在規劃和發展農村小城鎮時應未雨綢繆，科學合理地協調產業和城鎮發展關系。
（1）農村城鎮產城融合的發展原則。第一，堅持服務于農村小城鎮建設的原則。農村小城鎮產城融合發展有別于大中城市，其產城融合首要任務就是大力發展符合小城鎮發展的產業集群，以產業發展帶動農村人口集聚，夯實農村經濟基礎。大中城市產業基礎良好，但與之相應城市配套基礎設施發展相對滯后，因此，大中城市產城融合的第一要務是改善和增加優質公共服務。而小城鎮產城融合發展，要堅持優先發展產業原則，同步配套和推進城鎮建設，實現新農村建設、產業發展、小城鎮建設良性互動發展。第二，堅持服務于新農村建設的原則。農村城鎮產城融合有其特殊背景，即在新農村建設背景下實現產業和城鎮融合發展，因此有其特殊的使命。即服務于“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設目標。中國要美，農村必須美。因此，小城鎮建設和農村產業發展必須既滿足改變農村落后面貌，帶領農民致富，又要建設美好城鎮，讓農民變成市民，在最大程度上節約公共產品的建設和運營成本。第三，堅持服務于農業現代化建設的原則。小城鎮在空間上居于大中城市和鄉村之間，承擔農業人口轉移到城鎮和第二、三產業的重要職能。而實現農業現代化有一個重要前提，即大量過剩的農業人口要實現就地或就近轉移，從而實現“三農”現代化。至少在農民市民化轉化的初級階段，小城鎮是進城生活和就業的轉移農民的最佳選擇。因此，在小城鎮實現產城融合發展還要堅持服務于實現我國農業現代化的重要歷史使命。
（2）農村城鎮產城融合的發展模式。基于“三農”現狀的國情，我國農村產城融合發展模式相比其他地區，要更加彰顯物的產業化與人的城鎮化發展，同時，在推進中采取市場化與非市場化路徑雙管齊下的策略。隨著我國農業現代化的加速推進，鄉村美好化推動新農村建設目標逐漸實現，中小產業集群在小城鎮得到快速發展，從農村轉移的人口被小城鎮產業吸納，城鎮人口會持續增長，二、三產業也因得到更多廉價和充足的人力資源而加快發展，越來越多的產業會集中在小城鎮。農村地域空間大，具有較強的發展彈性，產城融合在小城鎮發展具有天然的優勢。一方面，近似一張白紙的農村小城鎮有利于規劃出符合產城融合發展的城鎮化，鄉村美好化與小城鎮建設相得益彰。另一方面，三次產業在小城鎮融合發展的優勢上得天獨厚，有利于三次產業耦合發展，從而加快產業和城鎮在小城鎮融合發展。因此，在農村要遵循一種從新農村建設推動現代農業發展，從農業現代化分離出來的大量人口集聚于小城鎮，并因中小a業集群的發展而吸附農民就地或就近就業，最終形成“人”的遷移和“物”的發展的城鎮和產業融合發展模式。
三、產城融合發展模式提升城鎮化質量的實現路徑
1.總路徑：四化同步下走新型工業化和新型城鎮化道路
在中國實現現代化的偉大征途上，完成工業化和城鎮化是兩個異常重要的任務。走什么樣的工業化和城鎮化發展道路，不僅關系到兩者的發展速度和質量，更關乎能否實現產業和城鎮融合協調發展這一重大使命。如同前文分析，我國傳統工業化和城鎮化道路導致產城分離，并愈發成為制約我國現代化發展的因素，已到了必須認真反思和揚棄階段。在信息化、農業現代化、工業化和城鎮化協同發展的現實經濟背景下，本文認為，只有走節能環保為特征的新型工業化和以人為本為核心的新型城鎮化道路，遵循在新城、老城和農村等不同區域產城融合發展的形成機理，才有可能找到實現產業和城鎮融合發展、提升城鎮化質量的長效機制和發展路徑。這是一條中國實踐城鎮與產業融合發展的總路徑，具體到不同區域的實踐路徑，應根據其融合機理的不同，選取差異化的分路徑。本文用一個比較直觀的方框圖來說明產城融合模式的總路徑和分路徑，如圖2所示。
2.分路徑
（1）新城區：產業規劃與城鎮規劃相匹配的實踐路徑。
首先，走空間相匹配的產業和城鎮融合發展道路。解決新城區產城分離問題，要解決廠區和城區空間“天各一方執手相看淚眼”的窘境。筆者對新城區進行專題調研時發現，一些城市在規劃城市與產業發展時人為地造成產城分離，而非市場無序發展所致。因此，解決產城分離發展要排除非科學規劃因素干擾，依靠走產業和城鎮空間相匹配發展的路徑。一方面，要準確理解產城融合發展的空間含義，絕不能把產城融合理解成工廠和居民區零距離相互依存發展，科學的產城融合是廠區和居民區應依據工廠生產性質不同而保持相應的安全的環保的科學空間距離。另一方面，要科學規劃產城融合的空間距離。目前產城融合的空間距離有市場自發形成，也有政府規劃形成的。實踐證明兩種形式形成的空間距離成敗參半，均有偏頗之處。究其原因，前者是市場失靈造成的偏差，后者是規劃本身不科學造成人為的失誤。隨著區位向城市邊緣接近，不同規模城市的消費者效用都隨之降低。另外，城市規模與地租反向變化，所以對于企業而言，為了降低地租，通常會根據企業的技術密集度和相應獲得的收益，將企業設立在規模不同城市的合適區位，以實現企業的利潤最大化。因此，技術密集度越高的企業，分布在越接近大城市中心地區的區位；技術密集度越低的企業，或勞動密集型企業，則分布在大城市的邊緣區域或中小城市相對離城市中心地區較近的區位。對于消費者，離城市中心地區越遠，其通勤成本越高，甚至工資也隨之下降，使得消費者效用降低。因此，正確可行的路徑是在遵循市場規律和依賴科學論證的基礎上，規劃不同產業的產城融合發展的空間距離。
其次，走功能相匹配的產業和城鎮協調發展道路。所謂功能相匹配是對象之間互相滿足某種需求的一種屬性。本文所指的產業和城鎮功能相匹配即產業的經濟功能和城鎮化的服務功能在融合發展中能夠互相支撐和互相促進。要達到以上匹配效果，就要弄清楚產業功能和城鎮化功能兩者在特定語境下的科學內涵。在產城融合語境中，產業功能主要表現為經濟功能，而不是生產產品或提供服務的使用功能；城鎮化功能主要表現為服務功能，而不是拉動內需的經濟功能。要搞清楚兩者功能相匹配的具體路徑，第一條路徑是城鎮化發展需要產業提供經濟基礎，解決城鎮居民就業和用來投入到公共服務和設施的財政資金等問題；第二條路徑是新城區產業發展離不開城鎮化為其提供水、電、氣、路、污染物處理等基礎設施及公共服務體系，除了提供“物”的城鎮化，還需要為工作在新城區的產業工人提供生活便捷、舒適和工作環保、高效的“人”的城鎮化服務。因此，準確的功能匹配應圍繞以上兩個具體路徑來實現產城融合發展目標。同時，還要搞清楚兩者在產城融合發展中存在的不足功能、過剩功能和不必要功能。不足功能是指城鎮化尚未滿足使用對象即產業發展所需求的必要功能，不足功能可能會導致產城分離發展，因此，需要盡快補缺補差。對于因好大喜功或設計失誤而超過產業發展需求的過剩和不必要功能，應予以剔除，以節約產城融合發展的成本。
第三，走效率相匹配的a業和城鎮高速發展道路。當前，產城融合度低主要由三個方面原因造成：一是產城分離發展帶來一系列的社會成本增加問題，造成產業和城鎮融合發展效率低下。二是新城區產業發展速度滯后于城鎮化發展進度，形成公共服務與設施資源閑置與浪費，并因兩者效率不匹配造成產城融合度低。三是城鎮化速度滯后于新城區產業發展，因基礎配套跟不上而拖累產業發展速度，客觀上造成產城融合度低。因此，新城區產業發展和城鎮化進程要同步發展，不能一前一后或一快一慢式發展，否則都將因兩者效率不匹配而造成產城融合度低。具體來說，一方面，新城區城鎮化規劃應當超前，建設可以適度超前。當有新產業園落戶新城區時，城鎮化跟進速度要快；另一方面，新城區產業發展應根據自身規模、技術和市場需要，加快或減緩發展速度，在發展中應不考慮城鎮化對其制約作用，即假設城鎮化發展完全可以滿足產業發展需要的所有條件。
（2）老城區：產業升級與城市功能升級并舉的實踐路徑。
第一，走信息化和新型工業化融合的產業和城市融合發展道路。如前文所述，由于歷史原因，老城區是傳統工業集聚區，不僅企業生產設備陳舊，工藝落后，而且產品缺乏競爭力，企業經營效益差，并在其漫長的發展中給老城區帶來一系列環境污染等問題。因此，要解決以上問題，必須對老城區傳統產業進行升級改造，走信息化和新型工業化融合發展道路應該是現有技術條件下的最佳選擇。以信息化的技術優勢來改造傳統產業，以新型工業化的效率優勢促進信息化規模化發展，形成兩化融合發展態勢，從而帶動老城區產業全面升級，以滿足產城融合對傳統工業化向新型工業化發展模式轉變的內在需求。
第二，走以人為本的產業和城市融合發展道路。產城融合成功的美國紐約曼哈頓區和中國蘇州新加坡工業園等范例表明，成熟的產業發展園區也一定是以人為本的城市社區。我國老城區不僅人口密度大，居住環境差，而且基礎設施和公共服務歷史欠賬多。因此，要大力改造老城區，走新型工業化道路，讓人民群眾有更多因產城融合發展帶來的獲得感和幸福感。因為這與產城融合來改善和提升居民的生活、生產條件這一根本目標相契合。隨著以人為本的城市化建設的不斷推進，老城區日趨完善的城市功能和日益提高的城市品位，將會為老城區產業改造與升級提供有利的外部發展環境，并最終實現人與城市、城市與產業、產業與人和諧發展，實現由產城融合走向產城共興的目標。
第三，走智慧高端的產業和城市融合發展道路。近年來，我國加快智慧型城市建設的力度，這為老城區破解產城融合難題提供了事半功倍的解決路徑。所謂智慧城市是有別于傳統城市的運行模式。與數字城市、感知城市、生態城市和智能城市等區域發展概念相互佐證。學界對其定義各有側重，有的學者強調互聯網、云計算、大數據等新一代信息技術的使用。有的學者強調城市網絡建設的先進性，有的學者強調人的參與的重要性，但本文認為智慧城市最重要的功能就是將組織（人或企業）、業務或政務、交通、通訊、水和能源等六個核心系統形成既高效又高端的協作運行的城市系統，更加強調智慧城市的系統性和宏觀性。因此，老城區功能的改造與升級要以建設智慧型城市為目標，最終實現能夠智能分析、感測、優化城市運行核心系統的各項關鍵信息。為產業和城市開辟一條智慧、高端、高效的融合發展道路。
（3）農村小城鎮：實施一鎮一產業集群與小城鎮化發展戰略的實踐路徑。
首先。走產業集群優先發展的產業和城鎮融合道路。農村小城鎮產城融合任務有其艱巨性，要克服兩大難題：一是缺乏與大中城市相媲美的城市基礎設施和相對完善的公共服務體系，即缺少產城融合的地理空間：二是小城鎮在產業發展上有天然的短板，即缺乏產城融合的經濟基礎。很顯然，既沒有適度的地理空間，又沒有厚實的產業發展基礎，小城鎮產城融合的難度遠甚于其他地區，必須產業發展和城鎮化兩條腿走路。因此，農村小城鎮應根據自身資源稟賦條件選擇一個或二個產業發展，并努力形成集群發展模式。小城鎮一般不具備大資本和高技術優勢，單個企業實力弱，形成產業集群有利于企業在市場經濟中獲得規模經濟競爭優勢，從而為小城鎮發展提供堅實的經濟后盾。同時，從城鎮化發展規律來看，因產業發展而興起城市，也因城市擴張使產業做大做強。但對于農村小城鎮來說，優先發展的戰略是實施一鎮一產業集群。其后才是城鎮化建設的跟進。
馬林東（1987—），男，滿族，黑龍江省集賢縣人，在讀碩士，農業推廣碩士，單位：東北農業大學資源與環境學院，研究方向：農業資源利用。
通訊作者：徐秋（1987—），女，漢族，黑龍江省樺南縣人，在讀碩士，管理學碩士，單位：東北農業大學資源與環境學院，研究方向：行政管理。
摘 要：珠江三角洲地區是我國改革開放的先行地區，是我國重要的經濟中心區域，在全國經濟社會發展和改革開放大局中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰略地位。歷經改革開放30余年，珠江三角洲地區以今非昔比，但在經濟結構與發展方式急轉之下，國家適時頒發《珠三角（2008-2020）改革發展規劃綱要》，為珠三角地區進一步發展指明方向。該文從國際層次、國內層次、區域層次深刻解讀珠三角發展規劃綱要，從軟環境與硬環境兩個方面分解綱要，以指明珠三角發展方向，最后對珠三角地區一體化的方式與動力機制進行闡述。
關鍵詞：珠三角；改革；發展；規劃
改革開放30余年，珠江三角洲地區充分發揮改革“試驗田”的作用，率先在全國推行以市場為取向的改革，較早地建立起社會主義市場經濟體制框架，成為全國市場化程度最高、市場體系最完備的地區。城鄉居民收入水平大幅提高，覆蓋城鄉的社會保障體系初步形成，教育、科技、文化、衛生、體育等各項社會事業迅速發展，公共服務體系基本建立。珠江三角洲地區改革發展的巨大成就雄辯地證明，發展是硬道理，改革開放是發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的必由之路，因此要深刻剖析《珠三角（2008-2020）改革發展規劃綱要》，為珠三角區域發展指明方向。
1.珠三角地區改革發展規劃解讀
1.1國際層次
珠江三角洲是中國經濟最發達、增長最迅速的地區之一。改革開放以來珠三角在工業化、市場化和國際化方面走在了全國的前列，1979-2007年，廣東連續28年GDP年均以兩位數的速度增長。2008年在經濟危機不斷蔓延和擴散的大環境下， 同樣給珠三角外向型經濟以沉重打擊，珠三角地區的基本矛盾也日益顯現，整個珠三角地區的進一步發展面臨著嚴峻的挑戰。在當前一個全新形勢的這樣一個全球環境背景下，國務院批復這個區域性規劃無疑具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。
擴大開放的重要國際門戶。與港澳緊密合作、融合發展，共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群。創新國際區域合作機制，全面提升經濟國際化水平，完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系。
世界先進制造業和現代服務業基地。打造若干規模和水平居世界前列的先進制造產業基地，培育一批具有國際競爭力的世界級企業和品牌，建設與港澳地區錯位發展的國際金融、航運、物流、會展和創新中心。
1.2國內層次
改革開放30年來，珠江三角洲地區充分發揮改革“試驗田”的作用，率先在全國推行以市場為取向的改革，較早地建立起社會主義市場經濟體制框架，成為全國市場化程度最高、市場體系最完備的地區。
《綱要》最重要的意義在于將珠三角的改革發展事業納入了國家整體戰略的范疇。中山大學嶺南學院教授、廣東省經濟學會會長王裙告訴記者，珠三角的成長和成功是中國的一個縮影，同樣，珠三角面臨的發展問題也是中國的問題。《綱要》的出臺，使廣東與泛珠三角其他省、港澳臺及東盟地區的合作發展提升為國家戰略，有力地促進奧港澳三地社會文化融合，確保“一國兩制”的成功實施。
全國重要的經濟中心。綜合實力居全國經濟區前列，輻射帶動能力進一步增強，形成以珠三角為中心的資源互補、產業關聯、梯度發展的多層次產業圈，建設成為帶動環珠三角和泛珠三角區域發展的龍頭，成為帶動全國發展更為強大的引擎。
1.3區域層次
從區域化到全球化，城市產業發展還要適應全球化需求，從全球城市體系中丈量自身的長與短。其核心思想在于區域要盡力規避完全市場條件下一體化策略的諸多弊端，要把發展權力下放到基層，讓其擁有地方發展自。
深化改革先行區。繼續承擔全國改革“試驗田”的歷史使命，大膽探索，先行先試，在重要領域和關鍵環節率先取得突破，為實踐科學發展提供強大動力，為發展中國特色社會主義創造新鮮經驗。
科學發展模式試驗區。《綱要》鼓勵探索經濟發展方式轉變、城鄉區域協調發展、和諧社會建設的新途徑，走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，為全國科學發展提供示范。
2.珠三角地區改革發展規劃綱要分解
伴隨著各方人士對《綱要》解讀的深入，焦點已從宏觀的解讀到微觀分解，該文主要從軟、硬環境兩方面進行解讀。
2.1軟環境
軟環境軟環境是相對硬環境而言的一個概念，它是指物質條件以外的諸如政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和。
制約珠三角城市間環境治理合作的原因：主要是政策規劃不協調，綜合決策缺位；跨政區環境治理合作缺乏法制基礎；生態整體性與行政空間分割存在矛盾；城市間環境管理合作機制不完善等。為促進珠三角地區協調發展，《綱要》提出珠三角區域經濟一體化發展戰略，強調珠三角各市要打破行政體制障礙，遵循政府推動、市場主導，資源共享、優勢互補，協調發展、互利共贏的原則，創新合作機制，優化資源配置。
2.1.1體制機制。落實《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，需要珠三角地區的各級行政機關樹立以跨邊界為基礎的區域協作性公共管理理念，實行重大事項的契約化協調機制、跨區域的行政立法協作機制、常規化的信息交流機制以及糾紛的行政自我解決機制。推進珠三角區域一體化，首先需要樹立以跨邊界為基礎的區域協作性公共管理理念，即在一個地區邊界管轄意義逐漸下降的公共管理世界中，區域內各政府應該突破或超越以邊界為基礎的科層制公共管理模式，構建以跨邊界為基礎的一體化的協作性公共管理模式。
2.1.2人力資源素質提高。在深入貫徹落實《綱要》，適應廣東建立現代產業體系的需要，調整優化學科專業結構，以提升學生創業就業能力為抓手，以探索和創新人才培養模式為當前的中心工作，抓住建設省級示范性高職院校和進駐省級現代職業教育基地的契機，全面提升學院的人才培養質量和辦學水平。
2.1.3科技、體制。1）增強制造業的內生能力，以技術、創新與品牌為核心推動產業轉型升級。2）加強與發達經濟地區的產業合作，學習和借鑒它們的寶貴經驗。3）加快信息化建設步伐，以信息化促進產業轉型升級。4）政府的戰略引導與政策措施不可或缺。
2.2 硬環境
硬環境指基建中為創設良好的投資環境建設的交通、電力、通訊、供水、工業廠房等基礎設施和生活服務設施。
2.2.1基礎設施。研究珠三角九市近十年來基礎設施的投資額與其經濟增長的關系，結果表明目前珠三角地區基礎設施投資的增加與其GDP的增長成正相關。基礎設施尤其是公共基礎設施在促進經濟增長方面主要是通過提高生產率和改變生產環境來實現的；在基礎設施投資的領域，我們不應該簡單重復建設，應把重點放到提供高效、高服務的基礎設施上去。只有平衡了在基礎設施投資領域的選擇，改善其服務和提高效率，才能提高基礎設施對珠三角城市群經濟增長的促進作用，才能發揮基礎設施在在緩解危機時的政策性作用，為區域經濟增長提供一個健康穩定的硬環境。
2.2.2社會事業。珠三角公民在享受底線均等的基本公共服務基礎上，進一步享受到能夠突破行政區劃的界限逐步實現對接共享并最終達到同一標準的基本公共服務，范圍包括公共教育、公共衛生、公共文化體育、生活保障、住房保障、就業保障、醫療保障、生態與環境等方面。
2.2.3產業發展。產業集群是一種高效率的生產組織方式，是珠三角地區經濟持續發展的兩個重要推動力量，遵循經濟系統的自我增強機制，具有很強的成長性和競爭優勢。而一體化則是按照區域經濟原則統一規劃布局，統一組織專業化生產和分工協作，建立統一大市場，優勢互補、聯合協作，聯接成為一個利益共同體，提高區域綜合競爭力。
長期以來必須重視投資環境建設和核心競爭力的構建，走“軟”“硬”兼施的協調發展之路，依靠珠三角的整體優勢和產業特色吸引投資者和客商。
3.珠三角一體化
3.1錯位模式下同城化
伴隨全球化進程的加快， 城市與城市之間的競爭逐步轉向區域與區域之間的競爭， 城鎮密集地區作為城鎮化發展最快的區域， 成為當今全球經濟體系的關鍵節點。然而， 全球化在加速城鎮密集地區形成的同時也給其發展帶來了諸多問題。其具體表現在：區域聯動的快速發展導致城市的發展差距拉大，區域的城鎮化導致城鄉發展不平衡，區域惡性競爭和重復建設，區域經濟增長方式面臨變革，資源和環境遭到巨大破壞，地域文化受到侵蝕等。表示，只有通過各城市間適度競爭形成錯位發展，才能更有效地實現珠三角地區資源優化配置，才能加快珠三角一體化進程。
因此，毗鄰城市要走向一體化，關鍵是城市之間的產業分工及互補的程度。只有區域經濟的產業存大差異性， 互補性產業的聯合才有動力， 各種要素形成經常性對流、輻射，使人才流、資金流、物流、信息流互通有無。
泛珠三角區域經濟合作主要在以下4個主要領域，即由于各地區在自然資源稟賦上的差異性和互補性而形成的資源合作；由經濟合作區內各地區產業結構的互補性而形成的產業合作；鐵路、公路、機場、港口、信息等基礎設施一體化所構成的基礎設施合作；最后是在謀求共贏的利益組合基礎上，建立起開放、健全、有序的統一大市場。
3.2 非均衡發展模式下珠三角城鄉一體化
從整個城鄉一體化推進過程上看，珠三角選擇的是“以城帶鄉”模式發展的，這是區別于長三角城鄉統籌規劃模式的。它采用的是一種非均衡的發展模式，先優先有基礎優勢的中心城市包括廣州、深圳、珠海等發展，然后再通過政府的引導及政策的傾向使得城市帶動周邊農村發展，以工業促進農業發展來縮小物質財富的差距，共同發展。由于非均衡發展模式本身就具有階段性的，以使得珠三角的城鄉一體化也具有階段性。珠三角的城鄉一體化需要經過三個階段：農村剩余勞動力轉移階段，城市工業的轉移階段，城鄉資源的互通階段。
3.3 動力機制
農業發展和農村改革是珠三角農村城鎮化的初始動力，對外開放是農村城鎮化的加速器，而國家執行的有關政策，才是實現農村城鎮化的關鍵。（作者單位：東北農業大學資源與環境學院）
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關鍵詞：全民健身 存在問題 對策建議
一、全民健身公共服務體系建設面臨的問題
1、全民健身公共服務體系建設主體單一，社會參與度較低
全民健身公共服務體系建設由政府主導，但并非政府是建設的唯一主體。受過去我國計劃經濟體制下“全能政府”治理體制和觀念的影響，政府是社會公共服務的唯一供給主體，既是公共服務的組織者，又是公共服務的生產者，社會力量難于參與到公共服務的供給當中。[1]
近年來，隨著國家對企業和社會組織政策的逐步放寬，鼓勵并支持企業和社會組織等廣大社會力量，共同參與公共服務體系建設，石家莊市由于處于我國經濟和社會改革的前沿陣地，在引導社會力量參與公共服務體系建設方面取得一定進展和突破，在全民健身公共服務體系建設中，通過采用政府購買公共服務等方式豐富公共服務供給模式，使政府“大包大攬”的局面有所改善，社會力量開始參與到全民健身公共服務體系的建設中來，但同建設服務型政府的要求和人民群眾日益增強的體育健身需求相比，這種參與仍顯得不足，還存在較大差距。
2、對城鄉一體化理論認識尚有不足，城鄉一體化水平有待提高
城鄉一體化是石家莊市全民健身公共服務體系建設的重要理論基礎，但在實施過程中，由于對這個概念及其內涵的理解不夠透徹，致使建設效果受到影響。[2]
城鄉一體的全民健身公共服務體系不應只是全民健身設施。
體系的城鄉一體，還應包括全民健身組織、全民健身指導、全民健身活動和全民健身信息體系的城鄉一體，只有每一個子體系達到城鄉一體，全民健身公共服務體系的整體才能實現城鄉一體。同時，全民健身公共保障體系的建設也較薄弱，尚未形成城鄉一體的格局。此外，城鄉一體化最重要的一點是城鄉相融合，但是就目前石家莊市全民健身公共服務體系建設情況來看，基本還是城市建城市的，鄉村建鄉村的，城鄉之間缺少互動和交流。所以，要真正實現城鄉融合，還要轉變這種城鄉分割的觀念。
3、全民健身公共保障體系不健全，保障功能難以充分發揮
從目前石家莊市全民健身公共保障體系建設情況來看，還不夠完善，其內容還比較單薄，每一方面的內容甚至還沒有形成一個體系。首先，就全民健身組織管理而言，一方面有些基層政府不夠重視，積極性、主動性不高，相關部門協調合作意識較差；另一方面全民健身人才隊伍依舊匱乏，整體素質仍然偏低。其次，就全民健身資金投入而言，一方面財政撥款十分有限，尤其是社區、農村等基層財政更為困難，而且有限的經費多用在全民健身設施建設方面，其他方面則相對較弱；另一方面社會資金參與度不高，未形成多元化資金投入體系。再次，就全民健身法規政策而言，一方面政策類規范性文件較多，而相關法規較少。另一方面相關制度不夠完善，使得公共體育設施利用率較低、體育社團組織影響力較小、社會體育指導員的培訓管理不夠規范和全民健身經費投入等問題一直未能得到有效解決。最后，就全民健身考核評價而言，一方面政府部門考核多以量化指標的形式進行，缺少實際質量的評定；另一方面有些基層單位不理解考核的真正用意，存在為了考核而考核或應付考核的現象。所以，如何完善全民健身公共保障體系，是石家莊市全民健身公共服務體系建設面臨的一個重要難題。
二、石家莊市全民健身公共服務體系建設的對策建議
1、創新全民健身公共服務體系建設方式，推動建設主體多元化
政府主導作為石家莊市全民健身公共服務體系建設的基本理念之一，在當前建設過程中得到重要體現。然而，全民健身公共服務體系建設作為一項復雜而龐大的社會系統工程，涉及石家莊市千萬人的身體健康和生活幸福，光靠政府機關的幾個部門、幾個工作人員必定是難以完成的，這要靠全社會共同參與，才能實現全民健身公共服務體系共建共享。
政府主導與社會參與是全民健身公共服務體系建設方式的兩儀，缺一不可。要提高社會參與度，就要將企業、社會組織和公民個人與政府一道作為主體，在政府主導下，充分發揮各自的特性和作用，共同參與全民健身公共服務體系建設。首先，制定相關政策，通過政府購買和稅收優惠等方式，向企業購買全民健身公共服務，發揮企業專業性和靈活性的特點。其次，社會組織作為市場和政府的補充，兼具公益性與靈活性的特點，也應是全民健身公共服務體系建設的主體之一。隨著國家對社會組織政策的開放，要注重全民健身類社會組織的培育，使其承擔起建設百姓身邊的全民健身組織、全民健身指導和全民健身活動等的責。
2、促進城鄉全民健身公共服務體系建設相融合，推進全民健身公共服務均等化
當前，石家莊市城鄉一體的全民健身公共服務體系建設面臨的一個重要問題，就是缺少城鄉之間的交流融合。雖然城鄉都在建設全民健身公共服務體系，但是城市全民健身公共服務體系與農村全民健身公共服務體系之間卻缺少必要的溝通和交流。要擺脫這種城鄉分割、各自為政的境況，真正實現城鄉一體化，關鍵是要推進城鄉全民健身公共服務均等化。
首先，要保障城鄉居民享有全民健身公共服務的權利公平。其次，要保證城鄉居民享有全民健身公共服務的機會均等。最后，要確保城鄉居民享有全民健身公共服務的結果大體相等。
3、健全全民健身公共保障體系，維護全民健身公共服務體系持續運轉
全民健身公共保障體系是全民健身公共服務體系的運行血脈和活力源泉，它可能不像全民健身公共服務體系的內容那樣讓人看得見、摸得著，但是它卻時時刻刻保障著全民健身公共服務體系的運轉。針對其當前存在的突出問題，建議從以下幾方面進行加強和改進。[3]
第一，健全全民健身組織領導工作機制，強化全民健身組織管理體系。
第二，拓寬全民健身資金來源渠道，形成多元化的全民健身資金投入體系。
第三，加強全民健身法制建設，完善全民健身法規政策體系。
第四，實行全民健身目標責任制，建立科學合理的全民健身考核評價體系。
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