時間：2023-08-29 16:44:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇防災減災救災法律法規，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
論文關鍵詞 指揮權 不確定性 話語權 對口管理 效率原則
現有法律法規將地震部門定行為“國務院地震工作主管部門”，抗震救災的“牽頭部門”、“業務主管部門”等，承擔常態下抗震救災指揮部的日常工作和應急態下的具體指揮工作，震災發生后，作為抗震救災指揮機構的成員，協同其他部門統一領導指揮協調各方救援力量和應急處置與救援工作。
應急態非常態，震后救援是三大工作體系的核心，指揮權是應急權的最一線應用，它的科學、理性行駛和統一、高效決策事關大局和生死，理應體現地震部門在專業指導和行業管理上的權威優勢。然而作為災害對口管理部門，地震部門在震后抗震救災指揮工作中的職能履行和它的法律地位不相稱，發出的聲音和它的法律地位不相稱，履行應有職能多有掣肘，嚴重影響救援進度和效果。
常態下和應急態下地震部門的性質和職能都是法律確定的，但應急態下的法律法規須重視效率原則的把握，抓住《破壞性地震應急條例》的修改契機，完善地震法律法規、制度設計和安排，形成制度銜接，明確地震部門在管理體系中的法律地位、在指揮工作機制中的主要職能、職能行使方式和程序，增加地震部門的話語分量，確保指揮科學、決策高效、應對迅速，盡可能將災情的高度不確定性置于可控范圍，最大限度地挽救生命和損失。
一、明確地震部門對口管理地位的現實必要性
1.災害和應急特點的需要。地震災害的特點是突發性強、沖擊力大、影響范圍廣，次生衍生災害多，大地震的應急往往是全災種的應急。地震應急既是一項有高技術含量業務管理工作，也是一項政治任務，地震部門的信息、技術、裝備、隊伍和管理經驗等不斷發展的軟硬件優勢充分展示出它在地震領域具備其他部門和行業無可比擬的權威優勢和顯著地位。
2.高度的不確定性的需要。震災難預測，震后既要救人、防災中災，還要疏導、引導和指導各方非專業和專業、非官方和官方等救援力量，自然的和人為的不確定性疊加，要求指揮工作講時效性、協調性和專業性，而只有地震部門才能更科學衡量應急處置與救援各種方案的利弊得失，保障相應措施利大于弊，得大于失，掌握實施公權力行為的手段與行政目的之間的比例關系，所以法律法規和制度應為其提供通暢的職能履行渠道。
二、目前的制度缺陷
地震法律法規和國家層面的政策和制度，包括突發事件應對法、防震減災法、破壞性地震應急條例、國家突發公共事件總體應急預案、國家地震應急預案、國家十二五規劃、國家綜合防災減災規劃等都充分肯定了對口管理部門的職責和作用，但由于時間、效力等級、制定主體等等因素，措辭不統一，導致地位和管理權限不明。模糊的立法和不系統科學的制度設計不利于各部門聯合應急權力在分秒必爭的抗震救災中的高效運轉。汶川地震和玉樹地震等指揮管理中就暴露出指揮體系、運行機制多多少少存在多頭管理、協調不暢等問題，影響救援進展和效果。
（一）突發事件應對法作為應急法律法律體系唯一一部綜合性立法，規定了分類管理的應急管理體制，地震部門應為抗震救災的管理主體
防震減災法作為單災種法律，通篇稱地震工作主管部門，但涉及抗震救災指揮部共計3條的規定中除需要地震部門承擔指揮部日常工作外，只字未提其管理地位和權限，分則條文除預防和監測明確地震工作主管部門的職責外，規劃和救援兼為“會同”職能。
（二）法律規定應急預案要明確應急管理工作的組織指揮體系與職責
根據國家突發公共事件總體應急預案規定，處置突發公共事件由“業務主管部門牽頭”，但這與其編制依據中的“管理”措辭是有很大差別的。國家地震應急預案雖明確了中國地震局負責“管理地震災害調查與損失評估工作，管理地震災害緊急救援工作”，卻缺少上位法的原則依據，其“指揮與協調”和“緊急處置”置于“緊急響應”中，取向不明。
（三）1995年的破壞性地震應急條例
是唯一一部規范震后事中應急處置和救援等行為的行政法規，它關于應急管理原則、機構設置和職責的規定，如統一管理、分級分部門負責的原則、防震減災主管部門的用語、指導和監督的職能定位等等，已遠遠不能適應抗震救災的實際需要。
規則的制定者或參與者都要將自己的意志表達出來，方能合法合理確定并提升自己在特定領域的地位。從社會學角度來說，話語是有秩序的，并非任一主體都可進入或準入某一特定的語言領域，話語權則是一種潛在的現實的權力，在地震話語領域，地震部門的客觀條件決定了它當之無愧的引領地位。地震部門應當借助地震立法回歸并提升自己在抗震救災領域的話語權。
三、建議
以《破壞性地震應急條例》的修改為契機，通過綜合性立法和地震單災種立法、行政法規和應急預案的修訂，形成制度銜接，確保地震部門在震后抗震救災指揮工作中的職能履行。
（一）單災種立法要保持在綜合性立法中的優勢，明確地震部門的法律地位
1.地震應急往往是多災種應急，在管理或主導的選擇上，主導更切合實際需要。條文擬定上考慮精確表達這種價值取向，并將這種價值取向體現在指揮管理體系和工作機制中。特針對《防震減災法》第5、6條。
2.抗震救災指揮部在應急救援力量配置方案的制定中須以地震部門為牽頭部門，體現其業務管理職能；應對大災巨災成立現場指揮機構則要體現其綜合協調能力和社會管理職能，如成立抗震救災總指揮部，則要突出其決策輔助職能。特針對《防震減災法》第50、51條。
（二）行政法規根據法律規定，細化地震部門主要職能，并完善指揮工作機制
1995年的《破壞性地震應急條例》在“震后應急”一章中，用11個條文規定了17個部門和機構（國務院機構未改革前，包括抗震救災指揮部和防震減災工作主管部門）的職責，形同常態下職能拷貝，無主次輕重和協商協調。該條例目前正在修改，可以專章或專節的形式將抗震救災各部門主要職能和指揮工作機制規定下來，其中地震部門主要職能可以條款形式出現。
首先，要明確震后抗震救災指揮工作，并不是“誰指揮誰”，而是“誰科學、誰主導”，地震部門正確的決策建議和表達，應以其雄厚的技術能力支撐，以法律制度保障，方能主導決策走向。
其次，震后抗震救災指揮工作主要是針對現場，現場管理包括救援管理、社會管理、新聞管理等，社會管理有包括了志愿者管理等，其中救援管理是核心工作。
因此，地震部門在震后抗震救災指揮工作中的主要職能應包括：主持抗震救災指揮部的信息溝通會，將監測到的災情變化和發展情況及時通報并作交流；提出針對性救援方案，對其他部門的救援方案有建議權和保留權；根據災情程度劃分責任區，與其他部門協商救援力量的分配、配合和銜接；為志愿者救援隊伍配備地震專業人士作指導；與其他部門合力疏導各方救援力量等等。地震部門履行職能是業務管理能力和綜合協調能力的體現。
再次，完善指揮工作機制可確保職能履行，現場指揮機構目的是應對大災巨災，對決策效率的要求最高，就以其工作機制的建立為例，如以章或節規定，要確定章節名稱、內容和條文設計。
1.現場管理、現場指揮、現場聯合指揮等名稱。
2.指揮權行駛原則。
3.現場指揮機構組成和職責分工。強化地震部門信息溝通和救援方案建議保留權等職責。
4.決策方法、程序和時限。應對大災現場復雜態勢，聯合指揮決策的果斷和快速至關重要，程序的設定需簡化并留有一定的靈活性。
5.不能決策的請示程序、時限、保留等。
6.責任，尤其是保留意見和保留措施的責任。
2009年剛修訂實施的《防震減災法》不可能再作大幅度修改，部門規章位階低不能解決部門權力的協同使用，只有《破壞性地震應急條例》在位階和操作上都有利于把握，既符合法律的原則性規定，又能增加實施性法規的可操作性和實用性。
國家地震應急預案應明確指揮與協調的重要性，根據法律法規繼續細化實化工作機制的運行，強化預案演練，彌補現實不足。
1.專章或節“應急處置與救援”，明確指揮部和現場指揮的運作機制，行政法規指揮機構工作機制是依據和指導。
2.在災后反思中，預案的可操作性和實用性總是遭到質疑。采取“冗余技術”制定預案是希望“預料一切危機”，但預案畢竟是“預設”或“預想”，再完備也不能完全應對災情變化，但預案演練可強化部門間的合作，提高地震部門的綜合協調能力，預案的修改也相對靈活，可考慮專條規定預案演練。
今年5月12日是我國第八個“防災減災日”。為認真貫徹國家和省、市減災委通知精神，切實做好我區5.12“防災減災日”活動各項工作，增強全社會防災減災意識，提高市民群眾自救互救能力。結合我區實際，制定本活動方案。
一、活動目的`
今年5.12“防災減災日”宣傳活動的主題是“科學減災、依法應對”。目的是進一步科學分析和研究防災減災重點工作任務，充分發揮科學技術對防災減災的重要支撐作用，加快科技成果在防災減災領域的集成轉化和推廣應用，加大防災減災科學知識普及力度，提升綜合減災能力。同時，要健全防災減災救災法治，完善法律法規體系，堅持依法行政，普及防災減災法律知識。要通過開展一系列防災減災活動，將科學思維和法制理念貫穿防災減災救災的全過程，促進國家綜合防災減災“xx”規劃任務的全面落實，有力提升防災減災救災工作的科學化和法制化水平。
二、活動時間
5月12日是防災減災集中宣傳日，5月11日至17日是全市防災減災宣傳周，各街道辦事處要以“科學減災、依法應對”為主題，全面開展防災減災宣傳活動。
三、活動內容
（一）開展防災減災科普宣傳教育活動
宣傳周期間，各街道辦事處要根據實際情況和職能特點，組織開展防災減災日主題活動，重點以《突發事件應對法》、《防震減災法》、《防洪法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《森林防火條例》、《地質災害防治條例》等法律法規及應急避險知識宣傳為主。同時，要充分發揮科學技術對防災減災的支撐作用，做好氣象水文災害、地質地震災害、生物災害和生態環境災害等各類自然災害知識、防范應對措施的科學普及和宣傳教育。5月12日當天，區宣傳活動主會場設在時光公園，各街道辦事處也可設立分會場。
（二）開展災害風險隱患排查治理活動
要尊重科學，依靠法制，組織各社區開展災害風險隱患排查，針對轄區可能發生的暴雨、洪澇、地震等頻發易發災害威脅，重點排查社區各類建筑和民房、學校、醫院、生產經營場所、火車站、大型商場、影劇院、城市地下管網等人員密集場所和重要設施，摸清災害風險隱患，開展災害風險評估，對存在的問題提出整改措施并進行集中整治，進一步促進我區綜合防災減災“xx”規劃的全面落實。
（三）修訂完善自然災害應急救助預案
各街道辦事處要按照全面推進依法治國的要求，尊重科學，依靠法制，進一步修訂完善各類防災減災應急預案，并要結合預案要求分層次、分災種、因地制宜組織開展防災減災綜合演練，進一步提高本級預案的針對性和可操作性。
（四）做好防災減災日活動的宣傳報道
各街道辦事處要充分利用廣播、電視、報刊、網絡以及微博、微信等多種形式和手段，對防災減災日系列活動以及防災減災經驗做法等進行宣傳報道，大力普及防災減災知識及相關法律法規，營造良好的輿論氛圍。
四、具體要求
各街道辦事處要加強領導，精心組織，認真籌劃，并根據職責分工和業務特點，制定工作方案，逐項抓好落實。全市5.12防災減災日宣傳活動結束后，各街道辦事處要認真總結活動情況和經驗做法并形成書面報告，于5月25日前報至區民政局辦公室。區民政局全面負責做好相關聯絡溝通和綜合協調工作。
2021年防災減災活動方案
5月12日，是汶川地震**周年的日子，是國家法定的“防災減災日”，為切實增強全民應對地震災害的應急處置能力，提高全民在發生特大地震災害時從容應對和自救互救能力，最大限度地減輕各類災害造成的損失，確保安全。根據省、市有關要求，經研究決定，于“5。12”防災減災日期間組織一次防震減災應急演練活動。現將活動要求通知如下，請各單位按照方案要求認真準備和落實。
一、演練時間
20xx年5月12日（星期二）上午9：20開始，演練時間約30分鐘。
二、演練地點：
閶江小學。
三、演練內容：
1、突發地震災害時應急避險。
2、地震過后人員安全疏散。
四、參加人員：
閶江小學所有在校師生。
五、演練目的：
通過此次演練，使在校師生在遇到緊急情況時能夠冷靜應對，并按照正確的疏散線路安全快速的撤離，最大限度地保護在校師生的生命安全，特別是減少不必要的非震傷害。同時，通過活動的開展，進一步宣傳防震減災及應急自救知識，切實提高全民在突發事件下的應急反應能力。
六、演練組織機構設置
（一）防震減災應急演練工作領導小組。
組 長：馮飄時
副組長： 胡育林、方芳
領導小組的主要職責：
1、在地震和其他災害發生時，決定啟動應急預案，指揮全校開展防震救災應急工作；
2、指導督促有關單位做好演練準備工作。在演練時，負責各預定區域的疏散指揮工作；
3、負責及時向上級主管部門報告災情及應對措施。
（二）防震減災應急演練指揮部
總 指 揮：陶麗娟
副總指揮：陳劉杰（政府辦）
指揮部主要職責：
1、對學校防震減災應急演練實行具體的統一指揮領導；
2、負責及時修訂演練預案，收集和分析相應的演練準備情況，提出演練的指導意見和具體保障措施，協調參演各部門工作；
3、檢查、指導演練工作小組認真履行工作職責，并對演習情況進行講評；
4、演練過程中，確保人員安全、物資充裕、信息暢通，并制定切實可行的緊急情況處置方案，保證順利完成演練任務。
七、 演練流程
（一）9點20分，演練總指揮下達演練開始的命令。工作人員將放置在各區域的防災警報器、揚聲器鳴響，發出警報信號（防災信號為鳴60秒，停30秒，反復兩遍為一個周期，時間三分鐘）；同時，設置在各建筑物內的電鈴、消防警報也同時響起。校園廣播也發出警報信號，并同時播放語音信息，內容為“全體師生員工請注意，學校發生緊急情況，請大家不要慌亂，聽從指揮，迅速有序地撤離各建筑物，到預定避難集結地域（安全區域）集中！”；
（二）聽到“地震發生”的信號后，每個教室的老師要指導學生用書包護住頭部迅速躲在課桌下面，抱頭，閉眼，掩護好身體。”
（三）當險情結束后，各建筑物內的疏散引導組迅速開啟全部疏散通道，并通過喊話、廣播等方式穩定人員情緒，消除恐慌心理，防止擁堵踩踏，積極引導師生員工采取正確的逃生方法，通過安全出口、疏散樓梯向安全地點疏散。
（四）全體師生員工在撤離各大樓后，全部在指定避難集結地域（安全區域）集合；
（五）所有參演人員在各避難集結地域（安全區域）集中完畢后，各避難集結地域（安全區域）負責人逐級向上匯報情況，情況匯總后由總指揮根據現場情況決定是否向120、119請求支援，并向縣委、縣政府報告此次地震災害人員傷亡、財產損失和后續搜救受傷埋壓師生工作等方面情況。最后，總指揮宣布“險情排除，本次防震緊急疏散演練圓滿結束”。
演練結束后，總指揮現場對此次演練進行簡要講評，各參演單位分別進行總結。
八、演練注意事項
1、演練開始后，師生員工要認真按照規定的疏散路線進行有序疏散，不得在建筑物內滯留。演練指揮部將派出督查組對各樓進行專項檢查，并將各樓滯留人員的'多少作為演練考評的重要指標；
2、演練時，樓層長（或學院指定負責人）要恪盡職守，穩定學生情緒，有序地組織學生迅速撤離；
3、學生在撤離過程中，要聽從各樓層負責人的指揮，特別在樓梯口，不準推、拉、擠，動作要迅速而又不慌不亂，排成兩列縱隊，有秩序地前進，不能爭先恐后、慌亂奔跑。下樓梯時必須走，在平地上可以有秩序地小跑，迅速轉移到指定位置。如果有同學跌倒，要盡快扶起來，迅速撤離，確保演練過程中不發生踩踏的事故。各樓層負責人要在學生撤離后1分鐘內檢查校舍，確保無學生后撤離；
4、疏散引導人員要沉著冷靜、反應靈敏，在疏散過程中要隨機應變，及時處理突發事件，如發生演練意外事故，立即報告指揮部。
2021年防災減災活動方案
今年5月12日是我國第十一個防災減災日，主題是"提高災害防治能力，構筑生命安全防線"。為做好今年的防災減災日各項工作，切實提高全校廣大師生防范各類自然災害的意識和自救互救能力，根據上級有關精神，特制定本活動實施方案:
一、指導思想
堅持以保障學生生命安全為根本，以提高學校預防和應對突發災害的減災能力為重點，全面增強師生的防災減災觀念，切實提高師生的避災自救能力，最大限度地預防和減少各類安全事故的發生，創建平安、和諧的校園環境。
二、活動主題
提高災害防治能力，構筑生命安全防線
三、活動時間
2019年5月6日至12日（5月12日為“防災減災日”）。
四、活動領導小組
組長:馬金龍 副組長:何常青 劉海邦
成員:全校教師及各班班主任。
五、活動內容
1.加強領導，提高認識。
要高度重視安全教育主題活動的開展，牢固樹立“弘揚防災減災文化，提高防災減災意識”的理念，堅持以人為本，本著對學校安全工作高度負責的態度，切實把安全教育主題活動擺在學校議事日程上，作為學校安全建設的一項重要內容。
2.大力營造防災減災活動的濃厚氛圍。
制定學校開展“防災減災日”宣傳活動方案，明確活動目標、措施、方法等。
3.開展防災減災系列教育活動。
（1）國旗下講話。
（2）以班級為單位舉辦一次“防災減災教育”主題教育班會。
（3）各班班主任通過班級微信群發放《業土小學全國防災減災日倡議書》。
（4）圍繞“提高災害防治能力，構筑生命安全防線”為主題，辦一次安全手抄報，深入淺出地宣傳防災減災有關知識。
（5）開展校園安全隱患排查和整改。
由校領導組織相關人員對學校的教室、宿舍以及校園周邊環境進行一次全面檢查，發現隱患及時整改，防患于未然。
（6）開展一次防地震疏散演練活動。提高師生應對自然災害突發事件的能力。
六、活動要求
【關鍵詞】防災減災 體系建設 綜合防御 【中圖分類號】X4 【文獻標識碼】A
河北省是我國受自然災害影響最為嚴重的省份之一，自然災害嚴重影響人民群眾生命財產安全，已成為平安河北、富強河北和美麗河北建設的心腹大患。2016年7月28日在視察唐山時指出，“要總結經驗，進一步增強憂患意識、責任意識，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力”。河北省要深入貫徹落實新時期防災減災指導思想，全面提升河北自然災害綜合防范能力。
河北省防災減災存在的主要問題
第一，防災減災組織和責任體系不健全。縣（市、區）、鄉（鎮、街道辦事處）政府及村（社區）等政府性機構防災減災職責和責任不健全和不落實；政府機關部門間的防災減災職責分工不科學不合理，同一災種的防抗救不同環節分不同部門監管，同一源頭的不同災種也分不同部門管理，職權交叉重疊、缺位漏項，推諉扯皮、效率不高；政府防災減災公共服務事權不清、責任不明，保障不到位，特別是政府承擔無限責任；社會法人主體、家庭和公民的防災減災主體責任不明確、不落實；社會組織和志愿者的防災減災作用沒有充分發揮。
第二，防災減災法規標準體系不健全。我國尚需制定一部統籌各類自然災害防范的防災減災基本法，亟需頒布《中華人民共和國氣象災害防御法》；現有的法律法規也需要根據新變化新要求加快修訂；部分法規規章和規范性文件的內容不具體，缺少實施細則和監督落實機制，致使許多法定職責未能真正依法“落地”；分災種和分領域的氣象災害防御標準體系尚未建立，與法律法規相配套的防災減災技術規程、規范和標準存有大量空白，且強制性和約束力難以保證；基層氣象災害防御應急預案的可操作性不高，宣傳演練不夠，缺乏跨部門、跨行業、跨區域的綜合應急演練。
第三，災害監測預警和信息等科技支撐能力滯后。現有氣象災害監測系統的探測要素、范圍、精度、時空分辨率等方面尚不能滿足精細預報、精準防范和風險管理的需要。水文、國土、生態、環境、交通、海洋等領域的氣象災害專業觀測能力滯后，標準不統一，數據不能實時共享；災害預報預警的精細化水平和時效性不夠；省、市、縣三級相互銜接、規范統一的氣象災害預警信息體系尚不健全，全網和精細災害落區的“綠色通道”均未完全建立；縱向貫通、橫向聯動的災害綜合應急決策指揮系統尚未建立；公眾自救互救能力不強，全社會氣象災害防御意識和能力亟待提高。
第四，災害風險管理能力薄弱。各地對氣象災害普查、區劃和災害防御規劃編制等基礎性工作重視程度不夠，災害基本情況不清，風險不明；氣象災害防御工作尚未實現從重抗災救災向重防災的轉變，氣象災害風險評估、氣候可行性論證和高風險單位氣象災害防御準備認證等有效的氣象災害風險管理制度尚不健全；應急防范和處置能力不足，各級黨政領導干部的災害防御管理與應急指揮水平有待提高；風險規避和轉移機制缺失，氣象指數保險和巨災保險等氣象災害風險轉移服務才剛剛起步，其能力和國際先進水平差距還很大。
踐行防災減災新理念，構建新型氣象災害綜合防御體系
樹立“綜合防災、全民防御”理念，健全防災減災組織和責任體系。一是健全綜合協調、科學高效的政府氣象災害防御領導和監督組織以及責任系統。參照水、旱災害防御領導體制，政府主導在省、市、縣三級政府和重點鄉鎮建立常態化運行的氣象災害防御指揮部和辦公室；推進政府氣象災害防御責任向基層延伸，明確行政村、街道和社區居委會防災減災具體責任，對高風險隱患點實行安全責任承包制；明確和細化指揮部成員單位的職責分工，建立健全高效信息共享、聯防聯控、應急聯動的綜合防范制度。二是依法落實法人、家庭和公民的防災減災主體責任，推進全社會防災和全民防災。建立氣象災害防御重點單位公告制度，建立社會組織和志愿者參與防災減災等配套制度，調動社會力量參與防災減災。三是健全省、市、縣三級氣象災害防御公共服務機構，明確各級公共服務事權和相應的財政保障機制。
樹立“標準先行、依法防御”理念，完善防災減災法規標準體系。一是加快國家自然災害綜合防御和氣象災害防御立法，據此修訂省級氣象災害防御條例。二是制修訂政府分災種氣象災害防御辦法和實施細則。三是制修訂各級政府氣象災害應急預案和分災種應急預案，定期組織綜合性氣象災害應急演練，提升氣象災害應急處置水平。四是按風險區劃建立氣象防災減災標準體系，重點加強災害級別、災害調查、風險評估、防御要求等領域的標準制修訂。
樹立“精準防范、科學防御”理念，強化防災減災科技支撐體系。一是強化致災氣象條件監測預報預警業務系統建設，與地方共建水文、海洋、交通、農業、環境和生態等專業觀測系統，建立多部門實時共享的氣象大數據中心。二是強化氣象災害風險評估預警業務系統建設，建立分災種的風險預報預警業務服務系統。三是強化突發事件預警信息綜合系統建設，建立預警信息權威、全網及分區域機制，增強農村等薄弱地區預警接收能力。四是強化氣象災害應急指揮系統建設，建成省市縣三級互聯互通、部門聯動的氣象災害防御指揮系統。五是強化氣象災害防御科普宣傳系統建設，強化全民防災避險科學普及。
樹立“關口前移、風險防御”理念，發展防災減災風險管理體系。一是建立氣象災害調查、風險排查和區劃制度，開展分災種氣象災害風險普查，建成精細到鄉鎮的基礎信息數據庫。二是建立氣象災害防御標準和規劃制修訂制度，建立標準體系建設規劃，明確執行清單和制修訂清單。三是建立經濟社會發展規劃、重大項目氣象災害風險評估和氣候可行性論證制度。四是建立重點單位和人員密集場所氣象災害防御準備認證制度，由政府主導開展認證工作。五是建立氣象災害風險分擔和轉移機制，納入政府補貼保險和再保險機制發展巨災保險服務。六是建立防御標準、措施落實檢查督查制度，由指揮部成員單位聯合開展落實情況檢查，實施防災減災績效管理考核，考核結果列入政府實績、干部評優的參考依據。
加快實施“十三五”防災減災工程項目建設，提升氣象災害防御基礎設施水平和科技支撐能力
實施“氣象災害監測預警工程”。構建全時空、立體化氣象綜合監測網絡，提高中小尺度突發災害監測能力；提高分災種短時臨近精細化預報預警業務能力，提高災害預警的精準度；發展災害調查、普查、區劃和風險評估、預報業務能力，提高氣象災害風險管理能力；更新災害應急、聯動和指揮系統，提升應急處置防范能力；開展氣象災害防御示范工程建設，完善防災組織、責任體系和法規標準預案機制，提高依法防災管理能力。
實施“精細化氣象預報服務工程”。建成氣象大數據資源池，推進氣象大數據云平臺的社會化共享應用；完善精細化數值天氣預報和災害性天氣監測預警系統，建立延伸期、月、季、年的無縫隙客觀氣候預報業務；建立城鄉精細化公眾氣象服務制作系統，重點建設省市縣集約的公眾氣象云服務平臺，發展智慧氣象服務支撐智慧城市建設；建設氣象科普業務系統、資源共享傳播系統和氣象科普場館，打造氣象宣傳科普資源品牌和基層氣象科普示范工程。
實施“云水資源開發利用工程”。建設人影作業條件監測系統，提升對人影作業氣象條件的監測識別能力；完善省市人影作業指揮系統，提高人影作業指揮協調能力；加快國家飛機增雨和科學試驗石家莊基地和冀東、冀西北飛機人工增雨保障基地建設，在太行山與燕山山區、糧食主產區、黑龍港流域、冀北生態保護區新增山地催化煙爐和火箭發射系統，加強人影作業科技支撐能力建設，提升飛機、火箭、高炮和地面碘化銀發生器聯合立體作業能力，力爭實現年增水50億立方米目標。
實施“生態環境氣象保障工程”。建成覆蓋全省區域的環境氣象綜合觀測系統，實現空氣污染物擴散氣象條件的連續實時監測；升級改造環境氣象預報、預警業務服務系統，發展分縣空氣質量客觀預報能力，建立應急減排效果檢驗評估業務系統，提高科學精準治霾氣象保障能力。建立衛星遙感為主的生態監測評估系統，發展氣候變化影響評估、氣候可行性論證和氣候資源監測、評估等業務服務，提升應對氣候變化和生態文明建設的氣象保障能力。
實施“綠色產業發展氣象保障工程”。建設農業、海洋、交通、旅游、能源、商貿物流等重點行業和領域的專業氣象監測站網及省市農業氣象中心、省市海洋氣象預警中心和京津冀交通氣象中心，完善省、市、縣三級農業氣象預警系統和服務平臺，完善3個市級海洋氣象預警中心業務平臺和精細化海洋天氣預報預警系統，建立跨區域交通氣象綜合數據庫和京津冀交通氣象綜合服務體系，建設集旅游氣象綜合信息數據庫、服務產品分發于一體的省市級旅游氣象服務平臺，基本滿足河北經濟轉型發展對氣象服務的需求。
實施“氣象‘一流臺站’建設工程”。升級改造氣象業務保障條件較差、基礎配套設施不完善的氣象臺站，遷址建設氣象探測環境不符合標準要求和難以長久保護的氣象臺站，重新建設不符合現代化氣象業務需求的省氣象臺、影視中心、裝備保障中心和資料檔案館等綜合業務用房。切實改善基層臺站環境，力爭“十三五”期間實現全省氣象臺站100%達到“一流臺站”標準，為氣象現代化建設提供基礎保障。
實施“冬奧會和冰雪經濟氣象保障工程”。建設冰雪氣象綜合觀測系統、多維度精細化預報業務系統、氣候條件預測及風險評估分析系統、冬奧會駐場氣象臺和冬季運動專項氣象信息服務系統等氣象保障系統，提高精細化天氣預報預測能力、氣象災害預警能力、人工增雪作業能力、氣象信息與新聞宣傳能力，保障2022年北京冬奧會順利舉辦。建設冀西北人工影響天氣作業基地，加密布設火箭人工增雪裝備和地面碘化銀發生器，建成科學高效的冬奧會賽區人工增雪作業保障系統。
落實黨政同責，完善氣象災害防御保障機制
強化黨委和政府在防災減災工作中的主體責任。充分發揮防災減災結果導向和減少人員傷亡的剛性約束作用，將防災減災工作成效列入各級黨委和政府年度目標考核體系，納入各地安全生產和生態文明建設重點內容，將考核結果作為干部評先評優、選拔任用和問責追責的重要依據。
深化和拓展氣象防災減災專項政府績效管理工作。繼續推動政府實施氣象防災減災績效管理，科學制定績效考核指標體系，狠抓過程管理，完善督查考核機制，編制績效評估報告，強化考核結果運用力度、問責力度與公開力度，持續改進工作。通過氣象防災減災績效管理，重點加強組織責任、法規標準、科技支撐、風險管理為主要內容的新型氣象災害綜合防御體系建設。
健全與氣象事權相適應的公共財政保障長效機制。落實氣象防災減災雙重計劃財務體制，明確地方氣象事權和支出責任，促進中央氣象事業與地方氣象事業的協調發展。完善財政對社會防災減災的支持引導機制，扶植災害防御社會組織發展；開發政府和社會資本合作（PPP）模式，在防災減災基礎設施、設備投資等領域，充分利用市場資源，不斷擴大全社會對氣象災害防御的資金投入。
（作者為河北省氣象局局長）
【參考文獻】
關鍵詞：城市綠地；自然災害；規劃；建設
中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A
在我國，有關防災綠地系統規劃、設計和建設標準研究嚴重滯后，一定程度上阻礙了城市防災綠地建設的步伐。而隨著自然災害頻發，在完善城市綠地系統的過程中，一些新建公園綠地開始重視防災避難功能，但對這些已建和在建的防災公園綠地在災難真正來臨時究竟能滿足多大社會需求量、發揮多大功能、可有效運作多長時間等，決策者和建設者并不十分明確，各地方也沒有相應的技術標準可以考量。
一、城市防災綠地概念
根據《城市綠地分類標準(CJJ/T85-2002)》，城市綠地共分為5個大類：公園綠地、生產綠地、防護綠地、附屬綠地和其他綠地。根據各種不同類型的城市綠地，其在城市防災中所擔當的角色也會有相應的差別，故本文中所論述的防災避險綠地主要是《城市綠地分類標準(CJJ/T85-2002)》中有定義的城市綠地中，具備防災功能的各種類型的城市綠地，并不是狹義上的防災公園，防災公園是防災綠地的一個類型。基于以上的認識，在本文中所論述的防災避險綠地是指“在各種城市災害及其引發的次生災害發生前、發生時和發生后，為了保護城市和城市居民的生命和物質財產、強化城市防災構造、建立并完善城市及周邊地區的防災體系與能力而建設的起到減災與防御工程、廣域防災據點、避難場地、避難道路和災后恢復據點作用的城市各類綠地”。
二、城市防災綠地規劃的定位
城市綠地系統規劃是城市總體規劃的一個專項規劃。防災綠地體系規劃是從城市綠地系統規劃角度，對不同類型、不同地段、不同條件的綠地在非常時期的作用加以研究，建立防災綠地體系，以尋求災時綠地功能的充分發揮，是城市綠地規劃建設成為提高城市安全性的有效手段。城市綜合防災減災規劃是城市總體規劃的一項重要內容，其規劃對策涉及城市的方方面面，以確保城市的安全。因此，城市防災避險綠地規劃應納入城市綜合防災減災規劃之中，才能形成一個有機的整體。由此可見，防災避險綠地規劃應該是城市綠地系統規劃的重要內容之一，縱向上與上位的城市總體規劃要有很好的銜接、橫向上與相關的防災減災專項規劃要有充分的協調和融合，同時，它對于每一處避難綠地的規劃設計具有指導意義。
三、我國現階段城市防災綠地規劃建設的主要問題
1、對城市防災避難綠地的認識不足
如今在城市建設實施過程中，管理者為求“政績”，往往更注重的是當下的景觀效果，并沒有從戰略高度和宏觀整體上對城市綠地的防災規劃給予足夠的重視。由于規劃設計、建設施工、行業管理等領域缺少相關防災避難的規范、標準，故規劃設計人員從規劃定位上很少考慮城市園林綠地所應有的防災避難功能，且在具體實施層面上，有關城市綠地防災避難的強制性標準極少，甚至基本沒有。
2、適合用于防災避難的綠地總量不足，分布不均
從整個城市綠地系統的角度看，我國綠地總量和人均綠地面積在全世界處于較低的水平，東西綠地面積失衡，尤其是大城市的公園綠地分布不夠均勻，與國外人均綠地面積有很大的差距，達不到防災避難的效果。我國人口眾多，而隨著自然生態環境的惡化，自然災害不斷發生，在自然災害降臨時，狹小的綠地空間遠遠滿足不了居民的防災避難需求。
3、城市防災綠地配套設施及功能有待完善
長期以來，在綠化建設過程中，各管理單位在某種程度上都忽視了防災配套設施的建設，大部分綠地都配備了滅火器等簡單的消防器械，并未考慮到災后綠地使用所需要的基礎設施；在綠地功能定位上僅停留在美觀、休憩、生態、文化的層面，并沒有把防災避難作為城市公園綠地必要和主要的功能。而防災避難綠地必須具備主要應急避險空間及配套設施，此外對植物的品種的篩選、硬件設施建設也會有一定的破壞。
四、國外城市防災綠地的發展
1、美國綠地系統中的防災規劃
美國于1871年10月9日發生了著名的芝加哥火災，中心市區受災面積達730hm2，導致10 萬人無家可歸。在災后重建規劃中，美國開始考慮建造防災綠地系統，以綠地的開敞空間來分隔原先連成一片的市區，以提高城市的抗火災能力。隨后，美國著名的規劃師和景觀設計師奧姆斯特德在南部公園區的杰克遜公園和華盛頓公園設計中，規劃了連接杰克遜公園和華盛頓公園的綠道，并用路中規劃方法與思想，極大地豐富了城市綠地的功能，成為后來防災型綠地系統規劃的先驅，具有特別重要的意義。建一條連續的水渠連通了杰克遜公園的咸水湖和華盛頓公園的人工池，以起到疏導洪水的作用。芝加哥公園系統通過公園與公園路來分割建筑密度過高的市區，用系統性的開放性空間布局來防止火災蔓延，大大提高了城市抵抗自然災害的能力。
2、日本防災公園體系的發展
日本是一個位于環太平洋地震帶上的島國，自然災害頻繁發生。為了解決城市化帶來的眾多問題，1919 年日本頒布了第1 部全國通用的城市規劃法規《都市計畫法》，其中，規定各城市必須將城市公園作為一項基礎設施列入城市規劃。1956 年，在日本政府出臺的《城市公園法》中首次出現了有關公園建設必須考慮防災功能的條款，在1973 年的《城市綠地保全法》中明確規定將城市公園納入城市綠地的防災體系; 1986 年又制定了《緊急建設防災綠地計劃》，把城市公園確定為具有“避難功能”的場所。1993年，日本在《城市公園法實施令》中，把公園提到“緊急救災對策所需要的設施”的高度，首次把震災時用作避難場所和避難通道的城市公園稱作“防災公園”。一系列的立法行為進一步提高了城市公園的防災救災功能，并把防災列為城市公園的首要功能，進而推進了日本防災公園體系的形成。
五、我國防災綠地規劃建設的優化對策
1、健全相關城市的防災減災的法律法規
近年來，隨著社會經濟的飛速發展和城市化步伐的加快，城市開發強度增加，使城市生態環境日益惡化。城市管理者開始重視城市綠地系統規劃并考慮防災的需要，全國上下陸續建設了多個應急避難場所。應急場所的數量固然重要，但如果沒有一個類似日本《防災公園計劃和設計指導方針》的針對城市防災避難綠地的行業標準，則很難將城市防災避難綠地系統納入城市安全的保障體系。當前，我國應盡快組織編制“城市防災”相關法及有關城市防災避難綠地的專項條例，各地方也應結合當地情況，相應地組織制定有關防災減災的法規，從而將城市防災綠地置于更具操作性的法律法規的保護之下，以確保對城市防災減災具有重要戰略意義的城市綠地不被各種城市建設所侵占等。
2、防災綠地系統的構建
結合城市綠地的人口服務輻射能力分析，確定各級防災救援綠地的數量、地點、規模，以及到達防災基地的防災路線，構筑結構合理、層次清晰、分布均衡的城市防災避難綠地系統，以有效地提升綠地的避災、救災功能；預防災后二次災害的發生，保障災后重建工作與城市復興，減輕國民生命財產所受的侵害，并為各級各類具有避震減災功能綠地的規劃設計編制與建設作指導。在“防災避難綠地”體系中，有暫時避難的鄰里公園，也有避災、救災及災后重建的大型公園，大小不同、布局合理的防災公園在防災、避災、救災及災后重建過程中承擔各自的任務、發揮不同的作用，形成一個層級結構合理、相互聯系緊密的防災避難綠地體系。而綠色通道是逃離危險建筑物、快速到達安全地帶( 如防災公園) 的快速通道。地震發生時，綠色通道的樹木可以支撐倒塌的建筑物等，防止對市民的傷害，同時綠色通道又能阻止火勢的蔓延，減輕次生災害。綠色通道主要由防火樹種組成交通道路，它將應急避難場所連成網絡，具備便捷的出入、集散、停車等交通功能。
3、強化危機管理，變被動抗災為主動防災
關鍵詞：地質災害；綜合防治；優化策略
中圖分類號：F407.1 文獻標識碼：A 文章編號：[]
地質災害會造成巨大的財產和人民損失，我國相當數量的地區處于地震威脅之中，有一半的城市處于地震烈度Ⅳ度和Ⅳ度以上，一半以上的處于基本烈度Ⅶ度和Ⅶ度以上，存在著發生破壞性地震的潛在危險。同時我國有多個省直轄市發生地面沉降，，地面陷落和地裂縫。
一、地質災害的成因
1.地質基礎和地貌條件是地質災害產生的內因。地質災害的產生是內、外力地質作用的結果，其中還包括愈來愈強烈的人為活動對地球表層系統的作用，既人為地質作用。地質基礎和地貌條件是地質災害產生的內因。一是地殼的穩定性，凡是地質構造復雜、構造運動活躍的地區，容易發生地質災害。二是地層巖性與巖體結構特性。抗風化能力弱的巖石和斷層面、節理面、裂隙面發育的巖體容易發生崩解破碎，為滑坡、崩塌、泥石流提供了物源。三是山地、丘陵和崗地坡度大，由于重力作用，物質容易發生崩塌和滑移。水文和氣象條件是誘發地質災害的重要因素。地表徑流的發育程度對巖層、土層的結構影響很大，山地丘陵區流水的侵蝕、切割作用強烈，加大了地形高差和坡度，使巖土體的下滑力增大，平原區流水的堆積作用突出，泥沙淤積;地下水會削弱巖土體的抗滑力，降低穩定性;氣溫的劇烈變化會加快巖石崩解破碎;連續性降水和暴雨能夠增加巖土體的自重，降低抗拉強度及抗剪強度，成為誘發地質災害的重要因子。
2.人為地質作用力是地質災害產生的外因。隨著城市的迅猛發展，人為地質作用力愈加強大，特別是由平面開發轉向空間開發，工程建筑活動和工業生產活動對環境地質的影響與日俱增，成為目前地質災害頻發的重要外因。在修建高樓大廈、鐵路、公路、河道、地下洞室、地下管網以及在周邊地區進行采石、采礦、修路架橋、挖渠建庫時，不同程度地破壞了自然場地的穩定狀態，導致巖土體的力學強度降低，從而誘發斜坡地質災害或地面塌陷。人類在坡地邊緣堆積的碎石、渣土和各種廢棄物，增加斜坡的負荷，并成為崩滑流的物源，加快了斜坡地質災害的發生。同時，廢棄物堆積地帶和垃圾掩埋場如果不加防滲處理，有害物質會造成地質化學環境惡化。隨著人口增加和經濟活動的加大，用水量劇增，如果過度抽取地下水，勢必造成地下水水位下降，土層壓縮，地面沉降。植被具有削弱降水強度、增加降水入滲、減少地表徑流、加固土壤、攔蓄泥沙下泄的作用，在植被缺乏或遭到嚴重破壞的地區，降水的蓄滲和產流時間短，徑流流速加大，侵蝕作用強，加快了斜坡地質災害和洪水的發生。
地質災害防治應遵循的基本原則
1.預防為主。地質災害雖然是一種不可避免的自然現象，但及時采取預防措施，就能夠在一定程度上削弱災害的活動強度，減少災害風險，降低災害損失。
2.全面規劃與重點防治相結合。應將防治地質災害作為可持續發展的一項重要戰略，制定全面的防治規劃，確定主要災害和次要災害，有重點地組織防治，確保安全。
3.綜合治理。地質災害防治是一項系統工程，包括規劃與指揮、監測、預報、防災、抗災、災害評估、救災、災后恢復與重建、立法與教育、保險與基金、減災科學技術等，需要調動各方面的力量，采取綜合性的防治措施，才能實現預防災害、減輕災害損失的目的。
4.科學化和最優化。要加強地質災害的理論研究，用先進的理論和技術指導減災，推進災害防治的信息化、科學化;同時要遵循經濟規律，通過多種防治方案的比較，以較小的投入獲取最大的效益。
三、地質災害的綜合防治優化策略
1.做好地質填圖基礎性工作。
組織開展地質調查，形成詳細的地質圖件，是防治地質災害的基礎性工作，也是制定中長期發展規劃和戰略決策的依據，開展有多學科參與的、綜合的、全面而系統的地質調查，查清地層巖性和地質構造，逐步建立起地學信息數據庫。通過對地質資料進行科學分析，一方面要對地質條件存在的風險進行評估，編制專題或綜合地質災害風險圖，為防災減災提供指南;另一方面要研究不同歷史時期地質條件的變化，建立動態變化模型，識別現展可能造成的致災因子和數值，為地質環境監測提供指導。
2.加強地質環境的保護。
地質環境是人類發展生產、繁榮經濟并賴以生存的物質基礎。為有效地降低地質災害的風險，必須改變不合理的生產生活方式，切實保護好人類賴以生存的地質環境。在制定建設規劃時，應同步制定地質環境保護規劃;在大型工程建設中要做好前期地質調查，盡量避開地下活動斷層，在斜坡地帶施工要確保邊坡的穩定性;合理利用地質資源，防止濫采濫挖和過度抽取地下水，加強礦山環境恢復治理;降低“三廢”排放量，提高綠化率、污水處理率和垃圾無害化處理率，防治地球化學環境污染。
3.積極開展地質災害防治工程建設。
地質災害的形成必須具備災害體和承災體，二者的結合決定了成災程度。因此，防治地質災害一是要控制災害源，消除或減弱災害體的活動能量，減少災害威脅。二是對受災體采取防護或避讓等保護措施，使其免受災害破壞或增強對災害的抗御能力。針對崩塌、滑坡、泥石流、地震、地裂縫、地面沉降、洪水等災害源，首先要查清災害體的類型、性質、分布范圍和活動情況，然后科學選擇有效的防治措施，合理設計防治工程規模，以取得最優的減災效果。由于自然的原因，像地震等一些地質災害要完全制止是不可能的，因而人類必須立足于增強受災體的抗御能力。在制定建設規劃和工程選址時，要盡可能地避開潛在的地質災害發生區;工程建設要根據本地區的基本烈度和抗震設防標準進行施工，提高建筑物的抗震防災能力;開展對老城區舊房屋抗震性能的普查工作，并采取必要的加固措施;在鋪設電力、燃氣管線時，設置災害發生時自控或人控減災技術設備，盡量減少災害的損失。
4.提高地質災害監測預警能力。
建立地質災害監測預報網絡是減輕災害損失的有效途徑，應建立長期的災害監測預警系統，運用各種現代科學技術手段，及時捕捉地質災害臨近爆發的特征信息，預測災害的發生和發展趨勢，為抗災減災做好準備。在加強災害監測的基礎上作出地質災害應急預案，做好抗災救災準備，一旦災害臨近，有關部門能夠及時向公眾預警信息，疏散人員，組織搶險。
5.組織開展地質災害評估和災害發生時的各項準備工作。
地質災害評估是抗災救災的重要依據，對減輕地質災害具有重要意義。災害評估是對災害規模及災害破壞程度的估測與評定，主要從經濟社會的易損性和破壞損失兩方面來進行，可分為災前預評估、災時跟蹤評估和災后評估。平時要做好災害發生時的搶險準備工作，一旦發生地質災害，能夠根據預案迅速組織各方面的力量開展搶險救災，及時發放救災物資，開放災民安置場所和應急通道，實施治安管理，保障信息暢通和能源供應。經過短期的緊急搶救之后，還要及時轉入各項恢復重建活動，修復交通、通訊、供電、供水、供氣等生命線工程，使經濟生產和社會生活逐漸趨于正常。為減輕社會和家庭的負擔，應積極推行災害保險，設立減災基金，及時向受災人群和單位提供資金援助。
6.大力開展地質災害宣傳教育。
抗災減災宣傳教育是提高全民減災意識和社會減災能力的重要措施。目前，民眾對地質災害普遍存在麻痹思想，認識不夠，更談不上防御避險。有關部門應通過媒體宣傳、舉辦主題宣傳活動日、咨詢服務、課堂教育和專門培訓等形式，向社會宣傳普及有關地質災害的成因、災前征兆、避險自救、防災救災的各種知識，提高公眾的防災意識，使人們掌握避險逃生和救災的方法，提高對災害謠言的識別能力，樹立戰勝災害的信心，積極參與到抗災救災的斗爭中去。
7.落實和完善抗災減災法規。
利用法律、法規對地質災害進行管理，其主要作用是指導和規范減災活動，以一定的強制手段約束人們在抗災減災過程中的行為，保障各項措施的順利進行，以實現既定的抗災減災目標，為提高人們的防災意識營造一種社會輿論氛圍。必須堅決貫徹執行有關法律法規，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。同時根據抗災減災的需要，進一步完善有關的法規文件，為抗災減災提供法律保障。
8.強化地質災害管理機構的職能。地質災害管理在抗災減災事業中有著非常重要的作用，它可以動員各方面的力量，協調各方面的因素，使之各司其職，各盡其能，互補互助，從總體上提高減災效益。地質災害管理的主要內容包括地質災害調查與勘察管理、監測預報管理、災情評估管理、防治工程施工管理以及制定抗災減災規劃與法規、推行抗災減災技術、管理和合理使用減災資金等。建議盡快成立由地震、氣象、水利、消防、衛生、勞動安全、民政等有關部門和專家學者參加的災害管理常設機構，強化職能，全面負責抗災減災工作。常設機構平時側重于災害目標、抗災減災過程和項目管理，組織開展地質災害研究、宣傳教育、應急準備、災害監測預警等工作;當災害發生時，能夠迅速地組織各方面的力量，有條不紊地開展搶險救災工作。
參考文獻
[1]肖和平，潘芳喜.地質災害與防御【M].
北京:地震出版社，2000.
一、總體要求
（一）指導思想
深入貫徹落實科學發展觀，全面實施“四大戰略”，按照以人為本、促進社會和諧穩定的要求，統籌考慮各類自然災害和災害過程各個階段，綜合運用各類資源和多種手段，堅持預防為主、防御與救助相結合的方針，強化社會管理，拓展公共服務，加強基礎設施與能力建設，努力依靠健全法制、依靠科技創新、依靠全社會力量，著力推進防災減災綜合能力建設，為我市全面建設小康社會、促進經濟社會又好又快發展奠定良好的基礎。
（二）基本原則
——以人為本，科學減災。以保護人民群眾的生命財產安全為防災減災的根本，以保障受災群眾的基本生活為工作重點，全面提高防災減災科學理論與技術支撐水平，規范有序地開展綜合防災減災各項工作。
——統籌規劃，突出重點。從戰略高度統籌規劃防災減災工作，推進防災減災能力建設，著力解決防災減災領域的突出問題。合理安排重點防御工程建設，實現綜合減災的目標。
——預防為主，協同推進。堅持預防為主的方針，加強災害風險調查、監測預警預報、工程防御、宣傳教育等預防工作，堅持防災、減災和救災相結合，協同推進災害管理各個環節的工作。
——依法防災，科學應對。健全并遵循有關法律、法規，尊重科學，充分發揮科學技術在防災減災中的作用，合理制定災害防御方案，科學組織災害防御工作。
——政府主導，社會參與。充分發揮各級政府在防災減災工作中的主導作用，建立以行政區域分級的災害防御管理責任機制，加強各部門之間的協同配合，重視防災減災知識的宣傳教育和普及，努力推進全社會共同參與防災減災工作。
二、總體目標
經過五年努力，全面提升綜合防災減災能力，著力減輕各類災害風險，明顯降低因災害造成的死亡人數和直接經濟損失占全市國內生產總值的比例，切實加大對防災減災的投入力度。應對重特大自然災害能力明顯加強，城鄉基層災害設防水平、城市和經濟發達地區的綜合防災減災能力顯著提高，全民防災減災知識進一步普及，防災減災技能和意識明顯增強，災害對國民經濟和社會發展的影響明顯降低，公共安全和社會穩定得到有效維護。
——提高能力。各縣（市、區）建立減災委員會。健全災害應急救援指揮體系，完善災害應急預案，加強減災救災裝備和避災安置場所、物資儲備網絡建設，形成統一指揮、反應靈敏、協調有效、運轉高效的災害應急救援體系。災后恢復重建的基礎設施和民房普遍達到規定的設防水平。廣泛開展宣傳，全民防災減災意識明顯增強，創建一批國家、省級綜合減災示范社區，加快災害信息員隊伍建設，培訓城鄉災害信息員5200名。
——加強預警。到2015年基本建成結構完善、布局合理、功能齊備、覆蓋全市的災害監測預報預警和應急處置指揮系統，動植物病疫監測預警系統，核輻射安全預警系統，災害監測預警、預測預報、災害信息與傳播能力進一步增強，災害監測覆蓋到鄉鎮，災害風險管理能力明顯提高。
——降低風險。到2015年全市經濟社會災后可恢復性位居全省中上水平。將防災減災工作納入經濟社會發展規劃并作為優先事項，在土地利用、自然資源使用、能源供應、城鄉建設、適應氣候變化、扶貧等相關規劃中要體現防災減災的要求。保險在災害風險管理中的作用顯著增強，自然災害保險賠款占自然災害損失的比例明顯提高。
——減少損失。到2015年全市80％的海塘、江塘（堤）、水庫、山塘等水利工程防護能力達到國家標準，需要避讓搬遷和治理的重要地質災害隱患點基本得到避讓或治理。全市各類災害年均百萬人口死亡數低于15人，力爭年均因災直接經濟損失占國內生產總值的比例低于1.5%。災害對經濟社會和生態環境的影響進一步降低。
——增加投入。建立穩定和多元化的資金投入機制，拓寬資金投入渠道，提高全社會防災減災能力建設投入。提高受災群眾的救助水平。加大防災減災基礎設施與重大工程、科學研究與技術開發、科普宣傳教育的經費投入。
三、主要任務
（一）強化自然災害監測預報預警能力建設
1.氣象災害綜合監測和預報預警系統建設。根據市中小河流治理和中小水庫除險加固、山洪地質災害防治、易災地區生態環境綜合治理的需求，增加監測站網密度，優化地面自動氣象監測，強化雷達和應急移動氣象監測，加強近海海洋氣象災害、農業農村氣象災害、城市氣象災害和人居環境氣象監測，發展交通、能源等專業氣象災害監測。建立多部門合作機制，形成相關部門氣象災害監測數據匯交共享平臺。加強多源數據融合分析，建立網格化氣象預報預警系統。開展氣象災害風險調查分析和風險評價，建立及時、準確、權威、暢通、有效的災害立體監測預警服務體系。
2.防汛防臺抗旱監測預警體系建設。加強水文、氣象基礎設施建設，擴大覆蓋范圍，優化監測站網布局，著力增強重點地區、重要城市、行政區界和地下水的水文測報能力，加快應急機動監測能力建設。建設覆蓋全市的防汛防臺抗旱綜合信息共享平臺，健全水利、氣象、水文、海洋、海事、國土、環保、建設、衛生等部門密切協作的防洪安全、供水安全和水環境安全監測預報預警體系。
3.海洋災害綜合觀測預警網絡建設。充分利用國家、省已建、在建、擬建的海洋觀測設施，以海洋產業集聚區、海防薄弱區、海洋災害頻發區為重點，構建我市的海洋災害綜合觀測網。形成以市級監測預報機構為主，縣級海洋站為輔的海洋預報體系。加快全市海洋災害信息服務網建設，海洋災害信息服務覆蓋沿海市縣，包括主要鄉鎮和社區，濱海旅游區、港口、海洋工程、標準漁港和其他涉海企、事業單位。
4.地質災害監測與預警預報體系建設。對全市233處地質災害隱患點按照分類分級管理要求，全部納入監測網絡，進一步完善群測群防和群專結合地質災害監測體系。加快推進仙居縣安嶺鄉徐村滑坡市級監測示范工程建設，推動專業監測進程。繼續加大對重要地質災害隱患點遠程自動監測系統建設力度，實時掌握動態變化信息，提高地質災害監測預報預警能力。加強部門間協作，建立健全部門聯合的監測預警信息共享平臺和短時臨近應急聯動機制。
5.地震監測臺網和地震應急指揮技術系統建設。優化全市地震監測臺網布局，積極推進立體地震監測網絡建設，提高地震速報的準確性和時效性，提升地震前兆信息捕捉的有效性。推進大型水庫、核電站等重大建設工程專用地震監測設施建設。在綜合利用現有地震監測臺網建設成果基礎上，建設以地震應急決策反應數據庫、災情現場獲取與上報、視頻會議為主要內容的應急指揮技術系統。建立健全地震臺網技術支撐保障體系。
（二）完善防洪減災工程體系
6.河流治理和海塘配套加固。以“強塘固房”工程為抓手，加強椒江流域主要堤防加固建設，提升流域的防洪排澇能力。推進中小河流、山洪災害易發地區小流域和山洪溝治理，優先對洪澇易發、人口集中、經濟集聚、農田連片的河段進行堤岸加固和清淤疏浚，完成中小河流治理143.44公里。加固已建標準海塘，提高低標準海塘的防御標準，完善沿塘配套建筑物，鞏固完善和提高海塘防御風暴潮的能力。完成海塘加固100公里。
7.病險水庫水閘山塘除險加固和區域防洪排澇工程建設。深入實施病險水庫、水閘和山塘除險加固，加強水庫安全動態監測，及時消除安全隱患，完成病險水庫除險加固70座。加快大中型、重點小型水閘除險加固和安全隱患嚴重的危險山塘整治。進一步完善城市防洪排澇工程體系，擴大工程保護范圍，提高城市、產業集聚區及低洼地區的防洪排澇能力。加快沿海易受臺風災害影響地區的危舊房改造加固或搬遷，基本消除危房結構安全隱患。
（三）加強地質災害防治
8.加強汛期地質災害防御工作。各縣（市、區）要根據地質災害發生特點和降水趨勢預報，編制年度地質災害防治方案，重點做好隱患排查、值守和應急處置工作。落實地質災害隱患點防災避險預案和群測群防責任，一旦出現險情災情，按地質災害應急行動方案要求，及時啟動相應的突發性地質災害應急預案，立即撤離危險區人員，并開展應急調查，提出應急處置措施，避免群死群傷，最大限度減少災害造成的損失。
9.推進地質災害調查評價工作。開展縣（市、區）農村山區地質災害隱患調查和1:50000地質災害詳細調查，在地質災害高中易發區的鄉鎮和人口集聚區、規劃區開展1:10000地質災害調查和勘查。啟動地質災害重點縣（市、區）農村山區地質災害隱患調查評價。
10.地質災害隱患勘查治理與避讓搬遷。因自然因素造成的威脅農村居民點的地質災害隱患，要結合新農村建設、下山脫貧和農村危舊房改造工程，通過加強勘查治理、有序組織避讓搬遷等途徑妥善解決。對當年發生地質災害點，要及時進行應急排險處置，消除險情；不能消除的，進行工程治理或搬遷避讓。到期末，全市需要避讓搬遷和治理的重要地質災害隱患點基本得到避讓或治理。繼續做好地面沉降防治，以溫黃平原地面沉降減緩率為考核重點，進一步完善我市地面沉降監測網絡。
（四）加強生態系統預警監測
11.林業有害生物防治。加強重大林業有害生物防治，提高防災減災成效；加強監測預報，提高預測預警能力；加強檢疫管理，提升檢疫執法水平；加強防治公共服務體系建設，提高防治水平。進一步落實目標管理責任，創新防治機制，防范外來有害生物入侵，加大基礎設施投入，重點建設林業有害生物監測預警、檢疫御災、防治減災三大體系以及公共防治服務、重要生態區域的防控基礎設施，形成完善的林業有害生物防控體系，將林業有害生物成災率控制在4.8‰以下。
12.動植物疫情疫病監測。加強動植物病疫監測預警和控制體系建設，形成比較完善的重大生物災害防控體系。建立和完善疫病監測預警、預防控制、防疫監督以及基礎設施保障系統，加強農業植物檢疫性有害生物監測，提高對口蹄疫、禽流感、紅火蟻、香蕉穿孔線蟲等重大疫情疫病的預警預報、快速處置能力。在對外開放口岸建立標準熏蒸處理庫，確保外來疫情疫病得到有效處理，防止境外動植物疫情疫病侵入和蔓延。
（五）強化核與輻射安全保障
13.核應急與有害氣體泄漏應急氣象保障系統建設。加強核應急氣象保障能力建設，開發核污染、有害氣體泄露等氣象應急響應模式系統，建立應急區域精細化風、溫、濕以及降水等氣象要素場的診斷模型、短時短期預報模型和核應急氣象評價模型，建立核電基地特定應急區域基礎氣象信息數據庫，完善核應急氣象保障業務平臺。
14.加強核與輻射污染源的監測管理和防治。推進核與輻射項目審批的能力建設，修改完善《市突發輻射環境污染事件應急預案》。舉辦輻射突發事件應急處置演練，驗證相關預案的有效性和可操作性。加強輻射環境管理和放射源監控，完善放射源和射線裝置的分級監管，配合國家加強對伴生礦開采的輻射環境保護，加強對重點輻射監管企業的監管，抓好重點核監管企業和場所歷史遺留問題，防止群體性突發事件發生。
15.強化核與輻射安全保障。加強對突發核與輻射事件的前瞻性研究，增強相關工作的針對性；加強對核與輻射突發事件監測、處置能力的培訓，進一步提高口岸一線工作人員的業務水平；在對外開放口岸（包括海港、空港、內陸口岸、國際郵件處理中心等）配置足夠的核與輻射檢測設備，充實核與輻射專業技術人員。
（六）加強災害快速救援和應急處置能力建設
16.災害應急預案建設。進一步修訂市、縣、鄉鎮、村四級預案體系，重點是鄉鎮、村（社區）級預案，完善預案的系統性，注重預案的操作性，增強預案的實用性，實現預案“縱向到底，橫向到邊”。加強救災應急預案演練，建立救災應急預案評估機制，通過認真組織開展應急預案演練，重點是鄉鎮、村（社區）級預案演練，評估預案的科學性和可行性，規范預案應急工作流程，提高基層救災應急響應能力。
17.提升災害救援救助能力。加強救災應急隊伍和減災救災技術裝備建設，結合救災業務特點，培育和發展“一隊多用、專兼結合、軍民結合、平戰結合”的應急救援隊伍，將公安消防隊伍建成各級政府的綜合救災隊伍，加強武警部隊、醫療衛生救援隊、礦山救援隊等專業應急救援隊伍能力建設納入應急救援力量體系，充分發揮人民、武警官兵、公安民警、民兵預備役、紅十字會和社會志愿者等在災害救援救助中的作用。
18.提高基層防災能力。加強基層災害應急能力建設，進一步提高基層災害防范意識和預警預報、組織協調和應急避險等能力。健全災前應急準備、臨災應急防范和災后應急救援等行動一致、反應迅速的應急處置與救援系統，做到信息暢通、協調及時有效。鞏固基層防災減災救災體系建設成果，進一步落實重要堤防、病險水庫、地質災害易發區等巡查預警制度，建立健全基層群防群治的長效機制。
19.避災安置場所建設。繼續推進城鄉避災安置場所建設，加大財政資金投入，制定規范化管理制度，確保避災安置場所安全。全市基本實現縣級有1所避災安置中心，各鄉鎮、多災易災城鄉社區有1所避災安置所，實現總數500所，可容納災民30萬人的目標，全市形成集減災、避災、物資倉儲等功能于一體的避災安置場所網絡。
20.救災物資倉儲建設。加強救災物資應急保障能力建設，編制規劃，加大投入，優化布局，推進救災物資儲備庫改擴建，豐富物資儲備種類，全市基本形成功能齊全、布局合理、運行高效、保障有力的救災物資倉儲體系。重點推進多災易災地區救災物資儲備庫建設，全市實現每個縣（市、區）1個救災倉庫的目標。探索完善救災倉儲管理手段，實現市、縣二級救災倉儲網格化管理。
21.災害信息員隊伍建設。加快推進災害信息員職業技能培訓和鑒定工作，落實經費和措施，分期分批開展災害信息員職業技能培訓和鑒定工作，切實提高災害信息員的職業技能和業務素養，保障災情報送準確及時。2013年前基本完成全市5200余名災害信息員的培訓和鑒定任務。
22.防災減災宣傳教育。圍繞國家“防災減災日”、“防汛防臺日”等活動，建立防災減災宣傳長效機制，創新減災宣傳方式，加強減災教育基地建設，使防災減災宣傳制度化、經常化，不斷提高公眾防災減災意識和自防、自救、互救能力。加快城鄉“減災示范社區”創建活動。重視城鄉社區減災工作，從城鄉社區災害應急預案編制、避災安置場點設置、減災宣傳教育活動開展做起，不斷完善城鄉社區減災基礎建設，充分調動社區居民參與防災減災工作的積極性，切實提高社區減災能力。
四、保障措施
（一）加強體制機制建設
成立市減災委員會（具體名單附后），充分發揮減災委員會的綜合協調職能，建立各級政府減災委員會的綜合協調機制。加強防災減災政策研究，完善防災減災的上下聯動、部門協同、分工合作的防災減災決策和運行機制，完善績效評估、責任追究制度。加強信息資源共享，加快信息共享平臺建設。建立健全市、縣、鄉鎮（街道）三級綜合聯動、協同配合、科學高效、覆蓋全面的災害信息共享機制、災害應急救助協同聯動機制、救災征用補償機制，形成較為完善的綜合防災減災體制和機制。
（二）完善法規體系
推進防災減災法規體系建設，依據國家法律法規制定和修訂符合我市實際的防災減災有關法規、規章，將防災減災納入法制化、規范化軌道。完善各類災害應急預案體系，不斷提高應急預案的科學性、可行性和可操作性。積極借鑒發達國家防災減災管理經驗，推進我市防災減災管理工作走上依法行政、依法管理的軌道，保障防災減災管理工作有效開展。加強執法檢查，落實責任，及時發現解決問題，總結推廣經驗，促進工作深入開展，做到有法可依、有法必依。
（三）加大資金投入力度
增加各級政府對防災減災資金的投入，使防災減災的投入與當地國民經濟和社會發展同步增長，提高公共財政保障能力。完善防災減災項目建設經費分級投入機制，加強防災減災資金管理和使用，建立健全救災和捐贈款物的管理、使用和監督機制。加強對地質災害集中地區、連片貧困地區和農村地區防災減災基礎設施支持力度。完善自然災害救助標準體系。研究建立財政支持的自然災害風險分散機制，探索通過多元化機制實現重特大自然災害的經濟補償與損失轉移分擔。廣泛動員社會力量參與防災減災，建立穩定、多元化的資金籌措機制。
（四）健全考核考評體系
各級政府和有關部門要高度重視防災減災工作，及時編制實施方案，明確任務，落實措施，切實做到認識到位、責任到位、措施到位、資金到位。各地要進一步強化防災減災綜合決策機制，形成政府主導、部門配合、社會參與的防災減災工作機制，建立完善指標明確、評價科學的綜合考核考評機制，將防災減災行動實施情況納入各級政府生態建設考核體系。
（五）加強人才隊伍培養
全面推進防災減災人才隊伍建設，整體性開發防災減災人才資源，擴充隊伍總量，優化隊伍結構，完善隊伍管理，提高隊伍素質，形成以防災減災管理和專業人才隊伍為骨干力量，以各類災害應急救援隊伍為突擊力量，以防災減災社會工作站和志愿者隊伍為輔助力量的防災減災人才隊伍。加大災害信息員隊伍建設力度。
（六）加大科技創新力度
充分發揮科學技術在防災減災的支撐作用，提高我市綜合防災減災能力。加強災害成災規律、成災條件、災害預警、風險評估、防御對策及應急處置等方面研究。加快防災減災科技創新與成果轉化，使科學技術更直接地服務于防災減災。通過在關鍵技術領域的不斷技術創新，大力提升災害預警能力。
自2016年9月15日起，廈門市旅游局在旅游系統發起“行業自助互救，加快景區對外開放”活動，共發動局機關、旅游質監所、行業協會、旅行社、景區、導游等8000多人次開展災后景區救援活動，力促成熟一個營業開放一個，縮短景區停業時間。市旅游局有關負責人表示，災后重建是場持久戰，接下來將繼續按照省委省政府、市委市政府的統一部署，災后重建和旅游市場監管并重，切實做好相關工作，確保今后旅游市場經營規范有序，同時進一步立足旅游供給側改革，豐富旅游產品供給。
此次雙臺風過境帶來如此大的影響，給廈門政府、旅游企業、居民以及潛在游客都帶來較大困擾，應如何盡快恢復美麗鷺島的昔日風光和海上花園的旅游城市品牌是一次重大的考驗，基于此，筆者有以下幾點思考。
一、政府角度
首先，旅游部門統一部署，完善旅游安全預警。完善預警勝過災后補救，未雨綢繆勝過亡羊補牢，政府應更加重視氣象預報與預警工作，將預防機制在實踐中不斷完善形成系統。預報和預警工作主要由國家氣象局和地質調查局負責，前者主要負責天氣預報和主要河流的流量水位監控，后者則通過密集的水文站網檢測并分析水文數據。之后通過電視、網絡、廣播等媒體實時向公眾傳達。專門的氣象服務電視頻道和專業氣象網站都要24小時提供有關服務；其次，政府相關部門出臺扶持政策支持旅游景區、建筑企業，分別從財政、稅收、金融方面對相關受災企業給予扶持，助力相關旅游企業快速恢復災后生產經營；再次，政府加強城市社區建設，增強社區恢復力。建立社區伙伴關系，使政府、社區工作人員、學校等力量形成合力，以推動社區防災減災的進行。對于一個經常受災害困擾的社區，建立社區伙伴關系，將為長期落實社區防災計劃創造良好的基礎；同時，利用政府的防災救災專家進行咨詢評估，以社區內的災害評估為依據進行計劃制定和策略安排；推動建立“防災型”社區，充分宣傳，切實推廣（可參考美國聯邦緊急管理署管理辦法），加強社區防災救災功能建設；與此同時，政府可以制定相關規章制度，推動建立相關法律，完善有關災害保險法等法律法規。
二、旅游企業加強合作，提升安全防范能力
旅游企業之間要強化旅游安全預警和安全防范工作，加強氣象、國土、通信等部分的合作，進一步暢通旅游安全預警和安全防范信息渠道，建立旅游綜合信息平臺，有效引導游客出行，完善旅游應急管理體系，提高游客滿足度；組織相關商家、企業協會加入災后重建，共同承擔責任。譬如積極組織企業員工到轄區參與志愿服務，提供住所及相應物資接納受災群眾等；旅游企業積極做好災后恢復工作，抓緊修復受損的設施設備，確保市場經營規范有序，同時做好各類突發事件的應急處置準備，認真貫徹誠信經營、文明經營的要求，根據自身接待能力的實際情況，優化接待、服務方案并認真實施，進一步提升服務水平。
三、市民角度
災害發生前，市民要提高對災害預警的重視程度。很多人并不知道各種顏色所代表的級別，或者即使知道級別，也并不知道這個級別意味著怎樣的危險性。因此，個人應急意識、應急知識和應急能力的培育顯得尤為重要。組織參與防災減災演練，通過實施多種形式的公共教育提高人民的備災危害知識，訓練基本自救能力、安全消防、救援、醫療業務等，做到理論與實踐將結合，加深個人對防災減災的認識，提高個人應急素質；災害發生過程中，市民要保護人身、財產安全：遠離樹木、圍墻、地勢低洼處，檢查門窗、陽臺，備好水和干糧等。災害發生后，疫病防治也進入了關鍵時期。市民應該配合做好自我防護和環境修復，減少患病風險。牢記吃熟食、喝開水和洗凈手九字口訣，平時多關注這方面的科普宣傳，來努力提高自我保護意識和自我防病能力，以防止傳染病的發生。
四、旅游者
出行前周密計劃，出行中增強防、減災意識。對于外來游客，出行前要做好旅游計劃，事先要對旅游目的地有充分的了解，制定旅游的時間、路線、膳宿的具體計劃，帶好必需的旅游物品。應盡量避免到受害嚴重的景區游玩，查看限行道路等，提前做好衛生、藥品等方面的準備；在旅行過程中，要牢記旅游安全，盡量結伴而行，牢記安全事項。盡量做到文明旅游，任何時間、場合，都要自覺遵守公共秩序，自覺尊重當地文化，避免發生不必要的沖突。
漁業是我國國民經濟中的重要行業，是農村經濟的優勢產業，同時也是高風險行業。加強漁業安全生產工作，對于促進漁業健康發展、保障人民群眾生命財產安全、加快社會主義新農村建設具有重要意義。經過多年努力，我國漁業安全生產工作取得較大進展，但是由于漁業作業地點分散，個體生產經營單位眾多，受自然環境因素影響大，基礎設施和技術裝備相對落后等，漁業安全生產形勢依然嚴峻。特別是受水上海上生產運輸活動日益活躍以及極端天氣事件多發等因素影響，各類漁業安全事故時有發生。為進一步做好漁業安全生產工作，經國務院同意，現就有關事項通知如下：
一、總體要求和工作目標
（一）總體要求。深入貫徹落實科學發展觀，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”方針，全面落實漁業安全生產責任制，進一步加強安全管理和監督，加大投入力度，完善基礎設施，改進技術裝備，健全法律法規，不斷提高從業人員安全素質和防災避險能力，努力構建漁業安全生產長效機制，有效遏制漁業安全事故，切實保障人民群眾生命財產安全，促進漁業經濟安全發展。
（二）工作目標。到“十一五”末，擴建新建一批安全避風、配套完善的漁港，使全國海岸線平均200公里以內有一個一級以上漁港，能夠為45%的海洋漁船提供服務；在重點漁港配備港口安全監控設備，建設海洋漁業船舶管理動態監控系統、漁船安全設備檢測檢驗基地和漁業船員培訓基地；使重特大漁業船舶事故得到明顯控制，事故死亡人數比“十五”末明顯下降。到2015年，形成較為完善的漁業安全生產支撐保障體系，漁業安全監管和防災減災能力顯著增強，從業人員素質有一定程度提高，漁業安全生產狀況明顯好轉。
二、加強漁業安全設施和裝備建設
（三）加強漁港安全基礎設施建設。按照《國務院辦公廳關于印發安全生產“十一五”規劃的通知》（〔2006〕53號）要求，依據土地利用總體規劃、海洋功能區劃和城鄉規劃，合理規劃漁港建設布局，適當提高建設標準，盡快形成以國家級中心漁港、一級漁港和內陸重點漁港為主體，以地方二、三級漁港為支撐的漁港防災減災體系。新建、改擴建漁港要突出避風防災功能，提高碼頭、防波堤和護岸建設質量，完善航標、港口監控系統、港口消防和照明設施、搶險救災船艇等配套設施設備，提高安全保障能力。
（四）大力提高漁船安全質量。嚴格漁船建造企業資格認可制度，依法取締不具備漁船生產資質的企業，加強對制造、改裝、進口漁船以及船用安全設備的檢測檢驗，強化漁船修造質量的監督管理。加強老舊漁業船舶管理，鼓勵、督促企業和漁船船東更新淘汰有安全隱患的老舊漁船和裝備，探索推廣應用安全系數高、抗風險能力強的先進漁業船舶，禁止無船舶檢驗證、登記證、捕撈許可證和存在安全隱患的漁船入海作業。
（五）積極推進漁業安全通信網絡建設。加快信息技術在漁業安全生產中的應用，完善衛星、短波、超短波、移動電話“四網合一”的安全通信網。加強漁船通信終端設備配備，擴大近海和內陸水域無線電信號覆蓋范圍，遠洋漁船要配備衛星電話，為安全信息播發與接收、緊急遇險報警、搜救指揮提供通信保障。加快大中型漁船船位衛星監控系統建設，實現對作業漁船的動態監控和實時跟蹤。
（六）努力改進漁業安全技術裝備。研究和鼓勵有條件的漁船裝備適用的船舶自動識別系統等助航設備，提高漁船防碰撞、防觸碰能力。加大漁船自救設施設備配備力度，在按照規定配備救生、消防等安全設施的基礎上，推廣應用氣脹式救生筏等裝備，提高漁船抵御風險的能力。
三、加強漁業安全管理與監督
（七）認真落實漁業安全管理制度。各漁業生產經營單位要建立健全安全管理制度，落實崗位責任制，規范生產操作規程。各級漁業部門要嚴格落實漁業船舶簽證制度和漁船、船員持證作業制度；嚴禁漁船及漁業輔助船擅自改變作業性質、非法載人載貨，嚴禁漁船在惡劣天氣條件下冒險作業。要合理規劃漁業作業區，盡可能遠離商船習慣航道。在商船航道和漁業作業區域交叉航段、作業漁船密集區域，漁船和商船要嚴格遵守值班瞭望等安全操作規程，采取有效防范措施，防止碰撞事故發生。
（八）強化安全監督檢查。地方各級人民政府要進一步明確漁業安全監管機構及職責，充實和加強漁業安全監管隊伍，探索在重點漁業鄉村建立和推廣漁業安全員制度。有關部門要切實履行職責，加強督促檢查，嚴格執法。要以漁業企業、漁港碼頭、漁船集中停泊點等場所為重點，加大安全隱患排查整改力度。按照事故原因未查清不放過、責任人員未處理不放過、整改措施未落實不放過、有關人員未受到教育不放過的“四不放過”原則，認真做好漁業安全事故調查處理工作。
（九）加強涉外漁業安全管理。漁業企業要嚴格執行國際漁業條約、雙邊漁業協定和有關管理規定，依法從事漁業生產活動；漁業執法機構要加強在重點敏感海域的巡航護漁、監管檢查工作，禁止漁船違規進入敏感爭議水域作業；外交、漁政、海事、公安邊防、海洋等部門要加強溝通協調，做好涉外漁業事件的防范處置工作，防止引發漁業安全事故。
（十）強化從業人員安全培訓。加強漁業安全生產職業培訓，嚴格執行漁業船員考試發證制度，對職務船員、遠洋及涉外漁業船員實行特殊安全強制培訓，努力提高漁業從業人員安全素質。建立漁業船員培訓基地，加強培訓機構管理，規范培訓內容，重點加強漁船航行技能、避碰規則、科學裝載、養殖排筏安全措施、自救互救技能等方面的培訓，逐步建立健全以安全生產和防災減災為主要內容的漁民職業安全技能培訓體系。
四、提高漁業安全生產應急能力
（十一）加強災害監測預警。建立和完善災害監測預警信息共享機制，氣象、海洋部門要及時將災害天氣和風暴潮、赤潮、海浪、海嘯、海冰等災害信息通報地方人民政府及漁業部門。漁業、海事部門要通過廣播、電視、無線電臺、海岸電臺、手機短信等各種渠道，及時將災害氣象預警信息傳遞給漁區、漁業企業和漁民，并同時漁船避險路線、避險操作規程、養殖人員撤離注意事項等，為漁民提供充分的氣象預警和避險信息服務。
（十二）完善漁業安全應急預案。各級漁業行政主管部門和企業要健全應急預案體系，制訂完善漁業安全生產和防災減災應急預案，特別要根據本區域自然氣候條件等，進一步細化漁船和漁業養殖設施防避臺風、風暴潮等災害的預案，明確具體的防災避險措施，切實提高預案的科學性、針對性和可操作性。積極開展多種形式的應急演練，提高應急處置實戰能力。
（十三）加強漁業救助力量建設。交通運輸部門要綜合考慮漁業生產特點，合理布局救助力量，充分發揮國家專業海上搜救力量對漁業安全事故的主體救助作用。各級漁業部門要建立完善漁業專業應急救援指揮平臺，完善24小時值班制度，落實值班崗位責任制。加強漁政執法船（艇）和漁船的輔助救助能力建設，為執法船（艇）配備必要的救助裝備，建立應對突發事件緊急備航制度，組織漁政執法船（艇）和漁船參與海上應急救助行動。積極引導漁船編隊生產作業，赴中遠海作業船隊要指定帶隊指揮船進行統一指揮管理，加強漁船之間的相互支援和自救互救。
五、強化漁業安全生產的保障措施
（十四）加大資金投入力度。漁區地方人民政府要組織編制與安全生產和防災減災規劃相銜接的平安漁業建設規劃，加大漁港等漁業安全基礎設施和水上搜救、預警信息系統建設投入力度。對漁港、安全通信等基礎設施的建設維護、漁業安全監管、漁民安全宣教培訓、海難救助等項目所需投資和經費，有關部門和地方人民政府要通過基建投資或一般性財政預算大力支持。對老舊漁船更新改造和安全設施配備，有條件的地方要給予政策扶持。引導、鼓勵并督促漁業生產經營單位加大安全隱患治理投入，在充分發揮市場機制作用的前提下，積極探索和建立穩定、多元的漁業安全投入機制。
（十五）健全漁業安全生產法律法規和制度。進一步研究完善漁業安全生產、防災減災以及漁船、漁港和漁業船員管理等方面的法律法規和規章制度。加快制訂事故預防和控制、應急救援和處置等方面的技術標準和漁船、漁機、網具、養殖機械、漁業通信導航及防災救生等漁業裝備安全標準，完善漁業安全生產操作技術規程。各級漁業行政主管部門要加強對漁業安全生產法律法規的執法檢查力度，把漁業安全生產逐步納入法制化、規范化軌道。
（十六）推進漁業安全科技進步。加大漁業安全生產科技研發和先進技術示范推廣力度，加快信息技術在漁業安全生產上的應用。鼓勵漁業企業和漁政部門與高等院校、科研院所產學研相結合，促進漁業安全生產技術創新和成果轉化運用。大力開展漁業安全生產管理理論研究，加強相關學科和專業建設，培養漁業安全科研和管理人才。
（十七）完善漁業安全風險保障機制。要充分發揮保險對分散和降低漁業安全生產風險的作用。鼓勵漁船雇主購買船東責任保險，引導和鼓勵漁民積極參加保險。
六、加強組織領導
（十八）全面落實責任制。漁區各級人民政府要切實加強對漁業安全生產工作的領導，納入政府安全生產總體工作部署，制定具體實施意見，及時協調解決出現的問題。認真落實縣、鄉等基層政府的安全監管責任，實施責任目標逐級考核制度。強化漁業生產經營單位和船東、船長的安全生產主體責任，指導督促漁業企業強化安全管理措施，提高安全生產水平。建立并落實漁業安全生產責任追究制度。
（十九）加強協作聯動。農業（漁業）、安全監管部門要建立聯合執法工作機制，形成監管合力。交通運輸、漁業部門要完善遇險漁船搜救聯動機制。有關部門要按照職責分工做好漁船與商船碰撞事故處置工作，地方人民政府要妥善做好漁船事故的善后處理。充分發揮各類協會等中介組織在漁業安全生產教育引導、技術推廣等方面的作用。努力形成政府統一領導、安全生產綜合監管部門和漁業行政主管部門依法監管、各部門協作配合、漁業生產經營單位全面負責、漁民群眾廣泛參與的漁業安全生產和防災減災格局。
（二十）廣泛開展宣傳教育。加強宣傳教育和輿論引導工作，充分利用各種媒體，采取多種形式，廣泛開展漁業安全知識宣傳教育。深入開展“平安漁船”、“平安漁村”、“平安漁港”等創建活動，營造全社會特別是漁區干部群眾關心、支持并自覺參與漁業安全的良好氛圍。
關鍵詞：旱澇急轉；災害救助：應急機制；診斷；對策
中圖分類號：X507 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311(2012)02-0286-02
0 引言
2011年上半年，各類自然災害造成全國2.9億人次受災，農作物受災面積2552.6萬公頃，直接經濟損失1420.3億元。我國遭受兩次大范圍旱災，冬麥主產區發生秋冬連旱；入汛后，長江中下游地區出現4次強降雨過程，引發洪澇災害，近4成受旱縣出現明顯的旱澇急轉。洪澇和旱災造成的直接經濟損失占全部經濟損失的70％。
我國在災害應急管理方面起步較晚，應急機制存在著一些缺陷。相對而言，西方發達國家的災害應急管理發展的較早，應急機制也比較科學、系統和全面。因此，我們應正視現存的問題，同時積極借鑒國外自然災害應急管理的有益經驗，結合中國當前的實際情況，彌補現有應急機制的缺陷，從而形成具有中國特色的災害應急管理體系，完善自然災害救助應急機制。
1 當前應急機制現狀的診斷分析
2005年國務院頒布實施了《國家自然災害救助應急預案》，在相關政策的指導下，自然災害救助事業日趨成熟，管理部門的設置更加科學，社會成員的參與更加廣泛，救助水平也逐步提高。在應急管理方面，流程管理更加規范，責任劃分進一步明確，方案規劃也更加完善。另一方面來看，當前的應急機制在法律體制、管理體系和運行保障方面還存在一些問題。
1.1缺乏相關的法律支持在我國，災害救助方面相關的法律規定不健全，尤其是對于災害救助的應急管理沒有明確的規定，包括責任歸屬與具體執行標準。許多現有的法律法規在災害處置實踐中暴露出了許多的問題，如1998年頒布的《中華人民共和國防震減災法)，關于地震后過渡性安置、災后管理、救災資金和物資的監管等許多內容，都需要在汶川地震后進行充實和完善。
1.2管理體系不健全當前應急機制方面尚未形成一個完整的制度性框架，原有的應急機制主要還局限于針對戰爭及國內政治安全領域，在自然災害尤其是突發性災難的應對方面還存在一些問題。每當遇到災害都是由政府行政部門隨時組織起來應付災害，往往造成應急不及時，救災沒有序。
1.3基礎保障不足信息系統是應急機制的技術核心，當前各部門災情信息系統技術標準不統一，口徑不一致，無法實現信息共享；缺乏綜合性的信息平臺，對于整體的災情信息把握不足。體現在上半年旱澇急轉災情的提前預警環節的缺失，導致救助工作的應急響應遲緩。
資源是保證應急機制運轉的物質基礎，目前災害應急救助物資儲備能力較弱。市、區級的物資倉儲設施不足，庫存應急物資少，不適應救災的需求；救災資金實行上下共擔，地方財力強弱有別，導致資金不能及時到位。
目前我國發生重大災情的時候，主要依賴于部隊、武警的支援，地方上缺乏裝備精良、反應迅速、技術過硬的專業救災隊伍。另外，隨著民間非政府組織和以志愿者為代表的社工組織不斷發展壯大，這部分力量也應該引起政府的重視。
2 國外經驗借鑒與對策研究
2.1國外的應急機制的簡介美、加等國都是災害多發國家，應急管理工作起步較早，這些國家在處置自然災害過程中逐步完善了應急機制，基本形成了符合各自國情的自然災害救助應急機制，積累了許多成功的經驗，值得我們學習和借鑒。以下從實際出發，對這些國家的應急機制進行總結：
2.1.1美國的三級自然災害應急管理體系美國自然災害應急管理體系為國家一州一郡三級管理體制，采用屬地原則和分級響應原則。災害應急管理由緊急事務管理局(FEMA)負責，全面協調災害應急管理工作。同時，美國的災害援助系統還有法律作為其依據，在救災過程中切實做到了有法可依。
2.1.2日本的自然災害應急管理體系日本政府建立了以首相為會長的.中央防災會議，負責應對全國的自然災害，由地方政府的防災局等相應行政機關來推進自然災害對策的實施。各級政府職責任務明確，人員機構健全，工作內容充實，工作程序清晰。
2.1.3加拿大的自然災害應急管理體系加拿大公共安全和應急準備部(PSEPC)，以“集中化的指導與協調，分散化的執行與反應”為基本原則，同時每個省和地區都有相應的緊急措施組織(EMO)，形成自下而上的應急救助管理體系。從省或地方請求的提出，到國家層面做出反應，以及資源的調集和專家的到位，往往只需要幾分鐘就可完成。
2.1.4澳大利亞的應急管理體系澳大利亞應急管理中心(EMA)為州和地區經歷的主要災害提供物質和財政援助，通過聯邦政府、州和區政府、社區這三個層面建立起政府應急管理體系，各層級責任清楚，工作方法明確。
現將各國的應急機制的分析比較列示。
2.2經驗借鑒與對策研究借鑒國外的一些經驗，結合我國現有的實際情況，可從以下幾方面逐步完善我國自然災害救助應急機制：
2.2.1建立標準化的管理體系。借鑒美、澳等國的三級管理體制，建立國家一省一市一鄉鎮級應急機制，形成完整的體系架構。按照國家、省、地方等不同層次進行部署，做到層級明確，各負其責、職能分擔、流程清晰。一個完整的應急管理體系主要包括應急預案、預測預警、信息報送、應急決策和處置、信息、恢復重建、調查評估和社會動員等七大應急機制，這樣才可以使應急機制具有全面性，才能在救助過程中，將設備、物資、人員和信息有效整合，達到效用最大化。同時，應加強對流程的監控，提高信息的傳遞效率，上行下效：在實際操作過程中，加強對物資資金的監管力度，專款專用，物資調配及時有效，確保救助工作的效率。
2.2.2健全自然災害救助應急管理的法律體系。要加強我國對災害的應急管理能力，必須從加強災害救助應急機制的法制建設上著手，提供有力的法律保障。從西方發達國家的災害應急體系來看，基于法律進行管理是重要的成功因素，災害應急機制的所有職能都是由法律所賦予的，對防災、減災及災害應急等有關的一些重大事項做出了比較明確的規定，切實做到有法可依。因此，我國應盡快制定符合中國國情的《自然災害救助法》，這部法律應由我國最高權力機關制定，對自然災害救助的方針政策、基本原則做出全面系統的規定。
2.2.3夯實應急機制的運行基礎。構建災害信息系統，借助氣象與水利水文等部門的技術支持，形成災情信息共享平臺，便于救災部門及時掌握整體災情信息；完善災害應急資源儲備體系，優化物資儲備結構，從質、量兩個維度全面把握資源的儲備，進而適應應急救助的需求；加強救助隊伍建設，組建政府職能的緊急救援隊伍，地方應該具備一支包含了各部門各領域的救援人員的基礎應急救助隊伍，確保在災害發生時迅速采取行動，最大限度地降低損失程度：同時以社區為依托，充分動員志愿者、非政府組織等社會力量。利用多種方式，對公眾進行危機管理教育，進行培訓實踐，廣泛宣傳相關法律法規和應急預案，增強公眾的危機意識和社會責任意識，形成全民動員、全社會防災減災的良好局面。
3 結語
進一步建立和完善適合中國國情的自然災害救助應急機制，是中國經濟社會發展的必然要求。廣泛吸納國際社會在自然災害應急機制方面的成功模式和經驗，結合中國自然災害特點和行政管理的體制，形成具有中國特色的現代化自然災害救助應急機制，從而進一步提高我國的災害救助水平，是防范和應對自然災害危害的重要舉措，也是實現國家安全和經濟可持續發展的可靠保障。
參考文獻：
[1]鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社,2005：283-284
[2]孫紹騁.《中國救災制度研究》[M].北京：商務印書館，2004，189-235
[3]王振耀，田小紅.中國自然災害應急救助管理的基本體系[J]經濟社會體制比較，2006[5]：28-34
關鍵詞：防災減災；體系建設；昆明市
Abstract: public safety is the national disaster prevention and mitigation is an important part of constructing the harmonious society and a well-off society's important guarantee. In the kunming disasters based on the analysis of the general situation, and put forward the disaster prevention and mitigation of the system construction principles and requirements, and disaster prevention and mitigation of kunming ponder the system construction, and puts forward some Suggestions for the development of system of disaster prevention and mitigation.
Keywords: disaster prevention and reduction; System construction; kunming
中圖分類號：TU976+.56文獻標識碼：A 文章編號：
防災減災是國家公共安全的重要組成部分，是科技型、社會性、基礎性公益事業，承擔著保護人民群眾生命財產安全和經濟社會可持續發展的重任，是構建和諧社會和全面建設小康社會的重要保障。我國政府在《國家綜合減災“十一五”規劃》中明確提出建立比較完善的減災工作管理體制和運行機制，大幅提升災害監測預警、防災備災、應急處置、災害救助、恢復重建能力，著力增強公民減災意識和技能，明顯減少人員傷亡和自然災害造成的直接經濟損失的戰略目標。
昆明市災害概況
昆明市是中國面向西南開放的橋頭堡，也是云南省唯一的大都市兼政治經濟中心。昆明地處低緯高原，且是全國地震重點監視防御區之一，地質構造復雜，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質、地震災害是昆明防災減災的工作重點，由此引發的次生災害排查和搶修困難也遠遠大于平原城市。近年來，全球極端氣候的頻發也嚴重影響到春城昆明，2009-2012年的三年連旱，導致昆明轄區內的部分人畜飲水困難，嚴重地影響了人民群眾的生產生活，且加劇了由干旱導致的次生災害。最近幾年來，周邊城市的局部強降雨引發的崩塌、滑坡和泥石流等地質災害、暴雨城市內澇災害、以及流域性洪水、降雨季節性分配不均衡、高溫熱浪和旱災、農林病蟲害等嚴重災害的警示，一直在拷問我們現有的防災減災體系，試問如果這樣的問題在昆明出現，我們又該如何應對，如何做到防災有備，救災有序，高效減災？據不完全統計，我市每年因各種災害造成經濟損失相當于全市GDP的1%～3%。加強防災減災體系建設，合理調配資源，不但勢在必行，而且必須先行，做到有備無患。
防災減災體系建設的原則與要求
防災減災體系建設是以政府主導，橫向上涉及多部門，縱向上包含各級管理，同時還需要廣泛社會參與的一項綜合性工作。該體系必須統籌考慮針對各類自然災害防災減災工作的各個方面，充分利用不同地區、部門、行業的相關資源，綜合運用行政、教育、科技、市場等多種手段，不斷創新防災減災體系的運行機制，健全和改善綜合減災管理體制。防災減災體系建設應貫徹以防為主，防抗救相結合的原則，著重加強災害監測預警、防災備災、應急處置、災害救助、恢復重建等能力建設，扎實推進減災工作由減輕災害損失向減輕災害風險轉變，全面提高綜合減災能力和風險管理水平，切實保障人民群眾生命財產安全，促進經濟社會全面協調可持續發展。
昆明市防災減災體系的不足
對昆明影響最為嚴重的災害首推地震，其次是地質災害和森林防火，所以昆明市減災的重點在于此。目前，昆明市尚未成立綜合的防災減災部門，各災種相關部門互不協調，各掃門前雪，某些方面存在嚴重的重復建設和資源浪費，政府部門如此，相應的公益組織和志愿者隊伍也同樣如此；僅依靠傳統的宣傳方式和媒介，宣傳知識沒有得到更新，宣傳效果不甚理想；科研產出率不高，監測手段和監測儀器相對陳舊；公益組織和志愿者隊伍的規范引導程度不夠。
昆明市防災減災體系建設思考
（一）轉變思想觀念，變被動救災為主動防御和救災并重。
黨的十七屆五中全會明確提出，要堅持興利除害結合、防災減災并重、標本兼顧、政府社會協同，提高對自然災害的綜合防范和抵御能力。各級政府應以高度的使命感、責任感，抓好防災減災救災工作，結合當地的實際條件，逐步建立起以地震、地質、氣象災害為重點的防御體系。把防災減災放到更加重要的位置，切實做到未雨綢繆、防患于未然。
建立綜合性的防災減災體系需要巨大的人力物力資源投入，但是相對于災害造成的損失，無論從人員傷亡，還是造成的經濟損失層面來衡量，防御的投入遠遠小于災害造成的損失。與其被動地在災害發生之后倉促的彌補，不如從主動防御做起。
（二）加強引導宣傳，多層面擴大防災減災知識的覆蓋面。
5.12汶川大地震的悲慘場面在每個人的心中都留下了一道久久難以愈合的傷痕，造成的損失更是無人在愿意去回憶。假如在城市建設的時候避讓地震活斷層，就不會有那么多的人員傷亡；假如在設計施工的時候都能嚴格按照技術規范執行，就會大大減少房屋的倒塌；假如每個人都掌握必要的避震逃生知識，救援隊將會救出更多的生命而不是挖出一具具遺體……沒有假如，但是有教訓。
在政府層面上，要加強建設工程項目的規劃、勘查、設計、施工、監查執法等各個環節，防御自然災害的同時也盡量避免人為因素導致的某些災難。首先，要投入大量的資金，搞清楚區域內的地質、地震、洪水等自然災害以及易產生次生災害的風險區。在編制區域規劃中，對風險區內的建筑提出避讓或其他加強防御災害的技術措施。其次，嚴格控制建設工程項目的報批程序，不能片面的強調工期大干快上，做出先建設后補手續的事情。第三，要加快立法修法工作，提高違法成本，同時嚴格執法，對違法者予以重罰，確保建筑工程的質量可靠，堅決杜絕“樓倒到”、“蘆葦橋”的事件再次發生。
在社會層面上，充分利用公交、地鐵和戶外廣告牌以及電視電臺的公益廣告等媒體，以多種形式宣傳防災減災法律法規，傳播必要的防災減災互救自救知識。以人群密集地，尤其是學校、醫院為重點，普及防災減災知識。讓防災安全教育走進課堂，覆蓋未成年人，并由學生帶動家庭；以企事業單位為基礎組織，覆蓋大多中青年人群；以社區宣傳為重要的組成部分，覆蓋老年及自由職業者人群，多層次擴大防災減災知識普及覆蓋面。合理引導和規范對公益組織、志愿者隊伍，加強公益組織間，以及和志愿者隊伍間的統籌協調，形成一個全方位多層次的宣傳系統，更有效地提高防災減災知識的覆蓋度。
在個人層面上，積極參加單位或社區的各災種的培訓教育，不定期的在家庭或小區內部模擬遭遇火災、地震等災害的逃生演練，在業余時間可以融入志愿者隊伍，讓更多的人了解相關的防災逃生知識。
（三）加強科技投入，提高防災減災能力。
第一，在災害的分析預報和預警防范中，充分利用RS、GIS、GPS以及海量數據存儲與挖掘、物聯網等新技術，提高災害的監測和分析預報能力，建立災害預警系統，在遭遇人為無法控制的災難時，為民眾的逃生爭取更多的時間。第二，企業在政府的支持下應加大研發力度，探索廉價實用的家庭防災逃生裝置，如防煙面罩、短期安全島裝置、家庭應急包等，經實踐檢驗，若可行，則由政府協助推廣。
(四) 建立綜合防災指揮體系
理想的綜合防災指揮體系是由各災種相關部門的救援隊伍、技術力量、后勤保障共同組成的緊密配合協調有序的綜合體，實行軍事化管理，是災害救援的主力軍。實際上由于災害的小概率性，建立這樣一支常備隊伍是對有限資源的巨大浪費，所以，整合各部門資源，最大限度的合理利用有限的資源，建立統一指揮、綜合協調、分類負責、屬地管理為主的災害應急體制，形成協調有序、運轉高效的運行機制。
建立綜合防災指揮體系，必須從以下幾方面著手：首先，明確指揮體系的領導機構，一般由防災減災委員會統一協調指揮；其次，各災種相關部門按屬地管理原則，制定縱向到底、橫向到邊，合理可行的災害應急預案體系。第三，民政部門需加強抗災救災物資儲備網絡建設，及時更新應急物資儲備，提升救災物資輸達保障能力。第四，地方政府可以探索不同的合作方式，與消防、森警、地方駐軍等組織共同組建救援隊伍，加強骨干搶險救援隊伍和專業救援隊伍建設，力爭做到每個救援隊員人有專長，一人多能，人盡其才。第五，建立完善社會動員機制，充分發揮民間組織、基層自治組織和志愿者隊伍在防災救災工作中的作用。
(五)加強災害救助體系的建設
災害救助體系建設的目的主要是為了解決災區群眾受災之后如何恢復生產生活，撫平心理創傷。目前的救助手段主要有政府賑災、社會募捐、以工代賑等方式，主要解決災區群眾的衣食住行，汶川地震后，心理治療也逐漸被納入救助體系，幫助災民調整心態，盡快回歸正常生活。
參考文獻：
[1]《國家綜合減災“十一五”規劃》.［EB/OL］省略/xwzx/gnsz/szyw/200708/14/t20070814_12537451.shtml
思考之一：城管局的工作職能和在防災減災中的重要作用
一、閔行區城市管理局作為市、區國家行政機關機構體制改革新生的產物，肩負著區政府主管市政工程、交通運輸、園林綠化、市容環衛的組織、監督、管理等多種工作職能，在城市建設與管理并舉，與國際化大都市相接軌的今天，城市建設的規劃和投資推動著社會經濟的迅猛發展；而城市管理又是一項系統的、長期的、動態的、復雜而又艱巨的工程。閔行區城管局作為政府的職能部門，既要大力致力于城市管理的各項建設，以其規范的運作和市民滿意的服務質量取信于民，又要廣泛地動員群眾，共同為搞好城市管理獻計獻策，以其良好的生活與投資環境，不斷滿足人民群眾日益增長的物質與文化生活的需求，這是我們的責任和義務，同時也是推進全區兩個文明建設的重要基礎。
二、城市管理在防災救災中的重要作用
搞好城市管理的防災救災工作，雖說只是城市管理系統工程的一個重要組成部分，卻與維系城市安全，確保一方平安和社會的穩定有著千絲萬縷的密切聯系，城市管理是城市建設和發展的重要基礎，防災救災是城市建設發展和社會安定的重要保證，兩者不可偏廢，缺一不可。
市長在上海市第一次減災會議上指出："上海作為全國改革開放和經濟發展的龍頭，這十余年來的發展和變化是舉世矚目的，尤其是在朝著國際化大都市接軌的緊張階段，上海的一舉一動，上海的一得一失，對全國、乃至對整個世界而言，都起著至關重要的影響。"閔行區城市管理作為區政府和上海市的一個組成部分，城管工作尤其是防災救災工作的得失，同樣影響著閔行區乃至上海市兩級政府在人民群眾心目中的形象和安危。防災減災系于人民群眾的安危，能否全力以赴做好防災救災工作，確保一方平安則是牽一發動全身的重大問題。因此說，預先制定防災救災的各種應急方案，切實搞好城市管理減災工作，把可能出現的災害損失減低到最低限度，對維護城市的安全、穩定和發展起著至關重要的保障和保證作用。
思考之二：城市管理立足防災減災工作的主要措施
一、防災是減災工作的前提和基礎，城市減災工作的指導方針是"預防為主"，"隱患險于明火，防范勝于救災"。這是城市減災工作的中心環節和重要任務。城市管理局在實施城市管理防災救災的工作中，既要嚴格科學地安排好救災物資的籌備和物力、人力的投入，更要隨時注意掌握氣象信息動態，科學預測，加強防范，這是減災工作的前提和重要基礎。任何自然災害在發生之前，總有端倪可察，前兆可覓，這是歷史的經驗和科學的總結。即使是人為的事故，只要我們時刻警惕和加強觀察防范，就可以把人為的事故消滅在萌芽狀態。這里，關鍵的是要做好"三個結合"、"三個注重"，一是緊密結合本單位工作實際，注重從實際出發，認真制定減災工作的各種可行性預案；二是"平戰"結合，注重從減災工作的實際效果出發，預先做好人力、物力的各種準備工作；三是緊密結合各次災例，認真分析和總結經驗教訓，注重在防范工作上狠下功夫。
二、城市管理減災工作要立足當前，著眼未來。城市管理減災工作是一項立足于民，服務于民，體現現代城市管理水平，提升城市管理綜合能力和競爭力的重要工作。城市要體現現代化的國際管理水平和競爭力，安全與穩定是根本的保證。從閔行區城市管理減災工作的實際情況看，不管是防范自然災害，還是防范人為的事故災難，長期的工作實踐和全體干部群眾的共同努力，減災工作取得一定成效，至今未發生重特大惡性事故和嚴重的災害損失。但這并不能說明城市管理的今后仍是如此。城市管理局的減災工作，面臨管轄區域廣、點多、線長等多種特點，從內部管理到指導、組織、協調社區的城管工作，需要內在的努力和社區的信任和支持。尤其是市政工程、道路交通、園林綠化和市容衛生更需要全局職工的共同努力和社區的積極配合。僅市政道路下水道一項，我局管轄的下水道總長有142公里，假如其中的某一段在暴雨到來時堵塞不通，后果就很難想象，可能導致這一地域大量積水而引起交通堵塞，人行受阻等多種被動局面。為此我們的防災減災工作，務必立足當前的工作實際，一切行動和措施都要從當前出發，預防在先，更注重長效管理，著眼于未來的城管防災減災工作。
三、深入推"三個整合''''是今年城管減災工作的主要任務。切實搞好城管減災工作的組織整合、信息整合、資源整合，是城管局年內亟待解決的三項工作重點。以往我局預防災害事故設有處置突發性事件領導小組，由交通安全領導小組，由安全生產、治安保衛工作領導小組，還有防汛工作領導小組，在單一方面履行職能時效果較好，但如遇到交叉復雜的綜合性災害事故時，卻較難體現統一領導，統一指揮，統一調用資源和信息共享，易出現各管一方的被動局面。根據上海市減災工作的會議精神和我局減災工作的實際。確實需要實施減災工作的"三個整合"，即建立覆蓋全局，統一指揮，協調有序的應急指揮體系和運作機制，編制配套的應急預案和行動保障計劃，為今后的城管防災減災工作奠定必要的組織基礎、信息基礎、資源基礎。
思考之三：當前城管減災工作面臨的幾個問題和對策
問題之一：區管公路排水問題：閔行區建區十年來，在區委區政府的重視和市主管部門的大力支持下，區管公路大部分建成了白色路面，但至今仍還有相當一部分公路亟待改建成標準型道路，這部分的道路至今只有明溝無下水道，加之一些事業單位或個體業生隨意填河和傾倒垃圾堵塞明溝，導致一些低洼部位大量積水，由此影響和阻塞交通，給社會帶來了一定的危害性。諸如本次五號臺"威馬遜"伴著暴雨襲擊上海時，導致虹梅路下立交，虹梅路北吳路等公路大量積水，嚴重影響了交通的安全。要從根本解決這些問題，對策之一是在全區廣泛開展愛路護路的群眾性宣傳教育，建立必要的監督和舉報獎懲機制，及時發現并制止有損公路交通的不良行為；二是不斷加大區政府對公路改造的投入，在改建路面的同時鋪設相匹配的排水管道，及早化解道路積水影響交通的突出問題。
問題之二：社區行道樹和園林綠化問題。近年來，閔行區在上海市的園林綠化方面邁出了新的步伐，本區的綠化已成為全市各區首屈一指的佼佼者。從道路到居住區，植綠造林，綠化成蔭已成為閔行"天藍地綠水清"的一大特色，給廣大人民群眾帶來了實惠和美的享受。然而本次"威馬遜"臺風"光臨"閔行之處，道路兩側部分行道樹夭折傾倒，尤其是部分社區如蓮花路上千株新種的樹木和翠竹頃刻間連根拔起，路人無不搖頭嘆息，大自然的破壞力如此之強，反思之下，不由使人們驚愕，樹木為何栽種那么淺？造成的損失難以計數，究其問題的根源在于栽種的質量標準。解決問題的對策：一是進一步加強對社區植樹造林的技術培訓與業務指導；二是進一步加強對植樹造林的質量檢查和驗收，三是建立行之有效的植樹造林責任制和責任追究制，形成必要的獎懲激勵機制；加速提升城市園林綠化管理的總體水平。版權所有
問題之三：眾多違規戶外廣告危及人民群眾的安全。隨著深化改革和市場經濟的進一步發展，這些年來，閔行區的戶外廣告如雨后春筍，隨處可見林立如織的戶外廣告牌、霓虹燈、單桂式廣告塔。各種橫幅和對旗漫天飛舞，在一定程度上，給閔行區的空間增添了一道道五顏六色的異彩，但在一定程度上，卻嚴重影響了同行城區整體規劃的美觀，更埋下了危及人民群眾安全的嚴重隱患。在眾多的戶外廣告牌中，有多少是鮮為人知的企業或個體業主為追求一方的利益，違法或非法擅自置立的，既無嚴格的審批手續，也不符合廣告安全設置的質量標準，從我局掌握的695處戶外廣告設置情況看，符合手續和標準的還不到200處，這么多違規或非法的戶外廣告，一旦遇到強臺風襲擊，大量抗風能力差的戶外廣告必將嚴重危及人民群眾生命財產的安全。諸此種種，解決問題的對策有：一是進一步加強對社會設置戶外廣告法律法規的宣傳教育，務求戶外廣告設置合理合法；二是督促社區各職能部門切實加強戶外廣告設置的自律和檢查，違者必究，給予重罰，堅決糾正地方保護主義行為；三是進一步加大工商、規劃、市容與城建監察聯合執法，嚴格依法行政，堅決抵制和根除非法設置的戶外廣告。對不聽勸告，限期不改正的單位和業主，給與經濟上的嚴厲制裁，直至停業整頓或吊銷營業執照，以強有力的行政措施徹底改變非法設置戶外廣告的被動局面。
一、相關概念闡述
公共安全問題伴隨著人類社會的產生而來，同樣，公共安全管理活動也是伴隨公共安全問題的產生而產生。現在公共安全已經是國家安全的重要組成部分，是社會進步和文明的重要標志。公共安全管理指維護公共安全的主體(通常是政府及其相關部門或公共服務機構)依照國家法律法規，制定和執行公共安全政策，履行相應的職責和義務，通過組織、領導、指揮、協調和全體工作人員的共同努力，實施預防、處置、恢復等行為，為社會公眾提供保障生活、生產等安全的公共服務的活動。公共安全管理的過程就是以政府主要角色的公共安全主體為實現社會安全的意圖和目標而實施的持續不斷的組織、協調、指揮、控制等程序的一系列活動。
公共安全管理的根本目的是消除威脅、預防災難，挽救生命、保護財產，減少損失，迅速恢復、持續維護社會穩定和正常的生產生活秩序。在現代社會的高危險期，傳統的與非傳統的公共安全事件日益增多，比較突出的領域包含了自然災害、安全生產、金融風險、信息安全、社會安全、公共衛生及民族宗教等。特別是民生矛盾突出，反映在城鄉就業、征地拆遷、社會保障、收入分配、環境污染、生態破壞等多方面，使公共安全呈現出頻發性、高危性、群發性、連鎖性等特點，也使得傳統的公共安全管理模式面臨嚴峻的挑戰，呼喚公共安全管理主體有更包容的心態與機制來應對新問題的出現。
二、公共安全管理中的包容性維度分析
黨的十報告第七部分以在改善民生和創新社會管理中加強社會建設為標題，清楚地標明了社會建設的兩個重點內容改善民生和創新社會管理，而保障和改善民生是根本。民生是國之根本，民富才能國強。只有民生得以發展，國家才能長治久安。只有老百姓感覺幸福了，整個社會才能和諧發展。因此，公共安全管理的核心就是建立以人為本的安全發展觀，就是在社會發展過程中把社會公民的生存權、發展權、救濟權等權利始終擺在第一位，建設和諧社會中首先以人的生命為本，不能以犧牲人的生命和健康為代價的原則，這是科學發展觀的本質，也是安全發展的核心。
中國的GDP 連續多年平均保持了8% 的高位增長, 卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP 損失高達6%,非典、禽流感、地震、海嘯、暴力搶劫等等這些問題每年奪去了20 萬人的寶貴生命。因此,從經濟學的角度,我們也要認識到安全也是穩定、安全也是生產力、安全也是最大的效益，公共安全管理的最終目標是實現社會的和諧發展，提高人民的幸福度和滿意度。
三、公共安全管理中包容性缺失導致的現實問題
公共安全涵蓋了政治安全、人身財產安全、社會安全和生態環境安全，涉及的具體事件包括自然災害、生產事故、食品藥品、生態環境、公共設施、地下空間、社會治安、社會保險、金融安全、國家安全等有關社會政策與制度。我國從1954 年首次規定制度至今，公共安全管理的法律體系己經初具規模，已制定了針對社會緊急危險形勢的《法》、針對地震這一特殊自然災害的《防震減災法》、針對洪水特別是特大洪澇災害的《防洪法》、針對火災的《消防法》、針對安全生產事故的《安全生產法》、針對環境保護和環境災害防治的《環境保護法》以及針對公共衛生事件的《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》等相關的法律法規，但沒有統一的《公共安全管理法》，這使得各級政府在實施災害防御、應急救災以及災后重建等措施時，由于缺少法律依據，難以把握自己的職責定位，出現相互推諉的情況而最終傷害了救助群體的利益。
另一方面已有的法律法規涉及單一災種多，涉及綜合管理的法規少。通常事故或災害的發生，往往波及到社會各個層面，涉及許多部門和領域，單一災種的法律顯得力不從心，無法實現綜合的防災減災，特別是在如何實施災害管理、如何界定地方政府與中央政府、政府與企事業單位之間的管理責任等方面沒有相關的法律予以明確，這使得政府在面對規模較大的危機和社會風險問題時無法兼顧到所涉群體的共同利益，難以對不同的利益分配進行協調。
四、應對策略
