時間：2023-08-25 17:12:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇房屋征收補償法規，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】行政補償 程序 缺陷 完善 公用征收
行政補償程序問題概述
行政補償程序的定義。所謂行政補償程序即指行政主體在實施行政補償活動中所要遵循的步驟、順序、方式和時限。我國法律、法規中規定的行政補償范圍較廣，程序也存在差異。受篇幅所限，本文將重點論述的是公用征收中的補償程序，主要涉及土地征收和房屋征收。
行政補償程序的功能。第一，制約功能。現代社會對行政的訴求大大超過了過去，因此，行政機關的職權非常廣泛，手段也呈現多樣化的趨勢。但行政實體法未作出更為詳細、面面俱到的規范。因此，必須通過程序來制約行政權力的行使。
第二，保障功能。隨著公民權利意識的增強，在行政管理活動中，相對人不僅需要行為的結果公平正義，對于行為的過程同樣也要求符合自身利益。在公用征收補償活動中，相對人通過了解和參與補償過程，運用程序性權利對抗行政機關違法或濫用權力，可以減少行政機關出現違法或不公正補償的幾率，從而最大限度保護當事人的合法利益。
第三，維護功能。在行政補償過程中，通過程序規則，可以加強相關方相互之間的溝通和交流，從而使行政機關作出的決定更容易獲得人們的理解和支持。通過行政補償程序具體步驟的安排，相對人對最后可能出現的結果的認識和接受能力將有所增強。同時，通過補償活動的有序延展，法律秩序和社會穩定也將逐漸實現。
我國行政補償程序的現狀與問題
行政補償程序的立法現狀。我國的行政補償制度建立已久，相關法律規范數量也不少，但缺乏系統性和完整性。其中《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國有土地上房屋征收和補償條例》中對補償程序進行了較為詳細地規定，主要包括如下內容：公告；補償登記并聽取意見；協商并簽訂補償協議；補償爭議的裁決；執行。
行政補償程序存在的主要問題。第一，缺乏統一的行政補償程序立法。我國關于行政補償制度的規定主要分散在不同的法律、法規和規章之中。由于缺乏統一的立法，造成不同地區、不同領域、不同部門程序立法不一，標準多樣。執法實踐中同樣的補償事件在不同地區、不同時期甚至同一地區的補償結果相差甚遠，不能彌補相對人受到的實際損害，嚴重侵害了相對人的合法權益。
第二，現有的行政補償程序不完善。由于受“官本位”思想的影響，我國現有行政補償程序的規定多是從行政機關角度考慮，而較少涉及相對人意見的表達。以聽證程序為例，《土地管理法》中有征地補償安置方案應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見的規定。但對于究竟應如何聽取意見，其未作進一步說明；《國土資源聽證規定》和《國有土地上房屋征收與補償條例》中關于聽證的規定也都略顯粗糙，不利于相對人意見的表達。
第三，行政補償救濟程序規定的不完善。目前，行政補償糾紛不斷增加，但很多規范中并沒有關于權利救濟的規定，現實中矛盾重生。因此，如何為相對人提供有效的救濟是現行立法必須思考的問題。
完善行政補償程序的幾點思考
建立正確的行政補償程序立法指導思想。首先從源頭上樹立正確的立法指導思想。我國歷來就有“重實體，輕程序”的思想，反映到以往的立法中主要表現為，法律規范中多是對行政機關權力，相對人義務的規定，基本或是很少涉及具體實施程序的規定。因此，完善行政補償程序必須首先認識到程序對于行政管理的重要意義。現代法治社會中，行政機關不能肆意行使行政權力，行政權力作用的過程，實際上就是權力主體作出選擇的過程。通過穩定化、理性化的程序設計排除管理過程中的個人偏見，使得決策正確化。另外，由于程序本身所包含的時限、順序、格式化內容，可以保證行政機關有效地做出行政決定。同時，通過良好程序制度的安排，如吸納相對人參與、要求行政權按照公正合理的程序規則，有效解決行政管理過程中行政權和相對人權利的不平衡狀態。
另外，在建構行政補償程序時應當始終將個人權利保護作為指導思想，反映到立法中就是應當注重對行政權的制約和對個人權利的保障，增加相對人與行政機關對話的機會。當然，在一定程度上也應注意到對公共利益的保護。因為，兩方面任何一方的偏頗都會導致兩種權利的失衡，不能達到共贏的局面。
行政補償程序立法模式的選擇。對于行政補償進行立法究竟采取什么樣的模式，理論界有較大分歧。第一種立法模式認為在國家賠償法中附帶作出規定，并同時抓緊制定和完善各單行行政補償法；第二種立法模式認為修改現行法律，不主張制定統一的《行政補償法》；第三種立法模式認為應該制定統一的《行政補償法》，對行政補償進行系統、完整的規定。筆者認為，國家賠償和行政補償是兩種不同的制度，其內容差別也較大，將兩種不同的制度規定在一個法律文件中難度較大；另外，目前制定一部單行的《行政補償法》的時機還不成熟。我國目前正在積極醞釀《行政程序法》，可以考慮在《行政程序法》中專門就行政補償程序作出規定，同時不斷完善各單行法律、法規的規定。隨著時間的發展，不斷積累經驗，最終制定出符合我國實際的《行政補償法》。
完善行政補償程序的建議。第一，論證程序。從世界范圍來看，各國公用征收的目的多是從公共利益角度考慮。但公共利益無論是從內涵還是外延都不易確定。為保證征收行為的正確性，首先必須對公共利益有一個正確的判斷。結合我國的實際情況，筆者認為在征收機關正式作出補償前也應該設置一個論證程序，判斷行政機關的征收行為是否符合公共利益、是否具有合法性和必要性。該程序應包括調查、專家論證和聽證。論證后應將結果在一定范圍內進行公布，同時應將各類意見的采納、不采納的情況和理由進行公告。
第二，告知。告知程序是實現公民“知情權”所必需的過程。告知的對象應當包括受行政行為影響的利害關系人，這樣可以保護行政相對人和第三人的合法權益。告知的內容應當包括補償的事由、依據、標準和方式、當事人請求補償的時間、補償義務機關及相對人依法享有的權利。從告知的目的來看，行政機關應該采用通知書而不是公告的形式，應當逐一送達相對人，由相對人簽收。
第三，委托損害評估。為了準確評估出當事人受到的損失以及行政機關所應付的補償費用，應當由具有高度獨立性市場評估機構進行專業的評估作價，通過評估便于解決專業技術難題。建設部出臺的《國有土地上房屋征收評估辦法》中規定了評估機構的選定方法、評估標準和方法。但由于被征收人選擇評估機構后，評估機構的委托人仍是征收部門，評估費用是由征收部門來支付，由于利益關系的存在，評估結果的公正性很難得到保證。因此，在確保評估機構獨立的情形下，為避免錯誤評估，評估機構應當在由補償義務機關代表、補償權利人代表的參與下，公開進行聽證，在認真聽取雙方意見的前提下，結合自己調查、勘驗的情況，運用一定方法作出正確的評估結論。評估的過程應當公開接受社會監督，還應配套告知理由、回避等制度。①對于評估機構也應當建立處罰和評價機制，規定只要有違規行為出現，不得再次進入候選范圍，這樣可以加大評估機構的自律。
第四，協商。公用征收是公共利益和私人利益博弈的過程，如何能實現兩者均衡，最有效的途徑就是平等協商。行政補償義務機關與相對人在堅持合法、自愿原則的前提下，就補償的范圍、方式、標準與被補償人進行協商，以達成補償協議。
第五，訂立協議。行政補償義務機關與被補償人能協商一致的，雙方應訂立行政補償協議書。如果雙方經協商不能達成協議，行政補償義務機關可依職權單方面作出行政補償決定。
第六，司法救濟。當相對人不能與補償義務機關達成補償協議，或相對人不服行政補償決定時，可以復議或訴訟。同時應規定復議或行政訴訟期間停止征收行為的執行。
第七，給付補償。在補償協議或其他法律文書生效后，行政補償義務機關應當按照要求及時、充分地給付。
第八，執行。這不是補償行為的必經程序，只有在當事人不履行協議的時候，另一方當事人可以通過向法院提訟或申請人民法院強制執行協議內容。
另外，需要明確的是，為了使行政補償及時、有序地開展，法律規范中應當就補償行為所涉及的時限問題予以規定。在法律無法做出規定而由行政機關決定的時候，也應注意與當事人的協商，確定合理的時限。
【作者單位：內江師范學院政法與歷史學院；本文系四川省教育廳科研項目的階段性成果，項目編號：11SB159】
【注釋】
1 社會突發事件行政征用的內涵
對突發事件行政征用的理解，應從兩方面展開分析。
（一）社會突發事件
社會性突發事件是指在社會生活中突然發生的嚴重危及社會秩序、給社會局部或整體造成重大損失的事件。對于社會突發事件，筆者總結其具有以下特點：（1）突發性。事情的發生難以預料，讓人措手不及；（2）影響范圍廣。社會突發事件的影響十分嚴重，且有一些突發事件傳播范圍廣，會給社會財產造成極大的損失；（3）緊迫性。事情發展迅速，要求緊急采取相應措施予以應對；（4）采取措施的特別性。在社會突發事件中可以采取的行政措施相比于常態下的行政措施而言有較大的差異。也正是突發事件自身的特點，往往要求政府采取行政征用的手段。
（二）行政征用
對于行政征用，目前學術界通行的兩種觀點為：（一）行政征用是指行政主體為滿足公共利益需要，依法強制轉移相對人財產所有權或使用權，并給予補償的一種具體行政行為，這一觀點與日本所規定的行政征用相類似，日本亦規定行政征用是基于公共事業而強取私人財產；（二）行政征用是行政征收的一類，行政主體基于公共利益按照法律取得相對人財物的單方行為。兩種觀點的主要分歧在于對行政征用這一行政行為的性質理解不同。筆者比較贊同第一種觀點，即在對行政相對人的合法財產進行征用時應予以補償，在財產權為公共利益作出讓步時，行政相對人財產減少的部分理應得到公平的補償。
（三）社會突發事件行政征用
通過對社會突發事件和行政征用概念的分析，我們可以進一步地體會社會突發事件行政征用與一般的行政征用的不同特點。（一）政府自由裁量權的不同導致對行政相對人合法權利限制的程度也不同。在緊急突發事件的情形下，由于其突發性、緊迫性，政府擁有比常態下更大的自由裁量權，行政相對人的合法權利也因此更有可能受到侵害；（二）適用程序不同。在常態下，政府需嚴格遵守法定程序，不能輕易侵犯公民的合法權利；而在緊急狀態下，法定程序被簡化，雖有利于突發事件的解決，但實體的正義在此情況下難以得到很好的保護。
正是由于社會突發事件中行政征用的特殊性，對行政征用補償的制度更需進行嚴格設計，本文希望能夠進一步完善我國的社會突發事件中行政征用的補償制度。
2 關于社會突發事件行政征用的立法現狀
（一）我國關于突發事件行政征用補償的規定
在社會突發事件行政征用補償方面，我國的法律依據主要包括：《憲法》第10條第3款、第13條中關于土地和私有財產征用的補償規定；《物權法》第44條中關于緊急需要征用動產或不動產補償的規定；《突發事件應對法》第12條中對于征用單位和個人的財產給予補償的規定等。
在地方性法律法規中，地方政府也對突發事件應急征用補償制定了相應的實施辦法，對行政征用的目的和依據、定義、適用范圍、工作原則、程序管理返還和征用補償認定等多項進行了規定；例如，《上海市應對突發事件應急征用補償實施辦法》第10條規定原則上應采用資金補償、《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》第17條規定政府應當在30個工作日內返還財產、《太原市應對突發事件應急征用物資、場所辦法》第22條規定征收單位應當在30個工作日內實施補償。
（二）部分國家關于突發事件行政征用補償的規定
德國在《基本法》中明確規定了對于應急征用補償包括補償的形式和額度應當有明確的法律規定，除此，還規定了行政相對人的司法救濟手段。
美國憲法第五次修訂的關于公民私人財產保護的修正案的規定中，明確指出對公民個人財產的征用必須是在公正補償的前提下進行。
與國外相比，我國在憲法中對行政征用補償問題也有所涉及，但僅僅關于土地的征用問題，并不涉及公民的其他財產。在此方面，我國的立法還有些欠缺。
3 我國社會突發事件行政征用補償現狀的不足與建議
（一）制定統一的《國家補償法》
我國對于行政征用沒有專門的法律進行具體的規定，只是在一些法律、法規、規章中有零星的體現，且大多都是原則性條款，規定得過于籠統，從中我們可以看出在行政征用補償的立法體系中存在很大的空白。行政補償涉及到補償的主體、客體、原則、范圍、標準、程序等多個方面，但都散見于法律法規中，并沒有形成完善的立法體系，從而導致各地的規定不一致，在法律運用上也會出現矛盾和?_突，不能夠準確高效地選擇應當適用的法律，而且立法的不一致和不明確也會使得政府在執行中有很大的自由裁量權，執行結果也會有很大的差異性。
對于行政征用補償法律規定不完善的問題，筆者建議制定統一的《國家補償法》。我國目前已制定《國家賠償法》來保障公民、法人和其他組織依法取得國家賠償的權利，而且在《國家賠償法》中對國家賠償的范圍、主體、客體、賠償程序、以及賠償費用來源都進行了較為細致的規定。那么《國家補償法》也可以參照《國家賠償法》的內容來對行政征用補償的各個方面進行規制，包括行政補償的基本原則、主體、客體、范圍、標準、資金來源、程序，從而建立起完善的行政補償體系，提高法律的運用效率，增強法律的適用性，實現有法可依，而且各地以統一的法律規范進行指導，也利于實現社會的公平正義，增強政府的公信力。
在立法中對于行政補償的基本原則，筆者認為有必要將其提高到憲法的層面，在憲法中進行明確的規定從而為行政補償提供最根本的指導。對于行政征用補償的主體、客體等其他方面則應在統一的國家補償法中進行具體明確的規定，如行政補償的主體是應確定為“誰征用誰補償”或者具體某一級別的政府、行政補償的范圍是否包括間接損失和精神損失以及行政征用補償的程序應包括哪些環節等。同時由于我國是成文法國家，對于社會發展中出現的許多新的情況不能提前預知和一一列舉，在行政征用補償中出現的新問題或者在行政補償法中沒有細化規定的問題也可以在行政條例中進行補充規定。
（二）規定行政征用補償的必要程序
在突發事件中，政府依法強制取得行政相對人財產或勞務，并在事后進行返還或對損失進行補償。對于行政相對人來說，這種事后補償程序是極為不利的，其很有可能事后不能取得公平的補償亦或是申請補償時會遭遇到不少的阻礙。除此，我國現行與行政補償有關的法律雖然有37部，但有關行政征用的補償程序，僅在涉及不動產與土地的征用補償時有相應的規定，對于其他財產補償的規定近乎為零或只有非常簡單的規定。那么這就使得行政相對人處于不利的地位，征收的主體自行制定相應的補償計劃，倘若其沒有制定具體的計劃，該如何？如果制定的計劃不合理又該如何？另一方面，如果沒有法律對行政征用補償的程序進行規定，就極易造成公權力對行政相對人的財產的侵犯以及地方政府權力的越界。
在這種情況下，筆者旨在對突發事件行政征用補償的必要程序進行規制，即在上述提及到的《行政補償法》中規定補償的必要程序，地方政府可在此基礎之上，結合本地方的特色靈活制定細節問題。
1、突發事件行政征用補償程序
1）發出通知
行政機關應當在返還財產后的7個工作日內在政府官網以及當地其他具有影響力的媒體上發出補償的通知，公告根據情況不同可以包括擬補償的數額、標準等，告知行政相對人所需準備的材料，并告知若有異議應當在3日內提出。
2）聽取意見
對于沒有異議的行政補償方案，行政機關可以直接做出補償決定；而對于爭議較大的補償方案，行政機關應當在異議期滿后的3日內舉行聽證會，就補償的數額、標準、范圍等問題聽取行政相對人的意見。
3）達成補償協議
行政機關應當考慮行政相對人的意見，就補償的數額、標準等問題與行政相對人協商，若能達成一致意見，則制作補償協議書；反之，行政機關做出補償決定，行政相對人可以就此補償決定申請行政復議或行政訴訟。
4）履行補償決定
行政機關應當在15個工作日內履行補償決定，并告知行政相對人相應的救濟權利，當行政機關不履行補償決定或不按協議履行時，行政相對人有何權利。
2、救濟程序
我國對于行政征用補償的救濟途徑分為行政復議和行政訴，但行政相對人并非在任何時候都能獲得這兩種救濟途徑。例如，對于土地征用補償的爭議問題只規定了政府協調和政府裁決的解決方式，并未規定司法救濟途徑。這就產生了問題：一方面，政府既是征用的決定者，又是爭議的裁決者，如何保障裁決的公平？另一方面，沒有司法作為保障權利的最后手段，行政相對人的不滿得不到合法的解決，就極易出現靜坐、游行示威等情形，影響社會的穩定。對于此問題筆者認為，當突發事件中的行政征用補償出現爭議時須同時包含行政復議和行政訴訟兩種救濟途徑，兩種救濟途徑都應納入到行政征用補償救濟程序中。爭議先交由行政系統內部解決，即協商或復議，如內部不能妥善解決，將司法救濟作為當事人維護自己權益的最后手段則是十分必要的。綜上，筆者認為，對于行政征用的補償這一問題，應當將行政復議前置作為行政相對人的救濟方式。
（三）明確行政征用補償制度基本原則
行政補償的原則是解決補償要按照什么樣的準則來進行的重要指標，而在補償過程中依照什么樣的原則是直接反映了國家對民眾的補償力度，這更是國家對人民的權益保障力度的體現。我國的憲法只規定了可以進行征用并給予補償，但對行政征用補償的原則沒有進行規定，導致立法層面不統一。原則的缺位主要體現在各法律條文中對于行政征用補償標準的不統一，如下表所示：
從表格中可以清晰的看出不同的法律法規對于行政征用的補償標準存在不同，除此之外，各省市的應急預案或者應急條例中對于補償標準的規定也存在很大的差異。籠統的規定給了行政機關很大的自由裁量權，補償的標準不一對于民眾而言是不公平的，行政征用出于維護公共利益的目的而使行政相對人的利益遭受損失，那么對于其損失的補償也要從公共利益中進行公平的劃分。從表中我們可以看到不同的突發事件補償標準所依據的原則不同，但在征收過程中給行政相對人造成的損失卻是沒有差別的，對于同樣的損失，如同樣都是車輛的損毀，如果一個采取合理補償原則，一個采取相應補償原則，那么則很有可能造成不同的補償數額，但這顯然是不合情理的。原則缺位的體現是標準的不一，而標準不一的背后則是公平正義的缺失。
政府以合法的手段基于公共利益在緊急情況可以對行政相對人的財產進行征用，但這需要對被征用的行政相對人的損失進行補償。在我國目前的立法中也可以看出行政征用應當進行補償，而我國目前立法中主要的問題在于對界定行政征用損失補償的標準所依據的原則沒有明確，對于此，筆者建議引入公平補償原則。公平補償原則可以理解為對于行政征用給被征用人帶來的直接經濟損失進行完全的補償，對于間接損失，如行政相對人的期望利益，筆者認為應當進行適當的補償。在社會突發事件中，行政相對人為公共利益做出讓步，只有其權利得到應有的保障，才能讓法律具有自身的權威性，實現社會的穩定。由于行政征用具有強制性，尤其是在發生突發事件的這種緊急情況下，行政相對人不論是否出于自愿都要為公共利益做出做出讓渡時，如果其損失事后不能夠得到公平的補償，這必然會引起社會公眾的不滿，因此要對其直接的損失進行完全的補償。對于間接損失，如果是可以確定會得到的間接損失，如征用房屋，對于房屋的使用不僅會使房屋內的用品造成損耗，也會使行政相對人損失出租房屋本可以獲得的租金以及租金所產生的孳息，對于租金和孳息這一可以確定的間接損失的部分應進行完全的補償；而對于不確定的間接損失，應進行適當比例的補償。如對于期望利益的補償，筆者建議采用百分之二十的比例進行補償，行政征用公平補償原則的目的是使行政相對人恢復到被征用前的財產狀態，而不能使行政相對人因為財產被征用而獲得額外的利益，因此對于諸如期望利益這種不確定的利益，不能全額進行補償。
關鍵字：農村土地征收 主要問題 解決措施
一、 農村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產權征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經濟和社會發展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內容。依據征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權或者對他人土地權利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農村土地的征收一種情形，即單向性的農民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農村土地征收定義為：國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。
二、 農村土地征收過程中存在的問題
土地征收權利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權益的情形時有發生，從而引發了一系列矛盾。
（一）農村土地征收范圍過寬
土地征收作為一項重要的政府公權力，應當保證公權公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權的現象。個別非國家建設用地也是沿用國家建設用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業用地。與土地征用權相關的公共利益，內涵已經發生改變，使得一些經濟建設領域開始打著公共利益的旗號牟利。
（二）農村土地征收法律程序缺乏系統的專門規定
目前，我國尚無一部專門規范征收的法律法規，更談不上專門規范征收程序的法律法規。由于缺乏系統且專門的農地征收程序法律法規，致使實際的農地征收過程中出現大量的違法違規問題。《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對于農地征收的規定比較原則化，致使農地征收中的很多程序性規定根本無法實施，有損國家的權威性。同時，我國各地制定的農地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定的程序相左，特別是有利于農民的規定大打折扣，從而導致“合法”地侵犯農民權益的現象大量發生。
（三）農村土地征收補償標準偏低
我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：
1、土地補償費是按農地收益來計算，并沒有反應農地轉為非農地的預期土地收益，單純以被征用土地年均產值為依據來確定和計算補償安置標準的方法并不科學。因為我國農業已由計劃經濟轉向市場經濟，傳統農業已向現代農業過渡，農業種植結構呈現多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。
2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經濟效益的變化。除國家按規定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標準。這就造成了同一土地因法律調整標準不同產生的不平等。
三、農村土地征收問題的解決措施
（一）健全農村征地補償的監督制約機制
嚴格區分經營性建設用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調整。對于公共利益作狹義解析，并結合現實情況考慮對其做明確的列舉式規定，以防止對公共利益的不當解釋。對于征收的土地嚴格限定公用，建立專門的舉報監督機制，如果發現借公用名義予以私用的現象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關責任人追究法律責任。
（二）統一農地征收補償法律程序的制度體系
1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農地征收主體的實體性權利義務和程序性權力義務進行詳細規定。其中，對于農地征收程序中的各個環節進行有效的規制。
2、進一步修改《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農地征收的相應法律程序，確保被征地主體獲得有效的權利救濟，確保土地執法嚴格、公正，確保農地征收違法行為得到有效的追究。
（三）細化補償標準，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導致的財產關系變化 而非自然原因可預測、法定原因可預期，其突發性往往使土地權利人、相關投資者始料不及，財產風險也大于一般的商業風險，這里的風險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發生的可預期利益，相鄰土地商業經營環境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權利人為征用而所負擔的普通民事主體所未能負擔的特別犧牲，所以，只有對預期利益、附帶的商業利益如殘余的分割損害、征用發生的必要費用等可物化、量化的財產損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負擔特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關系更公正、民主。
參考文獻：
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關鍵詞：征地拆遷；安置補償；被征拆農戶；伊寧市
伴隨著經濟全球化與城鄉一體化進程的推進，各地城市建設速度加快，城市建設用地需求也在進一步擴張，大批農民宅基地被占用，由此引發的社會矛盾也越來越突出。為深入了解被征拆農戶安置補償的實際情況，筆者采用發放問卷及訪談的方式對新疆伊寧市被征拆農戶問題進行了深入調查。
一、數據來源與方法
1.研究區概況。伊寧市位于東經80°04′～81°29′，北緯43°50′～44°09′，地處伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈薩克自治州首府所在地。現轄8鄉、1鎮、1場、8個街道辦事處。土地總面積675.6平方公里。2009年末總人口45.92萬，其中城市人口31.17萬，城市化率達到了67.88%，中心城區建成區面積37平方公里。 數據來源。選取伊寧市近郊塔什庫瑞克鄉、漢濱鄉及巴顏岱鎮作為調查點，有意識的選取農戶進行問卷調查。共發放問卷100份，回收問卷84份，問卷有效率為84%。 內容與方法。問卷涉及兩塊內容，第一部分是農戶基本情況，包括性別、年齡、文化程度等八個方面，第二部分是關于征地拆遷安置情況的調查，包括農戶征地拆遷意愿、對政府征地拆遷安置政策及程序評價等方面的內容。在調查的過程中，主要采取發放問卷及訪談的方式。
二、伊寧市征地拆遷安置補償基本情況
1.征地拆遷現狀。2010年，伊寧市計劃征收征用土地13 158.1畝。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。計劃拆遷總戶數345戶，其中拆遷集體土地的259戶，占計劃拆遷戶的72.18%。截至2010年7月12日，已簽訂合同的占計劃拆遷的45.22%，其中涉及拆遷集體所有的房屋130戶，占83.33%。 征拆安置補償方式。伊寧市征收集體土地上的房屋拆遷安置補償方式主要實行貨幣補償和產權調換的兩種方式，被拆遷人可在兩者之間選擇其一。具體情況（1）房屋附屬物（指房屋用地范圍內除房屋以外的其他建筑物、構筑物和其他有價值的附著物以及配套的各類管線、設備等）的補償，一律采用貨幣方式補償。（2）對集體土地上的房屋拆遷實行貨幣補償的，按照伊寧市政府頒布的當年或上一年度的房屋市場重置建造價給予補償。（3）集體土地上房屋拆遷實行產權調換的，被拆遷人可選擇伊寧市人民政府統一建設的農牧民安居房或保障性住房進行房屋產權調換。按被拆（搬）遷正房實際建筑面積的1∶1.2的范圍內，以安居房或保障性住房進行調換，具體調換方式1）按1∶1.2比例調換安居房或保障性住房，面積不足80平方米的，按80平方米調換。2）按1∶1.2比例調換安居房或保障性住房，面積超過200平方米的，按200平方米給予調換。對原房屋超出調換比例建筑面積部分按照當年或上一年度的房屋市場重置建造價格給予補償。
三、被征拆農戶的調查分析
1.被拆遷戶基本情況。此次調研被訪者男女性別比例為13∶8；漢族與少數民族族別比例為71∶13；年齡30歲以下的占31%，30～49歲的占51.2%，50歲及以上的占17.9%；被訪者文化程度高中及其以上的占50%，初中學歷的占31%，小學及其以下的占19%；平均每戶4.3人；被拆遷戶房屋土木、磚木與磚混結構比為15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。
被征地拆遷農戶意愿分析。調查問卷顯示，40.5%的農戶愿意房屋征收拆遷，59.5%的農戶不愿意房屋被征收拆遷。不愿意拆遷的原因主要表現在補償標準、補償方案、安置地點等方面，其中：認為補償方案不合理的占19.1%，補償標準過低的占23.5%。 對征地拆遷安置補償程序及實施的滿意度。（1）對征地拆遷安置補償法律法規的主觀認識。關于“您對伊寧市征地拆遷的安置補償政策的了解情況”統計中，沒有農戶表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的農戶了解一點，23.8%的農戶完全不了解。關于“您是否看過伊寧市相關的征地拆遷安置補償文件規定”調查時，有92.7%的農戶選擇沒有。（2）對征地拆遷安置補償政策及實施程序的評價。對于“您對政府的征地拆遷安置補償政策及程序滿意嗎”調查時，1.2%的農戶表示滿意，63.1%的農戶表示一般，33.3%的農戶表示不滿意，2.4%的農戶表示很不滿意。對于“您對自家的征地拆遷安置補償總體感覺”調查時，有2.3%的農戶感覺很滿意，15.6%的農戶感覺較滿意，43.1%的農戶表示一般，21.7%的農戶表示不太滿意，17.3%的農戶表示很不滿意。 拆遷的顧慮。在“您在征地拆遷安置中最關心的問題”調查時，房屋拆遷的賠償的占30.8%，房屋確權占24.5%，就業問題占22.1%，醫療和養老占18.8%。
四、存在的問題及原因分析
問卷在調查農戶拆遷意愿時，有3/5的農戶不愿意拆（搬）遷，補償標準低、方案不合理、安置地點以及就業問題是主要原因。在對征地拆遷的安置補償政策的了解情況調查時，1/4的農戶完全不了解，9/10的農戶沒有看到過相關的安置補償文件規定。在對政府的征地拆遷安置補償政策及程序滿意調查時，63.1%的農戶表示一般，33.3%的農戶表示不滿意。通過問卷中的問題“您在征地拆遷中最關心的問題”的統計，發現房屋的拆遷賠償、安置房的確權、就業問題是農戶比較關心的問題。通過訪談調查了解，在整個征地拆遷過程中，真正拒不搬遷的釘子戶并不多，大多數農戶只是選擇適合自己的合理可行的安置補償方案，因此政府采取強行拆遷的現象很少。
農戶拆遷意愿調查時，3/5農戶認為“拆遷補償標準偏低”，這在中國土地征收拆遷中具有一定的普遍性，這是由于集體土地上農戶房屋拆遷管理政策幾乎為零所造成的。目前中國正面臨新《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見中，而集體土地上房屋征收拆遷管理的政策幾乎為零。雖然依據現行的規定，農村房屋拆遷屬于征地拆遷范疇，主要適用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明確將農戶房屋從土地征收中分離出來，而將其定義在“地上附著物”中。伊寧市雖然嚴格按照《新疆維吾爾自治區實施土地管理法辦法》的規定，新計價字[2001]500號文件、新國土資發[2009]131號《自治區重點建設項目征地拆遷補償標準》，制訂了伊政辦[2010]188號《伊寧市城鄉房屋拆（搬）遷安置管理辦法（試行）》，對被征地拆遷農戶進行安置補償，但在采用貨幣補償時只對房屋及其附屬物按照市場重置價給予一定補償，沒有體現對房屋底下的土地權益、以及農民后續生活的安置補償，所以一定程度上農戶認為“拆遷安置補償標準偏低”。
五、結論與思考
伊寧市被征拆農戶的安置補償主要采取貨幣補償和產權調換這兩種方式。多數被拆遷人選擇產權調換這種方式，因為政府鼓勵這種方式，并給予按產權調整后的安居房或住房實際建筑面積每平方米150元的補助。
針對拆遷安置補償標準偏低，被征地拆遷農戶整體滿意度不高的問題，建議政府層面從以下幾點做起：（1）嚴格界定公共利益，以公共利益為前提，合理實施土地征用行為，加強對土地使用的監管，進一步建立健全征地拆遷補償安置的法律和法規。建議國家盡快出臺《農村房屋拆遷管理條例》，政府應按照科學補償原則，給予被征拆人合理補償，規范因征地所引發的農村房屋拆遷相關問題。（2）做好土地報批和房屋評估、測量等基礎性工作。土地報批是依法用地的前提。所有在建項目，都要依法辦理各種項目立項、報批手續，要超前謀劃，科學調度，確保依法用地。房屋評估、測量等業務工作是基礎性工作，要依法依規，按方案操作，精心細致，科學嚴謹，為征地拆遷工作順利實施提供扎實的基礎保障。（3）亮化征地拆遷整個過程，對被征拆農戶發放征地拆遷安置補償相關文件，使被拆遷人充分了解政府的做法，提高征地拆遷透明度。（4）健全征地拆遷安置補償機制，建立完善對失地農民重新就業培訓的機制。完善失地農民的社會保障體系，例如，建立最低生活保障機制、就業創業優惠機制、養老醫療保險機制和資金籌措管理機制等。
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我國民營企業的迅速發展對促進社會生產力提高發揮了積極作用，已成為推動經濟增長、解決勞動力再就業、增加財政收入和擴大進出口總額的重要力量，真正擔當起了“國民經濟的重要組成部分”的重任。但是，民營企業的生存、發展空間也表現出令人擔憂的一面：一些部門辦事不規范、程序不公開、行政不依法等：黨政機關工作人員搞特權、刁難企業，利用辦證、辦照、辦案、收費之機吃拿卡要；對民營企業提請的行政許可、給付、證明、裁決、保護等事項應受理而不受理，或擅自設立收費項目、提高收費標準、擴大收費范圍。如此種種，給民營企業的發展帶來很大困難。
民營企業的生存和發展．在很大程度上取決于憲法對其地位的確定和所提供的保護力度。2004年3月14日通過的憲法修正案，從根本上消除了制約民營企業發展的法律障礙，為民營企業的發展提供了充分的憲法保護。主要體現在：一是對私有財產實行“國民待遇”。過去我國憲法規定公共財產神圣不可侵犯，而對私有財產，僅僅保護其中一部分的所有權和繼承權，不包括使用權、受益權和排他權等，導致了公私財產權主體地位不平等。民營企業唐山宏文集團，參與秦皇島北山電廠3號機組改制時，控股66．67％，不但沒能分到一分錢紅利．而且完全被排斥在管理機構之外，就是這種憲法地位不平等的體現。在私有財產權獲得憲法保障后，民營企業將獲得“國民待遇”。企業成本和風險會大大降低，對財產權救濟的選擇思路，也會由尋求“權力救濟”轉向尋求“憲法和法律的救濟”。
二是擴大了私有財產的保護范圍，即保護所有合法的私有財產。這次憲法修正案對公民私有財產形態不再一一列舉，而采用概括的方式，“公民的合法的私有財產不受侵犯”的新提法比過去更簡單、更抽象，彈性范圍也更大了。第一，進一步明確了國家對全體公民的合法的私有財產都給予保護，保護的范圍既包括生活資料。也包括生產資料。傳統理論認為。生產資料只能由國家所有。而生活資料則允許私人擁有。這種分類在當今社會行不通。比如。一輛自行車．如果騎著上下班無疑屬于生活資料。但要用自行車馱著一些商品到市場上去賣。那么這時候自行車應該算生產資料還是生活資料?1982年憲法已開始有意識地模糊生產資料與生活資料之間的界限，采用了“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”的說法，這種界限上的模糊，為擴大私有財產保護的范圍提供了可能性。第二，用“財產權”代替“所有權”，在權利含義上更加準確、全面。財產權是相對于人身權而言的，是指民事主體所享有的具有一定物質內容并直接體現為經濟利益的權利，包括物權、債權、知識產權。其中，物權是指自然人、法人直接支配不動產或動產的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權：財產所有權是指財產所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。顯然財產權和所有權的內涵和外延有明顯的區別。在知識經濟和信息時代，“所有權”的內涵無法包括所有權以外的其他物權、債權和知識產權。這次憲法修正案對私有財產保護范圍的擴大無疑是適應我國新經濟時代的要求，民營企業的合法財產保護問題將會化解。但也有人認為，國家保護“合法的私有財產不受侵犯”會給人一種聯想，我國將來是否會對擁有非法私產的個人展開“秋后算賬”?原罪“大赦令”是否抵觸國家刑法?赦免民企原罪是否政府越權?民營企業家的財富積累僅僅是改革開放以來20多年的事，大批的富翁利用我國在經濟轉型期間制度不健全的空隙撈到了“第一桶金”，“原罪”問題是懸在民營企業主頭上的一柄利劍。
三是承諾保護財產不被沒收、不受非法侵占。我國憲法修正案中規定了“國家為了公共利益的需要．可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用，并給予補償”這一條，對公民財產保護是一個完整的體系，財產權受到侵害或受到損失時，經濟上的補償是實施保護的一個重要方面。如果沒有補償，對財產的保護就不完整了。過去我國憲法中規定了國家賠償問題，1994年通過了《國家賠償法》，但憲法未規定補償問題，也未制定《國家補償法》，如土地征用、房屋拆遷的補償問題都未作統一的法律規定。由于對補償問題未作規定。所以各地做法不一致．造成圍繞補償問題發生的糾紛非常多，特別是房屋拆遷補償費的多少。這樣看來。補償是非常重要的一項制度。它對保障公民權利、維持社會穩定都是不可缺少的。這次修正案把國家補償問題提高到憲法的高度加以保障．無疑是給民營企業家吃下了一顆“定心丸”。下一步我國就要制定一部統一的《國家補償法》，在補償中體現公平、公正、合理。
在保護私有財產問題上，要正確處理個人權利與公共利益的關系。當國家為了公共利益的需要征收個人財產時，個人應當服從公共利益需要．任何私有財產都負有公共義務。但同時也不能假公共利益之名損害個人利益，對私有財產應依法征收或征用．堅決杜絕行政違法行為發生。當然，保護私有財產不僅涉及憲法的修改、民法和商法的調整，而且涉及經濟法、行政法和刑法等法律的完善問題。
過去．非公有制經濟在市場準人、投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面都受到一定程度的限制，考慮到這些因素，本次修正案改為鼓勵和支持非公有制經濟，這對民營企業的發展將會帶來巨大的促進作用。在政策上要消除對民營企業的各種歧視性規定，在市場準人、投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面給予同國有企業同等的待遇。由于目前許多民營經濟的龍頭企業存在歷史較長，積累了大量的不規范因素。這既有管理部門默許的成分，也有企業擅自違規操作的情況，有的還屬于各種法規、部門規章之間的沖突而形成的特定狀況。有關部門應從國家統一的高度，出臺企業在改制過程中對重大歷史問題的處理指導意見。對于擬上市公司．要簡化、減少、合并不必要的行政審批環節；避免發生企業在各部門之間來回申報的情況。此外．還要正確處理存量資產與企業發展壯大后的新增社會效益之間的關系。如果能舍小利顧大益，政府部門應允許企業減免或延遲分期繳納相關費用。只有企業發展壯大了，各方面的利益才能夠得到長遠的保證。民營企業通過上市可轉換經營機制、提高企業競爭力．而不少民企不愿上市則反映了我國法律法規尚不健全。企業在不上市情況下運作的不規范，顯然不利于民營企業“第二次體制的轉變”。因此，為落實憲法關于“鼓勵和支持非公有制經濟”的法則，國務院頒布了《關于鼓勵、支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，即“非公36條”，在市場準人、財政金融支持、社會服務、職工權益、強化企業素質、政府改進職能、加強經濟指導和政策協調七個方面規范界定了非公有制經濟的活動空間和政策優惠，堪稱民營經濟發展進入新階段的標志。但我們也必須清醒地認識到．鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展僅靠政策的支持是不夠的，必須加強相關法律法規和制度建設，尤其是財務、稅收管理等方面的法律法規和制度的銜接、統一，并在全社會范圍內形成一種民營企業自覺規范運營的良好氛圍。
在倡導建立法治國家、誠信政府的今天，國家公權力特別是行政權力的行使必須嚴格遵循憲法和法律的規定，不得有任何超越憲法和法律的特權；必須嚴格依法行政、依憲治國，確保憲法的權威性，保證法律和政令的暢通，對于假借服務之名任意干涉和妨礙民營企業經營的任何行政違法、違規行為和越權行為必須依法追究。
政府對民營中小企業的扶持和保護可從三方面著手：第一．給予融資方面的擔保支持。主要是在信貸方面為企業向銀行或其他金融機構提供貸款擔保。第二，通過嚴格執法改善民營中小企業的經營環境。主要是減少行業進入壁壘，建立公平的市場競爭環境。第三，構筑和完善社會化服務體系。針對當前中小企業技術開發能力弱、人才缺乏等矛盾，依靠政府力量．強化中介服務等社會化服務功能。如為企業提供信息咨詢服務：為企業與科研機構之間、企業與企業之間的協作提供中介服務；為企業提供人員培訓、企業診斷和經營指導服務等。
與非公有制經濟相聯系的，還有這次修憲中關于“社會主義事業建設者”的提法，從根本上改變了社會對民營企業家的偏見。既然他們也是社會主義事業的建設者，我們就應承認他們的勞動，承認他們對社會進步、對社會穩定和發展的貢獻。過去在憲法里只提勞動者和愛國者．這種提法從嚴格意義上講是不包括民營企業家群體的。這一部分人既然對社會的發展和穩定有積極的貢獻，是一種積極的力量，那他們也應當是愛國統一戰線中的一個重要組成部分。所以，憲法修正案把“社會主義事業的建設者”納入統一戰線的范疇，表明我國政權的基礎擴大了，合法性增強了，對于維護國家的穩定．保護勞動者特別是社會主義建設者生產的積極性，促進經濟發展具有十分重要的現實意義。
為了更好地保障民營企業家的憲法權利，要盡快完善我國的法律監督機制，特別是違憲審查制度。憲法的精神實質是保護私權利即公民權利，限制公權力即國家權力最早的憲法就是為了限制國王的權力而制定的。英國有種說法，窮人的破屋子“風能進雨能進．國王的千軍萬馬不能進”。依法治國，首先要依憲治國。憲法要求實行法治。法治不僅表現為立法至上．而且還表現為嚴格的依法執法和司法。對于公民而言．“法不禁止即自由”；而國家公權力的行使則不同，“凡是法律未允許的，都是禁止的”。政府施政必須有法律依據，政府的權力是既定的、受法律限制、由法律調整的有限權力，而不是無限權力。政府應當是受規則約束的、有限的政府。為此要盡快完善我國的法律監督機制，加強對立法、執法和司法違憲審查的力度，切實、有效地保障公民的憲法權利，不會因國家公權力的行使而遭受侵犯。這也是我國民營企業家們期望的。然而，要真正做到這一點，還需要一個相當長的過程。
[基金項目] 江蘇省社科規劃基金項目“基于農民參與的江蘇征地生態補償法律機制研究”（14FXC002）；中國法學會2015年度部級法學研究課題“我國農村征地生態補償的制度建構與運行機制研究”[ CLS（2015）D140 ]。
[作者簡介] 彭小霞（1980 ― ），湖北武漢人，江蘇師范大學法學院講師，博士，研究方向：土地征收補償與生態補償。
土地征收中農民的生態權是指被征地農民在土地征收過程中，依據法律享的有在良好生態環境中生產和生活，以維護自身基本生存和發展的權利。對農民生態權的漠視與我國目前土地征收補償制度中生態補償的缺乏有很大關聯。減少土地征收對農村生態環境的破壞，必須以農民的生態權保護為出發點，構建科學合理的農村征地生態補償法律機制。
一、農民生態權受損的具體表現
根據我國《土地管理法》第47條規定，土地征收補償主要是發放給村集體的土地補償費、發放給被征地農民的安置補助費、地上附著物和青苗的補償費，其顯著特點是我國征地補償著眼于土地的經濟功能的補償而忽視了土地的生態功能的補償。我國現行征地補償法律制度的內容中生態補償方面存在空白，以及征地主體對耕地價值的認識錯位，還有土地征收主體、使用主體在土地征收實踐中對農地生態功能的漠視，致使農村生態環境隨著土地征收的持續推進被嚴重破壞，農民的生態權遭受損害。我國農民的生態權在土地征收實踐中遭受損害的具體表現有：
1. 農民生態利用權受損
對土地的耕種或者說對土地的開發利用權是農民最重要的和最基本的生態利用權。隨著城鎮化的推進，傳統農業不斷向現代工業轉型，在現代化過程中，農村土地不斷在土地征收的名義下轉變為建設用地，原來種植農作物的農地被大量開發為商業性和工業性的園區。在農村的經濟不斷發展的同時，大批城市淘汰的生產技術和高污染的企業隨著城市產業結構的調整和城市環境保護執法強度的提升不斷搬至郊區和農村地區，使農村生態環境遭受破壞。然而，農村對城市源源不斷的資源供給而造成的自身環境污染和生態破壞，卻缺乏有效的生態補償體系的填充和彌補，農民作為貧困群體在經濟實力、科技水平與城市居民存在巨大差異，對環境破壞的治理和應對顯得能力不足，因而只能被動和無奈地承受環境破壞的惡果，農民利用農村生態系統獲取生存和發展的權利成為空談，換句話說，土地征收中農民的生態利用權在事實上被剝奪了。
2. 農民生態知情權受損
生態知情權是生態權體系中的基礎性和前提性的權利。我國《環境影響評價法》第11條對于公眾的生態知情權作出了初步規定，但在當前農村土地征收實踐中，這條規定并未落實，農民生態知情權和生態利益往往存在隱害的情形，或者說農民在涉及自身生態權益的土地征收事項上缺乏知情權，如被征地用途是否會損害生態環境、征地對生態環境的損害程度、是否采取了補償措施等等農民都不知情。土地征收程序都是政府主導，被征地農民對于征地在審批前不享有知情權，對其審批的過程和結果更無從監督。一些存在嚴重污染的工業投資和發展計劃，在公益征收的旗幟下大行其道。被征地農民在有關生態環境利益的土地征收目的以及后期的土地開發和利用上存在著信息不完全和不對稱，這種不利處境直接影響了被征地農民生態權益的保護和救濟。
3. 農民生態參與權受損
生態參與權的目的是建立一種溝通機制，協調不同利益群體的矛盾，使各種利益群體在生態的利用、開發、保護等決策上能夠表達其不同的利益訴求，實現利益平衡和共存。生態參與權是農民保障和實現自身生態利益的一項必須具備的程序上的權利。一方面農民由于受自身文化素質和行為習慣的影響，其參與生態環境保護的方式比較狹窄；另一方面，被征地農民參與農村生態保護缺乏激勵機制，而且目前的政府主導型征地程序排斥農民參與，農民生態參與權的行使還處于較低的水平。在實踐中，農民大多在生態利益被侵犯后通過上訪和抗議等非制度化方式參與生態維權。而這種非制度化的生態參與在地方政府維穩目標和片面追求行政效率的慣性思維的支配下，往往遭遇了強制打壓或者有意擱置的冷處理，因而農民的生態參與維權行為難以取得預期效果。另一方面，被征地農民生態參與權的缺失與其生態知情權受侵犯密切相關，被征地農民的環境知情權的缺失直接導致其生態參與權的實現存在困境。
4. 農民生態利益表達權受損
農民的生態權遭受損害時，農民的生態利益表達呈現出兩極分化的局面。一方面，出于對現有利益格局和權利制衡關系的理性判斷，農民在權利維護上表現出猶豫和畏縮，在這里稱其為“柔弱的農民生態權救濟行為”；另一方面，隨著生態權損害程度的加深和農民自身權利意識的增長，被征地農民生態維權的自力救濟力度也逐漸提升。在GDP至上的政績觀的影響，或者說在“資本挾持環境治理”的過程中，地方政府很容易與污染企業組成利益同盟，卻無視被征地農民的生態利益訴求，行政機關主要運用行政命令和行政強制等行政手段對農民的反映、陳情、請愿、上訪等生態利益表達訴求進行強制打壓，通過國家強制力隱匿社會矛盾和消除不滿情緒，致使被征地農民生態利益表達權難以實現。
二、農村征地生態補償機制的實質
征地生態補償是在公平正義的前提下，對土地權利人在土地征收中的生態利益進行分配、整合和保障，從而實現對農民生態權的保護。
1. 征地生態補償機制本質上是一種利益分配機制。其內容包括：第一，提供生態產品和生態服務。主要是指農村土地被征后，針對被破壞的生態環境，由生態補償主體提供生態環境服務和促進生態產品的生產來達到生態的養護，這實際上是生態補償主體對生態受償主體所遭受損失的生態利益的補償。第二，恢復整治。維護生態系統平衡時維護人類生存和發展的基礎。對于開發商在土地開發利用中對自然資源的破壞以及造成的生態系統的失衡，必須進行治理和修復，這實質上是人類對給大自然造成損失的填補。第三，控制和限制。生態補償還包括出臺一些政策上的優惠措施，具體有：征收生態補償費、生態稅，設立生態補償基金等將土地征收行為對生態環境的影響控制在可再生自然資源的再生速度范圍和自然環境的自凈能力限度內，限制和控制土地開發商對被征地地區的生態環境的破壞以及對農民的生存和發展機會的剝奪。
2. 征地生態補償機制本質上是一種利益整合機制。作為生態補償在土地征收中的延伸和深化，征地生態補償實際上是對土地權利人在土地征收中的生態利益的重新整合和協調，主要體現在：第一，在征地中生態資源消耗比較多的群體對生態資源消耗較少的群體作出補償；第二，在征地過程中為自然環境保護作出貢獻小的群體對自然環境保護作出貢獻大的群體進行補償；第三，由征地活動所帶來的生態受益區域對生態受損區域作出補償、生態資源開發區域對生態資源被保護區域作出補償。
3. 征地生態補償機制本質上是一種利益保障機制。征地生態補償機制的建立，從根本上說是為了保護、恢復與治理因征地而破壞的生態環境，從而實現農民生態權的保護。具體說來，是政府按照土地資源開發對自然環境的破壞程度來不同的征收生態補償費，同時將納入預算管理的補償費轉化為專門保護土地生態環境的專項基金，對為保護生態系統而失去更好發展機會的受損者給予彌補，對生態環境的貢獻者與維護者進行獎勵與資助。因此，征地生態補償可理解為外部化的生態環境成本的負擔機制，是促進環境保護的維護農民生態利益的保障機制。
三、農村征地生態補償法律機制的構建
農村征地生態補償法律機制的構建應著力解決農村征地生態補償實踐中存在的幾個關鍵問題――“誰補償”、“補償給誰”、“補償多少”、“怎么補償”，其分別對應著征地生態補償的主體、補償的對象、補償的標準和范圍、補償的方式。
1. 征地生態補償的主體
首先，國家（中央政府）是非常重要的補償主體，其承擔的主要角色表現在：生態資源的所有者、生態補償決策的作出者、生態資源的管理者和公共生態利益的提供者和補償實施者。作為全國整體生態利益的維護者，國家有義務使公共生態利益保值或增值，當人民的公共生態利益受到損失時，國家有責任對生態利益受損的人或地區進行生態補償。
其次，是土地開發利用者。在征地生態補償中，土地利用者是以合法的程序征用土地，并對土地進行開發利用，在此過程中對生態資源所有者和使用者的利益產生了損害，應該進行補償。因此，土地利用者也是生態補償的實施主體。然而，土地征收實踐中，開發商基于市場主體逐利的本性不僅會盡量縮減對被征地農民的經濟補償，再加之環境保護觀念的缺乏以及生態環境保護的外部性，開發商更傾向于忽視土地作為自然資源的的生態價值。這使得大量的農地的生態平衡功能隨著土地征收而喪失卻得不到補償，引發被征地地區以及相鄰地區的生態危機。
最后，地方政府擁有一定的行政職能，承擔著地方生態補償政策的制定、中央生態補償政策的執行以及生態補償實施過程中的管理和監督等多項職能，所以地方政府理論上應作為被征地農民生態利益的強有力的維護者。然而，征地生態補償實踐中，在各種內外因的綜合作用下，地方政府扮演的角色恰恰相反。宥于我國目前分稅制的財政體制改革，為獲得更多的財政收入，地方政府開始大量依賴于“土地財政”；以及在經濟利益至上的不當政績觀的誤導下，地方政府會與土地開發上結成利益同盟者，置本地區的生態利益而不顧，由被征地農民生態利益的維護者蛻變為被征地農民生態利益的侵犯者和被征地地區生態環境的破壞者。
2. 征地生態補償的對象
我國征地生態補償的對象主要是農村集體組織和被征地農民。根據我國《憲法》第10條的規定，農村集體是農村土地的合法所有主體，農民是農村土地的合法使用主體，因此農村集體和農民是土地征收生態補償的最直接利益相關主體。隨著農地的大量征收，客觀存在的農地生態價值在城市化進程的沖擊下不斷減損，但作為土地征收主體的地方政府和土地開發經營主體的開發商卻無償消耗了農村土地資源的生態價值，農村集體和農民為保護土地資源和生態環境的付出沒有獲得彌補，生態補償在征地補償中的缺失所帶來的嚴重后果是耕地銳減，大量土地拋荒、閑置的現象，生態環境破壞嚴重，農村集體和被征地農民成為征地中生態利益的最大受損者和犧牲者。除此以外，從整體主義生態觀考察，土地與其他自然資源一起構成生態系統整體，主體在某一塊土地上的經營開發行為會對它周圍的生態環境造成影響。所以，土地被征收很容易造成土地單一農用形式被人為分割為建設用地和農用地兩種，使農用地的規模利用率降低，不僅影響了周圍未被征用的殘留地的耕種，而且也使相鄰土地的生產率下降。因此，相鄰地區農民和殘留地經營者也是征地生態補償的利益相關者①，有權利要求獲得生態補償。
3. 征地生態補償的標準
為最大限度的保護農民在土地征收中的生態權，應該確立公平的征地生態補償標準，使農民在土地征收中的生態損失得以合理的彌補。而公平的征地生態補償標準必須結合征地補償和生態補償各自的特性，以征地補償標準為基礎和參考，體現為區域性、市場性和合法性的特征。首先，這里的“公平”并非抽象的泛指，而是指確立征地生態補償標準必須考慮不同區域的具體情況。所以，公平的征地生態補償標準不是“一刀切”的統一采用同一標準，而是根據被征地地區在經濟發展水平、生態破壞程度等方面不同的特征，確立區域化的生態補償標準。其次，確立市場化的征地生態補償標準，必須大力發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制的作用，讓市場形成合理的土地資源價格，在確立具體地塊的價格時，以相鄰地的市場價格為參考并根據市場行情加以調整和修正。再次，征地生態補償標準確立的合法性。征地生態補償，其實質是政府在公平的基礎上對被征地農民及相關區域生態利益的重新調整，其結果表現為政府以行政、經濟、法律等各種手段保障生態環境以及公共的生態利益，可以說政府主導著整個征地生態補償過程。然而，在土地征收中，排除農民的參與，由政府單方面制定生態補償標準，其公正性和合理性讓人質疑。所以，政府在征地生態補償標準的確定過程中，必須以完善的法律法規為依據，并通過采取向社會征求意見、開展聽證會、座談會等方式積極吸收農民的實質性參與，并對補償中的爭議應該允許農民提起訴訟，以減少和遏制征地生態補償中的違法失職行為，保證征地生態補償機制運行的合法性，最終維護農民的合法生態利益。最后，補償標準制定中，還應適當考慮了未來農業產量、提高農產品價格上漲、被征地農民社會保障水平提高等因素。
4. 征地生態補償的范圍
生態效益損失。土地征收，將土地的農用屬性轉化為建設用地屬性，在改變了土地用途的同時也改變了土地所維系的生態平衡。因此，對生態環境的開發和利用必須付費和補償。體現在土地資源的利用上，就是土地開發經營主體必須對開發土地資源的行為付費以彌補該行為對生態環境造成的損失，從而使土地利用行為具有合理性。也就是說，征地生態補償的范圍應包括征地給生態環境破壞造成的損失，以生態環境損失量和生態建設或恢復的效益量為補償標準，盡管目前生態影響的定量評估技術尚不完善，但這不應該成為忽視征地給農村帶來的生態破壞現象的借口，因為生態補償標準在計算技術上的困難只能決定著生態保護的時間節點問題，而不能決定著是否有必要實施征地生態補償以對農村生態環境進行保護的問題。
間接財產損失。如前文所述，我國現行征地補償主要集中在與被征土地的所有權和使用權相關的直接財產損失，而對于因征地而導致的相鄰土地和未全部征收的殘余地生產、經營收益減少而造成的損失卻無涉及，尤其是失地農民在征地前能無償使用的公共資源因土地征收而被限制，如在我國的廣大農村，農民生活所使用的水資源、燃料、飼料等都是可以無償使用的集體公共財產，然而農村土地被征收后，農民身份上的農轉非的改變并未給他們的生活帶來實質性的便利。這些因土地征收而導致的財產上的附隨損失，相對于失地農民的直接的青苗損失、房屋損失而言是一種間接財產損失，理應獲得補償。為彌補現行征地補償制度直接補償的弊端，征地生態補償制度在補償范圍上應將此類因生態破壞和環境改變而導致的間接財產損失包括在內。
精神損害補償。無論是城市化發展需要的征地，還是生態保護需要而實施的生態移民，失地農民都面臨著對新的生活環境的文化適應上的困難。以維護失地農民發展權為目標定位的征地生態補償，不僅要在財產上合理補償以保證失地農民的基本生活，更應該在精神上將失地農民從恐怖、痛苦中解脫出來。因此，征地生態補償對失地農民精神損失的補償，不應僅限于治標的給付一定精神損害補償金，應根據失地農民的實際需要，對癥下藥地增加復制原有生活環境的補償方式。就復制生活環境的補償方式而言，征地機關應該要盡可能在被安置地區為失地農民模擬和創造與原居住環境相似的自然環境、社會和文化氛圍。保證失地農民能住在被征地生態環境中或周邊地區，讓失地農民按照自己的意愿重建原有的生活環境，應作為補償失地農民精神損失的治本之策。
關鍵詞：海域征收；公共利益；程序規制；立法路徑
中圖分類號 D922.1
文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104（2014）05-0161-09
自2001年《海域使用管理法》頒布以來，我國海洋功能區劃和海域有償使用制度日益完善，各沿海地區在推進海洋開發、調整海洋功能區劃過程中 ，“征海”現象頻繁出現。由于缺乏相應海域征收方面法律法規的引導和制約，各沿海政府隨意張貼“公共利益”標簽征收海域，引發失海人特別是以養殖、捕撈業為生的漁民上訪乃至頻發，嚴重影響了沿海地區的社會安定和國家海洋經濟的良性發展。因此，如何科學合理界定公共利益以約束權力部門成為規范“征海”行為急需解決的重要問題。
1 海域征收的法律屬性
根據我國《海域使用管理法》第30條規定，海域征收是指原批準用海的人民政府根據公共利益或者國家安全需要依法收回海域使用權的行為。目前來看，海域征收并不是學界或法律規定中的通用術語，相關研究和立法使用的稱謂都不盡相同，如“海域征收”、“清海”、“征海”、“收回海域使用權”、“失海”等，這表明對海域征收這一行為法律屬性的認識和定位存在一定分歧。
一種觀點認為，海域征收屬于行政許可的撤回[1]。此觀點認為，根據我國《海域使用管理法》的規定，用海單位或個人要取得某一海域使用權，需向縣級人民政府提出用海申請，由海洋行政主管部門依法對申請材料進行審查后報人民政府批準并登記，即海域使用權是通過行政許可方式取得。而依照我國《行政許可法》第8條規定，《海域使用管理法》第30條規定的“原批準用海的人民政府根據公共利益或者國家安全需要（提前）收回海域使用權”的行為，理應屬于行政許可撤回的范疇。
另有觀點認為，海域征收屬于行政征用征收行為。此觀點根據《海域使用管理法》第30條之規定，將“原批準用海的人民政府依法收回海域使用權”行為稱為“征海”行為，即行政法上的征收征用行為，而沒有具體明確此種行為是征收行為還是征用行為，僅僅指出征海在沒有成型的規制辦法出臺前可以參照《土地管理法》有關征收征用之規定[2]。此外，也有少數觀點主張直接使用“海域征收”一詞并將此種行為明確界定為征收行為[3]。
本文認為，海域征收從法律屬性上應屬于公益征收行為。
首先，海域征收與行政許可撤回的適用條件有所區別。從我國《行政許可法》第8條規定可以明顯看出：除需滿足公共利益目的遵循、法定程序和依法補償三個條件外，行政許可撤回比公益征收多了一個限定條件，即所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化。而根據我國《海域使用管理法》第30條之規定，收回海域使用權僅僅需要滿足前三個條件即可，除此之外并無其他條件限制。因此，海域征收的條件要比行政許可撤回的條件更為寬泛，海域征收行為并非一定屬于許可撤回行為。
其次，對于海域征收屬于行政法上征收征用行為觀點，本文認為海域征收應屬于行政法上公益征收行為而非征用行為。長期以來，我國并沒有一套完善的征收征用制度，“征收”、“征用”概念在法律、行政法規和地方性法規中的使用始終處于較為混亂狀態。2004年憲法修正案引用“征收”、“征用”的概念，第一次明確征收征用的憲法地位。根據該憲法修正案的說明：征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于：都是為公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于：征收主要是所有權的改變，而征用是派生于私人所有權的使用權的改變。但從國際征收制度發展趨勢來看，世界上大多國家采用擴張征收理論，主張征收的客體應擴大到包括所有權、他物權及一切具有財產價值的權利。對我國征收客體進行適當擴張也得到不少學者支持，如王利明主張國家依照法律規定收回國有土地使用權的行為實際上就是征收[4]。戴孟勇也提出我國現行法實質上已經承認國有土地使用權可以被依法征收[5]。海域征收的客體雖然是特定海域的使用權，但由于海域使用權有其特殊屬性―海域使用權是派生于屬于國家所有的海域不動產的使用權，也就是說，國家在海域征收或征用過程中收回的客體是私人依法取得的屬于國家享有所有權的海域不動產的使用權。對于這種出于公共利益或國家安全需要將不動產使用權提前收回的情況，我國現行法律還沒有明確規定其屬于征收還是征用。從權益保護及行政法原理來看，更符合征收理論的基本特征。依照《海域使用管理法》第30條規定，這種提前收回是國家動用強制力取得他人已取得的海域使用權；在目的上滿足公共利益或者國家安全需要；國家給予權利人相應補償；并且不存在將提前收回的海域使用權再次返還給原海域使用權人的可能。所以，將因公共利益或國家安全需要提前收回海域使用權的情形定性為征收行為更為合適。這樣被征收人也可以適用《物權法》第121條之規定，依照《物權法》第42條的規定獲得補償。這種定性，有利于海域使用權人借助征收制度中實體方面和程序方面的規定，保護自己私有財產權，防止國家行政權力的濫用。
海域征收既然屬于公益征收范疇，公益或公共利益之考量必然成為海域征收中無法回避的前置性問題。“公共利益”是法學研究中的重要概念，因為無論在學說還是判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標[6]。征收作為國家強制性獲取公民財產權益的一種制度，公共利益之目的幾乎無一例外的被各國法律甚至憲法規定為啟動征收行為的必要前提。如法國《人權宣言》第17條：財產是神圣不可侵犯的權利，除非由于合法認定的公共需要的明顯的要求，并且在實現公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。美國憲法修正案第5條：非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非經公平補償，私有財產不得充作公共使用。日本憲法第29條：私有財產不得侵犯，在正當的補償下，得為公共利益而使用之。我國《憲法》第10條、第13條亦分別規定征收征用土地或私有財產必須基于公共利益需要。海域征收既然屬于公益征收，那么啟動海域征收就必須出于公共利益之需，我國《海域使用管理法》第30條也明確規定公共利益在我國海域征收中的前提地位。因此，是否合乎公共利益決定著能否啟動海域征收，如果海域征收并非出于公共利益之考慮，那么之后相關補償、安置問題也就無從談起。
盡管我國《憲法》、《物權法》、《海域使用管理法》規定了海域征收必須始于公共利益之目的，但迄今為止除了《國有土地上房屋征收與補償條例》對公共利益的范圍和種類有大致列舉外，沒有一部效力較高的法律對公共利益的內涵或范圍加以明確，使得通過公共利益遏制海域征收權的立法規定形同虛設。在海域征收實踐中，海洋行政主管部門對是否做出征收決定擁有巨大裁量權，面對利益和政績等誘惑，在缺失有效程序規制和司法監督條件下，主管部門極易在“征海”決策中以公共利益名義謀取海域增值利益，對公共利益的理解和應用表現出寬泛化趨勢，加上目前我國海域征收補償機制不健全，大量失海人尤其是再就業能力較差的漁民之生存得不到保障，由此引發的上訪、乃至暴力事件日益增多，沿海地區社會矛盾嚴重激化。“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[7]，公共利益只有經過法律明確界定后才能發揮其價值，在海域征收法律法規中限定公共利益的范圍，從而在源頭上阻斷政府部門非法征海引發的補償糾紛等社會矛盾，具有極大必要性和急迫性。
2 域外關于公共利益的立法界定
對于公共利益的內涵，國內外學者眾說紛紜，雖然不乏真知灼見但始終無法對這一概念蓋棺定論。公共利益之所以難以定義，主要是由其自身一系列特點決定的，包括內涵與外延的不確定性和寬泛性、發展的動態性和開放性、自身的高度抽象性和主觀性等。盡管如此，許多國家并沒有回避對公共利益的法律界定，只是大多并沒有直接在法律中規定公共利益的定義，而是根據社會經濟發展狀況、立法傳統和政治習慣等實際情況，在相關征收規范中對公共利益的范圍及征收程序進行法律層面的具體化，以嚴格限制政府自由裁量權，公共利益的內涵也隨著社會發展需要在個案適用中呈現出擴大趨勢。從立法來看，發達國家及地區關于公共利益的立法界定主要分為兩種模式：
2.1 概括式
概括式是指憲法或相關征收法律不對公共利益內涵和外延作具體規定或者不對公共利益范圍進行類型化界定，僅籠統地將公共利益作為啟動征收的前提。采用此種立法模式的國家包括美國、法國、英國、加拿大、澳大利亞等。
在美國，聯邦憲法第5條修正案規定：聯邦政府非經正當法律程序不得剝奪公民的財產權，非經合理補償和出于公共使用的需要，不得征用公民的財產。美國在界定公共利益時使用“公共使用”（public use）一詞，但沒有對公共使用的范圍進行具體規定，而是通過司法判例對其進行擴大解釋，從政府或公用事業使用擴大到允許私人使用但公眾能夠直接或間接受益，并通過正當程序如征收前的預先通告及聽證等給予被征收人提出異議的機會，從而遏制行政機關的自由裁量權。
法國《人權宣言》第17條規定，財產權是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必要時，且在公平而預先補償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪。1804年《法國民法典》第545條使用“公共用途”代替了“公共必要性”并且擴大其適用范圍。1977年法國頒布的《公用征收法典》開始使用“公共利益”作為土地征收的標準，行政法院的司法判例逐步將其從公共工程建設擴展到公共的或大眾的直接或間接需要、行政主體執行公務的需要以及政府進行宏觀調控的需要等多個領域。同美國一樣，法國相關征收法律在進行擴張解釋的同時也設置了嚴格的正當程序，以遏制政府和法院較大的裁量權。
此種立法方式對于公共利益界定比較抽象概括，因而能靈活地囊括各種情形而避免對公共利益的界定陷入僵化，但也正因如此，執行力較差和不穩定性給行政和司法機關留下巨大裁量空間，極易導致公共利益的濫用而損害公民個人利益情形的發生。在典型的判例法國家如美國等，鑒于其具有完善的法律體系和豐富的判例資源，能通過司法審判環節較好地彌補這一缺陷，而對于大陸法系國家或是司法制度不完善的國家，此種立法模式具有較大的風險，可以說我國目前采用的立法模式與此類似，我國《憲法》、《物權法》、《海域使用管理法》、《土地管理法》等均只對公共利益作原則性規定，其弊端在我國海域征收實踐中暴露無遺。
2.2 列舉式
列舉式指在相關法律規范中盡可能詳細列舉出符合公共利益的征收項目或類型。實行此種模式的國家或地區主要包括日本、韓國、巴西、印度、我國臺灣地區等。此種模式又可細分為兩種：一種為窮盡式，即詳細列舉出符合公共利益的情形而不設置任何保留或兜底條款，行政機關必須嚴格按照法律規定作出能否征收的行政決定，典型的如日本；另一種為保留式，其同樣也較為具體地列舉出各種情形但沒有窮盡，而一般在條款結尾處補充但書或兜底條款，有代表性的是我國臺灣地區。
《日本國憲法》第29條規定：財產權的內容，應符合公共福祉，以法律規定之，私有財產在正當補償下得收為公用。為了明確“以法律規定之”，日本在《土地收用法》第3條中窮盡列舉35項共49種準予征收的具有公共利益性的事業，包括依據道路法進行的公路建設；以治水或水利為目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設施；國家、地方團體進行的農地改造與綜合開發所建的道路、水渠等設施；鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫院、墓地、公廁、公園等。幾乎每項事業都對應一部法律進行約束，征收部門沒有任意裁量權，是否符合征收前提必須嚴格限定在此35項范圍之內。日本因為國土面積狹窄，即便海域資源豐富也仍采取這種嚴格的模式，不僅明確界定公共利益的范圍，而且沒有忽略程序規制的內容，如《土地征收法》第15條規定申請用地人應履行召開事前說明會的義務，向利害關系人公開說明用地的目的；再如該法第23條賦予利害相關人申請召開聽證會的權利，相關行政廳須根據申請履行組織聽證義務。
臺灣《土地征收條例》第3條詳細規定國家可以因為公共事業之需而征收私有土地的范圍，包括：①國防事業；②交通事業；③公用事業；④水利事業；⑤公共衛生及環境保護事業；⑥政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；⑦教育、學術及文化事業；⑧社會福利事業；⑨國營事業；⑩其他依法得征收土地之事業（臺灣《土地法》第208條中規定的保留條款為“由政府興辦以公共利益為目的之事業”）。其中前9項為具體列舉條款，第10項為兜底的原則性條款。臺灣地區公共利益界定也不乏正當程序之規定，如《土地征收條例》要求申請征地人在許可征收前召開聽證會或說明會以聽取相關利益人之意見，另外，在批準征收的執行過程中相關政府應履行公告及告知義務（如告知被征收人有權對征收決定提出異議）。
日本的窮盡式對征收提出很高的立法要求，可以說最大限度地限制政府的自由裁量權以保障被征收人的私人財產權益，但如此不留余地地窮盡列舉忽視了公共利益發展的動態性、開發性和法律滯后性等問題，必然會導致公共利益界定的僵化而出現不合時宜的窘境。正處于社會經濟轉型時期的我國，對土地等不動產的需求熱度會持續升高，因而此種界定模式并不適合我國。我國臺灣地區的保留式雖然無法避免地賦予行政機關一定的裁量權，但較窮盡式有更多的靈活性和彈性，而與概括式相比又體現出明顯的可操作性和規制性，需要彌補的重點是在兜底條款上進行程序規制，防止之前的列舉條款前功盡棄。我國于2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》已經在某種程度上借鑒此種做法，只是還另外吸收了概括式，盡管僅是一部行政法規，效力層級有限且列舉的部分情形仍不乏較大模糊性，但其首次結束了我國相關法律規定中“公共利益”一詞被大量使用但界定空泛的現狀，一定程度上保障了征收的合法性和公民的財產權益。
3 我國海域征收中公共利益立法界定存在的問題
“無公共利益則無征收”，已成為一條公認的重要原則。以公共利益為由限制私人權利（海域使用權）亦屬實質法治主義的一種體現。但“公共利益”不應成為什么東西都可以往里裝的“筐”，掌控公共權利的主體假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實的權力行為，不僅具有極大社會危害性，也構成對法治的威脅和破壞。公共利益自身所具有的抽象，不確定的動態、開放性等特點使得人們對公共利益進行法律界定已成為一個世界性法律難題。
3.1 對公共利益具體界定缺失的立法窘境
依據《海域使用管理法》第30條規定，公共利益是原批準用海的人民政府收回海域使用權的要件之一，但對何為公共利益及其范圍卻只字未提，且這種界定不清的狀況是海域征收、農村土地征收和城市房屋征收均面臨的通病。相關法律法規中大量引用“公共利益”一詞但均對其內涵或外延的界定采取回避態度，如《憲法》第10條第3款和第13條第3款、《物權法》第42條第1款和第148條、《土地管理法》第2條和第58條、《城市房地產管理法》第19條、《海域使用管理法》第30條等。據統計，我國法律、法規、規章和規范性文件使用“公共利益”這一概念的共達1259件（次），其中憲法2次，法律72件（次），行政法規87件（次），地方性法規、規章及其他規范性文件1098件（次）[8]，而且此統計于2005年作出，目前實際上使用此術語的法律文件應該更多。這些規定大多簡單表述為“為了公共利益的需要”， 導致作為一個基本法律術語的公共利益實際上始終停留在因抽象模糊而被束之高閣狀態。解釋公共利益成為政府的專斷，很多情況下無論公益與否一律以經濟社會發展為由進行海域或土地征收，使得公共利益成為行政機關取得征收或征用權力的敲門磚，背離了遏制政府濫用征收權的初衷，由此引發的征收爭議不斷。作為國內目前唯一一部具體規范公共利益范圍的法律文件，《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施結束了我國在界定公共利益法律規范方面的空白狀態，但囿于行政法規較低的法律效力和國有土地征收的有限適用領域，不能解決集體土地及海域征收中公共利益的界定難題。
因此，無法從法律層面上具體界定公共利益是目前征收領域存在沖突和矛盾的源頭。之所以存在這樣的立法窘境，公共利益本身的不確定性、抽象性、開放性等特點是重要的阻力，《物權法》等重要法律的回避做法也是立法者的有意為之，也許就是為了防止規則化定義公共利益而導致僵化弊病的產生，如有學者曾指出“寄希望于《物權法》界定公共利益概念問題是《物權法》本身不能承受之重”[9]。但公共利益在法律層面語焉不詳之狀況而引發的大量糾紛甚至是亟待解決，且法律難以定義公共利益并不意味著法律對公共利益的規制或界定無能為力，域外大量國家的立法例便是很好的證明。
3.2 缺失對公共利益認定的相關程序規制
目前我國海域資源征收實踐及相關立法關于公共利益的認定程序方面存在以下問題：
（1）法律對公共利益的認定主體規定不清，導致行政機關壟斷認定權力。“我國實際上已經形成了行政主導的公益征收制度，包括公共利益的認定均由行政機關獨斷，立法機關、司法機關難以置喙。”[9]從農村土地、城市房屋征收的相關法律規定可以看出，征收審批程序的規定是導致行政權主導征收現狀的源頭，而較土地征收后才興起的海域征收在無法可依的局面下也不得不模仿土地征收的實踐模式。我國《海域使用管理法》、《海域使用權管理規定》缺乏對公共利益認定主體的具體規定，從各地海域征收實踐來看，由于立法機關對公共利益認定的回避及司法機關受理相關爭議權的受限，各級海洋行政主管部門已經成為事實上的公共利益認定主體和解釋主體，他們不僅是海域征收的執行機關，同時也是海域征收的決定和監督機關。如《廣西壯族自治區海域使用權收回補償辦法》第9條第1款規定“海洋行政主管部門應當根據調查情況制訂收回海域使用權方案報請原批準用海的縣級以上人民政府批準，收回方案經批準后，由海洋行政主管部門組織實施”，這種上級行政機關審批的規定使得行政部門身兼“運動員”和“裁判員”，背離了“自己不能做自己法官”的正當程序原則，致使在海洋開發中海洋行政部門濫用征收權、激化社會矛盾的現象層出不窮。
（2）海域征收中公共利益認定的正當程序缺失。我國關于海域征收中關于公共利益的認定程序沒有直接的法律規定，《海域使用管理法》、《海域使用權管理規定》也沒有作出任何關于此方面的規定，這也是目前集體土地、城市房屋征收中普遍存在的問題，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國土資源部關于征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等無一例外地只對補償方案、補償標準或安置方案規定了聽證或聽取意見等程序，而對于征收前提的合法性即是否合乎公共利益的認定缺乏正當程序的規定。征收最為關鍵的兩個環節莫過于是否應該征收及補償是否合法合理，被征收人只能被迫接受征收決定，此種立法回避無疑嚴重損害被征收人的知情權和參與權。域外大多國家都在征收法中規定公共利益的認定程序以確保征收行為的合法性，相比之下，我國海域、集體土地及城市房屋等主要領域的公益征收關于正當程序的規定都集中于征收補償方面，卻缺乏征收目的是否符合公共利益的論證程序，導致被征收人基本上沒有參與征收合法與否的論證過程。因此，在完善關于海域征收法律規定時除了要借鑒土地征收中的補償程序外，還應該重點彌補這一漏洞，明確判斷海域征收目的合法性的正當程序內容。
（3）海域征收相關信息的公開不合理，難以實現對公共利益認定的有效程序規制。首先，由于我國缺乏關于公民參與判斷海域征收目的合乎公共利益與否的法律規定，實踐中海域征收相關信息大多是在海域征收方案已獲批準、征收決定木已成舟后才向被征收人及社會公開，各地海域征收法律文件都存在此種弊病，如《溫州市淺海灘涂海域使用權收回處理辦法》第6條第2款規定：縣（市、區）人民政府收回海域使用權政策處理機構應當在收回海域使用權范圍及經濟補償方案批準之日起10個工作日內，將方案在相關的鄉鎮（街道）、村予以公告；《廣西壯族自治區海域使用權收回補償辦法》第9條規定“收回方案經批準后”，海洋行政部門才履行公告程序。其次，公開內容一般僅限于海域征收的批準決定、補償方案、安置方案等，并不涉及海域征收是否滿足公共利益方面的信息，海域征收的相關權利人和社會公眾在海域征收前無法獲得海域征收決策與公共利益之間關系的信息。大多數海域征收案例如《平潭縣人民政府關于福平鐵路平潭段跨海大橋海域使用權收回及對養殖等設施進行拆除的通告》、《東山縣人民政府關于收回康美鎮西崎村北側海域使用權的通告》、《晉江市人民政府關于圍頭灣填海造地工程海域使用權收回的通告》等均是僅公開關于征收補償方面的信息。政府信息公開的作用是通過使公民了解決策相關信息而充分參與到決策過程中，從而實現監督行政權、遏制行政機關濫用權力和保障公民合法權益的目的，但海域征收公開內容的此種缺失切斷了公民判斷海域征收合法與否的機會和渠道。我國目前沒有出臺統一的關于海域征收的公告辦法，關于土地征收公告的法律規定―《土地公告辦法》也不乏這種在公開時間和內容方面的弊端，無法為海域征收公告程序提供有益借鑒；再次，由于缺乏對公開形式的立法規定，造成不同地區五花八門的公開方式，包括網絡公開、張貼告示、媒體報刊公開、送達公開等，這種缺少統一規范的現狀，實際上賦予海洋行政部門隨意選擇公開方式的權力，難以有效保證公眾尤其是被征收利害關系人的知情權。
4 我國海域征收中公共利益界定的立法路徑
正如自由、正義、公正等概念一樣，公共利益難以界定的狀況由來已久。一方面，因為“何謂公共利益，因非常抽象，可能人言人殊”[10]；另一方面，正如美國學者波斯納所指出，在某些領域“作為一種為取得多數同意的代價，立法者經常有意留下一些沒有答案的問題”[11]。為解決海域征收實踐中公共利益界定及認定所存在的問題，本文認為，在實體界定基礎上輔以必要的認定程序規制不失為我國當前可行的立法路徑選擇。
4.1 海域征收公共利益實體界定的立法建議
所謂實體界定的立法路徑是指在對公共利益內涵化的基礎上，通過適當方式對公共利益加以類型化以明晰其外延范圍。雖然對公共利益進行實體界定存在較大難度，但關于公共利益內涵和外延的可操作性、易辨識性立法規定是進行認定程序規制的前提和基礎，因此，實體界定仍具有無可替代的作用和意義。
4.1.1 立法模式
鑒于我國《海域使用管理法》已經明確將公共利益作為海域征收的前提之一，要短時間內解決因公共利益界定模糊而引發的征收糾紛，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定和做法，即先在《海域使用權管理規定》（2006年出臺的《海域使用權管理規定》完善和明確了海域使用權的設定、變更和登記等重要制度，但對如何具體規范海域征收卻只字未提）中詳細列舉符合公共利益的海域征收項目類型，通過總結這些項目類型在適用中出現的問題，待各方面條件成熟時再修改《海域使用管理法》或出臺法律解釋來完善海域征收公共利益界定的具體規定，這樣不僅利于指導地方完善海域征收中有關公共利益的法律規定，也為《行政征收法》、《行政補償法》等法律的出臺提供界定公共利益的經驗。
另外，有學者提出反向排除的立法模式，主張實行“列舉式+排除式”的綜合界定模式，其中排除的主要是商業開發等用海項目，這種方式表面看似能夠使公共利益變得明晰而利于規范政府征收海域的行為，但實際上排除法忽視了公共利益不確定性和開放性的特點，公共利益與非公共利益如商業利益等具有交叉性和可轉換性，比如商業開發可能涉及到舊港口改建、基礎設施和配套設施的更新等，利于改善居民的生存環境和沿海面貌。從世界范圍內公共利益的發展趨勢來看，公共利益所包含的內容已經呈現出不斷擴張的趨勢，比如美國在判例實踐中逐漸從公共使用擴張到包括商業使用等能夠使公眾受益的事業類型，因此單純地排除商業開發等類型的立法界定方式過于武斷和不妥當。
4.1.2 具體類型化范圍
關于如何對公共利益的范圍進行列舉或類型化，除國外征收制度中的經驗可供借鑒外，面對目前紛繁復雜的用海活動類型，我國《海域使用管理法》關于減免征收海域使用金的規定可以作為參考藍本，因為這些項目之所以會被列入減免范圍，與這些項目本身所具有的公益性直接相關。《海域使用管理法》第35條規定了應當免繳海域使用金的項目：①軍事用海；②公務船舶專用碼頭用海；③非經營性的航道、錨地等交通基礎設施用海；④教學、科研、防災減災、海難搜救打撈等非經營性公益事業用海。第36條規定了經有關部門審查批準后可以減繳或免繳海域使用金的項目：①公用設施用海；②國家重大建設項目用海；……。其中的“重大建設項目用海”可以參考國家海洋局出臺的《海域使用權管理規定》第16條。
首先，第35條規定的項目多屬于國防軍事、行政公務、海上交通基礎設施、文化科研或災難救助等非經營性公益事業，是基于國家和社會公共利益而非個人或單位私益而用海，應列為公共利益范圍之內；其次，第36條的項目大多具有公用性質或具有跨省、跨地區而規模巨大的特點，并非絕對意義上的公益事業而是包含一定的經營收費性質，如港口、碼頭、跨海大橋等，此類重大建設項目不同于第35條列舉的類型，并不具有直接的公益性和非營利性，是否納入公共利益范圍需要在該項目投入使用后對公眾是否直接受益的情況進行評估后再判斷；再次，除了以上兩方面外，還需補充海洋環境保護、公共衛生、社會福利等基本公益性事業類型。而對單純基于個人或單位利益開展的經營性項目如養殖捕撈、礦產資源開采、沿海旅游、裝備制造等不納入于列舉范圍，應通過與原海域使用人達成流轉協議的市場途徑取得海域使用權；最后，具有經營性質的用海項目尤其是開發主體為國有企業的情況往往是界定的難點，如用于緩解城鎮用地緊張和招商引資用地矛盾的圍海造田項目，目前大多用于建設臨海工業、濱海旅游區、新城鎮和大型港口基礎設施，往往具有規模較大和公眾間接受益的特點，既不能隨意納入公共利益范圍也不能武斷地加以排除，而應根據個案具體情況加以判斷并合理解釋海域征收中關于公共利益界定的相關法律規范。這些爭議性項目是否屬于公共利益以及個案中的事業類型能否適用保留條款還要借助下文將涉及到的程序化界定路徑。
4.2 海域征收公共利益認定程序規制的立法建議
“法律的重點不是決定的內容、處理的結果，而是誰按照什么手續來做出決定的問題。簡單地說，程序的內容無非是決定的決定而已”[11]。由此可以看出程序尤其是現代法治社會中搖旌吶喊的正當法律程序的重要意義。在海域征收中，關于誰應成為認定公共利益的主體、公共利益通過何種方式和過程得以在法律中體現、此種法律如何適用等問題倘若離開程序便寸步難行。另外，即便征收目的符合公共利益的具體法律規定，在缺乏正當法律程序的情況下，海域被征收人的人身或財產權益在征收過程中也難以得到保障。縱觀各國關于公共利益的立法規定，對公共利益的認定幾乎都規定了正當法律程序，許多國家如美國、加拿大、日本、韓國及我國臺灣地區不僅在憲法、行政征收法典中規定了正當程序原則，而且在相關單行法律中還具體規定包括預先通知、公告、聽證、協商、司法救濟等程序要求，以此保證公益征收中公共利益認定的正當性。
4.2.1 采取折中方式規范海域征收中公共利益認定主體
從公共利益的共享性、受益主體的不確定性等特點可以看出，公共利益是建立在多數人利益的基礎上的，而少數服從多數正是民主的天然要求，體現在制度上即代議制，也就是應由立法機關來行使認定公共利益的權力。因為民主選舉的議會理應是社會大多數人可靠利益代表。許多學者也主張“公共目的或涉及公眾切身利益的征收應由公共決策和公眾選擇來決定，而不是由官員做主”[12]。美國是典型的實行立法機關認定征收目的合法性的國家，“美國征收的決定權完全掌握在議會手中，凡是議會決定的征收行為都是符合公共用途的要求，……”[13]。此種方式利于較大限度地保障征收的公正性和被征收人的利益，當然因為需要先經議會的認定環節再由行政機關執行，相對于直接由行政機關認定而言，征收周期也必然會延長。而日本、法國實行的是類似行政機關主導公益征收的模式，以日本為例，其征收的程序大致是：因公益進行征收的前期準備、當事人就征收事項進行協商及調解委員的調解、建設大臣對征收目的是否屬于公益事業進行認定、調查報告的編寫、由都道府縣知事管轄下設立征用委員會進行征收裁決、征收補償的確定與爭議的裁決、征收結束[14]。由此可知，日本是由建設省即現在的國土交通省負責公共利益認定，日本之所以以行政機關作為認定主體，得益于其在公益征收方面完善的法律體系，如《土地征收法》、《政府征收法》、《關于取得公共用地的特別措施法》、《公有水面填埋法》、《海岸法》、《都市計劃法》、《住宅地區改良法》等都包含公共利益范圍和正當程序的規定，實現了憲法公共利益條款的具體化，另外日本還有專門的《行政程序法》，很大程度上保證了政府認定公共利益的合法性和公正性。
相較于美國和日本，一方面，我國人大的承擔能力遠遠無法與美國國會相比，隨著未來海域開發大規模興起，海域基礎設施等公益征收項目將會持續增多，完全由人大承擔認定工作是不可行的；另一方面，我國既缺乏界定公共利益的法律規定，也沒有統一的《行政征收法》或《行政程序法》來規制海洋行政機關的自由裁量權，由海洋行政主管部門作為事實上的認定主體極易導致征收權的濫用，因此認定公共利益的主體不能單純由行政機關承擔。借鑒美、日經驗并結合我國實際情況，建議采用折中方式，即在縣級以上人大常委會中設立征收審查委員會，并在其下具體劃分出專門負責審查海域征收目的的機構，對于海洋行政主管部門制定的海域征收方案，除報同級政府審核并報上級海洋行政主管部門審查外，還需要取得同級人大常委會下設征收審查委員會的意見（此意見可以參考下文提到的關于聽證筆錄的論證結果）。若審查委員會的意見同上級行政部門一致可直接以行政部門的決定作為海域征收依據；若存在分歧，則應由該上級海洋行政主管部門所屬政府報同級人大常委會作出裁決，此時上級的人大常委會成為認定主體。
有學者提出由司法機關作為認定主體，在海域征收合法性問題引發的糾紛中導入司法審查機制，以“法官的智慧”配合“經過公開討論程序”而替代公益條款的“立法者之智慧”[15]，通過法官行使自由裁量權來澄清個案中公共利益的內涵。我們認為目前此種模式在我國不具有可行性，理由是：①我國行政訴訟僅審查具體行政行為的合法性，由于目前與海域征收相關的法律法規對公共利益界定不清，而我國不實行判例制度且短時間內擴大行政訴訟的審查范圍是不現實的，導致因海域征收目的是否符合公共利益的爭議很難進入司法審查范圍。②即使海域征收中關于認定公共利益的異議能夠進入司法審查環節，我國行政訴訟的訴訟不停止執行制度又是一大障礙，海域被征收人即便最后贏得訴訟，此時海域征收可能已經執行完畢（如被征收人投入的養殖等生產設施已被拆除），使得司法審查已經沒有多大意義。③考慮到我國現行司法體制的“泛行政化”現象，無法獨立的司法機關加上法官整體素質的不盡人意，由司法機關行使如此大的自由裁量權介入到海域征收前提的審查過程，結果的公正性著實令人堪憂。
4.2.2 通過聽取意見或聽證會等方式使公眾參與到公共利益的認定過程中
首先，體現在立法過程中，通過為公眾提供如立法聽證、網絡調查等充分的參與機會，將他們對公共利益的期望與建議通過立法的形式體現出來，促進政府與民眾之間共識的達成，從而增強立法的可執行性；其次，無論是概括式或列舉式對公共利益的界定都無可避免地面臨具體適用問題，概括式的界定方式因其本身只規定一個法律原則，在此不加贅述，而列舉式界定方式雖然具有針對性和操作性強的特點，但兜底條款如“其他由政府興辦的以公共利益為目的之事業”等仍需要具體界定和適用，此時通過召開聽證會等公眾參與形式，民主、公正地認定海域征收的前提條件，既能防止因征收目的模糊和政府專斷引發的社會矛盾，也大大減小海域征收執行過程中的阻力；再次，具體海域征收個案中應允許被征收人申請聽證或說明理由，如加拿大《土地征收法》規定，任何反對征收的利益相關人可以在意向征地通知之后30天內以書面形式向部長提出異議，異議申請中應說明姓名和住址、異議的性質、異議所針對的被征收對象、申請人對意向征地的利益性質之看法等，在上述期限屆滿后，部長針對提出的異議應立即啟動公開聽證程序[16]。當然在考慮海域被征收人等弱勢群體利益的同時忽視征收效率也是不可取的，久拖不決的征收導致的各方面資源浪費會更大，利益受損的將仍是被征收人，因此可以確定個案申請聽證的限制條件以防止正當程序權利的濫用，如在界定公共利益的相關法律規范中參考征收海域的規模、面積、市場價值等要素，統一規定限制標準。
為保障海域被征收人參與聽證的可操作性，需要具體的制度化設計：①聽證時間應該在海洋行政主管部門擬定海域征收方案之后、正式批準之前；②聽證參與人尤其是海域被征收人一方代表人的確定，必須避免采用內定、抽簽等缺乏公正性和科學性的方式，確定過程應公開透明并保證代表人的專業性和必要的聽證能力，允許被征收人通過民主推薦的方式確定其代表人以保證聽證的實際效果，聽證的主持人必須是海域征收行政部門與被征收人之外中立第三方；③聽證雙方的辯論意見需要某個機構或組織進行審議，建議成立一個由海洋、環保、公共管理等相關行業領域的專家、學者組成的聽證審議委員會，其審議結論供認定主體參考。
4.2.3 科學優化海域征收信息公開的時間、內容并統一規范公開形式
不適當的信息公開會嚴重影響公民參與權的行使而導致整個正當程序運作的癱瘓，許多國家和地區關于征收公告的正當程序規定值得我們借鑒。如加拿大《土地征收法》規定：公共事務和政府服務部長在所簽發、登記和公告的意向征地通知中，必須說明關于公共事務或者其他公共目的所提出的利益要求。如果可行并且為了公共利益目的，除涉及國家安全、防衛或者聯盟安全的，部長還應當向信息申請人提供有關公共利益要求的進一步信息以便滿足異議程序和公開聽證程序對信息披露的要求。這一意向征地通知應在征收所在地區內普遍發行的出版物上，并盡快以掛號信的方式郵寄送達給權利人，之后還要立即在加拿大政報上予以公布。[16]我們注意到此公開信息的名稱為“意向征地的通知”，表明征收決定并未作出。此外，各國對所涉公共利益的信息的公開范圍規定也較為寬泛，并對公開形式進行正式和嚴格的規定，具體細致地保證公民對征收所涉公共利益的知情權。美國、澳大利亞及我國臺灣地區在行政征收相關法律中都規定關于征收目的的預先通告程序或前置程序，并明確限定政府公報、公開發行報刊或書面通知等公開形式。值得一提的是，臺灣地區還在公告內容中詳細列舉出了公共利益的種類。借鑒上述國家或地區的做法，我國《海域使用管理法》應增加在海域征收中必須遵循聽證、公開等正當程序的規定，并在《海域使用管理法》的法律解釋中具體規定以下公開程序：①公開內容應包括公共利益的類型化項目及海域征收個案目的的詳細信息；②公開時間提前至作出正式海域征收決定前，比如在擬定海域征收方案后5日內公開等；③關于公開形式，必須采用書面送達方式通知海域被征收人，另外還需刊登到被征收海域所在縣（區）公開發行的日報等刊物上并同時在政府信息公開專欄等網絡平臺。這一公開形式有些地方其實已經推行，如《廣西壯族自治區海域使用權收回補償辦法》第10條規定的“海洋行政主管部門應當將批準方案送達海域使用權人及其利害關系人，并通過報紙、電視、網絡等媒體公告……”，只是還需要進一步嚴格明確向社會公眾公開的方式。
5 結 語
盡管公共利益自身具有高度抽象性及動態開放性的特點，一定程度上導致判斷海域征收前提的合法性時所面臨的困難和尷尬，但這絕不是目前海域征收領域產生諸多社會矛盾和糾紛的癥結所在，在界定公共利益的立法設計和具體認定程序方面存在紕漏和失范才是導致此問題的真正根源。我國目前所涉海域征收立法中既缺乏判斷公共利益的具體標準和范圍，又無法提供保障征收決策公正透明的程序化機制，因此在海域征收中，從實體上對公共利益進行類型化的列舉并完善在個案中認定公共利益的程序化規制是不能互相替代的，只有二者有機結合、相輔相成，才是有效解決當前我國海域征收立法和實踐中關于公共利益界定及認定的可行路徑選擇。
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一、農民的土地私有財產權—模糊殘缺的私有產權
按照現行的法律規定，農民的土地私有財產權就是農民的土地使用權。土地使用權是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個人依照法律規定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進行占有、使用、收益的權利。縱觀現行土地使用權制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類:城鎮國有土地使用權，國有耕地、林地、草原的使用權，承包使用權，宅基地使用權等U1。所以，作為農民的土地私有財產權的土地使用權主要包括承包經營權和宅基地使用權。
承包經營權是指農民對農民集體所有和國家所有的依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地的承包經營權。2003年月1日生效配擬中華人民共和國農村土地承包法))，賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權力。該法案第一次從法律上界定了農民在長達30-70年的承包期內，擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權等。依照該法，農民實質上已經擁有了對承包土地的私有財產權。
宅基地使用權是使用權人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權利。宅基地使用權實際上也是一種私有財產權。宅基地使用權人享有對宅基地的占有與使用權、出租權、實施附屬行為權、取得地上建筑物或其他附著物的征用補償權，同時也實際上享有宅基地使用權的轉讓權、抵押權。因為雖然法律禁止宅基地使用權的單獨轉讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉移而產生的宅基地使用權轉讓或抵押等。申請農村宅基地使用權，需要特殊身份，但是依合法方式轉讓宅基地使用權，法律并未明確規定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權，也將不可分割地一并轉讓宅基地使用權。因此，農民的土地使用權是一種清楚完整的私有財產權，體現了農民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現實中，這種私有財產權卻是模糊殘缺的，農民對土地私有財產沒有取得真正的處分權。
首先，基礎權利的模糊。土地使用權的基礎是土地所有權，土地使用權是從所有權派生出來的權利，土地所有權是非常模糊的。首先，權屬不具體。現行的農村土地所有制結構是在196?年實行的“三級所有、隊為基礎”制度上確定的。“三級”即“鄉(鎮)、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權歸屬則比較模糊，具體屬于哪個集體所有，是鄉(鎮)是村還是組?不明確。同時鄉(鎮)、村、組是行政單元，并不都是經濟學概念上的“經濟集體”，也不是法律概念上的“經濟法人”。其次，主體不明確。目前無論是鄉(鎮)、是村、還是組，對土地所有權的產權均無具體的土地產權證書予以界定和確認，無產權證就無土地產權的法律依據，這樣在一個鄉(鎮)范圍內，其土地所有權可以說成是鄉(鎮)所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權能不清楚。在賦予了農民的土地使用權的具體的權能之后，集體所有權的權能有哪些?由誰實現?怎樣實現?都是一片空白。第四，農民作為土地的真正所有者。他們作為具體個體的所有者權利如何得到保證?怎樣實現農民對鄉(鎮)、村、組等集體“所有代表”的監督?這些也缺乏制度規定。最后，集體所有權與土地使用權的關系也不清楚。表面看來集體所有權與土地使用權可以并行不悖，實則關系并不清楚。一是因為集體所有權的模糊，二是當兩種權利發生沖突時，也沒有相關的處理依據。
其次、公益征用權的模糊。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。這是土地私有財產權在實際運行中常常遭遇到的公權，這種權利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認者、確認標準、確認程序等目前都不明。其二，“依照法律規定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應的補償，除了土地管理法第四十七條對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準外，其余的都缺乏具體的程序和標準。
土地所有權的模糊，使得農民沒有真正掌握土地，結果是“基層政權及鄉(鎮)、村干部掌握了絕大部分的土地處置權—農民失去了土地所有者的權利。農民與土地的關系僅只有法律意義上的承租關系。}(2]作為私有財產權的土地使用權就成了殘缺的私有產權。而公益征用權的模糊，使得農民的“土地私有財產權”也成了模糊的私有產權。這些是造成農民的“土地私有財產”不能得到有效的保護的根本原因。
農民的土地私有財產—脆弱的私二產財有農民的“土地私有財產權”是模糊殘缺的財產權。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農民的土地私有財產權和侵占農民的“土地私有財產”。
(一)農民土地被大量侵占，土地私有財產權成空中樓閣
土地所有權模糊、權屬不清。土地實際的處分權落在了基層干部即縣、鄉、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農民的土地所有權。·生于斯，長于斯”的農民不能真正獲得所有者權利，也不懂得珍惜這些權利，更沒有能力去與強勢集團抗爭來保護土地所有者權利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉、村在內的地方政府在上地問題上，事實上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結果是，實施了幾年的“.嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發出《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開發區”熱引發的’.圈地熱”，圈走了220多萬hm。而在一些傳統農區，由于集體經濟薄弱，村干部工資常常不能按時發放。為了籌措經費，“賣地”成為首選的籌資方式(4]。據統計，7年來全國有近6700多萬公頃耕地被征用，有4000多萬農民成為“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”川。農民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農民的“土地私有財產權”也成了空中閣樓。
(二)農民的承包經營權受侵犯
盡管農民有《農村土地承包法》，但實際上掌握了土地所有權的鄉(鎮)、村、組干部的強勢集團也有“集體所有”、“發包方”的強大武器。因此，強勢集團就借“集體所有”之名干涉農民的自主經營權，無償收回或非法轉讓、出租農民承包的土地，違背農民意愿強行進行土地流轉等，也借“集體所有”之名隨意調整土地承包期。國家規定土地的承包使用期在延長15年的基礎上再延長30年不變。而在現實生活中，農民的土地承包期不斷地被調整。“三年一小調，五年一大調”。頻繁的調整，使土地經營周期人為縮短，不利于對土地保護，不利于農民投資和經營，卻有利于強勢集團利用土地、以權尋租，從中漁利。因為承包期越短，對所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地熱”的土地轉移用途產生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應當與農民共享的“級差收益“，由于現行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農民土地承包權益的案件，隨著經濟形勢的起伏而呈現出周期性變化的規律。于是，農民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩定與發展的重大難題。
(三)農民的宅基地使用權連及房屋等私產也易受侵害
我國憲法規定了保護私有財產和征用補償的基本原則，但是國家立法機關至今尚未制定關于農村征用補償的專門法律，以調整征用補償法律關系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準。但對宅基地使用權連及以房屋為主的農民私有財產權則采取忽略或放任態度，甚至根本就沒有獨立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補償標準。在現行處理農民這些私產中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門的行政規章及文件來干預和處分在征用過程中涉及的農民私產。由于制定征用補償標準的權力層層下放，各自為政，導致補償標準高低無據，隨意性極大。而且各級政府在征用補償法律關系中，集規則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身。農民的公平受償權利至少從法律及程序上就受到不當限制。由于缺乏法律對農民私產的征用補償法律關系的界定和規制，有的地方由鎮政府與村組簽訂《土地征用協議書》，協議中不僅處分了農民的土地承包使用權、宅基地使用權，而且“打包”順帶處分了農民的房屋、樹木、青苗等私產[6]。
有恒產者有恒心。農民的土地私有財產是農民主要的恒產，但這種“私產”卻還如此脆弱，還遠沒有成為“恒產”，這對農村、農業、農民的發展及至中國的現代化發展都是不利的。
三、完善農民的土地私有財產權，加強對農民的土地私有財產的保護
(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護土地私有財產權的根本—土地。實踐業已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為，地方政府有追求GDP的沖動，為達目的會千方百計游說、“攻關‘’審批機關，其手法可以說是五花八門;而掌握著土地生殺大權的行政審批部門，則借機實現其尋租行為。強勢組織共同防范的‘對象”是擁有土地““殘缺產權”的農民，蒙騙的對象則是中央政府。現代經濟學家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權有自動擴大權力來妨礙產權的可能“。“當特權存在時，有特權的人總是想方設法來維護特權并尋求更多的特權，沒有特權的人或受到特權所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權，并尋求有利于自己的特權，由此帶來了權力的博弈·.(1。這段有關、‘現代產權制度”的話語，成功地揭開了在‘·土地產權”主體混沌不清的情況下，地方政府與農民就土地問題的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農民的土地財產權的行為幾乎無法遏制的謎底。
(2)明確農民的“土地私有財產權利”。要進一步明確農民的土地私有財產權利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮:第一是明確所有權的角度;第二是強化土地使用權的角度。明確所有權，是這項制度建設工作的重點。明確所有權，就是清晰化所有權，要將集體所有權的各項內容都用立法加以明確規定;明確所有權，不是強化所有權，而是淡化所有權，要特別強調不能以“集體‘、少數服從多數”等名義，侵犯個體合法的土地使用等私有財產權。有專家建議取消土地的集體所有制，實行土地私有制，但“實證的數據并不支持我國目前從根本上改變土地政策或實行土地私有化。作為農業大國，我國農村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農民都有一份土地，外出打工的農民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩定和經濟發展都非常重要。;}sl而且，實行土地私有制還將面臨政治意識形態等障礙。所以，目前我國還不宜實行土地私有制。強化土地使用權，則重在貫徹現有的《農村土地承包法》等法律，加強土地的確權工作，確認農民的土地產權的主體地位。
(3)完善對土地私有財產的征收、征用和補償制度。首先，要明確規定征用補償的基本原則。基本原則有兩個:第一，政府行為必須受到法律嚴格限制的原則。對農民的土地私有財產進行征用，是行政法律關系，性質上是公權對私權的干預限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴格的法律限制，非法律明文規定的授權事項不可為，包括權力的范圍和行使權力的方式。農民的私有財產應當只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補償原則。征用后的一補償”關系是民事法律關系。政府負有公平合理補償農民財產損失的職責和義務;農民有權要求政府給予公平合理的補償。補償標準和金額的確定應遵循平等合理、彌補實際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農民的財產主體地位及求償權。
其次、明確界定公共利益的具體事項。公共利益是政府在公權限制私權過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對公共利益作出嚴格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進行商業開發等違法行為。
再次，規定嚴格的法律程序。政府對農民上地私有財產的征收必須借助嚴格的法律程序完成。具體包括:第一，征用程序。如:財產評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序。第二，救濟程序。如:行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當決策者、規則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。
最后，制定統一的補償計算標準及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對其他土地私有財產的征用補償也應確定計算標準。在此基礎上，由各地按照規定的計算方法確定具體的補償金額。通過制定補償計算標準，既能防止征用方克扣、壓低征用補償費用，損害農民利益;也能防止被征方漫天要價、謊報和擴大面積，非法獲利，加重國家用地負擔的事情發生。
關鍵詞:拆遷;公共利益;界定
中圖分類號:F29
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2010)23-0092-01
房屋拆遷是實現城市化、現代化的重要環節。我國的城市房屋拆遷起始于20世紀50年代,至80年代提出城市危房改造,20世紀90年代開始,我國開始了大規模的城市化進程。但是在這個時候拆遷問題卻愈發凸顯了。
1城市拆遷中公共利益界定的必要性
界定公共利益是為了考量城市拆遷的合法性。土地使用權與所有權的分離,土地所有權和房屋使用權的分離是城市拆遷問題產生的原因(吳玨,2006)。但城市拆遷過程中公共利益界定模糊導致公共利益被私人化,不同主體之間的利益沖突,無疑是拆遷過程中產生矛盾的重要原因。“考察現行的相關法律法規,無論是《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》,還是國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》,對城市拆遷中所涉及的公共利益問題都沒有作出明確的有操作性的規定,也基本上無法實現對公共利益和合法個人或社會公眾利益的平衡考量,給城市房屋拆遷的實際運作留下了由公權機關自由裁量的空間,進而也給激發拆遷矛盾糾紛留下了隱患。”(彭小兵,譚亞,2009)
公共利益界定的模糊性或明確界定的缺失,導致現實拆遷實踐中拆遷人多以公共利益為由為其拆遷行為進行抗辯,也可能導致司法部門在處理城市拆遷糾紛個案時通過其充分的自由裁量權來縱容政府的制度性尋租行為,損害政府的公信力,無法獲得正當性與權威性。因此,為了界定拆遷中雙方當事人的權利與義務,明確孰是孰非,必須先把“公共利益”這個拆遷的前提界定清楚。
2城市拆遷中公共利益的基本特征
“一定的城市區域范圍內不特定大多數社會成員生存與發展的根本福祉、并為確保城市拆遷進程和諧運轉所必需的整體利益(彭小兵,譚亞,2009)”即為公共利益。一般普遍認為,公共利益應該包括公共使用和公共利益兩方面的內容。并應該具備下列原則或特征:
2.1公益原則
公益原則是公益目的的直接體現,在拆遷立法原則中處于首要的位置,也是最廣大公民利益的體現。有人認為,拆遷立法中的公益原則可以通過把憲法修正案第22條中的公益要求具體化來實現。可以把公益性拆遷明確界定為征收行為,使其與憲法第22條修正所規定的“只有基于社會公共利益的需要,方可對公民私有財產進行征收”原則相契合和銜接,一旦違背,就是違憲。“政府主導的房屋拆遷是公益征收行為必須基于公共利益的需要,符合公益原則。政府只有依照法律規定的權限、程序以及補償標準實施該征收行為,才能在拆遷中變更房屋權屬關系,合法進行拆遷。違法拆遷征收,造成私人財產的損失的,應當依法承擔侵權賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任”(周中華,2008)。
2.2比例原則
比例原則實際上是公益與私益的平衡問題,即并非所有基于公益的項目都可以拆遷。換句話說,公益和基本人權間的衡量,實際上是對多種公益間本身沖突的調和,也就是說,并非任何的公共利益或公共福祉都可構成征收的合法理由。因此必須透過比例原則的運作,以便形成對抗個人基本權利侵害的保護。
2.3公共利益具有可實現性
公共利益應該是直接的實質利益,是現實存在的或者通過努力在一定時期內可以實現的即得利益,而不是虛無的或純精神領域的抽象利益。不能落實為個人利益的國家利益或社會的集體利益,不應該被認定為是公共利益。
2.4公共利益的非排他性
非排他性是指必須禁止城市拆遷為一小部分特定人牟取私利,該特性否定了某一特定方因拆遷行為而得益是以另一特定方的受損作為代價的情形。這樣,城市拆遷中的公共利益不能排除社會大眾享用的機會,不能局限于某種特定的范圍,每一個社會成員都可能是直接的或間接的受益主體,且該受益是客觀存在的。只有特定受益主體的公共利益,不是真正的公共利益。
2.5公共利益的可還原性
城市拆遷中的公共利益最終可以還原為一定類型、一定公眾群體的私人利益。換言之,如果城市拆遷脫離了絕大部分公眾群體和社會主體,或跟任何人都不相關,該公共利益是不可能具有正當性的。
2.6公共利益符合以人為本的發展理念
在一定程度上,普遍的私人利益的集合亦可視為公共利益,前者可轉化為后者。從這個角度講,公民基本權利是公共利益的重要內容之一,通過對公民基本權利的保護以及促進公民基本權利的實現,不僅能進一步促進公益的發展,而且其本身就是公益的重要內容。黨的十七大報告要求尊重人民的主體地位,做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,這些理念要求城市拆遷應體現公共利益的人本主義特征。
2.7公共利益的非商業性
基于公共利益目的的城市拆遷不適用于直接追求商業利益的經濟活動。公共利益的非商業性決定了那些營利性目的的商業開發活動不能動用強制征用權,而只能遵循市場規律,通過平等協商和簽訂合同,也就是以市場流轉的方式來解決補償安置問題。判斷一個拆遷行為是否滿足公共利益的非商業性條件,關鍵要看其追求的最終目的是否具有公益性,即拆遷及隨后的建設行為是否主要為了讓社會公眾受益,而不在于這個公益目的在實現過程中是否也讓特定的企業或私人獲益。
3城市拆遷中公共利益的界定方法
目前,許多學者都對城市拆遷中怎樣界定公共利益進行了思考和探討。比較一致的觀點是通過實體標準和程序標準來判斷公共利益。
3.1實體標準
(1)從公共使用的主體來界定。一種情況是全體社會成員或者不確定的社會成員親自使用,享受其帶來的效果。另一種情況是由國家機構或職能部門等為保衛國家、履行公共職能而使用。但對由國家機構或職能部門代公民使用的情形要特別注意,以防的情況發生。
(2)從用途的最終效果來界定。公共利益最終要能有利于社會整體經濟的發展,房屋拆遷后興建其他項目能夠提高社會整體發展水平,要能夠促進人民的福祉。不符合上述標準的,不能被認為是符合公共利益。
3.2程序標準
(1)通過立法程序界定城市拆遷中的公共利益。要求立法機構對可能涉及到城市拆遷問題的有關公共利益的具體范圍和種類進行列舉,從而使城市拆遷中公共利益的內容獲得確定性。也就是要求立法機構對《行政程序法》、《行政補償法》等法律中的公共利益范圍進行概括性規定,并在此基礎上再逐一列舉規定。
(2)通過行政程序界定公共利益。界定城市拆遷中的公共利益的行政程序,一方面行政機關必須充分聽取或征求被拆遷人和其他社會公眾的意見;另一方面在行政機關內部也應建立嚴格的公共利益審查機制。城市拆遷的政府職能部門應該成立拆遷人和被拆遷人所組成的聽證委員會,對城市拆遷是否具有社會公共利益目的舉行聽證,具體審議土地征用和城市拆遷的公共利益性質,從根本上保障拆遷項目的公益性。
(3)通過司法程序界定公共利益。就城市拆遷而言,由于行政裁決的特殊性常導致裁決者成為拆遷人的代言人,為了盡快解決城市拆遷的利益糾紛,避免耗時耗力造成訟累的行政裁決和行政訴訟,應取消非經行政裁決環節不能進入司法程序尋求救濟的規定。應該確立一套關于“公共利益”的司法審查標準,使司法裁決在平息紛爭方面具有最終的法律效力。
4結語
城市拆遷中的公共利益界定,有利于判斷拆遷的合法性,也是明確拆遷雙方當事人權利義務的前提,對解決拆遷中的問題有重要的作用。
參考文獻
[1]趙陽.論房屋拆遷中的公共利益界定[D].中國政法大學碩士學位論文,2008,(4).
[2]吳玨.城市房屋拆遷中公共利益的行政法思考[D].蘇州大學碩士學位論文,2006,(4).
[3]周中華.城市房屋拆遷中的公共利益研究[D].復旦大學碩士學位論文,2008,(10).
[4]彭小兵,譚亞.城市拆遷中公共利益的界定問題研究[J].甘肅行政學院學報,2008,(5).
關鍵詞：國土資源；國土資源管理；改善措施
我國人口眾多，自然資源人均占有量大多低于世界平均水平，生態環境承載能力薄弱。目前，我國又處在小康社會全面建設的關鍵時期，工業化、城鎮化、市場化和國際化步伐不斷加快，資源消耗量急劇增長，土地、淡水、能源、礦產等自然資源狀況和環境狀況不容樂觀。國土資源部門主要負責土地、礦產、海洋等自然資源的管理工作，在推進社會主義新農村建設、構建節約友好型社會的新形勢下，地位及作用尤為重要，與此同時所面臨的矛盾和問題也顯著增加。
一、國土資源管理中存在的主要問題
（一）符合實際的土地資源供應政策難以實施。國有土地資源供應政策在執行過程中出現不少問題，保護耕地與建設用地矛盾突出。一是土地市場土地資源存量過多，城市土地資源供求關系緊張并存。土地資源一旦用于建設用地，就很難再恢復為農用，因此城市土地資源應減少增量供應，適當增加存量供應；二是土地利用效率低。有的單位征用土地后，遲遲不建設，有的征多用少，達不到預期投資目的，甚至造成土地閑置；三是土地資源投機現象嚴重，許多土地投機者或打著土地經營的幌子，或將土地買賣與房屋開發結合，形式隱蔽，手段多變，危害嚴重，是造成房地產價格飄升的主要原因之一；四是違法占用土地資源現象依然存在，有的是地方政府默許，有的是基層干部亂圈亂占，侵害了農民的利益；五是國有土地資源使用權轉移的增值收益分配不公，開發商攫取了大量超額利潤，地方政府獲也取得了可觀的土地出讓金，然而農民利益卻被剝奪了，城鄉貧富差距被進一步拉大。
（二）執法監督制度不完善。主要表現在國土資源管理執法監督的查處難與執行難。對于我國的國土資源執法工作來說，尤其是基層國土資源執法難的問題比較突出。執法難的問題集中在國土資源違法行為的發現難與制止難，同時還表現為調查取證難、處理難及執行難。在實際工作中，表現為個別單位與公民個人擅自改變土地用途，如亂開采礦產資源等等。在國土資源的執法過程中，有的單位對查處工作不配合，有的人甚至暴力抗法。而國土資源管理的執法監督又缺乏強制措施及強制手段，從而為國土資源管理的執法監督工作也帶來了困難。
（三）政策制定不夠科學合理。在中央政府制定政策、地方政府執行政策、政策執行情況反饋和政策調整這一循環過程中，至少存在四個方面的問題，一是中央和地方政府客觀存在信息不對稱問題，地方政府具有信息優勢。中央在制定政策時，由于缺乏充分的地方信息，往往影響到決策的合理性、及時性和針對性；二是地方政府借助信息優勢，出于謀求局部利益甚至是官員自身利益，在執行政策時往往有選擇地執行，對本政府有利的就積極貫徹、全力以赴，不利的就消極對待；三是地方土地管理機構與地方政府有密切的關系，當上級部門指導與當地政府要求發生矛盾時，難免會選擇后者，使中央政策執行效果大打折扣；四是缺乏適時的評估與反饋機制，監督機制難以發揮作用，難以及時發現和糾正政策在執行中的偏差。
（四）基層國土資源管理問題突出。基層土地執法工作名實難副，農村土地執法中的難點成了制約基層國土資源管理的“軟肋”。在基層土地執法監察過程中，執法難、難執法、法難執成了一個司空見慣的怪圈。基層土地執法人員責令違法人停工，但隨后為違法當事人進行說情的人接踵而至，這種說情之風在基層非常盛行。甚至有些人繞過國土部門非法買賣土地，這種見不得“陽光”的私下交易土地，嚴重擾亂了土地管理秩序。現行基層國土體制權責不清，基層國土體制改革后，鄉鎮國土所處于雙重領導之下。上級國土部門賦予基層國土所的主要職責是負責本轄區內的基本農田保護、地質災害防治、配合上級進行矛盾調處等。然而基層國土所既要種好自家的“責任田”，又要耕好政府這塊“地”。有的人員還被鄉鎮政府安排兼職招商、計生等工作，造成權責不清的問題。
二、改善國土資源管理問題的主要措施
（一）建立健全國土資源管理制度。依法查處國土資源違法案件，切實加強黨風廉政建設，強化從源頭上預防和治理腐敗。一是建立內部會審、集體決策等制度。對土地審批、采礦權登記等重大許可事項及涉及人民群眾切身利益的土地征收供應、耕地開發管理等重大決策，實行有關科室集體會審、領導班子科學決策，有效地防止各種行為發生，保證重大決策的民主性和科學性。二是進一步完善執法責任和考核追究制度。與各鄉鎮簽訂國土資源管理責任書，把全縣基本農田保護、耕地開發整理、國土資源執法監察列入政府和各級干部的政績考核范圍，增強各級各部門加強國土資源管理的主動性。三是多方盤活存量土地，提高土地利用率。對過去供應的土地，應加大檢查的力度，隨時掌握其利用情況，對閑置和空閑的存量土地，政府通過公開收購、儲備、拍賣得以盤活，使政府收益逐年增加。
（二）進一步創新制度，不斷增強服務和保障能力。當前我國正處在經濟轉軌時期，國土資源部門作為直接參與宏觀調控的重要職能部門，應按照優質、高效、便民的原則，不斷改進服務方式，提升服務水平，努力在強化措施，保護資源的同時，通過完善制度，優化程序，最大限度的體現其服務職能。建議土地預審制度進行調整，土地報批制度進行改革。土地預審制度有悖于土地的“招、拍、掛”出讓制度，必須取消或調整，否則“招、拍、掛”出讓制度將流于形式，同時易于造成違法用地。另外，建議土地報批要取消平行單位的審查環節，各項費稅制度進行改革，實行“一稅（費）制”，實行批次報批土地。由地方（轄區）政府負責土地報批工作，稅（費）一律由地方政府承擔，此外地方政府還要對供地工作負責。考慮到有些地方政府一方面財政困難，另一方面發展用地要求迫切，建議稅（費）可在供地后再由地方政府上解，這樣做既有利于提高國土部門的辦事效率，也有利于提高國土部門保障和促進科學發展的能力，同時還有利于提升國土部門的形象。
（三）注重加強地質方面的工作。地勘單位屬地化，公益性和商業性地質工作分開運行，資源約束增加，礦業景氣周期到來，社會投資超過政府投資，加強地質工作決定的出臺，構成了當前地質工作的宏觀背景；地勘單位企業化進程一波三折，中央和地方、公益性和商業性地質工作分工不明，對礦業權的爭奪日趨激烈，以及由此引發資料的秘而不宣、礦地的圈而不探、基金的有而不用，成為當前地勘行業經濟運行的真實寫照。建議把強化行業管理作為地質工作管理的抓手，更多地從準入門檻和技術標準入手，促進地勘單位的改革和發展；強化公共服務職能，克服掌控資源、追求利益的沖動，把職責重點回歸到公共管理和為國家的資源戰略利益服務上來；要體諒地勘單位的困難，減少政策傷害，進一步落實關于加強地質工作的各項目標任務。
（四）循市場價值規律，規范土地流轉市場。只有以市場準則來衡量，土地資源才能體現其真實的價值。由于法律法規的不完善以及行政的不當干預，土地的價值或價格脫離市場的制約而被隨意地認定。為了保證土地資源的可持續利用，應該把土地資源作為商品來對待，土地資源開發應該在市場上運作，其所有權、使用權應該明晰，明確農民與土地的權利關系，對農村土地所有權的界定和維護，明確農民在土地使用、流轉、征用中的地位。應該允許農戶承包地的使用權流轉，并引導流轉工作使其有序進行，規模得到控制。土地管理制度的改革已是刻不容緩。只有建立科學、公正的土地使用、流轉制度，合理配置與高效利用土地資源，才能保證國家糧食安全，有限的土地資源才能保證國家經濟建設的持續發展。
（五）提高國土資源管理人員素質。開展國土資源管理理論研究是提高國土資源管理人員政治、業務素質的重要途徑。國土資源管理理論研究促使國土資源管理人員學習相關知識，探求工作規律，加強調查研究，破解工作難題，掌握正確理論，從而提高業務能力和水平。此外，理論研究對于培養國土資源管理人員不畏艱難、奮力探索的精神，對于引領良好風氣，培養高雅志趣，增強嚴格文明公正執法的自覺性，都發揮積極作用。
綜上所述，我國國土資源管理中仍然存在著比較多的問題，我國的國土資管管理總體水平還有待提高。通過此次的研究和論述，希望可以為國土資源管理水平的提升提供一定的幫助。同時，我們相信，在不久的將來，我國國土資源管理水平會上升一個新的臺階。
參考文獻：
