時間：2023-08-24 17:18:37
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇創業投資管理暫行辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、引導基金的性質與宗旨
引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。
引導基金的宗旨是發揮財政資金的杠桿放大效應，增加創業投資資本的供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足。
二、引導基金的設立與資金來源
地市級以上人民政府有關部門可以根據創業投資發展的需要和財力狀況設立引導基金。其設立程序為：由負責推進創業投資發展的有關部門和財政部門共同提出設立引導基金的可行性方案，報同級人民政府批準后設立。各地應結合本地實際情況制訂和不斷完善引導基金管理辦法，管理辦法由財政部門和負責推進創業投資發展的有關部門共同研究提出。
引導基金應以獨立事業法人的形式設立，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導基金的權益和承擔相應義務與責任。
引導基金的資金來源：支持創業投資企業發展的財政性專項資金；引導基金的投資收益與擔保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業或社會機構無償捐贈的資金等。
三、引導基金的運作原則與方式
引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，扶持對象主要是按照《創業投資企業管理暫行辦法》規定程序備案的在中國境內設立的各類創業投資企業。在扶持創業投資企業設立與發展的過程中，要創新管理模式，實現政府政策意圖和所扶持創業投資企業按市場原則運作的有效結合；要探索建立科學合理的決策、考核機制，有效防范風險，實現引導基金自身的可持續發展；引導基金不用于市場已經充分競爭的領域，不與市場爭利。
引導基金的運作方式：（一）參股。引導基金主要通過參股方式，吸引社會資本共同發起設立創業投資企業。（二）融資擔保。根據信貸征信機構提供的信用報告，對歷史信用記錄良好的創業投資企業，可采取提供融資擔保方式，支持其通過債權融資增強投資能力。（三）跟進投資或其他方式。產業導向或區域導向較強的引導基金，可探索通過跟進投資或其他方式，支持創業投資企業發展并引導其投資方向。其中，跟進投資僅限于當創業投資企業投資創業早期企業或需要政府重點扶持和鼓勵的高新技術等產業領域的創業企業時，引導基金可以按適當股權比例向該創業企業投資，但不得以“跟進投資”之名，直接從事創業投資運作業務，而應發揮商業性創業投資企業發現投資項目、評估投資項目和實施投資管理的作用。
引導基金所扶持的創業投資企業，應當在其公司章程或有限合伙協議等法律文件中，規定以一定比例資金投資于創業早期企業或需要政府重點扶持和鼓勵的高新技術等產業領域的創業企業。引導基金應當監督所扶持創業投資企業按照規定的投資方向進行投資運作，但不干預所扶持創業投資企業的日常管理。引導基金不擔任所扶持公司型創業投資企業的受托管理機構或有限合伙型創業投資企業的普通合伙人，不參與投資設立創業投資管理企業。
四、引導基金的管理
引導基金應當遵照國家有關預算和財務管理制度的規定，建立完善的內部管理制度和外部監管與監督制度。引導基金可以專設管理機構負責引導基金的日常管理與運作事務，也可委托符合資質條件的管理機構負責引導基金的日常管理與運作事務。
引導基金受托管理機構應當符合下列資質條件：（1）具有獨立法人資格；（2）其管理團隊具有一定的從業經驗，具有較高的政策水平和管理水平；（3）最近3年以上持續保持良好的財務狀況；（4）沒有受過行政主管機關或者司法機關重大處罰的不良紀錄；（5）嚴格按委托協議管理引導基金資產。
引導基金應當設立獨立的評審委員會，對引導基金支持方案進行獨立評審，以確保引導基金決策的民主性和科學性。評審委員會成員由政府有關部門、創業投資行業自律組織的代表以及社會專家組成，成員人數應當為單數。其中，創業投資行業自律組織的代表和社會專家不得少于半數。引導基金擬扶持項目單位的人員不得作為評審委員會成員參與對擬扶持項目的評審。引導基金理事會根據評審委員會的評審結果，對擬扶持項目進行決策。
引導基金應當建立項目公示制度，接受社會對引導基金的監督，確保引導基金運作的公開性。
五、對引導基金的監管與指導
引導基金納入公共財政考核評價體系。財政部門和負責推進創業投資發展的有關部門對所設立引導基金實施監管與指導，按照公共性原則，對引導基金建立有效的績效考核制度，定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產情況進行評估。
引導基金理事會應當定期向財政部門和負責推進創業投資發展的有關部門報告運作情況。運作過程中的重大事件及時報告。
六、引導基金的風險控制
應通過制訂引導基金章程，明確引導基金運作、決策及管理的具體程序和規定，以及申請引導基金扶持的相關條件。申請引導基金扶持的創業投資企業，應當建立健全業績激勵機制和風險約束機制，其高級管理人員或其管理顧問機構的高級管理人員應當已經取得良好管理業績。
引導基金章程應當具體規定引導基金對單個創業投資企業的支持額度以及風險控制制度。以參股方式發起設立創業投資企業的，可在符合相關法律法規規定的前提下，事先通過公司章程或有限合伙協議約定引導基金的優先分配權和優先清償權，以最大限度控制引導基金的資產風險。以提供融資擔保方式和跟進投資方式支持創業投資企業的，引導基金應加強對所支持創業投資企業的資金使用監管，防范財務風險。
引導基金不得用于從事貸款或股票、期貨、房地產、基金、企業債券、金融衍生品等投資以及用于贊助、捐贈等支出。閑置資金只能存放銀行或購買國債。
引導基金的閑置資金以及投資形成的各種資產及權益，應當按照國家有關財務規章制度進行管理。引導基金投資形成股權的退出，應按照公共財政的原則和引導基金的運作要求，確定退出方式及退出價格。
一、《辦法》以發展的觀點理解創業投資，又避免作過于寬泛的界定
（一）遵循語義學原理，統一使用“創業投資”稱謂
由于在英語中已經習慣于用“venture”（其最初含義為“冒險”）一詞來指稱“創業（活動）”及其結果“企業”，所以，將“創業投資”俗稱為“venture capital”，確實有其合理性。但是，由于不同民族的語言習慣不同，而所有的俗稱并不是經過嚴格推敲的學術概念，更不是經過準確界定的法律概念，因此，《辦法》遵循現代語義學的“結合受語國的語境，翻譯出符合受語國習慣的實際意義”原理，將“venture capital”統一稱為“創業投資”。
（二）在全面考察基礎上概括出最一般內涵，以避免片面性
創業投資作為“支持創業的投資制度創新”，隨著“創業”概念的擴展，其投資對象也相應地拓展。在上個世紀40―70年代，創業活動主要是指創建新企業，所以，當時美國的創業投資主要支持創建新企業。可是，到80年代以后，隨著創業活動發展到包括企業重建在內的廣義創業活動，創業投資的外延也拓展到通過“管理層收購”和“非管理層收購”支持企業重建等廣義創業活動。因此，當創業投資在上個世紀80年代以后在其他國家開始發展時，世界各國都將投資支持廣義創業活動包括在“創業投資”概念中。
正是由于以發展的觀點，歷史地全面地理解了創業投資，《辦法》將“創業投資”界定為“系指向創業企業進行股權投資，以期所投資創業企業發育成熟或相對成熟后主要通過股權轉讓獲得資本增值收益的投資方式”。其中“創業企業”，系指處于創建或重建過程中的高成長性企業。之所以稱為“過程”，是因為“創建企業”這種特定意義上的創業活動貫穿于種子期、起步期、擴張期、成熟前的過渡期等各個持續的階段。在企業陷入困境時，“重建”便成為“創建企業”不可或缺的階段。
（三）將創業投資的對象限定于未上市成長性企業
在國外，雖然也有一些創業投資公司介入上市公司的收購，但這種收購并不是純粹通過二級市場買賣股票來獲得價差收入，而是通過將陷入困境因而價值被嚴重低估的上市公司進行重建來獲取資本增值收益。因此，與一般意義上的對上市公司股票進行投資是有本質區別的。從操作過程看，投資和退出環節雖然都可能是在證券市場上進行的，但其中幫助所投資企業重建這個最重要的環節卻是以“私人股權投資者”的身份進行的。
需要強調的是，雖然在學術上，將這種以“私人股權”方式對處于重建過程中的上市公司進行投資視為“創業投資”是成立的；但是，由于法律只能界定在操作過程中可以準確界定的特征，所以法律層面的“創業投資”概念只能以所投資企業是“未上市企業”作為底線。否則，一旦允許創業投資公司投資于上市公司，就很難在操作過程中保證其必然以“私人股權”方式進行投資。正是為了確保法律定義的可操作性，《辦法》在將“創業企業”界定為“系指處于創建或重建過程中的高成長性企業”的同時，又規定“不含已經在公開市場上市的企業”。
此外，為了體現對“創業投資”的政策引導性，《辦法》在總則中，還開宗明義地提出：鼓勵創業投資企業投資中小企業特別是中小高新技術企業。
二、以扶持創業投資發展并引導其投資方向作為立法宗旨
創業投資者作為投資者的本質特征是風險規避者，或者至少是風險中立者，趨利避險同樣是創業投資運作的基本原則。因此，不能寄希望于創業投資者像賭徒那樣，主動地為風險而冒險。由于創業企業相對于成熟企業的顯著特征是產品、市場營銷模式或企業組織管理體系還不夠成熟，存在著較大的產品風險、市場風險和管理風險，在創業環境欠佳的國家和地區還要面臨政策風險，所以，要使社會資本轉化為創業投資，光憑一句口號是不現實的。尤其是對中小創業企業特別是中小高新技術創業企業進行投資時，還必然要面臨投資的規模效益低、技術風險大等問題。因此，《辦法》注重通過實質性政策扶持創業投資發展，并引導其投資方向。
《辦法》所規定的扶持政策主要有三個方面：一是運用稅收政策扶持創業投資企業發展并引導其增加對中小企業尤其是中小高新技術企業的投資。二是國家和與地方政府可以設立政策性創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保方式，促進民間資金設立創業投資基金。三是積極推進多層次資本市場發展，包括通過扶持發展產權交易市場等措施，拓寬創業投資退出渠道。考慮到有關部門對創業投資體制建設的認識都有個過程，《辦法》對創業投資的扶持政策沒有采取畢其功于一役的做法，而是先將已經達成共識的三個方面扶持政策明確規定于《辦法》中，待出臺《辦法》后再爭取其他扶持政策。由于《辦法》的出臺為研究制定其他方面配套政策提供了較好的法律基礎，國家發展改革委后來很快就“支持保險公司投資創業投資企業”和“允許證券公司開展創業投資業務”問題，與中國保監會、中國證監會達成了共識，并在2006年2月14日的《國務院關于實施若干配套政策的通知》中予以明確。
三、遵循可操作性原則，僅調整政策扶持的創業投資企業
創業投資種類繁多，形態各異，按組織化程度的不同，可分為兩大類別：一是由個人和非專業機構分散從事非組織化的創業投資；二是由兩個以上個人與非專業機構把資金集合在一起形成專業性創業投資基金，再通過專業性創業投資基金從事組織化的創業投資。從鼓勵各種形態的創業投資發展角度看，《辦法》似應將各種形態的創業投資行為都包括其中。但是，一般性創業投資行為具有變動不居的特點，對其實施政策扶持不僅要面臨不確定性的問題，而且還要面臨效率低下的問題。與之不同的是，通過專業性創業投資基金從事組織化創業投資則較易于通過法律程序加以準確界定，對其實施政策扶持的可操作性也較強。所以，《辦法》將調整對象僅限于專業性創業投資基金。這樣，不僅有利于政府對創業投資進行集中扶持，也有利于鼓勵投資者通過專業性創業投資基金從事創業投資，以提高投資運作的效率。從國外經驗看，在絕大多數創業投資發達國家和地區，都僅僅針對專業性創業投資基金所從事的組織化創業投資進行立法。盡管英國等少數國家還針對非組織化創業投資進行立法，但實踐表明：對非組織化創業投資實施政策扶持的成本非常高，而效果卻不如人意。
需要進一步指出的是，投資基金的組織形式有公司、合伙和信托三種，但由于信托型投資基金的本質特點是基金財產的所有權必須轉移到受托人，由受托人以受托人的名義行使基金財產所有權并對基金承擔責任，較難適應創業投資通常要求投資主體對所投資企業行使股東權益并承擔股東責任的特點，所以信托方式較難適用于創業投資基金。事實上，國外各國的創業投資基金通常只按公司和合伙形式設立。雖然英國存在所謂“創業投資信托”，但這里的“投資信托”完全是由于英國人的稱謂習慣。英國是投資基金的發源地，而投資基金最早又起源于信托，所以英國人很自然地將投資基金都歸諸于“信托”。當后來出現公司型投資基金時，為了與真正意義上的信托型投資基金相區別，公司型投資基金便被稱為“投資信托”，真正意義上的信托型投資基金則被稱為“單位信托”。可見，英國所謂的“創業投資信托”并不是真正意義上的信托型投資基金，而是公司型創業投資基金。從我國實際看，目前以公司形式運作創業投資基金已經不存在根本性的法律障礙；在《合伙企業法》被修改完善后，以有限合伙形式運作創業投資基金也將是不錯的選擇。因此，從適應創業投資的特點考慮，我國的創業投資基金仍以按公司和合伙形式設立更為適當。由于公司型創業投資基金和合伙型創業投資基金都是企業，故《辦法》將它們統稱為“創業投資企業”。
四、在不違背現行法律前提下為創業投資企業提供特別法律保護
為給今后創業投資基金可以按有限合伙形式設立提供法律空間，《辦法》第六條明確規定：“創業投資企業可以以有限責任公司、股份有限公司或法律規定的其他企業組織形式設立”。由于目前以公司形式運作創業投資基金雖然不存在根本性的法律障礙，但《公司法》、《證券法》畢竟還不能完全照顧公司型創業投資基金募集與運作的特點，所以《辦法》在不違背現行法律的前提下，主要為公司型創業投資基金的九大制度創新提供了特別法律保護。
（一）關于創業投資企業的資本私募問題
修訂前的《公司法》和《證券法》都對私募采取了回避態度。修訂后的《公司法》和《證券法》雖不再回避私募，但就私募對象和具體方式的規定仍較原則。為確保創業投資企業在資本私募過程中僅涉及具有高風險鑒別能力和高風險承受能力的投資者，《辦法》在規定創業投資企業的投資者人數不超過200人的同時，還特別規定“單個投資者對創業投資企業的投資金額不得低于100萬元”。
（二）關于實行委托管理問題
創業投資企業將資產委托給專業的管理機構管理已經成為國際趨勢。對這種委托管理方式，《民法通則》和《合同法》等法律雖然提供了法律基礎，但《公司法》卻僅規定“公司設經理”。因此，《辦法》將《公司法》中的“經理”理解為“既可以是自然人，也可以是機構”，從而規定公司型創業投資基金可以委托管理顧問機構作為“經理”負責其投資管理業務。
（三）關于最低資本規模和出資制度問題
修訂前的《公司法》要求公司實行法定資本制度，因而資本閑置問題不可避免。新《公司法》對原來的法定資本制雖然有所改進，使得有限責任公司和以發起方式設立的股份公司的注冊資本在首期只需要到位20%，但這仍然是一種折衷的法定資本制，對公司型創業投資基金仍然不夠適應。尤其是由于新《公司法》對以募集方式設立的股份公司仍實行法定資本制，因而使得主要將以私募方式設立（屬募集設立范疇）的創業投資基金更無法解決資本閑置問題。為此，《辦法》遵循“既不違背《公司法》，又適應創業投資基金特點”的原則，對創業投資企業的出資制度做出了創新性規定，即“實收資本不低于3000萬元人民幣，或者首期實收資本不低于1000萬元人民幣且全體投資者承諾在注冊后的5年內補足不低于3000萬元人民幣實收資本”。這樣，創業投資企業就可以以較大規模承諾資本和一定規模實收資本先期成立，待成立后再根據承諾協議和投資需要，逐步追加資本。由于每追加一次資本，就相應地更改一次注冊資本額，因此并不與《公司法》相抵觸。
（四）關于以全額資產對外投資限制豁免問題
修訂前的《公司法》的第十二條第二款規定公司對其他公司的累計投資不得超過凈資產50%，同時又規定“國務院規定的投資公司和控股公司除外”，但由于在過去的十多年里，國務院并沒有對投資公司和控股公司的對外投資限制豁免問題做出過任何規定，所以，公司型創業投資基金以全額資產對外投資在過去一直存在法律障礙。新《公司法》雖然規定公司可以向其他企業投資，具體比例由章程規定，但并沒有明示創業投資公司就一定可以以全額資產對外投資。為此，《辦法》明確規定：“創業投資企業可以以全額資產對外投資”。這樣，創業投資基金就沒有必要經歷發起人與投資者通過艱難談判制定章程的過程，就可以自不待言地以全額資產對外投資。
（五）關于以特別股權方式進行投資問題
由于創業投資是一種權利義務高度不對稱的投資方式，在無法對所投資企業形成控制力的創業初期，常常需要以可轉換優先股和可轉換債券方式等特別股權方式進行投資。但新老《公司法》均只為公司發行普通股提供法律保護，對公司發行普通股以外的其他種類的股票則僅僅指出可以由國務院另行規定。為此，《辦法》作為經國務院批準的特別規定，只好特別允許創業投資基金所投資的創業公司可以向創業投資基金發行優先股、可轉換優先股等特別股權憑證。根據《辦法》所明確的“經與被投資企業簽訂投資協議，創業投資企業可以以股權和優先股、可轉換優先股等準股權方式對未上市企業進行投資”規定，創業投資企業終于可以以特別股權方式進行投資。
（六）關于建立對管理人的成本約束機制問題
《辦法》規定創業投資企業應當通過章程、委托管理協議等法律文件，事先約定管理運營費用或管理顧問費用的計提方式。這樣，就可望建立起對管理人的成本約束機制，避免管理人任意揮霍投資者資金的現象。
（七）關于建立對管理人的激勵機制問題
《辦法》從提供特別法律依據角度考慮，規定“創業投資企業可以從已實現投資收益中提取一定比例作為對管理人員或管理顧問機構的業績報酬”。這樣，過去不少國有獨資或國有控股的創業投資公司，由于國有股東不理解通過業績報酬建立激勵機制的必要性，而使得激勵機制較難建立起來的問題得以迎刃而解。
（八）關于建立對管理人的風險約束機制問題
《辦法》借鑒國際慣例，規定“創業投資企業可以事先設立有限的存續期”。這樣，存續期一到，即可清盤，有利于強化對創業投資企業的風險約束。
（九）關于通過債權融資提高創業投資企業投資能力問題
在我國，由于《貸款通則》規定貸款資金不得用作對企業的股權投資，因而使得創業投資公司即使向銀行借到了貸款,也無法用作創業投資。為此，《辦法》依據《貸款通則》中的“國家規定的除外”條款，做出了“創業投資企業可以在法律規定的范圍內通過債權融資方式增強投資能力”的規定。
五、尊重創業投資企業自主設立與運作，僅實行備案監管
在美國、英國和我國臺灣地區，對給予政策扶持的創業投資企業一律實行前置審批和嚴格的事后監管。其目的，一是為了防止那些不具備起碼資質的發起人一哄而起地設立旨在享受政策扶持的創業投資基金，從而損害創業投資行業的形象；二是確保創業投資基金真正投資于政策扶持目標所鼓勵的創業企業，并防范出現行業性風險。但考慮到我國目前創業投資事業的主要問題是“發展不足”，為鼓勵更多的投資者自主設立創業投資企業，《辦法》沒有采用前置審批制度，而僅僅實行事后備案管理。備案管理的內容也僅僅限于三個方面：
（一）審查備案條件
一是審查創業投資企業的經營范圍。要求其僅限于以自有資本從事創業投資業務、其他創業投資企業等機構或個人的創業投資業務、從事創業投資咨詢業務、為創業企業提供創業管理服務業務以及參與設立其他創業投資企業與創業投資管理顧問機構。二是審查創業投資企業是否具有起碼的最低資本額。要求實收資本不低于3000萬元人民幣，或者首期實收資本不低于1000萬元人民幣且全體投資者承諾在注冊后的5年內補足不低于3000萬元人民幣實收資本。三是審查創業投資企業的管理團隊資質。要求必須有至少3名具備2年以上創業投資或相關業務經驗的高級管理人員承擔投資管理責任。對委托其他創業投資企業、創業投資管理顧問企業作為管理顧問機構負責其投資管理業務的，也相應地要求管理顧問機構必須有至少3名具備2年以上創業投資或相關業務經驗的高級管理人員對其承擔投資管理責任，從而體現出與自我管理型創業投資基金在管理資質上的公平對待。
（二）依據投資限制條款，對投資運作進行檢查
投資限制條款包括：（1）不得從事擔保業務和房地產買賣業務，但是購買自用房地產除外。（2）對企業的投資，僅限于未上市企業。但是所投資的未上市企業上市后，創業投資企業所持股份的未轉讓部分及其配售部分不在此限。其他資金只能存放銀行、購買國債或其他固定收益類的證券。（3）對單個企業的投資不得超過創業投資企業總資產的20％。從所有這些投資限制看，都不會導致對創業投資企業自主從事創業投資的干預，而僅僅是為了避免創業投資企業超范圍經營非創業投資，并與投資控股公司區別開來。
（三）對違規行為適當處罰
對未按《辦法》規定進行投資運作的，責令其在30個工作日內改正；未改正的，應當取消備案，并在自取消備案之日起的3年內不予受理其重新備案申請。對已經享受稅收優惠政策的，應補繳應繳稅額。對已經享受政策性創業投資引導基金參股支持的，應退還政策性創業投資引導基金的出資。
為降低備案成本、提高備案效率，《辦法》對創業投資企業實行國家和省（含副省級城市）兩級備案管理。國家備案管理部門為國家發展改革委，省級備案管理部門原則上為省級發展改革部門。但考慮到在有些省級行政區，已經通過地方立法授予了科技部門對創業投資企業的管理職能，《辦法》規定“省級管理部門由同級人民政府確定，報國務院管理部門備案后履行相應的備案管理職責，并在創業投資企業備案管理業務上接受國家發展和改革委員會的指導。為便于國家備案管理部門及時了解全國創業投資企業發展情況，并隨時對省級備案管理部門的有關工作進行監督檢查，《辦法》同時規定“省級管理部門應當及時向國務院管理部門報告所轄地區創業投資企業的備案情況，并于每個會計年度結束后的6個月內報告已納入備案管理范圍的創業投資企業的投資運作情況。”
六、力求通過制定配套規章逐步完善創業投資體制
由于法律只能調整可以準確界定的對象而且要求在執法過程中具有可操作性，因此任何一部法律都是有局限性的。尤其是對于涉及到資本募集、投資運作和退出等多個環節的創業投資基金的運作而言，僅僅靠一部單行的《創業投資企業管理暫行辦法》來調整更不具有現實可行性。正是由于充分認識到單行法律法規規章的局限性，《辦法》力求通過制定一系列配套規章與政策，來逐步完善創業投資體制。
國壽撐起了A股大藍籌的風帆，平安保險又整裝待發，保險業開始在A股市場叱咤風云，中國資本市場新的巨型機構投資者橫空出世。
中國保險業投資范圍是進入21世紀后才逐步放開，特別是最近兩年，保險資金運用的廣度和深度都是前所未有的，為保險資金分享國民經濟增長的成果提供了特別的渠道。
可以說，保險資金運用渠道逐步拓寬的歷史，也是保險資金使用效益提高的歷史。
依《保險法》，保險公司的資金不得用于設立證券經營機構，不得用于設立保險業以外的企業。2003年6月，保監會公布了新的《保險公司投資企業債券管理暫行辦法》，保險業投資企業債券的范圍，由只允許投資三峽、鐵路、電力、移動通信等中央企業債券，擴大到自主選擇購買經國家主管部門批準發行、并經監管部門認可的信用評級在AA級以上的企業債券，投資企業債券比例由總資產的10%提高到20%。
2004年10月，《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》出臺，符合條件的保險公司可通過資產管理公司或者直接投資股票，符合條件的保險公司可以直接或委托保險資產管理公司從事股票投資了，但投資股票的比例，按照成本價格計算，最高不超過該公司上年末總資產規模的5%，則持有一家上市公司的股票不得達到該上市公司人民幣普通股票的30%。2005年2月，保險資金可以獨立席位直接進入股市，保險公司自此拿到了進入“資本市場”的門票。
自2005年9月起，允許保險外匯資金在境外運用，并可適量投資紅籌股，保險公司從此橫跨海內和海外兩個市場，遍布金融和資本兩個領域。去年4月，依據央行六項調整外匯管理政策，保險機構可以用人民幣購匯投資境外固定收益類產品和投資貨幣市場工具。2006年底中國保監會《保險資金境外投資管理辦法（征求意見稿）》，保險資金可以投資全球成熟資本市場。
從去年3月起，保險公司可間接投資交通、通訊、能源、市政、環境保護等國家級重點基礎設施項目。按照規定，目前理論上將可以有700至800億元左右保險資金投資基礎設施項目，保險公司自此變身為“基礎產業投資基金”。到了6月，“國十條”頒布，提出在風險可控的前提下，鼓勵保險資金直接或間接投資資本市場，逐步提高投資比例，穩步擴大保險資金投資資產證券化產品的規模和品種，開展保險資金投資不動產和創業投資企業試點；支持保險資金參股商業銀行；支持保險資金境外投資，從此開始保險公司的投資領域已經橫跨海內外的產業、金融和資本市場。
近幾年，國壽投資布局從金融類企業向實業企業轉變，投資布局從單一型向組合型轉變，在金融資本及產業上的平衡投資，揭示了保險公司未來的發展方向。去年底，國壽旗下的國壽集團斥資350億元入股南方電網，持有約南方電網32%的股份，成為中國資本市場最大的一筆股權投資。國壽投資基礎設施與壽險資金要求投資回報率高、投資方式穩健的特點十分契合。國壽集團公司還與新疆維吾爾自治區政府和廣東省政府簽署了戰略合作意向書，戰略性介入兩省區的金融、能源、交通和不動產等行業，并參與當地國有重點企業改制上市和國有股減持、國家重點工程項目以及基礎設施建設。可見，國壽已一改單一的財務投資者身份，在向財務投資者和戰略投資者雙重身份轉變。
國壽成功入股建設銀行、中國銀行、工商銀行、中信證券，分享國有商業銀行上市改制的“盛宴”后，鎖定的新一輪商業銀行投資目標是未上市的城市商業銀行股權。國壽認購廣東發展銀行20%的股權，收購了安徽商業銀行10%的股份，瞄準了珠海商業銀行股權投資。隨著中國入世過渡期的結束，中國金融業混業經營已無政策障礙。WTO過渡期結束后，區域性城市商業銀行為了應對外資銀行的競爭，必然會擴充資本金，尋找新的戰略投資者。國壽通過參股規模較小的城市商業銀行，在重點城市取得區域的優勢，依托這些城市商業銀行，來整合地方金融的資源，以此作為混業經營的基礎平臺。
去年國壽集團全年保費收入2097億元，較上年增長31%，其市場占有率亦由上年的44.1%升至51%，截至去年底總資產達9100億元，較上年的5218億元大升74.4%。國壽已晉身全球第三大保險公司，有了打造世界級的金融保險集團的資金基礎。
目前，以超過127億元直接投資5家上市公司股權的國壽，已經當仁不讓地成為了A股市場最大的股權投資商，已是國內最大股權投資商和產業基金投資者。在未來的20年，預期國壽對股權投資的比例將提升至25%，與國際同業接近，而滬深股市則由此在強身健體的結構改造中跨上了新臺階。
創業投資,是指創業投資企業(或創業投資基金)通過一定的方式向投資者(機構或個人)籌集創業資本,然后將創業資本投向創業企業,主動地參與創業企業的管理,并為其提供增值服務,做大做強創業企業后通過一定的方式撤出資本,取得投資回報,并將收回的投資投入到下一個創業企業的商業投資行為和資本運作方式。據清科公司調查數據顯示,截至2007年上半年,我國已有本土風險投資機構達498家,管理著約800億元人民幣的風險資本。
創業風險投資是促進高新技術發展的推進器。從這個角度講,創業風險投資也是屬于一個比較幼稚的產業,在市場競爭中處于不利的競爭地位,因此,在稅收或者在其他政策上給予優惠,這是世界上其他國家都在實踐的一種做法。
1999年,在全球新經濟浪潮的推動下,在國內“科教興國”戰略的鼓舞下,我國曾掀起過一次短暫的創業投資熱潮。從1985年重新開始探索發展創業投資,當時成立的中創公司是我們第一家真正意義上的創業投資風險企業。這么多年來,我國的創業風險投資也有了一些發展,但是同發達國家相比,發展的步伐還是比較慢的。
2000年,受網絡泡沫破滅的影響,加之缺乏必要的法律制度和政策扶持的支撐,我國的創業投資業很快進入寒冬。從2001年到2004年,創業投資機構數量和創業投資資本數量幾乎是持續性地負增長。
2005年11月,國家發展改革委等十部委聯合《創業投資企業管理暫行辦法》(以下簡稱《創投企業管理辦法》),不僅為創業投資基金提供了特別法律保護,而且為制定一系列配套政策提供了法律依據。
創業風險投資發展最關鍵、最核心的因素,應該是它有比較好的退出機制,現在,我們資本市場中創業風險投資的退出渠道還是比較單一,所以創業風險投資事業的發展不光是涉及稅收政策、信貸政策,還有國家從其他方面的扶持政策,特別是資本市場健康發展對支撐創業風險投資的發展應該起到非常關鍵的作用。
風險投資需要稅收的特別關照,主要表現為利用優惠的稅收政策激勵風險投資。稅收優惠能降低風險投資的成本,這是目前世界各國普遍對高新企業投資者采用的優惠政策。稅收優惠能體現政府扶持風險投資的意圖,是促進風險投資發展的有效工具。
二、我國創業投資中的稅收政策
對于創業投資,我國陸續頒布了一系列稅收政策。1991年《國家高新技術產業開發區若干政策的暫行規定》指出:“有關部門可以在高新技術產業開發區建立風險投資基金,用于風險較大的高新技術產業開發,條件成熟的高新技術開發區可以創辦風險投資公司”。1991年,國務院頒布的《國家高新技術產業開發區稅收政策的規定》中指出,對經認定的開發區中外企業實行包括增值稅、產品稅、獎金稅、建筑稅等多項稅收優惠。國務院于1996年的《關于“九五”期間科級體制改革的決定》再次強調要發展風險投資,一些部門和地區也在積極探索和推進。國家經貿委2002年《關于用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業的實施意見》,指出:“加大對技術創新的投入,探索風險投資機制。充分利用稅收優惠政策,鼓勵和支持企業采用高技術與先進適用技術進行改造提升。”
2003年3月1日我國開始實施的《外商投資創業投資企業管理規定》以正式立法形式首次對創業投資企業的組織形式、治理機制等作出了規定,其中不乏對風險投資企業稅收的要求。第三十五條就規定:“創投企業應當依照國家稅法的規定依法申報納稅。對非法人制創投企業,可以由投資各方依照國家稅法的有關規定,分別申報繳納企業所得稅;也可以由非法人制創投企業提出申請,經批準后,依照稅法規定統一計算繳納企業所得稅”。2006年3月1日起實施的《創業投資企業管理暫行辦法》第二十三條規定:“國家運用稅收優惠政策扶持創業投資企業發展并引導其增加對中小企業特別是中小高新技術企業的投資。具體辦法由國務院財稅部門會同有關部門另行制定。”該《辦法》為創司這種“特殊性質”的企業奠定了基礎的公司規范。
遵照國務院領導“要抓緊制定配套政策”的批示要求,在國家發展改革委和科技部的參與下,財政部和國家稅務總局經過一年多的研究論證和反復修改,終于在2007年2月15日聯合下發了《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》。《稅收政策通知》作為《創投企業管理辦法》的重要配套政策之一,必將對我國創業投資業發展產生積極而深遠的影響。這項重要激勵政策的出臺,標志著創業風險投資在我國已經迎來了一個有利的發展時期,創投行業正迎來一個蓬勃發展的春天。
以上法律法規和其他規范性文件加上我國《公司法》、《稅法》、《合伙企業法》和其他規范性文件中的相關規定,初步構成我國風險投資中稅收政策的法律規范體系。稅收優惠政策在我國已運行多年,它作為一種重要的經濟和法律調節手段,對加速我國高新技術企業發展發揮了重要的作用。但對照國外發達工業國家和新興工業化國家先進而完備的有關發展高新技術企業的稅收制度,我國現行的稅收優惠政策還存在著明顯的不足與漏洞,對高新技術企業發展應有的作用還未得到充分發揮。
三、國外有益做法借鑒
運用稅收政策激勵創業投資是發展創業型經濟的必然要求。隨著規模經濟日益讓位于系統經濟,創業型企業在現代經濟中的作用越來越突現,以至于管理學泰斗德魯克在1984年就指出:現代經濟正在從大型公司主宰的經濟向創業型經濟轉變。
創業投資作為“支持創業的投資制度創新”,通過培育和扶持創業型企業,對于促進創業型經濟發展具有重要意義。但是,創業型經濟發展所帶來的擴大社會就業、提升自主創新能力、轉變經濟增長方式等社會效益,并不能內化為創業投資的經濟效益。由于創業投資具有高風險性和規模不經濟性,在其對創業企業進行投資后還往往處于權利義務不對稱的弱勢地位,因此僅僅依靠市場機制來將社會資本轉化為創業投資資本往往要面臨市場失靈問題。針對創業投資所具有的正外部性和市場失靈問題,不少國家都出臺了一系列專門針對創業投資的扶持政策。在種類繁多的政府扶持政策中,稅收激勵政策已經被證明為效率最高而且不會導致創業投資基金治理機制扭曲的扶持政策之一。
(一)美國
在創業投資業最為發達的美國,雖然在有識之士的推動下早在1946年就設立了第一家創業投資公司,但是其后13年里無人模仿設立第二家創業投資公司。
1958年,聯邦政府推出“小企業投資公司計劃”,通過提供低息優惠貸款,支持民間設立“小企業投資公司”后,專門投資小企業的創業投資基金才得以發展起來,并促進了整個創業投資行業迅速起步。但是,由于美國在1969年將資本利得稅率從25%提高到49%,結果嚴重阻礙了美國創業投資業的發展。直到1978年將資本利得稅率降低至28%,1981年進一步降低至20%,創業投資才又得以迅速復蘇。到1986年美國創業資本額達241億美元,是稅制改革前的10倍。特別是為了鼓勵不發達地區創業投資業的發展,聯邦政府還于2000年推出《新市場稅收抵免方案》,對投資低收入地區的“社區發展基金”滿7年的,可從聯邦所得稅中獲得相當于投資額39%的稅收抵免。
近年來,美國一些欠發達地區的創業投資業之所以迅速起步,還得益于不少州政府出臺了比聯邦政府更有力的稅收激勵政策。例如,在印地安那州、佛蒙特州和西弗吉尼亞州等州,合格創業投資基金的投資者可按其對基金投資額的20%到30%申請所得稅抵免。在路易斯安那州,為吸引保險金進入創業投資領域,對投資于合格創業投資公司的保險公司,可按投資額的100%～120%提供公司稅抵免。在科羅拉多、佛羅里達、密蘇里、紐約和威斯康星等州也都有類似稅收政策。(二)英國
英國目前已成為世界第二大創業投資國,其創業投資規模幾乎占整個歐洲的一半,居遙遙領先地位。據經濟合作與發展組織統計,2001年英國針對處于起步和擴張期創業企業的創業投資占GDP的比重雖然名列第四位,但包括管理層并購在內的創業投資占GDP的比重卻名列前茅,遠遠超過美國。其重要經驗是先后出臺了三項針對創業投資的稅收激勵計劃。例如,為鼓勵個人通過創業投資基金間接從事創業投資,1995年出臺了“創業投資信托計劃”,對專門從事創業投資的“投資信托”(本質上是以股份有限公司形式設立的創業投資基金),給予三方面稅收優惠:(1)創業投資公司免繳資本利得稅;(2)個人投資者從創業投資公司的所得(包括紅利收益所得和處置創業投資公司股權的資本利得)免繳所得稅;(3)對于持有創業投資公司股份超過3年的個人投資者,可以按其投資金額的20%,抵免個人所得稅。為鼓勵大型實業類公司從事創業投資,2000年出臺了“公司創業投資計劃”。
該計劃規定,開展創業投資業務的實業公司可獲得以下稅收優惠:(1)如果投資于小型加工貿易類企業并持股3年以上,公司可獲得相當于投資額20%的公司稅抵免;(2)如果將投資所得再投資,公司可延遲繳稅;(3)如果在處理創業投資計劃時出現損失,公司可以從其公司收入中扣除損失,以減少稅基。
(三)加拿大
加拿大是創業投資業的后起之秀。1995年以后,在稅收優惠等政策的激勵下,其創業投資業才快速發展起來。據統計,到2001年,加拿大針對處于起步期和擴張期創業企業的創業投資占GDP的比重已列居世界第二。為拓寬創業資本的來源,鼓勵雇員依托工會組織,投資設立“勞工創業投資公司”,聯邦政府對投資者實行相當于投資額15%的稅收抵免。此外,一些省政府還另外對“勞工創業投資公司”的投資者實行地方稅收抵免。
例如,在安大略省和魁北克省等省,還對投資者按相當于投資額的15%提供省政府稅收抵免。為改善區域內起步期企業的融資環境,不少省份對其他類型創業投資公司也制訂有稅收優惠政策。例如,在不列顛哥倫比亞省,對持有注冊創業投資公司股份的當地投資者,可以獲得相當于投資額30%的個人或公司稅抵免。
(四)韓國
韓國的創業投資業在1990年代早期幾乎為空白。1998年,韓國政府通過稅收激勵等政策,大力促進創業投資業發展。到2001年,韓國針對處于起步期和擴張期創業企業的創業投資占GDP的比重,在OECD成員國中已名列第三。其重要經驗是對創業投資實行雙重激勵:
一是對創業投資基金的投資者,凡投資于創業投資基金的公司和個人,如果持有份額滿5年,都可獲得相當于投資額15%的合并所得稅抵扣。
四、完善我國創業投資會計處理與稅收政策的途徑
(一)完善現有稅收政策
從在現行稅制及相關環境框架內的政策選擇分析,現行企業所得稅以實行獨立經濟核算作為納稅人的認定標準。按照這一標準,即使國家工商總局能夠順利推出《合伙企業法》,有限合伙制企業實質上也已經成為企業所得稅的納稅主體,因此單純改變企業組織形式,并不能避免重復課稅。因此,在此情況下針對創投企業的稅收優惠,應順應稅制改革方向,采用法人為企業所得稅納稅人的判斷標準。一是按稅制改革方向確定企業所得稅納稅主體。
按照我國現行企業所得稅以實行獨立經濟核算作為納稅人的認定標準,無論創業投資機構是否采用合伙制,都不能避免重復課稅。但如果稅制改革方向是朝著以法人為納稅人的判斷標準確定納稅主體的方向發展,則創業投資機構采用有限合伙制就可以避免重復課稅問題,因為在這種稅收體制的框架下,凡具備法人資格的納稅人都歸入公司所得稅課稅范圍,不具備法人資格的納稅人歸入個人所得稅課稅范圍。在以上原則下,有限合伙制的創業投資機構就不再是企業所得稅的納稅義務人,重復課稅問題也就迎刃而解。二是對最終投資者的稅收政策:(1)當最終投資者是企業的情況下,應采取投資分紅不計入本企業應納稅所得額的辦法;(2)當最終投資者是個人的情況下,應免除其個人所得稅的重復課稅。對個人投資者獲得的股息分紅和退出時的資本增值,比照國家對股票轉讓所得暫不征收個人所得稅的方式處理,鼓勵出資人進入創業投資。
(二)改革企業所得稅中研發費用的扣除辦法
研發費用是指用作為納稅人在一個納稅年度的生產經驗中發生的用于研究開發新產品、新技術、新工藝的各項費用,是企業實際發生的技術開發費,允許在繳納企業所得稅前扣除。符合條件的,允許再按技術開發費實際發生額的50%抵扣當年度的應納稅所得額,條件就是比上年實際增長達10%以上的盈利。然而,初創的風險企業很可能出現虧損,虧損的風險企業就無法享受到該項扣除。最好的辦法是將研發費用的扣除直接和投資者的利益結合起來,采取向投資者退稅的辦法,即允許創業企業以當年產生的研發費用按投資者的投入比例直接去抵扣投資者的其他收益,特別對于個人投資者來說,可以允許他們用分攤到的研發費用去抵扣他們的個人收入從而減少他們的個人所得稅,而如果該項目是由投資基金所組建,那么研發費用可以用來扣除他們投資其他風險企業得到的收益。
(三)創新觀念,改進相關稅收政策
可以更多地借鑒經濟學分析和國際創業投資的實踐經驗,在現有觀念上進行突破,將創業投資機構作為一個“融資中介”,而不是按照現行的做法當作一個普通的企業來看待,在解決困擾我國創業投資發展的稅收環節上,可以采取下列做法:
一是創業投資企業不作為企業所得稅的納稅主體。發達國家在對創業投資的稅收制度安排上,一般將創業投資機構作為一種“透明組織”或“投資管道”投資收益按照協議全部分配給出資人。如果我們可以把創業投資機構作為一個與“投資管道”相類似的“融資中介”,那么創投企業本身就不應成為企業所得稅的納稅主體,而是由出資人在取得收益后按照自身性質繳納所得稅。這種做法既能夠解決長期困擾我國創投業的重復課稅問題,又有利于創業投資機構吸納投資,特別是具有免稅資格的投資主體(如養老基金等)的資金。
關鍵詞：私募股權投資基金；證券投資基金；創業投資
中圖分類號：D922.281 文獻標識碼：A 文章編號：1008—4428（2012）08—96 —02
近幾年，我國股權投資市場發展迅猛，2011年2月22日，國家發改委正式試點地區股權投資企業發展和備案六大要點，其中要求資本規模在5億元以上的股權投資企業必須申請備案并接受備案管理。業內人士分析指出，這意味著我國正式啟動對股權投資基金的強制備案管理，對股權投資基金的監管開始邁入新階段。
一、私募股權投資基金概述
私募股權投資基金與我國《證券投資基金法》所規范的證券投資基金相比，有兩個大的區別，一是資金籌措渠道不同，二是投資對象不同。前者通過私募籌措資金，后者一般通過公募籌集資金；前者主要投資未上市企業股權，通過企業股權上市而獲利，而后者主要投資上市交易的股票、債券。因此，對于股權投資基金的規范而言，與證券投資基金也有著很大的不同。
我國發改委起草的《產業投資基金管理暫行辦法》中把產業投資基金定義為“一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資。”由于股權投資基金在運作和資金籌措上和一般證券投資基金不同，因此，如何對其監管成為立法者考慮的重要問題。
二、我國對私募股權投資基金監管的探索
我國對股權投資基金的法律規范經歷了較長時間的醞釀，第一個階段是從1996年到2001年，一方面對創業投資基金實行備案管理，同時又進行產業投資基金的試點。該辦法確立了創業投資企業的備案制度，備案并非強制性要求，凡遵照該辦法規定完成備案程序的創業投資企業，應當接受創業投資企業管理部門的監管，投資運作符合有關規定的可享受政策扶持。未遵照本辦法規定完成備案程序的創業投資企業，不受創業投資企業管理部門的監管，不享受政策扶持。而且經國務院批準國家社保基金只能投資到在國家發改委備案的投資資金。國家發展改革委在開展產業投資基金（即股權投資基金）試點的同時，還根據國務院有關批復精神，自2008年6月開始，先后在天津濱海新區和北京中關村科技園區開展了股權投資企業備案管理的先行先試工作。從效果看，備案管理的模式，符合私募股權投資行業的發展特點，得到業界積極評價。2009年年底以來，國務院又先后批準武漢東湖新技術產業開發區、長江三角洲地區也可享受股權投資企業備案先行先試政策。
2011年1月份國家發改委了《關于試點地區股權基金試點和備案的通知》，這是我們國家第一部關于私募股權投資基金的基本性法律文件。現在由天津、北京、上海、江蘇、浙江、湖北、四川、重慶、湖南等省市的股權投資企業，都可以到國家發改委備案。該文件從六個方面了提出了規范性要求：（1）規范股權投資企業的設立、資本募集與投資領域。要求股權投資企業應當遵照《公司法》和《合伙企業法》有關規定設立，且只能以私募方式向具有風險識別和承受能力的特定對象募集資本，不得通過公告等方式直接或間接向不特定的公眾進行推介。股權投資企業的投資領域限于非公開交易的企業股權，投資過程中的閑置資金只能存放銀行或用于購買國債等固定收益類投資產品。（2）健全股權投資企業的風險控制機制。包括實行適度的分散投資、對關聯投資實行投資決策關聯方回避制度、建立業績激勵機制和風險約束機制等。（3）明確股權投資管理機構的職責，以規范其管理運作行為。（4）建立股權投資企業信息披露制度。除應向投資者披露投資運作信息外，還應向備案管理部門提交年度業務報告和經會計師事務所審計的年度財務報告，在投資運作過程中發生重大事件的，應及時向備案管理部門報告。（5）完善股權投資企業備案程序。除按照“抓大放小”原則，明確了股權投資企業備案管理范圍外，還明確了股權投資企業的備案程序，以及應當提交的文件和材料。（6）構建適度監管和行業自律相結合的管理體制。
三、目前私募股權投資基金存在問題分析
總的來說，我國股權投資基金方興未艾，正以越來越快的速度向前發展。但是，對其規范不力、監管不嚴、規范性文件立法層次低的缺點也越來越得到暴露。實踐中，股權投資基金的運作往往存在這樣一些問題：（1）資本募集不規范。目前我國一些股權投資企業通過舉辦論壇和變相廣告的方式進行募集，使一些不具備基本風險鑒別能力和承受能力的公眾投資者也被卷入其中。（2）管理運營不規范。股權投資作為一種長期投資方式，需要建立業績激勵機制和風險約束機制，以激勵管理團隊勤奮敬業，并保障投資者權益。但是，目前股權投資企業的業績激勵機制和風險約束機制普遍不夠健全。（3）投資運作不規范。一些股權投資企業介入了證券投資和房地產投資，蘊含了一定的潛在風險，也有不少股權投資基金涉足高利貸。更有不少機構假借私募股權投資基金名義，行非法集資之實。（4）從現實來看，地方政府往往重視對給予股權投資機構種種優惠以達到招商引資的目的而對已經設立的股權投資基金和機構往往放任不管。
四、加強私募股權投資基金監管對策研究
針對實踐中出現的眾多問題，筆者認為應當從提升股權投資基金法律層級、提高效力、完善監管、增加透明度、落實優惠等方面著手，提升對股權投資基金的規范水平。
首先，由于目前我國管理股權投資基金的規范性文件全部是部委規章，法律層次太低，因此，要盡早出臺私募股權投資基金法。筆者認為，私募股權基金的立法監管應尊重客觀現狀。在私募股權基金的立法監管方面，我國有關部門已經出臺了《外商投資創業投資企業管理辦法》和《創業投資企業管理暫行辦法》，并有國家稅務總局、財政部的配套稅收立法。如果強行把私募股權基金納入《證券投資基金法》，必然面臨和現有立法的沖突和銜接問題。因此，私募股權基金不宜放在證券投資基金法里，而更宜單獨立法。
其次，應盡快設立全國股權投資基金行業協會，進行行業自律監管。私募股權投資基金向行業協會登記備案，定時報告有關基金運作的財務資料，接受其檢查、監督，最終以構建證監會統一行政監管、私募股權投資基金行業協會自律監管、私募股權投資基金自我監管三方面結合的立體監管體系。
再次，要重視私募股權投資基金的信息披露。我國企業誠信文化建設相對比較滯后，而私募股權投資基金又具有非公開的特點，私募股權投資基金管理人的風險和道德風險難以防范。因此，規范私募股權投資基金的信息披露制度非常必要。
從各國實踐來看，政府對股權投資基金的政策扶持和優惠也相當重要，目前，我國的政府部門對股權投資基金的扶持主要體現在三個方面：1、稅收優惠；2、提供引導資金；3、分擔投資失敗形成的虧損。目前，由于股權投資基金仍然屬于一個新生事物，政府對其扶持往往還體現在書面上，有必要通過實踐來進一步深化和落實。
目前，全球都在加強對創業投資和股權投資的行業監管和自律，而從中國股權投資發展歷史的角度審視，PE行業將告別“野蠻生長”時代，規范后的PE行業將實現規模化發展，整個行業的影響力有望得到提升。
記者了解到，《通知》不僅將備案試點擴大到全國范圍，而且對股權投資企業設立、資本募集、投資領域、風險控制、信息披露和行業自律等方面提出了規范要求，這在股權投資界引發熱議。在近日由中國投資協會創業投資專業委員會和《投資與合作》雜志共同舉辦的“貫徹落實《關于促進股權投資企業規范發展的通知》座談會”上，國家發展改革委財政金融司金融處處長劉健鈞就該通知首次進行了解讀。
16字揭示“全覆蓋備案管理規則”要義
《通知》新規中， 關于備案要求全面覆蓋PE行業的有關內容頗為引人注目。
此前，按照要求，PE機構資本規模達到5億元必須備案，但《通知》將備案對象擴展至全行業：資本規模達到5億元的股權投資企業，在國家發展和改革委員會備案；資本規模不足5億元人民幣的股權投資企業，在省級人民政府確定的備案管理部門備案。此外，股權投資企業的最低認繳資本不得低于1億元。
對“全覆蓋備案管理規則”要義，劉健鈞用16個字概括為：“正視問題、對癥下藥、適度監管、重在自律”。
劉健鈞解釋說，所謂正視問題，是指最近幾年來，中國的股權投資基金事業得到了快速發展，對于優化企業融資結構起到了重要作用。但是，因為缺乏相應的管理規則，也出現不少問題。其中最重要的一個問題是，一些地區爆發了非法集資事件。
自2009年出現PE熱以來，非法集資一直是PE基金募集時的敏感話題，上海匯樂集團黃浩案、天津活立木案等均造成惡劣的社會影響。而進入2011年，募資亂象則更多地在法律模糊地帶出現。根據有關調查結果，某股權投資基金比較發達的地區，截至2011年7月末，累計注冊1173家股權投資企業。其中，114家公司制基金都有實收資本到位，且沒有一家發生非法集資。但是，1059家合伙制基金，只有不到20%的基金有實收資本到位，占比達80%左右的基金是空頭基金，沒有1分錢實收資本到位或只有發起人出了小量資金。在占比達80%的空頭基金中，相當比例的基金不同程度地涉及了非法集資。在占比達20%有實收資本到位的基金中，也有部分涉及非法集資。目前，該地區已釀成或已被媒體曝光的非法集資案件即達20多起。
同時，股權投資結構性泡沫也受到了有關領導的高度重視。多個部門組成聯合調查組多次深入地方調研。
要正視股權投資領域的問題，特別是非法集資問題，但也不必作出過度反應，而是應當對癥下藥。劉健鈞認為，從學術角度講，股權投資基金屬于金融范疇；但從法律角度講，未必非要將其作為金融范圍嚴加監管。正如個人向親朋好友借錢，也屬于金融范疇；但并不必要納入金融范圍加以監管一樣。
劉健鈞指出，股權投資基金通常以公司、合伙等企業形式設立，本質即是股權投資企業，一種主要從事股權投資業務的特殊類型企業。只要把握其真正以私募方式募集資金，投資者是具備風險識別和承受能力的機構和富有個人，就不會引發社會風險。目前最大的問題，恰恰是一些股權投資基金以變相公開方式向不具備風險承受能力的公眾募集資金。對此問題，可以通過明確私募邊界和合格投資者要求來加以解決。
劉健鈞表示，在私募情況下，具有風險識別和承受能力的投資者比政府更有能力判斷股權投資管理機構的資質和水平。所以，政府管理部門以事后備案的方式進行“適度監管”，更符合股權投資基金的運作特點。正是本著“適度監管”理念，才有了《通知》中的事后備案制度。備案之后，政府能夠及時了解情況；如果出現問題，對其給予適當指導。如果在備案過程中發現募資和設立行為不規范，在備案之后發現投資運作行為不規范，即將其作為“不規范運作股權投資企業”在網上予以公示，這樣還能較好地發揮社會監督作用。
正因為股權投資（基金）企業以私募方式募資設立，所以，防范風險機制的建設“重在自律”。劉健鈞指出，自律分兩個層次：首先，是投資者對管理者的制約，構成股權基金內部制約機制，這點最為重要；其次，是行業協會組織對股權投資機構的行業約束。
全覆蓋備案管理防范風險
一紙新規，全國PE強制備案管理時代啟幕。
其實早在2006年3月1日，國家發展改革委頒布實施《創業投資企業管理暫行辦法》,便開啟了備案制時代。但該《辦法》對創業投資企業實行自愿備案，那么《通知》為什么要對股權投資企業采取強制備案呢？
對此，劉健鈞解釋說，對創業投資企業實行備案主要是為其享受扶持政策提供依據；而對股權投資企業的備案，主要為了防止社會性風險，所以必須是強制性的。同時，記者了解到，很多國家，如美國對股權投資企業的備案要求也是強制性的。
按照《創業投資企業管理暫行辦法》規定，各類在省及省以下工商部門登記的創業投資企業，均只需到省級（含副省級）政府有關部門備案。與之不同的是，股權投資企業資本規模達到5億元的，則需到國家發展改革委備案。對5億元以下的股權投資企業，為了集中監管，也只下放到省級政府，副省級城市沒有備案監管權。
對此，劉健鈞解釋稱，對創業投資企業，國家應當為之創造寬松的法律環境，而且創業投資企業規模相對較小，“創業投資”概念能夠清晰揭示其風險特性，迄今為止尚未發生非法集資事件，從鼓勵地方政府也出臺相應扶持政策角度考慮，主要交由地方進行備案管理。但是，對股權投資企業，由于其已經是市場充分有效的領域，國際上均不再給予政策扶持，而我國地方政府普遍存在“重發展、輕規范”傾向，因此，對較大規模股權投資企業實行國家級備案，才能對其形成約束力，有效克服地方政府的“重發展、輕規范”傾向。“如果在國家發改委備案，一旦有人舉報，國家發展改革委就可以直接查處。”劉健鈞表示。
在這份新規中，國家發展改革委遏制非法集資的目的非常明確。
《通知》的“股權投資企業備案文件指引”對投資者的資格有如下要求：單個投資者對股權投資企業的最低出資金額不低于1000萬元。劉健鈞表示，如果不讓股權投資企業向自然人募集資本，會減少一個重要的資金來源；但是為切實防范向不具有風險識別和承受能力的個人募資，有效防范非法集資，只好將出資門檻定為1000萬。
規范發展制度化
醞釀已久的PE全覆蓋備案管理塵埃落定。除了全覆蓋備案管理，細心的從業者已經留意到，《通知》對募資人數進行了限制，無疑是為了封堵實際募資過程中，“開設拖拉機賬號”等鉆漏洞行為。
《通知》規定：股權投資企業的投資者人數應當符合《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國合伙企業法》的規定。投資者為集合資金信托、合伙企業等非法人機構的，應打通核查最終的自然人和法人機構是否為合格投資者，并打通計算投資者總數，但投資者為股權投資母基金的除外。
這意味著，以股份有限公司形式設立的，投資者人數不得超過200人；以有限責任公司、有限合伙形式設立的，投資者人數不得超過50人。
對此，劉健鈞表示，這是根據當前國情設置的，如果沒有一個“打通”的機制，容易被不法分子利用，把成千上萬的公共投資者忽悠進來。記者了解到，從已經爆發的非法融資事件來看，涉案人數往往逾千過萬。“有些管理公司，居然把1萬多個自然人采取兩級、甚至三級拖斗的形式拖進來，這種情況下，容易導致投資者對管理者約束能力的減弱。”
本次發改委新規還將封堵“空頭基金”。
“空頭基金的存在給市場管理帶來巨大壓力。”經充分考慮有關部門的建議，《通知》指引規定，申請備案的文件中應包含“驗資機構關于所有投資者實際出資的驗資報告”，同時，為了真正避免出現空頭基金，所有投資者的首期實繳出資額應不低于認繳出資額的20%。
引導基金推動企業科技創新
2007年7月，財政部與科技部推出了一只規模為1億元的科技型中小企業創業投資引導基金，兩部門于該月6號《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》，標志著首個國家級創業投資引導基金正式啟動。
直至目前，基金的補助金額達到2億元，共支持了109家創業投資機構，對處于初創期科技型中小企業給予27億元創業投資資金的補助，同時127家高成長的初創期科技型中小企業獲得了創投機構的輔助和跟蹤，這些企業有望獲得3.26億元創業投資基金。在科技型中小企業技術創新基金的公告中顯示，2012年度基金共支持項目7,423項，支持金額480385萬元。
據科技部火炬中心權威人士透露，為充分發揮引導基金扶持和引導創業風險投資實施自主創新國家戰略的作用，客觀、準確和及時了解引導基金的運作情況，保證公共財政政策的公正性和效率性，優化引導基金管理機制，將制定公共財政資金政策目標的實現為主要考核目標，兼顧投資資金安全和回收的引導基金評價體系。力爭在未來3年左右的時間里，完成參股投資一批創投機構，擬安排投資資金5億元，帶動社會資金50～60億元以上，在全國初步形成布局合理的資金“蓄水池”，用于投資科技型中小企業，引導更多社會資金和民間資本進入國家高新區，投資于高新技術產業，加大對科技型中小企業的持續扶持力度。
科技部科研條件與財務司副司長鄧天佐在相關會議上表示，創業風險投資其實就是中國經濟發展當中的工具，我們不要過分地夸大，也不要太小視它，這個工具在中國經濟轉型中是非常重要、不可或缺的，也是非常管用的工具，但它不能夠包打天下。我們要把這個工具定位好，所以科技部目前也在和財政部做中小企業創意引導基金，這幾年發展很快，也在做科學成果轉化基金，包括現在在推動科技體制改革創新，都是希望能夠在源頭上為中國經濟增添更多的創新要素，培育更多的好的企業，為這些風險投資提供更好的市場。
新興產業創業投資計劃實施概況
新興產業創投計劃是國家發改委和財政部共同組織實施的，利用創建投資的方式培育新興產業的政策手段，同時也是改革政府投資方式的有效嘗試。
國家發改委高技術司創新發展處處長石一在相關會議上介紹，新興產業創投計劃不同于國家固定資產投資計劃，不同于國家科技計劃，但同樣是將政府的政策引導目標與市場的價值取向相結合。讓股東的利益和市場進行有機地結合，充分發揮專業管理團隊在項目選擇、投資決策和投后管理方面的市場敏感性、投資效應和增值服務的優勢。國家中小基金委托專業的管理團隊管理，按照市場化的方式進行運作。
該基金設立的目的，就是要充分發揮政府資金的勘測引導和杠桿放大作用，引導社會資本利用市場機制加快推進創新成果的產業化，提升自主創新能力，培育戰略性新興技術產業。2009年10月，國家發改委和財政司共同啟動了實施新興技術產業創投計劃。首先從試點開始，北京、上海等7省市政府以及社會的出資者共同發起設立了20只創業投資基金。目前，這一批試點基金已經完成設立，并且按照基金章程投入商業運營。
高技術司權威人士向記者透露，從基金的運作情況來看，新興產業創投計劃首批試點進展得比較順利。預期的目標基本實現，產生了良好的社會反響，并且直接推動了北京、上海、湖北、湖南等一大批省市的創業投資引導基金的設立，吸引了許多創投企業和社會資本的踴躍參與。在發改委和財政部共同實施經濟產業創投計劃試點工作的基礎上，在省市政府試點基金的共同努力和共同推動下，作為培育創業型投資新興產業重要政策的發展創業投資，已經納入國家戰略性新興產業專項資金的重點方向。
2010年國務院已經了關于培育和發展戰略性新興產業的決定，將節能環保、新一代的信息技術、生物產業等七個產業24個發展方向確定為我國新興產業發展的重點。創新發展處的相關人員向記者介紹，國務院將陸續出臺一系列的投資政策，其中明確提出要加大財政支持，完善回收機制以及大力發展創業投資。圍繞落實“十二五”綱要，十二五國家戰略性金融產業發展規劃已經于近期由國務院。政策的制定和將極大地推動戰略性新興技術產業的發展，也將為創業投資提供豐富的產業和項目資源。
國家中小基金運作模式已具雛形
日前，記者從有關方面了解到，備受關注的國家中小企業發展基金（下稱“國家中小基金”）整體框架已經設計完成，相關部門正在制訂實施辦法，預計年底前將推出。中央財政預算將安排150億元，分五年到位；基金主要用于引導地方、創投機構及其他社會資金支持處于初創期的小微企業。
財政部企業司司長劉玉廷在相關會議上表示，國家中小企業創業投資基金在引導各級政府、金融機構和各類社會資金共同支持中小企業特別是小型微型企業健康發展，促進科技創新、產業升級、擴大就業和改善民生方面起到了很大的推動作用。國家中小基金主要采取“母基金”方式運作，與國內優秀創業投資管理團隊進行合作。同時兼顧擔保，引導和鼓勵融資性擔保機構圍繞小型微型企業開展融資擔保業務，緩解中小企業融資難問題。
“我們主要是規范行業發展。你兩天后就能看到這個細則了。”國家發改委財政金融司金融處處長劉健鈞11月30日告訴《投資者報》記者。
而據業內人士介紹，除規范PE管理，杜絕非法集資也是此次出臺細則的主要原因。
不過，針對發改委這一單方面提出來的監管，有分析人士告訴記者：“其他部委并沒有買單，此次再次出臺關于PE的相關規定，等于是發改委將監管權力搶到了自己手里，卻將風險轉嫁給其他部門。”
PE備案制難以治本
這并不是發改委第一次推出備案制。
2011年2月23日，國家發改委曾下發進一步規范試點地區股權投資企業發展和備案工作的通知。通知稱，股權投資企業資本規模達到5億元以上必須到發改委進行備案，對象涵蓋原國務院批準股權投資基金先行先試的地區。
據PE基金內部人士透露，這是發改委想要規范整個PE行業的象征。如果是正規PE，早就應該到發改委備案。
“我們很早就到發改委進行了備案，大概是2007、2008年的時候。”優勢資本創始人吳克忠告訴記者，那時候，發改委還沒對PE備案進行硬性規定。
根據2月份PE備案通知規定，股權投資企業的資本只能以私募方式向具有風險識別和承受能力的特定對象募集；資本募集人須向投資者充分揭示投資風險，不得承諾固定回報。股權投資企業的投資領域限于非公開交易的企業股權。
然而，這一規定，并沒有對PE行業的良性發展起到約束作用。
“PE本來是少數人參與的行業，現在，已經變成全民PE了，而且在當中夾雜了非法集資以及傳銷。”吳克忠說。
公開資料顯示，2011年6月，跨越16個省市，天津天凱（天凱新盛）股權投資基金公司涉嫌非法吸收公眾存款案，已經被天津相關部門立案偵查。
7月1日，上海證監局還首度向公眾詳解了 “PE非法集資第一案”――匯樂集團非法集資的全過程。
根據發改委對股權投資基金募資的相關調研，今年以來有1059只合伙制基金發生非法集資問題。
“在上一次規定沒有起到約束作用的前提下，這是日前發改委再次制定備案管理規則的最主要的原因。”一位PE業內人士告訴記者。
然而，發改委這次推出的備案管理規則能否起到作用呢？
許多人并不看好。
“這等于說通過手機詐騙，但根本原因不是手機的問題一樣，這種監管將治標不治本。因為它始終沒有說出非法集資的幾個特征，大家一不小心還是容易踩紅線。”在中國股權基金投資協會副會長何小鋒看來，PE備案等于是在PE成立之后再進行監管，但是在PE成立之前，募資的過程，才屬于非法集資可能發生的階段，如果PE都成立了，還談什么非法集資？
誰來監管PE仍是謎
“PE到底是由國家哪個部門監管？”
今年9月，《投資者報》第176期刊出《以暴利做誘餌 兩家偽PE現身宣稱只賺不賠》報道之后，有不少人曾問記者。
而經記者采訪PE人士，有人表態是發改委，而有些人則并不這么認為。“PE注冊的時候需要到工商局，那么顯然，工商局也有監管功能，而一旦PE投資的企業上市，則需要到證監會備案，還有，如果PE涉及非法集資，則需要公安局出面；如果是美元基金，還需要到商務部、外管局進行備案。顯然，它們都有監管的權力。”
而經記者查閱相關資料，關于PE的監管問題，自從1995年之后，16年之內一直沒有明確的規定，雖然曾幾次上報國務院，然而，一直沒有蓋棺定論。
2005年十部委《創業投資企業管理暫行辦法》（下稱《辦法》）的目的，是通過“政策鼓勵”與“投資引導”的結合，促進創業投資企業增加對中小企業的投資，但由于創業投資企業通過支持中小企業的創業活動，有利于促進各類創新活動并增加社會就業，制定《辦法》的目的是重在促進發展而非規范，故《辦法》僅要求享受國家相關扶持政策的創業投資企業履行備案義務并接受備案監管，并未對PE整個行業的規范及監管產生影響。
隨后，2009年6月，由發改委起草的《股權投資基金管理辦法》正式上報國務院等待批準，但最終審批無果。
據知情人士回憶，當時國務院曾就此咨詢證監會的意見，然而，證監會并不同意發改委的這一辦法，最終，關于PE監管不了了之。
直到2011年1月31日，部委層面出臺《國家發展改革委辦公廳關于進一步規范試點地區股權投資企業發展和備案管理工作的通知》，此外，2011年7月11日，天津市發展改革委等五部門還曾印發《天津股權投資企業和股權投資管理機構管理辦法》。
然而，這在一些分析人士眼里，并不是真正意義上的監管，而只是發改委一家在唱“獨角戲”。
“你仔細觀察，為何是發改委辦公廳，而不是發改委，那是因為如果是發改委出臺的文件，需要國務院進行批準，但是在各個部門利益協調不一致的情況下，國務院肯定不會批準。”該知情人士告訴記者。
小PE推給地方管理
“三個和尚沒水喝。”
當PE監管者多起來之后，PE依舊亂象叢生，依舊沒有一個明確的管理部門。
第一條創業風險投資是指向科技創業企業提供股權資本,以期所投資創業企業發育成熟后通過股權轉讓獲得資本增值收益的投資方式。創業風險投資對高新技術走向市場、實現產業化,推動產業、產品結構的調整和升級,具有重要作用。
第二條地方各級人民政府應大力支持創業風險投資事業,通過“政府資金引導,市場化運作,專家管理”的運作機制,促進企業、金融機構、個人和境內外投資機構等各類投資者積極從事創業風險投資和科技創業活動,建立和完善創業風險投資體系,推動我省高新技術產業發展和產業結構優化升級。
第三條鼓勵境內外機構、企業和個人在*建立創業風險投資機構。創業風險投資機構包括創業風險投資基金設立的機構、創業風險投資企業、創業風險投資管理公司和境內外創業風險投資基金在*省設立的分支機構,以及從事創業風險投資的科技企業孵化器。
第四條凡在工商行政管理部門登記設立,并在省發展和改革委員會備案的創業風險投資機構,符合國家規定條件的,均可享受創業風險投資企業稅收優惠政策。
第五條創業風險投資機構投資于未上市的高新技術企業、政府支持的科技計劃及產業化項目的資金,累計超過其投資總額的60%的,可由省科技行政主管部門認定為高新技術企業,按照國家規定,享受有關優惠政策。境外和省外創業風險投資企業在我省進行高新技術項目投資,但尚未在我省設立機構的,其項目也可比照高新技術產業化項目,享受有關優惠政策。
第六條*省人民政府與國家開發銀行共同設立*省創業風險投資引導基金。該基金首期為8億元人民幣,通過與國內外具有優良管理能力和投資能力的創業風險投資企業共同出資設立專業或區域性子基金,對科技創業項目和科技型中小企業進行直接投資。*省創業風險投資引導基金參與設立創業風險投資子基金的投資比例將不超過子基金注冊資本的40%。鼓勵各市人民政府和省級開發區設立創業風險投資引導基金。*省創業風險投資引導基金積極引導和參與共同發起設立市級創業風險投資引導基金。
第七條設立*省創業風險投資補償資金。創業風險投資補償資金由省財政專項資金和創業風險投資機構自愿繳納的風險準備金組成。凡按投資額繳納一定比例風險準備金的創業風險投資機構,在所投資項目失敗發生全額損失或所投資企業破產清算時,經認定可從創業風險投資補償資金中按照不低于所繳納準備金的數額給予補償。補償資金也可用于創業風險投資機構的貸款貼息和風險補貼。
第八條創業風險投資通過股權等方式,積極支持科技成果持有單位和個人進行高科技創業活動。凡獲得創業風險投資支持的創業企業和高新技術項目,省各有關部門應優先列入我省的各類計劃項目予以支持。
第九條鼓勵創業風險投資企業投資處于種子期的高技術項目和初創期的科技創業企業。對投資我省種子期的高技術項目和初創期的科技創業企業的創業風險投資機構,創業風險投資補償資金將給予一定的風險補貼。
第十條創業風險投資可通過企業并購、股權回購和上市等方式撤出變現。國有創業風險投資機構及其在其他創業風險投資機構的股份資金撤出須在國有資產管理機構備案。鼓勵境內外創業風險資金撤出后繼續投資。
第十一條創業投資企業采取股權投資方式投資于未上市中小高新技術企業2年以上(含2年),凡符合條件的,可按其對中小高新技術企業投資額的70%抵扣該創業投資企業的應納稅所得額。當年不足抵扣的,可在以后納稅年度逐年延續抵扣。
第十二條建立創業風險投資業績激勵機制。允許外商獨資創業風險投資機構和中外合作創業風險投資機構,依據國際慣例制定內部收益分配機制和獎勵機制。在創業風險投資機構收益分配中,屬于政府引導資金的部分可以讓利于其他境內外資金。
第十三條鼓勵創業風險投資機構吸引專業人才,實現創業風險投資專家管理。對于創業風險投資機構聘用的具有本科及以上學歷的專業技術人員,或有3年以上創業風險投資經驗的管理人員,可依有關規定,申請辦理人才引進。鼓勵省內外有豐富經驗和良好業績的創業風險投資專家在我省創業風險投資機構就職,其任職可不受國家有關退休年齡的限制。為我省創業風險投資事業做出特殊貢獻的專家,省政府將給予表彰和獎勵。
第十四條充分發揮*省創業風險投資協會的作用,協助創業風險投資機構開展工作;開展行業規范和服務標準的制定工作,建立自律機制;開展信息交流,促進業務聯系和合作;培訓高素質的創業風險投資專業人才。
【關鍵詞】 陜西引導基金;現狀;問題;對策建議
政府產業引導基金是由政府設立并按市場化運作的政策性基金，目的在于通過搭建外部資金與本地產業發展的對接平臺，吸引更多的機構投資進駐，為本地的企業發展提供直接融資渠道，通過專業化的基金管理團隊，整合資源，推動企業重組、支持重點產業發展，提高產業競爭實力，加快產業結構優化調整和轉型升級，推動地區經濟健康可持續發展。
一、陜西政府產業引導基金發展現狀
截至2015年底，陜西省財政出資設立的基金22支，總規模167億元，主要用于支持戰略性新興產業和優勢產業發展。主要的14支在陜西省金控集團旗下運作，其中10支屬于國家級創業投資基金，其余4支為省級創業投資基金。
1、14支創業投資基金運作情況
陜西省14支創投基金有：循環經濟搞技術創業投資基金、現代能源創業投資基金、航空高技術創業投資基金、生物醫藥創業投資基金、高端裝備高技術創業投資基金、節能環保創業投資基金、新材料高技術創業投資基金、高技術服務創業投資基金、3D打印創業投資基金、新能源汽車創業投資基金、果業產業基金、畜牧業產業基金、中小企業基金、西科天使基金。14支創投基金的運作帶來了一定的經濟和社會效益。一是支持實體經濟，2015年參股基金所投資企業預計實現利潤9.6億元，新創造就業崗位5400多個，增加各類專利逾258個。二是帶動新興產業，通過建立循環經濟、現代能源、生物醫藥、節能環保、航空航天等專項創投基金，投資戰略性新興產業企業61家，完成上市5家，直接投資13.76億元，驅動產業轉型升級。三是助推中小企業，吸引了一批投資專家、中介人士參與陜西早中期企業項目的培育挖掘，投資的初創期、早中期企業占比近60%，部分優質企業進入上市沖刺階段。
2、政府產業引導基金投資企業情況
國家級創投基金投資已掛牌的新三板企業包括西安威盛電子儀器、青島思普潤水處理股份有限公司、西安馳達飛機零部件制造股份有限公司等4家省內企業和1家省外企業。
國家級創投基金投資已遞交掛牌上市材料的企業包括西安三角防務股份有公司、渭南沃泰科技有限公司、西安萬德能源等8家省內企業和6家省外企業。
國家級創投基金投資的其他企業包括四川新力光源股份有限公司、陜西陽晨牧業股份有限公司、北京鼎財科技有限公司等22家省內企業和16家省外企業。
省級果業產業投資基金投資的企業包括陜西西鳳酒股份有限公司、陜西第五村果業發展有限公司、洛川美域高生物科技有限責任公司、陜西蒼山秦茶集團有限公司等省內4家企業。
省級畜牧業產業投資基金投資的企業僅有陜西陽晨牧業股份有限公司和陜西秦寶牧業股份有限公司省內2家企業。
省級中小企業發展基金投資的企業主要包括安康市財信融資擔保有限公司、延安延昌裝備制造集團有限責任公司、陜西秦洋長生酒業有限公司等12家省內企業。
西科天使基金投資的企業主要有西安中科匯纖光電科技有限公司、西安中科華芯測控有限公司、北京中科微光醫療器械有限公司等省內34家企業和省外17家企業。
3、政府產業引導基金運作管理制度建設
在國家、省和基金管理機構層面都出臺了產業發展基金運作管理的有關制度和文件。
2015年11月12日，國家財政部印發了《政府投資基金暫行管理辦法》，主要內容包括政府投資基金的設立、運作和風險控制、終止和退出、預算管理、資產管理、監督管理等。
2015年12月26日，陜西省人民政府辦公廳印發了《陜西省產業發展基金管理辦法》，主要內容包括：成立和運作母基金、基金管理、投資子基金的原則和要求、直接投資股權項目的要求、投資退出、監管獎懲等。
2015年，陜西金控集團制定了《陜西金融控股集團有限公司參股基金暫行管理辦法》，主要內容包括：管理機構、基金的募集與設立、基金管理、基金清算等。同年10月29日，陜西科技控股集團制定的《關于陜西省科技成果轉化引導基金投資決策管理暫行辦法》，主要涉及陜西省科技成果轉化引導基金的組織機構、日常管理、子基金組建方案、初次論證、盡職調查、協議簽訂、派出代表、基金運行報告等。
二、陜西省政府產業引導基金發展存在的問題
陜西省政府產業引導基金發展中存在著基金結構單一，缺乏母基金大平臺;多頭管理，部門職責不清;財政資金退出渠道不暢，造成部分資金沉淀;法規制度不健全，造成實際操作困難等問題。
1、基金結構單一，缺乏母基金大平臺
從目前運作的22支基金來看，大部分屬于創業投資基金，處于項目的早、中期，缺乏企業重組和傳統產業改造升級類型的基金。由于基金結構單一，主要是支持戰略性新興產業發展，而對于實施企業重組，推動資源整合，企業集團化發展，提高陜西省產業競爭實力作用有限;22支基金類似于產業發展的子基金，規模較小、較分散，且各自為戰，缺乏統一的發展平臺，難以吸引和撬動社會大資本進駐，助推陜西省產業結構的快速優化調整。
2、多頭管理，部門職責不清
從陜西省產業發展基金監管的過程來看，涉及部門較多，但是主管部門不明確，部門之間職責邊際不清，同時由于涉及監管的財政廳、發改委、科技廳、文化廳、旅游局等部門之間各自具有不同的利益和考慮，為了維護自身的利益，各個部門出臺了不同角度的政策指導，形成了“政出多門、指導不一”的問題。
3、財政資金退出渠道不暢，造成部分資金沉淀
目前已在新三板上市的西安威盛電子儀器有限公司、青島思普潤水處理股份有限公司、西安馳達飛機零部件制造股份有限公司等企業，政府股權遲遲未能退出，退出渠道不暢，造成資金的沉淀，不能很好地支持新的重點企業發展。
4、法規制度不健全，造成實際操作困難
目前，盡管陜西省出臺了《產業發展基金管理辦法》、《陜西金融控股集團有限公司參股基金暫行管理辦法》等一系列關于產業發展基金的制度法規，但在全省層面上的產業發展基金制度建設還是粗線條的，缺乏發展“大基金”的思路，缺乏可操作性的運作辦法，需要盡快出臺《陜西省產業引導基金管理實施細則》。
三、陜西省政府產業引導基金發展的對策建議
針對陜西省政府產業引導基金發展中存在的問題，提出以下對策建議：
1、盡快設立和運作母基金，搭建產業發展大平臺
借鑒發達省份的先進經驗，結合陜西省實際，建議省上盡快由省政府出資設立母基金―陜西省產業發展母基金或陜西股權投資基金，為外部資金提供與本地產業對接的平臺。面向全國公開選擇基金管理人（GP），到陜西省設立子基金，以讓利和獎勵機制吸引更多基金進駐。募集資金到達之后，母基金管理機構全部交給GP來進行管理操作，不干涉。子基金的募、投、管、退全權由股權投資機構市場化、專業化運作，母基金管理機構只監督子基金投向，但不干預子基金具體投資業務和投資項目確定。政府相關部門負責建立健全行業投資項目備選庫，母基金管理機構整合各方資源建立綜合性、開放式項目信息平臺，為參股子基金提供項目信息查詢和對接等增值服務。
2、鼓勵設立企業重組基金，加快產業結構優化調整
產業發展基金是推動產業結構調整和升級、實現企業改制重組的有效金融手段。陜西省積極鼓勵投資機構設立企業重組子基金，充分發揮其“集合資金、專家理財、組合投資、市場運作”的優勢，通過資本聚合功能，有效匯聚和科學組合國有資本、民營資本和境外資本，在一定程度上滿足國有企業改制重組的資金需求，大力發展混合所有制經濟。同時，產業基金通過專業投資管理機構運作，運用產融結合的模式，積極開展企業價值鏈重塑，推動產業橫向擴張和縱向延伸，加快產業整合和結構調整。股權投資基金完全可以按照國家產業政策和經濟結構調整方向，通過資本杠桿平臺開展市場化運作，幫助實現產業結構調整的目標。
3、市場化運作，推進供給側結構性改革
通過產業發展基金的市場化運作，解決陜西生產業發展資金短缺問題，通過母基金大平臺，吸引社會大資本參與形成產業引導基金，通過放大效應（5至6倍），帶動更大量的資金投到實體企業。參股的子基金對實體企業投資，采取股權投資的直接投資方式，不用支付利息，相應地幫助企業“去杠桿”，降低資產負債率，降低企業債務融資成本。通過企業資產重組、資源整合，淘汰落后產能和過剩產能，“去產能、去庫存”，加快冶金、建材、紡織等傳統產業改造步伐，提升產業技術、質量和品牌水平。通過產業引導基金的定向扶持功能，大力發展關鍵技術、核心技術，以工業機器人、無人駕駛飛機、精密機床設備等優勢高端裝備制造業為突破口，加快在生產方式上向智能化、數字化、精細化轉變。推動新一代移動通信、下一代互聯網核心設備和智能終端的研發及產業化，促進物聯網、云計算的研發和示范應用。大力發展航空航天、新能源、新材料、生物技術和新醫藥、軟件和服務外包等戰略性新興產業，邁向價值鏈高端，彌補陜西省產業發展短板。如此，發揮產業發展基金促進“三去、一降、一補”的作用，助推陜西加快供給側結構性改革。
4、拓寬退出渠道，促進產業基金循環使用
產業發展基金是對于某一產業和企業的特定時期和階段進行投資，而最終的目的是在企業發展成熟后實現退出，再進入到其他的新興領域，這樣才能真正提升產業發展基金資金的運作效率、發揮促進產業結構調整和優化，推動新興產業發展的作用。所以，產業發展基金的退出機制對于產業發展基金的可持續健康發展是尤為關鍵的環節。產業發展基金到期后需要從項目中退出，退出的途徑包括IPO、股份回購、協議轉讓等途徑。所以，陜西省應積極發展股份回購和協議轉讓等其它退出方式，拓寬產業發展基金股權退出渠道，促進產業發展基金良性循環使用。
5、進一步完善制度法規，促進產業引導基金健康發展
產業引導基金的制度法規建設應該遵循的原則，一是要減少產業引導基金發展過程中的交易成本和障礙，促進其健康合理發展;二是應保護產業引導基金發展過程中各個利益相關方的權益。各個利益相關方是指產業引導基金的資金所有者、管理者、被投資者和監管者等各個方面。陜西應盡快出臺《政府產業引導基金管理實施細則》，就母基金的來源、規模、籌資方式、運作模式，子基金征集、簽約、注冊、注資、讓利、退出途徑、監管、績效考核等作出明確可量化操作的規定。
【參考文獻】
[1] 陜西金融控股集團有限公司.2016陜西基金白皮書.
[2] 陜西科技控股集團有限責任公司.陜西省科技成果轉化引導基金2016年上半年度工作開展情況的匯報.
[3] 陜西科技控股集團有限責任公司.陜西省科技成果轉化引導基金2015年度運行情況報告.
【作者簡介】
一、美國產業集群內的中小企業支持政策
總體而言，美國產業集群政策是本著因地制宜、突出集群異質性的原則進行制定的。鑒于集群內包含眾多組成要素，而每個集群成員都需要最切合自身需要的產業集群政策以推動其健康發展。因此，美國政府綜合考量了各大洲在地域、立法制度、集群性質等方面的差異，分別從人才、網絡、資金與信息四個方面進行了集群政策的制定。人才政策充分發揮集群兼容并包的特點，積極吸納國內外各類型人才資源，建立培訓中心與工作中介；網絡化政策則側重于搭建集群內的暢通信息傳播渠道，便于成員間的學習、模仿、交流；資金政策則是大力推動群內的項目投資，為企業提供研發投入和資金支持；而信息政策在于政府為產業集群內企業提供信息化服務，通過專業化的咨詢團隊對企業進行相關指導。除此之外，美國還積極引導利益關聯型企業結盟合作，通過集群內部的信息網絡化構建、融資優惠、人才培訓等多方面舉措扶持中小企業發展，推動技術、設備、創新理念和管理經驗在群內的廣泛滲透。具體來說，美國對中小企業集群內企業的扶持政策主要分為如下幾點：
第一，加大高比例的科技研發經費投入。雖然美國在產業集群政策制定上存在著明顯的地域差別，但在產業集群的科技研發經費投入問題上，所有產業集群的政策選擇卻是一致的。以美國圣地亞哥生物產業集群為例，僅僅2009年便有超過8億美元的資金從美國國立衛生研究院流入該地區，這一投入比例約占研究院總撥款的3%。大規模的研發經費投入直接促進了產業集群內各個企業的技術創新能力的提升，創造了更多研發崗位，專利申請數量也呈現出井噴狀態。尤其是像硅谷等以高新技術為基礎屬性的產業集群更加需要強大的科技投入作為其發展的后盾。對于產業集群資金供給層面的支持，也是美國政府一直不遺余力施行的首要政策。
第二，鼓勵企業和大學等科研機構進行項目合作。產業集群之所以形成，最重要的原因之一便是各個產業集群內部諸如大學等智力輸出平臺可以低成本、快節奏地完成與附近企業的對接。而這也是企業和大學合作項目展開的基礎。早在20世紀90年代，這種產學合作的項目方式便在眾多美國中小企業集群內相繼展開，很多種子基金從企業內部流入科研院所，不僅讓企業家分享了大學經驗，也使得研發團隊獲取了資金支持。眾多類似抗癌藥物發明、電子產品設計、云技術應用等前沿的科技成果在合作項目的扶持下順利實現了實驗室成果轉化，并快速推向了市場，為企業獲得了巨大的經濟利益。這種鼓勵產學交融的運作機制，不僅是產業集群的優勢所在，也是中小企業集群不斷創新發展的動力源泉。
第三，建立集群發展協調中介處理區域事務。為便于集群內部的運轉管理，中介組織的存在顯然必不可少。這類中介組織可以是由群內企業家集合組成的特別工作組。也可以是政府指派的處理公共與私人業務的協調人員；還可以是提供企業一站式服務的區域協調中心；也可以是為集群發展提供支持的各類非贏利性組織。各類中介機構的存在可以幫助所在集群建立金融、法律、審計等輔助支持體系，同時也可以創設企業論壇、集群發展運行報告、相應企業周刊乃至信息咨詢服務。中介組織的建立與存在可以產業集群內各企業間的交流合作，便于他們彼此互通平臺的搭建，也有助于企業、研發機構、金融機構、政府之間的信息交換與共享。
二、美國中小企業扶持政策
美國為扶持沒有形成產業集群的中小企業的發展也制定了相應的政策措施，這些政策措施對產業集群內的企業同樣適用。
一是財政金融層面的支持政策。資金支持對于中小企業的發展至關重要，美國政府對中小企業的財政金融支持政策可以分為三大類：政府采購、政府貸款（擔保）以及風險投資咨詢。雖然美國聯邦政府遵循政府采購協議規定，開放項目投標者自由競爭，但是政府明確要求必須預留部分采購份額給予中小企業，進而促進其快速發展。每年美國小企業管理局均需要做出預算明細，確定分派給各中小企業的采購份額大小，并持續進行跟蹤核查，對其項目完成情況進行事后評價。而在政府貸款（擔保）層面，小企業管理局會針對在75萬美元以下的貸款提供占貸款總額1/4比例的貸款擔保，而對于貸款總額在10萬美元以下的貸款，則提供占貸款總額4/5比例的貸款擔保。并且小企業管理局承諾以上貸款的最長償還期限為25年，而對于由相對弱勢群體（諸如少數民族或婦女）承辦的中小企業，更會給予高達90%的貸款擔保。與傳統財政金融支持政策不同，風險投資的引入尤其對于科技型的中小企業來說更是雪中送炭。以《中小企業投資法》作為法律保障，美國政府積極引導民間資金參與資本化運作。一方面，參與中小企業投資的風險投資公司會獲得政府的所得稅優惠；另一方面，風險投資市場的資金來源愈發多元化也會進一步助推資本市場的繁榮，為中小企業帶來更多的獲取資金的機會。
二是技術創新層面的支持政策。在中小企業的技術創新層面，美國政府積極通過開立各種項目向企業提供科技支持與研發咨詢，尤其以“小企業投資創新研究計劃”最具代表性。該計劃面向極具潛力的創新型企業，以項目形式對其初始階段的研發進程提供智力與資金支持。這種政府性行為對于競爭中勢單力薄的中小企業而言幫助很大，研發經費的補給會在很大程度上緩解其財務缺口，并推動整個技術創新行為的實現。與此同時，“小企業投資創新研究計劃”對企業的資金支持政策也根據企業成長周期有所區分。在企業研究成果的實驗室階段，項目最高會提供不超過10萬美元的經費支持；而對于實驗室成果轉化與技術開發階段，這一經費支持將提升至75萬美元。美國的中小企業技術支持政策概括而言，已走上一條政府公共部門與企業緊密結合的市場化道路。政府部門按職能方向的不同，總會將自身的科技成果有效直接地對接到相關企業。而資助程序則與 “小企業投資創新研究計劃”類似，均以項目資金形式進行撥付，這不僅達成了資金層面的供給需求平衡，更便于政府對政策性項目的驗收審核。而以地方政府為主體搭建的技術擴散中心、技術推廣中心同中小企業建立了更為緊密的聯系，極大地縮短了資金到達時間并提高了技術轉化效率。
三、啟示和建議
借鑒美國中小企業集群發展的經驗，結合我國中小企業集群發展中存在的問題，為促進我國中小企業的發展，本文提出了如下政策建議：
1.發展中小企業創業集群
發展中小企業集群，應當調動全社會資源，積極創辦中小企業集群。從政府支持角度來看，各級政府應鼓勵自主創業。首先，在稅收和貸款方面，要全面落實稅費減免政策，減輕中小企業負擔；繼續對金融政策推進改革，解決中小企業貸款難的問題；其次，在創業政策方面，取消不必要的收費、簡化繁瑣的手續、提供便捷公共服務、改革陳舊的管理制度等。此外，政府還要嚴格執行產品質量和環境安全標準，創造適合區域經濟發展的可持續的生態環境。這樣，才能為中小企業經營者提供良好的環境，在優良環境中培養中小企業走向成熟。再次，在技術支持方面，為了培養中小企業的創新能力，要積極解決中小企業在科技、人才等方面遇到的難題。一方面采取優惠措施，推動中小企業集群內部中介服務體系的發展，建立會計、仲裁、法律、信息咨詢、測試等方面的中介服務機構，完善市場經濟體制的有效運作；另一方面，成立各種教育培訓機構，開展職業技術教育，創造高素質的創業集群隊伍。最后，在社會氛圍上，要加強宣傳創業精神，鼓勵大家善于利用機會和現有資源進行創業。
2.建立多層次的風險投資基金
實踐證明，創業投資對美國中小企業集群產生了推動作用，其中對高科技中小企業集群的發展產生的作用尤其明顯。所以，我國也應該建立多層次的風險投資基金，積極完善風險投資機制。眾所周知，資金支持是高新技術企業成長中的關鍵一環。但是，這種資金的支持不能依靠銀行的貸款，因為銀行經營的最大的特點就是低風險性，所以中小企業創業投資這種高風險性的業務要通過銀行來支持是不太可能的，由此，建立風險投資機制的意義不言而喻。在相關政策的完善上，做好制度方面的安排，比如，應該把建立與完善促進創業投資發展的法律體系作為目前的重中之重。盡管中國第一部“創投法”――《創業投資管理暫行辦法》已經于2005 年 11 月 15 日正式出臺，但相比于創業投資的整個過程，這只是萬里第一步。在創業投資的過程中涉及了籌資、投資、投資管理和退出等環節，這些都需要通過不斷的改進《合伙企業法》《合同法》《證券法》以及《公司法》等相關法律，這樣才能更好地保護創業投資者的權益，實現創業投資更快更好發展。
關鍵詞:股權投資基金/有限合伙人/普通合伙人
引言
有限合伙型股權投資基金（limitedpartnershipprivateequityfund），即由投資者與基金管理人簽訂有限合伙協議而共同設立，投資者作為有限合伙人（limitedpartner），不參與基金的管理運作，以其出資額為限對基金承擔有限責任，基金管理人作為普通合伙人（generalpartner），直接管理基金的投資運作，并對基金債務承擔無限連帶責任的一種股權投資基金類型。由于該組織形式將有限合伙人（投資人）排除在投資決策機制之外以及“穿透稅制”的特性，使其從產生之日起便與風險投資行為伴生[1]，時至今日成為現代股權投資基金的重要類型之一，特別是在股權投資產業最為發達的美國，有限合伙制已經成為主導的基金組織形式。
為推動股權投資產業的發展，我國《創業投資企業管理暫行辦法》（2005年）對于有限合伙型基金的確立預留了法律空間[2]，2006年修訂的《合伙企業法》第2條第3款創設了普通合伙之外的有限合伙形態，國家和地方政府為確保有限合伙形態與現行的其他相關制度順暢對接，陸續出臺系列配套措施，如允許合伙企業開立證券賬戶、允許有限合伙作為首次公開發行公司股東、明確合伙人的納稅細則等等，至此，有限合伙型股權投資基金進入了我國資本市場的投資舞臺。2007年至今，我國有限合伙型股權投資基金落地已經三年，三年的市場驗證凸顯本土化特性的諸多問題，諸如有限合伙人（投資人）和普通合伙人（管理人）信息嚴重不對稱、普通合伙人資質難以確認，無限責任實現路徑不清晰，尤其是對普通合伙人（管理人）配套約束制度的缺失，導致“出資人”和“出智人”失去了平衡，擴大了成本，動搖了有限合伙制度中的投資人與管理人的信任基礎，限制了有限合伙股權投資基金的持續發展。
有限合伙股權投資基金的域外成功與域內失落的制度效果反差，使得筆者開始審視有限合伙股權投資基金的本土化成功路徑。本文首先從有限合伙的兩大核心制度——決策機制和利潤分配制度切入，解讀有限合伙組織形態對于股權投資基金的原理層面正當性，進而觀察我國現行有限合伙型股權投資基金的制度缺陷所在，最后，提出筆者對于如何完善該項制度的自我見解，并主張只有一方面保證管理人專業能力的發揮，另一方面保障投資人資金的安全，在“管理人中心主義”前提下重新建立“資——質”平衡，才能真正實現有限合伙股權投資基金的持久發展。
一、我國有限合伙型股權投資基金的核心制度架構
股權投資基金的盈利水平在相當程度上依賴于運營效率，而運營效率在很大程度上又取決于所選擇的組織形式及其相應的成本的高低。然而，股權投資基金組織形式的選擇又與基金本身的特性和要求具有內在聯系和邏輯上的關聯性。無論公司型基金、信托型基金還是有限合伙型的組織形態都僅是股權投資基金的“外衣”，只要其在決策機制、風險控制、利潤分配及避免雙重征稅等實質方面契合了股權投資基金制度的內在特性，能夠實現投融資快捷、安全，實現投資人和管理人利益訴求，自然就會成為一條有效的路徑。有限合伙的核心制度有效的滿足了股權投資基金的訴求。
有限合伙組織形態從其誕生之日起便伴隨著高風險的投資行為，其責任形式二元性與經營管理權限一元性特征，衍生出二個核心制度：投資決策制度、利潤分配制度。這二個制度通過基金內部機構設置和權限劃分，確立了基金管理人獨立決策權、激勵相容的分配規則，既滿足了投資者的投資預期，又使基金管理人的人力資本得以回報。
（一）有限合伙型股權投資基金的投資決策制度
就有限合伙型股權投資基金而言，在權力配制方面，所有權即利潤分配和參與重大決策由作為貨幣資本提供者的有限合伙人和人力資本提供者的普通合伙人共同享有，管理權和監督權則分別由普通合伙人和有限合伙人單獨享有。在機構設置方面，有限合伙型基金通常合伙人會議來共同行使全體合伙人的共享權力，而在股權投資基金領域除法律強制性規定的治理結構外，均以《委托管理協議》或《有限合伙協議》的形式確立股權投資基金的投資決策機構——投資決策委員會。
有限合伙型基金中的普通合伙人，即基金管理人享有對于基金運營的廣泛控制權。普通合伙人雖然對于有限合伙的出資比例甚少并且可以勞務出資，但是對于股權投資基金的經營決策，諸如投資對象的選擇、投資前的評估、盡職調查、投資時機的決定、投資定價及數量、投資協議的簽訂、投資后的管理、退出等權限，除非合伙協議另有約定，否則完全由普通合伙人自行決定。
日常投資決策權由普通合伙人組建的投資決策委員會享有。投資決策委員會通常由普通合伙人組成，有時還會吸收部分外聘行業專家、財務專家及法律專家等專業人士，外聘專家要求必須具備行業、財務或法律背景。毋庸置疑，投資決策委員會的設置在一定程度上限制了普通合伙人的自主決策權，客觀上可以起到保護有限合伙人利益的作用；同時，外聘財務、法律等專業人士參與基金重大事務的決策，不僅可以增強投資決策的科學性，還能在一定程度上防止有限合伙人濫用權力，三方參與者相互制衡，從而最大程度地保護了各方利益，有利于基金的運營發展。
同時，有限合伙人的出資也并非意味著對企業資產控制權的喪失。《合伙企業法》雖然沒有直接規定有限合伙企業應當設立合伙人會議，但卻規定了應當經全體合伙人一致同意的事項，因此，全體合伙人通過召開合伙人會議的形式對于這些事項進行表決不僅不違反法律規定，而且更有效率，有助于基金的運作。對于關于有限合伙企業的重大變更事項，應當有包括有限合伙人在內的合伙人會議作出決定，而這些事項并非是關于有限合伙企業經營管理的事項，因此，有限合伙人參與這些事項的表決，并不屬于執行合伙事務，因而也就沒有喪失有限責任保護的危險。
（二）有限合伙型股權投資基金的利潤分配制度
對財富高速增資的渴望是股權投資基金的制度產生的直接動因，也是投資者和基金管理人參與其中的根本目的所在，有限合伙制度保證了智力出資者獲得較高的利潤分配，實現對基金管理人的經營激勵，促進股權投資基金運作效益的提升。因此，在有限合伙型基金募集時，就應當在合伙協議中明確約定利潤分配方式；《合伙企業法》亦規定，“合伙協議應當載明利潤分配方式”、“執行事務合伙人可以要求在合伙協議中確定執行事務的報酬及報酬提取方式”[3]。通常而言，有限合伙型基金在退出每一個投資項目之后所得的收益（即扣除管理費及運營成本后的利潤部分），就應當在普通合伙人與有限合伙人之間進行分配。國際通行的基本分配規則是，將投資收益總額的20%分配給普通合伙人，作為其執行合伙事務的報酬；其余的80%由全體有限合伙人按照其出資比例分配。此種分配規則充分認可了普通合伙人即基金管理人對財富增值部分的分配權，最大程度的激發了管理人運用專業技能實現財富增值的熱情，緩解了成本問題。
二、我國有限合伙型股權投資基金的本土化缺失
在國家和地方政府的大力扶持下，我國的有限合伙型基金取得了較為迅速的發展，但由于缺乏有限合伙制度本身賴以存在的信用環境以及信用義務制度的缺失，導致其正常發展及功能有效發揮遭遇嚴峻的現實困境。最初采納有限合伙制的一些股權投資基金，甚至在運營一段時間以后最終折戟沉沙。
曾經轟動一時的長三角地區首家有限合伙型基金——溫州東海創業投資有限合伙企業（以下簡稱“東海創投”）即為典型。成立于2007年7月的東海創投，由10名合伙人組成，其中有限合伙人9名，包括佑利集團等8家民營企業和1名自然人；普通合伙人1名，即北京杰思漢能資產管理有限公司。為確保有限合伙人的資金安全，東海創投設立了“聯席會議”作為最高決策機構，全體合伙人均為聯席會議成員，會議主席由出資最多的佑利集團的董事長胡旭蒼擔任。聯席會議的決策規則是：以每500萬元作為一股，每股代表一個表決權，每一項投資決策須獲得全表決權的2/3才能通過。由于普通合伙人出資最少，只占基金規模的1%，因此也就在事實上成為有限合伙人聘請的經理，并無最終決策權。這種運作模式的弊端很快便顯現出來，致使東海創投無法正常決策，運行陷入僵局，最終導致在成立僅7個月之后，有限合伙人與普通合伙人分道揚鑣。
東海創投失敗的慘痛教訓昭示我們：《合伙企業法》中關于普通合伙人信義義務規范的缺失，致使有限合伙人過于擔心自己的資金安全，而不能完全信任普通合伙人。應當說，有限合伙人的此種擔心的確有其合理性，因為作為普通合伙人的基金管理人擁有對基金運營的廣泛的自由裁量權和絕對的控制權，同時由于信息不對稱的存在，致使有限合伙人難以對其行為進行觀察和監督，由此導致了普通合伙人與有限合伙人事實上的不對等地位，普通合伙人實施機會主義行為的風險也就不可避免[4]。為保護處于弱勢地位的有限合伙人的利益，防止普通合伙人濫用管理權，英美衡平法創設了普通合伙人的信義義務（fiduciaryduty）規則，即“普通合伙人應當殫精竭慮、忠誠于合伙企業的事務，不利用職權牟取私而損害合伙企業和有限合伙人的利益；同時還應當以高度的注意與謹慎履行職責，千方百計地謀求合伙企業利益最大化。”而我國《合伙企業法》尚無普通合伙人信義義務的完整規范，無法對其行為進行必要的約束，進一步影響了有限合伙型基金的運作效益。
三、我國有限合伙型股權投資機制的變革路徑
首先，確立普通合伙人的信義義務，即普通合伙人應當對有限合伙人負有信義義務，這是完善有限合伙型股權投資基金的必經道路。所謂明確信義義務范疇，是指要求普通合伙人應當對有限合伙人恪守誠信，并專注于增進有限合伙人的最佳利益，而不得使自己處于與有限合伙人利益相沖突的地位。具體包括：1.對于其因基金管理而取得的利益或商業機會，都應當向有限合伙人如實披露，并獲得其同意；2.應當避免自己在管理基金的同時與基金進行交易，或代表他人從事有損有限合伙人利益的行為；3.避免與基金構成競爭。其次，明確信義義務的主體，實踐中多數有限合伙型基金中的普通合伙人通常由專業的基金管理機構擔任，并由基金管理機構指派專職的投資管理人員負責基金的日常管理。根據《公司法》等法律規定，這些投資管理人員只對基金管理公司負有信義義務，而并不直接對基金的有限合伙人負有信義義務。如果在投資基金領域嚴格遵循此項原則，則可能導致在基金管理人與有限合伙人利益發生沖突時，投資管理人員為履行對基金管理人的信義義務而損害有限合伙人的利益。為防止此種機會主義行為的出現，證監會專門制定了《基金管理公司投資管理人員管理指導意見》，明確規定“投資管理人員應當維護基金份額持有人的利益。在基金份額持有人的利益與公司、股東及與股東有關聯關系的機構和個人等的利益發生沖突時，投資管理人員應當堅持基金份額持有人利益優先的原則”[5]。該等規定頗具合理性，亦應當準用于有限合伙型基金的投資管理人員。
其次，細化并明確普通合伙人承擔無限責任的可能路徑。一則，建立普通合伙人財產登記制度，普通合伙人以“智力”出資而享有有限合伙的控制權，最重要的風險控制制度就是無限連帶責任，無論普通合伙人是個人還是機構，需要建立普通合伙人財產登記制度，以確保有限合伙人清晰判斷商業風險。二則，明確有限合伙人對普通合伙人的訴訟權。《公司法》中當股東發現管理層出現了違反忠實義務的情況，法律賦予其“股東訴訟權”，以便能夠追溯管理層責任，該規定應同樣適用于有限合伙人中的普通合伙人。三則，建立個人破產制度，保證基金管理人的職業生涯。當基金管理人非因道德問題而觸發了無限責任，應為其“重生”提供合理的制度路徑，保證普通合伙人職業生涯的持續性。
再次，設立股權投資基金管理人行業協會，加強行業自律監管，經由發展信用評級措施，實現股權投資基金管理人信用體系，以構建行之有效的聲譽機制。國內的評級機制已經有了雛形，比如雜志、報刊等公共媒體已開始建立，另外像清科研究中心這樣一些專業調查公司，以及全國工商聯并購公會等中介組織都已開始這方面的工作，但仍需大力發展。首先，建立政府背景的信用評級機構，或者扶持本國的信用評級公司，并明確監管責任；其次，推廣評級標準，盡快對我國的投資機構、企業給出信用評級，并與審計等其他機構相結合，加強合作，將信用評級納入監管體系。
最后，確立適度的政府監管制度。適度監管是指監管主體的監管行為必須以保證基金的市場調節為前提，不得以通過監管而壓制、限制了基金機構競爭和發展的活力。對基金管理人的監管是一種比較寬松的模式，但是這種寬松并不是一種無序的放任。2009年3月26日美國出臺了金融體系改革方案，該方案旨在加強對金融市場尤其是股權投資基金的監管。這些措施主要表現在以下幾個方面：一是要求股權投資基金包括對沖基金的管理人在SEC進行注冊；二是要求股權投資基金以保密方式向證交會定期報告管理資產量、貸款額以及其他重要信息；三是加強了對衍生產品的信用風險的控制，從產品開發人到承包商必須在該產品中保留部分經濟利益，防止風險的全部轉嫁；四是成立專門的系統性風險監管部門，對規模最大的金融機構進行風險監控。我們應吸收國外的經驗，從保護金融市場安全角度，建立政府適度監管制度，明確監管的重點：（1）規定有限合伙股權投資基金中普通合伙人的最低資質；（2）加強股權投資基金信息披露的規范性與透明性，增強行業自律的強度與水平；（3）行業政府主管部門建立日常監控系統，確保金融市場的安全。
注釋:
[1]有限合伙制度的起源可以追溯至中世紀地中海沿岸從事海上貿易的一種新型商業經營方式_康孟達（Commenda）契約。其產生原因有二：一是為了規避教會禁止借貸生息的法令；二是希望通過契約的約定將投資風險限定于特定財產。根據康孟達契約，一方合伙人（通常被稱為Stans的投資者）將商品、金錢、船舶等轉交于另一方合伙人（通常被稱為Tractor的經營者）經營，冒資金風險的合伙人通常獲得3/4的利潤，且僅以其投資為限承擔風險責任；從事航行的企業家則以雙方投入的全部財產獨立從事航海交易，其獲得1/4的利潤，并對外承擔經營的無限責任。
[2]《創業投資企業管理暫行辦法》第6條第1款規定：“創業投資企業可以以有限責任公司、股份有限公司或法律規定的其他企業組織形式設立。”
[3]參見《合伙企業法》第18條、第61條的規定。
