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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇有關拆遷的法律法規，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：房屋拆遷；補償
中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2015）005-0000-01
一、我國房屋拆遷
1.拆遷是一種政府行政行為。根據規定，房屋征收與補償工作由本行政區域的市、縣級人民政府負責。
2.拆遷混合了行政和民事法律關系。政府進行土地征收、拆遷房屋的過程中與被拆遷人之間形成行政法律關系，為了平衡各方利益應當以民事法律關系中的民事主體之間平等交易的原則來衡量。
3.房屋拆遷具有公益性。根據新拆遷條例第八條的規定，房屋的征收是為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要。
4.拆遷具有有償性。新拆遷條例第十七條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償。為平衡各方利益，被拆遷人作為利益的受損方必須得到及時充分的補償，而且這種補償應該要使被拆遷人得到適當的滿足，包括補償方式和補償金額。
5.拆遷的合法性。包括拆遷主體、拆遷行為、拆遷程序合法。
二、我國房屋拆遷補償存在的問題
（一）“公共利益”的界定
“公共利益”一詞在我國有關土地征收、管理的法律中頻繁出現，但卻未對其進行過明確的定義。本文認為“公共利益”既是“公共”的利益，就應當由公眾通過民主的方式來界定，即政府征地征房須征求公眾意見，特別是拆遷的權利受損者的意見，通過公眾投票，支持率達到絕對多數才能進行拆遷，這樣更能體現公眾的意志、保障公眾的利益。公共利益的判斷權和決定權，不能由行政長官來行使，作為法律執行機關的行政機關，對如此重大的利益，不應有判斷權和決定權，應由權力的原始擁有者―――大眾說了算。
（二）拆遷補償方案的制訂
被征收人作為房屋的所有者有權通過民主的投票的方式參與拆遷補償方案的決策，對于不符合自身利益要求的拆遷補償方案有權申辯甚至提訟，在行政復議或行政訴訟期間被拆遷人的一切權利應受到嚴格的保護，中止房屋征收拆遷決定的執行，以防止不公正的強制拆遷出現，《條例》對此未作出規定。
（三）從“行政強拆”到“司法強拆”
拆遷是城市改造中的必然舉措，但近幾年很多地方的拆遷已陷入野蠻拆遷的怪圈，民眾更是聞“拆”色變。在新拆遷條例頒布之前，由于法律法規允許“行政強拆”的存在，各地因“行政強拆”引發了不少暴力、自焚等惡性事件。而《條例》第二十八條規定使得“司法強拆”取代了“行政強拆”，試圖解決“行政強拆”引起的社會矛盾，但“行政強拆”與“司法強拆”只是強拆主體由行政機關換成司法機關，程序上由行政機關向司法機關申請強制執行，表面上似乎通過司法機關裁決執行的案件更為公正合法，但“強制拆遷”的本質卻并未改變。
（四）“住改非”和無手續房屋補償間題
1.對“住改非”的處理簡單化。很多城市為了擴大就業，鼓勵個人廣開就業門路，大量臨街房屋由住宅用房改為營業用房，并辦理了營業執照、繳納各種稅費，但因末及時辦理房屋用途變更手續，因而產生了大量的“住改非”。
2.對無手續房屋的定性一刀切。由于我國房地產法律法規出現較晚，以及一些公民法律意識不強等原因，現實中存在不少手續不全、無權屬證書的房屋。無權屬證書房屋并不等于違章建筑。但是在實際操作中，一些地方對無手續房屋不進行鑒定甄別，直接以有無房屋證照作為界定違章建筑的依據，對無權屬證書房屋一律視為違章建筑.實施無償拆除，導致被拆遷人不能得到合理補償。
（五）房屋拆遷補償金額有失公平
在房屋征收過程中補償金額是焦點問題，往往會因補償金額難以達成一致而阻礙拆遷順利進行，譬如被拆遷人原有房屋只有一套，被拆遷后想要得到一套面積相同的安置用房就得自己掏腰包補齊差價，原本權利就受到損害，現如今還得自己掏腰包才能彌補之前的損失。
三、我國房屋拆遷補償法律制度的完善
（一）“公共利益”界定需改進
公眾利益一直備受關注，理應得到明確界定，而不能僅以國家制定的法律法規規定為標準，應更多地聽取公眾意見，由公眾來鑒定。本文認為在實體法上，既然新拆遷條例采取列舉的方式界定“公共利益”，就應當嚴格對其進行界定；在程序法上，建議制訂周詳的“公共利益”鑒定程序，設立民主的“公共利益”認定機制，采取民主投票結合實體規范的方式進行鑒定，讓“公共利益”成為名副其實的“公共利益”。
（二）拆遷補償方案需民主決策
對于政府擬定的拆遷補償方案應該由被拆遷人通過民主投票的方式參與決策。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案，并經全體被征收人投票，支持率達90%以上方為通過”。
（三）“強拆”需限制，法規需完善
“強拆”因由國家強制力保證實施而令人望而生畏，但當這種強制力不合理地侵犯到人們賴以生存的權利的時候，產生的后果及付出的代價也是沉重的，“強拆”從某種程度上反映了社會法律制度缺乏民主，政府權力過于強大以致對公民私權利過度侵犯。在充分保障公民財產權的基礎上立法應當給予嚴格的限制，對行政機關的“強拆”申請，法院必須召開聽證會征求公眾意見，在得到多數公眾支持的情況下裁定執行方可服眾。
（四）完善相關政策，妥善解決無手續房和“住改非”問題
妥善處理好“住改非”，允許各地根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償，對由于歷史原因造成的手續不全房屋，依據現行有關法律法規補辦手續后依法補償；對政策不明確但確屬合理要求的，要抓緊制訂相應的政策，限期處理解決。據此，對“住改非”補償問題，既要堅持根據房屋產權證所登記的用途確定房屋使用性質原則，也要根據實際情況，本著尊重現實的精神靈活處理。
（五）補償需充分、公平
公平合理的補償是政府誠信的表現，權利受損者不僅應該得到公平的待遇，而且應該受到適當的照顧以體現政府執政為民的理念。新拆遷條例第十九條應當為：“對被征收房屋價值的補償，實施不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內商品房的市場平均價格。”保證被拆遷人的住房條件不受減損甚至有所提高。
參考文獻：
1.立法理念、法律意識方而:拆遷是指為城市建設和國家經濟發展的需要，經有關機關許可而拆除權利人房屋并給予補償、安置的行為。拆遷涉及房屋所有權人的所有權問題。所謂房屋所有權是指權利人對其所有的房屋有占有、使用、收益、處分的權利。該項權利受法律保護，任何組織、個人均不得非法侵害。拆遷從性質上講應該屬于對公民則-產的征收。我國法律中雖沒有明確規定“私有則一產神圣不可侵犯”，但法律對“保護公民個人的合法則一產”在《憲法》中作了承諾。也就是說:保護公民個人合法則一產安全是國家的法定義務而長期以來，在中國的法律傳統中，公法文化一直占絕對優勢，私權利一直得不到應有的俘重和有效地保護，無法同公權利相抗衡。在公民個人利益與國家利益發生沖突時，強調犧牲個人利益服從國家、集體利益。與之相對應，國外則非常強調對公民私有財產的保護。“公民個人的土地，皇帝的馬也不許跑。”而在我國，拆遷實踐中的“釘子戶”一詞就反映著拆遷者與被拆遷者的對立關系，暴露出立法理念之落后。
2.法律體制方而:我國日前拆遷工程相當浩大，涉及到許多樣眾的切身利益。這方面的矛盾糾紛呈上升趨勢。然而，在這一領域尚沒有一部統一的《拆遷法》這方面的法律依據主要是國務院在2001年6月6日第40次常務會議上通過并于2001年11月1日正式實施的《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱《條例》)。各地政府根據各地的實際情況，依據此條例制定了當地的拆遷管理規定。如:1997年北京市頒布了《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。關于拆遷補償方法，規定比較混亂，因此帶來了實際操作中的混亂現象。
3.執法方式與水平方而:城ili拆遷辦公室是專門管理拆遷事務的機構，執掌著拆遷人權。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執法方式粗暴單一、執法水平低。這在一定程度上傷害了被拆遷人的感情導致了此類矛盾的激化。
二、行政法視野中的拆遷問題
1.關于拆遷抽象行政行為的可訴性問題
現代法治國家一般都將立法納入司法審查。例如在英國，無論是行政機關的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越權限，法院都可行使審查權。而在我國的實踐中，有這樣一種情況:在被拆遷人對一此拆遷規則表不疑問時，尚沒有較有效的解決途徑。這與我國現有的行政法律制度有關。我國《行政訴訟法》和《最高人民法院關于貫徹執行<行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》所確定的行政訴訟受案范困僅限于具體行政行為，而排除了抽象行政行為。2003年4月25日，《法制日報》以《公民狀告政府行政“立法”不作為》為題報道了南京市江寧區的一件由拆遷糾紛引出的案中案。案件中的江寧區政府在上位的拆遷法規已修改多年的情況下，不及時修改當地的拆遷法規，仍然沿用7年前的祈行辦法，以致被拆遷人因此損失數白萬元，被拆遷人憤而狀告政府立法不作為，其訴訟請求被駁回。而對一些地方政府以行政立法的方式損害被拆遷人合法權益的行為，司法的活動空間很小，這也就使得當事人處在了一種投告無門的境地。故許多學者強烈呼吁擴人行政訴訟受案范困。有的學者還卞張從社會公共利益關系出發，一切行政行為都納入行政訴訟受案范圍。
2.《城市房屋拆遷管理條例》的不周延性
(1)《條例》尚未規定被拆遷人有權利參與拆遷的決策過程及監督拆遷過程。飛政府行政公開是現代社會的一人趨勢，而在我國的拆遷實踐中，許多拆遷決策存在著暗箱操作的現象，都是政府一言為定，不容被拆遷人的質疑。如果被拆遷人有參與拆遷決策過程的機會的話，會減少不少矛盾。另外，《條例》也未規定被拆遷人有權利參與監督拆遷過程。
(2)《條例》并未明確提出聽證程序，只在第八條規定:“房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人，拆遷范困，拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆遷卞管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應當聽取被拆遷人的意見。”
(3)《條例》第十六條規定:“拆遷人與被拆遷人或扦拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。“當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或扦提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”這一規定存在兩個問題:首先，裁決公正的前提是地位中立，而城市規劃和拆遷或授權開發商拆遷本身就是政府行為，而且在一些地方，政府官員追求所謂政績的愿望與商人追求經濟利益的目標相結合，于是政府和開發商之間有了更多的默契，由此產生的政府的裁決的公正性就可想而知了。其次，“訴訟期間不停止拆遷的執行”的規定使被拆遷人如果對拆遷補償不滿，即使選擇了行政訴訟，也只能“帶著鐐銬跳舞”，無法改變被強制拆遷的命運。這就,,致一些被拆遷人采取非理性的方法來處理問題。
3.其它法律法規存在的問題
我國尚沒有系統地規范房地產評估方面的法律法規。目前多數房地產評估機構依附于行政權力而存在，其出具的評估報告帶有濃厚的行政色彩。因此，有關部門有必要盡快制定相關措施。另外，有些地方性的法規雖然打著保護被拆遷人合法權益的旗號，但在實際立法過程中并沒有把被拆遷人作為權利主體來保護，而是站在管理者的角度，以方便拆遷為目的。這些都是立法中需要改進的。
三、解決拆遷矛盾之法律構想
要想徹底解決城市建設中的盲目與無序狀態，從根本上保護公民的權利不受侵害，僅靠行政命令是不夠的。為了防止推土機下的悲劇”的發生，需要從立法理念、法律體制、執法方法等層而解決拆遷矛盾。
1.樹立正確的立法理念
國家利益和個人利益從根本上說是一致的，不應該把被拆遷人放在政府拆遷的對立面上。要改變政府的行政觀念。政府行政的最重要目標，不應當是修了幾條步行街，招了多少商，引了多少資，而應是為當地的群眾提供好的公共物品和公共服務。西方國家拆遷一條街道往往要醞釀四五年甚至七八年，我國香港的街道少有筆直，都是因為他們用了最充分的時間進行平等的協商，直到雙方都覺得公平為止。這一點值得我們借鑒。基于平等基礎上的拆遷法律法規才能得到群眾的擁護。
2.完善我國現行的有關拆遷的法律法規
(1)規范建設項目的審批程序
對涉及拆遷的，在規劃審批前應以適當的形式予以公示，充分聽取被拆遷人等利害關系人的意見。建設上程規劃方案一經批準，建設單位不得擅自變更;確需變更的，必須經過規劃部門審批;城市規劃行政部門在批準其變更前，應重新進行公示。
(2)應明確提出聽證程序
《行政復議法》第四條規定:“行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。”《行政處罰法》專門對行政機關作出某此行政處罰決定前，當事人要求聽證的，行政機關應就組織聽證的程序作硬性規定。可見，聽證有一定的法律依據。在此基礎上，《條例》應明確提出聽證程序，要求“房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應當聽取被拆遷人的意見。”只有充分體現透明度原則，才能提高行政效率。
(3)確立合理貨幣補償機制
公共利益的成本當由受益人均衡負擔，這是現代社會的共識。因此，對城ili建設中的利益受損者，應進行及時、充分、合理的補償。《條例》規定，被拆遷房屋的評估辦法及搬遷補助費和臨時安置費的標準，由省、自治區、直轄市人民政府制定或規定。從目前的情況看，各地的評估辦法和補償標準、補償程序均不相同，拆遷補償標準較混亂。且補償標準一般都是政府說了算，較少聽取樣眾意見。而目前的拆遷矛盾在很人程度上是由執行的補償標準相對于市場房價偏低引起的。因此應賦予樣眾在補償標準上的“話語權”，從而提高透明度，使補償趨向于公平。有學者建議，國家可制定統一的《征收補償法》，確立評估辦法和補償標準的制定辦法，明確評估和補償的程序。
3.就政府而言，應嚴格依法行政。
依法行政，必須強化聽證程序，確保被拆遷方的知情權。依據相關法律的精神，在拆遷當事雙方不能就拆遷補償安置等問題達成一致，經做工作仍無效的情況下，對涉及拆遷住戶多、影響而廣、補償數額人的糾紛應舉行聽證。根據拆遷行政程序規定和拆遷實踐，筆者認為，把舉行拆遷聽證的時機選擇在經多次做工作拆遷當事雙方仍不能就拆遷安置補償事宜達成一致，拆遷行政部門在下達拆遷行政裁決之前較為適宜。這樣做便于充分聽取拆遷當事雙方的意見，也為即將下達的行政裁決提供充分的事實和法律依據，確保行政裁決的公正拆遷聽證應以公開的方式進行，不但拆遷行政機關和利益關系人參加，一般公眾經允許亦可參加旁聽，新聞記者也可以采訪。拆遷聽證應遵守法定程序。聽證結束后，行政機關負責人應對聽證結果進行審查，作出相應決定。
依法行政，需要注意方式方法現在有不少地方政府走的是“強硬派路線”，以權壓人，以勢欺人，根本沒有把拆遷戶放到平等的談判位置。在利益之爭中既不遵循法律，也不嚴格按市場經濟規律辦事，而是按拆遷辦單方面的意志行事，甚至或通過停水停電等違法方式逼人就范，或通過造成既成事實來強迫拆遷戶接受。其結果往往是事與愿違。拆遷方式應當依法確定，具體有兩個方面，一是在實體方面，依照法律規定，對被拆遷人足額進行補償、安置，不能利用評估或地位的優勢克扣、減損補償、安置數額，侵害被拆遷人的利益;一是依據法定程序拆遷，對不能達成協議的，可提請拆遷主管部門裁決。裁決生效后或被拆遷人不服的且拆遷人提供周轉用房的方可強制拆遷。同時，拆遷部門應改進執法方法。這方面也有一些成功的經驗。據報道，沈陽市在“金廊”拆遷過程中，走的是市場化路線”補償金額通過"市場評估定價”。為保障被拆遷人及承租人的利益，還設定了最低補償線。為盡快完成拆遷工作，采用現金獎勵的辦法，并采取了分時間段獎勵措施:拆遷人會后25日內搬遷完畢的，每戶獎勵4000元人民幣;拆遷人會后35日之內搬遷完畢的，獎勵3000元人民幣。這種“以柔克剛”、人性化、靈活務實的解決問題的思路，更適應當下的樣眾的心理。無論是經濟效益，還是社會效益，都遠遠好于一此地方的野蠻拆遷。只有依法行政，才能真正俘重人的俘嚴，達到拆遷的最終的目的，即為了滿足的人更高層次的社會需要。
另外，政府要采取措施，為拆遷戶提價供經濟適用房和中低價商品房，以從源頭上減少拆遷矛盾。
4.應暢通被拆遷人的權利救濟渠道。
現實中，被拆遷人權利救濟渠道的不通暢是造成拆遷矛后激化的重要原因。為此，人民法院應當受理拆遷爭議，同時享有拆遷糾紛的最終裁判機關的地位。同時，考慮到拆遷涉及一些專業知識，應組建由與拆遷雙方沒有利害關系的專業人士組成的裁判機構，公正而高效地裁決拆遷糾紛，既維護被拆遷人的合法權益，又保障城市建設項目的順利進行。
拆遷本來是為人民樣眾創造更好的生活環境的一件好事然而由于立法理念的落后、法律法規的不健全丙加上一此部門工作方法簡單粗暴，導致“善花”結出“惡果”。筆者認為，只有全面廓清立法理念、改善現有法律體制再加上有關部門依法行政、人性化執法，才能真正把好事辦好，最終使人民樣眾受益。
【參考文獻】
[1]秦平.城市拆遷，司法何以缺位[J].中央政法管理干部學院學報，1995,(6).
[2]沈陽今報[N]2003-9-3.
奉化市奉幫服裝城的原五十余戶個體工商戶，自2002年2月起就一直為所購固定攤位的拆遷補償一事而困惑、奔波、維權……。
第一部分、案件事實經過
一、服裝城的建造及出售
奉化市“奉幫服裝城”是由奉化市人民政府主辦、市工商局承辦的一個項目，于91年8月12日正式動工興建。92年3月經奉化市人民政府第三次常務會議討論，會議同意奉化市工商局提出的《奉幫服裝城出售方案》（內容為：為籌集建設資金，將服裝城一、二層攤位進行預售，出資購買者對所購攤位擁有所有權，一層出售給個體戶，二層出售給市各企業單位等）。隨后，奉幫服裝城籌建辦于92年4月1日了“關于歡迎認購奉幫服裝城攤位的公告”，并于92年4月11日在寧波日報頭版頭條上刊登銷售廣告。1992年9月廣大個體工商戶與奉化市工商局簽訂了《奉幫服裝城攤位買賣協議書》并辦理了公證，92年10月市工商局向購攤位的個體戶頒發了《奉幫服裝城攤位所有權證》。自此，個體戶們就一直在服裝城一層攤位經營個體服裝、鞋帽等批零生意或將攤位出租他人經營。
二、服裝城拆遷過程
2002年2月6日奉化市房地產管理中心向市土地流轉中心頒發“房屋拆遷許可證”，對服裝城進行拆遷改造，許可證載明：拆遷期限至2002年3月20日；
2002年2月26日奉化市房地產管理中心“關于服裝城房屋拆遷公告”；
2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室對服裝城進行“強行”拆遷；（注：未與個體工商戶達成拆遷協議，又未經行政裁決或法院判決）
2002年4月11日奉化市土地流轉中心、奉化市市場發展中心、奉化市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補償協議書”。上述三方在協議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
第二部分：服裝城拆遷爭議及行政裁決、訴訟過程
一、奉化市規劃與建設局行政裁決
2002年3月4日拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室受奉化市市場中心委托，發出《告攤主用戶書》，主要為：拆遷單位接受所有權人奉化市市場發展服務中心全權委托，代為處理服裝城內固定攤位有關補償安置事宜，單方決定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補償安置金額等內容。個體戶們認為：一服裝城攤位所有權人是出資購攤位的個體戶而非市場發展中心、二拆遷安置補償方案不符合申請人購實（即擁有攤位所有權、攤位建筑面積約11平方等）及違反法律法規規定。雙方發生爭議，未能簽署協議。
2002年4月12日奉化市市場發展中心以“申請人”身份、以奉化市土地流轉中心、個體戶為被申請人向奉化市規劃與建設局申請行政裁決，要求依法對拆遷補償事項進行裁決；申訴人接到通知后及時向建設局提交了答辯狀及相關證據（包括：服裝城攤位出售方案、出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協議書、公證書、攤位所有權證、購攤位收款收據）；
2002年5月15日奉化市規劃與建設局作出行政裁決：申請人奉化市市場發展中心按奉化市國資局批復給予被申請人（即個體戶）實行貨幣補償，金額為每平方10500元，攤位面積4平方，合計 ×× 元。
二、一審行政訴訟
2002年6月28日共58位個體工商戶以奉化市規劃與建設局作出的行政裁決具體行政行為主要證據不足、違反法定程序、適用法律法規錯誤為由，依法向奉化市人民法院提起行政訴訟（被告：奉化市規劃與建設局、第三人：奉化市土地流轉中心、奉化市市場發展中心）。個體戶在一審訴狀中提出：1、奉化市規劃與建設局認定個體戶對所購奉幫服裝城固定攤位享有的權利是永久性使有權，沒有事實與法律依據，并且基于這一認定，裁決的內容也與法不符，包括主體、補償形式、金額(應以經房產評估的價格為準，是本案中無評估報告)、面積（因攤位無房產證，應以91年的出售方案及市場價格為準，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對個體戶的拆遷補償方式、補償金額的確定違反國務院和浙江省城市房屋拆遷條例的有關規定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無證違法拆遷，奉化市市場發展中心申請行政裁決的程序違法，建設局作出行政裁決違反法定程序。
奉化市人民法院經二次開庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認為：“雖然原告（即個體戶）購入奉幫服裝城攤位，并持有奉化市服裝市場籌建辦公室所發的《攤位所有權證》，但依照法律法規的規定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權人應是第三人奉化市市場發展中心，對原告可視為被拆房屋的當事人。被告收到第三人奉化市市場發展中心提出的行政裁決申請，結合其自愿補償和服裝城攤位評估計算及攤位補償價格的說明等情況，根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十七條的規定，被告所作的裁決不違反法律法規規定。綜上被告所作的行政裁決認定的事實基本清楚，適用的法律法規正確，程序基本合法，應予支持，原告訴請的理由和依據不足，本院難以支持。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項的規定，判決維持被告奉化市規劃與建設局所作的行政裁決書。”
三、二審行政訴訟
個體戶（即二審上訴人）不服一審判決，向寧波中院提起上訴，主要理由為：
（一）、一審判決對上訴人在拆遷過程中的身份未依法作出認定，從而導致模糊判決，并否定了上訴人應享有的權利。
1、依《浙江省城市房屋拆遷管理條例》的規定，拆遷當事人包括拆遷人、被拆遷人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用權人不在此五類拆遷當事人之列。
2、被上訴人在庭審中辯稱：“與拆遷有關的人即為拆遷當事人”。那么，與上訴人一樣購買了攤位的個體戶，有的租了其他人的攤位經營，有的把攤位租給他人經營，這些攤位的承租人及出租人均與本次拆遷有關，也應是拆遷當事人了，但裁決顯然遺漏了這些與拆遷行為緊密相聯的當事人。
（二） 、未正確適用法律、法規。
被上訴人奉化市規劃與建設局作出的行政裁決適用了國務院《城市房屋拆遷管理條例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第17條的規定，這二條均是關于被上訴人有作出行政裁決的行政職權的規定，而不是有關拆遷、補償方面實體規定的條款。一審判決認為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規正確，是故意遺漏拆遷條例的相關實體規定，對被上訴人的違法之處不作評判。
1、 拆遷補償方式的確定違反拆遷條例的規定。
上訴人對攤位享有比承租人更多的權利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規定的承租人的權利，但被上訴人依據奉化市市場發展中心的單方申請，作出進行貨幣補償的裁決。依國務院《城市房屋拆遷管理條例》第27條的規定：“被拆遷人與房屋承租人達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換”，行政裁決認為上訴擁有攤位永久性使用權，卻連承租人都享有的權利也不予保障，剝奪了上訴人在權利。補償方式的確定違法。
2、 補償金額的確定。
被上訴人依據奉化市市場發展中心的單方申請、奉化市國資局的一批復，裁決確定了對上訴人補償的金額，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第31條的規定。
對于面積的認定同樣無事實依據，與法相悖。一審判決認為“攤位所有權證”不是合法產權證明，卻以“攤位所權證”記載的面積確定攤位面積，前后相矛盾。混淆使用面積與建筑面積概念，對攤位出售方案、購買價格等歷史事實視而不見。
3、 行政裁決的程序。
行政裁決是實施強制拆遷的法律依據。進行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規定拆遷人應在拆遷許可證規定的拆遷期限內完成拆遷，所以行政裁決應當在拆遷期限內進行。而本案中，拆遷許可規定的拆遷期限至2002年3月20日，強行拆遷的時間是4月2日，奉化市市場發展中心申請行政裁決的時間是4月18日。是先違法強行拆后申請行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過程中的補償安置問題，進行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（即超期違法無證拆遷），被上訴人理應依法行使職權對違法拆遷行為進行管理，對違法的裁決申請不予受理，但被上訴人卻違反程序進行受理并作出了錯誤的裁決。
4、拆遷補償安置發生在拆遷人與其他拆遷當事人之間。奉化市市場發展中心不是拆遷人，奉化市市場發展中心與上訴人間也無任何合同法律關系存在，雙方間不存在拆遷補償安置關系。而本案中，對上訴人的補償形式及金額、裁決申請均是市場發展中心提出的，不是拆遷人土地流轉中心提出的，被上訴人依市場發展中心的申請及補償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規定。
（三）、一審判決書未對被上訴人提交并經庭審質證的證據進行完全的羅列和認定，對案件事實的認定存在遺漏，致使判決認定事實不清。從而無法糾正：裁決所列拆遷當事人主體錯誤、拆遷項目未完成補償安置即違法轉讓等違法之處，判決結果錯誤。
被上訴人在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關證據。
第一次：提交了9份證據，其中證據三是奉化市計委“關于同意寧波市大榭開發區恒業房地產開發有限公司新建奉化商貿大廈建設項目立項的批復”、證據四是奉化市規劃局發給寧波大榭開發區恒業房地產開發有限公司的“建設工程規劃許可證”（副本）；
第二次：提交了五份證據，證據一是奉化市計委“關于同意市土地流轉中心開發服裝城地塊建設項目的批復”、證據二是建設用地規劃許可證。
對被上訴人在一審中提交的上述證據，上訴人認為：
1、第二次提交的關于土地流轉中心的批復、建設用地規劃許可證屬逾期提交，且無法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法關于被告舉證期限的強制性規定，應不予認定，一審判決認為逾期提交的證據有效與法無據。
2、一審判決遺漏了對被上訴人不利的證據，單列了對被上訴人有利的證據。
3、奉化市計委、規劃部門先后二次分別對奉化市土地流轉中心和寧波市大榭開發區恒業房地產開發有限公司立項、發證，被上訴人在庭審中答辯稱是項目轉讓即土地流轉中心將未完成拆遷補償安置的項目轉讓給恒業房地產開發公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對此進行陳述，也未適用拆遷條例（即國務院條例第19條、浙江省條例第25條）的相關規定進行審查評判。導致判決認定事實與實際存在出入，未能對裁決所列當事人主體錯誤（即由項目受讓人繼承原拆遷人的權利義務）的事實進行認定，從而對裁決違法之處予以糾正。 寧波市中級人民法院于2003年2月13日開庭審理了本案，二審中各方當事人圍繞本案被上訴人奉化市規劃與建設局所作拆遷裁決程序是否合法、是否具有法定職權、裁決書中所列主體是否正確、認定上訴人攤位面積是否有事實依據、補償標準的制訂是否具有規范性文件依據、裁決適用法律是否正確等爭議進行質證、辯論。二審判決認為：“一、上訴人不是服裝城拆遷活動中的被拆遷人，但可以認定是拆遷當事人。二、被上訴人受理裁決申請并啟動裁決程序符合法律規定。三、被上訴人根據上訴人擁有的攤位所有權，確認被拆遷人自愿補償上訴人
不違反法律規定，并無不當。”判決：駁回上訴，維持原判。
第三部分：個體戶認為拆遷存在違法，個體工商戶的權利未得到保護。
一、個體戶的身份及在拆遷中享有的權利
本案中個體戶購置了固定攤位，取得奉化市工商局頒發的攤位所有權證后安心經營個體生意，現在才發現7年之后（即98年）整個服裝城的房產證辦到了奉化市市場發展中心名下。于是，奉化市市場發展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個體戶不是被拆遷人為由，創造出一個《拆遷條例》沒有規定的“永久性使用權人”概念，不評估、不安置，通過政府部門的紅頭文件（如國資局批復）來定了一個價格進行補償。于是，規劃與建設局又以準司法機關的身份為理由，來了一個根據民法公平合理的原則，并作出了一個自認為“公平合理”的裁決。
個體戶購置服裝城固定攤位是一個歷史事實，享有攤位的所有權，連承租人都應受到法律保護的權利，擁有所有權、經營權的個體戶卻不能享有，違背事實與法律法規規定。制造一個個體戶在拆遷中的“身份”（即永久性使用權人），進而以法無名文為由，從程序、實體上進行自由的裁量，導致申訴人的合法權利無法保障。
二、行政裁決的程序要求。
拆遷期限過了，并且強行拆遷完了，再申請裁決，符合程序嗎？對此，《杭州市拆遷條例》作出明確規定，裁決申請必須在拆遷期限內提出。國務院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規定時間限定，但仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內進行的結論。
1、裁決是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內完成。本案中，申請人市場發展中心是在拆遷期限之后申請裁決的，顯然違反了法定的行政程序，裁決的程序違法。
2、拆遷許可證的有效期即拆遷期限，一旦超過拆遷期限而拆遷人又未提出延期申請，拆遷人的行為實際已構成無證拆遷，是一種違法行為。行政裁決是解決合法拆遷補償爭議，對無證拆遷引起的爭議無權裁決，而應行使行政管理職責予以糾正。
三、拆遷人對被拆遷人進行貨幣補償，再由被拆遷人對個體戶（攤主）進行補償沒有法律法規依據。
本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補償協議”，協議中約定：對被拆遷人的補償金額已包含了對固定攤位攤主的補償，再由被拆遷人提出補償方案。這樣，拆遷人就不再于個體戶發生拆遷關系了，而改成被拆遷人與申訴人進行補償。
1、對于租賃房屋而言，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當事人。國務院和浙江省《拆遷條例》規定：拆遷協議應由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達不成解除租賃關系協議時，要實行產權調換。
2、本案中，個體戶不是承租人，而是享有攤位的所有權。而且，個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關系存在，何來補償之由。
本案中，拆遷人的這種做法不合法，首先是剝奪了個體戶的權利，其次是個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關系存在，補償一說無事實與法律依據。
四、攤位的建筑面積未進行正確認定
攤位無房產證，建筑面積如何確定？以買賣協議還是以出售方案來確定？個體戶認為：房產證是確定房屋建筑面積的直觀證據，但本案中，出售方奉化市工商局一直未給購買攤位的個體戶辦理房產證；所以，以奉化市工商局的出售方案來確定攤位是最為直接與正確的，該方案明確了服裝城攤位價格的構成（與當時的市場價相符），個體戶所購攤位的建筑面積與使用面積大小，而且是由建設單位奉化市工商局制定、經市常務會議討論通過的。以攤位所有權證所載的使用面積來認定攤位建筑面積，違背了客觀事實，直接導致對申訴人權利的侵害，致使判決結果錯誤。
五、遺漏關鍵事實，認定事實及適用法律法規錯誤
奉化市規劃與建設局在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關證據。第一次提交了9份證據，其中證據三是奉化市計委“關于同意寧波市大榭開發區恒業房地產開發有限公司新建奉化商貿大廈建設項目立項的批復”、證據四是奉化市規劃局發給寧波大榭開發區恒業房地產開發有限公司的“建設工程規劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據，證據一是奉化市計委“關于同意市土地流轉中心開發服裝城地塊建設項目的批復”、證據二是建設用地規劃許可證。
上述證據經過庭審質證，一審判決故意遺漏，未作表述。二審判決同樣故意遺漏，對個體戶在上訴狀中提出的該事實不作評判。是對拆遷行為違法性的遺漏，導致所列拆遷當事人主體錯誤判決結果違背事實、違反法律法規規定。
第三部分：目前的情況
【關鍵詞】房屋拆遷；法律制度；完善
我們國家從二十世紀九十年代開始就大規模的對城市進行改造和擴張。在這浩大的拆遷工程中，由于我國目前在這方面法律制度的不完善造成了許多的人間悲劇。如南京市民翁彪自焚抵抗拆遷事件；北京海淀區住在長春橋的一戶人家，半夜遭突襲被困綁扔出自家房屋后被強行拆除房屋事件；湖南嘉禾“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”的株連九族式的強拆事件等等。從這些慘烈的拆遷事件中無不體現著城市改造和擴建拆遷過程中城市房屋拆遷法律制度的嚴重缺陷。
一、城市房屋拆遷中存在的問題
城市房屋拆遷，是指建設單位根據規劃要求和政府審批的用地文件，在取得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設用地范圍內的單位和居民房，并對相關權益人所受損失予以補償的一系列法律行為。目前，我國城市房屋拆遷存在很多的現實問題。如在拆遷許可方面，拆遷許可行為本身是行政許可行為，所以對所拆遷的房屋必須是出于公共利益的需要為目的。但是由于在這方面法律法規并沒有具體的做出規范，這樣也導致了無論是出于何種目的政府都可以頒發拆遷許可，這就容易為不法商家開了路子，官商相互勾搭，損害無辜老百姓的利益。還有，政府一旦許可拆遷，相關產權單位常常于老百姓的性命以不顧，采取斷水、斷電、甚至捆綁等粗暴野蠻的手段，同時又沒有相關的法律法規具體的來約束政府這種野蠻式的強制拆遷行為。同時在拆遷補償方面也是問題重重，如補償范圍不全面、補償方式不具體、補償標準不明確等等。在被拆遷人感到自己大利益正遭受迫害時，面對勢力強大的政府、商人們，卻沒有法律的救濟以之相抵抗。所以絕望的人們只能用魚死網破的方式來捍衛自己的利益與尊嚴。這種消極的方式真的是無奈之舉，也反映出了我國城市房屋拆遷法律制度上的弊端。
二、我國城市房屋拆遷相關法律制度的不足
（一）《條例》存在的問題
國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）以及地方政府根據《條例》制定的一些法規和規章則是現實中城市房屋拆遷直接適用最多的依據，因此它與當事人利益最密切相關。但是《條例》這部行政法規從立法到實施上存在著嚴重的缺陷與不足，故其并不能有效的保障好、維護好被拆遷人的合法權益。如在《條例》中，房屋拆遷與安置的具體規定里補償卻與征收程序劃分開，并且《條例》中過多的給予政府權力。
1、頒發拆遷許可證的過度授權
在基于公共利益為目的，需要對城市房屋進行拆遷，應由政府有關部門來頒發拆遷許可證，決定權在于政府。但“商業性”城市房屋拆遷是出于商業利益的目的而進行的行為，被拆遷人與拆遷人的之間的地位是平等的，兩者的關系是平等的民事關系，應當適用合同法有關規定。在城市房屋“商業性”的拆遷中，政府相關部門不應過分的參與進來，如果財產所有人不同意轉讓其財產，任何單位和個人不得“強買”。 但在現行的《條例》中不論基于何種目的而進行的房屋拆遷的授權均由政府來決定。這就意味著不管是出于公共利益為目的的拆遷，還是商業化的拆遷，政府都有房屋的拆遷決定權。這就使的開發商可以不經產權人的同意通過一些手段就可以獲得拆遷審批機關頒發的拆遷許可證了。
2、政府作為拆遷補償裁決者的不適當
根據《條例》第16條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。”可是在現實中政府出于自己做為頒發拆遷許可證者，為了保證自己的政績和維護所謂的權威及某些經濟上厲害關系上的考慮，其裁決的結果是很難維護到被拆遷人的合法權益的。
3、政府強制拆遷的權力過大
根據《條例》第17條的規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”政府往往借助這條法規也對商業性的拆遷進行強制拆遷。同時該法條也沒有明確規定政府在強制強拆中的手段與方式以及相關責任，這使得政府在強制拆遷中大量的使用野蠻、粗暴、恐嚇等方式進行。
（二）現行城市房屋拆遷補償法律制度存在的問題
1、補償范圍的缺陷
目前，我國的城市拆遷補償范圍已有了比較全面的規定，但是仍然有一些美中不足，在解決某些地域或者個案中的拆遷問題時，因情況的特殊就顯現出問題來。比如當被拆遷人的房屋是其唯一的謀生生存的工具，因拆遷導致被拆遷人失去生活經濟來源或者該房子地處繁華鬧市有較高的商業機遇、長期積累形成的老字號傳統文化街等等的間接損失也應適當的考慮將其作為補償的范圍。
2、補償方式的缺陷
在城市房屋拆遷中，對房屋拆遷補償方式有兩種，即貨幣安置和房屋產權調換，但是在實踐中，究竟怎么選擇，由誰來做出選擇，能不能實行兩種方式相結合卻沒有具體的規定。這在開發商利用主城舊城改造開發新項目中非常突出的問題。這些都是由于法律規定缺失導致實踐中出現的難以處理的問題，導致現實中發生很多糾紛。
3、補償標準的缺陷
在城市房屋拆遷的補償標準方面，目前要綜合考慮被拆遷房屋的面積、所在地段、用途等方面的因素，以市場評估的價格來確定，以貨幣補償和房屋產權調換的方式進行城市房屋拆遷的補償，這在一定程度上使得拆遷糾紛有所減少，但是仍然有美中不足的地方。補償標準的計算問題仍存在漏洞，這主要體現在評估機構和評估結果方面，這兩個方面能否公正合理是有效維護被拆遷人合法合理權益的關鍵，可是目前我國在法律法規上并沒有對這方面做出相應的規定。也因為如此，在現實中委托人和評價機構為了滿足各自的經濟利益的需要，暗中勾結，做出不真實的嚴重違背市場價格的房屋評估。使得被拆遷人的利益受到侵害。
（三）保護被拆遷人利益救濟方式的不足
拆遷人與被拆遷人之間的糾紛主要是拆遷補償安置方面的民事糾紛。根據《條例》第16條規定可知當事人當拆遷補償安置協議達不成時可根據自身情況自行選擇申請行政裁決或者向人民法院提起民事訴訟。但是根據最高人民法院的《關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》中規定拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《條例》第16條的規定向有關部門申請裁決。這就變成被拆遷人要先去裁決，才可以提訟，裁決變成了訴訟的前置程序了。這就變相的被剝奪了被拆遷人的訴權。最高人民法院的有關司法解釋規定對此類訴訟案件不予受理，這解釋顯然是不合理的。另外，在基于公共利益而對城市房屋進行行政強制拆遷中，對于行政強制拆遷這個行為，并沒有法律法規規章制度對其性質進行明確的規定。為此被拆遷人對行政強制拆遷本身不滿意時就無門可訴了。
三、完善當前我國城市房屋拆遷法律制度的對策
要改變上述我國城市房屋拆遷法律制度上的問題，推進我國法制建設，應該從根源上解決下列問題：
（一）嚴格區分城市房屋拆遷的“公益性”與“商業性”， 切斷政府與開發商的利益關系，政府拆遷與商業拆遷徹底劃分開
在我國，目前并沒有任何法律性文件對城市房屋拆遷的“公益性”進行定義，這也為此給一些不安好心的人鉆了法律的空子。因此，“公益性”拆遷中公共利益的界定應以立法的形式盡可能列舉出來。例如根據我國物權法的規定，必須是在為了國防、交通、公共醫療、公共教育等等這樣一些為了公共利益的事業才能夠對土地進行征收。
在城市房屋“商業性”的拆遷中，拆遷人和被拆遷人的地位應該是平等的民事法律關系，政府有關部門不應過分的參與進來。整個活動應該以拆遷人與被拆遷人民事法律關系為主線，政府只有在拆遷人與被拆遷人達成拆遷協議后才能行使行政許可權。同時在拆遷人與別拆遷人在拆遷補償出現矛盾時，也不應由政府作為裁決者的身份出面解決，雙方的矛盾應自行協商解決或向法院提起民事訴訟。政府更不能為商業性質的城市房屋拆遷出面進行強制拆遷。如果拆遷人與被拆遷人達不成拆遷協議，被拆遷人有權拒絕將自己的房產權證賣給開發商。總而言之在城市房屋拆遷的“商業性”中應以拆遷人與被拆遷人的民事法律關系為核心。
（二）法律應規范政府相關部門強制拆遷的行為
立法機構應制定相關法律明確規定房屋征收部門及其委托實施征收補償與搬遷的單位在“公益性”拆遷中，不能以暴力、脅迫等其他非法手段對被搬遷人實施搬遷，違反規定的直接負責主管人和其他直接責任人員，對其要依法給予處分或追究法律責任。還應當廢除在商業拆遷中適用的行政裁判制度，只有經過法院的判決才能進行強制拆遷。這樣才能有效限制強制拆遷權的濫用，規范強制拆遷的行使。
（三）完善城市房屋拆遷補償原則、補償標準
我國憲法與物權法中沒有指導性的補償原則，只規定對于房屋拆遷應當補償，根據我國的國情，應把“充分補償”作為補償原則，明確了補償原則，才更能使被拆遷人的合法權益得到更有效更合理的保護。在確立了補償原則的前提下，應當盡可能詳盡的完善補償標準，使得被拆遷人不因搬遷而導致生活質量下降。具體方法有：都把房屋的面積、位置、用途、附屬物等考慮進去，把拆遷補償問題民事化，使得被拆遷人和拆遷人處于平等對立地位，按照市場的經濟習慣，平等、自愿、公平的進行誠實信用的交易，或由中立的評估方對被拆遷的房屋進行市場房屋評估。
（四）征收房屋前必須公開聽證，以完善拆遷程序的公正性，并強化被拆遷人的救濟途徑
相關的政府部門應當在規劃方案的制定、拆遷許可證授予前將房屋征收目的、征收的范圍、實施期限等事項予以公告，使之相關的信息公開、透明化。還有為了使公眾能充分發表自己的看法、提出意見，政府的相關部門應當開展聽證會、論證會等多種方式，聽取征求被征收人、公眾、專家的意見，同時對公眾和專家提出的意見應當及時的公布。政府只有在征求被征收人、公眾、專家意見，同時他們意見相對統一的前提下才能做出房屋征收決定；如果存在重大爭議的則必需報請上一級政府做裁決，只有經過上級政府做出裁決后，有關政府的工作部門才可以做出房屋征收的決定 。
當有關政府工作部門做出房屋征收決定后，被征收人還有與房屋征收決定有關的利害關系人對該決定不服的，可以依法申請行政復議或者依法向人民法院提起行政訴訟。“商業性”拆遷中，開發商與被拆遷人就拆遷補償協議產生的糾紛，被拆遷應該可以向法院提起民事訴訟。如果被拆遷人不同意簽署該協議的，被拆遷人有權拒絕搬遷。此時政府就不能向開發商頒發拆遷許可，更不可以對被拆遷人進行強制拆遷。
四、結語
《條例》的出臺或許是歷史不成熟背景下的產物。但是隨著時間的推移，《條例》越來越暴露出它的缺陷，也為此上演了許多的人間悲劇。在這血的教訓下，我們真的應該好好的重審《條例》了。重視城市房屋拆遷法律問題，完善相對應的備套措施，是保障人們私有財產合法權益的最基本的屏障。當然上述的建議或許不能從根本上改變我國目前城市房屋拆遷存在的問題，但是筆者始終堅信在眾多法律人的努力下，我國的城市房屋拆遷問題能夠得到重視和有效的解決。
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一、宣傳教育組織原則
（一）加強領導，建立組織。建立由局長任組長，分管領導任副組長，各科（室）、所負責人為組員的宣傳教育工作領導小組，局辦公室統一組織協調各項具體工作，各科（室）、所按照職能分工抓好具體工作的落實。
（二）分工協作，積極聯動。各科（室）、所要樹立宣傳主人翁意識，密切配合，確保宣傳工作有條不紊地開展。國土所要發揮人熟、地熟的優勢，加強與鎮（街道）、村（社區）協調聯系，做好一線宣傳的有關工作；其他科室要根據自身工作特點，保證人員，做好有關宣傳工作。
（三）協調力量，建立“大宣教”格局。要積極向區委宣傳部匯報，加強與區依普辦、司法局、環保分局、區教育局、團區委、少工委等區級有關部門和各鎮（街道）的溝通、聯系，整合宣傳力量，拓展宣傳空間，發揮整體宣傳作用，形成全區國土資源宣傳“大宣教”格局。來源于：
二、20*年宣傳教育的主要內容
（一）大力宣傳黨的十七大報告中有關國土資源的內容，重點是貫徹科學發展觀，嚴格保護耕地，堅守18億畝耕地紅線，堅持節約集約用地，建設資源節約型和環境友好型社會；
（二）大力宣傳國土資源管理政策法規，重點是《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔20*〕3號）、《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔20*〕71號）等主要文件精神；
（三）大力宣傳我市節約集約用地、土地二次調查、征地拆遷、土地執法監察、地質災害防治等方面出臺的重大舉措和成效，介紹、推廣國土資源管理的典型經驗、成功做法；
（四）大力宣傳推進城市化重要意義，城市化建設對*經濟發展、10%留用地政策在城市化建設中對村級經濟發展重要作用和防違控違有關政策要求；
（五）大力宣傳市局、分局為*經濟發展、城市建設所做工作、先進典型、經驗做法、優秀事跡以及為基層組織和群眾提供優質服務的舉措和成效；
（六）加強對分局內部工作人員的政治思想、依法行政、國土政策、業務技能等方面的培訓。來源于：
三、宣傳教育工作重點
（一）加強宣傳報道工作。加強國土資源動態宣傳報道，突出宣傳國土資源基本國策和法律法規政策、隊伍建設、征地拆遷、土地執法監察、土地出讓、地籍管理、國土所建設等方面工作；
（二）加強信息報送工作。要進一步加強信息報送工作，繼續將信息報送納入科（室）、所年度考核，激發全體干部職工對國土資源管理的敏銳性和洞察力。積極向《*國土資源通訊》、《*國土資源》、《*國土資訊》、《*國土資源通訊》、《*報》等投稿，同時，做好《*國土信息》的編印工作。
（三）加強重點時段宣傳。突出“4.22”世界地球日、“6.25”全國土地日、“12.4”全國法制日等重點時段宣傳工作。結合“五五”普法教育，宣傳與群眾密切相關的國土資源法律法規。
（四）加強經常性宣傳教育工作。以《*報》、廣場咨詢、“下基層、聽意見、送服務”等為宣傳載體，采取寄送報紙、宣傳資料、張貼宣傳畫等方式，做到宣傳日常化和經常化，使廣大干部群眾了解、掌握國土資源管理發展動向、法律法規政策。
（五）加強一線宣傳教育工作。突出一線宣傳，著力加強對鎮分管領導、村鎮辦主任、村（社區）負責人、村民群眾以及各征地拆遷指揮部工作人員宣傳培訓，努力提高社會各層面的國土法制意識。繼續利用村（社區）公開欄國土資源宣傳專欄，擴大覆蓋面。
（六）加強內部培訓教育。按照“完善體制，提高素質”的要求，加強對干部職工征地拆遷、執法監察、地籍管理等方面業務的培訓教育，努力提升國土資源業務水平。
（七）加強宣傳教育載體創新。把宣傳教育作為國土資源管理的重要組成部分，注重形式和方法的創新，利用重點時段宣傳、各類讀書會、干部培訓班等鮮活、多樣的宣傳載體，突出宣傳。
四、幾點要求
（一）提高思想認識。各科（室）、所要加強對國土資源宣傳教育工作認識，把宣教工作作為分局中心工作切實抓好落實，防止思想麻痹和工作不落實。
1.立法理念、法律意識方面。在中國的法律傳統中，公法文化一直占絕對優勢，私權利一直得不到應有的尊重和有效地保護，無法同公權利相抗衡。在公民個人利益與國家利益發生沖突時，強調犧牲個人利益服從國家、集體利益。
2.法律體制方面。在我國現階段，尚沒有一部統一的《拆遷法》，這方面的法律依據主要是國務院在2001年6月6日第40次常務會議上通過并于2001年11月1日正式實施的《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱《條例》)。各地政府根據各地的實際情況，依據此《條例》制定了當地的拆遷管理規定，但規定比較混亂，因此帶來了實際操作中的混亂現象。
3.執法方式與水平方面。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執法方式粗暴單一、執法水平低，這在一定程度上傷害了被拆遷人的利益，導致了矛盾的激化。
二、行政法視野中的拆遷問題
1.關于拆遷抽象行政行為的可訴性問題。在我國的實踐中，在被拆遷人對一些拆遷規則表示疑問時，尚沒有較有效的解決途徑。這與我國現有的行政法律制度有關。我國的行政訴訟法所確定的行政訴訟受案范困主要限于具體行政行為，基本排除了抽象行政行為。對一些地方政府以行政立法的方式損害被拆遷人合法權益的行為，司法的活動空間很小，這也就使得當事人處于一種投告無門的境地。故許多學者強烈呼吁擴大行政訴訟受案范困，主張從社會公共利益出發，將拆遷糾紛納入行政訴訟受案范圍。
2.《城市房屋拆遷管理條例》的不周延性。(1《)條例》尚未規定被拆遷人有權利參與拆遷的決策過程及監督拆遷過程。政府行政公開是現代社會的一個趨勢，而在我國的拆遷實踐中，許多拆遷決策存在著暗箱操作的現象，都是政府一言為定，不容被拆遷人的質疑。(2《)條例》并未明確提出聽證程序，只在第8條規定“:房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人，拆遷范圍，拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應當聽取被拆遷人的意見。”
(3《)條例》第16條規定:“拆遷人與被拆遷人或扦拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。“當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或扦提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”這一規定存在兩個問題:首先，裁決公正的前提是地位中立，而城市規劃和拆遷或授權開發商拆遷本身就是政府行為，由此產生的政府的裁決的公正性就可想而知了。其次，“訴訟期間不停止拆遷的執行”的規定使被拆遷人如果對拆遷不滿，即使選擇了行政訴訟，也無法改變被強制拆遷的命運。
三、解決拆遷矛盾之法律構想
1.樹立正確的立法理念。國家利益和個人利益從根本上說是一致的，不應該把被拆遷人放在政府拆遷的對立面上。要改變政府的行政觀念，基于平等基礎上的拆遷法律法規才能得到群眾的擁護。
2.完善我國現行的有關拆遷的法律法規。
(1)規范建設項目的審批程序。對涉及拆遷的，在規劃審批前應以適當的形式予以公示，充分聽取被拆遷人等利害關系人的意見。建設上程規劃方案一經批準，建設單位不得擅自變更;確需變更的，必須經過規劃部門審批;城市規劃行政部門在批準其變更前，應重新進行公示。
(2)應明確提出聽證程序。在我國，聽證是有法律依據的，《行政復議法》和《行政處罰法》都有相關規定。在此基礎上，《條例》應明確提出聽證程序，要求“房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應當聽取被拆遷人的意見。”只有充分體現透明度原則，才能提高行政效率。
一、案情概述
2003年4月份，某縣人民政府按照上級決定對新輝公路進行拓寬改造，了對新輝公路建設進行拆遷的通告，政府因臨時建設而組建的公路建設指揮部按照通告的規定了關于新輝公路改造拆遷的實施辦法，并對被拆遷戶送達了拆遷通知書。此次拆遷共涉及該縣某鎮10個村莊141戶，房屋面積達35000平方米。其中44戶對拆遷通告、辦法、拆遷通知書不服，向市中級人民法院提起行政訴訟（以下簡稱HM拆遷案）。訴訟期間，政府與被拆遷戶達成了補償協議，交付了補償款物，批劃了宅基地，提供了其它優惠條件，并對少數領取了補償款而未自行拆遷的被拆遷戶的房屋進行了。
一審法院經審理認為：44個被拆遷戶對縣政府的拆遷行為具有訴權，但其房屋均位于省道兩側建筑控制線以內，屬于違章建筑。因房屋補償問題已達成協議，故對其要求撤銷通知、辦法和拆遷通知書以及要求賠償的訴訟請求不予支持，遂判決駁回了44個被拆遷戶的訴訟請求。其中25個被拆遷戶不服，向省高級人民法院提起上訴。
二審法院審理認為：公路建設者需要在集體土地上進行公路建設，應當先行征地，將集體土地國有化后進行建設。縣政府在沒有征地手續的情況下，給上訴人下發拆遷通知書，組織，屬程序違法，應確認違法。其中4戶因其不能提供建房的合法手續，賠償請求不予支持，上訴被駁回；另外21戶的房屋因系有關部門批準后所建，縣政府應參照該市國家建設征用土地上附著物補償標準，扣除已交付的補償款物價格后在接到判決之日起30日內予以賠償。依照終審判決，縣政府應對勝訴的21個被拆遷戶支付93萬余元賠償款。
需要說明的是，縣政府對新輝公路的拓寬改造，實質上是對公路兩側建筑控制區進行的規范治理，公路邊溝以內的公路本身并非進行再建設，公路邊溝也并非向外拓展，公路的寬度依舊保持1992年拓寬時的寬度。
二、公路兩側建筑控制區房屋內的拆遷不應等同于公路建設征用土地上的拆遷，土地征用不是控制區內房屋拆遷的前置程序。
拆遷案發生在全省公路建設期間，但該案的拆遷屬于公路兩側建筑控制區內房屋的拆遷，而非公路建設征用土地上的拆遷。新輝公路建設早已完成，“公路用地”僅指公路兩側邊溝及邊溝以外不少于一米范圍的土地，這些土地早在公路建設之前已征為國有，并未發生爭議。“建筑控制區”系為保障公路暢通和出行安全而被依法劃定的限制建筑的區域，其目的是為了限制建筑以保障安全，且為日后的公路拓寬備用土地。至今沒有法律規定也沒有必要將其征為國有，改變土地性質。因為一則國家沒有足夠的公路建設資金將控制區內的土地征為國有；二則征為國有予以閑置是對土地資源的浪費；三則控制區土地的集體所有性質有利于發揮土地的最大價值，如可以種植莊稼、樹木等增加農民收入。當然，控制區內土地所有權的行使是不完全的，表現在其合法建筑的翻建、改建、擴建受限，且有被責令撤除的風險。因此，對公路兩側建筑控制區房屋的拆遷，依據的是公路法、公路管理條例以及省市政府關于路政管理的有關規范性文件，而不同于公路建設征用土地上拆遷的依據，該類拆遷依據的是土地法等法律法規，因而土地征用不是控制區內房屋拆遷的前置程序，二審法院以土地未征用為由確認拆遷程序違法屬事實不清、定性不準、適用法律錯誤。
三、被拆遷人房屋均位于公路兩側的建筑控制區內，被拆遷人理應在限定的期限內自行拆除，縣政府拆遷行為具有合法依據。
公路法、公路管理條例、省公路管理條例、省公路路政管理規定、省政府關于加強公路路政管理的通告以及市政府關于加強公路兩側建筑控制區管理緊急通知等一系列法律、法規和其他規范性文件對不同類型的公路兩側的建筑控制區范圍進行了明確界定。新輝公路是省道三元線的一段公路，屬省二級公路。依照規定，新輝公路兩側的建筑控制區為公路邊溝外緣以外十五米。HM拆遷案中被拆遷人的房屋均位于建筑控制區內，這一基本事實得到了一審法院的認定。
省人民政府為加強公路路政管理，于1992年7月23日發出了通告，通告不僅明確了公路兩側建筑控制線的范圍，而且對不同時期的合法建筑和違章建筑進行了定性，并作出了具體要求。其中規定：“凡一九八八年一月一日至本通告之日止，經土地管理、城建部門批準在公路控制線范圍以內的占地和建成的建筑物，均視為臨時用地和臨時建筑，要在限期內搬遷出公路建筑控制線以外”。市政府在貫徹落實省政府通告的實施意見中對上述時間段經批準的占地和建（筑）構物規定：“仍視為違章用地和違章建筑，必須在1993年1月31日前拆除完畢”。HM拆遷案中被拆遷的房屋由于縣政府1988年7月頒發了有關證件（被拆遷人上訴狀中稱），因而符合省、市規定的上述情形，依省政府規定屬臨時建筑，依市政府規定屬違章建筑。
雖然省、市政府對位于公路兩側建筑控制區的該種情形下房屋的定性不同，但均作出了限期拆除的規定。市政府實施意見中要求必須在1993年1月3日前拆除完畢，在其后即2000年5月17日的關于加強公路兩側建筑控制區管理的緊急通知中再次限定了自行拆除的期限，并規定了逾期的后果。這一切表明被拆遷人的房屋理應在限定時間內自行拆除，否則將被，以保障公路通暢和出行安全。縣政府依據有關法律法規和省市政府規范性文件的規定，組織力量拆除本應自行拆除但逾期不予以自行拆除的建筑物是履行管理職責的體現，具有合法性。
四、縣政府與被拆遷人之間的補償協議基于雙方自愿，合法有效，且在訴訟過程中自行達成，人民法院予以確認具有法理基礎。
省、市政府對本案拆遷房屋的定性不同，臨時建筑意味著補償，違章建筑意味著無條件拆除。縣政府從實際出發，從群眾利益出發協商達成補償協議，體現了對被拆遷人的關愛。在44個被拆遷戶認為通知、方法及拆遷通知書等具體行政行為違法訴至法院后，縣政府沒有放棄就拆遷補償問題的協商解決，派出工作人員走訪座談，終于與被拆遷戶達成了補償協議，并且兌付了補償款。這是出于自覺自愿的協議，是雙方真實的意思表示。補償標準是政府考慮到自身的財力和當地的實際情況，當然政府對此數額也并非無所作為，僅此而已，而是采取力所能及的諸如批劃宅基地、提供建筑材料、籌建新村、硬化新村路面、架設新村路燈等方法予以非金錢利益的補償，這一切都得到了被拆遷戶的理解和接受。這樣的補償協議應該說是合情合理，真實有效。
論文關鍵詞 憲法 行政法 生存權 保護
近些年，房屋強制拆遷問題、強制占用農民耕地問題、群眾跪求政府舉措搬遷污染企業問題、煤礦坍塌瓦斯爆炸問題等關系人們生存權的事件時有發生。面對這些關系人們切身生存的大問題、大事件，一方面，政府有些相關的行政部門能夠依據部門職責果斷地及時采取了積極、有效的措施，把危害人們生存權的影響降到最低，切實地起到了維護好、保護好人們的生存權；另一方面，政府有些相關的行政部門由于利益的左右卻未能很好地履行其行政職能，對一些明明知道具有危害人們生存權的事件視而不見、聽之任之，或者未能嚴格依法嚴格執法、放縱違法等。對于這種現象，尤其是我國已經明確把科學發展觀寫入憲法，堅持以人為本，促進人的全面發展，而生存權作為憲法賦予人們的首要人權，在政府行政主體部門下時常未能及時、有效地受到維護，人們不得不一次次反思“憲法跟行政法關系到底是什么？”“行政法作為憲法的具體化于生存權這個環節是如何舉措保護憲法賦予公民的人權？”“政府作為行政法的具體執行部門是如何保護人們的生存權或者執法過程中存在什么漏洞？”
一、憲法和行政法的關系在生存權保護中的運用
（一）憲法和行政法的關系
《中華人民共和國憲法》是我國的根本大法，亦是治國安邦的總章程，憲法把人民的意志上升到法律的形式寫下來，最具權威性、最具法律效力，其他法依其制定，任何普通法律法規均不可以跟憲法的精神與原則相背，一切國家機關、社會團體、全體公民必須遵循憲法并維護憲法的尊嚴、確保憲法的有效實施。
行政法是我國實體法律體系里的一種，具體來說，行政法是調整行政關系的法律規范的總稱，他是調整國家行政機關在履行其職能的過程中發生的各種社會關系的法律規范的總稱。他一方面要規范和約束行政機關的行政權力和行政行為，保護公民等的正當權益；另一方面也要規范和約束公民等的行為，維護公共利益和社會秩序。
第一，從淵源上看，憲法是母法，行政法是子法，憲法是行政法的基礎前提。憲法是我國的根本大法，具有最高的規范，行政法是源于憲法的原則與精神制定的，憲法作為行政法的基礎前提，沒有憲法就沒有行政法。
第二，憲法是概括的，行政法則是憲法的具體化實施。憲法是對國家政治、經濟、文化、社會等方方面面的抽象的、高度的概括，憲法指導其他法律法規；而行政法是憲法其中的一個部分，不但是針對憲法原則精神做出的明確的、具體的、細化的、全面的落實，還是對憲法的補充、完善。
第三，從法律效力上看，憲法具有最高效力，行政法具有普通效力。憲法處于全部法律體系的最高層，任何法律的制定和實施均不能超過他或者與他相抵觸，當行政法與憲法發生抵觸時，行政法則會被宣布無效，僅以憲法作為唯一的標準。
第四，憲法是靜態的，行政法是運動著的憲法。從某種意義上來說，憲法是一部抽象性的提綱挈領，具有隱含性；行政法在憲法的引導下，將憲法所賦予的權利轉化成實實在在的操作程序，正是這個過程使行政法具有靈活多變、技術性強、可操作的特點，各個行政部門依照行政法“按部就班”執行日常工作，使得行政法是一部實踐著的活生生的憲法。
（二）生存權在兩者關系中的運用
翻開我國憲法，卻找不到關于“生存權”的明確條款規定，但是這并不等于沒有明確寫入憲法就不應當受到保護。在法律法規體系歷史發展過程中，最初確實是沒有“生存權”這個說法，但是沒有“生存權”這個說法并不等于憲法就不保護人們的“生存權”。因為當時的“生存權”保護是由“生命權”保護體現出來，也就是說最初的“生存權”蘊涵于“生命權”之中。對“生存權”較早的成文規定見于中華人民共和國中央人民政府1991年11月的《中國的人權狀況》中，其在第一節就明確規定了“生存權是中國人民長期爭取的首要人權”，還從國家與民族的角度進行深入淺出的分析，再次強調“生存權”是人們的首要權利，任何情況下如果“生存權”沒有了，那么另外的權利無法說起。2004年3月的我國憲法第四次修改，雖然沒有明確把“生存權”寫入憲法，但是卻開創里程碑式的新引進了一項“人權”概念，并將之歸入憲法的保障。盡管“生存權”未被憲法明確寫入條款，但是我們可以從“人權”里解讀出“生存權”，《中華人民共和國憲法》明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人權”具有廣泛性、公平性、真實性3個突出特性，其中“人權”的廣泛性不但包括生存權和人身權，還包含經濟、政治、文化、社會等等方面權利，所以“生存權”的保護可以通過“人權”的保護在憲法中找到重要依據。
這里所說的“生存權”，按照傳統認識及現行的通常說法指的是在所處的特定的歷史時期以及所存在的特定的社會關系中，人們為了維持基本生活而必需的最最基本權利，包括人在生理上的保障、生命安全，自由、尊嚴不受侵犯凌辱，基本生活、健康得到保障等等。比如，一戶農民家只有三畝田地，他們祖祖輩輩世世代代在這三畝田地上耕作，靠這田地的生產維持生計，如果某一天遭到公益性的征收，土地減少了，農民的生計就會變得窘迫，失去了保障，進而生存就會受到危害。
從憲法跟行政法關系角度上來看，憲法是行政法的母法，是基礎前提、是概括的、是靜態的，具有最高法律效力；行政法則是憲法的子法，是憲法的具體化實施，是運動著的憲法，具有普通法律效力，不能與憲法相抵觸。從近些年時有發生的房屋強制拆遷問題、強制占用農民耕地問題、群眾跪求政府舉措搬遷污染企業問題、煤礦坍塌瓦斯爆炸問題等均嚴重涉及到了人們的“生存權”問題，從憲法角度來看，部分人們群眾上訪政府抗議房屋被拆遷，有些農民群眾上訪反對政府占用耕地尋求合理補償，群眾跪求政府舉措搬遷污染企業等等行為，都是人們“生存權”受到危害而要求保護的體現。從法律法規的實施與執行上來看，政府行政部門作為行政法的具體落實與執行部門，有責任有義務去制止危害人們“生存權”的行為，并且有責任有義務去保護人們的“生存權”。行政權在某種意義上算是一種執法權，他的主要職責是負責執行我國有關立法機關制定的法律法規。目前在我國現行法律體系中，已形成依據根本大法《中華人民共和國憲法》為基礎的保護“人權”進而保護“生存權”的憲法保障，形成依據《就業促進法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《基本農田保護條例》、《土地管理法》、《煤礦安全規程》、《環境保護法》等為主體的保護“生存權”的法律法規。面對時有發生的強制占用農民耕地問題、房屋強制拆遷問題、群眾跪求政府舉措搬遷污染企業問題、煤礦坍塌瓦斯爆炸問題，甚至是目前的“毒膠囊”“地溝油”“流感問題”等諸多關系人們切身利害的“生存”問題，再加上我們已經有憲法條款以及各項法律法規體系對人們“生存權”方面的權利保護，政府作為行政法的落實與執行主體，政府及有關行政部門有責任有義務秉承我國憲法保護人們生存權與各項法律法規具體落實保護人們“生存權”的規定，依據科學發展觀，貫徹落實堅持以人為本，促進人的全面協調可持續發展的理念，真真切切地貫徹落實、執行有關法律法規保護人們的“生存權”，當人們的“生存權”受到侵害時，及時制止并嚴懲。
二、從憲法和行政法關系的角度保護生存權
在當前經濟全球化新趨勢與我國社會主義經濟新形勢下，如何促進經濟又好又快發展的利益驅使下，政府更多的精力投入到的是發展，而忽略了人們的“生存權”的有效保護。政府作為行政法的落實與執行主體，政府如何在保護人們的“生存權”方面“有所為有所不為”？
（一）完善生存權保護的法律規定
我國現有的法律體系對“生存權”的條款規定存在缺失、不明確、不夠細化、不夠具體等問題，至今尚無一條法律法規條款對“生存權”的保護作出明確具體的規定。憲法作為行政法的母法、基礎前提、根本大法，針對日益突出的“生存權”問題，憲法有必要把通過“人權”保障進而間接保障“生存權”的條款作修改，通過憲法的明文規定直接把保護“生存權”寫入憲法。行政法作為憲法的子法，應該依據憲法的原則與精神制定具體的、合理的操縱程序，切實落實完善哪些“生存權”應該去保護、如何去保護等，并且政府作為行政法的執行主體，應該如何“有所為有所不為”，明確政府的職責和采取責任負責制去保障執行。
（二）促使憲法行政法化
憲法是概括的、是靜態的，處于法律體系的最高點，而行政法是具體的、運動著的憲法。因此要努力嘗試打破憲法高高在上讓其他法律“頂禮膜拜”的態勢，憲法也應該“三貼近”，走入到行政法中去，實現行政法化，這樣才能讓政府依法行政、依憲行政，使憲法在行政法中更具有權威性，行政法也更具法力性，這樣“生存權”才會上升到一個全新的國家高度，“生存權”的保護才會得到空前重視和保障。這樣也才能會減少政府更多的精力投入到的是發展，往往忽略了人們的“生存權”的有效保護，或者政府為了經濟又好又快發展的利益驅使，出現對“生存權”保護的漠視，以犧牲“生存權”換取發展，執法不嚴，違法不糾等“不作為”行為。
（三）轉變職能與加強監督
憲法賦予了行政法具體化的權利，由行政法去具體承擔履行憲法的職責與程序，僅僅是去執行，而沒有反過來守護憲法。即行政法更多的時候是當侵犯“生存權”的時候才執行，并沒有提前或者對“生存權”的發生防患于未然，沒有提前把可能存在的對“生存權”構成危害的不利因素扼殺在萌芽時期，行政主體往往是當造成不良后果后才“有所為”。行政法應該主動轉變職能，以預防為主，防患于未然，執法與守法并行。此外，在憲法的框架下，應該引導其他司法加強對行政法的監督，特別是對行政主體“不作為”的時候進行問責，不能讓行政法“不作為”時缺失司法上的監督，這樣才能規范與約束行政法更好地去行政。
關鍵詞：公益性拆遷 商業性拆遷 商業拆遷談判機制
隨著城市的日益發展，為了實現對土地資源的合理配置，使土地利用效率最大化，對舊城區的改造拆遷在各地興起。拆遷分為公益性拆遷和商業性拆遷。前者是政府為了公共利益的需要、提供公共服務產品而實施的拆遷;后者是房地產開發商出于商業目的而進行的拆遷。由于對拆遷的法律性質認識不清同時又缺乏公開透明的監督機制，地方政府越俎代庖，插手商業拆遷，激化拆遷矛盾的行為經常見諸報端，極大地影響了社會主義法治建設和社會的和諧。為了解決拆遷糾紛、規范拆遷活動，國務院于2011年1月21日公布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》，同時廢止了2001年6月13日公布實施的《城市房屋拆遷管理條例》。《國有土地上房屋征收與補償條例》是拆遷法律法規的一大進步，它明確了公益性拆遷的范圍，也就確定了商業性拆遷的范疇，從而為商業性拆遷真正在市場機制下運作提供了保證。
一、正確區分公益性拆遷與商業性拆遷
區分公益性拆遷和商業性拆遷是將商業性拆遷置于市場機制下的前提。因為公益性拆遷屬于公法行為，拆遷人是公法人，其與被拆遷人達不成安置補償協議時可申請政府拆遷管理部門作出安置補償裁決，原拆遷管理條例賦予了安置補償裁決行政強制執行與司法強制執行的效力，若該裁決錯誤，強制拆遷給被拆遷人造成損失的，被拆遷人可依據行政訴訟法的規定，請求國家賠償。而在商業拆遷中，拆遷人與被拆遷人是平等民事主體，其拆遷法律關系適用民事法律法規，拆遷人與被拆遷人達不成安置補償協議的，拆遷人沒有強制拆遷的權利。拆遷人損害被拆遷人利益的，被拆遷人可依據民事訴訟法對其提起民事訴訟要求民事賠償。對于補償標準，《城市房屋拆遷管理條例》的規定是：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”這就給了地方政府極大的自由裁量權。由于商業拆遷補償是在市場的供求機制下，由拆遷雙方自愿達成，因此在實踐中，公益性拆遷補償標準往往低于商業拆遷補償標準，這也正是地方政府權力尋租、將商業拆遷混同于公益拆遷的根本原因。由此可見，公益拆遷和商業拆遷中公權力介入程度、權利救濟路徑有著極大差別，因此作為市場活動的商業拆遷必須區別于公益性拆遷、遵循市場規律，如此方能保障被拆遷人利益，維護正常的市場秩序及社會的穩定。
《國有土地上房屋征收與補償條例》與《城市房屋拆遷管理條例》相比，首次確定了公共利益的范圍，是立法的重要完善。《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條采用了列舉法來限定公共利益的范圍：“一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”這就在實體法層面上將商業拆遷排除于政府征收、公益拆遷之外。但是有必要對“政府實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境”等公共事業以及“危房改造”作限定性解釋，同時要謹防兜底條款的濫用。
《國有土地上房屋征收與補償條例》在程序法上也進行了若干設置以加強被拆遷人的參與，例如征收補償方案應征求公眾意見，需要時應組織聽證會、市縣級政府對征收決定應作社會穩定風險評估等。但是筆者認為，為了徹底區別公益拆遷與商業拆遷，不僅征收補償方案可進行聽證，關系重大的征收決定也應進行聽證，被拆遷人對非以公共利益為直接目的的建設項目應享有異議權。
上海迪斯尼地塊就因拆遷性質而引發爭議，拆遷工作歷經數年無法完成。浦東新區法制辦負責人稱其為“公益項目拆遷”，居民認為是商業拆遷。兩種性質的拆遷，補償差價高達1.4億。迪斯尼樂園作為世界著名的娛樂場所，其進行的是商業經營行為，政府不應將其定性為公益項目。由此亦可看出，鑒于地方政府在土地儲備中有著巨大的逐利空間，對于拆遷項目的性質，不能完全由政府界定，在此環節也需要被拆遷人的參與，以規范政府的征收行為。
二、建立以市場為導向的商業拆遷補償機制
1.建立平等的商業拆遷談判機制
首先，由于拆遷人與被拆遷人之間存在嚴重的信息不對等，因此拆遷人應當就建設項目的立項、規劃方案、商業前景等主動向被拆遷人進行信息披露，隱瞞或虛構相關情況導致合同糾紛的，將承擔民事責任。
其次，拆遷當事人雙方均應參與到商業拆遷評估之中。《城市房屋拆遷估價指導意見》第7條規定：“拆遷評估機構確定后，一般由拆遷人委托。委托人應與估價機構簽訂書面拆遷估價委托合同。”筆者認為此處規定尚有不妥。拆遷估價合同作為委托合同，受托人極易從委托人利益出發，作出有利于委托人的拆遷評估。因此，拆遷評估合同應由拆遷當事人雙方共同委托或者允許被拆遷人自行委托評估機構，評估報告共同作為談判依據。
最后，商業拆遷補償的標準也應由拆遷當事人雙方協商而定。《城市房屋拆遷估價指導意見》第3條規定：“搬遷補助費、臨時安置補助費和拆遷非住宅房屋造成停產停業的補償費，按照省、自治區、直轄市人民政府規定的標準執行。”筆者認為以上費用不應該接受政府的指導價，應該一并納入商業拆遷談判機制中。由此也可看出，雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》明確了商業拆遷不屬于公益拆遷，但是相對應的法律法規沒有同步進行修改，沒有體現對商業拆遷與公益拆遷不同的處理方式，建議國家立法機關應盡快對相關法律法規也進行修訂，以保持法律體系的一致性。
2.改革拆遷許可制度
在商業拆遷中，拆遷談判由拆遷雙方平等自愿進行，行政機關不得干預。為了讓被拆遷人能夠參與到拆遷許可中，可以設置簽訂拆遷安置補償協議為取得拆遷許可證的前置程序。即拆遷人只有在取得被拆遷人書面同意的情況下方能申請拆遷許可，同時拆遷人在規劃符合條件、拆遷協議合法的情況下，行政機關必須授予其拆遷許可，從而能有效防止政府權力的濫用。
3、健全司法救濟途徑
司法是權利的最后屏障。我國人民法院依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體以及個人的干涉。商業拆遷作為民事活動，拆遷當事人的訴權應有司法的保證。2005年8月最高法在《關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》中規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”筆者認為，權是當事人基本的訴訟權利，是實體權利最有力的救濟手段，法院應以民事相關法律為指導，將商業拆遷訴訟納入民事訴訟程序，保障當事人的訴權。
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3、王樹林、劉占生.最新全國房屋拆遷實用法規政策詳編.北京：知識產權出版社，2005.
一、基本情況
市人民政府及規劃行政主管部門認真貫徹執行《城市規劃法》及相關法律法規，科學制訂城市總體規劃，加強城市規劃管理，保障城市規劃全面統一實施，促進城市協調建設，推進城市健康發展。（一）城市規劃逐步完善。市人民政府委托華中科技大學城市規劃設計院設計編制了《*市城市總體規劃（*5—2015）變更方案（草案）》，去年九月本屆人大常委會第20次會議進行了專題審查，省人民政府于去年底審批同意。目前，規劃部門正按照城市總體規劃穩步推進城市詳細規劃的編制與實施，城區1:500地形圖正在編制之中，地面測量已基本完成，城鎮體系規劃和商業網點規劃等專業規劃已經啟動。
（二）規劃宣傳漸入人心。規劃行政主管部門把規劃法律法規及城市規劃宣傳教育擺在突出的位置，采用多種形式，全方位立體宣傳，構建宣傳網絡，提高宣傳效果。每年《城市規劃法》實施紀念日開展出動宣傳車，張掛橫幅，市長講話等方式宣傳規劃法律法規，并在*公眾信息網設立規劃宣傳網頁。特別是今年城市總體規劃制訂后，規劃部門印制了專門的宣傳手冊，送發各級領導干部和有關部門，并在城市中心樹立大型宣傳圖畫。通過反復宣傳教育，城市總體規劃逐步被市民熟悉和認可，規劃理念漸入人心。
（三）規劃管理有所加強。規劃部門認真履行城市規劃管理職能，嚴格規劃審批，強化規劃執法，保障城市規劃依法有序實施。規范了管理程序。規劃部門結合*實際，制訂完善了《*市規劃行政許可項目實施程序》，嚴格規定了城市規劃編制、審批和監管程序，規范了城市規劃管理流程。嚴格了規劃審批。規劃部門整合管理職能，明確工作職責，組建了一支精干、高效的規劃管理隊伍。城市建設項目從選址、放線到驗收每個環節都有專人簽名把關，嚴格執行相關程序。同時，分片負責，全天巡查，確保城市建設符合規劃要求。近兩年來，規劃辦證率達100%。強化了規劃執法。規劃執法隊伍嚴肅查處無規劃或不符合城市規劃的違法建設行為，拆除相關建筑物。近兩年來，共查處違法違規建筑59例，建筑面積6080平方米，拆除違法建筑750平方米。特別是鐘某在星河廣場占用公共下水道建門面，規劃執法人員予以，有效地維護了城市規劃的嚴肅性和權威性。
城市規劃法律法規雖然在我市得到了較好地貫徹實施，取得一定的成績，但仍存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：
（1）規劃意識不濃。一是領導規劃意識不濃。個別領導口頭上重視規劃，尊重規劃，但在執行中干擾規劃的事例時常發生，拍腦袋決策規劃的現象依然存在。如：市政府為發展路邊經濟在107國道80米紅線內興建農副產品推銷窗口，現已全部處置給私人，107國道提質改造需拆遷費用600多萬元。二是廣大市民規劃意識不濃。市民在私房建設過程往往過分追求個人經濟利益，違反規劃要求搞建設，不能自覺服從規劃。三是部門規劃意識不濃。城區破產企業在處置土地變現資產中，不按規劃注明建設要求，過分追求經濟效益。城區存在多個渠道供地，未經規劃許可協議出讓土地時有發生。四是規劃管理人員規劃意識不濃。規劃管理人員在規劃執法過程中往往以罰代法、以錢代法，沒有嚴格執行城市規劃。城市違法違規建筑面積不到10%。
（2）規劃編制滯后。目前，我市城市規劃明顯滯后城市發展，詳細規劃至今沒有編制，環境保護、給水排水、防洪防火抗震和園林綠化等專業規劃也沒編制，給城市建設、管理和發展帶來極大的困難。一是城市建設無規可依。由于沒有詳細規劃，一個具體的建設行為，建筑物究竟要如何建，是什么要求，無論是規劃人員還是業主單位都不清楚，導致建設行為無規可依。二是規劃管理無規可循。規劃人員在進行規劃管理時，往往是口說無憑，拿不出具體的規劃圖紙來說服業主單位，導致規劃管理無章可循。三是增加城市發展成本。由于城市規劃不能超前指導城市建設，無論是舊城改造，還是新區開發，拆遷成本成本成倍增長，甚至出現多次拆遷現象，加劇了城市建設成本，阻礙城市發展。
（3）規劃保障不力。一是經費缺乏。國務院和省政府有關文件規定，規劃編制和管理必須納入地方公共財政，而我市規劃部門僅安排8個差額編制，每人每年撥款*0元，規劃管理的基本經費無法保證。目前，城區1:500地形圖需資金75萬元，財政僅列支10萬元，缺口達65萬元。城市詳細規劃編制需資金1*萬元，財政尚未預算分文，以致城市詳細規劃編制沒有如期啟動。二是人才缺乏。規劃部門現有工作人員75人，而真正勝任規劃設計與管理的專業技術人員僅17人。一方面是人員包袱過重，發工資的壓力大，靠規費收入和設計費用養人；另一方面缺少做事的人，城市建設的某些配套規劃往往無人來做，懂規劃善管理的人少之又少。三是設備陳舊。無論是規劃測量、制圖等相關儀器，還是執法車輛和執法器材都是嚴重老化，不能適應現代規劃工作需要。
二、幾點建議
針對城市規劃法律法規貫徹執行中存在的問題，為了保障規劃法律法規全面貫徹實施，促進城市健康發展，提出如下建議：
（一）科學統籌，盡快編制城市詳細規劃。要根據城市總體規劃變更方案盡快編制城市詳細規劃，合理規劃城市基礎設施，做到功能齊全、科學適用。要科學編制城市交通、環境衛生、農副產品基地和科技文化教育等公共建筑布局規劃。城市道路要適度超前，符合城市發展需求，保障城市各主要功能區之間交通聯系的暢通和可靠性。要同步規劃地下排水管道、自來水管道、燃氣管道、電線、電纜、通信光纜等地下基礎設施。要根據城市社會性能及經濟功能的整體要求，統籌規劃舊城改造，對將要改造的城市舊區進行統一規劃，確定改造方向，明確改造要求，注重建筑風格，突出山水園林特色。
（二）大力宣傳，有效提高規劃意識。要大力宣傳規劃法律法規，采取多種宣傳形式，推進規劃法律法規進單位、進社區、進學校、進家庭，努力提高各級領導干部、國家機關工作人員、各職能單位和全體市民的規劃意識，努力營造人人關心規劃，個個支持規劃，全體市民自覺服從規劃的良好氛圍。要把城市總體規劃向全體市民公布，分區分片公布城市詳細規劃和各專業規劃，在城區中心地段制作大型城市規劃宣傳圖，印制規劃宣傳小冊子，舉辦城市規劃圖片展覽，督促領導層依規決策，管理層依規行政，市民層依規辦事，組織引導全體市民監督城市規劃有效實施。
一、思想情況
1.樹立大局意識，做到心領神會。“三項整治”活動，是市委統攬全局、著眼長遠、與時俱進作出的重大決策，是一項彰顯呂梁形象、惠及全市人民的正確路線。為此，我首先擺正自己的位置，明確自己的職責，做到和同事協調配合，不相互推諉、相互扯皮，做到有令必行，有禁必止。
2.增強法制意識，做到依法執法。我認真學習實踐科學發展觀和相關法律法規，增強法制觀念和依法辦事能力，努力使自己成為自覺學法、知法、守法的公職辦事人員。
二、工作匯報
1、辦公室日常工作。我主要從事的工作有文書處理、檔案管理、填寫報表等。雖然面對繁雜瑣碎的大量事務性工作，但我力求周全、工作報告準確、適度，避免疏漏和差錯，至今基本做到了事事有著落。
2.拆遷工作。作為一名城建執法人員，三項整治中拆遷是工作中的難點。我和我的隊友向各個單位和個人，發放拆遷通知書，積極和有關人員交流、溝通，及時將所了解的拆遷信息、工作進度、問題，進行統計和匯報，方便單位對拆遷工作的進展的了解。
3、填寫工作日志，編輯更新日報周報。首先我必須將當天工作的內容認真記錄在工作日志中，明確每日工作內容和任務進程。并將每日拆除面積及拆除建筑物當事人記錄在案。通過這些記錄，便于領導及時準確地查閱到相關信息。
4、統計數據，匯總表格。我將各項調查結果和四隊下發的通知書按各街、路分別匯總，制作了《呂梁市城區臨街建筑物調查表》和《四隊拆除通知書匯總表》等一系列表格打印裝訂成冊。為了完成這項工作，我經常加班加點。最終我制作的各類表格成了全隊的模板，并且得到了領導的肯定和贊賞，辛苦的工作體現了自身的價值，我的內心深感欣慰。
5、答復市長熱線工作。開通市市委書記市長熱線電話以來，因為執法隊在“三項整治”活動中的特殊工作性質，接到的電話單接連不斷。我和隊友實地調查處理后，按實際情況認真并及時的逐一回復。確保每一位打電話的市民都可以得到最合理的答復。
6、照相攝像，記錄拆遷改造實況。從我接手這項工作以來，每當需要攝像取證的時候，我都及時趕到現場，以最能反映問題的角度來記錄現場的真實情況。一旦發生糾紛，這些照相攝像資料可以做為有利證據。
三、取得的成績
經過不斷學習、不斷積累，已具備了不少的工作經驗，免費論文能夠比較從容地處理日常工作中出現的各類問題。經過半年來“三項整治”工作的鍛煉，我在組織管理能力、綜合分析能力、協調辦事能力和文字言語表達能力等方面，都有了很大的提高。
四、存在的問題和今后努力方向
半年來，我取得了一些成績，但也存在一些問題和不足，主要表現在：第一，因為我性格相對內向，在人際交往方面還不是很擅長，這個不足主要體現在與拆遷對象的溝通和同事的交流中；第二，由于我接手照相攝像工作不是太久，許多攝影專業知識與實際取證攝像的要求存在著一定的差距。第三，相關法律法規水平不能完全滿足現在法規科工作的理論要求。第四，電腦設施的缺少以及照攝像設備的不完善，使得許多資料無法存儲和整理，給我的工作帶來一些不便。
一、主要工作完成情況
（一）強化法制宣傳工作，營造了良好的法制環境。
一是開展法律“六進”宣傳活動。1、法律“進鄉村”。組織有關涉農單位在崔爾莊、風化店等鄉鎮開展了10次集日普法宣傳活動，發放科技、衛生、法律宣傳資料4萬余份。2、法律“進校園”。開展“和諧校園、平安奧運”法律知識宣傳活動，先后到李天木鄉中、風化店鄉中等中小學舉辦法律講座28場，發放《未成年人保護法》等宣傳資料12000余份，受教育師生達13000余人次。3、法律“進單位”。開展了勞動合同法等法律法規的培訓。對新頒布和修訂《勞動合同法》、《勞動爭議仲裁條例》等常用法律法規進行了重點宣傳。聯合縣工會聘請中華總工會法律部部長謝良敏教授為全縣縣直各單位主管普法和工會工作負責人和各鄉鎮書記、鄉長、企業主管、司法所長共400余人，進行了《勞動合同法》培訓，取得良好的效果。4、法律“進家庭”。印制《婦女權益保障法》等宣傳資料3萬余冊，購買《農民常見法律法規問題解析》等法律小冊子2萬余冊，無償發放給農民，幫助其依法解決遇到的法律問題。5、法律“進企業”。與縣總工會、各鄉鎮企管門配合，協調企業建立健全法律顧問制度，提高企業法治化管理水平。6、法律“進市場”。利用集日開展大型普法宣傳教育活動，宣傳有關產品質量及稅收征管方面的法律法規，促進市場有序和繁榮。二是服務縣委、縣政府中心工作。開展“人文奧運，法冶同行”專題普法宣傳日活動，發放奧運知識宣傳資料3千余份。服務“三年大變樣”和高速高鐵征地等重點項目建設工作。錄制拆遷拆違專項法律宣傳資料，先后出動法律宣傳車5次，進行現場法律宣傳和法律咨詢，促進拆遷拆違工作的順利開展。開展了《土地管理法》、《滄州市關于城鎮面貌三年大變樣活動實施方案》等法律法規和政策的宣傳活動，發放宣傳資料5000余份。
（二）深化人民調解工作，維護了安全穩定的社會秩序。
一是加強人民調解隊伍規范化建設。對全縣2100名人民調解員進行了政策、法律和人民調解技巧的專題培訓和考核，現已實現666名人民調解員持證上崗。二是加強基層硬件設施規范化建設。在為19個鄉鎮司法所配備警用摩托車的基礎上，又向市局為司法所爭取電腦10臺。截止目前，已為14個司法所配備了電腦，顯著改善了司法所辦公條件。三是認真開展了民間矛盾糾紛“大排查、大化解”活動和奧運安全保衛工作。積極開展矛盾糾紛集中排查、專項排查和重點排查，把最容易激化和重大民間矛盾糾紛隱患作為排查和防范的重點，努力將各類矛盾糾紛全部納入視野，把問題解決在萌芽狀態。在奧運安保工作中，縣、鄉、村三級調解組織發揮了主力軍的作用。截止目前，全縣共排查出各類矛盾糾紛1591件，成功調處1512件，成功率達到95%以上，切實發揮了維護社會穩定“第一道防線”的作用。此外，排查刑釋解教人員868人，安置并幫教820人，配合公安機關及時采取幫控措施，有效預防了刑釋解教人員重新犯罪。
（三）優化法律服務工作，促進了經濟發展與和諧社會建設。
一是加強律師教育管理，規范執業行為。加強律師參與重大、復雜、敏感案件辯護工作的指導，截止目前，兩個律師事務所共承辦刑事辯護、被害人案件13件，民事、經濟及勞動爭議及其他非訴訟案件件92件，解答法律咨詢680人次。二是引導公證員牢固樹立公證公信意識，積極為重點項目建設和新農村建設提供優質的公證法律服務。截止目前，公證處共辦理各類公證事項609件，公證涉及金額9230萬元，接待當事人咨詢520人次，為促進經濟發展和社會穩定發揮了應有的保障作用。三是擴大法律援助覆蓋面和受眾面，維護弱勢群體合法權益。繼續積極開展“法律服務、法律援助鄉村行”主題實踐活動，本著應援盡援的原則，最大限度地為各類弱勢群體提供及時的法律援助。法律援助中心共解答法律咨詢607人次，辦理各類法律援助案件59件，促進了和諧社會建設。
（四）高效完成了上級部署的各項奧運安保工作任務。
開展了隊伍教育整頓，嚴格落實值班和緊急情況報告等制度，高效完成了上級部署的各項安保工作任務。扎實做好護路、下基層包鄉和車站值班工作。認真開展了上訪隱患“大排查、大化解”活動。因出色完成工作任務，我局被縣委、縣政府評為奧運安保先進集體。
二、存在的主要問題
