時(shí)間：2023-08-03 17:28:42
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉(xiāng)社會(huì)治理現(xiàn)代化，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須釜底抽薪，從改革城鄉(xiāng)二元體制破題。要把影響城鄉(xiāng)平等的城鄉(xiāng)二元體制作為改革重點(diǎn)、率先突破。改革城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度，重在改革戶(hù)籍制度后面的城鄉(xiāng)不平等待遇；改革城鄉(xiāng)二元投入體制，建立在城鄉(xiāng)之間合理分配的投入機(jī)制；改革城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理、保護(hù)體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境保護(hù)制度；改革農(nóng)村土地制度改革，建立“歸屬明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。
進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。在工業(yè)化加速升級(jí)、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展、消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)的帶動(dòng)下，產(chǎn)業(yè)快速升級(jí)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，農(nóng)民階層快速分工、分化。工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系快速變遷，既面臨著實(shí)現(xiàn)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)、從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大歷史機(jī)遇，也面臨著工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大、解決“三農(nóng)”問(wèn)題難度加大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制和機(jī)制要求緊迫。不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革，建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系，為加快區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程提供新的動(dòng)力，已成為各地必然的選擇和自身發(fā)展的內(nèi)在要求。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是跳出就“三農(nóng)”來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的傳統(tǒng)思路，把“三農(nóng)”問(wèn)題擺在全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化的全局上來(lái)統(tǒng)籌和解決，從城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系上來(lái)推進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程，促進(jìn)工業(yè)化、城市化與解決“三農(nóng)”問(wèn)題相結(jié)合。
“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性決定了工業(yè)和城市必須對(duì)其補(bǔ)貼、支持。但是，一方面農(nóng)業(yè)和農(nóng)村不只是單向的、被動(dòng)的接受補(bǔ)貼，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)與工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)共榮是一個(gè)量變到質(zhì)變、相互推移的過(guò)程。20世紀(jì)80年代我國(guó)成功的農(nóng)村改革使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民增收，農(nóng)村對(duì)“三大件”的消費(fèi)需求擴(kuò)大，帶動(dòng)了輕工業(yè)、重工業(yè)，乃至整個(gè)城市的發(fā)展，形成了一個(gè)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，城市帶動(dòng)農(nóng)村的非常生動(dòng)的發(fā)展局面就是一個(gè)最有說(shuō)服力的證明。另一方面，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”，不是自然而然的過(guò)程。城市的發(fā)展不能離開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但是城市發(fā)展起來(lái)以后不可能自然地去反哺農(nóng)業(yè)；也不能通過(guò)削弱城市、“平調(diào)”工業(yè)來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)。“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村” 必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，打破城市工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化相隔離，城市城鎮(zhèn)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化不相連接的格局，通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)與工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)共榮之間形成相互推移的良性循環(huán)。
破解城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”是全面建設(shè)小康社會(huì)，加快我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的重大歷史任務(wù)。城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”既抑制了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，反過(guò)來(lái)又使城市發(fā)展落后，“三農(nóng)”問(wèn)題缺乏解決基礎(chǔ)，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程就是從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，而農(nóng)業(yè)部門(mén)自身的現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)代化的不可或缺的組成部分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所遺留的，以及體制轉(zhuǎn)型中新出現(xiàn)、體制建設(shè)滯后所引起的城鄉(xiāng)二元體制，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須釜底抽薪，從改革城鄉(xiāng)二元體制破題。要把影響城鄉(xiāng)平等的城鄉(xiāng)二元體制作為改革重點(diǎn)、率先突破。改革城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度，重在改革戶(hù)籍制度后面的城鄉(xiāng)不平等待遇；改革城鄉(xiāng)二元投入體制，建立在城鄉(xiāng)之間合理分配的投入機(jī)制：改革城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理、保護(hù)體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境保護(hù)制度；改革農(nóng)村土地制度改革，建立“歸屬明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革要注意選擇合理的路徑和策略，不搞孤軍獨(dú)進(jìn)，綜合配套推進(jìn)。治標(biāo)與治本結(jié)合，既解決已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾，更注重治理產(chǎn)生矛盾的根源：既注意改革政策的科學(xué)性，又注意改革政策的配套性：既堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革城鄉(xiāng)二元體制，也注意探索分階段、有步驟的過(guò)渡性的形式和制度安排，從而保證統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革全面深入推進(jìn)。
鏈接：
2008年初，施行了17年的《城市規(guī)劃法》“升級(jí)”為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。這部法律的最大亮點(diǎn)，就是城鄉(xiāng)規(guī)劃納入一體化管理。在經(jīng)過(guò)成都、重慶等城市長(zhǎng)達(dá)5年的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)之后，全國(guó)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃時(shí)代正式開(kāi)始。
2008年最后一天，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加快重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展，對(duì)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，形成沿海與內(nèi)陸聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)開(kāi)放新格局，保障長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境安全，具有重要意義。
2009年，肩負(fù)改革探索重任的中國(guó)“新特區(qū)”再次進(jìn)入公眾視野，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革與發(fā)展受到廣泛關(guān)注。
尊敬的翟浩輝副部長(zhǎng)、各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專(zhuān)家、同志們：
在全省上下認(rèn)真貫徹黨的十六屆六中全會(huì)、省第十一次黨代會(huì)精神，加快推進(jìn)全面小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)的重要時(shí)期，中國(guó)水利現(xiàn)代化高級(jí)論壇在無(wú)錫市隆重召開(kāi)。借此機(jī)會(huì)，我謹(jǐn)代表*省人民政府，對(duì)各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專(zhuān)家的到來(lái)表示熱烈的歡迎！向長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)心支持我省水利事業(yè)發(fā)展的水利部領(lǐng)導(dǎo)和兄弟省、市、自治區(qū)的同志們表示衷心的感謝！
*地處江淮沂沭泗流域下游，位于南北氣候過(guò)度地帶。特殊的地理位置和氣候條件，決定了水利在*經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中始終處于十分重要的戰(zhàn)略地位。“經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，水利必先行”。發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)要有發(fā)達(dá)的水利作保證，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化要有水利的現(xiàn)代化作支撐。早在上世紀(jì)90年代中期，我省就提出了水利現(xiàn)代化的發(fā)展構(gòu)想。“十五”以來(lái)，我們?cè)诖罅ν七M(jìn)“率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”新征程中，不斷調(diào)整治水思路，堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)水利建設(shè)，新建了淮河入海水道、南水北調(diào)三陽(yáng)河潼河寶應(yīng)站，城市防洪、農(nóng)村水利、環(huán)境水利等一大批水利工程，進(jìn)一步完善了水利工程體系，不斷深化水利改革，加快推進(jìn)水利現(xiàn)代化進(jìn)程，積極謀求以水利的現(xiàn)代化來(lái)支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化。
在推進(jìn)水利現(xiàn)代化的思路上，努力做到“四個(gè)堅(jiān)持”。一是堅(jiān)持人與自然和諧，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在治水的同時(shí)，注重約束人的行為，防止人對(duì)水的侵害。二是堅(jiān)持以人為本，著力解決涉及群眾利益的突出水問(wèn)題。以確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、改善提高人民群眾生活環(huán)境為水利工作切入點(diǎn)，切實(shí)解決好水安全保障、水資源保證和水環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。三是堅(jiān)持遵循兩個(gè)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)又快又好發(fā)展。遵循水的自然規(guī)律，進(jìn)行統(tǒng)籌綜合治理。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更加注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，增強(qiáng)水利事業(yè)發(fā)展活力。四是堅(jiān)持改革創(chuàng)新，增強(qiáng)水利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力。不斷深化水利改革，進(jìn)一步創(chuàng)新水利發(fā)展的體制和機(jī)制，用改革的辦法解決一些深層次矛盾，促進(jìn)水利事業(yè)的加快發(fā)展。
在推進(jìn)水利現(xiàn)代化的目標(biāo)上，著力構(gòu)建“四大體系”。一是建立保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的高標(biāo)準(zhǔn)的防洪減災(zāi)體系。以保障全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全為核心，建設(shè)以流域?yàn)閱卧姆篮槌凉彻こ腆w系和非工程體系，提高整體綜合防洪除澇能力。二是建立保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)化配置的水資源供給體系。以水資源優(yōu)化配置為核心，以節(jié)約保護(hù)水資源為重點(diǎn)，形成城鄉(xiāng)供水、農(nóng)田灌溉、環(huán)境用水等水資源綜合開(kāi)發(fā)治理格局。全面推行節(jié)約用水，初步實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置、高效利用和有效管理。三是建立保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的水環(huán)境保護(hù)體系。以保障可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)條件為核心，進(jìn)行水資源保護(hù)、水污染防治、地下水超采控制、水土保持等水環(huán)境綜合治理。四是建立適應(yīng)現(xiàn)代水利要求的水利發(fā)展服務(wù)體系。使水利與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，形成優(yōu)質(zhì)服務(wù)、高效低耗、良性發(fā)展的運(yùn)行模式，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的水利發(fā)展體制和運(yùn)行機(jī)制。
在推進(jìn)水利現(xiàn)代化的建設(shè)上，積極實(shí)施“四個(gè)統(tǒng)籌”。一是統(tǒng)籌安排防洪工程和水資源、水環(huán)境工程建設(shè)，在加快防洪工程建設(shè)的同時(shí)，加大水資源、水環(huán)境工程建設(shè)力度，提高水利工程防洪排澇、抗旱供水以及水環(huán)境保護(hù)能力。二是統(tǒng)籌安排流域治理和區(qū)域治理，在加大流域性工程治理的同時(shí)，加大區(qū)域性工程治理力度，使區(qū)域性與流域性工程建設(shè)同步推進(jìn)。三是統(tǒng)籌安排城市水利建設(shè)和農(nóng)村水利建設(shè)，在加大城市水利建設(shè)的同時(shí)，加大以農(nóng)村河道疏浚為重點(diǎn)的農(nóng)村水利建設(shè)力度，提高城鄉(xiāng)水利基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力。四是統(tǒng)籌水利工程措施和非工程措施。在大力實(shí)施水利工程措施的同時(shí)，通過(guò)運(yùn)用先進(jìn)的管理模式和科學(xué)的調(diào)度手段，強(qiáng)化非工程措施運(yùn)用，達(dá)到費(fèi)省效宏的目的。
在推進(jìn)水利現(xiàn)代化的措施上，注重強(qiáng)化“四個(gè)創(chuàng)新”。一是積極推進(jìn)體制創(chuàng)新。大力推進(jìn)水資源管理體制改革，實(shí)現(xiàn)地下水和地表水，城鄉(xiāng)水，水質(zhì)、水量的統(tǒng)一管理，有一半以上的縣市建立水務(wù)一體化管理體制。加快推進(jìn)水利工程管理體制改革，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性水利企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)公益性水利工程的財(cái)政保障政策，建立水利工程維修養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)，提高水利工程管理效益。深入開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站改革，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化建設(shè)。二是積極推進(jìn)投融資機(jī)制創(chuàng)新。在征收用好防洪保安資金、水利建設(shè)基金、農(nóng)重資金以及水資源費(fèi)的同時(shí)，省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)水利投入實(shí)現(xiàn)了持續(xù)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。“十五”期間我省省級(jí)水利基本建設(shè)投資從*1的9.3億元，增加到*5年的12.4億元，*6年的14.7億元，逐步形成政府投入為主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作為補(bǔ)充、群眾積極參與的多元化、多渠道的水利投入機(jī)制，保持重點(diǎn)水利工程和農(nóng)村水利建設(shè)投入大幅度增長(zhǎng)。三是積極推進(jìn)科技創(chuàng)新。大力推廣新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備，全面提高水利科技水平。加快水利信息化建設(shè)，全省水利信息化框架體系基本形成，以水利信息化帶動(dòng)水利現(xiàn)代化，為水利現(xiàn)代化建設(shè)提供支撐和保障。四是積極推進(jìn)管理創(chuàng)新。建立健全水利規(guī)劃體系，強(qiáng)化規(guī)劃管理。大力推進(jìn)水利管理規(guī)范化、制度化、現(xiàn)代化、法制化建設(shè)，提高水利管理現(xiàn)代化水平。積極推行招標(biāo)制、委托代建制，提高水利投資效益。強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)和優(yōu)化配置，提高水資源和水環(huán)境的承載能力。
在*，從城市水利到農(nóng)村水利，從流域性工程到區(qū)域性工程，從水利工程建設(shè)到水利工程管理，從水資源調(diào)度到水環(huán)境保護(hù)，都正在向現(xiàn)代化目標(biāo)闊步邁進(jìn)，努力走出一條符合*省情，具有*特色的水利現(xiàn)代化之路。
我省水利現(xiàn)代化建設(shè)雖然取得了一定成績(jī)，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比，與兄弟省市相比還有不小差距。這次全國(guó)水利現(xiàn)代化高級(jí)論壇在我省召開(kāi)，給我們提供了一次很好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。我們將認(rèn)真聽(tīng)取并吸收各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專(zhuān)家的意見(jiàn)和建議，學(xué)習(xí)借鑒各兄弟省市好的做法和經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新的發(fā)展道路，堅(jiān)持水利現(xiàn)代化的發(fā)展方向，加快推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)“全面達(dá)小康、建設(shè)新*”的目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)的水利支撐和保障。
最后，預(yù)祝本次會(huì)議取得圓滿成功！祝各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專(zhuān)家身體健康、工作順利、萬(wàn)事如意！
謝謝大家。
【關(guān)鍵詞】“城中村”改造 國(guó)家治理 利益協(xié)調(diào) 【中圖分類(lèi)號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“城中村”之所以成為“治理難題”，是城市化發(fā)展中各種“制度性問(wèn)題的糾結(jié)”，不是簡(jiǎn)單的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作為治理“城中村”問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策，在全國(guó)范圍內(nèi)，從小城鎮(zhèn)到一線城市全面鋪開(kāi)，展現(xiàn)了中國(guó)特有的國(guó)家治理方式。從“城中村”改造的艱難推進(jìn)中，深刻反映和體現(xiàn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的各種制度性改革問(wèn)題，從而具有了國(guó)家治理現(xiàn)代化的普遍治理意義。
“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態(tài)，成為中國(guó)“城中村”的鮮明地域標(biāo)志
中國(guó)城市化進(jìn)程，伴隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程相演相生，其“歷史性加速”有目共睹。據(jù)城市常駐人口統(tǒng)計(jì)，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年達(dá)到57.35%，城鎮(zhèn)常駐人口已_到79298萬(wàn)人。
伴隨著急劇擴(kuò)張的“攤大餅式”的城市膨脹，在“城市包圍農(nóng)村”的態(tài)勢(shì)下，受到“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的體制性約束，各種大小不一，樣態(tài)各異的“城中村”被逐漸地、一個(gè)一個(gè)地“遺留”在城市中。由于城鄉(xiāng)二元的土地所有制制度，農(nóng)田集體所有制土地征用成本低，交易過(guò)程簡(jiǎn)單，因此村莊農(nóng)用耕地被快速征作城市國(guó)有建設(shè)用地，而農(nóng)民宅基地和少量村中集體留用地由于征地程序繁瑣、交易成本高，加之宅基地之上的農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償成本更高，所以留存下來(lái)。此種“要地不要人”的城市化擴(kuò)張，就逐漸形成了城市周邊村莊被城市化進(jìn)程“遺留”下來(lái)，“城中村”積累性產(chǎn)生，“城中村”問(wèn)題浮出水面。
正如“城中村”在城市格局中“星羅棋布”有目共睹，“城中村”問(wèn)題同樣有目共睹。村民為了獲取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8層，最高甚至高達(dá)20層；“私搭亂建”違章建筑不斷蔓延，“握手樓”、“接吻樓”鱗次櫛比，房距樓距狹小擁擠；“城中村”街道狹窄、各種電線管線密如織網(wǎng)，一旦發(fā)生火災(zāi)等事故災(zāi)害，消防車(chē)根本無(wú)法進(jìn)入；“城中村”成為大量流動(dòng)外來(lái)人員暫住的“常住地”，外地人與本地人之間、外地人與外地人之間的矛盾糾紛時(shí)常發(fā)生，“城中村”管理面臨極大挑戰(zhàn)。“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態(tài)，成為中國(guó)“城中村”的鮮明地域標(biāo)志。
這種各級(jí)城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成為了“復(fù)雜難解”的“城中村”問(wèn)題。城市化進(jìn)程越是簡(jiǎn)單粗暴擴(kuò)張，“城中村”問(wèn)題亦是越積越多，而“城中村”問(wèn)題越積越多，“城中村”改造的規(guī)模和成本就越大。加之“城中村”周邊不斷攀高的城市地價(jià)和房?jī)r(jià)，更是刺激了“城中村”村民擴(kuò)建樓房和加高樓層的“尋租”欲望。“城中村”問(wèn)題隨之呈現(xiàn)出一個(gè)越積越多，越多越難改造的“治理困境”。
但“城中村”改造，是城市化進(jìn)程中提升城市文明的必然趨勢(shì)，也是提升“城中村”民眾生活品質(zhì)的民生要求。“勢(shì)在必行”的“城中村”改造，面對(duì)長(zhǎng)期累積的“城中村”問(wèn)題，也必定是一個(gè)階段性發(fā)展問(wèn)題。這便關(guān)涉“城中村”改造中的各種深層次制度性改革問(wèn)題。
“城中村”改造關(guān)涉各種“制度性問(wèn)題糾結(jié)”的深層改革邏輯
“城中村”問(wèn)題既然是各種“制度性問(wèn)題糾結(jié)”的歷史性積累結(jié)果，就必須針對(duì)各種“制度性問(wèn)題糾結(jié)”而推行深層改革。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的制度性體系，是“城中村”及其“城中村”問(wèn)題存在的總的制度根源。
城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度，造成了城鄉(xiāng)二元分治的總體性格局。城鄉(xiāng)戶(hù)口的天生身份差異，連鎖地界定了城鄉(xiāng)不同的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)、不同的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、不同的社會(huì)保障體系、不同的住房和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、不同的城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制等。“城中村”改造中遇到的各種難題也由此產(chǎn)生。
例如，城市的國(guó)有土地所有制與農(nóng)村的集體土地所有制，便有不同的土地征用程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。“城中村”改造中，有關(guān)土地征用和民房拆遷的法規(guī)依據(jù)，是依據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》？還是依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》？況且不同的法律法規(guī)中還有不太明確的“模糊之處”，甚至法條規(guī)定之間還有矛盾和沖突。這也是各地城市政府不斷制定適用本地的“城中村”改造管理?xiàng)l例的原因所在，但各地城市政府在制定本地適用的條例時(shí)，所根據(jù)的上位法和具體的實(shí)施細(xì)節(jié)則各有不同，同樣存在矛盾和不一致之處。
又如，政治制度層面，“城中村”改造后，農(nóng)村村民一體登記為“城市居民”，平等一體的公民政治權(quán)利如何保障？“村民”變“居民”后的知情權(quán)、選舉權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)如何落實(shí)？原有“城中村”中龐大的“集體資產(chǎn)、資金、資源”如何有效管理？“三資”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委會(huì)”變“居委會(huì)”后如何繼續(xù)推進(jìn)基層民主自治？
再如，社會(huì)制度層面，“村民”變“居民”后，有關(guān)醫(yī)療、教育、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系如何與城市管理體系對(duì)接？原有“村民”各自繳納、時(shí)間先后不一和金額多少不一的各種保險(xiǎn)如何接續(xù)管理？各種社會(huì)保障所需的龐大補(bǔ)交和支出資金如何籌集？城市社會(huì)保障資金如何能夠接納如此突然“進(jìn)入”的龐大“城中村”居民？
還有，文化融入方面，“城中村”中還有不少歷史文化“村落”，如何在快速推進(jìn)的“城中村”改造中保護(hù)傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村文化遺存”？宗族祠堂和名人故居如何保護(hù)性開(kāi)發(fā)？原有的鄉(xiāng)村道德禮治、風(fēng)俗習(xí)慣如何在城市文明中發(fā)揮作用？
只有在“城中村”改造中，一體聯(lián)動(dòng)地推進(jìn)各種深層次制度性改革，才能真正持久地解決“城中村”問(wèn)題，保證不發(fā)生大規(guī)模的上訪和，同時(shí)保證后續(xù)的城市化擴(kuò)張中不再出現(xiàn)新的“城中村”問(wèn)題。
“城中村”改造的關(guān)鍵制度機(jī)制是利益協(xié)調(diào)和利益平衡
“城中村”改造，從長(zhǎng)期來(lái)看，是一個(gè)制度缺失和制度平衡問(wèn)題，關(guān)鍵是推進(jìn)各種保證公民一體平等的制度建設(shè)。從短期來(lái)看，則是一個(gè)各種利益相關(guān)方之間的利益協(xié)調(diào)和利益平衡問(wèn)題。
在全國(guó)各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、社會(huì)協(xié)同、村民參與”的總體原則下，創(chuàng)造了各種不同的改造模式：如政府主導(dǎo)的“包拆包建”模式、開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的“市場(chǎng)化運(yùn)作”模式、村委會(huì)和村民主導(dǎo)的“自拆自建”模式。但不論哪種模式，都不能由單一方面“獨(dú)自決定”和“獨(dú)自完成”改造進(jìn)程，都會(huì)涉及各種利益相關(guān)方的利益協(xié)調(diào)和利益博弈。具體來(lái)說(shuō)，主要有如下相關(guān)方：
城市政府，盡管各地城市政府，在其區(qū)位優(yōu)勢(shì)、城市規(guī)模和財(cái)政收入等方面各不相同，但在提升城市品質(zhì)、增加城市土地收入方面，都有強(qiáng)烈的“城中村”改造動(dòng)機(jī)。城市政府是城市發(fā)展的引導(dǎo)者和主導(dǎo)者，是“城中村”改造中的關(guān)鍵性組織者和協(xié)調(diào)者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在與開(kāi)發(fā)商、村民的利益博弈。
開(kāi)發(fā)商，是“城中村”改造中具體的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主導(dǎo)”的程度不同。但開(kāi)發(fā)商的根本“宗旨”是其利潤(rùn)回報(bào)，有利可圖則介入開(kāi)發(fā)，反之則沒(méi)有“改造激勵(lì)”。利用開(kāi)發(fā)商的專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)資源和專(zhuān)業(yè)技能，是保證“改造質(zhì)量”的主要途徑。城市政府如何激勵(lì)和引入各種開(kāi)發(fā)商積極介入改造開(kāi)發(fā)，主要是通過(guò)“讓利與商”來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但也受到“城中村”村委和村民“談判能力”的制約。
村委會(huì)，是“城中村”集體利益的“組織化代表”和集體談判代表，是村集體資產(chǎn)和公益的守護(hù)者。為了減少“談判對(duì)象”和“談判交易成本”，政府和開(kāi)發(fā)商一般都愿意選擇“村委會(huì)”作為“談判代表”，而不會(huì)選擇與每家每戶(hù)“一對(duì)一”地分別談判。所以，村委會(huì)是否能夠充分代表“村民利益”？村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)是否公正無(wú)私并有能力與政府、開(kāi)發(fā)商反復(fù)談判？村委會(huì)成員是否有、截取冒領(lǐng)征地和拆遷款行為？都成為改造進(jìn)程能否順利推進(jìn)，村民能否認(rèn)同和支持改造工程的關(guān)鍵因素。
村民，是“城中村”改造的最終相關(guān)方，一般以“一家一戶(hù)”為利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持盡快“改造”。所謂的“釘子戶(hù)”、“上訪戶(hù)”，可能就是“改造工程”的最大“受損者”。由于“城中村”改造涉及每家每戶(hù)的直接利益，所以受到村民的極大關(guān)注，也由于各家各戶(hù)的“利益收益”各不相同，各家各戶(hù)的“參與態(tài)度”和“參與程度”也自然不同。這正是改造工程中，動(dòng)員協(xié)調(diào)工作和矛盾化解工作十分“難做”的根本原因，也是考驗(yàn)政府的行政能力和為民服務(wù)意識(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
還有一個(gè)“間接利益相關(guān)方”，那就是居住在“城中村”的“外來(lái)流動(dòng)人員”，同樣由于“戶(hù)籍限制”，眾多的“外來(lái)居住者”，在“城中村”改造中，既無(wú)參與權(quán)、更無(wú)利益分享權(quán)。甚至政府和開(kāi)發(fā)商無(wú)需“正視”他們的存在，他們只能“默默地”選擇“逃離”，去投奔更便宜、更邊緣的“臨時(shí)棲息地”。但“城中村”改造的大幅推進(jìn)，必然“抬高”租房者的“租金成本”，對(duì)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)密集型制造業(yè)帶來(lái)勞動(dòng)力雇傭的壓力。
在“城中村”改造中，除了“外來(lái)居住者”受到“外部性擠壓效應(yīng)”的影響之外，城市政府、開(kāi)發(fā)商、村委會(huì)、村民之間是緊密互動(dòng)的“直接利益博弈者”，政府和開(kāi)發(fā)商可能“合謀勾結(jié)”以最大限度獲取“土地開(kāi)發(fā)增值”；開(kāi)發(fā)商和村委會(huì)，也可能“合謀勾結(jié)”以私分截留補(bǔ)償資金；村委會(huì)和村民團(tuán)結(jié)程度越高，與政府和開(kāi)發(fā)商的“談判能力”就越強(qiáng)，贏得“城中村利益”的機(jī)會(huì)和收益就越多。
在城市政府的主導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)各種利益相關(guān)方反復(fù)的博弈協(xié)商，建構(gòu)公平、公正、公開(kāi)的利益協(xié)調(diào)和利益平衡機(jī)制，就是“改造工程”能否順利推進(jìn)并沒(méi)有“后遺癥”的制度性關(guān)鍵。這在全國(guó)各地的“城中村”改造的各種成敗得失案例中可以得到佐證。
在“城中村”改造的歷史進(jìn)程中構(gòu)建現(xiàn)代城市治理體系
隨著中國(guó)全面現(xiàn)代化進(jìn)程的整體推進(jìn)，相伴而生的城市化的“歷史性加速”，“城中村”及其“城中村”問(wèn)題普遍存在，考驗(yàn)著現(xiàn)代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成為構(gòu)建現(xiàn)代城市治理體系的契機(jī)和機(jī)會(huì)。
“城中村”改造前，需要健全城中村的自治組織體系，選舉公正廉潔的村集體組織和代表，完善村民利益的“組織化表達(dá)”機(jī)制，為順暢的協(xié)商與談判過(guò)程奠定良好的“自組織”基礎(chǔ)。同時(shí)，需要中央政府協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各種有關(guān)“征地和拆遷”的法律體系，各地政府制定具體的征地和拆遷的實(shí)施細(xì)則，為“城中村”改造提供協(xié)調(diào)一致的法律和政策支持。
“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城鄉(xiāng)一體協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃，制定社會(huì)資金參與“改造”的融資途徑和運(yùn)作平臺(tái)，構(gòu)建政府、開(kāi)發(fā)商、村委會(huì)及村民平等溝通的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，開(kāi)放公共媒體和社會(huì)組織參與監(jiān)督的途徑和機(jī)制。構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體和民眾多元參與、協(xié)同治理的城市治理體系，不僅是“城中村”改造工程順利推進(jìn)的制度保障，也是提升現(xiàn)代城市治理能力的制度體系保障。
“城中村”改造后，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，使城鄉(xiāng)居民都能平等享有公平的權(quán)利保障，推進(jìn)“城中村”居民一體深度融入“城市化”進(jìn)程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供應(yīng)的基礎(chǔ)上，降低“城中村租房”的市魴枰和“村民建房動(dòng)機(jī)”，消除“城中村”再生的“外部激勵(lì)”，防止“冒進(jìn)性的激進(jìn)城市化”，遏制新一輪“要地不要人”的“城中村”蔓延。同時(shí)，在消除戶(hù)籍限制、對(duì)接城鄉(xiāng)征地補(bǔ)償差別、消除外來(lái)打工者融入城市的各種制度門(mén)檻和制度限制方面，要有所作為。這有利于為新型城市文明的治理能力建設(shè)，奠定長(zhǎng)久的制度體系基礎(chǔ)。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)，政治理論室主任）
【參考文獻(xiàn)】
①《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，中國(guó)政府網(wǎng)，2014年3月16日。
在各方面支持和參與新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，城市將始終發(fā)揮著不可替代的重要作用；同樣，支持新農(nóng)村建設(shè)對(duì)于促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響。
廣大農(nóng)村沒(méi)有現(xiàn)代化，城市也很難真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化
帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展是城市發(fā)展的重大責(zé)任。我國(guó)行政管理體制的一個(gè)重要特點(diǎn)是市管縣，市管縣體制本來(lái)是有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的，但是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的作用下，卻造成了城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的客觀現(xiàn)實(shí)。而目前，農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后，已經(jīng)從多方面影響到城市的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在已經(jīng)到了逐步改變農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后局面的時(shí)候了。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的基本要求。建設(shè)新農(nóng)村與加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是相輔相成的。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，建設(shè)新農(nóng)村是推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化的必然要求。沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化就不可能有中國(guó)的現(xiàn)代化。在現(xiàn)行市管縣的體制下，廣大農(nóng)村沒(méi)有現(xiàn)代化，城市自然也很難真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，至少是不能全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化可以轉(zhuǎn)移大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力和農(nóng)村人口，有利于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。建設(shè)新農(nóng)村是直接推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)通過(guò)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，特別在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃上要實(shí)行統(tǒng)籌考慮和安排，有條件的地方要逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。在某種意義上可以說(shuō)，新農(nóng)村建設(shè)與城市可持續(xù)發(fā)展兩者之間存在不可分割的內(nèi)在聯(lián)系。
因此，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本方略，既是建設(shè)新農(nóng)村的可靠保證，又是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。這有利于扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，也有利于不斷增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。
城市如何支持和參與新農(nóng)村建設(shè)?
可以從多方面著手，但重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境、帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
城市二、三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村輻射。通過(guò)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高科技含量、高附加值的新興工業(yè)，著力提高城市土地資源的利用效率。同時(shí)，有步驟地將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，努力創(chuàng)造農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)，較快增加農(nóng)民收入，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。值得指出的是，向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的二三產(chǎn)業(yè)，必須符合環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的要求，絕不能以犧牲農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)為代價(jià)。
城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。依托市管縣的現(xiàn)行體制，進(jìn)行包括城鄉(xiāng)在內(nèi)的統(tǒng)籌規(guī)劃，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施能夠逐步與城市對(duì)接。重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)村道路、通訊、自來(lái)水、垃圾處理、污染治理等公共設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村服務(wù)業(yè)特別是旅游業(yè)發(fā)展。需要注意的是，城市擴(kuò)展包括基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)項(xiàng)目上馬，必須納入非農(nóng)用地計(jì)劃，做到高效節(jié)約利用土地，嚴(yán)格控制占用耕地。
城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。特別是要利用城市豐厚的社會(huì)資源，加強(qiáng)農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化建設(shè)，使農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化發(fā)展水平不斷得到提高，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，改善農(nóng)村居民生活的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村人口的全面發(fā)展。
“十二五”期間，我市基本民生保障水平穩(wěn)步提高，基層治理能力明顯增強(qiáng)，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域全面拓展，民政發(fā)展保障體系逐步完善。
（一）民政事業(yè)綜合服務(wù)能力快速提升。
在中、省民政部門(mén)大力支持下，全市民政事業(yè)費(fèi)投入年均以超過(guò)兩位數(shù)幅度增長(zhǎng)，2015年達(dá)到11.62億元，與“十一五”末期相比增幅達(dá)163.66%。中、省、市彩票公益金投入0.37億元，與“十一五”末期相比增幅達(dá)616.67%。中、省投入項(xiàng)目10個(gè)、資金0.75億元。為我市民政事業(yè)持續(xù)快速推進(jìn)提供強(qiáng)力支持。
（二）民政工作創(chuàng)制創(chuàng)新動(dòng)力實(shí)足。
市委、市政府在民政方面下發(fā)文件12個(gè)，創(chuàng)設(shè)惠民政策制度10項(xiàng)。市民政局聯(lián)合相關(guān)部門(mén)出臺(tái)數(shù)十個(gè)規(guī)范性文件，推行重要改革舉措8項(xiàng)，參與全國(guó)性改革試點(diǎn)3項(xiàng)。創(chuàng)新社會(huì)救助制度，構(gòu)建了社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、與扶貧開(kāi)發(fā)工作銜接機(jī)制、“一門(mén)受理、協(xié)同辦理”機(jī)制、“救急難”主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制、社會(huì)力量參與機(jī)制，推動(dòng)大救助體系建設(shè)。深化社會(huì)組織服務(wù)管理體制改革，全市社會(huì)組織總數(shù)達(dá)3841個(gè)，率先建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，成功創(chuàng)建全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)。創(chuàng)新發(fā)展慈善事業(yè)，我市連續(xù)三屆被評(píng)為慈善七星城市。積極推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，建制鎮(zhèn)和街道辦事處占鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃總數(shù)比例由65%上升到71%，空間布局更加科學(xué)合理。
（三）全市民政公共服務(wù)最大跨越。
養(yǎng)老床位從1.61萬(wàn)張?jiān)鲋?.65萬(wàn)張，每千名老人擁有床位35.8張，比全國(guó)平均水平高19.3%。農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率由50%提高到56%。居家養(yǎng)老服務(wù)在城市社區(qū)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。建成省級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)1個(gè)，縣級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)5個(gè)，多災(zāi)易發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)救災(zāi)物資儲(chǔ)備點(diǎn)15個(gè)。建成應(yīng)急避難場(chǎng)所30個(gè)，創(chuàng)建全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)25個(gè)。建成兒童福利機(jī)構(gòu)1個(gè)，建成兒童福利指導(dǎo)中心6個(gè)，建成流浪兒童救助保護(hù)中心6個(gè)。完成市軍休所維修改造，建成烈士紀(jì)念設(shè)施3處，47座散葬烈士墓和2處散葬烈士紀(jì)念設(shè)施得到全面維修保護(hù)。社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋全市90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和96%以上的社區(qū)。
（四）全市民政服務(wù)對(duì)象得到最多實(shí)惠。
城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)年增幅分別達(dá)到7%和9%，農(nóng)村五保對(duì)象集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每年400元、分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年300元。重點(diǎn)醫(yī)療救助對(duì)象個(gè)人自付合規(guī)住院費(fèi)用救助比例由最初的50%增至70%。孤兒和艾滋病感染影響兒童全部納入國(guó)家保障，基本生活費(fèi)集中養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月1246元、分散養(yǎng)育每人每月748元，分別比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)高24.6%和24.7%。100%的縣（區(qū)）建立惠民殯葬制度。高齡補(bǔ)貼政策覆蓋全市所有80歲以上高齡老人，基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼覆蓋率超過(guò)18.1%。困難精神病人獲得政府補(bǔ)貼。撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)五年每年以15%-20%的比例大幅提高，下?lián)艿膿嵝粞a(bǔ)助金從“十一五”期末的1.30億元增加到“十二五”期末的2.36億元，增幅達(dá)201.5%。福利彩票五年累計(jì)銷(xiāo)量突破4.96億元，籌集公益金1.74億元，與“十一五”時(shí)期相比，增幅達(dá)103.3%。救助管理管理系統(tǒng)，優(yōu)撫信息系統(tǒng)、婚姻登記信息系統(tǒng)等10余個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)在全市推廣普及。
民政工作中存在的不足，主要表現(xiàn)在民政事業(yè)發(fā)展縣（區(qū)）之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。基層民政隊(duì)伍和能力建設(shè)有待加強(qiáng)，基層人員隊(duì)伍素養(yǎng)能力欠缺與日益拓展的民政職能?chē)?yán)重不匹配。一些民政政策宣傳力度不夠，落實(shí)協(xié)調(diào)力度不夠。作風(fēng)不夠深入，造成一些困難群眾的訴求沒(méi)有得到及時(shí)解決，一些民生政策落實(shí)出現(xiàn)不公的現(xiàn)象，甚至一些地方、一些領(lǐng)域出現(xiàn)了不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。這些問(wèn)題必須引起高度重視，在今后工作中認(rèn)真加以解決。
二、未來(lái)五年工作打算
“十三五”時(shí)期，我國(guó)全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決勝階段，“五位一體”總體布局縱深展開(kāi)，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局協(xié)調(diào)推進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入沖刺期，人口老齡化日趨嚴(yán)峻，群眾對(duì)民生需求預(yù)期更加多樣化。未來(lái)五年，民政工作發(fā)展的機(jī)會(huì)、改革的難度都將與日俱增。民政民生工作需要正確認(rèn)識(shí)新要求和適應(yīng)新形勢(shì)新常態(tài)，推動(dòng)民政事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
（一）指導(dǎo)思想和工作思路。
指導(dǎo)思想是，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念為指引，以切實(shí)保障困難群眾基本生活、積極提升困難群眾發(fā)展能力為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以培育發(fā)展社會(huì)力量、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為重要支撐和著力點(diǎn)，以“務(wù)實(shí)創(chuàng)新、爭(zhēng)創(chuàng)一流”為目標(biāo)，充分發(fā)揮民政在社會(huì)建設(shè)中的骨干作用，努力開(kāi)創(chuàng)民政事業(yè)發(fā)展新局面。發(fā)展思路為，緊緊圍繞民政工作兜底保障的基本屬性，強(qiáng)化基本民生、基本權(quán)益的保障職能；緊緊圍繞民政工作積極民生的發(fā)展要求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從完善補(bǔ)缺向適度普惠的轉(zhuǎn)變；緊緊圍繞民政工作多元參與的有效路徑，充分調(diào)動(dòng)各有關(guān)主體的積極性和創(chuàng)造性，形成整體合力，實(shí)現(xiàn)共建共創(chuàng)；緊緊圍繞民政工作協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化公平意識(shí)和包容共享精神，有效縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人群之間的保障及服務(wù)差距，不斷完善基層治理體系、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和矛盾化解機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
（二）總體要求。
民生保障能力要明顯增強(qiáng)，社會(huì)治理水平要顯著提高，服務(wù)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)要更加有力，提供專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)服務(wù)要更加有效，形成各個(gè)部門(mén)和各項(xiàng)工作之間有機(jī)聯(lián)系、分工明確、相互支撐、協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)格局，構(gòu)建制度更加完備、體系更加健全、覆蓋更加廣泛、功能更加強(qiáng)大，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的現(xiàn)代化民政事業(yè)體系。
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；健康發(fā)展；失衡
中圖分類(lèi)號(hào)：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1007—7685（2013）09—0012—04
2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)，趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、空間分布失衡、規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡、要素結(jié)構(gòu)失衡、“四化”發(fā)展不平衡、軟硬件失衡及生態(tài)失衡等七大失衡，這七大失衡極大地影響我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，只有采取相應(yīng)的措施調(diào)整、糾正這七大失衡，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。
一、當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的七大失衡問(wèn)題
（一）城鄉(xiāng)發(fā)展失衡
城鎮(zhèn)化不是城鎮(zhèn)單方面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程。從本質(zhì)上說(shuō)，城鎮(zhèn)化是城市文明不斷在城市發(fā)展并輻射農(nóng)村的過(guò)程，是農(nóng)村同步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程。但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略及農(nóng)業(yè)支持工業(yè)政策，農(nóng)業(yè)資源大量流向工業(yè)等非農(nóng)業(yè)部門(mén)，農(nóng)村資源大量流向城市，結(jié)果造成極不平衡的城鄉(xiāng)與工農(nóng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，形成極具特色的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。據(jù)測(cè)算，2010年我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距比已達(dá)3.23：1。當(dāng)前，城鄉(xiāng)分割仍是我國(guó)最大的社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾，明顯滯后的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的短板。由于城鎮(zhèn)化演變成了城鎮(zhèn)單方面的現(xiàn)代化，城市的樓越蓋越高、馬路越來(lái)越寬、設(shè)施越來(lái)越先進(jìn)，而農(nóng)村則呈現(xiàn)空洞化趨勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展等方面都落后于城鎮(zhèn)，部分農(nóng)村逐步衰落，越來(lái)越失去生產(chǎn)、生活的吸引力。城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的持續(xù)、健康發(fā)展及現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程，不利于我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定與和諧。
（二）空間分布失衡
我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間分布不平衡，呈現(xiàn)明顯的東高西低特征。長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海三個(gè)相對(duì)成熟的城市群都分布在東部地區(qū)，中、西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相對(duì)緩慢，城鎮(zhèn)數(shù)量較少、規(guī)模較小，城鎮(zhèn)化水平較低。2010年，我國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均為60%，而中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均只有45%和41%。城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域失衡，導(dǎo)致人口長(zhǎng)距離大規(guī)模流動(dòng)、資源大跨度調(diào)運(yùn)，極大地增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的成本。中西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不足省份的千百萬(wàn)勞動(dòng)者背井離鄉(xiāng)涌入東部沿海地區(qū)就業(yè)的同時(shí)，也造成當(dāng)?shù)亓羰貎和⒘羰乩先说冗^(guò)多而產(chǎn)生的三者多的農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題。
（三）規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡
長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)政策的傾斜、資源的不合理配置，大城市集聚了政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面的資源，吸引著各地各類(lèi)人才和勞動(dòng)力資源蜂擁而至，導(dǎo)致我國(guó)城市人口過(guò)度集中于超級(jí)城市和特大城市，形成“大城市太大、小城市（鎮(zhèn)）太小”的不合理局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)10個(gè)超大城市的人口總數(shù)超過(guò)8000萬(wàn)，其中上海、北京、重慶的人口超過(guò)千萬(wàn)；200萬(wàn)人以上的特大城市（含超大城市）有40個(gè)，總?cè)丝诔^(guò)16 500萬(wàn)人。同時(shí)，我國(guó)1.9萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人。另外，2000～2010年，我國(guó)地級(jí)以上城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)95.8%，縣級(jí)以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)了50.9%。由此可見(jiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)的規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡已相當(dāng)嚴(yán)重。
城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的失衡，一方面，導(dǎo)致大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力間的矛盾加劇，廣泛受到交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張等“大城市病”的困擾。統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)兩百萬(wàn)人以上的50座主要城市，居民平均單行上班時(shí)間要花近40分鐘，而歐洲同等規(guī)模城市僅需27分鐘。另一方面，中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能不足，缺乏規(guī)模較大的支柱產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮。
（四）要素結(jié)構(gòu)失衡
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各地都把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地等同于城市建設(shè)，過(guò)分注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張而忽視了城市人口的集聚。把農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移人員僅當(dāng)作生產(chǎn)者、勞動(dòng)力，而不愿意接受他們本人和家屬進(jìn)入城市成為市民，結(jié)果導(dǎo)致現(xiàn)在比較嚴(yán)重的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后于土地城鎮(zhèn)化的不合理局面。現(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛超過(guò)50%，但按照戶(hù)籍人口計(jì)算僅在35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平。事實(shí)上，在將近7億的城鎮(zhèn)人口中，有近一半的人不是真正的城市市民，這就是所謂“半城鎮(zhèn)化”或“偽城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化，不符合推進(jìn)城鎮(zhèn)化的根本目的。同時(shí)，人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化，也不利于城鎮(zhèn)的持續(xù)、健康發(fā)展，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
（五）“四化”發(fā)展不平衡
當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展，但“四化”發(fā)展存在不協(xié)調(diào)和不平衡問(wèn)題。一是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動(dòng)不足，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。表現(xiàn)在一些中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，人口承載能力不強(qiáng)，難以滿足工業(yè)化發(fā)展的需要。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2010年，全球平均城市化率為50.9%，工業(yè)化率26.1%，兩率比值為1.95，發(fā)達(dá)國(guó)家更高，美法英德日分別達(dá)到4.1、4.11、4.09、2.64、2.48；“金磚國(guó)家”巴西、俄羅斯、南非和印度分別為3.22、1.97、1.38和1.15，而我國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.3%，工業(yè)化指數(shù)是46.8%，兩率比值僅為1.09，表明我國(guó)的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。二是信息化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合不夠。我國(guó)工業(yè)化發(fā)展很快，但大多呈簡(jiǎn)單數(shù)量上的增加，信息化并未全面推進(jìn)，仍處于以局部應(yīng)用為主的階段。農(nóng)業(yè)信息化較之工業(yè)信息化水平更低。信息化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程發(fā)生脫節(jié)，導(dǎo)致工業(yè)、農(nóng)業(yè)都不能從廣度和深度上運(yùn)用信息化，信息化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的融合放大作用沒(méi)有充分發(fā)揮。三是相對(duì)于快速推進(jìn)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展明顯滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡依然是最明顯的社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾。“四化”發(fā)展不同步、不協(xié)調(diào)，不利于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，也極大地影響了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。
（六）軟硬件發(fā)展失衡
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)包括“硬件”建設(shè)與“軟件”建設(shè)兩方面。其中，“硬件”主要指城市的高樓大廈、道路交通設(shè)施、綠化及亮化等基礎(chǔ)設(shè)施以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力（GDP規(guī)模）等，它們是城市的“硬實(shí)力”或“硬環(huán)境”；“軟件”主要指市民素質(zhì)、城市精神文明、城市社會(huì)服務(wù)等方面，它們是城市的“軟實(shí)力”或“軟環(huán)境”。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，偏重于“硬實(shí)力”建設(shè)，而忽視了“軟實(shí)力”和“軟環(huán)境”建設(shè)。具體表現(xiàn)為兩方面：一是重“大拆大建”、“推倒重來(lái)”，輕傳統(tǒng)保護(hù)，結(jié)果導(dǎo)致城市記憶的消失、千城面貌趨同，城市缺乏居民文化認(rèn)同感和對(duì)外的文化吸引力，城市精神衰落。二是重GDP規(guī)模、“貪大求洋”、“攀高比新”，輕人文關(guān)懷、民生幸福。這樣的城鎮(zhèn)化偏離了城市發(fā)展的目的，忽略了改善民生、讓居民生活更美好的本質(zhì)。
（七）環(huán)境問(wèn)題及生態(tài)失衡
生態(tài)平衡是生物維持正常生長(zhǎng)發(fā)育、生殖繁衍的根本條件，也是人類(lèi)生存的基本條件。城市的凈化、綠化、美化，需要完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。但我國(guó)不少城市（鎮(zhèn)）盲目追求高、快、寬、大、亮等形象工程，沿襲先污染后治理、先規(guī)模后效益、先建設(shè)后規(guī)劃的發(fā)展途徑，致使不少城市（鎮(zhèn)）大氣污染和水污染嚴(yán)重，“垃圾圍城”現(xiàn)象普遍，生態(tài)惡化趨勢(shì)不斷加重。這樣發(fā)展下去必然導(dǎo)致生態(tài)失衡，直接危及到我們的健康和生命安全。
二、促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的措施
（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展
促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)。要將人口城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)銜接起來(lái)，協(xié)調(diào)好人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)系，既要防止出現(xiàn)“城市病”，也要防止出現(xiàn)農(nóng)村逐步衰落、“空心村”等“農(nóng)村病”。為此，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針；要盡快在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制、機(jī)制上實(shí)現(xiàn)突破，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，努力做到城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果；加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，確保公共財(cái)政、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資、土地出讓金更多地向“三農(nóng)”傾斜，把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。
（二）統(tǒng)籌區(qū)域，促進(jìn)城鎮(zhèn)空間布局的合理化
為促進(jìn)城鎮(zhèn)空間布局的合理化，我國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)按照國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)不同地區(qū)城鎮(zhèn)化的分類(lèi)指導(dǎo)，綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及行政區(qū)劃等多方面因素，盡快制定和出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的、綜合的、多層次的總體空間區(qū)劃和發(fā)展規(guī)劃方案，使城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與區(qū)域人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。具體說(shuō)，東部地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)城鎮(zhèn)之間的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，著重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；中部地區(qū)應(yīng)大力培育城鎮(zhèn)群和區(qū)域中心城市，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移；西部地區(qū)要推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的集中式城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)人口向承載能力強(qiáng)的中心城市集聚；東北地區(qū)要提升城市綜合服務(wù)功能，促進(jìn)老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)振興。同時(shí)，運(yùn)用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把東中西、大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來(lái)，促進(jìn)各類(lèi)城市功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）“控大促小”，促進(jìn)大中小城市（鎮(zhèn)）協(xié)調(diào)發(fā)展
為改變我國(guó)中小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展滯后的不合理現(xiàn)狀，未來(lái)我國(guó)應(yīng)根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，完善大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，要從以“大城市”為重心向“大中小城市（鎮(zhèn)）”協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，將資源、優(yōu)惠政策等更多地向中小城市（鎮(zhèn)）傾斜。在以大城市為依托發(fā)揮大都市圈規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的同時(shí)，更重視在都市圈以外地區(qū)發(fā)展中小城市，強(qiáng)化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，改變?nèi)丝谶^(guò)度集中于大城市的狀況。對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注縣域城鎮(zhèn)、城市圈或城市帶周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展。要根據(jù)小城鎮(zhèn)自身的區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)小城鎮(zhèn)從更廣闊的空間尋求動(dòng)力，積極主動(dòng)地爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)合作，融入中心城市區(qū)域，制定聯(lián)接區(qū)域市場(chǎng)、輻射農(nóng)村腹地、突出發(fā)展特色的發(fā)展戰(zhàn)略，真正進(jìn)入到“區(qū)域需求——城鎮(zhèn)溝通——帶動(dòng)農(nóng)村”的體系中來(lái)。
（四）以人為本，促進(jìn)農(nóng)民市民化
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本目的是改善民生、造福百姓和富裕農(nóng)民，城市的發(fā)展都應(yīng)以人的福利和權(quán)利為最大化。因此，城鎮(zhèn)化的核心（重心）應(yīng)是人口城鎮(zhèn)化或農(nóng)民市民化。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須重新確立以人為本的理念，以推進(jìn)農(nóng)民市民化為抓手，使農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面同樣享受市民待遇，以使更多的農(nóng)民共享現(xiàn)代城市文明。為此，必須改變過(guò)去簡(jiǎn)單地促進(jìn)人口比例增加和城市面積擴(kuò)張的方式，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。加快改革戶(hù)籍制度，落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶(hù)條件的政策。加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、權(quán)益保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)民工平等享有勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、文化服務(wù)等基本權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
（五）統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)“四化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展
促進(jìn)“四化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展，一是推動(dòng)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)支撐，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的空間依托，應(yīng)以工業(yè)化催生城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化促進(jìn)工業(yè)化，構(gòu)筑優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)生活，提高城市宜居水平。二是推動(dòng)信息化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深度融合。信息化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的融合是一種深層次的信息化，它的本質(zhì)是用信息技術(shù)來(lái)解決工業(yè)、農(nóng)業(yè)的問(wèn)題，促進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。因此，要推進(jìn)信息化與知識(shí)創(chuàng)新體系的融合，加大信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)信息化水平的提高。三是推進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，完善體制和政策，著力推動(dòng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)得到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的更大支持，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（六）“軟硬兼施”，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)軟硬件協(xié)調(diào)發(fā)展
對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，硬件與軟件同等重要，硬件建設(shè)與軟件建設(shè)應(yīng)共謀劃、同推進(jìn)，不能重硬件、輕軟件，也不能先硬件、后軟件。而且，城市應(yīng)承載人文精神和價(jià)值內(nèi)涵，體現(xiàn)文化和個(gè)性，不能把城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單歸結(jié)為土地城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化。因此，我國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)按照建設(shè)現(xiàn)代文明城鎮(zhèn)的要求，加快由以生產(chǎn)力布局為核心的傳統(tǒng)規(guī)劃模式向以人為本的全面發(fā)展為核心的現(xiàn)代規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變，從滿足人的生活、交往、精神文化需求出發(fā)，在強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)支撐、完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等硬件建設(shè)的同時(shí)，還要重視“軟件”建設(shè)，最重要的是彰顯城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的人本價(jià)值取向，提高市民的開(kāi)放意識(shí)、法治意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、生態(tài)意識(shí)。同時(shí)，完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會(huì)管理水平，提升社會(huì)服務(wù)和居住服務(wù)水平。
城鄉(xiāng)一體化管理成為必然趨勢(shì)
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本走向，也是一種必然趨勢(shì)。然而，對(duì)城鎮(zhèn)化的理解，則需要超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的范疇。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式主要是人口向城鎮(zhèn)的聚集，伴隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，農(nóng)村走向衰落和終結(jié)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題就是城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)分治的格局。而導(dǎo)致這些問(wèn)題產(chǎn)生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮(zhèn)化的主要途徑是要通過(guò)制度創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙。
目前鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施后逐步在全國(guó)農(nóng)村推進(jìn)，并得以不斷完善。某種意義上說(shuō)，村民自治制度是繼制解體后鄉(xiāng)村治理模式的一次重大改革創(chuàng)新。村民自治制度發(fā)展至今，無(wú)論在廣度還是深度上都已經(jīng)取得了巨大進(jìn)步，因而也成為當(dāng)前政府農(nóng)村工作的一項(xiàng)基本政策，也是農(nóng)村的一項(xiàng)基本社會(huì)管理體制。
村民自治在擴(kuò)大農(nóng)村基層民主、組織鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)等方面，發(fā)揮了積極作用。但不容忽視的是，現(xiàn)有的村民自治制度是在城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下設(shè)計(jì)的。從該制度的法理內(nèi)容來(lái)看，村民自治主要是為了達(dá)到村民的“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”。而從制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，村民自治實(shí)際上在執(zhí)行著管理鄉(xiāng)村基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能。一方面村委會(huì)在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和集體產(chǎn)權(quán)管理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)功能，另一方面又承擔(dān)著村級(jí)公共事務(wù)管理的職能。然而，由于村并沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，所以無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的村自治。要讓城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，就需要在城鄉(xiāng)一體化的框架下進(jìn)一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉(xiāng)一體化的公共管理和社會(huì)管理體系之中。
首先，目前村民自治組織所承擔(dān)的基層公共管理的功能需要納入統(tǒng)一的公共管理體制之中。在地市一級(jí)的行政轄區(qū)內(nèi)，按照城鄉(xiāng)一體化和基本民生公共服務(wù)均等化的原則，統(tǒng)一配置交通、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、環(huán)境等公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，并實(shí)施統(tǒng)一管理。打破城市與農(nóng)村分離的財(cái)政體系，將農(nóng)村公共領(lǐng)域里各項(xiàng)投入，編入到城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政預(yù)算體系之中。對(duì)于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)及公共管理的支出，可由地方政府申報(bào)中央財(cái)政資金的扶持。
其次，改革農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級(jí)經(jīng)濟(jì)。為了深化村民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立自主性，避免因集體產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)和激化農(nóng)村社會(huì)矛盾，鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)管理方面必須推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)的確權(quán)改革，也就是對(duì)農(nóng)村集體土地或其它集體產(chǎn)權(quán)加以細(xì)化，將具體權(quán)責(zé)范圍明晰到農(nóng)民個(gè)體之上。并通過(guò)制度創(chuàng)新建立起集體產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，使農(nóng)民個(gè)體的產(chǎn)權(quán)收益更加明確。
此外，按照城鄉(xiāng)一體化方式，建設(shè)和完善鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活領(lǐng)域里的村民自治。農(nóng)村的村民自治組織建設(shè)可以參照城市居委會(huì)建設(shè)模式，由村民直接選舉，組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入到統(tǒng)一的財(cái)政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統(tǒng)一地、正常地運(yùn)行。與此同時(shí)，村民委員會(huì)主要致力于服務(wù)村民生活。
將村民自治作為城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理體制的組成部分去加以發(fā)展和完善，是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也可以說(shuō)是新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)。作為一項(xiàng)制度改革與創(chuàng)新，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理體制將為城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展提供制度保障。當(dāng)前農(nóng)村與城市之間最突出的差別問(wèn)題就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及其它社會(huì)生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農(nóng)民自我建設(shè)和中央支農(nóng)資金支持，其效率很有限。
作為生活方式的村民自治
新型城鎮(zhèn)化也是社會(huì)生活方式現(xiàn)代化的過(guò)程，在這一過(guò)程中，社會(huì)生活領(lǐng)域的重要變遷集中體現(xiàn)在社會(huì)生活的民主化。所謂社會(huì)生活的民主化，實(shí)際上也就是村民自治制度的核心內(nèi)容—“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
自治是社會(huì)生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)也有自治，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治通常是在鄉(xiāng)村精英如族長(zhǎng)和宗教權(quán)威的主導(dǎo)下運(yùn)行的，此種自治雖保證了村莊的相對(duì)獨(dú)立性，但其實(shí)并未實(shí)現(xiàn)村民的自主性，而且也因過(guò)于強(qiáng)調(diào)村莊內(nèi)部自治導(dǎo)致村莊封閉性增強(qiáng)。新型城鎮(zhèn)化背景下的村民自治，自然需要從傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)型，與現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式保持一致。鄉(xiāng)村是人類(lèi)居住和生活的重要場(chǎng)域，伴隨著社會(huì)變遷發(fā)展與城市化，一部分鄉(xiāng)村人口遷移至城鎮(zhèn)居住和生活。從遷移理論來(lái)看，人們從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉(xiāng)村的推力作用，二是城鎮(zhèn)的拉力作用。推力作用機(jī)制就是鄉(xiāng)村中影響人們社會(huì)生活的不利條件或因素，拉力作用機(jī)制主要是城市優(yōu)越于鄉(xiāng)村的社會(huì)條件及因素。不過(guò)，從人類(lèi)社會(huì)城鎮(zhèn)化的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，城鎮(zhèn)化并不只是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集。城鎮(zhèn)化同樣還包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，而鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化實(shí)際上就是鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式的城市化與現(xiàn)代化。
鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式的城鎮(zhèn)化，既需要有鄉(xiāng)村生活物質(zhì)環(huán)境和條件的改善，同時(shí)也需要營(yíng)造現(xiàn)代的人文環(huán)境，即農(nóng)村居民社會(huì)生活的民主化。民主化是社會(huì)生活領(lǐng)域的本質(zhì)特征和要求，因?yàn)樵谏钪校哂凶灾餍缘膫€(gè)體完全能夠支配而且應(yīng)該由個(gè)人來(lái)支配其自身的生活性事務(wù)，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監(jiān)督在鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活中，不僅是可能的，而且非常重要。
作為鄉(xiāng)村民主化的社會(huì)生活方式，村民自治就是要不斷推進(jìn)和完善基層社會(huì)生活領(lǐng)域的民主。首先，通過(guò)民主選舉選擇出多數(shù)村民所信任的村委會(huì)成員，由村民直接選舉出來(lái)的基層組織，主要職能就是組織協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活及社會(huì)秩序，即為不斷改善鄉(xiāng)村社會(huì)生活環(huán)境而服務(wù)。推進(jìn)鄉(xiāng)村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會(huì)形成民主生活的社會(huì)風(fēng)尚，為社會(huì)主義民主政治建設(shè)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。讓廣大村民參與到與其生活相關(guān)的基層選舉之中，可以培養(yǎng)人們的民主精神、民主意識(shí)和民主作風(fēng)，從而在鄉(xiāng)村社會(huì)生活領(lǐng)域形成民主化的風(fēng)尚和環(huán)境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會(huì)生活領(lǐng)域得以體現(xiàn)，即鄉(xiāng)村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對(duì)自己生活中的事務(wù)能夠自主決策、能參與村莊內(nèi)部生活中的共同事務(wù)的決策。村民自治組織的形成應(yīng)該是為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)提供制度和組織保障，而不是讓村委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項(xiàng)基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進(jìn)村民個(gè)人獨(dú)立自主地支配自己的合法權(quán)益和獨(dú)立自主做出自己的合法行為選擇。當(dāng)村莊成為人們自主生活的社會(huì)空間時(shí)，一方面廣大村民的個(gè)體能動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性會(huì)被調(diào)動(dòng)起來(lái)、激發(fā)起來(lái)，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供動(dòng)力來(lái)源。另一方面，村民在社會(huì)生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步開(kāi)放。只有當(dāng)村民獨(dú)立自主支配其生產(chǎn)要素或資源配置時(shí)，農(nóng)村的要素市場(chǎng)才能發(fā)育、發(fā)展起來(lái)；只有農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展起來(lái)了，農(nóng)村才會(huì)進(jìn)一步開(kāi)放；農(nóng)村只有走向開(kāi)放，才會(huì)有新鮮的“血液”進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村才會(huì)獲得新的發(fā)展機(jī)遇。
未來(lái)村民自治中的民主管理將主要是鄉(xiāng)村基層社會(huì)管理的民主化。由于村莊主要是社會(huì)生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應(yīng)該走向社會(huì)管理領(lǐng)域，即鄉(xiāng)村民主管理的范圍主要在社會(huì)性事務(wù)或生活性事務(wù)之內(nèi)。目前村民自治的一個(gè)突出問(wèn)題就在于政社不分、公共管理與社會(huì)管理不分。制度設(shè)計(jì)賦予村民自治過(guò)多且模糊的功能，致使鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)、公共管理與社會(huì)管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會(huì)效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉(xiāng)村基層社會(huì)的生活性事務(wù)，其職能也就走向?qū)ｉT(mén)化、單一化，村民自治組織的權(quán)責(zé)會(huì)更加對(duì)稱(chēng)、更加明晰，有利于其在基層社會(huì)生活民主化建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮更加有效、更為積極的功能。
作為一種生活方式的村民自治，民主監(jiān)督的內(nèi)容主要表現(xiàn)為村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督，而且民主監(jiān)督主要是在村莊及村民內(nèi)部對(duì)共同生活的事務(wù)和社會(huì)行為的相互監(jiān)督。由于當(dāng)前的村民自治組織承擔(dān)著管理集體土地和集體產(chǎn)權(quán)收益的職能，以及組織和管理村級(jí)經(jīng)濟(jì)的功能，所以村民自治的民主監(jiān)督主要是針對(duì)村委會(huì)的，即村民對(duì)自治組織的監(jiān)督。村民之所以要對(duì)村委會(huì)實(shí)行監(jiān)督，村委會(huì)之所以要公開(kāi)村務(wù)接受監(jiān)督，在一定意義上表明村級(jí)自治組織擁有了較大權(quán)力，成為一種類(lèi)似權(quán)力機(jī)關(guān)的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當(dāng)村民自治組織逐步去權(quán)力化，村民就不需要花費(fèi)大量的精力去監(jiān)督村委會(huì)，村委會(huì)也就可以真正代表村民履行社會(huì)監(jiān)督職責(zé)，在構(gòu)建基層良好社會(huì)風(fēng)尚、解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序中發(fā)揮更為積極的功能。
作為一種現(xiàn)代生活方式，村民自治需要通過(guò)相互監(jiān)督和行為自律來(lái)達(dá)到生活的理性化，并由此協(xié)調(diào)個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系。村民自治一方面使個(gè)體的自主性和能動(dòng)性大大提高，與此同時(shí)也就需要提高個(gè)體的社會(huì)性，以使社會(huì)關(guān)系得以協(xié)調(diào)。個(gè)體社會(huì)性的提高必須通過(guò)法律及規(guī)范來(lái)規(guī)制個(gè)體的行為選擇，并通過(guò)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制促使個(gè)人遵循法律和規(guī)范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產(chǎn)生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見(jiàn)，因而充分發(fā)揮其對(duì)基層違法違規(guī)行為的監(jiān)督和教育功能，將有助于構(gòu)建和諧的基層社會(huì)。
走向社區(qū)建設(shè)
在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中，鄉(xiāng)村將依然是居民居住和生活的重要社會(huì)空間，鄉(xiāng)村的變遷與發(fā)展將主要體現(xiàn)為村莊的社會(huì)生活環(huán)境越來(lái)越接近于、越來(lái)越類(lèi)似于城鎮(zhèn)社區(qū)生活環(huán)境。要達(dá)到這一目標(biāo)，鄉(xiāng)村在社會(huì)管理上就需要朝著社區(qū)建設(shè)與管理的方向發(fā)展，也就是說(shuō)，作為鄉(xiāng)村治理的基本制度—村民自治要走向社區(qū)建設(shè)，與社區(qū)管理統(tǒng)一起來(lái)。
在社會(huì)學(xué)意義上，傳統(tǒng)的村落盡管也屬于一種社區(qū)，嚴(yán)格地說(shuō)是一種社會(huì)生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關(guān)系的和長(zhǎng)期居住生活在共同場(chǎng)域的居民而構(gòu)成的社會(huì)共同體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的存在和維續(xù)主要依靠熟悉的社會(huì)關(guān)系紐帶、禮俗規(guī)范以及認(rèn)同邊界，因而容易在村莊內(nèi)部形成自治格局，但同時(shí)也容易使社區(qū)封閉起來(lái)。現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)則是在開(kāi)放的社會(huì)推進(jìn)社會(huì)生活共同體的建設(shè)，即在不同社會(huì)關(guān)系的個(gè)體及群體之間建構(gòu)社會(huì)共識(shí)、規(guī)范和秩序。
從發(fā)展的角度看，更好地治理鄉(xiāng)村社會(huì)生活空間，關(guān)鍵是要解決制約鄉(xiāng)村發(fā)展的三個(gè)問(wèn)題：一是村莊的封閉性，二是鄉(xiāng)村人口的單向外流，三是鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個(gè)基本問(wèn)題，甚至有些自治策略和措施，雖對(duì)擴(kuò)大鄉(xiāng)村基層民主有促進(jìn)作用，但對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題還可能具有強(qiáng)化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷地根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際深化改革和創(chuàng)新。
首先，村莊的封閉性使得鄉(xiāng)村發(fā)展只能按照自然循環(huán)的方式發(fā)展，即通過(guò)村莊內(nèi)部人口一代一代地自然更替，維持著鄉(xiāng)村的存續(xù)。由于封閉的鄉(xiāng)村難以讓新生力量進(jìn)入，因而鄉(xiāng)村發(fā)展最多不過(guò)是村莊內(nèi)部面貌的更新，而難以與社會(huì)轉(zhuǎn)型保持協(xié)調(diào)。未來(lái)的村民自治需要改變鄉(xiāng)村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統(tǒng)村莊自治理念，走向現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)。通過(guò)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)，一方面可以發(fā)揮基層社會(huì)力量更好建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會(huì)；另一方面在新的生活共同體構(gòu)建過(guò)程中促進(jìn)鄉(xiāng)村與外部世界的聯(lián)系，讓更為廣泛的社會(huì)力量參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展之中，從而可以把鄉(xiāng)村建設(shè)成與城市社區(qū)相類(lèi)似的社會(huì)生活空間。
其次，鄉(xiāng)村人口的單向外流，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)越來(lái)越不穩(wěn)定、發(fā)展的后勁越來(lái)越匱乏，由此也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結(jié)。盡管在城鎮(zhèn)化的大背景下，鄉(xiāng)村人口的外流是一種趨勢(shì)，流動(dòng)也是農(nóng)民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結(jié)是理所當(dāng)然的結(jié)局。鄉(xiāng)村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)下發(fā)生的，由于城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式已走向現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活方式依然維持在傳統(tǒng)落后的狀態(tài)，農(nóng)民自然會(huì)不斷地走出鄉(xiāng)村、流向城市。如果城鄉(xiāng)差別過(guò)大、城鄉(xiāng)二元體制存在，這種鄉(xiāng)村人口凈外流的問(wèn)題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉(xiāng)村單向外流局面，必須要滿足兩個(gè)基本條件：一是鄉(xiāng)村社區(qū)得以更好的建設(shè)與發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)生活方式同樣達(dá)到現(xiàn)代化水平；二是鄉(xiāng)村社會(huì)是充分開(kāi)放的，即鄉(xiāng)村市場(chǎng)必須充分發(fā)展。要讓村落社區(qū)不僅發(fā)展成為“本村人”共同生活的社會(huì)空間，更是市場(chǎng)共同體的組成部分。
再次，無(wú)論是新農(nóng)村建設(shè)還是城鎮(zhèn)化，其共同目標(biāo)都是促進(jìn)發(fā)展，其中自然也包括鄉(xiāng)村的發(fā)展。如果只有城市擴(kuò)張和發(fā)展，而鄉(xiāng)村不斷走向衰落和終結(jié)，那么這一發(fā)展過(guò)程很難說(shuō)是協(xié)調(diào)的和良性的發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將是解決鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)性問(wèn)題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢(shì)。農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展必須有相應(yīng)的社會(huì)管理體制作保障，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的大背景下，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)管理體制，即把村民自治的鄉(xiāng)村社會(huì)管理轉(zhuǎn)向新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要就是按照城鄉(xiāng)一體化的原則來(lái)建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會(huì)，即參照現(xiàn)代城市的社會(huì)管理體系和模式來(lái)管理和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)。目前城市社會(huì)的基層管理體制已基本從居委會(huì)管理體制轉(zhuǎn)向社區(qū)管理，社區(qū)建設(shè)與管理體制實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)管理的專(zhuān)門(mén)化和社會(huì)化，大大提高了社區(qū)社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理的效率，對(duì)促進(jìn)社區(qū)生活環(huán)境的改善起到積極作用。同樣，在農(nóng)村推進(jìn)村民自治向農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的轉(zhuǎn)變，也將會(huì)提高農(nóng)村社會(huì)管理的效率，對(duì)不斷改善農(nóng)村社會(huì)生活環(huán)境發(fā)揮重要推動(dòng)作用。伴隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村作為一種新的社會(huì)生活共同體也就會(huì)得以持續(xù)地發(fā)展。
新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村自治的理想選擇，通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可以更好地改變?nèi)藗児逃械某青l(xiāng)差別觀念，形成城鄉(xiāng)融合與一體化的新理念，樹(shù)立建設(shè)新農(nóng)村的信心，重新構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)認(rèn)同體系。此外，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)在于建立起新型的基層社會(huì)管理體系，通過(guò)新的社區(qū)管理模式，使鄉(xiāng)村得以更好地建設(shè)與發(fā)展。由此打破傳統(tǒng)村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個(gè)更加開(kāi)放、更有活力的新型社會(huì)生活共同體。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村地區(qū) 民族地區(qū) 新農(nóng)村建設(shè) 戰(zhàn)略思考 對(duì)策研究
新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府在新形勢(shì)下為治理“三農(nóng)問(wèn)題”而提出的著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)攬全局的戰(zhàn)略舉措，是我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大歷史任務(wù)和推進(jìn)器。基于新農(nóng)村建設(shè)的“整體性、系統(tǒng)性、全局性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性”，我國(guó)要有效推進(jìn)其新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步健康發(fā)展，就需要基于戰(zhàn)略的高度從理論上來(lái)加以思考和認(rèn)識(shí)。本文在調(diào)查的基礎(chǔ)上經(jīng)理性分析，提出若干理性思考，以更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，為我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供理論基礎(chǔ)。
新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程
新農(nóng)村建設(shè)作為我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，不僅是在新形勢(shì)下治理“三農(nóng)問(wèn)題”的根本途徑，而且是支農(nóng)惠農(nóng)政策的深化，是一項(xiàng)全社會(huì)的事業(yè)，需要社會(huì)各方面的廣泛參與。因而，新農(nóng)村建設(shè)不僅僅是農(nóng)村工作—農(nóng)村干部的事、農(nóng)民自己的事及農(nóng)業(yè)部門(mén)的事。事實(shí)上，農(nóng)村工作只是社會(huì)大系統(tǒng)的部分工作，農(nóng)村和城市是相輔相成的。因此，社會(huì)的各行各業(yè)都要積極地加入到新農(nóng)村建設(shè)的偉大實(shí)踐洪流之中，“服務(wù)農(nóng)民、支持農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村”—既要發(fā)揮農(nóng)民的主體性，又要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，激發(fā)各行各業(yè)支持新農(nóng)村建設(shè)的熱情;既要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，又要促使城市經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展，以充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用。
新農(nóng)村建設(shè)的目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展
新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略提出的現(xiàn)實(shí)背景之一就是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中被邊緣化，農(nóng)村城市社會(huì)發(fā)展失調(diào)。因而，新農(nóng)村建設(shè)是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力的提高來(lái)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，夯實(shí)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市與農(nóng)村是人類(lèi)社會(huì)的不同表現(xiàn)形態(tài)，二者互為市場(chǎng)，相輔相成—農(nóng)村發(fā)展好了，不僅可以為城市發(fā)展提供基本生活資料和原輔資料，為城市發(fā)展輸送更多的建設(shè)者(如農(nóng)民工等)，而且可以成為城市工業(yè)產(chǎn)品的重要市場(chǎng);城市得到了有效發(fā)展不僅可以為農(nóng)村發(fā)展提供更好的各種服務(wù)，而且將會(huì)吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。因此，新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施不僅僅是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步，而且是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展的重要途徑和理性選擇。
新農(nóng)村建設(shè)要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的關(guān)系
生態(tài)建設(shè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一種相輔相成、互為因果、協(xié)同發(fā)展的共生關(guān)系，農(nóng)村地區(qū)在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)時(shí)就應(yīng)從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面來(lái)正確處理二者之間的關(guān)系—基于生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一的原則，把生態(tài)環(huán)境及其建設(shè)放在基礎(chǔ)地位，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的必然要求和最終體現(xiàn)，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)平衡相一致的目標(biāo)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源的承載能力相協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)平衡與良性循環(huán)，這是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和根本目標(biāo)。
新農(nóng)村建設(shè)沒(méi)有統(tǒng)一模式
基于農(nóng)村地區(qū)的地理、氣候、交通等自然條件及社會(huì)狀況的差異，各農(nóng)村地區(qū)在具體實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)時(shí)就應(yīng)在有效把握新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上“科學(xué)規(guī)劃、分類(lèi)指導(dǎo)、因地(時(shí))制宜、統(tǒng)籌兼顧”，從而突出地方“特色”，做到“同中求異”。因此，各農(nóng)村地區(qū)在進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，其不同地方和區(qū)域要根據(jù)自身的特征和現(xiàn)實(shí)狀況(自然條件和社會(huì)條件)，積極探索并實(shí)踐符合當(dāng)?shù)乜陀^狀況和農(nóng)民意愿的新農(nóng)村建設(shè)模式，允許農(nóng)村地區(qū)各地的新農(nóng)村建設(shè)要基于其“起點(diǎn)差異、進(jìn)程快慢、水平高低、方式各異、模式不同”而呈現(xiàn)出“百花齊放”的良好格局。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不能簡(jiǎn)單等同于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)
調(diào)查表明，一些地區(qū)在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，把大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)擺在首要地位，不僅通過(guò)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，合理引導(dǎo)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局及其發(fā)展，這本是新農(nóng)村建設(shè)的題中之義，但卻誤把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等同于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，從而不利于新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步順利開(kāi)展。事實(shí)上，農(nóng)村作為一種特殊的社會(huì)形態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)除了第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)外，第二、第三產(chǎn)業(yè)也應(yīng)涵蓋其中，只是從整體上講“工業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)等”在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中所占的比重低。因此，少數(shù)民族地區(qū)要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，不僅要通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造來(lái)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而且要大力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)(如農(nóng)產(chǎn)品加工、服務(wù)業(yè)、勞務(wù)輸出等)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的健康、快速、和諧發(fā)展。
大力發(fā)展農(nóng)村教育
百年大計(jì)，教育為本。要使農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)得到有效持續(xù)發(fā)展，大力發(fā)展與新農(nóng)村相適應(yīng)的農(nóng)村教育就顯得甚為必要和迫切，這不僅是農(nóng)村社會(huì)得到有效發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，而且是加快農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和小康的重要保障，關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)及和諧社會(huì)構(gòu)建的全局。需要指出的是，農(nóng)村教育不僅僅是指農(nóng)村義務(wù)教育，如職業(yè)教育和成人教育(技能培訓(xùn))在目前顯得更加突出;同時(shí)，基于職業(yè)教育內(nèi)容(農(nóng)業(yè)使用技能及第二、三產(chǎn)業(yè)技能)，農(nóng)村教育要“三教”有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)“三教的有機(jī)統(tǒng)一”，這是農(nóng)村教育的必然選擇和趨勢(shì)，從而造就“有文化、有技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理”的新型農(nóng)民。當(dāng)然，成人教育不僅僅是單指農(nóng)民自身，還應(yīng)包括廣大農(nóng)村工作干部及技術(shù)人員，農(nóng)村干部素質(zhì)的提高也是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。
構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系并完善公共產(chǎn)品供給機(jī)制
新農(nóng)村建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的一種戰(zhàn)略決策，給“三農(nóng)問(wèn)題”的治理提供了良好的契機(jī)，可以說(shuō)新農(nóng)村建設(shè)與“三農(nóng)問(wèn)題”的治理在本質(zhì)上是一致的。調(diào)查表明:目前的三農(nóng)問(wèn)題“不只是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，還是與集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起的農(nóng)村社會(huì)組織的解體”(周建明，《建立發(fā)展的社會(huì)緯度》，2007)，這一點(diǎn)還未被人們所充分認(rèn)識(shí)。因此，建立并完善與集體經(jīng)濟(jì)相應(yīng)功能相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系(農(nóng)村義務(wù)教育 、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村中介組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等)勢(shì)在必行。同時(shí)，政府應(yīng)“有所為，有所不為”，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，完善公共產(chǎn)品的供給機(jī)制，從而為新農(nóng)村建設(shè)提供豐富的、足夠的、適合的公共產(chǎn)品，提高公共服務(wù)質(zhì)量。
加強(qiáng)制度的改革與創(chuàng)新
謀劃未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新形勢(shì)下的新特點(diǎn)，尋求新階段的新動(dòng)力。放眼“十三五”規(guī)劃，中國(guó)經(jīng)濟(jì)具備了持續(xù)向好的條件，擁有了穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。著眼“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)，中國(guó)應(yīng)從三個(gè)方面尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，即向改革要?jiǎng)恿Γ蛘{(diào)結(jié)構(gòu)要?jiǎng)恿Γ蚋纳泼裆獎(jiǎng)恿Α！叭髣?dòng)力機(jī)制”將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的支撐點(diǎn)，將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供澎湃動(dòng)力。
構(gòu)筑全面改革動(dòng)力機(jī)制
更好發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用
“十三五”規(guī)劃在本質(zhì)上就是一個(gè)全面深化改革的規(guī)劃，把改革貫穿規(guī)劃始終，通過(guò)改革為中國(guó)經(jīng)濟(jì)提供持續(xù)動(dòng)力，是這份規(guī)劃最鮮明的特色和最本質(zhì)的內(nèi)容，圍繞形成強(qiáng)大改革動(dòng)力這一目標(biāo)，“十三五”規(guī)劃要以發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用為重點(diǎn)，推進(jìn)重要領(lǐng)域改革取得新突破，建設(shè)完成中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。
建立市場(chǎng)決定機(jī)制，深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革。建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，構(gòu)建公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。 “打破一畝三分地”思維，打破地方主義，建立健全社會(huì)征信體系，特別是清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，通過(guò)區(qū)域一體化戰(zhàn)略，打破行政區(qū)劃壁壘，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)有序全領(lǐng)域現(xiàn)代市場(chǎng)體系。
建立政府退出機(jī)制，簡(jiǎn)政放權(quán)促“三高”。抓住簡(jiǎn)政放權(quán)這個(gè)“牛鼻子”，使高效市場(chǎng)、高效政府和高效社會(huì)有機(jī)結(jié)合，充分激發(fā)市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)力、社會(huì)創(chuàng)新活力和政府服務(wù)能力。把“錯(cuò)裝在政府身上的手”換成市場(chǎng)的手，建立政府退出機(jī)制，推行負(fù)面清單和權(quán)力清單相結(jié)合的制度。
建立開(kāi)放融合機(jī)制，優(yōu)化營(yíng)商準(zhǔn)入環(huán)境。開(kāi)放也是改革，開(kāi)放可以促進(jìn)改革。進(jìn)一步提高對(duì)外開(kāi)放的層次和水平，打造對(duì)外開(kāi)放升級(jí)版。推動(dòng)自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和推廣，通過(guò)改革創(chuàng)新形成與國(guó)際接軌的制度機(jī)制，創(chuàng)新涉外投資管理體制，改革涉外投資審批體制，建立外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，不斷加強(qiáng)與國(guó)際市場(chǎng)的深度融合。
建立法治保障機(jī)制，推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)完善法治為改革護(hù)航，為改革助力，全面推進(jìn)現(xiàn)代法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)治理能力現(xiàn)代化。高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)全面深化改革。法治的改革和改革的法治化是 “十三五”改革動(dòng)力機(jī)制的基礎(chǔ)。堅(jiān)持于法有據(jù)、依法而為，保障改革成果公平分享、惠及全民。
優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整動(dòng)力機(jī)制
以轉(zhuǎn)型升級(jí)推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展
“十三五”是一個(gè)必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式才能持續(xù)發(fā)展的時(shí)期。精準(zhǔn)拿捏宏觀調(diào)控的方向和力度，既要把握總量平衡，更需著眼結(jié)構(gòu)優(yōu)化。應(yīng)從優(yōu)化供給和改善需求兩側(cè)精準(zhǔn)發(fā)力，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，推動(dòng)發(fā)展從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。要充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中結(jié)構(gòu)調(diào)整的艱巨性，關(guān)注現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的承載能力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)以及在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的新型產(chǎn)業(yè)關(guān)系。
增強(qiáng)內(nèi)需拉動(dòng)力，不斷挖掘和釋放“需求富礦”。中國(guó)13億人口是世界上最大的消費(fèi)市場(chǎng)，也是“需求的富礦”。加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)消費(fèi)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)是穩(wěn)增長(zhǎng)必由之路，要夯實(shí)消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，增加居民收入，加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障，加快收入分配制度改革；促進(jìn)消費(fèi)市場(chǎng)的培育創(chuàng)新，更新消費(fèi)觀念，引導(dǎo)消費(fèi)需求，培育消費(fèi)熱點(diǎn)，擴(kuò)大消費(fèi)領(lǐng)域，使消費(fèi)模式由雷同化、平板型向多樣化、梯度型轉(zhuǎn)變，使消費(fèi)結(jié)構(gòu)由生存型向享受型、發(fā)展型轉(zhuǎn)變，使消費(fèi)方式由自我積累型向信貸消費(fèi)型發(fā)展等。
建立新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)機(jī)制，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。圍繞以人為核心加快形成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的配套聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以高效、包容理念，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題，加快構(gòu)建轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)移人口享受基本公共服務(wù)便利化的推進(jìn)機(jī)制。重點(diǎn)包括土地制度改革、戶(hù)籍制度改革、棚戶(hù)區(qū)改造、多元化可持續(xù)城鎮(zhèn)化的投融資機(jī)制等，推動(dòng)城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的優(yōu)化升級(jí)，讓城鎮(zhèn)化這個(gè)推動(dòng)內(nèi)需的最大潛力得到充分挖掘和釋放，為 “十三五”中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。
建立區(qū)域均衡發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建梯度發(fā)展格局。中國(guó)的改革從沿海起步先行、溯內(nèi)河向縱深腹地梯度發(fā)展。“十三五”期間，要進(jìn)一步加快實(shí)施京津冀一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)東西雙向開(kāi)放，借勢(shì)“兩帶一路”、形成沿海、沿江、沿邊與中西部相互支撐、均衡發(fā)展、良性互動(dòng)的全新動(dòng)力機(jī)制。讓各大板塊的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施連接起來(lái)、要素流動(dòng)起來(lái)、市場(chǎng)統(tǒng)一起來(lái)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移銜接、優(yōu)化升級(jí)和新型城鎮(zhèn)集聚發(fā)展，形成直接帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大發(fā)展的新動(dòng)力。
建立產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)機(jī)制，深化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，根本在于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。以體制創(chuàng)新引導(dǎo)科技創(chuàng)新，以科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極引入增量，培育“新鳥(niǎo)”，同時(shí)，讓“老鳥(niǎo)”變“壯鳥(niǎo)”。圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力引進(jìn)高端新型電子信息、節(jié)能環(huán)保、新能源和新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快“機(jī)器換人”戰(zhàn)略實(shí)施，搶占大數(shù)據(jù)、新產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)。全力打造以科技創(chuàng)新為核心、以制度創(chuàng)新為根本、以人才創(chuàng)新為支撐、以企業(yè)創(chuàng)新為主體、以載體創(chuàng)新為抓手、以服務(wù)創(chuàng)新為保障的城市創(chuàng)新體系。
建立生態(tài)文明倒逼機(jī)制，大力推動(dòng)綠色變革。更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，建立科學(xué)合理的制度體系，把環(huán)境保護(hù)作為發(fā)展的“高壓線”，通過(guò)節(jié)能減排倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過(guò)市場(chǎng)手段淘汰落后產(chǎn)能，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)節(jié)能，嚴(yán)格執(zhí)行“能評(píng)”制度，加快淘汰落后產(chǎn)能。積極推進(jìn)綠色金融體系，加強(qiáng)信貸、財(cái)稅、土地、價(jià)格等多種政策的協(xié)調(diào)配合，把有限的要素資源引導(dǎo)和配置到先進(jìn)產(chǎn)能的發(fā)展上。
建立改善民生動(dòng)力機(jī)制
增強(qiáng)內(nèi)需拉動(dòng)作用
人民對(duì)美好生活的向往，就是我們奮斗的目標(biāo)。改善民生對(duì)增加消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需至關(guān)重要。進(jìn)一步深化收入分配制度改革，擴(kuò)大中等收入群體，構(gòu)建社會(huì)保障安全網(wǎng)，立足增加就業(yè)，著眼平衡發(fā)展，強(qiáng)調(diào)公平公正，注重改善民生，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，推動(dòng)包容性增長(zhǎng)，把百姓對(duì)生活的熱愛(ài)轉(zhuǎn)化為中國(guó)經(jīng)濟(jì)后發(fā)的動(dòng)力。
建立居民收入增長(zhǎng)機(jī)制，讓發(fā)展成果更多惠及民生。大力推動(dòng)實(shí)施居民收入倍增計(jì)劃，通過(guò)收入分配制度改革促進(jìn)收入公平分配，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。以推進(jìn)收入分配的合理化為目標(biāo)，深化以政府分配機(jī)制為主導(dǎo)的收入分配法律制度改革與發(fā)展。 “十三五”收入分配制度改革的重點(diǎn)，是建設(shè)一體化有序流動(dòng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系和市場(chǎng)化配置資源的資本市場(chǎng)體系，構(gòu)建和諧勞動(dòng)一資本關(guān)系以及勞動(dòng)一資本雙贏的收入分配關(guān)系。以“三公”經(jīng)費(fèi)改革為契機(jī)，有效推動(dòng)公務(wù)員工資改革聯(lián)動(dòng)突破，推動(dòng)公務(wù)員工資收入分配改革，深化行政性壟斷行業(yè)收入分配改革，進(jìn)一步完善集體協(xié)商機(jī)制。在賦予農(nóng)民更多（土地）財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，增加城鄉(xiāng)居民經(jīng)營(yíng)性收入。啟動(dòng)新一輪稅收制度改革，構(gòu)建促進(jìn)收入分配公平的稅制體系，充分發(fā)揮稅收對(duì)于收入分配的有效調(diào)節(jié)作用，改革和完善再分配制度。
建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制，壯大市場(chǎng)主體和小微企業(yè)發(fā)展。就業(yè)是收入之源，是民生之本。加大對(duì)重點(diǎn)人群就業(yè)扶持力度，加強(qiáng)對(duì)高校畢業(yè)生、失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)的財(cái)稅金融扶持和服務(wù)力度，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，深化工商登記制度改革，培育更多市場(chǎng)改革，減輕中小微企業(yè)負(fù)擔(dān)，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，營(yíng)造更好的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境。
黨的十八屆三中全會(huì)首次提出以“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為全面深化改革的總目標(biāo)。在學(xué)術(shù)語(yǔ)境中，對(duì)國(guó)家層面系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的深入研究，對(duì)地方治理能力創(chuàng)新提升的廣泛探討，對(duì)典型實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理總結(jié)，構(gòu)成了一個(gè)極為廣闊、極富創(chuàng)造性、極具理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值的領(lǐng)域。
深刻指出，國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。地方治理體系是國(guó)家治理體系全局中的底盤(pán)、基座，是中央決策、頂層設(shè)計(jì)執(zhí)行能力的最終落腳點(diǎn)。因此，如何有效提升地方治理能力和治理體系科學(xué)化水平，不僅受到黨和國(guó)家的高度重視，也是地方政府、基層組織以及廣大群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，更是推進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)。
現(xiàn)代政治實(shí)踐中，治理形態(tài)和治理工具豐富多樣，因運(yùn)而生，因時(shí)而變，因地制宜，因勢(shì)而進(jìn)，難以一律。尤其在中國(guó)這樣的大國(guó)，不同的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其人文環(huán)境、歷史積淀、文化特質(zhì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各方面情況可能有著極大差異，相應(yīng)地，也需要充分運(yùn)用系統(tǒng)思維邏輯，以差異化的治理思維、治理方法與之分別適配。
“于一微塵中，悉見(jiàn)諸世界。”地方、基層治理創(chuàng)新雖為局部，亦有深遠(yuǎn)意義。在鞏固和加強(qiáng)中央權(quán)威前提下，充分釋放地方創(chuàng)新積極性，對(duì)一些重要領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)、尤其是體制機(jī)制桎梏加以滌蕩突破，更務(wù)實(shí)地面對(duì)實(shí)踐中的突出問(wèn)題，“以問(wèn)題倒逼改革”，有針對(duì)性地提出解決重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的改革方案并抓緊落實(shí)，無(wú)疑能夠?yàn)閲?guó)家治理體系現(xiàn)代化提供不竭的能源與活力。
一種全新的國(guó)家地方治理視角，既涵蓋中央政令權(quán)威的確保和頂層設(shè)計(jì)的不斷完善，也涵蓋各地、各級(jí)根據(jù)本地實(shí)情，從民生保障、權(quán)力運(yùn)行、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多元參與、法治規(guī)范等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，穩(wěn)扎穩(wěn)打，摸索出一條絕不“在根本性問(wèn)題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤”、又能容納各方意見(jiàn)、利于政府轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)階層互動(dòng)、合理分配利益的長(zhǎng)效穩(wěn)健機(jī)制。這需要富有人性、寬容試錯(cuò)的政策環(huán)境，也需要思想理論、學(xué)術(shù)研究的上的超前探索、全面創(chuàng)新。
――《人民論壇?學(xué)術(shù)前沿》
一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與創(chuàng)新
組織在農(nóng)村部門(mén)的經(jīng)濟(jì)行為研究中一直是熱點(diǎn)和具有分歧的話題。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度主義和農(nóng)村組織經(jīng)濟(jì)學(xué)是三個(gè)研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的主流思路。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)現(xiàn)了將組織研究從制度研究中剝離出來(lái),作為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的獨(dú)立變量,進(jìn)而再到從結(jié)構(gòu)研究為主向政策研究為主,重視農(nóng)村個(gè)體在政策和體制下的行為方式的轉(zhuǎn)變。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則將交易成本、信息不對(duì)稱(chēng)、委托等概念引入到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村發(fā)展的研究中。農(nóng)村組織經(jīng)濟(jì)學(xué)則在農(nóng)村信貸市場(chǎng)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)業(yè)技術(shù)利用等方面系統(tǒng)解釋了組織制度對(duì)于農(nóng)村資源分配以及如何變動(dòng)以適應(yīng)變動(dòng)環(huán)境。組織理論研究的結(jié)果表明,農(nóng)村發(fā)展中的組織方式、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、政策適應(yīng)性對(duì)農(nóng)村的信貸、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)合作等生產(chǎn)行為具有非常重大的影響。
從中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)制度與合作制度的結(jié)合是迄今為止最有效的農(nóng)業(yè)制度安排。在家庭經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變的情況下,通過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新克服農(nóng)戶(hù)小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的局限性,有序地引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)和市場(chǎng)接軌,走向?qū)I(yè)化、商品化、現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收,從而把家庭經(jīng)營(yíng)與合作經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)有效地結(jié)合起來(lái)。因此,中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新的關(guān)鍵在于:在保持目前家庭經(jīng)營(yíng)制度不變的前提下,如何將分散的小農(nóng)戶(hù)組織起來(lái),變成集中的適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的合作經(jīng)濟(jì)組織。新形勢(shì)下的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新與過(guò)去的合作化有本質(zhì)的不同。它是遵循自愿平等、風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)、利益共享的原則,按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化分工,由其產(chǎn)業(yè)鏈條和內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)利益所聯(lián)結(jié)起來(lái)的合作關(guān)系。
二、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村組織創(chuàng)新的需求
進(jìn)入21世紀(jì),我國(guó)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)逐步向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化方向邁進(jìn)。以農(nóng)民的居住向城鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向園區(qū)集中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中為特點(diǎn)的農(nóng)村新型發(fā)展模式,客觀上要求不斷創(chuàng)新能夠克服分散經(jīng)營(yíng)局限,有效整合各種資源的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)化形成和發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。因勢(shì)利導(dǎo)地發(fā)展培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對(duì)加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程十分必要。一是農(nóng)村改革中變化的利益關(guān)系需要農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織調(diào)節(jié)。城鄉(xiāng)一體化使改革由農(nóng)村內(nèi)部利益關(guān)系的調(diào)整,轉(zhuǎn)向工農(nóng)、城鄉(xiāng)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間利益格局的調(diào)整,涉及的利益關(guān)系更為復(fù)雜。農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)很大程度上取決于他們的組織程度及參與決策程度。由于傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在結(jié)構(gòu)、規(guī)模、功能等方面已經(jīng)無(wú)法滿足調(diào)節(jié)新的利益關(guān)系的要求,需要新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織提高農(nóng)民的組織化程度,降低交易成本、自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)農(nóng)民自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的利益訴求能力和市場(chǎng)交易能力。二是提高農(nóng)業(yè)技術(shù)貢獻(xiàn)率需要新型經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散過(guò)程中的作用不可替代。突出的農(nóng)業(yè)技術(shù)貢獻(xiàn)率是建立在中介組織的技術(shù)推廣基礎(chǔ)上的,它能消除農(nóng)民參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)梗阻,降低農(nóng)民使用新技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)。土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)后,為提高農(nóng)業(yè)技術(shù)貢獻(xiàn)率,必須通過(guò)提高組織化程度來(lái)提升各種農(nóng)業(yè)要素的利用效率,確保農(nóng)戶(hù)所需生產(chǎn)要素的供應(yīng)和先進(jìn)技術(shù)的推廣與運(yùn)用,延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條,增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。三是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式需要新型經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)。將增長(zhǎng)建立在通過(guò)對(duì)種子、化肥、農(nóng)藥、能源等資源性消耗投入上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,不僅造成單位面積的過(guò)高能耗和不斷上揚(yáng)的生產(chǎn)成本,而且造成食品安全、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞等諸多問(wèn)題。通過(guò)規(guī)模化的組織和生產(chǎn),可以?xún)?yōu)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)手段,將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立在現(xiàn)代化、大生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上,剔除小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)過(guò)程的隨意性和失控性。改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)分散、無(wú)序的生產(chǎn)流程和高消耗、高污染的發(fā)展思路,推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式走向集約、節(jié)能、環(huán)保的新型產(chǎn)業(yè)化道路上來(lái)。四是農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)需要新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的介入。面對(duì)規(guī)模化、組織化程度極高的農(nóng)業(yè)跨國(guó)公司、合作社聯(lián)盟和國(guó)際性壟斷集團(tuán),我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)十分薄弱。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織不能完成農(nóng)業(yè)與國(guó)外市場(chǎng)的對(duì)接。囿于產(chǎn)業(yè)組織缺陷無(wú)法通過(guò)資本與技術(shù)替代解決,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的未來(lái)之路必然是通過(guò)組織創(chuàng)新,形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng),通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的推廣和經(jīng)營(yíng)方式的變革,實(shí)現(xiàn)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目的。
三、一體化進(jìn)程中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的缺陷
與城鄉(xiāng)一體化快速推進(jìn)的實(shí)踐進(jìn)程相比,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的成長(zhǎng)明顯滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,其根源在于組織化進(jìn)程中的體制性缺陷。一是動(dòng)力性缺陷。由于沒(méi)有很好解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的主體性問(wèn)題,在處理利益和風(fēng)險(xiǎn)、分配和積累、決策和責(zé)任等關(guān)系上缺乏適當(dāng)?shù)募?lì)約束制度支撐,導(dǎo)致農(nóng)民自主發(fā)展和參與發(fā)展的積極性不高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織自主管理和自主增長(zhǎng)能力較弱。農(nóng)村發(fā)展缺少在自組織中變遷的動(dòng)力,自組織能力嚴(yán)重弱化,自我發(fā)展動(dòng)力與活力不足。二是結(jié)構(gòu)性缺陷。突出表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)缺陷和同質(zhì)化。前者表現(xiàn)為溝通政府和農(nóng)戶(hù)之間的中間層級(jí)的缺失,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)斷層。后者表現(xiàn)為農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村中的政治組織同質(zhì)化,村級(jí)事務(wù)管理服務(wù)職能與村級(jí)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能混淆。對(duì)農(nóng)村主要生產(chǎn)資料使用權(quán)和管理權(quán)的紊亂管理,阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)功能的發(fā)揮。三是規(guī)模性缺陷。由于農(nóng)戶(hù)人均資源較少帶來(lái)的組織成本的高昂、農(nóng)村各種資源產(chǎn)權(quán)的模糊性、農(nóng)村資本的稀缺以及地域封閉等影響,目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)大多空間狹窄、內(nèi)容單一。許多經(jīng)濟(jì)組織由本地?cái)?shù)量有限的農(nóng)戶(hù)組成,活動(dòng)空間和內(nèi)容僅限于小范圍的技術(shù)和貿(mào)易服務(wù),因此表現(xiàn)出規(guī)模小、影響力弱、帶動(dòng)性差,缺乏適應(yīng)和開(kāi)拓市場(chǎng)能力的特點(diǎn)。大量組織長(zhǎng)期徘徊在小范圍、低層次服務(wù)的水平上,很難對(duì)農(nóng)戶(hù)形成持續(xù)的吸引力和獲得農(nóng)戶(hù)認(rèn)可。四是創(chuàng)新性缺陷。城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展推動(dòng)了部分發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步進(jìn)行公司制、股份制改造的組織轉(zhuǎn)型。但在更多的欠發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)卻不得不面對(duì)空殼化的狀況。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)組織不能及時(shí)重組改造,通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制煥發(fā)新的生機(jī)活力,供銷(xiāo)社、信用社的功能不斷萎縮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨體制和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的困苦。新興的由農(nóng)民自發(fā)形成的新型私人合作組織,則由于政策法規(guī)配套、人力資源素質(zhì)、資金規(guī)模等因素困擾,處于萌芽階段。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新性缺陷導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的組織需求缺口。
四、一體化進(jìn)程中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新的思路
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新的核心是按市場(chǎng)規(guī)律使農(nóng)村各種組織得到積極有效的發(fā)展,讓農(nóng)民成為市場(chǎng)主體,培育農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。一是以主體創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的活力。農(nóng)民是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新的主體,應(yīng)充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和農(nóng)民意愿,堅(jiān)持進(jìn)出自由,按照“民辦、民管、民享”的原則,進(jìn)行多種形式的探索,通過(guò)農(nóng)民自辦、官民合辦、能人領(lǐng)辦、嫁接聯(lián)辦等多種形式建立新型經(jīng)濟(jì)組織,幫助農(nóng)民建立起符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的契約關(guān)系,在法律上明確其財(cái)產(chǎn)關(guān)系和責(zé)任形式,發(fā)展培育現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體,造就有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民,使之成為現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。政府從稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助和金融支持方面給予必要的扶持,通過(guò)法律和政策扶持提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。二是以結(jié)構(gòu)創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的功能。從完善“政府―經(jīng)濟(jì)組織―農(nóng)戶(hù)”的農(nóng)村三級(jí)經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)著手,改變傳統(tǒng)的兩頭大、中間小的結(jié)構(gòu)模式。充實(shí)政府和農(nóng)戶(hù)之間的中介組織聯(lián)系紐帶,提高農(nóng)民的組織化程度,完善農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織架構(gòu),通過(guò)結(jié)構(gòu)的組織化促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民的組織化和現(xiàn)代化。圍繞城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中生產(chǎn)方式的變化,大力培育和發(fā)展各種新型的專(zhuān)業(yè)農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織,鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)展多種形式的聯(lián)合和合作,建立和發(fā)展專(zhuān)業(yè)合作型、技術(shù)協(xié)作型、企業(yè)經(jīng)營(yíng)型、中介服務(wù)型的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織體系。對(duì)傳統(tǒng)的信用社、供銷(xiāo)社等經(jīng)濟(jì)組織,也要注重功能改造,提高社會(huì)化服務(wù)水平,最大限度地利用原有組織資源,實(shí)現(xiàn)新老組織資源的對(duì)接。三是以規(guī)模創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的效率。要破解阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模發(fā)展的各種障礙,通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村道路、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投資,降低農(nóng)村中介組織規(guī)模化的交易成本;通過(guò)改革農(nóng)村資源制度體系,明確土地、林地等農(nóng)村生產(chǎn)生活資料的“權(quán)”與“能”,奠定專(zhuān)業(yè)組織的規(guī)模發(fā)展產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ);通過(guò)建立有效的農(nóng)村資源交易市場(chǎng)和信貸市場(chǎng),為中介組織的規(guī)模發(fā)展減輕負(fù)擔(dān);通過(guò)推進(jìn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)組織兼并聯(lián)合等規(guī)模化改造和重構(gòu),改善現(xiàn)有組織的集中程度,從而全面推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模化運(yùn)營(yíng)。四是以治理創(chuàng)新推動(dòng)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)育。經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新離不開(kāi)農(nóng)村治理變革。要塑造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成長(zhǎng)發(fā)育的治理空間。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能進(jìn)行調(diào)整,應(yīng)該從直接參加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的職能向經(jīng)濟(jì)社會(huì)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能轉(zhuǎn)變,從傳統(tǒng)單一農(nóng)業(yè)管理職能向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展職能轉(zhuǎn)變,從事務(wù)性和技術(shù)性職能向公益事業(yè)發(fā)展職能轉(zhuǎn)變,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。分離村級(jí)事務(wù)管理服務(wù)職能與村級(jí)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能。逐步推動(dòng)村級(jí)事務(wù)管理向城鎮(zhèn)社區(qū)管理轉(zhuǎn)變。健全村級(jí)服務(wù)體系,制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),大力推進(jìn)實(shí)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作。圍繞加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力、提高農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)、完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等目標(biāo),加大扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的力度。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村環(huán)境 治理變化 存在問(wèn)題 完善對(duì)策
面對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的迅速開(kāi)展，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)在實(shí)際發(fā)展中，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)及改革開(kāi)放的影響，其自然環(huán)境、內(nèi)部構(gòu)造以及相關(guān)組織形態(tài)都在原有的基礎(chǔ)上發(fā)生了極大的改變，這些改變?cè)谕苿?dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí)，還給鄉(xiāng)村治理帶了許多問(wèn)題。在此，本文筆者結(jié)合自身多年的工作經(jīng)驗(yàn)，從以下三個(gè)方面出發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)村質(zhì)量環(huán)境中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題及完善途徑，做以下簡(jiǎn)要分析：
一、當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)相比，現(xiàn)今的鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)被徹底重塑，在彌補(bǔ)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中存在的不足時(shí)，還進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。在這一過(guò)程的變化中，第一，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，尤其是大量務(wù)工人員的外出，對(duì)鄉(xiāng)村人口的整體結(jié)構(gòu)造成了極大的影響；第二，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，在鄉(xiāng)村日常生活中，家電的普及，極大的改變了人們的生活方式；第三，隨著網(wǎng)絡(luò)信息的迅速發(fā)展及道路交通的不斷改善，鄉(xiāng)村居民與外界的聯(lián)系也越來(lái)越緊密，在縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，還拉近了城鄉(xiāng)居民之間的聯(lián)系。其次，除了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生重塑外，針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)上。受鄉(xiāng)村整體變化的影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處理存在著較大的困難，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身建設(shè)中，受相關(guān)因素的影響，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不完善，直接影響該地的發(fā)展。
二、鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化帶來(lái)的問(wèn)題
（一）鄉(xiāng)村社會(huì)新增了一些不和諧因素
作為當(dāng)前現(xiàn)代化發(fā)展中的重要組成部分，鄉(xiāng)村重塑在附著社會(huì)整體發(fā)展趨勢(shì)的同時(shí)，還跟上了社會(huì)發(fā)展步伐。但在實(shí)際應(yīng)用中，隨著鄉(xiāng)村重塑的大力開(kāi)展，所引發(fā)的不和諧因素也逐漸浮現(xiàn)，首先，人口問(wèn)題。面對(duì)外出務(wù)工人員數(shù)量的不斷增加，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)多為老人、婦女及兒童。其次，養(yǎng)老問(wèn)題。隨著生活水平的不斷提升，在人口流動(dòng)的影響下，導(dǎo)致大量空巢現(xiàn)象出現(xiàn)，在影響社會(huì)和諧的同時(shí)，還極大阻礙了鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，留守兒童問(wèn)題。2006年，我國(guó)農(nóng)民工子女有2300萬(wàn)是留守兒童，現(xiàn)在也沒(méi)有減少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期間多跟沒(méi)有教育能力的爺爺奶奶在一起，造成了很多問(wèn)題。最后，村民自治能力難以提高。現(xiàn)在的很多村委會(huì)，很難找到能很好勝任村組干部的人才，很多自治組織常常被家族或鄉(xiāng)村混混控制著。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理能力衰退
結(jié)合當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實(shí)際實(shí)施中，引發(fā)了許多問(wèn)題，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)自主能力非常小。一般來(lái)講，只要涉及到鄉(xiāng)村工作，各級(jí)政府都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)，且每項(xiàng)工作在開(kāi)展時(shí)，需要經(jīng)過(guò)投票，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，則無(wú)法依據(jù)實(shí)際狀況進(jìn)行靈活應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致該項(xiàng)工作處于癱瘓狀況。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公中，面對(duì)大量的債務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信用造成了惡劣影響；甚至在情況嚴(yán)重時(shí)，導(dǎo)致討債沖突的發(fā)生。最后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在開(kāi)展工作時(shí)，沒(méi)有端正自己的工作態(tài)度，本著“民不舉官不究”的工作態(tài)度，導(dǎo)致許多該及時(shí)制止的事情發(fā)生，如：違法建房、葬墳等問(wèn)題。
（三）國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的阻力增大
在當(dāng)前開(kāi)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌活動(dòng)中，其核心目標(biāo)在于廣大農(nóng)民在日常生活中，能夠第一時(shí)間分享到國(guó)家現(xiàn)代化、工業(yè)化的發(fā)展成果，在感受改革開(kāi)放帶來(lái)的喜悅時(shí)，還能第一時(shí)間了解黨和政府頒布的優(yōu)惠政策。但在實(shí)際運(yùn)行中，受農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及受教育水平的影響，這些工作在實(shí)際開(kāi)展中，仍會(huì)遇到一定的阻礙。
三、完善鄉(xiāng)村治理環(huán)境的對(duì)策
針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理環(huán)境中存在的問(wèn)題，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合著本地的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，本著一切從實(shí)際出發(fā)的原則，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行完善，只有這樣，才能在推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí)，提高村民的生活質(zhì)量。而在其實(shí)際完善中，主要包括以下幾種策略：首先，在開(kāi)展環(huán)境治理工作時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極加大環(huán)境保護(hù)宣傳，在提高村民環(huán)保意識(shí)的同時(shí)，使其積極參與到環(huán)境保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)中。從而將環(huán)保融入到日常生活中，確保鄉(xiāng)村環(huán)境得到良好的改善。其次，針對(duì)鄉(xiāng)村治理環(huán)境中存在的問(wèn)題，在對(duì)其采取措施時(shí)，必須本著實(shí)事求是的原則，有針對(duì)性的進(jìn)行處理，在規(guī)范環(huán)境治理的同時(shí)，還能有效的提高環(huán)境治理的效果，為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。再次，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，要想從根本上取得好的治理效果，并非一朝一夕、一人兩人就能做到的，它需要村民的積極參與及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與引導(dǎo)，只有這樣才能在環(huán)境治理中有據(jù)可循，在符合科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí)，還能推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。最后，在開(kāi)展鄉(xiāng)村環(huán)境治理活動(dòng)時(shí)，需要相關(guān)人員結(jié)合著該地環(huán)境的實(shí)際狀況，制定出與之相符的環(huán)境治理制度，并將其落實(shí)到環(huán)境治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，在確保環(huán)境治理順利進(jìn)行的同時(shí)，還能將環(huán)境污染降到最低，以此來(lái)達(dá)到預(yù)定的治理效果。
總結(jié)：
綜上所述，面對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)在治理環(huán)境時(shí)，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取與之相符的治理措施，并在開(kāi)展過(guò)程中調(diào)動(dòng)村民的環(huán)保積極性，使其積極參與到環(huán)境治理中來(lái)。只有這樣，才能提高鄉(xiāng)村治理環(huán)境的效果，才能進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
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