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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理研究報告，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
2006年黨的十六屆六中全會明確提出要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。詳細內容請看下文我國服務型政府的建設。
2008年兩會上，******總理在《政府工作報告》中提出：要努力建設服務型政府，要更加注重社會管理和公共服務。服務型政府是我國政治體制改革領域內的新內容和新目標，也是針對中國傳統政府管理體制提出的新概念。與過去管制型政府相比較而言，服務型政府旨在建設一個民主、法治、高效的以服務為執政理念的現代政府。實現政府改革與創新，從管制型政府向服務型政府轉變，從官本位到民本位轉變，這是政府管理適應經濟社會發展的必然結果，也是中國政府改革的基本內容和方向。
自20世紀90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予治理(governance)以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其涵義也與government相去甚遠。
治理一詞于1989年首次出現在世界銀行報告中，之后被廣泛用于政治發展研究當中，逐漸發展成為一個內涵豐富、適用性強的理論，成為各國政治、經濟、社會改革的重要理論依據，更少的統治，更多的治理(LessGovernment, More gov-ernance)已經成為新一輪國家改革和發展的口號和目標。
學者們賦予治理的涵義眾多。羅茨( R. Rhodes)認為，治理意味著統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統治社會。庫伊曼( J. Kooiman)和范弗利埃特(M.Van Vliet)認為：治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加;它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動。在關于治理的各種定義中， 1995年全球治理委員會發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理做出了明確的定義，極具代表性和權威性。該報告對治理作出如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。
根據治理理論的研究現狀來看，治理是內涵豐富、適用性強的概念，一般指政府部門、社會福利機構、私人企業、社團組織以及個體等等各種活動的參與主體之間的關系。
中央編譯局俞可平教授認為：治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。因此，治理就是一個既定的范圍內，公共機構、私人機構、社會個體等主體在管理共同事務的過程中，通過利用權威使各方利益與需求得到協調和平衡，最終能夠采取聯合行動實現公共利益最大化的目標。它既包括具有強制性的正式制度與規則，也包括公眾普遍認同和遵守的非正式制度與規范，強調一種民主的、合作的、多元的公共管理。
但是，任何理論都有自身的局限性和時效性，治理理論彌補了當時市場調節失靈、政府調控失效的空缺，它不是完美理論，也存在自身的限制。隨著世界環境和時代背景的不斷變化，善治成為了治理在新時期發展的更高階段，goodgovernance就成為學者熱衷的研究熱點和重點。俞可平教授在《治理與善治》一書中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理過程。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。
合法性( legitimacy)，要求相關的管理者和管理機構要最大限度地協調各主體之間以及公民與政府之間的利益矛盾，從而使公共管理活動得到國家公民最大限度的認同和支持;透明性(transparency)，社會中的每個人都有權利知道與自己利益相關的政策決策信息，有權了解影響自身利益的政府活動，從而能夠有效地參與公共決策過程，監督政府公共管理過程的實施，政府公開的范圍和速度直接影響善治的程度;責任性(accountability)，在公共管理的過程中，政府部門和公民個人的責任心越強，相應的職能和義務履行得就越好，善治目標實現的可能性就越大;法治(rule of law)，依法治國是我國的基本國策，法治就是用憲法和法律來規范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序，完善的法律體系、法律制度是實現善治的基礎;回應( responsiveness)，善治要求國家公職人員和政府管理部門對公民的利益訴求要做出及時、有效、負責的回應，積極主動地了解公民意見，社會公共管理的效率就越高;有效性(effectiveness)，合理的機構設置是提高政府管理的效率的基礎，而政府部門的效率程度最終決定了善治的程度。
一、多元立體化教學模式的內涵及意義
所謂多元立體化教學模式,是相對于以單向知識傳授為主的教學模式提出的,它是一種將多種教學資源、教學方法和教學手段融入教學全過程,以學習者學習為中心,以教師教學為主導,以能力培養為軸心,以教學資源為平臺,動用所有教學要素,立體化、全方位地融學習與研究為一體,旨在打破傳統教學對時間和空間的限制,對學生進行多視角、大容量的信息傳輸的教學模式。
多元立體化教學模式對公共管理學科具有如下重要意義。
1.實施多元立體化教學模式是實現我國高等教育大眾化的需要。
我國教育部高教司下發的2007年2號文件《教育部關于進一步深化本科教學改革全面提高教學質量的若干意見》強調:“以社會需求為導向,合理設置學科專業。要從國家經濟社會發展對人才的實際需求出發,加大專業結構調整力度,優化人才培養結構。”同志也提出:要從教育這個源頭抓起,努力建設有利于創新型人才生成的教育培養體系。多元立體化教學模式正是適應全球高等教育變革需要而產生的,它的實施有利于走出單一化、分裂式的傳統教學法的模式化誤區,實現教學模式由單一維度向多維度轉變,促進高校教育教學改革。
2.實施多元立體化教學模式是適應公共管理變革的需要。
隨著社會對公共管理人才不斷增長和變化的需求,公共管理類學科已演變成以行政管理為重點,經管法文協調發展的多學科性學科。在經濟全球化和文化多元化浪潮的沖擊下,社會對公共管理人才提出了更高要求,對公共管理人才的需求日益多元化,甚至從某種意義上說,公共管理的水平決定著一個國家和地區經濟運轉的效率和社會進步的程度。這無疑給公共管理學科的教學帶來了許多新的挑戰。多元立體化教學模式的實施有利于培養學生的創新思維和團隊精神,提高綜合素質和實踐能力,更好地提升學生的就業競爭力,極大地滿足社會對公共管理人才的需求。
3.實施多元立體化教學模式是素質教育發展的需要。
教育部《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》指出:“素質教育要以培養學生的創新精神和實踐能力為重點。”“創新是一個民族進步的靈魂,是一個國家興旺發達的不竭動力,也是一個政黨永葆生機的源泉。”21世紀人才的核心競爭力就是創新能力,而創新教育的實現就需要改進和優化傳統的教學模式,探索新的適應當前形勢和需要的教學模式,多元立體化教學模式就是其中非常重要而有效的一種。[1]它的實施有利于創新科學的課程考核體系和教學質量評價體系,有利于充分體現“個性化教學”,彰顯“以學生為中心”的教學理念,實現學生自主性學習、實踐性學習、創新性學習、多元化學習,培養科學的思維方式。
二、公共管理學科多元立體化教學模式的實施理念
1.實施多元立體化的教學模式必須樹立以學生為主體,以教師為主導的教學理念。
探索實施多元立體化教學模式,教師必須改變教育教學模式,改變以知識為本位、以教授為本位的傳統辦學觀念,改變“老師講、學生聽、黑板寫、本子記”的刻板教學模式,牢固樹立“以學生為中心,以教師為輔助”的教學理念,做到“到位不越位、參謀不代謀、指導不指令”,一切從學生的實際出發,一切讓學生自主選擇、自我負責,一切為學生的探究和創新服務,營造自主學習氛圍,充分挖掘學生的潛能,調動學生的主動性、積極性、創造性,使學生真正成為知識信息的主動建構者。
2.實施多元立體化的教學模式必須樹立以社會需求為導向的全球化市場化教學理念。
隨著科技、經濟全球化,教育的國際化成為一種趨勢,國外的各種成熟的教育項目和教育觀念傳入國內,很多大學生有了較多的機會走出國門。這促使我國的教育教學的質量標準逐漸與國際標準接軌,具有一致性和可比性。這就要求公共管理教育面向社會,面向世界,不斷進行教學方式方法的創新,從而極大地滿足社會對公共管理人才的需求。
3.實施多元立體化的教學模式必須樹立以學生實踐能力和創新能力提高為導向的教學理念。
高校公共管理學科的教育工作者必須克服傳統的以講授知識為中心的教學模式的種種弊端,設置一套有利于培養學生學習能力、創新能力和實踐能力的教育新機制,從以傳授知識為主要特征的“教學型”教學轉變為以培養創新能力為主要特征的“創新型”教學,大大加強學生對公共管理知識的理解和應用,大力培養創新思維和實踐能力,促進學生創新思維、創新意識、創新能力和實踐能力的提高。
三、公共管理學科多元立體化教學模式的實施路徑
1.教學資源的多元立體化。
立體化教學資源建設一般分為教學包、教學資源庫和專業數據庫網站三個層次。
立體化教學以課程為單位,將文字教材與多媒體教學資源進行有效整合而形成的以紙質教材為主核心、以相應的輔助出版物為配套的多功能、多媒體、系列化的優質教學資源和教學
實施方案。
教學資源庫是管理教學資源的計算機應用軟件系統,它將教學資料以知識點為單位,按科學的存儲策略組織起來,以光盤或網絡服務器的方式,給使用者提供滿足現代教育技術條件下教學需要的知識單元素材和媒體素材。
專業數據庫網站建設,既是數據庫建設的發展方向,又是學校網絡資源立體化建設的趨勢。這就要求學校建立公共管理學科的文獻數據庫、科技成果庫、專利庫和學位論文庫等。
2.課程內容的多元立體化。
公共管理學科多元立體化教學的課程內容體系包括理論、實踐、科研體系。第一,理論體系建設方面,將理論和實務、歷史和現實相結合,突出教學的實務性、針對性、前沿性,形成一套適應社會和公共管理學科人才培養模式要求的課程內容體系。第二,實踐課程體系由校內、校外實踐構成,通過開放實踐的鍛煉,培養學生的創新意識,提高綜合能力。第三,科研體系由學術探討、研究報告及其他各類學術活動組成,在本科生和研究生的創新研究和實習、論文階段開展公共管理學科課題的深入研究。
3.實踐教學的多元立體化。
依據公共管理學科實踐教學的規律和要求,實踐教學平臺體系通常包括課程實踐平臺、專業實習平臺和社會實踐平臺。[2]其中課程實踐平臺體現為各種專業課程教學的基礎性實踐學習,目的是幫助學生理解課程理論知識,掌握基本管理技能,教學重點是啟發學生的創新性思維,培養應用能力。專業實習平臺則貫穿于專業學習過程中各種專業性實踐活動,如認識實習、專業實習、畢業實習等,專業實習一般需要學校和實習單位保持密切聯系,借助實習單位場地完成。社會實踐平臺,則體現為在學校的內部條件和外部資源相結合的各種綜合性實踐活動,如社會調查、科技文化活動等。
4.教學方法的多元立體化。
在教學過程中,教師應盡量減少空洞的理論說教,而代之以多樣化的教學方法,比如案例教學法、情景模擬教學法、管理游戲教學法、實踐教學法等,必要時讓學生走出課堂參加到社會實踐中,從而使公共管理教學縱橫結合、有聲有色,最終形成多元立體化的教學方法。
5.教學手段的多元立體化。
(1)多媒體教學。在公共管理學科教學過程中,可以合理選擇和運用幻燈、投影、錄音、錄像等現代教學媒體,形成合理的教學過程結構,達到最優化的教學效果。
(2)學科網站教學。可以通過建設公共管理學科網站,提供多種信息服務和多渠道溝通的平臺,方便教師的學術研討、教學交流,以及師生交流,等等。
(3)公共管理教學軟件。公共管理學科教師可以借助公共管理教學軟件,讓學生開展模擬實戰演習,增強對公共管理學科理論知識的理解,提升學生的實踐能力。
(4)公共管理講座。可以聘請政府部門或公共機構中的高級管理人員擔任兼職教師,不定期來學校做專題講座,讓學生及時獲得來自社會前沿的新鮮的大量資訊和公共管理中的實踐經驗。
6.師資隊伍的多元立體化。
一方面,要從制度著手,建立具有“教師資格證書”與“職業技能證書”的教師“雙資格證書”準入制度,改變傳統的“學術型”教師考核評價體系,倡導教學科研一體化。另一方面,應選派教師去國外進修,到國內各級黨政機關學習先進的管理經驗,這樣既能提高理論水平,又能鍛煉操作能力,保證實踐教學內容的不斷更新,適應公共管理學科迅速發展的需要。
7.教學考評的多元立體化。
完善的教學質量評價體系是保證良好教學效果的重要手段。對公共管理學科的質量評價應該在傳統教學質量評價體系基礎上有所創新突破。可以成立專家組,通過分析調研,結合本校實際,對主要的教學內容進行綜合評價,對教學計劃、具體內容的設計、實施的具體過程進行論證與督導,在此基礎上確定評價要素,并設定量化評定指標,使教學質量評價指標形成體系,使該體系對公共管理學科教學質量進行準確合理的綜合評價與調控。
參考文獻:
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
[關鍵詞]公共管理；定性研究；研究方法；方法論；公共行政
[中圖分類號]C931 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2013）11-0100-05
一、導言
科學研究離不開有效的方法，科學進步也是隨著方法的進步而進步[1]，這在注重解決實際問題的公共管理研究中亦是如此。定性研究方法作為社會科學的“經典”方法，在公共管理領域有著廣泛應用。[2]張夢中和馬克﹒霍哲（Marc Hozer）通過對兩家美國較有影響的公共管理雜志（《公共管理學季刊》和《公共管理學研究與理論》）所發表的一百多篇論文的統計分析發現，用定性方法的論文遠超過用定量方法的論文，用兩者組合方法的論文也遠超過“純粹”定量的論文。[3]公共管理學歷史上的經典著作很多使用的也都是定性方法。然而，在我國公共管理領域，定性方法遠未獲得其應有地位，學界在對其認識及使用上存在很大的誤區。不少學者簡單地把不能對所收集資料作量化分析，只能以文本形式進行描述的研究都看作是“定性研究”，或把其等同于“規范研究”。國內相當多聲稱采用定性方法的論文并沒有嚴格遵循其規范要求，與其基本標準具有相當大的距離。[4]因此，在我國公共管理領域，加強對定性方法的討論和應用，具有重要的意義。
本文希望通過介紹定性研究及其操作規程，構建定性研究的基本路徑，供研究者學習參考，以推動我國公共管理定性研究的規范化和科學化。
二、方法、數據與理論框架
在搜集重要中英文論文和書籍材料的基礎上，本文主要采用了簡單文獻薈萃整理的方法進行研究。中英文論文首先通過中國知網和web of science分別以“公共管理+定性研究”、“定性研究”、“公共管理研究方法”及“扎根理論”、“案例研究”等具體方法的關鍵詞進行搜索，共得187篇，然后通過分析標題、摘要、來源期刊和全文，對重復和主題不相關的進行了剔除，最后得46篇。中外文書籍首先通過國家圖書館搜索系統分別以“公共管理+定性研究”、“定性研究”及“扎根理論”、“案例研究”等具體方法的關鍵詞進行搜索，共得130本，然后根據書名、作者、出版社等將非學術性及主題不相關的進行了剔除，最后得24本。論文和書籍總共70篇。然后按照主題對其進行了細分（表1）。
在文獻比較與整合的基礎上，本文首先界定了定性研究的定義及特征。接著，通過回答定性研究的應用條件、研究設計、方法類型等六個重要問題，構建了定性研究的基本路徑（圖1）。其基本邏輯是：首先考慮定性研究的應用條件；在確定條件符合后，需要根據定性研究特點，進行研究設計；之后就應該考慮有哪些定性方法可供選擇，它們各自的研究重點和擅長領域是什么；在選定了具體的方法之后，就要考慮如何具體實施，即定性研究的操作步驟；定性研究做得怎么樣，如何提高其科學性，這就涉及到其質量評價問題；由于定性研究的研究對象往往是人和生物等，還必須考慮研究的倫理問題；質量問題和倫理問題貫穿于整個定性研究過程。文章最后討論了基本路徑使用應注意的問題。
三、定性研究的定義及特征
定性研究的英文名為“qualitative research”，在我國臺灣、香港地區及新加坡被譯成“質的研究”，大陸地區也有部分學者將其譯成“質性研究”或“質的研究”；但在社會科學領域，尤其是公共行政領域，“定性研究”的說法更為普遍。定性研究是指研究者在自然情境下，通過觀察、訪談、實物收集等方法對研究對象進行深入細致的研究。
定性研究具有以下幾個特點：（1）強調在自然情境下而非人工控制環境中對研究對象進行研究。（2）重視研究者與研究對象的關系。定性研究認為研究者與研究對象之間是一種“主體間性”的關系，研究過程是雙方彼此互動、共同理解的過程，研究者對研究問題的認識，存在于與研究對象的互動之中。（3）強調從當事人（研究對象）的視角去理解其行為的意義和其對事物的看法，并在此基礎上建立理論。[5]（4）強調使用多元的方法，如觀察、訪談、實物收集等，以獲得對研究問題的全面深入認識。（5）注重用語言文字對研究現象進行“深描”，很少采用復雜的統計方法（如回歸分析、路徑分析）來報告他們的發現。（6）定性研究是一個不斷演化發展的過程。在這個過程中，研究的抽樣、資料收集的方向、資料分析的重點、結論的建構方式等都會發生變化。
四、定性研究的基本路徑
參照定性研究的基本流程，圍繞著定性研究需要考慮的六個重要問題，將定性研究基本路徑具體描述如下：
（一）定性研究的應用條件
研究者在什么條件下使用定性研究方法？主要有以下幾個考慮因素。一是問題類型，這是最重要的一個因素。定量研究擅長對變量問題的探究，而定性研究擅長過程問題。變量問題涉及的是差異與相關，如“是否”、“有多少”、“在多大程度上”以及“…… 的關系是否存在”之類的問題。[6]過程問題涉及的是事件與行為如何發生與演變，而不是它和其他變量存在何種關系以及多大程度上被其他變量所解釋。適合定性研究的過程問題有：事件的發生對相關人群所具有的意義；自然和社會情境對這類事件的影響；這類事件發展和結果產生的問題等。[7]二是研究目的。研究者是想通過對個別事物或現象進行細致、動態的考察來獲取豐富的描述？還是想通過對事物進行大規模的調查來證實普遍情況？前者適合定性研究，后者適合定量研究。三是數據特征。研究者已有的數據主要是描述性的文字材料（如實地筆記、訪談記錄等）？還是結構化的量化資料（如統計數據）？前者適合定性研究，后者適合定量研究。四是實施條件。為獲取對事物的深入理解，定性研究需要對研究對象進行系統的訪談和長期的觀察，如果研究者可以輕易地找到訪談與觀察對象，那就比較適合定性研究。
（二）定性研究設計
研究設計是研究者對研究過程的初步設想與規劃。在定性研究領域，對研究設計存在著不同的看法。后實證主義者主張對研究設計做完整系統的規劃；非實證主義者認為定性研究是一個不斷發現的過程，過早、過多或過于僵硬的設計會妨礙研究者即興創造。[8]對定性研究新手而言，事先進行嚴謹的設計是很有必要的，但是，這并不意味著研究設計就會一成不變，它會隨著研究的進程進行調整。所以，研究設計仍應保持一定的彈性。
定性研究設計的基本邏輯跟定量研究是類似的[9]，即通過對研究過程的合理規劃，以確保研究的效度，保證結論的科學性（確保自變量、中介變量、調節變量與因變量之間的邏輯關系，當然，這些變量關系并不像定量研究中那樣明顯）（圖3）。其基本任務是：提出研究問題、建立概念框架、制定抽樣方案、選擇研究方法、討論研究效度。研究問題是指你想通過該研究回答和了解什么。研究問題至關重要，直接決定著概念框架、抽樣方案和研究方法。概念框架是有關研究事物的一個解釋框架——包含關鍵因素、概念或變量以及之間的關系，通常用圖形表示。抽樣方案是指對研究場所、人物、事件或過程的選擇。定性研究通常都采用立意抽樣，而且抽樣并不是一次完成，需要在研究過程中對研究對象不斷地聚焦以及再抽樣。研究方法包括研究擬采用的主要方法、資料收集與分析的方式、研究結果的成文形式等。研究效度（有效性）是指研究結論的描述或解釋的正確性與可靠性，[10]對定性研究而言，主要包括構念有效性、內部有效性、外部有效性三種（純粹定性研究一般不考慮統計有效性；但如果是定性與定量結合的則需要）。有效性是研究設計的關鍵問題，研究者應詳細討論研究中可能面臨的各種有效性威脅及其消除辦法，只有這樣才能確保結論的科學性（有關三種有效性及各自所面臨的威脅，請參考沙迪什（Shadish）、庫克（Cook）與坎貝爾（Campbell）[11]的相關研究）。除了以上幾個基本任務外，研究設計還應考慮研究的目標、意義、資源規劃、倫理問題等影響因素。
（三）定性研究的方法類型、數據收集及其選擇應用
定性研究包含哪些方法？學界在此問題上，分歧很大，如邁爾斯（Miles）與休伯曼（Huberman）認為有十幾種[12]；沃爾科特（Wolcott）認為有二十幾種[13]；雅各布（Jacob）提出了六種 [14]；阿特金森（Atkinson）、德拉蒙特（Delamont）和哈默斯利（Hammersley）提出了七種 [15]；鄧津（Denzin）和林肯（Lincoln）則將其分為八種。[16]分歧大的原因在于，定性研究在發展過程中受到了眾多學科（如人類學、社會學、哲學、心理學等）和眾多范式與理論（如實證主義、建構主義、批判理論等）的影響，基于不同的視角，就會得出不同的分類結果。本文不拘泥于單一的視角，在整合相關文獻的基礎上，盡可能地將定性研究所包含的方法都列舉出來，并分析其特征及選擇應用，以供研究者參考（表2）。
定性研究的眾多方法之中，有一些已經得到了公共管理學者的重視。柯肯哈特（Kirkhart）在1971年將現象學方法引入公共管理研究。[17]貝利（Bailey）認為案例方法適合探討大量公共管理的研究問題。[18]赫梅爾（Hummel）認為敘事方法有助于產生和積累公共管理知識。[19]然而，劉曉峰、劉祖云在對2006—2008年發表在《中國行政管理》等七家期刊上的652篇公共管理學文章進行分析之后發現，僅有60篇采用了規范的定性研究，而且這60篇中有59篇用的都是案例方法。[20]不難看出，在我國公共管理領域，采用規范定性研究的論文不僅數量極少，而且在方法的選擇上也極為單一（主要是案例方法），這極大的限制了我國公共管理定性研究的發展。
（四）定性研究的操作步驟
定性研究過程包含哪些步驟？基于文獻薈萃發現，不同學者在表述上存在較大差異。如大衛·希爾弗曼（D.Silverman）將之分為開始研究、分析資料、保持聯系、寫作、發表五部分。[21]陳向明認為其包括：確定研究現象、陳述研究目的、提出研究問題、了解研究背景、構建概念框架、抽樣、收集材料、分析材料、作出結論、建立理論、檢驗效度、討論推廣度和道德問題、撰寫研究報告等。[22]本文認為，不同類型的定性研究在具體操作步驟上會有所不同，不必強求完全一致，但以下幾個基本步驟是不可缺少的，它們是研究設計、資料搜集、資料分析和撰寫報告，故這里主要分析這四個基本步驟的主要內容（圖3）。
首先是研究設計。研究設計要完成的主要任務是：確定研究問題、建立概念框架、制定抽樣方案、選擇研究方法、討論研究效度等幾個方面。
完成研究設計之后，就得著手進入實地，開始資料的搜集。定性研究的資料搜集方式有訪談、觀察以及實物收集等。訪談適合搜集有關人的觀念、態度與生活經歷類資料；觀察適合搜集有關人的行為及其規律的資料；實物則包括相關的文字、圖片、音像、物品等。定性資料搜集通常都會產生回溯力，使研究者回頭反思研究設計的內容。
資料搜集上來后，需要對其進行整理分析，如形成暫時性分析與摘要，撰寫暫時報告、發展編碼系統等。其中，編碼是最重要的一種方式。“編碼意味著對數據片段用一個簡短的名稱進行歸類，同時也對每部分數據進行概括和說明。”[23]定性編碼通常包含以下幾個步驟：首先是進行初始編碼（又叫開放式編碼），對原始材料中所包含的基本范疇（概念）進行概括。[24]然后是軸心編碼，對在初始編碼中形成的范疇加以精煉和區分，從中選出值得進一步分析的范疇（主軸范疇）。最后是選擇式編碼，在更高的抽象水平之上繼續進行軸心編碼，其目的在于找出核心范疇。[25]例如在一項關于勞工階級生活的研究中，研究者發現婚姻這個詞在許多對話中出現，于是他首先將一大堆田野筆記都編進婚姻這一范疇之下（初始編碼）。后來，隨著對資料的進一步分析，他將婚姻分成幾個一般性的范疇，如訂婚、結婚、離婚等（軸心編碼）。最后，經過進一步分析，研究者決定以性別作為核心范疇，找出男人與女人在談論訂婚、結婚、離婚時的差異（選擇式編碼）。[26]在一項關于行政人員升遷意愿及其應對策略的研究中，專家們可能會提出一份編碼清單（表3），這些清單可以用來定義代碼或用作尋找新代碼的參考。編好碼以后，就可以進行資料展示了，展示的方式有兩種：一種是建立描述性圖表，從中引出描述性結論；一種是建立解釋性圖表，從中引出解釋性結論。兩種結論，都應該通過研究對象的反饋予以確證或修改。
最后是撰寫報告。報告應依據研究對象的反饋進行修改。如果研究的是多個個案，需要完成每一個個案的分析，再引出跨個案的結論，所有的結論（跨個案的、個案內的）都應放入期末報告。期末報告中應討論結論對理論、政策與行動的意義。最后，還應依據讀者需求與研究意圖，將研究發現推廣運用。
（五）定性研究的質量評價
主要有三種觀點：一種主張將定量研究中的“信度”、“效度”直接用于定性研究，或者根據定性研究特點對它們做出重新表述；一種主張發展與定性研究特點相符合的新標準，如堅定性、可靠性、可轉移性等；一種主張超越標準之外去尋找可以保證定性研究質量的方法。本文認為，為了保證定性研究的質量，確立一定的標準是有必要的，定性研究質量評價標準可以將 “信度”、“效度”等傳統標準與新標準進行融合（表4）。
（六）定性研究中的倫理問題
倫理問題是社會研究無法回避的問題，對于定性研究，尤其如此。定性研究的每一個階段都會遇到倫理問題，都應遵循基本的倫理準則。在綜合現有文獻的基礎上，一個定性研究的倫理準則的基本框架如表5所示。
五、基本路徑使用應注意的問題
基本路徑，為研究者提供了一種了解和使用定性研究的簡便途徑，可以使其對定性研究的應用條件、研究設計、方法類型等問題有一個基本認識。但該路徑作為一個全景式的簡化描述，也存在不少不足之處，研究者使用時應注意以下幾個問題：
（1）基本路徑只是關于定性研究及其使用的簡化模型，并未涵蓋其所有方面，特別是對各種具體方法（如民族志、扎根理論等）的討論不多。研究者若想對各種具體方法有深入理解，需閱讀其它資料。
（2）基本路徑討論的主要是定性研究中各種方法的共性，并未過多地討論其差異性。研究者在進行具體研究時應將共性與差異性結合考慮。
（3）基本路徑的各組成部分有較強的互依性，研究者應該重視這種互依關系，以一種整體而非割裂的方式來看待和靈活使用。這也符合定性研究循環反復、不斷演化的特征。
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（作者：楊立華，北京航空航天大學公共管理學院副教授、博士生導師、環境治理與可持續性科學研究所所長；何元增，北京航空航天大學公共管理學院博士生、江西農業大學人文與公共管理學院講師，北京100191）
A Concise Roadmap to Public Administration Qualitative Research
Yang LihuaHe Yuanzeng
[Abstract]Qualitative research is an important method for public administration studies. Based on a simple meta-analysis on the existing literature， the article briefly summarizes the definition of qualitative research and its characteristics， application conditions， research design processes， major types of concrete methods， operative steps， quality evaluation， and research ethics， and then constructs a concise roadmap for public administration qualitative research， as a reference for public administration researches and students， in order to promote the standardization， validity， and quality of Chinese studies on public administration and management. Finally， the study discusses several issues for using the concise roadmap.
1.1社會考試的屬性
1.1.1公共產品理論
1954年，P•薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》的論文中提出了公共產品的經典定義。他認為公共產品具有兩個本質特征：一個是受益的非排他性，一個是消費上的非競爭性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共產品的同時，無法將他人或另一些人排除在公共產品的受益者之外。消費上的非競爭性指一個人對公共產品的消費不會妨礙或減少其他人從對公共產品的消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共產品不會引起產品成本的任何增加（亦即帶來的邊際成本為零）。按這個定義，我們把同時具有非排他性和非競爭性且效用不可分割的產品稱為純公共產品，不具備純公共產品屬性的產品屬于純私人產品，介于兩者之間的則是準公共產品。對于純公共產品的供給，一般由政府提供，而對于準公共產品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。一種與公共產品密切相關的概念是“外部效應”。所謂外部效應是指“某些產品給生產者或消費者以外的人帶來影響，而生產者或者消費者卻沒有因此承擔應有的成本或者獲得應有的補償的現象。”[1]外部效應有積極的，也有消極的。若“某種產品的效用為全社會所享用，但由于消費者數量的增加會導致擁擠，使得每個消費者從中獲得的效益下降，即消費上有一定的競爭性”，該種產品稱為“擁擠性的公共產品”，[2]它就屬于準公共產品。準公共產品提供的一部分利益對個人來說是可分的，提供的另一部分利益對社會來說是不可分的，因此準公共產品具有明顯的外部效應。從經濟學角度認識公共產品，明確以上概念，有助于我們分析社會考試的屬性。
1.1.2社會考試的屬性
基于大多數類型的教育在技術上可以實現排他性，且具有“擁擠性的公共產品”的特性，因此西方學者普遍將其看成準公共產品。從本質上說，社會考試可以看作是對學習者進行以非學歷證書考試為主的一種教育類型，是面向人人、面向就業的教育，所以社會考試也具有準公共產品性質，應視為準公共產品。其論據有三點：一是社會考試在技術上可以實現排他性。比如：收費，只有繳納一定考試費的人才能參加考試；再如某些職業資格考試，只有具備一定資格的人才能報名參加考試。二是社會考試具有擁擠的公共產品的特性。一般來說，一個人參加某項社會考試不妨礙其他人參加該項考試，因此，原則上社會考試具有消費的非競爭性。但是，當應試人數不斷增加、考試機構的已有考試條件又不能及時調整改善時，考生所能享受到的考試服務質量就會受到影響，這時，該項社會考試就具有擁擠的公共產品的特性。三是社會考試具有積極的（正面的）外部效應。每一個通過社會考試獲得職業證書的學習者，他們會從中得到實惠，包括取得了某種職業資格和能力標識，增加了自身在勞動力市場上選擇與個人收入提高的機會等，這一部分是可分的。但社會考試的另一部分利益對每個學習者個人而言又是不可分的，表現為學習者通過參加社會考試增長了知識，培養了能力，提高了素質，將會更好地為社會發展服務并做出積極貢獻，整個社會也因此而從中獲益。
1.2社會考試的供給
上述分析可以看出，社會考試是準公共產品，具有顯著的外部效應，“其外部效應導致了社會邊際成本與社會邊際效益的分離”，[3]完全通過市場向使用者或消費者直接收費將會出現供給的不足。因此為社會考試的供給提供資金，應該采用市場機制和政府機制結合的融資方式，在個人（使用者或消費者）付費的同時，政府通過財政給予合理補貼，彌補市場收費的不足，保證社會考試產品的供給。以上對社會考試準公共產品屬性的界定及供給機制的分析，為研究社會考試治理構筑了支撐點，也為確定社會考試機構行為方向提供了依據。
2社會考試治理的理論參照
社會考試具有準公共產品的屬性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市場協調也可能引起考試機構之間惡性競爭，導致市場失靈。鑒于此，社會考試的治理可能是更契合社會考試特點的管理途徑。社會考試治理作為一種公共管理過程，可以從新公共管理中吸納新的理念和方法論，并以新公共管理為其理論參照。
2.1新公共管理
新公共管理（NewPublicManagement）是20世紀80年代以來興盛于英、美、新西蘭等西方國家的政府治理理論與模式，也是近年來影響其他發達國家和發展中國家行政改革的主導性思想之一。新公共管理以經濟學理論和企業管理理論作為自己的理論基礎，“經濟學提供了新公共管理方法論邏輯和理論語言，（企業）管理理論提供了新公共管理示范對象和理論參照。”[4]新公共管理通過推進公共管理主體的多元化和公共管理手段的企業化，促使政府不再擔當公共產品和服務的唯一提供者，而是擔當公共事務的促進者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促進社會可持續發展。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結合，將企業化的管理方式引入公共部門。重塑政府與社會之間的關系，認為政府的職能“應是掌舵而不是劃槳”，將政策職能和管理職能分開，實行職業化管理。采用多種授權或分權的方式改善公共部門的工作，以對外界變化迅速做出反應。這些主張既為社會考試治理提供了理論參照，也為社會考試治理提供了示范對象。
2.2治理
治理在詞義上是指操縱、控制和引導之意，長期以來主要用于國家的公共事務的管理活動和政治活動。20世紀90年代以來，治理被賦予新的含義，突破了政治學局限，廣泛用于社會經濟領域。“全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作了界定：治理是各種公共的或私人的、個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[5]根據這一界說，從公共管理的角度來闡釋，治理實現了公共管理主體的多元化和平等化。主體多元化即公共管理主體不只是政府，也可以是企業、社會組織等有能力承擔社會公共事務管理的各種社會力量；主體的平等化即各平等的行為主體按市場原則以自愿、協商、認同、合作的方式來達成管理目標。治理與新公共管理在價值取向、議題內涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理論創新上比新公共管理更進一步。“從新公共管理的角度看，治理是新公共管理的一種概念工具，能有效解釋新公共管理所倡導的新變化，并代表了其效應趨勢，即從統治向治理轉變的市場化、分權化、績效化、多中心的公共管理學的興起。”[6]治理是新公共管理的范式轉生。
2.3社會考試治理
從治理的內涵出發，在市場經濟條件下，社會考試治理作為一種公共管理過程，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。社會考試治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。社會考試治理應該是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對社會考試事務的管理。社會考試治理所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是由政府、社會考試機構（公共的、私人的等）及考試參與者組成的合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。
3社會考試治理的路徑
針對社會考試發展中的新問題，借鑒和運用新公共管理提供的理論參照和示范對象，著重從社會考試體制改革、社會考試機構內部法人治理結構和社會考試外部治理三個層面探討實現社會考試治理的路徑。
3.1推進社會考試體制改革
基于新公共管理理論，當前推進社會考試體制改革，一是改革辦考體制，以推進社會考試辦考主體多元化和辦考形式多樣化；二是改革管理體制，以推進管辦分離和政府社會考試管理職能的轉變。
3.1.1改革辦考體制
堅持社會考試的公益性，發揮政府主導、社會參與和市場機制的作用，構建社會考試提供主體多元化和提供方式多樣化的社會考試辦考體制；堅持統籌協調，充分發揮政府部門和社會力量兩個積極性，注意與行業體制改革、政府機構改革等相銜接，大力培育特色鮮明、有社會公信力和社會影響力的高水平社會考試機構。一是深化社會考試機構辦考體制改革。創新社會考試機構內部辦考體制，統籌規劃，調整功能，整合資源，優化結構，集成建設，提高考試機構辦考核心競爭力；開展社會考試機構聯合辦考、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦考水平；積極鼓勵行業、企業、高等學校、科研院所等社會力量參與社會考試機構改革，擴大優質社會考試資源，增強辦考活力，提高辦考效益。二是改進社會考試服務提供方式，完善優惠政策，鼓勵公平競爭，引導社會資金以多種方式進入社會考試領域。三是適應建設學習型社會和建立面向全體勞動者的職業教育培訓制度的需求，按照“適應需求、適度規模、優化結構、提高質量”的原則，鼓勵、支持、引導社會力量參與共同辦考。
3.1.2改革管理體制
一是明確各級政府責任，理順政府與社會考試機構的關系，規范社會考試機構辦考行為，促進管辦分離，積極探索管考和辦考分離的有效實現形式，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的社會考試管理體制。二是轉變政府社會考試管理職能。政府對社會考試的管理體現在宏觀政策導向管理上，不介入社會考試的具體事務。行政主管部門要加快職能轉變，健全政策法規、行業規劃，切實履行統籌規劃、政策引導、督導評估的職責；規范決策程序，健全標準規范，對社會考試機構進行資質認證（認可）和質量評估，根據社會需求批準或取消考試項目；創新管理方式，綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少對社會考試機構的微觀管理和直接管理，進一步落實社會考試機構法人自。三是完善社會參與機制。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在社會考試公共治理中的作用。充分發揮社會組織的行業和專業優勢，根據本系統及社會需求，研究開發考試項目，制訂考核評估標準。
3.2建立健全社會考試機構法人治理結構
社會考試機構作為社會考試治理的主體應具有法人資格。法人治理結構又稱公司治理結構，源于現代公司中所有權與經營權的分離以及由此所導致的委托—關系。一般認為，法人治理結構是指一組連接并規范公司法人中相應的所有者、支配者、管理者相互權利、責任、利益的制度安排。典型的法人治理結構是由股東會、董事會和經理、監事會組成，這種法人治理結構實際上是公司的決策權、管理權和監督權三者的相互制衡。法人治理結構是企業所有權和經營權相互分離條件下的一種制度安排。法人治理結構的科學性表現在：一是法人治理結構建立在受法律約束的契約下；二是以產權關系的層次性體現權力配置的科學性；三是實現了責權利的統一。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結合，將企業化的管理方式引入公共部門，這就為社會考試機構建立法人治理結構提供了理論依據。建立法人治理結構是推進現有政府管理的事業型社會考試機構改革的創新舉措，為建立面向社會，依法自主辦考的專業化、多功能、服務型社會考試機構提供了新途徑。其基本點是：一是建立健全法人治理結構。社會考試機構要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高社會公信力和考試服務質量。二是加強章程建設。各類社會考試機構應依法制定章程，健全議事規則與決策程序，依照章程規定實施管理。三是加強對社會考試機構的監督。推進專業評價，對社會考試機構的辦考質量和水平進行評估，建立科學、規范的評估制度和績效考核制度。
[關鍵詞]海洋行政管理海洋管理行政管理公共管理
隨著陸域資源的稀缺性越來越大，海洋資源逐漸引起各國的重視，海洋的地位也日益凸顯，世界各國都在不同程度上加強對領海甚至公海的開發。由此，海洋管理的重要性與日俱增。盡管各國政府和學術界都對海洋管理表現出極大的熱忱，但實際上關于海洋管理的涵義及學科構建尚沒有一個清晰統一的框架。尤其是海洋行政管理，沒有一個明確的定位。
當前對海洋行政管理的界定主要集中在兩個角度：一是從行政法的角度對海洋行政管理及其它海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一書即是按照行政法的角度來編撰。二是從管理學的角度闡述了海洋管理和海洋行政管理的關系，如鄭敬高等人編撰的《海洋行政管理》一書。但是目前尚沒有學者從公共管理的角度加以論述。而明確海洋行政管理在公共管理中的學科地位，不僅有利于海洋行政管理（學）自身的理論構建和發展，而且可以從一種全面的視角來審視海洋行政管理與其它海洋管理概念的關系，有利于整個管理學科的完善和發展。本文嘗試從公共管理的學科角度對海洋行政管理的定位及構建作一初步的探討。
一、海洋管理與海洋行政管理
關于海洋管理與海洋行政管理的關系，部分的學者已經作了一定的闡述。鹿守本把海洋管理的對象分為自然系統對象；海洋使用者和海上活動者對象兩部分，將海洋管理定義為：“在海洋事業（含開發、利用、保護、權益、研究等）活動中發生的指揮、協調、控制和執行實施總體過程中所產生的行政與非行政的一般職能，即是海洋管理。”[1]（P49）鹿守本對海洋管理的定義著眼于一般管理的角度，未體現出對海洋行政管理與其他管理的區別。鄭敬高對其作了進一步的闡述，把人類以海洋為對象的實踐活動和以這種實踐活動為對象的管理活動區別開來，前者稱為海洋管理，后者為海洋行政管理。[2]或者更為詳細一些，前者稱為海洋經營管理，后者稱為海洋行政管理。筆者也認同這種劃分，只是認為海洋行政管理還應該包括政府對自身介入海洋活動的管理，因此，海洋行政管理的定義可以表述如下：海洋行政管理指海洋行政機關及其人員依法對自身及社會組織介入海洋活動的管理行為。他至少應該包括兩個層面的含義：一是政府在介入海洋活動過程中對自身的管理；二是海洋行政機關對社會其他主體在海洋活動中的管理、協調和監控。
此外，筆者更傾向于將海洋行政管理理論作為海洋管理理論的發展主體。首先完善海洋行政管理，由此帶動海洋經營管理的發展，其學科的發展脈絡與陸域的有所不同，甚至截然相反。如果說陸域管理理論沿著一條“企業管理理論——一般管理理論——行政管理理論（包括公共管理理論）”的脈絡發展，后者的發展更多的建立在對前者理論的借鑒上，那么海洋領域管理理論則應該相反。其脈絡是“海洋行政管理——一般海洋管理理論——私人海洋管理理論”。其原因主要在于：
1.海洋實踐活動更具公共性，需要政府行為的有效介入。人類誕生于陸地，發展于陸地，在陸地上的活動較之海洋，成本較低，個人和私人組織有能力支撐自己活動的成本，且收益的周期較短，個人和私人組織也愿意為其活動進行投資。因此，在陸域，私人管理的理論占據主要地位，行政管理理論的發展有賴于借鑒私人管理理論的發展。而海洋活動和陸域活動不同，其不可預測性較之陸地要大的多。個人和私人組織在面對海洋活動時，由于力量和承受能力的有限，或是不愿過多的介入，或是其開發多帶有短視效能，其成本—收益比例遠遠低于陸地，影響對海洋的進一步開發。換言之，人類探索海洋規律的活動，其“公共性”更加明顯，這種具有不可分割性的規律探求，由政府來提供更為適合。政府在介入海洋活動時，必然需要建立對自身活動有效管理的理論體系，海洋行政管理的價值正是體現于此。
2.海洋活動具有更強的外部性。所謂外部性（externalities），即不屬于買賣或交易雙方的預測，但卻是組織運作過程中可能產生的事物。[3]（P9）它體現出一種活動不僅產生活動者所希望的或只影響他自己的結果，而且對他人和環境造成影響。通常而言，活動的外部性傾向于特指其負外部性。絕大多數海洋活動都產生影響公共利益的負外部性，尤其是海洋環境的破壞更是具負外部性的公共問題。海洋行政管理的主要任務之一是就這些外部性很強，影響公共利益的海洋管理活動進行管理，而且也只有海洋行政管理能更好的消除海洋活動的外部性。[4]（P39）
3.海洋活動涉及更多重要的利益主體，其協調需要政府的參與和主持。尤其是當今社會，世界各國都加強對海洋的開發。美國在1998年全國海洋工作會議上提出了開發、保護、恢復海洋資源的建議，并從2001年起對海洋環境和法規進行全面研究，對國家海洋管理政策重新做出全面評估，從而為21世紀美國海域經濟開發政策勾出基本框架，在此基礎上又于2004年4月了一份長達514頁的研究報告。1997年日本在《海洋開發年度推進計劃》中，已經把“探求新的海洋開發的可能性，立足于國際角度推進海洋的開發”作為國家經濟發展的基本原則確立起來。[5]各國對海洋資源的爭奪，不可避免的會發生利益摩擦，我國如果要在海洋開發和利用方面取得成效，不僅需要完善國內的開發管理，而且需要探求國際開發的協作和協調。這兩方面都屬于海洋行政管理的研究范疇。
如果將海洋行政管理作為海洋管理理論的發展主體，即將探索政府管理行為作為重點，那么，首先需要解決的一個問題就是：如何界定海洋行政管理與行政管理、公共管理之間的關系？三者關系的明確是海洋行政管理進一步發展的前提。
二、海洋行政管理、行政管理與公共管理
上個世紀末，國務院學位委員會決定進行學科結構的調整，其重大舉措之一是設立公共管理一級學科，下設行政管理、教育經濟與管理、社會保障、公共衛生管理、土地資源管理等五個二級學科。作為一級學科的公共管理學，其研究對象和范疇可以劃分為三個層次：政府自身的運作和管理；政府對社會不同領域的管理（部門公共政策和管制）；非政府公共部門的內部運作和管理(如學校和醫院的內部管理)。[6]但實際上，公共管理學科的五個二級學科，對這三個層次的劃分并不明顯，或者說，很難界定五個二級學科到底應該歸屬哪一個層次，它們之間更多的是一種重疊和交叉的關系。尤其是面對新的領域擴充時，很難明確新領域的學科地位，至少現在的學科體系就并沒有凸顯海洋行政管理的位置。[1]這說明當前的公共管理學科體系存在需要完善的地方。周志忍為公共管理的學科發展提出了兩條思路：第一，公共管理應該留有向外發展的余地，隨著社會需求和基礎條件的成熟，增設或新添其他的二級學科，只是增設的二級學科應該著眼橫向分工的專業領域如環境保護等，而不是具有綜合特征的學科；第二，將行政管理作為公共管理學的基礎和平臺，建立開發式的學科體系，即行政管理與其他的四個二級學科不是并列關系，而是某種基干與分支的關系。在不變動現有的學科體系下，可以容納增加的研究領域。[7]
暫且不論這兩種思路，哪一條更有利于公共管理學科的發展，我們所關注的是，對于海洋行政管理的發展，哪一條思路更有力呢？如果選擇第一條思路，作為與土地資源管理并列的二級學科，海洋行政管理稱為“海洋資源管理”更為合適一些，這就面臨著學科名稱的再次變化。[2]筆者傾向于第二條思路，即海洋行政管理以行政管理為學科平臺，將行政管理的理論體系作為基礎，借鑒其他二級學科的成果，逐漸完善自身的學科體系。其原因主要有以下三個方面：
1.可以厘清海洋管理的學科類別，完善各自的發展。如上所述，當前海洋管理與海洋行政管理的關系存在一定的模糊，本文贊同海洋管理劃分為海洋經營管理和海洋行政管理，而且以后者為主體的觀點。若堅持第一條思路則面臨“海洋資源管理”概念的誕生，如何界定海洋管理、海洋經營管理、海洋資源管理和海洋行政管理之間的關系，又是一個新的課題。這將為整個海洋管理的發展人為增設一些壁壘，不利于學科的相互借鑒和發展。
2.當前海洋行政管理的學科構建不足以成為一級獨立的學科。至少到目前為止，我國關于海洋行政管理的研究還處于起步階段。其自身的理論體系不僅不能和行政管理相提并論，也遠不如其他的四個二級學科。海洋行政管理所借鑒的行政管理理論，要遠多于自身的獨特理論。將海洋行政管理歸屬于行政管理的一個研究系統，一方面可以繼續沿著當前的研究脈絡發展下去，繼續借鑒，另一方面也不會與當前的公共管理學科體系發生沖突。有利于整個公共管理學科的發展。
3.海洋行政管理以行政管理為學科平臺，可以突出海洋行政管理以完善政府行為為核心的學科特點。如上所述，與陸上管理行為和理論的發展脈絡不同，海洋活動的有效開展需要政府組織強有力的介入。行政管理學作為一門探索如何有效提高政府效率和加強政府行為的學科，經過一百多年的發展，在如何管理政府和政府如何管理方面，積累的大量的理論和經驗。這些理論和經驗如果作為海洋行政管理學發展的基石，可以在較短的時間內有效的促進海洋行政管理學的發展和學科完善。
三、海洋行政管理的學科構建
在明確了海洋行政管理的內涵和學科定位后，如何構建海洋行政管理學的學科體系，也是一個需要面對的課題。當然，國內外的部分學者對于海洋行政管理的研究在范疇上作了一定的詮釋。美國的J.M阿姆斯特朗和P.C賴納在他們合著的《美國海洋管理》一書中，將國家對海洋活動的管理分為十項職能：組織海洋研究；從事海洋資料的收集、存儲與分配；財政贊助；稅收；監測；實施法律；解決沖突；制定政策；制定法規；制定規范等。而國內的學者鄭敬高在《海洋行政管理》一書中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制；海洋立法與執法管理；海洋政策與決策；海洋權益管理；海洋資源管理；海洋環境管理等幾個方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書主要從行政法的角度進行闡述，全書的體系也類似于行政法教材的體系。[9]
筆者在綜合不同學者的分類基礎上，根據行政管理的學科構建，認為海洋行政管理的學科體系，主要應該包括以下幾個方面：
1.海洋職能。其內容主要涉及國家在海洋活動中的職責定位，政府應該介入何種海洋活動，介入的程度多大，應該采取何種方式介入，以及隨著海洋環境和行政環境的變化，政府應該做出何種反應。
2.海洋制度。針對海洋職能，國家在履行職能的過程中，應該建立何種的組織體系，其機構的設立、權責、相互關系等一系列內容；此外，權力機關針對海洋管理的立法，行政機關涉及海洋方面的行政立法，都應該屬于這一層面。
3.海洋戰略。盡管傳統的行政管理理論并沒有涉及戰略管理，但是公共管理，尤其是新公共管理將戰略管理作為政府的一項重要內容，并且要將戰略思維融入行政管理的所有階段之中。[8]對于海洋行政管理而言，其戰略思維更為重要。戰略的涵義本來就蘊含著一種競爭，世界各國對海洋資源的爭奪，正是戰略思維的體現。海洋戰略的重點在于探討海洋環境和海洋資源的變化，海洋未來的國際地位，世界各國針對海洋的舉措，以及我國如何保護領海和有效參與公海開發。
4.海洋決策。提高政府決策的科學化水平是公共政策研究的主要內容，海洋決策的研究范疇同樣應該立足于此。在借鑒公共政策的理論模型的基礎上，結合海洋戰略和海洋環境，提高政府的海洋政策水平。
5.海洋實施。即海洋立法或海洋決策做出后，海洋行政機關及其人員貫徹法規和政策的全部活動或整個過程。它至少包括五個方面的內容：海洋行政指揮、海洋行政溝通、海洋行政協調、海洋監控和海洋方法。海洋實施應該是整個海洋行政管理內容最為龐雜的部分，也應該成為其他海洋管理汲取海洋行政管理理論和方法的主要部分。
6.海洋財政。主要涉及政府在海洋管理活動中的財政支出和財政收入。它包括兩個方面：一是權力機關如何界定海洋開發的財政支出在整個財政預算中的比例和地位；二是政府如何利用財政手段有效的調控整個海洋開發的進度和規模，以達到海洋開發的最佳效果。
7.海洋倫理。主要探討在開發海洋資源的過程中，人類與海洋之間的關系、海洋環境保護與海洋資源利用之間的關系、海洋長期利用與近期利用之間的關系、各國在公海的行為規范等。
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OceanPublicAdministration:ConceptandBuildingfromPublicManagement
[Abstract]howtodefiniteoceanpublicadministrationanddistinguishoceanpublicadministration,oceanmanagement,publicadministrationandpublicmanagement,somescholarhavemade.Buttheyhavenotmadefromtheangleofthecourseofpublicmanagement,whichisthefirstproblemoceanpublicadministrationneedface.
[Keyword]oceanpublicadministrationoceanmanagementpublicadministrationpublicmanagement
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關鍵詞：seminar;行政管理;教學改革
中圖分類號：G424 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0274-02
“Seminar”中文音譯為“習明納”、“習明納爾”或“席明納”，意譯為“研討班”。seminar教學模式起源于18世紀的德國，并于19世紀70年代在美國興起，是西方國家大學本科和研究生教學中非常重要且普遍使用的教學模式。這種教學模式是圍繞某個或某些學生共同感興趣的問題,讓學生單獨或以小組形式，經過閱讀文獻、調查研究、分析討論、實驗操作以及文獻資料分析和綜合等,獲得解決問題的途徑,然后寫成研究報告,并由某個或某組學生做主題發言,組織全班學生參加討論,從而培養他們具有相關能力和掌握相關知識。在行政管理專業的教學中，運用seminar教學模式，可以極大提高學生的主動性和積極性。
一、Seminar教學法對傳統教學的改革與創新
傳統的課堂教學模式是“教師講、學生聽”，在課堂教學中,學生的活動是為了配合教師的教學,留給學生的時間、空間都很少,所以學生極少擁有獨立思考、獨立解決問題的機會,其結果只能使學生盲目地接受和被動地記憶課本或教師傳授的知識,成為一個裝載知識的“容器”。而seminar教學法則注重充分調動學生的自主學習,促進師生互動,要求師生對教學過程進行反思。
首先,seminar教學法以研究問題組織教學,這就有可能促進學生的問題意識，并且這種模式在對問題討論的基礎上要求學生開動腦筋進行判斷、思考,這便提高了學生的判斷和思考能力,從而促使其思維的進一步發展。同時，通過調查與研究去探索解決問題的途徑,這便幫助學生熟練掌握和應用調查方法、試驗方法、統計方法、獲取信息和分析信息的技術、比較、論證和歸納的方法,提高了學生分析、批判、綜合、描述和報告的能力。
其次,在seminar的課堂上,學習的問題是沒有現成答案的,相反,它要求學生通過實踐,自己去探索從而解決問題,這種自我探究的過程培養了學生的自信心、持久力、專心、責任心、成就意愿等自我能力。而且seminar教學法不是以教師傳授知識的形式來組織教學的,而是由學生獨立研究來完成學習任務,所以它最終能夠較好地培養學生獨立學習的能力,而這種能力則是學生日后繼續深造和終身學習的重要基礎。
最后,由于seminar教學包括了小組分工、合作研究的教學組織形式,并在研究基礎上進行集體交流、討論,從而鍛煉了學生的交際能力、合作能力、集體感、助人意愿、同情心等社會能力。
二、在行政管理專業教學中實施seminar教學法的必要性
第一，行政管理知識的獨特性決定了seminar教學法在專業授課中的重要性。行政管理知識是一種融實在性、理解性和批判性于一體的綜合性很強的知識，這種知識用教育組織管理批判理論范式的話說，乃是由經驗的、詮釋的和批判的三個向度所構成的一個整體。由于seminar教學特別強調實踐、反思、合作及對話在學習過程中的重要性，這就為學習者在課堂中獲得具體行為和特定組織管理的知識提供了特定的機遇和條件。
第二，它使得整個行政管理教學以學生自主型、主動型學習為主。Seminar變教學上的單向傳導模式為雙向互動模式，調動了學生學習的自主性與主動性。同時，它也促使教師教學重心轉變，形成以學生為中心和以能力為中心的教學思路。在傳統意義上，“討論”被看作一種課外活動或教學的輔助手段，在新的觀念上，它本身就是教學，是教學的一種復雜高級形式。
第三，seminar教學為理論與實踐的整合提供了一條獨特的路徑。行政管理理論與實踐之間的關系是教學與研究中的一個討論已久的問題。長期以來，人們不是覺得行政管理學理論過于空洞，脫離公共管理的現實，就是覺得行政管理理論過于膚淺，對實踐缺乏指導價值。理論與實踐總是被置于一種人為的對立與沖突的境地中。然而，seminar教學卻讓我們看到了走出這一窘境的希望。seminar教學不是用揚此抑彼的思維來討論理論與實踐的關系，而是給予研討和辯證地運用。
第四，seminar教學可以使學習者感受管理者的矛盾處境，體會公共管理工作的復雜性，防止對公共管理行為作出簡單化和片面化的解釋。Seminar教學不同于傳統講授法的一個顯著特征，是它最大限度地拉近了教學情境與實際管理情境的距離。在seminar教學中，學習者所研討的問題實際上就是管理情境中所真實發生的管理難題，這些管理難題除了時空有所變化以外，其真實性是完全得到保證的。學習者就是在研討這種管理難題的過程中，漸漸認識到管理工作的復雜，體悟到公共管理的魅力和精髓。
第五，seminar教學使行政管理專業學生提高了閱讀能力和表達能力。閱讀是管理類課程學習的基礎，教師必須根據學科特點設計自己的教案，理清學科的重點、線索和方法，介紹大量的閱讀材料讓學生去思考與把握，也就是說，學生對本門課程的系統了解和認識主要從閱讀中來。seminar教學促使學生必須閱讀有關問題的大量資料，迫使學生常常泡在圖書館里和資料室中。當然，學生學習的重心不是去背教材，而是以閱讀為中心的思考。不僅如此，seminar還能夠提高學生以口頭與書面形式有效傳遞教學成果的能力，反映出學生對學科內容的掌握和表達兩方面的水平。Seminar是一種以口語表達為主的訓練，且嚴格而正規，訓練的機會很多，從而大大提高了學生的表達能力。
三、行政管理專業教學中seminar教學法的實施與保障
在行政管理專業教學中，可以結合諸多專業課如公共政策學、市政學、公共關系學、社會學等課程的實際，挑選適當的論題，組織學生運用seminar教學模式。其實施過程包括：
1.主持人介紹。主持人一般由任課教師擔任，對報告人的學習和研究背景做簡要的介紹，并宣布本次課的討論主題，概要地介紹主題所涉及的基本問題，不做任何學術方面的界定和評價，以免先入為主，為下面的討論定調子，影響學生的自我判斷。
2.主題報告宣講。報告人利用多媒體對自己的專題進行論述。該部分是對學生的學術水平以及作風、禮儀、形象、多媒體制作、現場駕馭能力等總體水平的檢閱，因此要求學生衣著整潔、言語流利、反應迅速。這一部分時間可以控制在25～30分鐘。
3.討論。這一階段主要是圍繞主題進行交流。針對報告內容，課程參與者（教師、學生等）均可向報告人提問，并對報告的命題提出自己的不同觀點，指出報告中或多媒體演示中的錯誤，或要求報告人對某些內容進行解釋或表達看法。
4.教師總結與點評。這一階段主要由主持教師進行專題評點，簡短地對討論進行總結，對課堂中出現的有關學術問題的爭論一般不做“是”或“否”的絕對性評價，以免在潛意識下為以后的討論定基調，影響學生在課堂上自由地進行學術思維和交流。
5.學生總結。這一階段主要由學生對本次報告做總結和致謝。
6.seminar課程的結業。seminar課結束后，要求每一位學生根據報告過程中教師、學生等所提出的意見，將自己的seminar報告論認真的修改，并按照論文格式打印成文投稿。此外，要將學生的報告論文裝訂成冊，作為資料保存。
與此同時，需要為seminar教學模式提供相應的保障，包括“軟件”與“硬件”相配套。所謂“軟件”主要包括兩大方面，一是教學制度的改革。如我國現行的教師評價標準基本上是量化考核，而其中最重要的指標是學生的成績。在此評價標準下，教師不得不沿襲傳統的講授法，而對seminar教學卻畏首畏尾。因此要實行seminar教學，必須改革教學評價標準，將評價標準主要集中于學生的課堂表現、語言表達能力或獨立完成科研課題的能力等上面。二是教師素質的提高。Seminar教學因其互動性、學術性、靈活性等特點不僅要求學生在課前需作大量準備，更關鍵的是需要教師具備較高的科研素質和教學管理素質。然而，在我國高校，有相當一部分教師縱然教學實踐多年，但缺乏對學生的指導能力，普遍存在著只能給學生提出問題，而不指導學生如何解決問題的現象。尤其隨著大眾化時代的規模擴張，教師隊伍結構呈年輕化趨向，這個問題愈顯突出。因此，廣大一線教師不僅需加強對學術的研究，同時還需要學習和研究seminar教學技巧，并及時在教學實踐中總結經驗，提高自身素質與能力。“硬件”主要指的是seminar教學所需的教學資源與設施。Seminar的教學特點要求大學應加強圖書文獻資料的更新和管理，不僅要增加圖書收藏量，還要進行管理改革，力求學生資料查尋便捷。另外，seminar教學的互動性和自由性決定了對教學場所和設施有特殊要求。目前，大學教室桌椅的成排設置不利于形成良好的研究氛圍。因此，有必要為seminar教學配備專用教室和利于研討的會議廳式桌椅以及計算機、投影儀和各種實驗儀器等方面設備。
Seminar教學模式是將研究性教學和學生自主創新學習相結合的一項制度,是一種值得進一步深入探討的教學和研究形式。我們在行政管理專業教學中要繼續探討這種教學形式的具體實踐方式和注意的問題,以期更好地培養學生的創新精神,推動我國高等教育的改革和發展。
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關鍵詞：公共服務采購，陽光財政，民間組織，采購預算
一、服務經濟視野中的公共服務采購
“十一五”期間，我國服務業將進入加速發展階段，其增速將高于國民經濟的整體速度，服務業有望成為提供就業的重要支柱行業和產業結構優化的主導行業。將政府部門提供的公共服務納入服務業這一產業結構分析的框架，是20世紀80年代以來世界范圍內“新公共管理”浪潮的重要成果之一，公共服務業體現了21世紀朝陽產業的發展方向。
按照“新公共管理”理論的解釋，以市場運行為基礎的政府部門行為，是可以也應當參照產業部門的眼光來審視的。其原因在于，政府部門終究是滿足社會需要的一個系統。它和另一個系統一市場一共同構成了滿足人類需要的重要渠道。只不過政府部門的運行主要是以政治權力而非利益交換為依托的。一旦認識提升至這樣一個層面，以往被視為超凡脫俗的政府部門事實上被請下了“神壇”，政府部門的角色重新定位與重塑也就成為一種必然。顯而易見，伴之而來的將是公共服務業運行機制的調整或重構。
通常情況下，公共服務的供給主體是政府，但隨著20世紀末期“公民社會”理念在世界范圍內的復興，眾多民間組織或“第三部門”所提供的公共服務，開始呈現加速增長的態勢，甚至在可以預見的未來，有可能形成政府和“第三部門”同時作為公共服務供給主體而平分秋色的局面。從這個意義上講，政府公共服務采購規模的擴大與運行模式的轉換，很可能成為21世紀中國公共治理領域中非常靚麗的一道風景線。
二、我國公共服務采購的現狀與問題
1.簡要的現狀描述
鑒于服務采購確切定義描述上的困難，《中華人民共和國政府采購法》中采取了排除法的方式，即“服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。對于公共服務采購的具體內容，在財政部編寫的《中華人民共和國政府采購法輔導讀本》中進一步指出，“采購人采購的服務主要包括專業服務、技術服務、信息服務、課題服務、運輸、維修、培訓、勞力等”。
按照中央政府采購的口徑，地方政府采購目錄在較小范圍內界定了服務采購的范圍。通過對我國公共服務采購的基本情況(見表1)的分析，從采購項目構成看，貨物與工程、服務分別占政府采購總金額的93.51%和6.49%。在個別地方政府層面上，公共服務采購所占的比重，甚至呈現更低的態勢。以地方預算改革成效較為顯著的廣東省和天津市為例：2004年，天津市實現政府采購預算36.6億元，其中服務類采購僅占實際采購總金額的2.1%。廣東省2004年工程類采購106億元，占總規模的47.23%，較2003年翻了3.98倍；貨物類采購100億元，占總規模的44.67%；而服務類采購僅為18億元，占采購總規模的比例只有8.11%，就增長額而言，僅占總增長額的4.98%。
2.存在的主要問題
第一，對于公共服務及其采購的界定存在著模糊認識。理論上，公共服務包括純公共服務和準公共服務兩個層面的內容。純公共服務還可以進一步劃分為兩類，強制消費的制度性公共服務和節約成本考慮的公共服務。然而，在具體操作層面上，什么屬于純公共服務，什么是準公共服務，哪些服務可以納入公共采購的序列之中，都存在著這樣或那樣彼此懸殊的理解。這種對于公共服務及其采購范圍認識上的模糊與偏差，成為制約我國公共服務采購發展的重要影響因素。
第二，公共服務采購在政府采購中所占的份額過低。在公共產品序列中，非有形的公共服務究竟占有多大份額是適度的，同時，在這些服務中，又有多少可以納入公共采購的序列。在各國財政管理實踐中，或許沒有一個統一的標準與尺度。然而，根據美國亞利桑納州立大學CAPS研究中心2003年的一項研究報告，對年均營業收入為40.2億美元，年均服務支出為4.34億美元的大公司來說，企業收入的11%和采購總成本的30%都是用來采購服務的。考慮到在政府提供的公共產品中，公共服務的比例相對較大的現實，服務采購在政府采購中的份額應略高于企業采購占總采購成本30%的比例。但通過表1的分析可以看出，我國公共服務采購僅占到政府采購總金額的不到7%，這一比重顯然有些偏低了。
第三，公共服務采購的覆蓋范圍狹窄，種類過于單一。近年來，在各國公共管理實踐中，大多數準公共服務，乃至某些傳統意義上的典型純公共服務都納入了公共服務采購和市場化“外包”的范疇。至今，英國的公共服務行業，如環境保護、醫療、社會保障等領域被認為是建立在合同制基礎之上的，甚至在監獄管理等國家傳統的基本職能領域，合同化外包也占有相當的比重。又如，美國田納西州20世紀90年代決定建造3所監獄，2所繼續由政府經營，而另1所則交給民營企業，以此來提高效益。同時，美國警察機關已在從容不迫地民營化；私人安全保衛的數量3倍于警察，監禁正作為一種生意出現。到1996年末，有132家看守所開業，另有39家在建設中。該行業的稅收在1997年達到10億美元大關。
與之相較，我國政府采購主要集中于貨物和工程采購，服務采購則局限于公務車輛維修與保險、計算機通用軟件、會議服務等少數領域，難免顯得采購種類過于狹窄與單一。加之在服務業體系中，這些大多屬于初級服務產業，在一定程度上，也制約了公共服務采購的發展與成熟。
第四，公共服務采購的相關研究滯后。在現時的中國，循著公共管理與公共財政的研究視角，分別就公共服務和政府采購問題加以研究的文獻，似乎是汗牛充棟了。但前者傾向于“新公共管理”運動對政府治理的再認識，后者則主要集中于整體意義上的政府采購管理改革。應該說，公共財政理論研究在中國，已然大體完成了總體構架的研究；應該循著“市場細分”的思路，分別就公共財政管理的諸多細節問題(諸如公共預算、政府采購等)加以更為深入的解剖。然而，在公共服務采購問題的研究上，我們還沒有看到類似的范式轉型。對于傳統政府服務的“市場化改革”、物品采購與服務采購之間的互動關系、民間組織如何參與公共服務采購的路徑選擇等一系列具有鮮明時代色彩的問題，在理論界與實務部門，也還未能取得應有的共識。
三、引入民間組織：“雙向共贏”的公共服務采購管理變革
1.雙向共贏：政府與民間組織的目標一致性
在市場經濟中，與企業追求約束條件下利潤最大化的單一動機不同，民間組織從其誕生的那天起，就是以“非營利性”作為基本。宗旨與原則。在這個意義上，民間組織與政府部門在公共服務的供給上，具有一致的目標，都以滿足社會公共需要為出發點。二者之間的互動與合作，有可能實現“雙向共贏”的良好結果。通過民間組織對公共服務采購供給的參與，將會在一定程度上，改變公共物品和服務供給的壟斷市場結構，從而實現促進民間組織壯大與提升預算資源使用效率的“雙贏”目標。
2.公共服務采購預算：民間組織參與政府采購的運行平臺
(1)采用“總額預算控制”，界定公共服務供給的規模
我國公共服務業的發展尚處于起步階段，無論是政府部門，還是非營利組織和民間企業，對于體現公共服務總體規模的預算總額都較為關注。因此，一個明確且具有法律約束力的年度預算總額控制體系，大體構成了公共服務采購預算編制的基本前提。然而，自2000年以來，我國連續多年預算執行情況的實際財政收入結果，均大幅度超過立法機構批準的預算法案的收入規模(如表2所示)。從增長幅度的比較來看，最少的年份也是年初預算增幅的1.75倍，最高的年份達到3倍。在某種程度上，這種狀況造成了包括民間組織在內的微觀經濟個體對于政府采購整體規模的預期混亂，影響了其長期采購戰略的制定與實施。
(2)嘗試推行以服務類型為基礎的“跨部門”預算
在收支分類上，公共服務幾乎涉及公共部門運行的所有重要領域。在現實中，一個部門提供多種服務，以及某種服務由多個部門提供的相互交叉現象屢見不鮮。然而，我國現行的部門預算改革，是以部門作為預算編制與執行的基本業務單元的。在社會轉型時期，各政府職能部門之間的相互“越位”與“缺位”問題，始終沒有得到妥善的解決。部門預算改革也難免帶有種種歷史沉淀因素的色彩。因此，在公共服務采購中，難免會出現采購種類的相互交叉，這也是我國公共服務采購預算編制的難點所在。
對此，可以適當借鑒瑞典的預算模式，嘗試推行“以服務類型為基礎的跨部門預算管理模式”。在瑞典總預算中，共分成27個支出領域和大約500個撥款項目，其預算主要是根據支出領域和撥款項目加以分類。在現階段的中國，需要結合推進中的政府收支分類改革，按照公共服務的類型與模式，重新劃分公共服務采購預算的收支分類基礎，逐步推行跨越部門邊界的“以服務類型為基礎”的采購預算。
(3)明確公共服務采購預算中民間組織的介入深度和廣度
當我們從經濟全球化的視野中，探求政府與民間組織互動影響的時候，民間組織參與公共服務采購更加具有不同尋常的時代意義。我國加入WTO所涉及的僅僅是商業消費市場，對于屬于自愿加人的《政府采購協議》(以下簡稱《協議》)只是納入了議事日程。盡管如此，我國仍舊做出了盡快開始加入該協議談判的承諾。同時允諾，最遲于2020年向APEC成員對等開放政府采購市場。應該說，我們已經聽到了《協議》的腳步聲。在短短十幾年的緩沖期內，我們需要充分培育與壯大包括民間組織在內的市場主體。
由清華大學社會學教授孫立平主筆撰寫的《2011年度中國社會進步研究報告》后受到輿論關注。這份報告提出，中國當前最需要警惕的，既不是多數學者所認為的遭遇“中等收入陷阱”，也不是外界所擔心的改革處于停滯狀態，而是“轉型陷阱”。
何謂“轉型陷阱”？在孫教授看來，主要表現為：經濟亢奮導致畸形發展；既得利益集團將自身利益擴大化和合法化；社會結構趨于定型；一些道德底線失守。
事實上，對于“轉型陷阱”的研究，孫教授和他的團隊從2005年就開始了，只不過那時有些“癥狀”還不那么明顯，普羅大眾尚未覺察出來。
面對當前中國經濟社會發展中呈現出來的一些現象、遇到的問題，在古今中外的歷史上其實不是什么新問題或獨特癥狀，而是社會經濟繁榮到一定程度時，社會結構以及維系該結構的各種制度性的東西不配備。換句話說，當物質繁榮和社會財富增長到打破當時社會成員之間的相對平衡狀態，并影響原有社會結構穩定時，社會矛盾或者說社會不安感就會出現，無論是在中國封建時代的“開元盛世”、“康乾盛世”，還是英國的“維多利亞時代”，及20世紀二三十年代的美國、七八十年代的日本等，都多多少少有一個相同的社會癥狀――繁榮躁動癥。
引發“繁榮躁動癥”的根本原因既不是物質匱乏，也不是財富增長太多，而是物質財富分配的嚴重不均,或者說財富分配不能滿足部分社會成員的期望。這也是為什么最近十年來，中國經濟總量越來越龐大了，百姓的生活水準提高了，但卻沒有多少人感到幸福；政府的財政收入越增越多，反而感到越來越缺錢花了；高校招生越來越多，高考競爭反而越來越激烈了；醫院越蓋越大、醫生越來越多，但人們看病卻越來越難――因為大家的期待值更高了，不公平感更強烈了。
療治“繁榮躁動癥”的方法有兩種：一是必須及時調整社會管理中已不適應新形勢的制度和機制，以公平公正為最高原則，以公開透明為基本手段，合理化解社會不同群體之間的利益沖突，疏導社會情緒。
作為社會公共管理機構，政府的最大利益就是維護社會正常秩序，以及維護保障社會運行的法律法規和公平正義原則不受侵犯。
二是在保持經濟適度增長、增加民生產品的供給、盡可能滿足百姓日益增長需求的同時，引導民眾的期待愿望，認清現實，倡導合理消費，尤其不宜人為刺激和推高民眾對物質追求的欲望。人的欲望無窮無盡，何時才能完全滿足？當然，這不是說要“禁欲”，而是說決不能為“物欲橫流”的社會風氣推波助瀾。
中國古代有句話非常好，“富貴不能”，在物質繁榮時代民眾能否理性，心態不失衡，首先要看以社會精英群體構成的主流社會是否理性，反映在民間是民眾對奢華、大牌和紙醉金迷生活的嗜好。走出“繁榮的迷霧”，有助于中國社會的整體轉型，反之，便會是加大轉型的難度。
（選自《僑報》，本刊有刪節）
一、移動技術在公共事務管理中的應用
(一)移動政務的內涵
移動政務(Mobile Government)，是傳統電子政務和移動通信平臺相結合的產物，是移動技術在政府公共管理工作中的應用[1]。移動政務主要提供3類服務：第一類是基于消息的服務，其典型代表是短信;第二類是基于移動互聯網的服務，將GPRS、CDMA和3G數據傳輸技術等應用于電子政務領域;第三類是基于位置的服務，利用移動通信網絡獲得特定物體的地理位置，從而為其提供相應的服務[2]。
隨著時代和技術的進步，屬于第二類移動技術的載體蜂窩電話——手機，已經逐漸成為融合了另外3類移動技術，擁有廣播、PDA、GPS、藍牙等四位一體功能的“全能手機”。在移動政務所應用的眾多終端中，全能手機正日漸取代其他設備，成為移動政務中重要的應用終端，并在消息服務、移動互聯網服務和位置服務中都得到非常廣泛的應用。
2008年5月1日正式實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，其中第十五條有“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”。政府信息，不只是包括政府對外的信息，也包括政府內部的信息傳播和。在政府對外的多種信息方式中，政府網站憑借其便捷性和信息的全面性成為廣大公眾獲取政府信息的首選[3]。政府對內的信息方式主要是政府內網綜合門戶和各類公文等。以政府網站為主的傳統的電子政務在信息傳播的針對性、響應速度、覆蓋率和可及性方面存在局限性，而移動政務在一定程度上可以彌補傳統電子政務的一些局限。不論是政府對內還是對外的信息，都不難看出政府網站憑借其及時性、權威性、互動性以及信息的全面性日益取代傳統政務運作模式。
(二)移動政務的具體內容
依據電子政務內容劃分的思路，移動政務也可劃分為4個部分：mG2G、mG2B、mG2C、mG2E。下面將按照這4類劃分結合移動政務的3類服務，探討移動政務在針對性、可及性、覆蓋率和響應速度方面較傳統電子政務的優勢。
⒈消息服務
在移動政務的消息服務中，短信息(包括彩信)是主要的應用方式。在G2G事務中，政府部門內的通知可以通過手機短信下發(廣州等城市政府開會用短信通知)，比面對面和電話通知更省時省力，而且因為非工作時間緊急會議的存在和開會通知往往并非涉及到全體人員，所以傳統電子政務的政府內網并不完全適用于此類響應速度較高、針對性較強的事務。在G2B事務中，企業證照辦理通知和稅務繳納通知也可通過短信而有針對性地下發，甚至可以在政府采購招標計劃中對一些企業發送通知。這樣不僅解決不方便上網企業信息不通暢問題，并在一定程度上提高政府采購的透明度和公平性。
在G2C事務中，手機短信發揮了其不可忽視的作用。其中短信預警(臺風預警、地質災害預警等已在多個城市廣泛應用)、短信公告(比如廣東氣象局短信辟謠“湛江暴雨將引發大地震”)、短信預約掛號就醫(東莞已經試點短信掛號業務)的應用極大地體現了移動政務的及時性和覆蓋廣的優勢。同時，以彩信方式發放的手機報發展速度快，潛力大。據中國互聯網信息中心的中國手機媒體研究報告顯示，手機報用戶普及率已經達到了3 9 . 6%。其中“十七大”手機報6期發行1 . 5億份，收到8萬多條讀者的留言回復，是手機媒體影響力的一個最好證明。在G2E事務中，公務員的個人日常辦公常常需要處理大批文件，而在這方面由于手機短信容量的局限性，移動政務在G2E業務中的發展受到局限。
⒉互聯網服務
在移動政務的互聯網服務中，GPRS，CDMA和WAP是主要應用技術。在G2B和G2C事務中，政府將GPRS遠程監控應用于城市管理(北京、上海等地的“城管通”)和環境保護部門(佛山的“環保通”)。GPRS在遠程數據采集中的應用，不需要為監測設備專門改造已有的運行環境，省去建設無線專網的成本[4]。其按流量計費的方式也更為經濟，更適合頻繁突發的小流量數據傳輸。同時，GPRS網絡具有覆蓋范圍廣、數據傳輸快、實時性好、通信質量高、持續在線和費用低等優點，特別是在工作環境惡劣、地理位置偏僻、無人值守場所等領域，GPRS互聯網技術更是體現出傳統電子政務所不能有的可及性和低成本性。在G2E事務中，政府WAP版門戶網的開通在一定程度上減小了數字鴻溝。據中國互聯網信息中心第23次互聯網調查顯示，中國手機用戶已超過6 . 4億，是中國網民人數規模的2 . 9 8億人的兩倍還多。政府WAP版門戶網站的開通讓數億沒有條件用電腦上網的人可以通過手機來享有同等的公民信息知情權[5]。WAP版“中國蘇州”開通后，平均每天下發“公眾監督”欄目處理的“WAPPUSH”回復信息達到260多條，而且這個數字還在持續增長。這些都證明了移動政務的巨大優勢。
⒊位置服務
在移動政務的位置服務中，用CDMA和GPRS定位技術或者輔助GPS系統在人員追蹤和車輛定位上的應用也顯示出移動政務的優勢。在G2B和G2C中，廣西就曾利用CDMA定位技術使海上迷航游客成功獲救，江蘇省也在運輸煙花爆竹車輛上安裝GPS，并利用GPRS網絡定時上傳信息[6]。綜上所述，提供移動政務3類服務的終端器材有政府管理人員使用的“城管通”和“環保通”等PDA、手機，以及利用GPRS或CDMA進行數據采集的設備等。這些移動終端設備小巧易攜帶，投入成本低，響應速度快，比起傳統的電子政務有著得天獨厚的優勢。特別是作為移動終端之一的手機，其龐大的用戶群和極高的信號覆蓋率，使得作為移動政務終端設備之一的手機在更大范圍內的使用奠定了基礎，移動政務的發展前景甚為廣闊。
二、手機在政府信息中的應用
雖然以手機作為移動終端設備的移動政務應用前景廣闊，但由于手機屏幕小、功能不完善的限制，再加上第二代移動通信網絡低容量、低速率的弊端，手機并未發揮出其全部潛力。而隨著200 9年1月7日我國3G牌照的發放，擁有強大功能3G手機的出現和3G網絡的高傳輸速率，我們逐步走入3G的無縫漫游、多媒體的數字時代。3G引領移動政務的趨勢正在形成。
⒈政府對內信息
在2G和2.5G時代，政府對內的信息集中在日常事務方面，主要是會議短信通知，手機互聯網功能使用很少;而在突發事件的處理上，移動政務并沒有完全發揮出其特有優勢。“城管通”雖具有先進的現場數據采集功能，但它作為城管部門的專屬設備，其強大的現場視頻采集能力和先進的地圖及空間定位地理信息系統很多時候都僅僅應用于城市治安管理，比如糾正違法占道經營，處理無證違法建筑等;如果在突發緊急事件中，“城市網格化管理”的城管人員可以利用“城管通”采集第一手信息，并把信息通過GPRS傳輸給公安、消防和醫院等部門，實現部門間信息的互聯互通和共享，統一指揮，那么突發公共事件的處理將會更有效率。
⒉政府對外信息
政府對外的信息，手機的主要應用方式是短消息預警、短消息通告、手機報和部分城市開通的手機WAP版政府門戶網站等;而由于手機屏幕小、不便閱讀、文字局限、移動通信網絡數據傳輸速率慢和其他一些原因，縱然手機用戶數相當龐大，真正利用手機來同政府進行溝通的公眾數量極少。手機媒體互動性強的優勢在2G和2.5G時代并沒有完全體現出來。
在3G時代，手機的功能將會更完善，手機屏幕也將更大更清晰，適合文本瀏覽和視頻播放;3G網絡的高傳輸速率，使用手機隨時隨地高速瀏覽互聯網成為可能，必然會推動政府信息方式和政府公共管理服務模式的創新。
⒊政府對內信息方式的改變
政府日常辦公，手機將不再僅僅用于會議通知，手機“移動辦公”使公文處理、工作安排、郵件處理、電話會議成為可能，可隨時隨地辦公，提高了工作效率。在突發事件的處理上，3G手機擁有的無線視頻監控功能，讓我們有信心快速有效地處理各種突發公共事件。在突發事件現場的公安民警可用手中的3G手機，將采集到的現場信息發送到統一的突發事件處理監控中心，監控中心根據現場情況，可實時調整對策。各個部門通過手機共享現場第一手信息，為各部門統一指揮、分工合作提供依據，能夠更有效率地處理突發公共事件。中國電信的天翼3G業務中已經開通了綜合辦公和全球眼——無線視頻監控。
⒋政府對外信息方式的變化
目前用手機來信息的方式更多是公眾“被動”接受式，公眾是通過手機被告知的;而3G時代，政府信息將更多地體現其互動性、服務性和信息方式的多樣性。在互動性方面，3G網絡所提供的高速上網，讓手機上網變得同電腦寬帶上網一樣便捷，可以瀏覽查閱各種政府公告和信息，并可以通過網站信箱，在線留言等方式同政府成員進行溝通，而We b 2 . 0時代的到來也會加速這種趨勢。
在服務方面，公民和企業的各種證照辦理、稅費繳納，甚至物價查詢在未來都可以通3G手機來實現[7]。廈門市政府打造基于手機的“掌上物價通”綜合服務平臺也已經正式啟用。未來，3G手機將集合錢包、電子鑰匙、銀行卡、身份證明、市政交通一卡通等功能，大大方便群眾生活。
在信息方式的多樣性方面，過去手機政府信息主要是采用文本模式;而3G手機的多媒體特性，使得政府信息還可以通過聲音、視頻等進行傳播，大大方便了一些有識字障礙的弱勢群體，使得他們也在一定程度上享有同等的信息權。
隨著3G技術和3G業務的發展，現有的“城管通”等設備也將步入3G時代，極有可能出現專門的3G政務手機，應用于公安、交通、城管等常常需要在公共突發事件第一現場收集信息，并進行快速響應和高效處理的部門。3G手機在移動政務，特別是政府信息中的應用前景廣闊，3G手機的發展也推動著政府信息模式不斷創新。
關鍵詞：國企改革；租金；利潤；稅收
中圖分類號：F27
文獻標識碼：A
文章編號：1672-3198(2009)09-0051-02
企業是市場經濟體制中最基本，最重要的微觀經濟活動主體。在當代社會，企業的經濟活動創造了絕大部分的社會財富。可以說一國的繁榮富強和進步是和該國企業有效率的經濟活動緊密相連在一起的。我國改革開放三十年來，私營企業蓬勃發展，已經成了國民經濟的重要組成部分。國有企業改革也取得重大進展。2006年，全國國有企業戶數共計11.9萬戶，比2003年減少3.1萬戶，年均減少8％。但累計實現銷售收入16.2萬億元，比2003年增長50.9％，年均增長14.7％；實現利潤1.2萬億元，比2003年增長147.3％，年均增長35.2％；上繳稅金1.4萬億元，比2003年增長72％，年均增長19.8％；企業資產總額29萬億元，比2003年增長45.7％，年均增長13.4％；戶均資產2.4億元，比2003年增長84.6％，年均增長22.7％。
從國有企業改革的歷程中，我們可以看到國企逐步推出一般競爭性領域，而在關系到國計民生的行業具有壟斷地位，如煤炭，鋼鐵，石油，通信等部門。我們知道，壟斷必然帶來低效率和壟斷利潤。近幾年國人對壟斷部門的高收入，高福利的不滿逐漸升級，也導致了《反壟斷法》的出臺。可以說國企的下一步改革將主要在約束和規范部門壟斷。這就需要我們進一步明確國家和國企的經濟關系。國家與國有企業的經濟關系是通過三個經濟范疇體現出來的。這三個經濟范疇就是稅收、利潤和租金。稅收是國家作為行政管理者提供服務的報酬，利潤是資本所有者投資經營的所得，租金是資源的貢賦或者價格，三者之和構成了企業總收入扣除成本以后的毛收入。
1 國家是國企資源的所有者
我國的國家性質是社會主義公有制，這就意味著在我國國土境內的一切資源都屬于國家所有。任何人或機構要使用這些資源都必須經過國家的批準并向國家交納資源的貢賦或者價格一租金。但是，目前國企卻并沒有向國家交納租金，而是將他作為自己利潤的一部分。正因為資源的租金國家沒有征收，只是象征性的征收資源稅或者是資源使用費，所以就大大低估了壟斷部門的成本，擴大了壟斷部門的利潤。租金應該成為企業成本的組成部分而不是利潤的來源。在一些壟斷部門實行的所謂利潤與報酬掛鉤，企業管理層的年薪幾百萬甚至幾千萬。據統計資料顯示，2006年，央企實現利潤的69％來自中石油、中國移動、中石化、中國電信、中海油、寶鋼、神華、中鋁和國家電網九家企業。可以看出這九家央企占據了大部分的國家資源，那么它所產生的利潤的一部分是國家應該征收的租金。在明確了租金與利潤的關系后，要把租金這部分從利潤中扣除，因為這是所有者國家的收益和企業管理層的貢獻毫無關系。在資源日趨緊張的今天，明確國家是國企資源的所有者并對之征收租金，既能保障國家的權益，也可以促使國有企業經營人更有效率的利用企業的資源，進一步做到國有企業的保值增值，并把對國有企業所屬的國有資源的利用效率作為考核管理層的重要方面之一。
2 國家是國有企業的資本投資者
國有企業是由國家投資建設的，作為資本投資者，國家有權分享企業的經濟利潤。對于這一點西方由國家投資的國有企業，一般都參與企業的分紅，并把所得的收人用為社會支出。但是，在我國由于改革初期，國有企業體制僵化，虧損嚴重，國家不僅沒有對國企提出分紅的要求，反而加強了扶持力度。后來，隨著整個經濟形式的好轉，國企開始贏利，最近幾年贏利增長還比較快。早在2005年，世界銀行駐中國代表處專家高路易(Louis Kuijs)、高偉彥(WilliamMako)、張春霖合作撰寫的研究報告《國有企業分紅：分多少?分給誰?》即引起了社會各界對央企重新恢復上繳紅利的激烈討論。2007年9月8日國務院頒布了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》才結束了國有企業不向國家交利的歷史。從經濟學的覺度來看國家作為國企的資本投資者應該象普通投資者一樣有向企業索取紅利的權利。而且，明確國家分享國企紅利的法律地位，也助于提高那些由國企保留利潤提供資金的投資項目的效率和改善公共財政資源的整體配置。如果國企不向國家交利，將利潤大規模留存而企業內部的資本配置又法像從金融部門獲得融資那樣受到嚴格的審核監督，而這很可能影響投資效率。如果在那些企業的成長和盈利前景并不樂觀，公司治理也不健全，那么在企業內部配置資本的效率很可能非常低，使得整個經濟更容易出現大起大落。在企業治理結構不健全的情況下，這些弱點尤其突出。這時，將部分利潤分給股東(國家)反而會提高配置效率。在國企改革的過程中，政府已經承擔了企業的大部分重組成本，如學校和醫院等社會責任以及職工失業和提前退休所造成的成本。實際上，上述社會負擔的剝離正是國有企業利潤水平不斷提高的重要原因之一。這也使國家更有理由去要求企業交利彌補這些成本。
3 國家作為行政管理者向國有企業提供公共服務
國家作為公共事務管理者，不論是向私營企業還是國有企業都提供公共服務。作為這種服務的報酬，不論私企還是國企都應該向國家交納營業稅和所得稅。在這一點上無論是國內還是國外都不存在爭議，國家向企業提供的公共設施和維護企業正常生產經營的制度成本都需要通過征稅來彌補。在改革以前我國對國有企業實行的是統收統治的管理辦法，就是利潤全部上繳。也就是企業將經營所得的全部作為利潤全部交給國家，這里的利潤是將租金、稅收、利潤三者合在一起了。到了改革以后，先是放權讓利，緊接著從1983年到1986年實行了兩部利改稅，國有企業開始向國家交稅了。明確了國家的公共管理者職能，有助于明晰企業交稅的范圍，制約行政部門亂收稅。也為國家防范和監督企業偷稅漏稅提供法律依據。
