時間：2023-07-25 17:16:30
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的特性，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：公共管理；人力資源；作用
在公共管理部門中人力資源管理扮演著重要角色，是其不可或缺的關鍵環節，筆者在本文中對此進行深入分析和探討，以期提升公共管理部門的工作質量和水平。
一、公共管理部門人力資源管理特性
1、公共管理部門人力資源管理的分類。就公共管理部門中的人力資源管理來看，其主要有兩個部分：廣義和狹義。在本文中筆者以狹義角度系統的闡述了公共管理部門中人力資源管理的應用。從狹義上看人力資源管理在公共管理部門中的作用，指的是行政部門、政府部門或者國有企業等單位，在法律相關范圍內規劃、獲取等進行一系列活性的人力資源工作。
2、公共管理部門中的人力資源管理和普通企業中該工作的不同。在公共管理部門中從事人力資源管理的人員需要有較高的思想道德素質和心理素質，其管理水平要高于普通的人力資源管理者。在進行人力資源管理的時候，公共管理部門中重要的一項是人力資源管理部門中工作人員的思想道德素質水平。因此，這就要求在公共管理部門中從事人力資源管理工作的人員不僅僅要滿足普通人力資源管理工作所具備的專業素養和職業素養，更要求政治素養過硬，思想基礎扎實，唯有如此，才能夠在實際工作中以飽滿的熱情，積極的態度服務于社會公眾。
3、人力資源管理在公共管理部門中的特點。通過分析公共管理部門的性質以及其人力資源管理的特點，能夠凸顯出公共管理部門中人力資源管理的獨特性以及在整個社會系統的重要性，具體而言，其表現有以下幾點：其一，人事機關具有較多的結構層次，復雜性較高；其二，我們必須依托國家在管理部門人事管理法規，進行本單位的人力資源管理；其三，在公共管理部門中，人力資源管理的自身管理性質和特性中顯現的更加顯著。
二、公共管理部門人力資源管理的目標和任務
1、公共管理部門人力資源管理的目標。人力資源管理的主要目標是讓組織獲得更好的工作，因此制定的目標就必須和組織保持一致。我們可以人為的劃分人力資源管理的目標，其主要有三：直接、具體和最終。在公共管理部門中的人力資源管理，在制定目標的時候要和政府等公共部門保持一致，依托相關法律和法規向社會提供人力資源服務，所以，在公共管理部門中，人力資源管理的目標主要是：接受并培養優秀人才，在公共管理部門內部完善人員之間的合作，構建良好的合作關系，以滿足社會發展的智力需求為基礎，實現個人的發展。
2、公共管理部門人力資源管理的任務。我們從上述人力資源在公共管理部門中工作的目標就可以看出并確定其在公共管理部門中的基本職責。對公共管理部門中人力資源管理的理念加以革新并完善，便于有效的開發、科學的管理、充分的利用人力資源，良好并有效組織文化的建立是實現個人發展的前提條件；公共管理部門依托人力資源管理，在社會上尋找和公共管理部門的職責相適應的優秀人才；在管理的過程中并需秉承“以人為本”的思想和理念；在組織內必須形成的管理哲學是“管理就是教育”；保障組織文化凝聚力的發揮；管理部門的主要任務是留住和本單位發展、工作、服務相匹配的工作，在此基礎上開展一系列的用才、育才工作，這樣才能保障本單位更好的服務于公眾。
三、公共管理部門人力資源管理的作用
如今，公共管理部門也在不斷革新思想，這讓其中的人力資源管理愈發重要，其表現在以下幾點：
1、依托各種人力資源規劃，公共管理部門能夠尋找到適合在本部門工作的專業性人才，讓其獲得應有的發展，展現自身的價值，提升公共管理部門的服務水平。
2、科學的人力資源管理，可以讓公共管理部門避免因開展工作盲目招攬人才而產生的人浮于事現象，也可有計劃的組織員工進行培訓，提升公共管理部門的工作效率。
3、公共管理部門在進行長期規劃時，可以對社會各類人才的實際情況加以了解，管理社會上的人才，并對可能出現的突況進行行之有效的調控，合理分配本部門和社會人才分布，保障社會的和諧發展和穩定。
四、提升公共管理部門人力資源管理途徑
1、不斷健全公共管理部門人力資源培訓開發體系，強化培訓工作，樹立學習型組織。新世紀競爭的本質是人才和智力的競爭，這就要求在新的歷史背景下，公共管理部門應該不斷創新、突破自我建立學習型的組織。公共管理部門人力資源管理一項重要的工作是教育培訓，這就要求我們必須重視這項工作，以提升工作人員素質和能力著手，提高單位的工作效率。
2、把各種激勵機制不斷完善。要以公平、公正、公開原則的指示下對部門的激勵機制進一步完善，可以參考企業制度，在部門內部建立完善并有效的評價機制和競爭機制。
3、使用科學的手段和機制開展管理工作。國際發達國家人力資源管理一般使用諸如數學經濟方法、模擬方法、社會學方法、統計學發發等以提高管理部門工作的精確性和有效性，這就要求公共管理部門應該依托科學技術為基礎，開展人力資源的管理工作，保障管理方法的有效和科學。借助上述科學方法提升本部門人力資源管理工作的效率。結束語：我們知道與現代化的企業人力資源管理相比，公共管理部門的人力資源管理有一定的不同，但是我們必須依托現代企業人力資源管理，結合公共管理部門實際，建立獨具特色的人力資源管理模式，進一步提升公共管理部門的服務質量和服務水平。
作者:張榮光 單位:唐山市就業服務局
參考文獻：
[1]林和稚.企業人力資源管理的創新發展策略[J].經營管理者.2016(01)
行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理，是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中，公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時，公民社會在與政府的合作過程中，能夠有更多的機會了解到政府的權力運行，從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可，這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起，在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次，通過公民社會組織，公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程，公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展，作為當代公共管理的一支重要力量，公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一，公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力，從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向；公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑，保障公民利益表達的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用，能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。
第二，公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會，這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外，公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。
第三，公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道，并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足，公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務，從而使社會公共服務的水平大大提升。
第四，公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣，公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值，它包括公民對公共生活的態度、責任與義務，對他人的尊重與關愛，對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉，這實際上就包含了對公共價值的追求：公民社會是公共管理的對象，它同時又是公共管理的主體構成之一，公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念，對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五，公民社會是社會穩定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑，同時又可以對他們的利益訴求進行整合；通過這一結構，它還可以為社會成員提供寬松的活動空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發展的“穩定器”、“緩沖器”和“調節器”。
三、公共管理；政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系，通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講，這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色，它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務，在某些領域，公民社會組織甚至比政府擁有更大的優勢。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。”
第二，公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍，公共領域和市場領域的區分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中，涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區企業、合作社、社區互助組織等大量公民社會組織，它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要，解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優勢日益顯現以及傳統上由政府執掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移，傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三，多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系，因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進行談判和交易，在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系，所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中，各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。
第四，公共管理是多元化公共管理主體基于伙伴關系進行的一種自主自治的網絡管理。多元化的公共管理主體及其相互間的權力依賴與合作伙伴關系以及其中的協商、談判和交易機制，最終必然會推動公共管理向自治自主的網絡化發展。在這種網絡化公共管理系統中，參與公共管理的各方主體為了獲得他人的支持和幫助而必須放棄自己的部分權利，對于社會組織和個人來說放棄的是部分經濟自，對于政府而言放棄的是部分行政強制權。這些公共管理主體依靠自己的優勢和資源，通過對話以增進理解，樹立共同的目標并相互信任，建立短期、中期和長期的合作關系以減少機會主義，相互鼓勵并共同承擔風險，最終建立一種公共事務的管理聯合體。這種網絡化公共管理的特征不再是監督，而是自主合作；不再是集權，而是權力在縱向和橫向上的同時分散；不再是追求一致和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎上的共同利益。
第五，公共管理主體中的政府在社會公共管理網絡中扮演著“元治理”的角色。在社會公共管理網絡中，雖然政府不具有最高的絕對權威，但是它卻承擔著建立指導社會組織行為主體的大方向和行為準則的重任，它被視為“同輩中的長者”，特別是在那些基礎性工作中，政府仍然是公共管理領域最重要的行為主體。
關鍵詞：公共管理；價值定位；構建；措施
中圖分類號：
F2
文獻標識碼：A
文章編號：16723198（2013）21002801
公共管理的根本特征是“為公共服務”和“追求公共的經濟利益”。基本價值的理念是民主政治與公民的權利，其核心價值理念也是受到公共權利與法制的限制與制約。公共管理需要改變傳統的公共行政的以效率作為基本的價值核心的相關內容，重新從民主、人權和法制的角度出發進行公共管理的價值定位與構建。
1公共管理的定義
公共管理主體一般是政府機構，廣義的公共管理中人民是主體。公共管理的定義是一個新思路、新技術和新理念的時間的運用，并且是在公共領域的基礎上進行的。總之，政府在施政過程中，運用科學的管理功能、理念、組織和手段進行公共管理的相關事務。
2公共管理的價值定位
2.1傳統公共管理的價值定位
傳統的公共管理執行效率是經濟學中的主導價值觀。大多數人會將公共行政管理的效率視為公共管理的價值定位。公共管理目的是在雇員與官員處置之下，有效的使用現有資源，并且促進公共計劃的經濟、快速和完美的完成。但是隨著傳統的公共行政的管理模式的對于現行的改革需求和理論已經相背離，所以現階段國內外對于公共管理的價值定位進行了相應的改變。
2.2新公共管理的價值定位
新公共管理的價值定位實現了從效率優位轉移到績效優位，并且以部門管理規范制度和經濟學的理論為基礎，對管理結果與管理者責任進行評價，從而實現了政府進行公共管理過程中的基本價值，并且將經濟、效能和效率作為新的公共管理價值意義評價因素。
3構建公共管理價值
3.1技術創新
技術創新的內容有新發明和新創造所取得的研究成果的相關過程，也就是新的技術成果一般是從開發研究與市場的推廣全部過程。技術創新過程中總結為管理的問題：其主要體現在要素的組合方法創新和要素的創新，以及相關要素產品的創新從而構建創新性的公共管理。要素的創新是企業在實際運用過程中針對現有的資源要素合理地進行分配，主要內容有人員、材料和設備等。要素的組合方法的創新包含生產的工藝和生產過程中的組合、產品的創新是對產品結構。品種和效用等方面的創新過程，三方面共同協調推進公共管理的構建，實現公共管理的價值。
3.2制度的創新
制度創新是指建立或使用新制度組織結構和運行的規范的安排，例如：國家現行的經濟體制，企業組織的形態和運行機制，制度的創新過程也是管理的實現過程。在現有的國有化經濟戰略性的重組環節中，以及企業所建立的制度進程中，都在進行組織化的革命，并且開始步入攻堅階段。公共管理制度的創新實現不僅僅是從生產資源方面開始，還是對人們的擁有的使自己或者是他人的損益權利。并且企業是市場主體，在經營機制中的創新主要是自主經營、自我發展、自負盈虧和自我約束的經營，這也是市場經濟管理價值的構建。
3.3組織的創新
社會組織和經濟組織需要根據形勢變化而進行組織創新。其次，從生產函數的企業觀念轉變，組織創新不單單是技術創新。需要從技術創新轉移到組織本身上，并且正確的看待組織創新，在將組織的自身為組織創新中心時，需要對管理人員修正的組織機構。獎勵辦法、溝通能力、技術轉變和工作環境入手，改變管理人員行為。這兩種觀念均是傳統組織理論。組織的創新是一個循序漸進的過程，應該從創新角度對組織進行改革，在組織進行創新時需要及時掌握適度原則，但是組織活動不能過于頻繁，這樣會使組織經常處于不利的動態狀態，會影響組織目標的實現和功能的發揮。
4公共管理的價值表現
4.1法律性
在進行公共管理之前需要建立相應的法律法規體系，主要包括：管理主體的行為規范和管理客體的規范性。公共管理的價值的表現還體現在法律法規內容的整體性上，對公共管理的各個方面進行明確、可操作的規定，使管理機構規范自己行為。
4.2行政特性
通過行政命令的運用公共管理機構進行公共政策與管理權限的控制，依據行政方式進行指揮、組織、監督與調控，并且對公共事業的相關活動進行直接的控制與干預。
5結束語
公共管理需要從政治角度出發，其價值定位需要在現有的基礎上進行，并且通過建立公共管理制度和相關的服務等，體現我國政府的公共利益本質。
參考文獻
[1]趙海洋.淺談公共管理價值取向[J].遼寧行政學院學報，2012：1120.
【關鍵詞】公共管理；倫理缺失；成因及對策
一、當前公共管理倫理缺失的主要成因分析
（一）公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩。公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩是當前公共管理倫理缺失的一個較為突出的問題，集中體現在以下三個方面。一是在對公共管理倫理的問題上的重視程度不夠，沒有對公共管理倫理與社會主義市場經濟之間的關系進行系統、全面的分析。同時公共管理倫理方面的精神文化建設也相對缺乏；二是部分公共管理組織以盈利性的倫理組織指導員工的管理和招聘工作，直接造成了公共管理服務水平的降低，激發出了社會的各種矛盾；三是公共管理倫理教育并沒有實現真正意義上的“公共性”，缺乏一定的導向性和實踐性。沒有專門針對公共管理者的教育體系，并且教育的內容也發揮不出實際的效果。
（二）公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量。公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量來源于各種內外在因素。具體而言，一部分來源于組織外部環境，諸如政治環境及地位、文化、經濟等等方面，都對公共管理組織及管理者產生了潛移默化的影響；二是來源于內部的環境，諸如對人、力、財、物等等資源的控制和調配權等等。由于公共管理組織一般屬于一種非功利化的組織機構，因而管理者在理論上不應該受到功利性因素的影響。然而，在實際中，功利化色彩滲透于公共管理組織機構的過程中，直接導致了公共管理倫理的嚴重缺失。
（三）公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當態度。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當態度也是一個較為突出的問題。一般而言，人們都有獲取物質財富及精神財務的欲望，但是因為價值觀念的不同而表現出不同的行為模式，個體之間存在非常大的差異。個人在對待私人財富和公共財富方面，會受到多方面因素的影響。一旦私心的欲望超越了道德及法律的底線，就會做出有害于他人及國家的行為。公共管理倫理缺失的行為，在本質上來講是社會心理層面的問題，同時也是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等等倫理道德層面的問題。
二、解決公共管理倫理缺失的具體實現方式
（一）明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準。明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準是解決公共管理倫理缺失的首要任務。一方面需要加大公共管理組織倫理的研究力度，從而盡可能的充實公共管理倫理領域的精神教育內容。另外一方面要加強公共管理組織文化建設，提升公共管理者的個人道德素養，促進不道德的行為發生。從而針對公共管理組織的活動范圍及相關的倫理標準做出針對性的責任劃分規范，明確公共管理倫理方面的規范標準。
（二）塑造道德典范加快公共管理倫理建設進程。在塑造道德典范加快公共管理倫理建設進程方面，應該根據公共管理組織所提品及服務的特性，針對性的進行宣傳教育活動。通過塑造公共管理組織及管理者的道德人格魅力，實現擴大公共管理倫理的社會影響力度。另外，還需要進一步明確不同公共管理領域的管理主體，并對其管理理念、管理方式、服務標準等等做出具體而可行的規定。將已有的公共管理活動與即將開展的公共管理活動結合起來，實現公共管理更高層面的戰略部署。
（三）加強公共管理領域倫理環境質量監控。加強公共管理領域倫理環境質量監控首先需要建立一個覆蓋整個公共管理領域的倫理環境質量監控體系，對于政府部門及事業單位的行為應該提出與其職能性質相一致的倫理要求，同時對其實施的效果進行客觀、公正的評判。另外，還需要將誠信意識、責任意識、法制意識、廉潔意識等等深入到公共管理中去，強化公共管理組織崗位的非經濟性特征，用服務型代替統治型管理，提倡在法制精神教育下的公民自由權，實現公共管理決策的民主化、科學化。
三、結語
公共管理理論缺失問題的日益嚴重，已經威脅到了社會信任、發展信念等等方面。本文從當前公共管理倫理缺失的主要成因分析出發，包括公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩、公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量以及公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當態度三個方面。然后就如何解決公共管理倫理缺失的問題進行了深入的探討，涵蓋了明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準、塑造道德典范加快公共管理倫理建設進程以及加強公共管理領域倫理環境質量監控多個方面。希望為今后有效的解決公共管理倫理的缺失以及提升公共管理的水平奠定一個具有參考價值的文獻基礎。
參考文獻
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關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
關鍵詞：政府公共管理；大數據；策略
作者：牛國蘭（河北科技大學河北石家莊050018；石家莊市鹿泉區大河鎮人民政府050200）
現在是科技社會，網絡的發達催促著社會各領域要以網絡和科技為基礎開展日常工作，這樣才能保證自身不被競爭激烈的社會所淘汰。基于發達的網絡技術而生的大數據對于各行業都有很大的益處，對于政府工作同樣如此，在政府公共管理中合理使用大數據能夠讓政府獲得更準確、更及時的信息，使政府充分發揮出穩定社會的功能。
一、大數據的特征以及在政府公共管理中的屬性
（一）大數據的特征
對大數據的特征進行討論應該從大數據本身的結構層面出發，也就是說要從大數據的結構化、半結構化、海量性、價值性等對其特征進行介紹。其中結構化指的大多是企業的人事以及財務系統。非結構化指的多是電子郵件等形式。而海量性是大數據最明顯的一個特征，因為每天各種信息和數據都是呈幾何式增長的，數據量極其龐大。大數據的價值體現在了其能夠為社會各領域都提供有利于發展的信息，通過不斷挖掘信息背后的價值，能夠使信息最大化的被利用，實現從無形到有形所進行的轉變。
（二）大數據在政府公共管理中的屬性
大數據的特征決定了其在公共管理中具有非常重要的屬性，社會各領域對大數據都有著十分廣泛的應用，同時不同領域對大數據的應用都有了非常良好的發展，大數據也成為了推動社會發展的重要力量。對于公共管理而言，大數據讓政府在公共管理的過程中更有效率和更加精確，同時也為政府制定公共管理策略提供了重要的數據作為支持，通過這一點我們可以得知，大數據不僅對社會各領域有積極的推動作用，對政府工作的推動作用也非常大，因此大數據在公共管理中的屬性就是扮演著化學實驗中催化劑的角色。
（三）大數據的應用對政府公共管理的意義
首先，大數據全面的采集、整理、分析各種信息，在這個過程中不僅避免了人力收集信息的不足，更實現了信息的全面性，政府應用大數據可以讓決策更加科學，能夠有效規避公共管理決策造成的風險，極大提高了政府的決策水平，具有一定的現實意義。
其次，互聯技術的發達使社會上各種事件都能非常及時的出現在人們眼前，而依據互聯網而生的大數據因此具有實時的特性，政府可以通過對大數據的使用及時獲取各種信息，讓政府能夠更快處理各種事件，為人們提供了方便，具有十分重要的作用。
最后，應用大數據能夠讓政府公共管理決策更及時和水平更高以外，也因為大數據的公平、公正、公開促使著政府更積極的開展公共管理工作，提升了政府工作的積極性。
二、政府公共管理中大數據的應用策略
（一）注意數據的隱藏性、虛假性
數據本身不會說謊，但是提供數據之人可能會造假，因此在使用大數據的過程中就必須要對獲取到的信息進行分析和整理，從原始數據中分離出有使用價值的數據，挖掘出數據背后所隱藏的價值是非常關鍵的。政府在實際操作的過程中要明白大數據是十分復雜的，通過大數據來獲取想要的信息就必須明白其虛假性，從而通過篩選和分析，整理出真正對政府公共管理決策有用的信息，并將其用到實處，只有確保使用過程中注意數據的隱藏性以及虛假性，使大數據在政府公共管理之中發揮重要的作用。
（二）強化信息以及大數據的管理
政府在使用大數據時要明白，大數據雖然有提升政府工作效率、政府決策準確性等好處，但是其應用的過程中也有著不利的影響。例如政府公共管理工作中可能會使用到公民的個人信息，如果公民的個人信息泄露就會對個人生活造成非常大的影響，像是電話推銷、貸款信息等都打擾到了公民的正常生活，更可能讓不法分子利用信息對公民進行人肉搜索，造成潛在的安全危險。因此政府在使用大數據的時候，要同時做好對數據的保護，要明白信息安全的重要性，針對這一點需要有關部門早日完善相應的法律法規，使政府在使用信息的過程中也能被監督，從而更規范的利用大數據進行公共管理工作。
（三）強化對國家數據的保護
數據在國家安全中的地位十分重要，政府在公共管理工作中必須要將國家安全考慮在內。在當前大數據的環境下，國與國之間在數據的應用上也體現出了競爭，國家的權力已經不止于維護，目前還有對數據的保護。因此，政府在進行公共管理決策的時候必須對涉及到了國家安全的數據進行嚴密保護，以防止在大數據時代被有心人所利用，損害到國家的安全。
（四）正確看待大數據對于政府公共管理的作用
政府在網絡時代應用大數據開展公共管理工作是十分必要的，但凡事有好就有壞，大數據也是如此，既可以幫助政府高效的開展公共管理工作，也有可能對公共管理決策產生消極的影響。所以政府在開發大數據、使用大數據的同時要對其中的正能量進行積極宣揚，規避負面影響，以此才能讓大數據真正發揮出推動政府公共管理決策發展的作用，政府也能夠以此更好的維護穩定、和諧。
摘要：新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方國家行政改革的主體指導思想之一。文章從新公共管理的理論簡析入手，分析我國政府公共管理理念的實質，突出我國進一步進行政府公共管理改革的必要性，因而新公共管理給我國政府公共管理改革理論和實踐不無借鑒意義。
關鍵詞：新公共管理；政府管理；借鑒意義
（一）新公共管理的理論
上世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動——新公共管理運動。這場運動對西方公共管理尤其是政府管理產生了重大影響。與傳統的行政管理理論不同，新公共管理思想不強調集權、加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高公共服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向，重新調整國家、社會、市場三者的關系。而關鍵也是最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受同志結構羈絆的官僚政府，以企業家精神的政府腿功服務提供者之間的競爭。
“新公共管理”理論主要涵蓋如下內容：
第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于讓政府從具體的管理事務中擺脫出來，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、等歷史遺留問題和頑疾。
第二，管理方式應注入企業化管理方式。“新公共管理”理論認為，應打破政府部門的壟斷，在各公共服務部門中采用企業先進的管理方式和手段等，對其提供的服務進行全面質量管理和目標管理;改變過去只管投入，不重產出的現狀;在人事管理上也應效仿企業，摒棄終身任職制，改為采用靈活的合同雇傭機制和績效工資制，從而提高效益。
第三，行政文化應提倡“顧客導向”。“新公共管理”理論指出，政府服務的對象其實就是政府的“顧客”，政府應根據服務對象的具體需求而提供服務，應以“顧客為導向”即以服務對象為導向，只有這樣的政府才能跟上時代的步伐，提供高質量的服務。
第四，管理上應采用授權或分權方式。“新公共管理”理論極力倡導用分權、授權的新管理辦法替代落后的集權管理，以便應對外界急速的變化，并指出授權或分權的機構具有諸多優勢：更靈活、更高效、更具創新精神等。
第五，目標控制應引入績效策略。“新公共管理”在目標控制上倡導引入績效目標控制策略，放松行政規制，采取嚴格的績效目標控制策略。即在具體的工作中，和組織、個人簽訂明確的績效合同，確定好具體目標，考核的時候根據績效目標進行測量和評估。從而使組織從“任務驅動型”轉變成“規則驅動型”。
第六，減少公共產品帶來外部性。“新公共管理”理論指出，非排他性是公共產品消費具有的普遍特征，政府完全可以參考國外成功的經驗，分離部分公共產品的經營權與所有權，對部分經營權與所有權分離的公共產品實行消費低收費制，以便增加私人產品消費，減少人們對公共產品消費，以便減少或減低公共產品可能帶來的外部性。
第七，強調人力資源管理。通過對人力資源管理上的重視可以提高人員在錄用、任期、工資等環節上的靈活性，在具體的操作中可以用短期合同制替代常任制，實行績效工資制等以提高效率。
（二）我國公共管理理念的實質
公共管理區別于我們通常所說的行政管理。行政管理即可以等同于政府進行管理，而公共管理則是指以政府為核心的公共部門整合社會各種力量，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務的品質，從而實現公共的福祉和公共利益。陳慶云教授和他課題組的《公共管理理論研究：概念、視角與模式》一文中對其界定為：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組織組成的管理體系，共同管理社會公共事務的活動。他們認為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關系以及主體所承擔的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式。由此可見，公共管理的主體區別于行政管理主體唯一性。公共管理的主體通常由政府和第三部門組成。第三部門是市場經濟發展背景下的產物，是指獨立于第一部門（政府組織）和第二部門（市場組織）之外的、不以營利為目的的，向社會提供服務的志愿性很強的組織。這種組織既不是政府也不是企業的代言人，但他又不能脫離政府的方針政策而獨立行為，也不能同企業一樣以營利為目的而行為。在我國，第三部門剛剛開始發育，無論是數量還是質量都難以與第一部門和第二部門相比。政府一直是社會公共事務管理的主角，廣泛地介入社會各類公共事務的管理，在其中起著主導性作用。隨著我國改革開放的推進，社會主義市場經濟體制的建立，政府不斷進行改革以規范自身管理，提高行政效率，實現公共行政管理的現代化。自改革開放以來，我國第三部門迅速發展，但相對第一部門和第二部門的成熟發展，第三部門發展仍相對滯后。第三部門在公共事務管理中所占地位，發揮的作用仍舊十分有限。
新公共管理強調的是政府的企業化管理，重點強調管理的高效率。而我國的政府機構長期以來一直處于效率較低的狀態。造成這種狀態的原因有許多，如由于我國長期實行這種狀態的原因有許多，如由于我國長期實行計劃經濟體制，造成權力過分的集中，政府在管理的過程中產生的越位現象顯而易見。新公共管理強調政府公共管理應該像企業管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員應樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。
其次，新公共管理在理論的定位時有一些科學的工商管理方法引入其中，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有重重差異，如果完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為我國政府公共管理改革所借鑒。
（三）進一步推進公共管理改革的必要性分析
隨著政企分開改革的進一步深入，政府職能在微觀領域應逐步退出，政府對市場活動的調節應改變過去處于錯位或缺位的狀態，政府職能轉變的重點應是轉入宏觀管理、公共管理，只有這樣才能真正發揮好政府應有的作用。參考各國取得的成功經驗，我們有必要進一步推進我國政府公共管理改革。
1.有利于解決政企不分、政資不分、產權模糊等歷史遺留問題。計劃體制長期以來遺留下的政企不分、政資不分、國有企業產權關系模糊等深層矛盾已阻礙了企業的發展。進一步推進公共管理，有利于解決這些歷史遺留問題，在新公共管理理論的指導下，可對國有資產進行合理規劃，區分開中央政府和地方政府的產權、財權和事權，改變國有資產條塊分割、經營責任不清的歷史遺留問題。
2.有利于推進政府部門行政體制改革和職能轉換。當前市場經濟對政府職能轉換提出了新的要求，在新公共管理理論指導下，政府應下決心精簡行政機構，合并重疊職能，真正做到政企分開、精干高效、減輕財政負擔。經濟綜合部門應改組為宏觀調控和協調制定公共政策的部門，指定的公共政策應進行長遠規劃，同時健全市場中介機構，進一步加大對社會主義市場經濟的發展力度，更好地健全并完善市場體系。
3.有利于加強對公共管理者的管理。在新公共管理理論的指導下，公共管理者產生了某種特殊意蘊，其被定位為一個負責任的“企業家”或者“企業管理人員”。公共管理者作為公民的人，他們不是對這個機構的利益負責，不是對個別消費者或顧客的利益負責，而應是對公民負責，對真正的公共利益負責。通過精簡政府機構、精簡政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理，樹立公平價值，為社會提供安全和公共產品，為勞動者提供就業機會和社會保障服務等方面的內容。將財力物力等公共資源更多地向社會刮泥和公共服務傾斜，以便為人民提供更好的服務。
（四）新公共管理理論對我國政府改革的啟示
當前，在西方國家新公共管理理論指導下，西方國家政府改革已經取得了一定的勝利，政府規模縮小、信任危機緩解、財政危機改善，政府已在公共管理和公共服務方面取得了較好的成效，對我國進行政府改革有如下啟示：
第一，關于管理“政治性質”的啟示。傳統公共行政理論主張將政治與行政進行分離，他們認為是因為政治過多地干涉管理事務，才導致政府出現腐敗、行政無能，因此其極力主張把政治從行政管理事務中剝離開來。可是，傳統公共行政理論忽視了政治天生具有難以剝離的特性，畢竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治環境下才能從事具體的公共管理活動。傳統公共管理和新公共管理在管理“政治性質”上的分歧，對特定政治環境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但應具備一定參政和行政能力，而且還應具有在一定的政治環境下從事公共管理的能力，這二者不可或缺。
第二，關于公共服務“市場化”的啟示。部分公共服務走向市場化是不可避免的一種趨勢，它也是政府在公共管理和公共服務中面臨困境，合理利用民間資源、整合社會力量，用來補充并提高公共服務供給機制的一種嘗試。其作為西方國家比較成熟的一種公共服務供給機制，我們可以進行采納并嘗試。
第三，關于“顧客導向”觀念的啟示。政府服務的對象即顧客的滿意程度是衡量和評價政府績效的一個重要指標。在我國，可以借鑒西方國家，建立起政府績效評價指標，督促政府提高工作效率，提高服務意識，進一步改善政府形象，真正建設成為服務型政府。
第四，關于“企業家型”領導者的啟示。企業家作為社會的精英，他們是這樣一群人：能夠將資源進行最優整合，并使收益最大化的創新人士。新公共管理理論告訴我們，應更好地激發企業家的風險意識和創新動力，使資源得到最優整合，使用效益最大，就必須為企業家們創造出更寬松的環境。政府部門領導和其他公共部門的領導，在新公共管理思想的指引下，也應具備企業家的優秀素質，以企業家的標準嚴格要求自己，為達成一定的公共、社會目標，高效地，最大限度地整合各種社會、公共資源，并充分發揮社會、公共資源的優勢，用來解決當前公共資源供給方面面臨的困境。
對西方國家新公共管理理論的學習和借鑒，應充分考慮我國的國情，必須加以分析、選擇，取其精華去其糟粕后再加以吸收和借鑒。在宏觀層次上我們仍然應承認并堅持政府改革的主導方向，在微觀層次上，在對西方先進的管理理念進行學習和借鑒的同時必須注重我國國情的適應性并注重具體的改革措施。唯有這樣，我們才能從西方國家新公共管理中真正學習和借鑒到有利于我國的一些成功經驗，進一步促進我國政府改革。
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一、新公共管理理論基本內容
新公共管理理論起源于上個世紀80年代，它在西方國家的盛行，是西方英、美等國家實行的一種新型的公共管理模式，對全世界各國的公共行政管理的影響巨大。該公共管理模式以經濟學為研究背景，以經濟學知識為理論基礎，在闡述政府等公共服務部門以及社會人之間的關系，強調西方所謂的文官在社會中的作用，同時對于官員的選拔，聘用、提升等方面進行具體的、明確的說明。
從20世紀80年代末90年代初開始，原來實行計劃經濟體制的國家紛紛向市場經濟體制轉軌，市場經濟體制成為全球占壓倒性多數的經濟體制。我國的公共管理學研究必須緊密結合轉型期公共管理的實踐，研究轉型期公共管理的現實問題，使公共管理理論更好的為公共管理實踐服務。
（一）新公共管理的基本實踐內容
1.顧客是上帝，顧客是首要的思想。2.政府參與制度改革當中，變被動為主動。3.在管理過程中引進新的管理理念，實行新的管理方式。4.管理以效率為重點，不浪費管理資源。5.改造公務員制度。6.打造有活力和高效率的政府及相關部門。
（二）新公共管理的缺陷
1.對新公共管理經濟學的批判。有觀點認為經濟學作為經濟體系和私營部門的理論基礎，是有一定成效的，但將其應用到公共部門則是一種低劣的構想。波利特就指出，公共服務比任何一般的消費者模式所允許的內容更特殊，這有兩個方面原因：首先，公共服務中的提供者/消費者交易模式顯然比其它在市場上與顧客面對面交流的方式更為復雜；其次，公共服務的消費者決不僅僅是“消費者”，他們還是公民，而這對交易而言具有特殊的意義。休斯也指出，消費者的公民地位增加了問題的復雜性。有些公民一方面要求政府提供更多的服務，另一方面又埋怨稅收太高，一直以來這都是一個悖論。不恰當的“顧客”隱喻，將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。
2.對人性認識的偏頗。公共選擇理本文由收集整理論把經濟學方法運用到政治學中，用方法論上的個人主義，采用理性“經濟人”假設來解釋整個傳統上屬于政治學、行政學研究范疇的問題，認為市場中的政府官員在公共領域也同樣是“經濟人”，行動的目標也是為了追求自身利益最大化，為了實現自身利益，政府官員們會不惜犧牲公共利益。這種推論的結果是市場力量應該最大化，政府的作用應該相應地減少，建議采用以市場為基礎的制度設計。這種人性假設忽視了文化因素對人性的規制，中國傳統文化中就有許多“官德”、“官道”。新公共管理對私營部門管理方式的借鑒是其遭到批判的又一原因。有觀點認為，新公共管理盲目照搬私營管理的理論，是一種“新泰勒主義”。
3.對重塑政府運動的批判。針對美國的重塑政府運動，美國學者格林和哈伯爾批評說，企業家政府模式引用法國經濟學家薩伊對企業家概念的定義并試圖將這一定義簡單地推廣為任何人、任何公務員或公共組織可以仿效的行為準則，這是對美國政府及其治理模式的極大偏離，這些偏離將會引起涉及諸如三權分立體制中的制度關系、法治、制度穩定與整合、分配效應以及富有活力的政治社群的維持等傳統的基本政治問題。
4.對市場化改革的批判。公共部門市場化主要通過兩種途徑實現。一是民營化，即將國有企業出售給私營部門；二是簽約外包，即將公共事務以簽定合同的方式轉包出去。
5.對新公共管理的價值取向的批判。其一新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐敗；其二新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一，公共行政與公共管理不同于企業管理，它不僅僅追求經濟價值，其價值取向是多元的，公共行政保障著民主社會中基本價值如自由、民主、人權以及社會正義的實現。
6.公共管理將公民看成顧客，主張為顧客提供及時回應性的服務，然而這種比喻是不恰當的。
二、新公共服務基本內容
所謂新公共服務，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念——登哈特夫婦。新公共服務理論有四個基礎理論：民主社會的公民權理論、社區和公民社會模型、保護人本主義和組織對話理論以及后現代公共行政理論。建構在這四個基本理論基礎之上的新公共服務理論，其基本原則有：（1）政府的職責是服務而非掌舵。（2）追求公共利益。（3）超越企業家身份，重視公民身份，服務于公民而不是顧客。（4）重視人而不是生產率。（5）責任不單一，不應僅僅關注市場，還要關注憲法和法令，關注社會價值觀、政治標準和公民利益。
新公共服務的含義包括：其一是指關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。其二是在對傳統公公共行政理論和新公共行政理論進行反思和批判的基礎上提出的。其三主張用一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代當前的那些基于經濟自我利益的主導行政模式。其四是對傳統公公共行政理論和新公共行政理論的一種揚新公共服務理論的基本觀點。
1.服務于公民服務于公民，而不是服務于顧客。公共利益是與個人利益是相對立的，在個人公共利益是關乎大多數人利益的事情，而不是個人的、小范圍內的利益。因此，官員在實施某項政策時，需要對利益的性質進行劃分和定義，必須做到是公共利益才能去實施或計劃某項事宜。（1）傳統公共行政與當事人服務要么是服務的直接攻擊，要么是對個人行為或社團行為的規制。當事人被認為迫切需要幫助并且政府中的那些人通過公共項目的事實來努力提供他們所需要的幫助。（2）新公共管理與顧客滿意和對公民的優質服務·為顧客提供與企業的最佳服務相同的服務，這是國家績效評理的一個目標，民主政府的底線就是責任，而不是利潤或公民滿意，而且顧客服務并沒有為責任提供一個練好的代表性測量標準。
2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案，確切地說，它是要創立共同的利益和共同的責任。（1）傳統公共行政與公共利益·在傳統公共行政中，公共服務被認為是一種價值中立的技術過程，而且行政官員的權威就是專長的權威。公務員服務于公眾利益的最佳途徑無疑就是著重關注中立、效率以及政治與行政的嚴格分離。公共利益是有民選的政策制定者來界定的，盡管行政官員在執行立法政策中解決特殊利益團體之間的沖突時需要注意公共利益，但是這種觀念認為他們的裁量權應該受到限制。（2）新公共管理與公共利益當社會被視為一個市場的時候，需要多多注意其之間的聯系（3）新公共服務與公共利益。新公共服務認為，政府不但需要關注社區，而且應該及時有效的鼓勵社區居民，倡導社區居民間的責任和鄰里間的幫助，倡導行政官員在對待工作和對待居民的時候實行同一的態度，不能過于勢力。
一、利益分析是基本的研究方法我們認為，利益的界定是利益分析方法的邏輯前提，只有在明確利益概念的內涵和外延的基礎上，才能為利益分析方法提供穩定的支點，從而構建好利益分析的基本框架。
利益問題是一個十分復雜的現象。關于什么是利益，學者們有各種各樣的解釋。有人認為，利益“是人們通過社會關系所表現出來的不同需要”也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關系”[2丨可見，有從“需要”的視角定義利益的;也有從“關系”的視角定義利益的，它們都在不同的側面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無論是從“需要”層面闡釋利益，還是從“關系”層面理解利益，都不太適合作為利益分析法的構建基礎。
我們認為，利益是人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件。[3丨對這一定義，我們特作如下說明：（1)利益的實質是資源與條件，它具有客觀性；（2)利益為人的生存、享受和發展所需，它具有主觀需求性；（3)資源的表現形式既有物質也有精神，因而必然存在物質利益與精神利益；（4)利益滿足人的生存與發展需要，具有正當性；（5)條件列為利益的一種特殊形式，應受到人們的足夠關注。
首先，這種界定表明了主體的需求與滿足需求的客體之間的一致性。正是人們有生存、享受、發展等各種需求的推動，才產生占有資源和條件的動機。利益的存在依賴于主體需求的確定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認定。但利益的內涵又集中體現了它的客觀性。這種客觀性始終與利益主體的需求性緊密相聯，并受制于外部環境及現實的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀性，否認它與主體的需求性密切相關，或者只講利益定義中的主體需求性，否認它的客觀性，恐怕都有片面性。
其次，這種界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發展，都有利益要求;而且只要是由人組成的組織，為了組織目標的實現以及組織與組織成員的生存與發展，也同樣需要資源與條件。因此，現實生活中的任何個人與組織，無論是私人，還是集體和政府，都有與之相關的利益存在利益的普遍性集中體現在利益主體的普遍性上。
再次，這種界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發展，這自然就需要利益。所以，個人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭議的還有一類利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是政府利益。按照以上定義，如個人利益一樣，合理合法的政府利益存在也是不證自明的事實。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在于人們的觀念中，更存在于現實中。
最后，這種界定表明了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其本身都可以在特定環境下用于交換。人們清楚可見，公共管理的不同主體所擁有的經濟利益或政治利益，會經常出現在這些相關人員的交易行為中。其中物質利益，不僅可用于交換，而且會在交換中有“量”的體現。這說明利益分析既有定性討論的基礎也有適當定量研究之可能。
綜上所述，明確的利益內涵，可以為紛繁復雜的人類行為提供一個有力的解釋框架。基于這點，我們相信:利益分析在揭示人類行為的內在動力和社會現象的根本來源方面有著不可或缺的重要地位。
二、堅持公共管理的利益分析法
在公共管理的研究中，有規范研究方法，也有實證研究方法;有從制度的視角進行研究，也有從價值的視角進行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，并不意味著排斥其他方法對公共管理進行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是互相補充、相得益彰的關系。這是因為，利益問題是公共管理多種研究方法和視角的內在焦點，所以諸如制度分析、權力分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必須結合利益研究才更加具備解釋力和信服力。
1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理發展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那里獲得基本答案:某種制度安排纟其實質就是各利益群體之間的利益分配處于相對均衡的穩態;制度變遷的實質就是謀求利益再分配的新形式;制度創新的實質就是謀求利益分配方案的最優化。
2利益視角下的權力分析。美國學者在關于公共管理的新近研究中指出，權力研究應該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權力的角度看，公共管理的發展過程是政府與社會之間，不斷分權、放權、還權乃至最終定權的過程。但權力關系的分析離不開利益分析的內核，因為“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”。[5丨權力依賴本質上就是一種利益依賴;權力鏈條的形成與破裂內在地由利益驅動;利益關系決定了權力關系的走向；集權與分權的選擇最終取決于何種方式能更好地實現社會利益。
3 利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的重要途徑。學者們從組織間關系及組織社會學的角度，不斷探討政府與非政府公共組織、中央政府與地方政府、地方政府之間及政府各部門之間的關系。可以這樣講，除了以信仰作為形成和維系紐帶之外，在多數情況下，組織是一個利益共同體利益是組織成員的主要聯結機制。在組織視角看來，各種同質或異質的組織形成特定的組織網絡，并在網絡中平等地進行利益博弈和利益妥協。
4. 利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認知的歷史積淀。關于文化分析在公共管理中的運用，英國公共管理研究的資深學者克里斯托弗°胡德在《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》中指出，文化多樣性的分析應當成為公共管理研究的核心內容。161在胡德構建的文化分析體系中，對個人利益的激勵和約束是其中不可分割的一部分。從宏觀層面上看，有的文化譜系側重于實現公共利益，有的文化譜系則更加關心個人利益的實現，由此生長出各不相同的社會秩序和公共管理風貌。
5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的重要分支。公共倫理學的學者認為，公共服務就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務，就是要促使人們除了追求自身利益之外，應以兼愛的姿態關心他人及公共的利益。因此，從事公共服務的工作人員不應該是完全自利的，而應該承擔公共責任、追求公共利益。公共倫理學的這些看法，實質上是與利益分析的思路基本相容的。因為利益分析并不完全贊成“經濟人”假設作為公共管理人性假設的基礎，認為這種假設在公共管理運用中應有個限度，主張應該堅持管理主體的權力、責任、義務與利益的有機契合。
三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必須與事實分析、價值分析與規范分析相結合，并需要綜合運用于實際問題的研究中。
首先，人們在分析中所遇到的基本問題是:分配什么利益？向誰分配利益？誰獲利益多，誰獲利益少?這些屬于事實層面的分析。其次，利益分析離不開價值分析，在利益分析中必須滲透平衡公平與效率的價值理念，為利益分析提供價值導向。最后，要在各種利益關系和利益矛盾中尋找利益平衡，化解利益沖突，必須通過規范分析，達成激勵和約束多元利益主體行為的目的。總之，利益分析不但要明確“誰”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“結果”。
1.利益主體及利益結構分析利益分析首要的問題在于明確利益主體及主體間的關系和結構，所以利益主體及利益結構分析是一個重要的研究工具。“人們可能對利益的理解有較大的分歧，但大多數人都認為，利益總是與主體相聯系的，離開了利益的主體空談利益是不實際的。”—般來說，利益主體有個人為載體和組織為載體兩種表現形態。
在個人利益和組織利益之外，還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構成了一個互動、沖突和相容的利益結構。從組織形態的利益主體來看，利益分析會包括如下基本內容:組織間的利益關系呈現水平型的還是垂直型的結構？如果是水平型的利益關系結構，主體間的利益沖突如何協調？如果是垂直型的結構，弱勢主體的利益是否能夠得到補償?另一方面，從組織利益與個人利益的關系來看，個人利益是恪守組織利益，還是背離組織利益？哪些個體的利益與組織利益是一致的？哪些個體的利益會失去組織利益的庇護？這個層面的分析，更多的是事實分析。
2利益需求分析
利益主體的利益需求可以是政治層面的，也可以是經濟、文化等層面的。或者，可以大致分為物質與精神兩個方面的需求。哪種類型、哪個層面的利益需求更容易被激勵起來，使之與社會利益的實現和增進相協調，這可能是利益分析中的一個要點。
對利益主體需求的分析是一種行為動機分析。“就準確推測人們的意圖而言，最正確的格言是考察人們的利益，因為利益是行為最基本的動機。”181換言之，行為是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以對人的行為進行解釋和預知。西方多數學者認為，一般來說，人們的行為動機遵循著一種“經濟人”的自利性邏輯，并在這種自利性邏輯導引之下，形成一個由親及疏的差序性格局。然而，人們的行為動機是復雜的，并不是一成不變地以自利性作為所有行動的出發點。在資源互相依賴的環境之中，利益主體必須把追求自身利益的愿望，與實現他人的利益結合起來，在利他和利己之間尋找一個平衡點。
3利益實現方式分析
從宏觀層面上來看利益的實現方式主要包括強制式的政府機制、交換式的市場機制和美德式的倫理機制。政府在公共管理的過程中，其主要責任在于彌補交換式的市場機制的只重效率、不顧公平的缺陷，用各種政策工具來對受損者進行合理的利益補償，體現最少受惠者獲益最大的公平原則。除了市場和政府兩種最為基本的方式之外，道德機制也是利益實現的主要途徑。此外，在當前的中國社會中，基于以人情為基礎、以社會網絡為載體的關系型分配以及政策過程中執行偏差所導致的沖突型分配，都是十分值得人們關注并需認真研究的利益實現方式。
在利益實現方式之中，最為核心的問題是如何體現效率與公平的統一。具體地講，在利益實現活動中，如何杜絕個人通過搭便車和機會主義等途徑實現利益的方式;如何按照付出與回報、成本與效益相一致的準則來規范逐利行為;如何遵循帕累托改進的原則，以不損害其他所有人的利益為前提去提高某一部分人的福利。可見，這個層面的分析與規范方式是緊密結合在一起的。
4.利益分配結果分析
結果層面的分析也是利益分析的重要內容。通過判斷公共管理活動，分析最終實現的是誰的利益，是長遠的利益還是短期的利益，是大多數人的利益還是少數人的利益，由此對公共管理進行一個價值分析。一般情況下，以下三類利益群體容易從公共管理中獲取利益:與政府主觀偏好一致或基本一致者;最能代表社會生產力發展方向者;普遍獲益的社會多數者。
結果層面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中實現社會利益的維護與增進。事實上，公共管理活動并不是所有一切僅為實現具有社會分享性的公共利益。換句話說，公共利益是公共管理期望實現的根本目標但不是唯一目標。公共管理還包含著其他兩類目標：一部分利益主體所追求實現的具有組織共享性的共同利益和具有私人獨享性的個人利益。因此，公共管理最終達成的利益分配結果，是公共利益與組織的共同利益和個人利益的和諧與均衡。衡量公共管理成功與否的標準，就是視利益分配結果中公共利益是否基本實現。
四、結論
利益分析是社會科學研究中的基本方法，它對人類行為和社會現象有著充足的解釋力。利益分析方法在公共管理多種研究視角和途徑中是獨特的，是多種研究方法的基礎和核心。運用利益分析的方法，可以揭示公共管理中利益沖突和利益妥協的本質過程，證明公共管理的要旨在于規范利益主體之間的互動和合作，實現以公共利益為核心的社會利益的維護與增進。
一、協作性公共管理的理論敘事
追溯區域協調發展理論淵源，羅伯特•阿格拉諾夫和邁克爾•麥圭爾認為協作性管理理論演變脈絡主要有三種：古典的管理范式協作機制、網絡管理和美國“合作的聯邦主義”。但綜合國內外學者的研究成果，筆者認為可從反思傳統公共行政的基礎上，結合地方政府治理理論系譜尤其是整體性治理的協調觀，并上升到網絡管理的高度來探討協作性公共管理的理論演變脈絡。
（一）反思傳統公共行政
古典的管理范式協作機制建立在通過等級制度、一系列嚴格的命令以及分散的組織實體內部的管理來進行的協調之上（Manadell1988）。阿格拉諾夫和麥圭爾指出，協作性的公共管理處在從傳統官僚體制的概念到后官僚體制的范式轉變的前沿，傳統官僚體制強調對工作的金字塔型的控制以及使工作最大限度地專業化，而在后官僚體制范式中，建立在市場式的訓誡之上的新的交易形式取代了外部的監督。[2]巴頓引用州際協議實踐經驗來反思傳統公共行政，他指出，州際協議在很大程度上擺脫了科層控制，它提供一種州政府間的“權力共享”（sharedpower）的途徑。[3]新公共管理運動要求政府和公共機構將公民當作客戶來積極回應，要求公共服務機構具有效率和效能。但埃瑞•維戈達（EranVigoda）質疑這種回應性忽視將公民看作伙伴關系并開展有效協作。
因為回應是對公民需要的被動、單向的反應，而協作則代表一種更為積極的、兩方或多方的雙向參與活動。協作代表著一種價值觀，每一位參與者都不是純粹的仆人或主人，而是公共事務舞臺上的參與者。[4]當前流行的新公共服務機制構建，越來越注重解決除效率、效能外的社會福利和公共物品的公平配置等主流民主行政價值，越來越注重由政府組織、非政府組織、第三部門以及公民組成的各種不同參與者之間的社會協作。協作性公共管理戰略的提出，正是順應新公共服務理論的發展趨勢，對“科層制”和“回應性”等傳統公共行政理念的挑戰和超越。
（二）整體性治理的協作觀
在20世紀90年代中后期，為應對政府治理上出現的“碎片化治理”（fragmen-tationofgovernance）困境，西方主要國家掀起整體政府（wholeofgovernment）改革運動,旨在通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益。[5]在整體治理理念中，協作置于非常重要的位置。希克斯曾于2004年將整體性治理分為協調、整合和相互滲入（increasingclosenessandmutualinvolvement）三個階段：協調階段指向于政策議題納入考慮、政策對話、聯合性政策規劃與制定；整合階段則注重聯合性執行，并構建無縫隙規劃（fullyseamlessprogrammes）；相互滲入階段通過深入合作，逐漸走向策略聯盟、同盟或合并。[6]從希克斯的整體性治理階段觀可見，在整體性治理過程中協調處于非常核心的位置，事實上整合階段也以協調為主，即“實際行政或執行時的協調”。筆者認為，希克斯的整合性治理中的協調觀，和阿格拉諾夫和麥圭爾認為美國“合作的聯邦主義”作為協作性公共管理的理論來源的觀點是相符合的。阿格拉諾夫和麥圭爾甚至認為，美國“合作的聯邦主義”及隨后在20世紀30年代出現的政府間關系與管理，在聯邦矩陣內運行，可能是最持久的協作性問題解決模型。[7]因此，協作性公共管理和整體性治理中的協調實則內容差異并不大，作為整體性治理中的根本治理機制和深層協作內核，是實現“碎片化治理”的重要解決之道，更是實現政府治理工作逐步走向整合和策略聯盟的重要路徑。
（三）網絡化治理與政府協作
作為政府治理系譜創新模式和整體政府的大范疇之一，網絡化治理（Govern-mentbyNetwork）被斯蒂芬•戈德史密斯、威廉•D.埃格斯認為是公共部門管理的最新形態，他們指出，網絡化治理象征著世界上改變公共部門形態的第三方政府、協同政府、數字化革命和公民選擇等四種有影響的發展趨勢正在合流，將第三方政府高水平的公私合作特性與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來，然后再利用技術將網絡連接在一起，并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。[8]周志忍認為，“網絡化治理”和“跨部門協作”（Cross-agencyCollaboration）同屬于整體性政府的大概念之內，而合作的“跨界性”是整體政府的核心特征之一，跨界又有多種表現形式：同級政府之間、上下級政府之間、不同政策領域之間、公共部門和私人部門之間。[9]
盡管存在整體性治理或網絡化治理孰為最新理論的不同見解，但筆者認為，就地方政府協作性公共管理而言，網絡化治理更有利于突出地方政府的深層次協作形態，因為在數字化信息時代，網絡化治理更多地表現在公共行政機構借助于網絡平臺開展公共服務。整體性政府的提出，是理論和形式上更加形象和完備，但在實質和內容上則需要網絡化治理來涵蓋和實施，而無論是整體性政府或網絡化治理，其公共政策的制定、執行或監督環節，無一不涉及到協作性公共管理。因此，筆者認為協作是公共管理的魂，是突破傳統公共行政桎梏，打造整體政府實現公共服務網絡化的靈魂。
二、協作性公共管理的主要內容“協作性管理”
指橫向與縱向協作活動的相互重疊活動的統稱，公共政策制定與行政的橫向環境，包括由非政府組織、私營機構和區域地方政府所掌握的地區間的資源；在縱向管理中，城市政府在州和聯邦政府的政策與管制框架內運作，同時有權使用可以利用的資源。[10]
根據西方學者的觀點，協作性公共管理主要內容如下：
（一）協作結構類型。政府、非政府組織和私人構成的協作性關系構成，是中外學者研究協作性管理的重點。Agranoff認為有四種協作結構：信息網絡、發展型網絡、向外拓展型網絡和行動網絡。[11]奧蘭•揚在世界公共事務治理體制中區分為四類協作體制：管理體制、程序體制、項目體制和開發體制。[12]阿格拉諾夫和麥圭爾認為協作性管理類型主要有：Cityville（基于轄區的管理）、NothingHill（節制的）、Vertville（自上而下的）、BargainCity（接受捐贈的）、Centerville（保守的管理）以及Richburb（滿足管理）等。[13]這六種類型的本質是強調地方與來自不同政府（部門）等多種組織共同采取戰略行動。對基于轄區的城市來說，“多重裂縫”的機制是改善治理的一個機會，而不是對政治過程復雜性的一種簡單描繪。[14]
（二）協作性管理活動。協作性管理活動所涉及的面比較廣，西方學者對此有不同的見解。Kicker和Koppenjan將協作性公共管理理解為三個活動關系：干預現有的關系、重構關系以及通過建立共識和共同解決問題來深化合作的條件。[15]Agranoff和McGuire提出取代傳統公共行政中POSCORD協作性公共管理的四個階段：即激活（activation）、定位（framing）、動員（mobilizing）、綜合（syn-thesizing）。[16]阿格拉諾夫和麥圭爾主要關注城市中組織間鏈條的范圍和復雜性，從縱向鏈條、橫向鏈條、合伙人和活動間的鏈條三種層面指出，縱向事務的管理主要是關于例行的、日常的基礎問題的解決（Agranoff,1986,1-2）；考察橫向的協作性管理的是多維度的（ProvanandMil-ward,1995）；許多城市與合伙人戰略性地接觸，在協作鏈條的構成上存在顯著的差異。[17]
（三）政府協作政策。由于認識、權力和資源碎片導致的公共治理危機，相伴而來的是政策制定與碎片化。針對信息封閉和政策制定與執行“山頭現象”等政策碎片化情況，麥斯•普朗克學派認為政策網絡是協調的理想制度框架。該學派認為，政策環境是一個復雜的、動態的、分化的環境，科層的協調已經失靈。在政策網絡中，公、私行動者形成網絡來交換彼此互賴的資源，以現實共同的利益。[18]網絡作為協作結構最緊密的協作組織形式，協作政策制定和執行必然成為協作性公共管理研究的重要內容。阿格拉諾夫和麥圭爾從運行特征的角度來描述協作政策工具：直接供應、規勸，命令、補助和內生工具，并通過計算推斷，內生工具使用與協作相關，規勸工具使用（在更低的程度上，命令）與低度協作相關。他們指出，對所有的縱向和橫向的活動類型來說，城市所采取的規勸工具越多，協作水平就越低。[19]
三、協作性公共管理的博弈均衡分析
在協作過程框架中，縱橫兩向的協作都伴隨著各方利益的博弈，非合作博弈與合作博弈都有表現。綜合文獻資料，筆者將協作性公共管理的博弈均衡過程歸結為三個階段：首先經過談判階段，包括正式的討價還價和非正式的意見交流。討價還價實則是一種非合作博弈，在各參與方討價還價過程中，由于存在非信息對稱問題，討價還價往往是一種動態博弈過程，直至達到協作性契約。[20]第二階段是協作機制建設，成本分攤是這一階段的重要考量因素。奧利佛•威廉姆斯認為，由于契約具有不完整性，通過交易成本一體化能達到完全契約產生的結果，即降低成本和產權分配導致效率。[21]科斯定理Ⅲ指出，當交易費用大于零時，產權的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率。因此交易成本的降低還需要通過產權結構調整來進行。第三階段是資源配置階段，主要考量收益分攤。在合作博弈中集體理性的實現以個體理性的滿足為條件。[22]因此，政府協作問題是如何在不違背個性理性的條件實現集體理性，即通過均衡的分配方案，實現集體的利益最大化。
四、結論與展望
通過總結中西方學者對協作性公共管理的觀點，筆者有三點體會：
一是公共行政學者對公共行政最新范式的探討從未停止過。新公共服務理論的提出，一度被國內比較多學者認為是對新公共管理的揚棄。但治理理論尤其是整體性治理的出現，被認為是融合公共服務理論的更高層次。盡管孰為最新范式未有定論，但整體性治理提出的協同政府等理念確實是公共行政的發展趨式。
二是協作性公共管理并不介入最新的公共行政范式之爭，而是貫穿于公共行政和治理理論等理論范式發展過程中的整體環節。無論是傳統公共行政和新公共服務，還是整體治理理論，都無法離開協作鏈條的銜接。
三是政策博弈視角是研究協作性公共管理的有效方法。協作性公共管理的研究涉及府際關系尤其是合作關系，研究對象包括政府組織、非政府組織、企業和公民等關系編織而成的社會公共網絡，各類網絡關系的利益出發點并不一致，利益的差別必然導致不同利益主體的行為差異，需要相應的制度進行協調和規制。
新公共管理理論：新公共管理是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方各國進行規模空前的行政改革主體指導思想之一。可以從以下幾個方面對新公共管理的內涵進行理解：第一，從公共管理的職能來看，新公共管理之所以是一種對公共的管理，不僅包含了對自身行政組織內部的管理，同時還將管理的焦點由傳統公共行政的“內部取向”轉變為“外部取向”，由重視政府機構、過程和程序轉變到重視項目、結果和績效。第二，新公共管理無疑是一種開放式的管理，在社會公共物品和服務的提供領域，新公共管理強調引入市場競爭機制，“市場與無人負責的官僚制相反，具有更好的責任機制”，從而打破政府提供公共物品和服務的壟斷地位，允許私人企業、社會團體參與服務競爭。第三，從公共管理的手段來看，新公共管理主張從私人管理方法中汲取營養，認為政府公共部門應廣泛采取私營部門成功的管理方法和競爭機制。如績效管理、組織發展、目標管理和人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以廣泛地應用到公共部門的管理之中去。可以說新公共管理理論在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢。采用新公共管理理論對高校管理體制存在的問題分析
1.院系主體追求績效內生動力不足
新公共管理理論認為，政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳，政府要從“運動員”、“教練員”變為“裁判員”，也就是說，政府要作為一個中立者來管理經濟活動和社會活動，政府的主要任務是宏觀調控和提高公共服務的質量。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該是制定政策而不是執行政策，政府只起掌舵作用而不是起劃槳作用，這樣可以縮小政府規模，減少開支，提高效率。因此，新公共管理認為，有效的政府并不是一個實干的政府，也不是一個執行的政府，而是一個能夠治理并且善于治理的政府。反觀我國高校內部管理體制，由于受傳統管理觀念和計劃經濟體制的影響，高校的決策和管理權限主要集中在學校層面。院(系)許多事務的決策權、人事設置權、經費分配與使用權等多種權力，都主要由學校決定，院(系)只能按學校的指令辦事。這種觀點在做相關研究的許多學者的文章中都有提到。這種情況與院(系)所承擔的任務及責任極不相稱，造成學校和院（系）之間的責任、權利義務不夠清晰。這便出現了院（系）抱怨在其位，不謀其政；校級層只發文件，傳達指示，高高在上，不能真正深入院（系）了解實際問題。而且，即使發現了某些問題，職能部門也沒有及時解決或根本沒解決。職能部門則滿腹怨言，認為他們是無米之炊，面對院（系）管理過程中的許多實際問題有心無力。
2.嚴格的管制和過程控制抑制了教師群體的積極性
新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律、法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制，實行嚴明的績效控制目標，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。他們認為，雖然任何組織都必須具有規章才能運行，但是過于刻板的規章會適得起反。我們接受規章和繁文縟節以防止發生壞事，但是同樣這些規章會妨礙出現好事。所以新公共管理認為除實施明確的績效目標控制之外，還應強調重視人力資源管理，強調成本———效率分析、全面質量管理、目標管理，主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約而不是傳統的職位保障制。高校是傳播、探究高深知識的場所，高校教師的工作具有探索未知的不確定性，這一特質就決定了不能按照一般社會組織科層化管理原則對高校進行具體化和計量化的管理。然而當前高校為了使教師保證完成規定的計劃任務，建立了一套復雜的約束條件和成文或不成文的隱性規制，事無巨細的界定了教師所應當遵循的行為規則和活動空間。通過訪談和對以往的研究進行總結的基礎上我發現，一般管理的“量化”指標也被運用于教學科研管理，如規定教師每年要在不同級別的刊物上發表幾篇文章，每年要完成多少工作量，如果教師完不成學校規定的教學、科研的量化指標，教師的職稱評聘和與職稱掛鉤的工資及獎金、住房等福利待遇就會受到嚴重影響。然而，教師工作的獨特性和創造性決定了并非所有的工作都能量化。比如教學態度、奉獻精神等。以論文數量多少和發表的刊物等級來評定教師能力也容易造成急功近利和短視效應，客觀上導致了粗制濫造，近年來飽受學界及輿論詬病的“學術腐敗”不能不說與此有很大關系.
3.缺乏以結果為導向的經費績效管理
新公共管理的核心問題是通過借鑒工商管理技術方法，引入市場競爭機制，改善公共部門管理，提高公共部門的績效，所以，績效管理是公共管理的核心內容，它強調以“績效”為導向，要求公共部門及其人員（公共支出機構）建立以產出和成果為核心的績效指標，確立需要努力達到的績效標準，從而告訴部門及人員應該做什么，目標和方向是什么。可見，績效管理是一種以“結果”為導向的管理模式，放松對“過程”、“投入”等控制，強調對產出和結果負責。長期以來，我國高等教育經費短缺問題是人們關注的焦點。而人們對經費使用的效果卻關注很少。在經費的管理中也缺少資金使用的績效考核制度。很實施，政府已逐漸為大學“松綁”，大學也由此獲得了越來越多的辦學自。毫無疑問，這些政策實施的根本目標就是增強高校的辦學活力，建立與市場發展相適應的管理體制和運行機制，以實現高校發展和社會發展的“雙贏”，政府重心下移后能否保證高校實現高績效的管理，切實提高高等教育的水平，成了當前高等學校和眾多專家學者最為關注的問題。
4.后勤社會化、市場化改革難以推進
新公共管理認為，政府管理應廣泛引進市場機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給。運用這種方式將競爭機制引入政府公共管理中去，從而提高服務供給的質量與效率。因為競爭有利于提高工作效率，有利于優化服務態度。高校后勤社會化改革已經進行多年，取得了突破性的進展。隨著改革的不斷深人，前期改革積累的矛盾逐步顯現，由于對改革中產生的問題缺乏準備和預案，近幾年改革的進程明顯受阻，甚至出現了進退兩難的境況。時至今日，因為高校后勤產權明晰、機制轉換、人員分流、資產管理、經費結算等方面存在著較大的困難，高校的后勤服務并沒有真正實現市場化。
5.顧客意識缺失
新公共管理將“顧客至上”思想運用到公共管理中，認為政府應以顧客或市場為導向，建立服務型政府。以顧客為導向要求政府把關注的焦點從循著“命令鏈”往上取悅上司轉變為取悅于顧客。因此，政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構，而是負有責任的企業家，公民則是其“顧客”、“客戶”，企業家式的政府應該是以顧客的需求為導向并提供較高服務效率的政府。在充滿競爭、顧客取向的體制中，政府必須學會聆聽顧客的心聲并提供回應，通過對社會公民的需求做出回應，采取積極的措施，公正、有效地實現公眾的需求和利益。如果政府機構能為顧客提供優質服務，他們就會勝出，否則就會萎縮，甚至可能衰竭。反觀我國高校內部管理工作，由于受傳統辦學思想和計劃經濟條件下高校管理體制的影響，我國高校普遍缺失顧客意識，如高校對自身的評價往往不是看學校培養出多少高質量的人才，而是看擁有多少著名的學者，多少博士點、碩士點；不是看學生有多少新的亮點（如創新能力、動手能力、學習成績等），而是看有多少新的教學大樓；不是看先進設備的利用率，而是看有多少先進設備；不是看學生對專業設置、課程設置的滿意和需求度，而是看專業設置、課程設置與師資結構的協調程度。因而，學校在制定發展規劃、教學計劃、管理目標以及工作考核時常常忽視學生的要求，客觀上置學生于非主體地位。
