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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共危機管理理論，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：危機管理；醫(yī)院管理；應用研究
中圖分類號：R197 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2013）21-0144-02
1 危機管理理論概述
所謂危機管理，就是指為了應付各種危機事件而進行的監(jiān)測、分析、規(guī)劃、化解等一系列的處理危機事故的過程，目的是盡可能地將危機事件造成的損失降到最低。危機管理理論首先應用于外交和國際政治方面，后來逐步擴展到其他領域的各個方面。
不同領域的危機管理理論是有一定的區(qū)別的，即使是同一領域的危機管理理論也不是一成不變的，而是隨著這一領域的不斷發(fā)展變化而變化的。為此，伯奇和古斯等著名危機管理專家總結出了危機管理理論三階段模型，將危機管理分為危機前、危機中以及危機后三大階段，并針對不同階段提出了有效地控制措施。
2 醫(yī)院危機管理概述
醫(yī)院危機管理是危機管理的具體應用。醫(yī)院危機管理，主要是指對醫(yī)院正常運營造成威脅的一切事件的管理和協(xié)調(diào)，醫(yī)院危機管理包含的范圍比較廣泛，醫(yī)療患者及醫(yī)務人員的生命和健康安全、醫(yī)院的社會信譽和形象等都屬于醫(yī)院危機管理的范疇。
醫(yī)院作為一個特殊的單位，屬于高技術、高風險行業(yè)，醫(yī)院時刻面臨著各種危機和突發(fā)狀況，一旦處理不當，容易成為輿論和媒體關注的重點，直接影響到醫(yī)院的生存和發(fā)展。醫(yī)院的運營狀況直接關系到人們的生命財產(chǎn)安全，關系到廣大民眾的切身利益，因此，要更加重視醫(yī)院危機管理。一般說來，醫(yī)院危機管理要具備以下兩種危機管理意識：
2.1 危機常態(tài)意識
據(jù)清華大學公共管理學院危機管理課題研究組的危機調(diào)查結果，我國內(nèi)地約有45.2%的醫(yī)院機構處于一般危機狀態(tài)，40.4%的處于中度危機狀態(tài)，14.4%的處于高度危機狀態(tài)。這表明我國醫(yī)院危機意識不足，尤其是近年來不斷曝光的醫(yī)患糾紛將醫(yī)院危機管理問題提上日程。醫(yī)療危機一直成為社會關注的焦點，為此，醫(yī)院必須具備一定的危機常態(tài)意識，尤其是醫(yī)院高層管理者要具備醫(yī)院危機常態(tài)意識，根據(jù)醫(yī)院的實際情況建立一套嚴密的危機管理體系，適應現(xiàn)代化醫(yī)療機構的發(fā)展趨勢。
2.2 媒體危機意識
媒體對于醫(yī)院的影響是不可小覷的，很多醫(yī)院都曾遭到過媒體的輿論危機，比如“天價醫(yī)療費危機”經(jīng)過媒體曝光后，嚴重影響了醫(yī)院在社會群體中的公眾形象，導致了一系列的醫(yī)療機構信譽危機。為此，醫(yī)院要處理好與媒體之間的關系，尤其是當發(fā)生危機事件的時候，更要正確應對媒體的報道和采訪，防止激化矛盾。因此，醫(yī)院上下都要樹立起媒體危機意識，認識到一條媒體負面新聞給醫(yī)院帶來的不良影響，盡可能地避免媒體危機。
3 危機管理理論在醫(yī)院管理中的應用
根據(jù)伯奇和古斯等著名危機管理專家的危機管理理論三階段模型，危機管理理論在醫(yī)院管理中的應用可以分為危機發(fā)生前、危機發(fā)生時、危機發(fā)生后三個層面：
3.1 危機發(fā)生前
就目前我國醫(yī)院管理者而言，大多是業(yè)務精英提拔上去的，比起專業(yè)的管理者而言，管理經(jīng)驗相對缺乏，危機管理意識薄弱，危機管理知識匱乏，在危機發(fā)生之前不懂得進行防范，大多數(shù)醫(yī)院沒有建立起一套適合本院發(fā)展的危機管理防范和預警機制。
為此，醫(yī)院管理者要加強醫(yī)院危機管理知識的學習，增強危機預防管理意識。首先，醫(yī)院上下要樹立危機管理防范意識，認識到危機管理防范的重要意義。其次，要成立一個專門的醫(yī)院危機管理領導小組，專門負責擬定本院的危機防范機制，調(diào)查和研究各個科室的易發(fā)生危機的環(huán)節(jié)，定期進行調(diào)整和評價，做好危機防范措施。對于醫(yī)院危機管理領導小組的成員要定期或不定期的參加相關培訓，使其熟練掌握危機管理的目的和方法，提高危機處理能力。最后，要制定詳細周全的醫(yī)院危機管理計劃，建立健全醫(yī)院危機管理預警系統(tǒng)及危機處理應急預案，對可預見的危機進行及早防范和處理，防止危機事件的擴
大化。
3.2 危機發(fā)生時
醫(yī)院常常發(fā)生突發(fā)性危機，一旦發(fā)生危機，應立即組織應急管理小組進行討論商討應對措施，并緊急啟動應急管理預案，詳細了解危機的起因、進展等相關信息，并派專人進行跟蹤調(diào)查，進一步了解危機的發(fā)展態(tài)勢，并尋求機會進行妥善處理。
醫(yī)院危機具有突發(fā)性和緊迫性的特點，一旦爆發(fā)危機后，就要以最快的速度進行應急處理，防止危機事故擴散，危機處理小組要詳細評估危機的后果及對醫(yī)院的影響，并做好詳細記錄。尤其是當發(fā)生醫(yī)療危機時，要及時與患者及其家屬做好溝通工作，并盡可能地引導患者家屬和社會媒體進行正面報道，對相關處理信息進行公開化和透明化，極力安慰患者及其家屬，還要積極接受社會媒體的相關采訪，切忌閉門處理危機。
3.3 危機發(fā)生后
危機管理理論在醫(yī)院管理中的應用還包括危機發(fā)生后的管理。危機發(fā)生后，首先，要對危機事故進行分析和總結，包括危機發(fā)生的原因、處理的方法、危機造成的影響等等，對本次危機進行評估，并討論更好地應急處理方案，不斷提高醫(yī)院危機管理處理能力。其次，調(diào)整和完善現(xiàn)有危機處理應急預案。最后，提高系統(tǒng)的預警能力，達到真正能防范與控制危機發(fā)生的目的，使醫(yī)院危機管理進入良性發(fā)展的軌道。
4 結語
總而言之，醫(yī)院在運營過程中會遇到各種各樣的危機，危機管理理論在醫(yī)院管理中的應用能夠有效地化解危機，維護醫(yī)院的正常運轉(zhuǎn)，已經(jīng)成為醫(yī)院管理理論中不可缺少的重要理論之一。隨著社會的發(fā)展，醫(yī)院危機管理理論必將得到進一步完善，促進醫(yī)院又好又快發(fā)展。
參考文獻
[1] 梁建業(yè).醫(yī)院危機管理及相關問題探討[J].醫(yī)院管理論壇，2010，（4）.
[2] 李桂花.現(xiàn)代醫(yī)院危機管理現(xiàn)狀及危機處理機制探討[J].醫(yī)學理論與實踐，2011，（14）.
1新公共管理的定義
新公共管理的概念非常松散，它是指一種試圖取代傳統(tǒng)的管理模式的新的理論，也是一種新的公共行政模式。新公共管理模式是現(xiàn)今社會國內(nèi)外運用得比較廣泛的管理模式。2新公共管理理論實施的文化背景
作為一種新的改革思想和模式，新公共管理是對時代要求的積極呼應，是順應新時代潮流的有效途徑。信息時代的快速更替，早在20世紀80年代，一些西方發(fā)達國家的政府管理相繼出現(xiàn)了嚴重的危機，傳統(tǒng)的公共管理體制已不能順應社會的潮流，面臨這巨大的管理漏洞，經(jīng)濟上出現(xiàn)的嚴重危機，一些西方國家開始提出了新的公共管理理論并得以實踐。它主張競爭機制，重視公共服務效率，強調(diào)在公民的需求上盡量做到滿足公民需求最大化。新的體制應用得到了廣大人民群眾的響應與號召，新公共管理理論的實施與落實奠定了很深的基礎。
2新公共管理理論的代表人物
新公共管理理論的提出并實施是一個時代向另一個時代跨越的標志，新公共管理理論實施的過程也是一個漫長的過程。許多學者對于新管理理論的發(fā)展做出了重大的貢獻，進一步地針對本國的國情做出了更加完善的體系。
2.1胡德的生平極其主要學術貢獻
克里斯托夫.胡德，英國著名的行政學者，畢業(yè)于約克大學，獲得社會科學政治學學士學位。胡德主張政府行政、規(guī)章制度和公共部門的改革研究。
2.2巴澤雷的生平及其主要學術貢獻
麥克爾-巴澤雷，美國行政學者，1980年獲得斯坦福大學的文學學士學位。麥克爾一巴澤雷主張公共管理改革、戰(zhàn)略開發(fā)管理以及政府組織創(chuàng)新等方面。
3新公共管理理論的成就
新公共管理體制不同于傳統(tǒng)的管理體制，它在新的信息時代提出了運用創(chuàng)新的思維和方式改革，為人民群眾謀福利。在解決人民內(nèi)部矛盾時的群眾利益最大化。政府的管理職能是掌舵而不是劃槳，政府的主要職責就是給予人民群眾大的利益，引導人民群眾走正確的路線。政府應該把管理和實施分開來做，這樣做的好處就是既節(jié)省了政府的開支，又可以很親民化的完成任務，提高了工作效率。政府本著人民群眾最大利益化的職責，要盡可能的多提倡健康向上的生活觀念，為老百姓做實事。
3.1城市郊區(qū)土地開發(fā)和交通的延伸
在社會經(jīng)濟的管理體制中應當積極開發(fā)偏遠地區(qū)或城市周邊地區(qū)。通過新的公共管理體制促進國家的共同發(fā)展，城市的統(tǒng)一建設。一個國家的偏遠地區(qū)可以實行補助的政策。一個城市在建設的時候同等對待。新開發(fā)的地區(qū)實行盡快落實公共設施，以確保出行以及生活上的方便。我國現(xiàn)在許多發(fā)達的城市地鐵、公交等公共交通設施看似已經(jīng)很完善，但是由于人口的日益增長，土地的利用率在不斷擴大，目前已經(jīng)開始向郊區(qū)擴展。雖在價格上相比城區(qū)要低一些，但是交通還是很閉塞。使得剛剛開發(fā)起來的新城慢慢地恢復成死城，無人問津。商品房建完無人購買，在經(jīng)濟上遭受到了巨大的損失。對這一問題，政府部門應當積極主動地策劃一個方案交由上級部門處理，待上級領導審批決定后應盡快落實實施，以確保百姓的利益得以不受損失，城市的交通是一個城市發(fā)展的前提。
3.2公務員上崗政策及優(yōu)勢
我國對于公務員上崗實行筆試、面試的考試，優(yōu)勝劣汰的政策，大大地提高了政府公務員的素質(zhì)和專業(yè)技術水平。目前我國實行公務員考試人員的資格有學歷、專業(yè)、年齡等的限制，剛剛晉升的人員多數(shù)都是剛畢業(yè)不久的大學生，剛剛畢業(yè)初到社會，對一些事物很新鮮，對工作很熱情，積極性很高，對生活也有很獨特的見解。不妨將一些創(chuàng)新的工作交由他們?nèi)ヌ幚恚蠁T工從旁協(xié)助，或許也會有一些不同與以往的結果。
3.3西部偏遠地區(qū)的開發(fā)與建設
“西部大開發(fā)”是我國的一項重要的政策，其目的是把東部沿海發(fā)達城市剩余的經(jīng)濟能力用以提高西部地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平。努力實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟又好又快地發(fā)展，使西部偏遠地區(qū)人民的生活水平持續(xù)穩(wěn)定的提高，基礎設施和生態(tài)環(huán)境上有新的突破。其重點是要在發(fā)展交通、醫(yī)療設施和教育等基本公共服務領域取得新的成就，為構建社會主義和諧社會邁出扎實的步伐。
3.4城市綠化改革的重要性
城市的衛(wèi)生環(huán)境和綠化可以很直觀地體現(xiàn)一個城市的精神面貌。社會經(jīng)濟日漸發(fā)展的今天，人們的生活水平逐漸提高，一部分人下海經(jīng)商已有了很大的回報。人們多數(shù)都過上了小康的生活。隨著生活水平的提高，很多人為了改善自己的生活質(zhì)量都買了私家車。私家車的增多導致了城市交通的擁堵，汽車尾氣的過量排放，使得環(huán)境受到了很大的污染。針對這一問題，政府和有關部門可以做出一些相應的計劃。采取擴大城市綠化面積和汽車尾號限行的政策，減少汽車尾氣的排放量和植物對汽車尾氣中的有害物質(zhì)的吸收。目前我國大部門城市的綠化面積都能達到占城市總面積四分之一的標準。
4結論
綜上所述，新公共管理理論是以服務人民群眾為主要目標，滿足人們物質(zhì)和精神領域的需要，進而維護社會的和諧和促進經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。新公共管理理論在落實和實施的同時受到了廣大人民群眾的響應和認可。這也為了更好地實施這一體制奠定了基礎。新公共管理理論不僅在我國實施取得了很大的成果，在一些西方國家也獲得了一定的效益，更加促進了各國之間經(jīng)濟的發(fā)展與長期戰(zhàn)略合作。
【關鍵詞】 新公共管理；民辦高校；教育管理；現(xiàn)實意義
一、新公共管理理論產(chǎn)生的原因與背景
新公共管理（new public management，簡稱NPM）是英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，最早起源于20世紀70年代，到80年代，已經(jīng)成為在西方盛行的行政改革的主體指導思想之一。
新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎，主張在“政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產(chǎn)出，強調(diào)政府對社會公眾的響應力，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。”[1]
新公共管理理論的產(chǎn)生有其深刻的社會背景。二十世紀70年代到90年代，整個世界的政治經(jīng)濟格局發(fā)生了翻天覆地的變化。面對新時代到來之際的政治經(jīng)濟雙重挑戰(zhàn)，各個國家都意識到，傳統(tǒng)的科層體制和公共行政已經(jīng)越來越不能適應社會的發(fā)展，尤其是在信息和知識高度密集的現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，只有想方設法地提高政府的管理效率，才能避免政府財政危機。在這樣的歷史背景下，新公共管理在英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。
二、新公共管理理論的基本思想
新公共管理理論是一種新的管理模式，以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。
1、注重政府的政策職能與管理職能的分離
傳統(tǒng)的公共行政管理認為，政府的主要作用是提供公共服務、收稅、罰款這些具體是的事物執(zhí)行，而新公共管理理論則認為“政府的價值更多的應該是體現(xiàn)在政策的制定上，而不是具體的事務執(zhí)行上，即政府的角色應是‘掌舵’而不是‘劃槳’。”[2]新公共管理理論的一個重要觀點就是政府應當將政策職能和管理職能區(qū)分開來，通過減少提供的公共服務來實現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)換，最終達到減少行政層次、節(jié)約行政成本的目的。更重要的是，從根本上解決了多頭管理、人浮于事的現(xiàn)象，讓政府重新樹立了有效、實干的形象。
2、新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學中獲得諸多理論依據(jù)
其中最重要也最具有經(jīng)濟學特征的是 “理性人”假定。 “理性人假設”是指“作為經(jīng)濟決策的主體都是充滿理智的，既不會感情用事，也不會盲從，而是精于判斷和計算，其行為是理性的。在經(jīng)濟活動中，主體所追求的唯一目標是自身經(jīng)濟利益的最大化。”[3]遵循這一原則，新公共管理認為政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質(zhì)量和有效性；企業(yè)家政府理論應替代傳統(tǒng)的壟斷服務政府，政府是受顧客驅(qū)使的，按照企業(yè)家政府理論，政府服務的宗旨是滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這使得新公共管理理論獲得政府進行績效管理的依據(jù)。政府服務應當強調(diào)顧客至上和顧客導向，顧客的身份被延伸為每一個接受政府服務的公民，為顧客提供回應，滿足顧客的不同需求。
3、政府廣泛采用授權或分權的方式進行管理
傳統(tǒng)的政府管理非常重視集權的作用，很少會借鑒企業(yè)管理的方式和方法。但不能否認的是，企業(yè)管理中，通過授權和分權的方式，下屬具有一定的行政權，保證了基層人員貫徹執(zhí)行領導工作過程中即使遭遇突發(fā)狀況，也能及時、有效地解決問題。同理，為了提高執(zhí)行人員面對實際情況變化的快速反應能力，政府也相應地提倡使用授權和分權的方法。傳統(tǒng)的公共管理注重集權，但現(xiàn)實中集權的管理缺陷已經(jīng)被反復證實，而分權則更具靈活性，也更加適合和滿足時代對政府工作的新的要求。
4、政府應提高公共服務的質(zhì)量和效率
如前所述，新公共管理借鑒了很多企業(yè)管理的方法，認為政府等公共部門也可以實現(xiàn)企業(yè)的管理方式和手段。
（1）引入競爭機制。新公共管理理論認為，政府公共服務質(zhì)量達不到民眾期待、效率不高銜接不暢的根本原因在于政府對于公共服務的壟斷性。企業(yè)管理中的戰(zhàn)略管理、人力資源管理、質(zhì)量管理恰恰可以很好地解決該問題。政府應當引入競爭機制，通過公開、公平、公正的方式讓私營部門參與進公共服務當中，企業(yè)和政府之間的良性競爭一旦形成，公共服務的質(zhì)量和效率也必將大大提高。
（2）重視產(chǎn)出。傳統(tǒng)的政府重投入而輕結果，直接導致了政府提供的公共服務質(zhì)量和效率的降低。新公共管理理論認為按照經(jīng)濟學的基本規(guī)則，政府應該以最終達成的服務和管理效果來進行考核，即滿足經(jīng)濟學中有收益而不浪費的原則。因此，政府應該重視服務結果，將服務結果引入到政府績效考核當中，并賦予執(zhí)行人員一定的自主性，以結果和產(chǎn)出來衡量公共服務的效果。
三、新公共管理對我國民辦高校管理的現(xiàn)實意義
民辦高校在辦學模式、教育方式上與公辦高校是有區(qū)別的，也就導致了傳統(tǒng)的高校體制改革思路并不能完全契合民辦高校管理的現(xiàn)實。運用新公共管理理論可以從一種全新的角度展開分析目前我國民辦高校管理所面臨的問題，并產(chǎn)生現(xiàn)實的指導意義。
1、新公共管理理論的“經(jīng)濟人”假設適合我國民辦高校發(fā)展現(xiàn)實
民辦高校與公辦高校的最大差別在于，民辦高校是一個自籌經(jīng)費、自負盈虧、自主辦學的顧客支持型高等教育機構，這從根本上決定了其辦學機制的準市場化特征，也增加了民辦高校在辦學過程的風險。因此，與公辦高校僅服務于學生主體不同，民辦高校的主體除學生外，還包括管理人員、行政工作者和專職兼職教師。作為同一主體，他們都是不斷追求個人利益最大化的理性經(jīng)濟人。為了確保學校的整體運行和盈利發(fā)展，不論是民辦高校的管理人員、行政工作者、還是專兼職教師，都會為了自身利益的保障，主動追求利益最大化。新公共管理理論當中的經(jīng)濟人假定，民辦高校管理體制的改革恰恰可以借鑒這一假設。
2、新公共管理所關注的主體與我國民辦高等教育的性質(zhì)契合
民辦教育自籌經(jīng)費、自主辦學的性質(zhì)決定了其辦學資金來源的廣泛性，資金既可以由政府提供，也可以由社會來提供。在新公共管理理論當中，所關注的主體包含物品和服務，“物品和服務分為個人物品、自然壟斷物品、共有資源、集體物品。”[4]具有排他性和競爭性特征的物品和服務決定了物品該由政府提供，還是由市場生產(chǎn)。因為具有排他性，個人物品、自然壟斷物品能夠由市場中的價格實現(xiàn)生產(chǎn)和消費的平衡，這也意味著具有排他性的物品能夠由市場自發(fā)提供。新公共管理理論對主體的定位與依據(jù)與我國民辦高等教育的性質(zhì)契合，也能合理地指導和解決民辦高校在發(fā)展過程中的資金來源問題。
3、新公共管理理論的核心思想吻合民辦高校內(nèi)涵發(fā)展所追求的目標
民辦高校發(fā)展所追求的目標不是簡單的擴招和盈利，其根本的內(nèi)涵發(fā)展路徑一方面要解決民辦教育的生存問題，即資金和生源的問題，更重要的是要解決教育水平、實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展的問題，即如何實現(xiàn)高績效的管理，切實提高民辦高校辦學質(zhì)量的內(nèi)涵發(fā)展。公共管理理論的核心思想是提高政府服務的質(zhì)量和效率，將績效考核、競爭機制引入公共服務之中，這一核心思想順應了目前我國民辦高等教育改革的潮流要求，也吻合了民辦高校內(nèi)涵發(fā)展所追求的目標。
綜上所述，新公共管理理論中的三個核心理論：“經(jīng)濟人”假設前提、關注主體具有排他性、追求卓越績效的核心思想，都契合了我國民辦高校的發(fā)展現(xiàn)實，對我國民辦高校管理具體深刻的現(xiàn)實意義，合理、科學地將新公共管理理論應用于民辦高校的管理改革當中，將起到至關重要的作用。
【參考文獻】
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[關鍵詞] 新公共管理 政府改革 適應性 策略
一、新公共管理概述
20世紀后期，西方各國相繼步入全球化、信息化，以及知識經(jīng)濟的時代。在大工業(yè)時代形成和占統(tǒng)治地位的傳統(tǒng)的官僚制行政體制給西方各國帶來了政府機構臃腫膨脹、現(xiàn)象嚴重、管理成本無限增長、行政效率越發(fā)低下等諸多問題，導致了嚴重的政府財政危機和政府信任赤字。西方各國勵志圖強，自70年代末80年代初開始，在西方各國內(nèi)部掀起了一場聲勢浩大但方興未艾的大規(guī)模的政府改革運動，這場運動被稱為“新公共管理”運動。其體現(xiàn)出來的核心價值為非官僚化，即政府功能定位的市場化取向、政府服務輸出的市場化取向、政府內(nèi)部改革的放松規(guī)制取向和政府間制度設計的分權化取向。這場運動在相當程度上改善了西方國家的公共行政的管理水平，促進了其經(jīng)濟和社會的發(fā)展，進一步增強了西方國家在國際社會中的競爭力。
與理性官僚體制的官僚制理論和政治一行政二分法的理論基礎不同，新公共管理有其賴以產(chǎn)生和發(fā)展的獨自的理論基礎，一個是現(xiàn)代經(jīng)濟學理論，即指五六十年代興起的公共選擇理論、新自由主義經(jīng)濟學理論。通過運用經(jīng)濟學理論來解釋和研究傳統(tǒng)上屬于政治學和行政學領域的問題，使經(jīng)濟學理論向政治學、行政學理論滲透，從而構建形成新的公共管理理論；另一個理論基礎是私營部門的管理理論和方法。這些具有更加、創(chuàng)新性、靈活性和環(huán)境適應性的私營部門管理理論和方法，使政府趨向于“企業(yè)型政府”。
盡管眾多的學者對于新公共管理的理解存在差異，但是還是有一些能夠達成的共識的基本內(nèi)容：
1.政府公共政策化。也就是奧斯本與蓋布勒認為的政府應起掌舵而不是劃槳的作用；
2.將競爭機制注入到政府公共管理領域，取消政府公共服務供給的壟斷性，讓更多的社會組織與公民力量廣泛參與；
3.視公眾為客戶，政府應根據(jù)顧客和市場的需求向顧客提供服務，以顧客為中心，以顧客為導向，賦予顧客進行選擇的權利；
4.政府應采取分權的管理方式，改變原來金字塔式的科層官僚制，建立扁平式的非官僚政府體制；
5.政府應放松嚴格的行政規(guī)制，實施明確的績效目標控制，使組織由過去的“規(guī)則驅(qū)動型”向“目標驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變；
6.行政與政治不可能完全分開，公務員不必保持中立；
7.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。
二、在我國的社會環(huán)境下對新公共管理的適應性分析
自改革開放以來，我國在立足國情的基礎之上，不斷解放思想，學習和借鑒在國外已被實踐證明的先進的理論、知識、技術和方法，用以推動我國各項事業(yè)的建設。而通過實踐證明，引進和借鑒而來先進的理論、知識、技術和方法在我國都存在與本土環(huán)境的契合問題，也就是適應和不適應兩個方面，新公共管理理論亦不例外。
1.適應性方面，第一，改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟理論的提出、形成和豐富，社會主義市場經(jīng)濟實踐的出現(xiàn)、擴展和社會化，社會主義市場經(jīng)濟體制的構建、確立、穩(wěn)固化和成熟化，構成了推動我國國家現(xiàn)代化的政府改革的基本的歷史動因和現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎。在此意義上，我們可以認為市場經(jīng)濟實際上構成了我國政府改革的邏輯起點。為了適應和推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國國家行政組織曾先后進行過多次改革。然而迄今為止，我們雖然提出了豐富的關于政府改革的政策闡釋，卻沒有提出、抑或尚未形成用于指導改革實踐的較為系統(tǒng)和理性的、較具有前瞻性的理論闡釋。改革并沒有取得預期的效果。歷次政府機構改革的經(jīng)驗教訓呼喚以市場經(jīng)濟為理論內(nèi)核的用于指導政府改革實踐的新理論，而新公共管理理論就成為可以借鑒的他山之石;第二，我國經(jīng)過十幾年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO規(guī)則成為其成員國的基本義務之一。而作為當代西方世界國家政府改革主流的新公共管理理論，其中很多內(nèi)容與WTO規(guī)則存在一定程度的契合之處。在目的和宗旨上，二者都強調(diào)自由、公正、公開、公平；在基本原則上，二者均以市場為取向，即讓市場來決定政府的行為標準，政府權力受到限制并且逐漸弱化，國家職能也逐漸縮小，政治權力也應當逐漸從政府社會返還于公民社會；在行為方式上，都推崇市場經(jīng)濟框架下的政府職能變革和政府行為的變革，主張放松管制，認為理想的政府是掌舵型的政府而不是劃槳型的政府。
2.不適應方面。首先，新公共管理自身存在著固有的一些缺陷，其在理論基礎、市場化價值取向、忽視公共部門與私人部門管理特質(zhì)差異、政治傾向、具體政策實施和具體模式等方面受到了眾多的指責和批評，這也成為了新公共管理理論并沒有獲得普遍認可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性還沒有從民主政治制度上得到完全確認、行政體系的運作缺乏現(xiàn)代制度的支撐，行政權力缺乏必要的剛性制衡機制，行政權力向社會生活各個領域全面滲透的現(xiàn)象并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)、職業(yè)官僚隊伍尚未普遍地形成基于自由契約的獨立人格和職業(yè)精神、公民和職業(yè)官員都普遍缺乏對體現(xiàn)形式合理性的制度規(guī)范的信仰，同現(xiàn)代法治秩序相適應的普遍主義的行為模式尚未確立等原因的存在，官僚化不足成為了當代中國行政發(fā)展所面臨的首要問題。從某種程度上說，目前以理性官僚制為發(fā)展方向的定位必將會在某些方面和領域成為新公共管理在我國引入的限制性因素；最后，踐行新公共管理理論在當代中國的實施尚存在諸多現(xiàn)實條件的制約。例如，我國社會還沒有形成支撐新公共管理運行的良好的民主法律制度和市場經(jīng)濟制度、“第三部門”的社會自治能力還難以擔負公共管理的重任、我國還難以達到新公共管理所要求的科學技術水平等等。
三、對于引進新公共管理理論的策略研究
新公共管理理論上對官僚制所取得的巨大的比較優(yōu)勢,在西方世界國家所取的重大成就,以及其在相當程度上對我國國情的適應性，使我們有理由相信新公共管理的理論會在我國行政體制改革的過程中能夠發(fā)揮積極而重要的作用。而如何借鑒和利用新公共管理，選擇激進式或漸進式中的哪一種方式進行新公共管理取向的行政體制改革，成為擺在我國政府面前的現(xiàn)實課題之一。
本文主張采用漸進式的改革方式借鑒新公共管理的理論。理由如下：首先，中國行政體制改革的漸進性是由經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的漸進性決定的。當代中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型指的是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，其特點是確定階段性的改革目標，合理安排改革的先后順序,以及先找突破口，在試驗推廣，以點帶面等。期間經(jīng)過了有計劃的商品經(jīng)濟―商品經(jīng)濟―建立社會主義市場經(jīng)濟―逐步完善社會主義市場經(jīng)濟等多個階段和步驟。根據(jù)經(jīng)濟基礎決定上層建筑的原理，經(jīng)濟改革的階段性的特點也必然要求行政體制進行階段性的改革，從而為經(jīng)濟基礎服務。這種漸進式的改革不但其試驗和試錯機制適應了改革進程中的不可控因素與不確定信息的安全穩(wěn)妥處理，即具備了轉(zhuǎn)型的可逆性，而且可以保證轉(zhuǎn)型自始自終的動力充足，可預見并可控的前瞻力避開了路徑依賴的誤區(qū)。因此，新公共管理方向的改革也必將隨著我國市場經(jīng)濟改革的深化而逐漸在我國的行政體制改革全面鋪開;其次，行政制度作為一種權力規(guī)范和結構，一經(jīng)形成，就具有歷史的惰性，較其他社會制度更具穩(wěn)定性。行政制度的歷史惰性，一方面是由掌握政權的精英階層的獨占地位和利益所決定，作為既得利益者，他們希望維護現(xiàn)有秩序；另一方面，行政體制改革工程浩大，深刻復雜，往往缺乏足夠的動力支持；另外，新公共管理主張權力下放的特點在激進轉(zhuǎn)型的情況下容易使國家放權后中央式微、地方作大，中央與地方間產(chǎn)生權力鴻溝和控制真空局面的出現(xiàn)。所以，在必須求變的情況下，漸進式改革成為政治精英們的首選。再次，漸進性改革有利于創(chuàng)造民主政治氛圍，有時間和有機會使個人、企業(yè)和其他單位在改革的不同階段，為了自身利益，通過參加討論、發(fā)表言論等參與形式參加到政府行政改革進程當中去，從而影響改革進程。這樣的漸進式改革具有明顯的自下而上與演進主義的特點，自下而上的局部性參與往往引導著由上而下的全局性改革。漸進式改革促進政治參與的大幅度提高，不僅有利于減少集中決策由于信息不足而導致的風險，也有利于從根本上改變傳統(tǒng)體制下集中的利益結構、信息結構和決策結構，調(diào)動了各方面的積極性，為漸進式改革提供強大的動力。最后，漸進式改革符合中國傳統(tǒng)的政治文化。中國的傳統(tǒng)社會在政治上是高度集中的官僚政治和大一統(tǒng)的帝國，政治至高無上，社會發(fā)育程度低下；在意識形態(tài)上，以強調(diào)團體價值的家族主義的儒學為基礎，強調(diào)整體與共性；在經(jīng)濟上，自給自足的自然經(jīng)濟排斥商品經(jīng)濟。這種文化已深深植根于中國人的血脈，世代相襲。契約觀念淡薄、小生產(chǎn)意識、官本位思想等根深蒂固，這無疑與發(fā)展市場經(jīng)濟定位相違背。文化觀念的轉(zhuǎn)變是一個漫長而痛苦的過程，而漸進式的改革方式成為了打破這種 “堅冰”最優(yōu)選擇。
公共管理以服務民眾、維護秩序、和諧社會和經(jīng)濟發(fā)展為主要目標，而實現(xiàn)這一目標的重要手段在于科學合理的公共管理計劃的設計和有效實施。由此，作為建構和諧社會的政府機構及有關部門一定要遵從服務民眾、和諧社會的原則，本著對百姓辦實事的原則進行各個方面的改革和進取，采取靈活的手段，積極爭取民眾利益，從而提高公共管理實施的效率，促進經(jīng)濟的發(fā)展，社會的和諧與進步。
1 新公共管理的定義
新公共管理的概念非常松散，它是指一種試圖取代傳統(tǒng)的管理模式的新的理論，也是一種新的公共行政模式。新公共管理模式是現(xiàn)今社會國內(nèi)外運用得比較廣泛的管理模式。
2 新公共管理理論實施的文化背景
作為一種新的改革思想和模式，新公共管理是對時代要求的積極呼應，是順應新時代潮流的有效途徑。信息時代的快速更替，早在20世紀80年代，一些西方發(fā)達國家的政府管理相繼出現(xiàn)了嚴重的危機，傳統(tǒng)的公共管理體制已不能順應社會的潮流，面臨這巨大的管理漏洞，經(jīng)濟上出現(xiàn)的嚴重危機，一些西方國家開始提出了新的公共管理理論并得以實踐。它主張競爭機制，重視公共服務效率，強調(diào)在公民的需求上盡量做到滿足公民需求最大化。新的體制應用得到了廣大人民群眾的響應與號召，新公共管理理論的實施與落實奠定了很深的基礎。
3 新公共管理理論的代表人物
新公共管理理論的提出并實施是一個時代向另一個時代跨越的標志，新公共管理理論實施的過程也是一個漫長的過程。許多學者對于新管理理論的發(fā)展做出了重大的貢獻，進一步地針對本國的國情做出了更加完善的體系。
3.1 胡德的生平極其主要學術貢獻
克里斯托夫.胡德，英國著名的行政學者，畢業(yè)于約克大學，獲得社會科學政治學學士學位。胡德主張政府行政、規(guī)章制度和公共部門的改革研究。
3.2 巴澤雷的生平及其主要學術貢獻
麥克爾-巴澤雷，美國行政學者，1980年獲得斯坦福大學的文學學士學位。麥克爾-巴澤雷主張公共管理改革、戰(zhàn)略開發(fā)管理以及政府組織創(chuàng)新等方面。
4 新公共管理理論的成就
新公共管理體制不同于傳統(tǒng)的的管理體制，它在新的信息時代提出了運用創(chuàng)新的思維和方式改革，為人民群眾謀福利。在解決人民內(nèi)部矛盾時的群眾利益最大化。政府的管理職能是掌舵而不是劃槳，政府的主要職責就是給予人民群眾大的利益，引導人民群眾走正確的路線。政府應該把管理和實施分開來做，這樣做的好處就是既節(jié)省了政府的開支，又可以很親民化的完成任務，提高了工作效率。政府本著人民群眾最大利益化的職責，要盡可能的多提倡健康向上的生活觀念，為老百姓做實事。
4.1 城市郊區(qū)土地開發(fā)和交通的延伸
在社會經(jīng)濟的管理體制中應當積極開發(fā)偏遠地區(qū)或城市周邊地區(qū)。通過新的公共管理體制促進國家的共同發(fā)展，城市的統(tǒng)一建設。一個國家的偏遠地區(qū)可以實行補助的政策。一個城市在建設的時候同等對待。新開發(fā)的地區(qū)實行盡快落實公共設施，以確保出行以及生活上的方便。我國現(xiàn)在許多發(fā)達的城市地鐵、公交等公共交通設施看似已經(jīng)很完善，但是由于人口的日益增長，土地的利用率在不斷擴大，目前已經(jīng)開始向郊區(qū)擴展。雖在價格上相比城區(qū)要低一些，但是交通還是很閉塞。使得剛剛開發(fā)起來的新城慢慢地恢復成死城，無人問津。商品房建完無人購買，在經(jīng)濟上遭受到了巨大的損失。對這一問題，政府部門應當積極主動地策劃一個方案交由上級部門處理，待上級領導審批決定后應盡快落實實施，以確保百姓的利益得以不受損失，城市的交通是一個城市發(fā)展的前提。
4.2 公務員上崗政策及優(yōu)勢
我國對于公務員上崗實行筆試、面試的考試，優(yōu)勝劣汰的政策，大大地提高了政府公務員的素質(zhì)和專業(yè)技術水平。目前我國實行公務員考試人員的資格有學歷、專業(yè)、年齡等的限制，剛剛晉升的人員多數(shù)都是剛畢業(yè)不久的大學生，剛剛畢業(yè)初到社會，對一些事物很新鮮，對工作很熱情，積極性很高，對生活也有很獨特的見解。不妨將一些創(chuàng)新的工作交由他們?nèi)ヌ幚恚蠁T工從旁協(xié)助，或許也會有一些不同與以往的結果。
4.3 西部偏遠地區(qū)的開發(fā)與建設
西部大開發(fā)是中華人民共和國中央政府的一項重要的政策，其目的是把東部沿海發(fā)達城市剩余的經(jīng)濟能力用以提高西部地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平。努力實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟又好又快地發(fā)展，使西部偏遠地區(qū)人民的生活水平持續(xù)穩(wěn)定的提高，基礎設施和生態(tài)環(huán)境上有新的突破。其重點是要在發(fā)展交通、醫(yī)療設施和教育等基本公共服務領域取得新的成就，為構建社會主義和諧社會邁出扎實的步伐。
4.4 城市綠化改革的重要性
城市的衛(wèi)生環(huán)境和綠化可以很直觀地體現(xiàn)一個城市的精神面貌。社會經(jīng)濟日漸發(fā)展的今天，人們的生活水平逐漸提高，一部分人下海經(jīng)商已有了很大的回報。人們多數(shù)都過上了小康的生活。隨著生活水平的提高，很多人為了改善自己的生活質(zhì)量都買了私家車。私家車的增多導致了城市交通的擁堵，汽車尾氣的過量排放，使得環(huán)境受到了很大的污染。針對這一問題，政府和有關部門可以做出一些相應的計劃。采取擴大城市綠化面積和汽車尾號限行的政策，減少汽車尾氣的排放量和植物對汽車尾氣中的有害物質(zhì)的吸收。目前我國大部門城市的綠化面積都能達到占城市總面積四分之一的標準。
4.5 九年義務教育政策的實施
我國現(xiàn)實行九年義務教育的政策，其一個重要的特征就是免費性這里專指免收學費。我國現(xiàn)在有很多農(nóng)村開始實行兩免一補政策，即免收學費、雜費，對寄宿生有一定的生活補助，各地區(qū)標準不同。而現(xiàn)在社會上還有一種普遍的現(xiàn)象就是學區(qū)房的興起，即買學校規(guī)劃了學區(qū)的房子，學生可以去當?shù)氐膶W校上學。對于不是學區(qū)內(nèi)的學生學校不予接受。很多孩子面臨著上學難的問題。針對這一問題我國教育部門秉著公平、公正、公開的原則保證人民群眾的知情權，以人民群眾為基礎進行全面的監(jiān)督，落實相應的政策并實施。
關鍵詞：新公共管理運動；官僚制；非政府組織；法治
20世紀70年代末80年代初，在全球范圍內(nèi)掀起了一場聲勢浩大且持續(xù)至今的“新公共管理運動”，這場運動不僅使西方國家公共管理特別是政府管理理論與實踐產(chǎn)生了重大而深刻的變化，也為我國建設有中國特色的政府管理模式提供了學習借鑒的模板。
一、新公共管理運動的內(nèi)涵與興起背景
新公共管理是上世紀80年代應運而生的一種新的公共行政理論和管理模式，它深深扎根于現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論與方法，倡導在享有公權力的部門采用私人管理中較先進的績效管理、人力資源開發(fā)和競爭機制等方法，強調(diào)塑造政府科學文明的組織文化，主張實行更加靈活多變，開放有效的管理，其興起背景可歸納為兩個方面：
（一）科層制模式的失效。隨著西方各國后工業(yè)化社會的發(fā)展，原有的政府體制不能滿足社會快速發(fā)展的要求。韋伯官僚制中僵化的教條和固定的程序在數(shù)十年的社會實踐中已經(jīng)被有力證明是過時的，無效的。政府若想取得科學高效的管理就必須調(diào)整原有的模式，以適應新時代的發(fā)展要求。因此，對原有的政府管理理論的創(chuàng)新成為其主要任務。
（二）新經(jīng)濟革命的沖擊。70年代的石油危機給西方經(jīng)濟帶來沉重的打擊，原有的國家政府無力應對一系列新的政治與社會問題。經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，科技、信息等因素在社會發(fā)展及公共管理中的作用愈加重要，這也使得各國政府不得不高度重視新的智力因素在推動管理理論革新進程中的突出地位。
二、新公共管理運動在中國的發(fā)展現(xiàn)狀：
受經(jīng)濟發(fā)展水平、、國際政治關系等因素的影響，我國真正意義上的行政體制改革在20世紀70年代末才拉開序幕。自1978年以來，社會各方面都取得了不俗的成就，與此同時，對行政管理改革的呼聲也日益強烈。幾十年過去了，政府的改革從打破計劃經(jīng)濟體制束縛開始，逐漸與市場經(jīng)濟體制建設進程相協(xié)調(diào)，并努力轉(zhuǎn)變政府職能。通過諸如精簡機構、引進國外先進經(jīng)驗等措施，促進管理方式的創(chuàng)新，努力完善公務員制度，打造服務型政府，提高專業(yè)化素質(zhì)，整頓行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府管理體制。目前，新一輪的行政改革正在進行，但從所取得的成果來看，距離建立靈活、高效、透明、廉潔的現(xiàn)代政府還有很大差距。
三、新公共管理運動在中國的限制性因素：
（一）我國市場機制不夠成熟，現(xiàn)代化管理程度低下。新公共管理所強調(diào)的市場化和企業(yè)化這兩個目標一定要建立在成熟的市場機制和先進的私人管理的基礎之上，但目前我國社會主義初級階段，市場經(jīng)濟極不成熟，還處于形成期，在由計劃經(jīng)濟體制變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制的軌道上，我們的轉(zhuǎn)型還不是很成功；政府仍然較多地干預市場和經(jīng)濟，我國許多企業(yè)管理方式落后，還未建立起科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。由此可見，新公共管理運動在我國的發(fā)展還面臨著許多現(xiàn)實性的問題。
（二）官僚制阻礙了新公共管理運動的發(fā)展。“在當代，病癥本身是不分國界的”。[1]在我國存在了千余年的官僚體制，在歷史發(fā)展的長河中逐漸僵化，導致我國政治領域出現(xiàn)了許多丑陋且難以根除的問題：，權錢交易等腐敗問題；重復決策，效率低下，甚至是無效率等缺點；脫離群眾，高高在上等弊病；踢皮球，等現(xiàn)象在公共部門盛行，政治環(huán)境的混沌增大了新公共管理運動在我國發(fā)展的難度。
（三）法治基礎薄弱，難以形成良好的法治環(huán)境。“中國是一個長期中央集權的國家，行政制度非常發(fā)達，但整個公共管理既未有過管理主義大行其道，亦未受過法治主義的洗禮”。[2]在我國，集權統(tǒng)治貫穿封建社會始終，許多落后糟粕習俗并未完全摒棄，“奴性”根深蒂固，國民素質(zhì)不可能在短期內(nèi)得到迅猛提升，國人法治意識非常淡薄，“無法可依，有法不依，執(zhí)法不公，違法不究”早已成為不爭的事實。司法制度極不完善，有效監(jiān)督體系的缺失也使得新公共管理運動屢受挫折。
筆者認為建設有中國特色的政府管理模式除了要完善市場機制，找準政府在現(xiàn)代社會的定位，還應加快我國的法治進程，建立以道德為支撐、法律為保障的良好環(huán)境。而最關鍵的是應從內(nèi)在原因出發(fā)尋求解決路徑，改變舊的觀念，對新理念進行融會貫通，實事求是地為社會發(fā)展做出貢獻。
民主之路本就漫長艱辛，除了政府自身的改進與突破，作為公民，更應該團結起來，喚醒靈魂深處的法律意識、民主意識，以積極的姿態(tài)融入到國家政治生活中，一定要杜絕“政治與我無關，我要明哲保身”這種想法，歷史從來都是人民創(chuàng)造的，有什么樣的人民，就有什么樣的歷史，政治在我們的生活中也是無所不在的。只有在政治上堅持可持續(xù)發(fā)展的觀點，才能更好地營造出一種經(jīng)濟穩(wěn)定，文化繁榮，政治開放，生態(tài)文明的局面，讓人民徹底擺脫長久以來奴性的驅(qū)使，并通過合理的途徑，理智地推動法治建設，真正做到以主人翁的姿態(tài)參政議政，積極為政府管理、社會發(fā)展建言獻策。
參考文獻：
White（1926）的《公共行政學導論》和Willoughby（1927）的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現(xiàn)象的科學原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派，該學派主要關注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域，提高管理理論的科學性。Taylor（1911）在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則，并指出：“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注，從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準則。HenriFayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領域，拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派
20世紀30年代，傳統(tǒng)的公共行政學派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結構和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當時的情形：“現(xiàn)時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。
社會系統(tǒng)學派從系統(tǒng)、整體性等社會學觀點來研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個學派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協(xié)商一致”機制的性質(zhì)。
理性決策理論學派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發(fā)展，以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結合應用的研究。
系統(tǒng)論認為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖妫凑c社會其他組織之間的政治關系，以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力，政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。
系統(tǒng)管理學派是以系統(tǒng)為研究對象，研究自然、社會和思維領域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據(jù)此來認識和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottParsons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關系之中，任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動，并在適應環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。
行政生態(tài)學派，借用生態(tài)學研究生命體與其環(huán)境的相互關系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關系。最早提出行政生態(tài)的學者是哈佛大學教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關系，為公共管理學開辟了新的領域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風，用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認識路徑。
（四）公共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內(nèi)涵，也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學派，除了致力于民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復興之路。
關鍵詞：危機管理；醫(yī)院管理；必要條件
中圖分類號：F27文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）04-0106-02
近年來，隨著我國社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，社會環(huán)境變得日益紛繁復雜，各類矛盾不斷凸顯，導致各類危機事件頻繁暴發(fā)，這對我國政府以及各類社會組織的危機管理能力都提出了更高的挑戰(zhàn)。醫(yī)療機構由于其行業(yè)的特殊性，在運營的過程中不免會遇到不同于其他行業(yè)的危機。如何有效化解這些危機，維護醫(yī)院的正常運轉(zhuǎn)，是醫(yī)院管理者所要考慮的首要問題。
1 醫(yī)院危機的涵義及成因
1.1 醫(yī)院危機的涵義及特點
按照羅森塔爾和皮恩伯格的定義“危機是指具有嚴重威脅性不確定性和有危機感的情境。” 從醫(yī)院角度來講,醫(yī)院危機可界定為由于某種突發(fā)事件的出現(xiàn)和爆發(fā)而打破醫(yī)院原有的平衡狀態(tài)，超出了醫(yī)院常態(tài)的管理范圍,要求醫(yī)院采取特殊措施加以應對的緊急狀態(tài)。
醫(yī)院危機的發(fā)生可能是人為原因，也可能是自然原因；可能是內(nèi)部原因，也可能是外部原因。因此，醫(yī)院危機的產(chǎn)生已經(jīng)成為一種不可避免的現(xiàn)象，其特點如下：
突發(fā)性和緊迫性。醫(yī)院危機事件具有突發(fā)性，它是在人們意想不到的時間、地點發(fā)生的。在爆發(fā)之前毫無征兆可言，通常是從一些細小而不為人所注意的事件迅速演變而來的。危機爆發(fā)之后，由于其有巨大破壞性，要求管理者在沒有經(jīng)驗性知識可供指導的情況下，能夠迅速的利用當前的有限資源來應對危機事件，以降低危機對醫(yī)院所造成的損害，具有時間的緊迫性。
不確定性和未知性。由于醫(yī)院危機事件演變迅速以及周圍環(huán)境的復雜多變，導致事件變化的影響因素具有高度的不確定性，再加上人類的有限理性以及信息的不對稱決定了事態(tài)發(fā)展的趨勢無法用常規(guī)性規(guī)則進行判斷，所以危機的發(fā)展過程難以控制，結果也難以預測。
危害性和破壞性。這是醫(yī)院危機的最根本特征。危機的產(chǎn)生會導致醫(yī)院脫離正常軌道而陷入危機的非均衡狀態(tài)，對醫(yī)院的發(fā)展具有一定的破壞性。
1.2 醫(yī)院危機的主要成因
醫(yī)院在日常運作過程中,由于所處環(huán)境的不斷變化,會遇到各式各樣的危機。危機的主要成因表現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）社會因素：①國際環(huán)境的改變，隨著改革開放的不斷深入，我國的醫(yī)療機構已不再擁有壟斷地位，國外醫(yī)院日益充斥著國內(nèi)市場，使醫(yī)療服務行業(yè)的競爭加劇，醫(yī)院的生存面臨著嚴峻的考驗，②制度環(huán)境的改變：在新形勢下，國家出臺的各項新的醫(yī)療法規(guī)及醫(yī)療保險制度，要求醫(yī)院要迅速轉(zhuǎn)變角色，以適應新制度下社會的需求，但在轉(zhuǎn)變的過程中，醫(yī)院會因應對不當而產(chǎn)生危機。 ③自然災害，突發(fā)公共衛(wèi)生事件等造成的醫(yī)院危機。④與外界溝通渠道不暢通或信息不對稱而造成外界對醫(yī)院的誤解和對醫(yī)院的運營造成的困擾。
（2）醫(yī)院自身因素：①醫(yī)院內(nèi)部的醫(yī)務人員道德水平低下，未樹立正確的服務意識，態(tài)度冷漠,價值觀失衡，造成醫(yī)患關系緊張，而產(chǎn)生信任危機。②在提供醫(yī)療服務過程中,醫(yī)院員工技術水平有限以及醫(yī)療設備陳舊而造成的差錯、事故原因等而引發(fā)的醫(yī)療糾紛。③醫(yī)院管理的失當而造成的運營危機等等。
2 危機管理理論
危機管理這一概念是美國學者于20世紀60年代提出的，作為決策學的一個重要分支，首先應用于外交和國際政治領域，后逐漸引入其它領域。所謂危機管理，就是為應付各種危機事件所進行的監(jiān)測、分析、規(guī)劃決策以及予以化解的活動過程，它用全新的科學思維方法,非程序化的決策模式,有效的預控或者處理危機事件,其目標是消除或降低危機事件所造成的威脅。
危機管理不是一個固定的模式，而是一個動態(tài)的過程，是分階段進行的，對于危機管理的具體程序,不同的學者提出了不同的模型,學術界最為認同的有三種:最基本的三階段模型,芬克的四階段模型和米特若夫五階段模型：即米特羅夫的五階段模型(1994):信號偵測、探測和預防、控制損害、恢復階段和學習階段。芬克的四階段生命周期模型(1986)，芬克從醫(yī)學角度，將危機管理的生命周期分為如下四個階段:征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期。伯奇和古斯等諸多危機管理專家推崇的三階段模型，危機前、危機和危機后三個大階段等。
總之，危機管理是以時間序列為視角, 各個階段緊密關聯(lián)而形成一個管理的周期，其目的在于化解危機，消除或減少危機所帶來的損失。
3 醫(yī)院危機管理
醫(yī)院危機管理其實質(zhì)是危機管理理論在醫(yī)院管理中的應用，是危機管理和醫(yī)院管理的結合。目前，國外的一些醫(yī)院己將危機感作為醫(yī)院管理者應具備的基本素質(zhì)，并將健全危機管理機制納入評價醫(yī)院的標準。而現(xiàn)在在我國諸多醫(yī)院尚未樹立危機意識，也未應用危機管理的基本思想處理醫(yī)院所面臨的各種危機與挑戰(zhàn)。這種狀況不僅給人民身體健康帶來了嚴重威脅，也對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了重大影響。這就要求醫(yī)院平時就根據(jù)危機管理的指導思想，強化危機意識,建立危機管理系統(tǒng),盡可能地將危機消滅在潛伏期,做到防微杜漸。
借鑒危機管理理論，筆者將醫(yī)院的危機管理的過程劃分為以下三階段:危機預警和危機管理準備階段，管理危機階段及危機管理后階段。
3.1 危機預警和危機管理準備
危機預警和危機準備是一種超前管理，其目標是在危機形成之前遏制、消除其暴發(fā)誘因，將其控制在萌芽狀態(tài)。危機預防不僅需要樹立危機意識，更需要預警機制和危機管理組織體系的保障，來預先消除危機發(fā)生、發(fā)展的可能性和現(xiàn)實性誘因。
醫(yī)院危機預警系統(tǒng)是一種對危機進行超前管理的系統(tǒng)，主要對預警對象和范圍、預警指標、預警的信息進行分析和研究，及時發(fā)現(xiàn)和識別潛在的可能造成危機的各種因素，以便采取預防措施，減少危機發(fā)生的突然性和意外性，從根本上預防危機的形成。為做好超前管理，建議醫(yī)院做到以下幾點：
（1）樹立牢固的“危機”意識。
危機意識是危機預警的起點，由于危機具有突發(fā)性和不確定性，醫(yī)院危機是隨時隨地都可能發(fā)生的。至于危機何時發(fā)生?何地發(fā)生?怎樣發(fā)生?都是很難預測的。因此,在醫(yī)院管理中，不但醫(yī)院的管理者要樹立牢固的“危機”意識。同時，還要在全院普及危機管理知識,促進全院人員危機意識的形成,這有助于提高醫(yī)院整體對危機的把握能力,減少危機事件發(fā)生的可能。
（2）建立危機預警綜合信息系統(tǒng)。
在危機管理過程中，信息發(fā)揮著十分重要的作用。及時收集、傳遞和共享信息，能夠紓緩危機，降低危機的損害。所以，醫(yī)院建立危機預警機制的關鍵就是建立綜合的信息系統(tǒng)，其主要內(nèi)容包括:危機監(jiān)測,即對可能引起醫(yī)院危機的各種因素和危機的征兆進行嚴密的檢測。例如在醫(yī)院運營的過程中，可能會出現(xiàn)醫(yī)務人員工作積極性不高，醫(yī)療糾紛增多，醫(yī)患關系緊張等現(xiàn)象，那么醫(yī)院的有關部門就要加以重視，分析產(chǎn)生的原因，因為這些事件就可能引發(fā)醫(yī)院大的危機。危機預測是指醫(yī)院將危機監(jiān)測所獲得的信息資料，依據(jù)危機預警指標進行分析，對發(fā)生危機的可能性及其后果危害程度作出判斷和估計。危機預控,即在監(jiān)測、識別和評價之后進行相應的診斷,判斷是否要采取相應的預控對策和制定各種危機預案,以及如何采取相應的對策以有效地避免危機的發(fā)生或盡量將損失減少到最小。
醫(yī)院危機預警機制是一套層次高、結構復雜、相關性強的網(wǎng)絡化運行體系,由預警信息搜集子系統(tǒng)、預警信息分析和評估子系統(tǒng)、危機預測子系統(tǒng)、危機預警指標子系統(tǒng)、危機預控對策子系統(tǒng)等子系統(tǒng)構成，對預防危機產(chǎn)生起著至關重要的作用。但同時需強調(diào)的是，無論哪一個系統(tǒng)，它的有效運行都需要一定的組織來承載。所以，危機的超前管理需要有相應的組織體系與之相配套。
（3）加強醫(yī)院危機管理組織體系建設。
具備健全的危機管理組織體系，是醫(yī)院管理成熟與否的標志。因為危機的發(fā)生不僅會影響醫(yī)院的經(jīng)濟利益,使醫(yī)院的正常經(jīng)營受到損害，更重要的是,如危機處理不當,還會使人民的生命安全受到威脅。所以醫(yī)院應加強危機管理組織體系建設,設立專門負責醫(yī)院危機管理部門，包括決策部門，主管部門，后勤部門以及信息與危機感應部門等，通過各個部門的合作與協(xié)調(diào)，深入了解引發(fā)醫(yī)院危機的潛在因素,并隨時監(jiān)察可能出現(xiàn)的危機,研究、制定防范措施;一旦危機發(fā)生,能迅速、及時、高效地采取應對措施,協(xié)調(diào)處理危機引發(fā)的各種問題。
（4）制訂可行的危機管理預案: 防范危機是醫(yī)院管理者的重要使命，如果沒有事先應對計劃，危機一旦爆發(fā)，對于整個醫(yī)院，無論是院級管理層的組織領導能力還是全院員工的素質(zhì)都是一項重大的考驗。所以，要做好醫(yī)院的危機管理工作,必須有一個完整、可行的危機管理預案。這樣,在危機來臨時,醫(yī)院就可以上下齊動員，從容應對,將危機給醫(yī)院帶來的危害降到最小。在這種思想指導下,醫(yī)院應運用危機管理的組織體系，投入人力和物力,研究各種危機發(fā)生的可能,并據(jù)此擬定不同的應變計劃。因此，制定危機管理預案,在保證醫(yī)院遇上危機時能加強控制和迅速化解上,具有重要作用。
3.2 危機管理階段
危機暴發(fā)后，決策者應迅速判斷事件性質(zhì)和危害程度，適時啟動相應范圍的危機管理體系，加強危機狀態(tài)下的信息管理，認清信息傳播方向、及時傳遞信息、建立充分的信息來源渠道，準確掌握事態(tài)動向，以確保做出準確而切實的戰(zhàn)略決策; 根據(jù)戰(zhàn)略決策，分配人員、設備、物資等，來處理危機事件。在整個危機管理過程中，良好的信息溝通應是貫徹始終的，建立信息通報制度，做到上情下知，下情上知。同時，還要實時對危機的發(fā)展形式進行監(jiān)控和評估，以便更好的掌控危機，達到良好的管理效果。
3.3 公共部門危機的善后對策與事后管理
危機一旦發(fā)生后,最重要的就是要現(xiàn)實地面對危機所帶來的災難和破壞。首先醫(yī)院要制定恢復常態(tài)管理的決策和計劃，做好對危機利益關系人的事后管理。其次就是牢牢抓住這個“化危為機”的關鍵階段，要重新審視整個危機管理的過程，進行評估，總結經(jīng)驗教訓，提高自身的管理水平。
總結：人類經(jīng)歷過許許多多的危機，并在危機中學會了危機管理〔4〕，醫(yī)院也同其他行業(yè)和領域一樣，時時刻刻陷于產(chǎn)生危機的風險之中。所以，加強醫(yī)院的危機管理，提高醫(yī)院應對危機事件的能力，將成為現(xiàn)代醫(yī)院發(fā)展的必由之路。
參考文獻
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一、公共管理理論的內(nèi)涵
我國的公共管理，是隨著改革開放而產(chǎn)生的社會實踐，伴隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展而取得進展。公共管理的發(fā)展主要體現(xiàn)在行政管理的改革，使政府的職能取得了很大的轉(zhuǎn)變，政府對社會事務的管理方法不斷變化，在對公共事業(yè)進行管理的過程中，增加了非政府組織的重要作用。在學位教育和學科教育之中，公共管理受到人們的使用和認識，本學科也受到了社會的廣泛關注，但是在對公共管理理論進行研究的過程中，存在著很多差異。公共管理指的是隨著經(jīng)濟體制的不斷完善，政府在協(xié)調(diào)社會發(fā)展的過程中，發(fā)揮的作用和使用的管理手段也不斷發(fā)生著變化，因此，需要盡快建立一套完善的、科學的、規(guī)范的、協(xié)調(diào)的、高效的管理體系，重視對公共管理專業(yè)人才的培養(yǎng)。同時，因為政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，很多以往由政府負責的管理工作已經(jīng)開始授權給非政府組織負責，相關的人才越來越受到組織的歡迎，為了適應這種發(fā)展的需求，在相關部門的領導和組織之下，招生工作妥善、快速的進行。公共管理從學校到政府形成了一套完整的體系，有著廣泛的發(fā)展前景。公共管理具有社會性的特征，是市場經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，明確了管理的目標、范圍、模式、對象和主體，最終有效地對實踐進行指導。公共管理最重要的任務就是和我國的國情相結合。除了對政府事務進行管理之外，還應該對社會事務進行管理。具體來說，公共管理的對象是社會事務、政府事務和國家事務，具有廣泛的適應性和公益性。公共管理的主體具有多元性的特征，主要有慈善機構、志愿者、居民組織、中介機構和私人機構等。公共管理的對象比行政管理更加廣泛，具有更具體的事務性特征，應該對私人部門的管理方法和管理方式進行借鑒，在公共管理中引入市場競爭機制，使行政效率得到提高。不斷對公共管理的內(nèi)涵進行延伸，增加公民參與到公共事務之中的機會，對公共責任和公共權力進行分化，實現(xiàn)民主監(jiān)督和民主管理，使用公民權利對公共權力進行牽制。社會利益是公共管理的價值取向，在研究的過程中應該堅持多元化的價值取向，包含社會取向、企業(yè)管理取向和公共政策取向等。總之，在我國公共管理快速發(fā)展的新時代，從學術上和理論上對公共管理的定義和概念進行了討論，最終對相關的內(nèi)容達成共識，使實踐和理論共同發(fā)展，明確公共管理在經(jīng)濟建設中的重要作用。
二、公共管理理論和行政管理之間的關系
公共管理和行政管理之間的關系受到社會各界的廣泛關注，公共管理的目標、方式、范圍和主體都和行政管理有很多相似點，在分析行政管理和公共管理之間關系的時候，應該重視相關理論的主要內(nèi)容和產(chǎn)生背景。公共管理是一個獨立的學科和領域，該理論在產(chǎn)生的過程中的主要內(nèi)容是對政府管理進行研究，也是公共行政學。在相關理論不斷發(fā)展的過程中，公共管理發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)換，具體來說，從以往的公共行政向公共政策分析轉(zhuǎn)變，再向公共管理轉(zhuǎn)變，在公共管理中，重視效益、效率和經(jīng)濟。這種新的公共管理理論的產(chǎn)生，主要有以下幾種原因。第一，由于在二十世紀七十年代產(chǎn)生了嚴重的經(jīng)濟危機，政府財政困難，使管理危機和信任危機等社會危機十分嚴重，因此，政府辦事效率很低，使社會問題嚴重，導致了國家的經(jīng)濟水平和生活水平不斷下降。第二，受到全球經(jīng)濟一體化的影響，很多國家都面臨著壓力和挑戰(zhàn)，因此，政府應該更有效地控制和引導國民經(jīng)濟進行運轉(zhuǎn)，提高在國際市場中的競爭力，提高經(jīng)濟的發(fā)展水平。第三，由于信息革命的不斷發(fā)展，政府不斷向透明、高效和靈活的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，政府為了和社會特點相適應，建設了與自身經(jīng)濟發(fā)展相適應的管理模式。第四，隨著傳媒水平的提高，公眾對政府的需求不斷增多，因此，政府產(chǎn)生了巨大的改革壓力。在對新公共管理進行實踐的過程中，應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共行政學學科結構、探究方式、探究主體和探究范圍，成為政府管理的主流和趨勢。一是政府的主要職能不是執(zhí)行政策而是制定政策，政府應該將市場和顧客作為服務的導向。政府在管理的過程中應該使用分權和授權的方式，政府在管理的過程中應該借鑒私營部門的經(jīng)驗和手段，應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的對公共服務和公共物品的控制，在管理的過程中引入市場機制。二是政府應該重視提供服務的質(zhì)量、效果和效率，對相關的行政規(guī)則進行靈活的執(zhí)行，對控制的目標有明確的認識，要提高政府在工作過程中的預見性，提高成本意識，增強工作人員的政治意識和責任感。總之，西方國家對公共管理的改革體現(xiàn)了社會的新需求，也是社會科技、經(jīng)濟和政治不斷發(fā)展的產(chǎn)物，雖然在實踐和理論中都面臨著很多的困難，但是為社會的經(jīng)濟發(fā)展提供了積極的作用。公共管理的改革主要集中在方式、對象和主體上的改革，轉(zhuǎn)變公共管理的主體，重視公共管理和行政管理之間的關系。行政管理源于美國，主要的研究內(nèi)容是政府管理。行政學主要有三個發(fā)展階段，即產(chǎn)生階段、發(fā)展階段和科學化階段，在每一個發(fā)展階段之中都有其獨特的方式方法、內(nèi)容和特征。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政管理的主體也不斷增多，管理手段、管理對象和管理內(nèi)容也不斷發(fā)展。從公共管理和行政管理的本質(zhì)來看，公共管理隨著社會實踐的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是科學化的公共管理活動。我國從上個世紀末期開始，中介組織得到了飛速的發(fā)展，公共管理主體、管理的方式和對象也不斷發(fā)展，因此，我國不斷加速行政管理的變革，使政府職能進行轉(zhuǎn)變，探索出與我國社會發(fā)展相適應的行政管理模式。隨著公共管理水平的不斷提高，為行政管理的發(fā)展目標和發(fā)展趨勢都提出了更高的要求，在認識公共管理對行政管理借鑒意義的過程中，應該堅持兩個原則。第一，認識到事物的發(fā)展是前進性和曲折性的結合。第二，社會的生產(chǎn)力水平應該和我國的具體國情相適應，不能照搬照抄西方國家的相關理念，在認識問題的過程中，應該同我國的國情相結合，應該結合社會的實際情況，對社會環(huán)境進行考慮，建立完善的公共管理學科體系，充分反映出我國的社會特色。在學科設置的過程中，應該設計公共管理為一級學科，其下設的幾個學科中包含行政管理。公共管理是我國目前行政管理的新發(fā)展趨勢。在管理的內(nèi)涵上，方式、手段、范圍、內(nèi)容、對象和主體都是行政管理的進一步發(fā)展、更新、擴展和延伸。公共管理的重要內(nèi)容是政府管理，行政管理作為公共管理的二級學科在管理的方法、方式和范圍上的改變，并不是政府職能的喪失，眾多非政府組織的活動，也需要在政府的引導之下進行，因此，應該在我國的國情之下，對二者的關系進行界定。公共管理和行政管理存在著以下幾個方面的不同。第一，公共管理將政府組織、政府管理的規(guī)律和第三部門的管理作為研究內(nèi)容，而在行政管理中，研究的內(nèi)容較前者來說，比較狹窄，二者是整體和部分之間的關系。第二，公共管理研究公共部門及其在管理過程中的規(guī)律等問題，但是行政管理將公共部門的管理規(guī)律和管理方式作為研究對象，二者是一般和個別的關系。第三，在公共管理研究的過程中，將工商企業(yè)和政府組織視為統(tǒng)一的整體，只是二者的管理方式和管理性質(zhì)不同，但是，公共管理著重于對公共部門的管理，而行政管理的內(nèi)容是社會公共事務。在權利的角度上，政府是公共權力的擁有者，因此，很容易將這種權力看作為無限的，應該對整個社會生活負責。但是，在政府實際工作的過程中，應該將政府的有限性和無限性相結合，提供公共服務，適應社會的需求。
三、公共管理理論對行政管理的借鑒意義
隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，因此，對政府提出了新的需求，信息化發(fā)展和公共事務的增長對政府提出了新的要求，同時，政府和資本不分離的制度使企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新性和自主性受到了影響，不利于適應經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢。同時，公共事務在處理的過程中，受到國際市場的影響，社會迫切需要建立一個民主、合理、科學的政府制度，實現(xiàn)服務型政府的職能轉(zhuǎn)變，使政府從經(jīng)濟的參與者成為經(jīng)濟的間接管理者，不斷創(chuàng)造一個有利于市場經(jīng)濟的環(huán)境。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會事務不斷增多，管理的變化不斷加快，挑戰(zhàn)了以往的管理模式，同時，經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，政治文明水平不斷提高，激發(fā)了公民意識的覺醒，人民迫切希望參與到公共事務的管理之中，對政府的非程序化、非科學化、非透明化和非民主化的管理模式提出了質(zhì)疑。社會的分工不斷細化，提高了專業(yè)化水平，對政府的行政能力提出了挑戰(zhàn)，因此，需要更多的社會民眾和企業(yè)參與到公共事務的管理之中。隨著公共組織和企業(yè)主觀能動性的不斷增加，維權水平不斷提高，應該擴展處理社會事務的渠道，轉(zhuǎn)變政府壓力型的管理模式。在政府管理的過程中存在著思想僵化的問題，嚴重，在很多部門中存在著的現(xiàn)象，使用政治化的行為進行管理，在制定管理政策的過程中具有片面化的特征，使社會需求和提供公共物品之間產(chǎn)生偏差。在社會管理的過程中實施公共管理，主要有兩個原因。第一，科學技術和生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，要求政府盡快轉(zhuǎn)變職能，擴大社會參與公共管理的渠道，使社會監(jiān)督不斷完善，明確社會管理的責任，使公共管理不斷向科學化的方向發(fā)展，與社會的具體情況相適應。第二，我國和世界的聯(lián)系不斷加強，推動了公共管理的全球化發(fā)展趨勢，有助于我國政府職能的轉(zhuǎn)變，減少了政府和管理水平低下的問題。行政管理在借鑒公共管理的過程中，應該重視以下幾點。第一，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維，建設公共管理體制有助于減少政府的不作為，提高政府工作過程中的責任感，及時轉(zhuǎn)變政府工作人員的管理思維，貫徹科學和民主的管理理念，認識到政府的服務職能。第二，增加社會參與，在傳統(tǒng)的行政管理之中，存在著社會參與率低的現(xiàn)象，公民沒有健全的參政議政渠道，表達機制不健全，因此，應該減少政府在管理體制上的壟斷現(xiàn)象，提高社會的參與程度。具體來說，應該不斷增加社會參與的渠道，建立完善的公民權利監(jiān)督機制和表達機制，使社會民眾參與到國家的民主建設之中。提高公民的民主意識，不斷提高學校教育水平，增強民主氣氛，使國民的民主意識得到增加，激發(fā)人民參政議政的熱情，不斷加強社會監(jiān)督和參與的力量。對政府實施透明化的管理模式，減少政府一言堂的現(xiàn)象，對財政預算進行及時地公布，制定相關的流程，實行透明化的管理制度。同時，還應該暢通信息渠道，建設專業(yè)的信息平臺，減少政府對信息的壟斷，同時，還應該加強民眾表達建議和意見的權利，使相關部門能夠有效、及時地解決問題。第三，對管理手段進行規(guī)范，轉(zhuǎn)變以往經(jīng)濟體制下政府全面管理的現(xiàn)象，減少強制行政的問題，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。培養(yǎng)具有專業(yè)技術的人才，使公共管理不斷向合法化和科學化的方向發(fā)展，使用創(chuàng)新的管理方式，借鑒先進的公共管理理念，實現(xiàn)其民主化、合法化和科學化。第四，政府應該明確公共管理的目標，通過法律的手段，制定非政府組織、企業(yè)和政府之間的管理權限和管理范圍，在保證社會制度的前提之下，放寬以往嚴格的管理制度，激發(fā)社會群眾和社會組織參與到公共事務管理中的積極性和主動性，使管理主體的權利得到保障，明確組織在管理過程中的權利與義務，不斷加強政府行為的目標導向。
四、結語
總之，公共管理和行政管理之間的關系受到社會各界的廣泛關注，公共管理的目標、方式、范圍和主體都和行政管理有很多相似點，在分析行政管理和公共管理之間關系的時候，應該重視相關理論的主要內(nèi)容和產(chǎn)生背景。在我國公共管理快速發(fā)展的新時代，從學術上和理論上對公共管理的定義和概念進行了討論，最終對相關的內(nèi)容達成共識，使實踐和理論共同發(fā)展，明確公共管理在經(jīng)濟建設中的重要作用。
關鍵詞:全面質(zhì)量管理;公共部門;運用
中圖分類號:C931 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0204-02
二十世紀八九十年代以后,在新公共管理理論提出的理論背景下,英美等發(fā)達國家將原本用于企業(yè)中的全面質(zhì)量管理理論運用于政府公共管理之中。英國推行的“下一步行動方案”、“公民”運動、“競爭求質(zhì)量”運動徹底扭轉(zhuǎn)了以往“效率戰(zhàn)略”改革方向,開創(chuàng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。美國建立了聯(lián)邦政府質(zhì)量學院;1993年,克林頓總統(tǒng)又簽署了12862號行政令,要求聯(lián)邦政府制定顧客服務標準,貫徹顧客至上的原則,于是全面質(zhì)量管理在各級各類政府機構中推廣開來。
一、全面質(zhì)量管理的內(nèi)涵
全面質(zhì)量管理(Total Quality Management,簡稱TQM)理論,是由美國著名的質(zhì)量管理專家費根堡姆(A.V.Feigenbaum)在20世紀80年代提出的。菲根堡姆認為,TQM是為了能夠在最經(jīng)濟的水平上,并考慮到充分滿足顧客要求的條件下進行市場研究、設計、制造和售后服務,把企業(yè)內(nèi)各部門的研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高質(zhì)量的活動構成為一體的一種有效的體系。ISO8402對TQM的定義是:一個組織以質(zhì)量為中心,以全員參與為基礎,目的在于通過讓顧客滿意和本組織所有成員及社會受益而達到長期成功的管理途徑。綜上,TQM是一個組織通過全員參與和全程控制以持續(xù)不斷地改進所提供的產(chǎn)品和服務質(zhì)量的管理過程。
二、全面質(zhì)量管理的要素分析
(一)領導推動
在任何組織中,領導的重要性都毋庸置疑,一項計劃從制訂到實施都需要管理者來拍板和掌控,同時,管理者本人也必須直接參與其中。
(二)顧客導向
始終做到以滿足顧客需求為組織不斷改進質(zhì)量的出發(fā)點和歸宿。戴明的《走出危機》一書中,在談到大多數(shù)服務和生產(chǎn)性行業(yè)的不同之處時這樣說道:“一個重要的區(qū)別就是一個在生產(chǎn)性行業(yè)工作的工人不僅有一份工作,而且他能意識到他正在生產(chǎn)一些看得見、摸得著、并被人使用的東西的一部分……對于產(chǎn)品質(zhì)量他們有一定的見解和看法。相反,在許多服務性行業(yè)里,工作人員只是有一份工作,他們沒意識到自己有一種產(chǎn)品,即服務。”當然,在公共部門中所指的最終顧客是會受到該部門提供服務影響工作和生活的一般納稅人。讓人感到荒唐的是公共部門的工作人員幾乎從未討論過誰是他們的顧客的問題,很少問自己正努力滿足誰的需要。
(三)全民參與
組織中的所有員工不論級別高低都參與其中,強調(diào)團隊精神,群策群力。我們應該相信從事具體工作生產(chǎn)的人往往最善于找出影響整個生產(chǎn)過程完成中的問題和障礙,他們總是能詳細地描述生產(chǎn)過程,這種專業(yè)程度遠非管理人員所及。
(四)與供應方協(xié)作
TQM要求不斷對顧客的需求進行分析,然而你同時是供應方的顧客,主動與你的供應方溝通,保證他們所提供的產(chǎn)品能滿足你的要求,進而使你的產(chǎn)品能滿足顧客的需求[1]。
(五)全程管理
TQM要求在整個過程中的每個環(huán)節(jié)都要認真分析、改進,減少浪費,縮短工時,提高質(zhì)量和效率。
(六)持續(xù)改進
根據(jù)顧客不斷變化的需求,利用PDCA環(huán)持續(xù)、跟蹤改進產(chǎn)品質(zhì)量,確保達到顧客滿意。
三、TQM在公共部門中運用存在的問題
(一)很難建立明確的服務質(zhì)量標準
公共產(chǎn)品和服務不同于市場上一般的商品和服務,它很難建立一套明確的標準來遵從。公共部門所提供的公共產(chǎn)品和服務無法用貨幣單位來直接量化,自然也難以用銷售量的多少和利潤的大小來界定產(chǎn)品和服務的質(zhì)量高低。既然無法建立明確的質(zhì)量標準,要達到顧客的滿意也就無從談起了。私人部門生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務如果不合格,可以返工重來,而公共產(chǎn)品和服務卻做不到。
(二)公共部門的天然壟斷地位難以動搖
長期以來,公共產(chǎn)品和服務一直由公共部門來提供,這種狀態(tài)在民眾心中已經(jīng)生根發(fā)芽。如果讓私有部門來提供公共產(chǎn)品,反而會讓人們心里不踏實,短時間內(nèi)很難適應。正是由于長時間的壟斷地位,不存在競爭,才讓那些公職人員抱著鐵飯碗有恃無恐[2]。
(三)公職人員參與工作的自由度比較低
我國公共部門等級森嚴,下屬對上級的命令惟命是從,尤其是基層工作人員更是不敢越雷池半步。由于很多規(guī)章制度的制定并沒有讓最熟悉情況的基層人員參與進來,致使規(guī)章制度中有很多不合理的地方,盡管如此,工作人員也只有照章辦事,民眾們更是只能忍氣吞聲。
(四)公共服務領域中顧客處于劣勢地位
由于受千百年來民怕官的封建遺毒的影響,至今社會大眾對有的政府官員作威作福、公職人員的飛揚跋扈敢怒不敢言,雖然公民們政治參與的形式日益多樣化,特別是機構的設立使人們能夠用合法、合理的方式來維護自己的利益,但也只是杯水車薪。加上我國公民的受教育程度普遍不高,綜合素質(zhì)偏低,致使公民社會的構建進程緩慢,因此短時間內(nèi)社會民眾在公共服務領域中的劣勢地位很難有顯著的提高。
四、策略研究
(一)強化市場機制,打破壟斷
壟斷和非市場化的特性是造成公共部門質(zhì)量和效率低下的主要原因,因此引入市場機制就成為公共部門提高其質(zhì)量和效率的一個有效途徑。當今社會,隨著經(jīng)濟的發(fā)展和全球一體化進程的加速,市民社會的持續(xù)構建,民眾對政府公共服務需求的不斷增多,要求也不斷提高,靠政府單方面的力量往往難以更好地滿足民眾的各種需求,再加上政府部門本身存在的各種弊病,使得公共服務的質(zhì)量更是難以得到保障[3]。因此有必要借助和利用私有部門來對公共服務進行外包抑或引入市場機制,減輕政府壓力。一旦公共部門和私有部門存在競爭,就會存在成本差異,民眾就有所選擇,這樣勢必會提高各自的積極性。在這方面的改善可以雙管齊下,一是政府可以對某些公共服務面向社會進行公開招標,誰能夠提供物美價廉的服務就讓誰來做,無論你是政府、國營還是私企,“不管是黑貓白貓,逮到老鼠就是好貓”。二是政府可以通過對某些公共服務進行外包,使政府以較低的價格,為公民提供更多更好和質(zhì)優(yōu)價廉的服務,如垃圾的處理、公共設施的維護、道路的修筑等,都可以外包出去。但政府須對其服務質(zhì)量嚴格把關,確保民眾的公共利益。
(二)引入“顧客導向”的管理理念
公共服務中的“顧客導向”就是以顧客(民眾)為中心,注重顧客的價值,根據(jù)不斷變化的顧客需求做出相應的策略調(diào)整,以確保他們滿意為服務的標準。在引入市場機制的前提下,公共部門的工作人員應該樹立主人翁和全心全意為人民服務的意識,以改善公共服務質(zhì)量為己任,真正地把顧客當作上帝,而不是事不關己,高高掛起。
顧客是市場的焦點,理解顧客當前和未來的需求并予以充分滿足乃至超過,才能贏得顧客,占領市場。在公共組織的質(zhì)量管理活動中,應把使顧客滿意作為出發(fā)點和歸宿。以顧客為關注焦點,就應做到組織的一切管理由“顧客導向”,處處考慮到能否比競爭對手為顧客提供更為理想的公共產(chǎn)品和公共服務。在這里,公共部門必須牢固樹立質(zhì)量與顧客息息相關的意識,從而自覺地、主動地滿足顧客需求,最大限度地減少差錯的發(fā)生,高度重視來自市場、顧客的反饋信息,建立快速反應機制,采取有效措施持續(xù)地實現(xiàn)質(zhì)量改進[4]。需要指出的是,上述以顧客為導向的理念,不僅在領導層中牢固樹立,而且應確保全體員工理解組織與顧客的依存關系,理解讓顧客滿意是生存攸關的大事,從而自覺樹立“涉及顧客的無小事”的觀念。這是貫徹好“顧客導向”原則的前提。
(三)建立和推行公共服務承諾制度
為了確保公共服務的水平和公眾的滿意程度,公共服務承諾制度是一條可供選擇的有效途徑。我國自古就有“言而無信,不知其可”的說法,“言即行,行必果”也是人們所追求的最高境界。公共服務承諾制度就是將公共服務的內(nèi)容、標準、程序、時限、食言責任如何承擔等向民眾公開承諾,形成一種履行契約的自我激勵和外部監(jiān)督的壓力,以實現(xiàn)公共服務水平和質(zhì)量的持續(xù)改善[5]。
(四)培育支持性的組織文化
培育起支持性的組織文化關鍵在于管理層,他們的關注是成功實施TQM的關鍵因素之一。因為人往往都害怕改變,所以需要建立與TQM相應的鼓勵機制,并且要將其轉(zhuǎn)變?yōu)楠剟钸M步。篩選并采納員工們的建議,用獎勵的方法來鼓勵他們不斷去實驗以改進工作方式。不僅要獎勵成功的實驗,對于那些雖然失敗了,但在認識、洞悉工作過程方面做出重要貢獻的也要予以獎勵,還可以設立集體獎。久而久之,支持性的組織文化水到渠成。
(五)充分授權與團隊合作精神
解決參與度低的問題,主要從授權著手。就實現(xiàn)授權而言,應明確實現(xiàn)授權的兩個步驟:首先是組織授權,然后是員工授權。組織授權是指“地方機構的管理者必須被授權”然后,當?shù)胤降墓芾碚摺笆跈嗨麄兊幕鶎庸ぷ魅藛T,這些基層工作人員能和顧客直接接觸”時,員工授權就能實現(xiàn)。只有當?shù)胤浇M織獲得足夠的授權,基層工作人員享有自由裁量權時,組織才能實現(xiàn)消費者授權[6]。當公職人員參與工作的自由度提高的同時,他們的主人翁地位得到鞏固,責任感增強,自然公共服務的質(zhì)量就會水漲船高,民眾的公共利益就能更好地得以實現(xiàn)。
基于全面質(zhì)量管理理論在企業(yè)管理過程中取得的極大成功,在公共部門中的運用也正被越來越多的人重視,相信也會有不錯的前景,但我國對全面質(zhì)量管理理論的研究起步較晚,而且TQM的實施周期比較長,任重而道遠。
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關鍵詞：公共管理 國有企業(yè) 社會責任
改革以來，中國社會經(jīng)歷了由高度集中計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌。宏觀經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變必然帶動作為社會基本單位的國有企業(yè)的變遷，引發(fā)微觀經(jīng)濟層次由單位化的經(jīng)濟組織向市場化的經(jīng)濟組織的轉(zhuǎn)型。中國國有企業(yè)轉(zhuǎn)型雖發(fā)生在經(jīng)濟領域，但其根源卻深植于非經(jīng)濟領域。因此，國有企業(yè)轉(zhuǎn)型問題并不僅僅是個經(jīng)濟制度的創(chuàng)新問題，它還涉及到公共管理的創(chuàng)新問題。
1.轉(zhuǎn)型時期國有企業(yè)公共性的缺失問題
盡管這些年國有企業(yè)在經(jīng)濟實力上取得了非凡的成就，但華麗數(shù)字的背后，國有企業(yè)還有很多必須解決但仍然沒有解決的問題。從國有企業(yè)的性質(zhì)來看，前期的國有企業(yè)改革工作只注重國有企業(yè)的經(jīng)濟性，而忽視了國有企業(yè)的公共性。與一般企業(yè)不同的是，國有企業(yè)的國有本質(zhì)決定了國有企業(yè)是具有公共管理職能的公共企業(yè)，它不僅需要關注自身經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，更需要關注其非經(jīng)濟目標的實現(xiàn)；而國有企業(yè)非經(jīng)濟目標主要通過國有企業(yè)履行社會責任來實現(xiàn)。1979年，國有企業(yè)在放權讓利試點中，開始實行利潤留成制；1983年，國有企業(yè)開始實行以稅代利制度；1986年底，國有企業(yè)實行了承包經(jīng)營責任制；1993年，國有企業(yè)改革進入了建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點階段。這一系列改革措施的實施顯著提高了國有企業(yè)市場化水平，對提高國有企業(yè)經(jīng)濟效益做出了重大貢獻，但與此同時，在以市場化為取向的改革進程中，面對民營經(jīng)濟以及跨國公司迅速成長而形成的巨大競爭壓力，國有企業(yè)確立了片面追求利潤最大化的經(jīng)營目標，而逐漸放棄了作為公共企業(yè)應該承擔的社會責任。剛剛建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)，既不愿意承擔那些長期以來以國有企業(yè)辦社會形式而承擔的社會責任，也沒有在企業(yè)內(nèi)部樹立起承擔其應該承擔的、由企業(yè)國有性質(zhì)決定的社會責任的基本意識。從政府的角度來講，為了從形式上消除傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府形象，開始實施政企分離的措施，國有企業(yè)轉(zhuǎn)型的過程幾乎成為了公共性喪失的過程。國有企業(yè)改革實際上是按照西方的現(xiàn)代企業(yè)制度慣例進行的，就在我國進行企業(yè)改革的同時，即從20世紀80年代以來，西方的企業(yè)管理正在由“以資為本”逐漸轉(zhuǎn)向“以人為本”。西方管理學界和眾多企業(yè)開始信奉“企業(yè)社會責任理論”，即企業(yè)不是僅僅追求利潤最大化的機構，它也應承擔必要的社會責任。考察國有企業(yè)的發(fā)展歷程，我們更清醒地認識到國有企業(yè)發(fā)展要受到市場準則和社會責任的雙重約束，過分依賴這兩條原則中的任何一條都會造成嚴重的扭曲。忽視市場準則的企業(yè)將逐漸喪失活力，而忽視社會責任的企業(yè)又可能導致“資本主義剝削”。事實上，改革以來，國有企業(yè)轉(zhuǎn)型的問題就是不平衡地強調(diào)一條原則比另一條更重要。我們今天面臨的挑戰(zhàn)就是如何認識國有企業(yè)的社會責任，如何認識國有企業(yè)的公共性缺失問題。
2.國有企業(yè)作為公共管理主體的理論依據(jù)
從國外最新的公共管理理論發(fā)展來看，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。在公共治理的理論體系中，國有企業(yè)被看成是提供公共產(chǎn)品和公共服務、實現(xiàn)一定社會目標的公共管理主體之一。所謂公共治理理論，是伴隨西方福利國家出現(xiàn)的管理危機和市場與等級制的調(diào)解機制發(fā)生的危機以及公民社會的不斷發(fā)育和眾多社會組織集團的迅速成長而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。公共治理理論的核心觀點是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務的管理。公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，這些公共管理主體不僅包括長期壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。公共管理的責任邊界具有相當?shù)哪：裕浇缦薜哪：缺憩F(xiàn)為許多民營部門向傳統(tǒng)公共領域的進軍，也表現(xiàn)為公共領域和市場領域的區(qū)分已不象以前那樣明顯。
在公共治理的理論體系中，政府并不是公共管理的唯一主體，因為當代社會的公共管理是一個責任共擔的社會管理系統(tǒng)，國有企業(yè)、非贏利組織均參與其中并發(fā)揮自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理結構中居于最重要主體地位的同時，還需要充分認識到國有企業(yè)在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美國著名管理學家徳魯克論證了當代政府的有限性和管理對象的特定性，而且也只有有限政府才能實現(xiàn)強力政府和高效政府。在政府改革中，應發(fā)揮政府、市場和社會三方的作用，并需要從“政府失敗”、“市場失靈”來思考公共管理各主體之間相互配合的必要性。因此，政府機制存在的失靈現(xiàn)象，決定了公共管理中國有企業(yè)回歸的必然性。作為一種新興的公共管理理論范式，公共治理理論必將為國有企業(yè)履行社會責任、參與公共管理活動提供重要的理論指導。
3.國有企業(yè)作為公共管理主體的實踐依據(jù)
從國有企業(yè)發(fā)展的歷史來看，不論這個國家采取何種經(jīng)濟體制，也不論這個國家經(jīng)濟水平高低，國有企業(yè)的存在是一個普遍現(xiàn)象。在西方主要國家當中，法國是國有企業(yè)占國民經(jīng)濟比重最高的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，1990年，法國擁有國家直接控制和國家控股50%以上的國有企業(yè)共2268家。在東亞，新加坡主張公共服務提供多元化與合作化，讓更多的非政府組織參加。1974年成立了淡馬錫金融控股公司，100%為財政部全資擁有，代表政府行使國有資產(chǎn)的股權。新西蘭把國有企業(yè)承擔一定的社會責任寫進其法律之中。從國際上來看，各國國有企業(yè)主要集中于非競爭性的行業(yè)，在基礎產(chǎn)業(yè)、公用設施等領域占有主導地位。作為非競爭性的國有企業(yè)，其主要目標是提供各種社會服務，它們主要活動于非競爭性產(chǎn)業(yè)或承擔非競爭性項目。國有企業(yè)與私營企業(yè)相比的一個重大區(qū)分，那就是國有企業(yè)必須更加重視社會責任目標。這幾乎是世界各國國有企業(yè)與生俱來的共同特質(zhì)。從各國國有企業(yè)的發(fā)展實踐歷程中，我們不難得出結論：國有企業(yè)是政府推行各項社會發(fā)展政策的重要手段，是國家發(fā)揮經(jīng)濟職能以彌補市場缺陷、實現(xiàn)社會公平、提供公共產(chǎn)品的重要工具。公共性是國有企業(yè)的本質(zhì)屬性。
政府與企業(yè)是社會環(huán)境中的兩大主體。理解一個國家的政治經(jīng)濟動力的最佳方式，就是去調(diào)查政府與企業(yè)的關系。由于這兩套制度都受到了缺陷和不足的影響，因此，國家政治經(jīng)濟的成功就依賴于每一方在復興另一方時成為積極伙伴的能力。在提供社會福利性利益、構造消費者保護政策、為廣大工人設定工作場所方面，國有企業(yè)起著極其重要且具有建設性的作用。但目前的現(xiàn)狀是，國有企業(yè)活動的社會維度并沒有被認為取得了成功。盡管目前國有企業(yè)仍以利潤最大化為目標，但多樣化的目標需求，將使未來的國有企業(yè)在參與社會活動時，更多地反映出基本價值和公眾的標準。從政府與國有企業(yè)的關系來看，相對于更加嚴密的政府控制來實現(xiàn)社會福利而言，國有企業(yè)的相對獨立性提供了更多的好處。過去若干年的改革發(fā)展表明，在政府與國有企業(yè)之間，沒有一個單一的結合模式能夠?qū)ι鐣栴}提供持久的解決方案。隨著時代的變遷，必須奮力對政府與國有企業(yè)進行改革和復興，把國有企業(yè)納入到公共管理軌道，在現(xiàn)有的行政管理體制下彰顯國有企業(yè)社會責任，以使政府和國有企業(yè)互為對方的力量之源。
4.企業(yè)社會責任：國有企業(yè)參與公共管理的實現(xiàn)路徑
從公共管理的意義上來說，企業(yè)社會責任是一個全新的理念。所謂企業(yè)的社會責任，就是一個企業(yè)在創(chuàng)造利潤對股東負責的同時，還需要承擔對員工、消費者、社區(qū)和環(huán)境等的餓社會責任。在國有企業(yè)推進市場化的轉(zhuǎn)型過程中，企業(yè)社會責任運動在全球悄然興起。20世紀90年代，許多跨國公司相繼建立自己的生產(chǎn)守則，后演變成企業(yè)生產(chǎn)守則運動，企業(yè)生產(chǎn)守則運動的直接目的是促使企業(yè)履行自己的社會責任。2000年7月，“全球契約”正式啟動，它倡導用“共同價值和原則”規(guī)范企業(yè)活動，在企業(yè)社會責任領域開展國際合作。盡管中國的企業(yè)以自己的行動方式和表述特點一直承擔著社會責任，但“企業(yè)社會責任”的提法更多地被看成是全球化時代一種新的話語。其目的就是要使中國企業(yè)能夠在全球化時代與全球?qū)υ挕?0世紀80年代以來，隨著中國改革開放步伐的加快，跨國公司生產(chǎn)鏈在中國得到不斷強化和延伸。在后工業(yè)社會成長起來的跨國公司越來越重視對中國合作伙伴的社會責任問題。
未來國有企業(yè)發(fā)展受到市場準則和社會責任的雙重約束。國有企業(yè)的改革目標就是使國有企業(yè)由市場化的組織走向社會化的組織轉(zhuǎn)變，由股東至上追求利潤最大化向利益相關者共同治理追求企業(yè)社會責任轉(zhuǎn)變。新的國有企業(yè)改革的意義在于，當國有企業(yè)的經(jīng)濟責任投資完成后，生產(chǎn)經(jīng)營者必須進行國有企業(yè)的社會責任投資。所謂國有企業(yè)的社會責任投資，不是一個數(shù)量概念，而是一個結構概念，既它通過調(diào)整分配模式、平衡利益相關者的利益而實現(xiàn)，從而在社會結構層面提升整個社會的收入水平、縮小社會收入差距，促進社會結構的穩(wěn)定。社會責任投資是能夠同時實現(xiàn)雙重目的，為投資者帶來利益，并促進企業(yè)履行社會責任，從而改變社會。這種包含贏利追求和社會發(fā)展追求的全新投資價值觀，不僅使國有企業(yè)參與了公共管理，給人類帶來了積極的結果，也決定了其生命力和重要發(fā)展趨勢。
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[關鍵詞]海洋環(huán)境； 突發(fā)事件； 應急機制
[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）02 — 0033 — 02
近年來，大連頻繁發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件是典型的突發(fā)環(huán)境事件，它極大地危害了公民的身體健康，引發(fā)了公眾恐慌，威脅了社會穩(wěn)定。這些海洋污染事件拷問和檢驗了現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應急機制。目前我國《突發(fā)環(huán)境事件應急預案》等一系列法規(guī)為大連突發(fā)事件的應急管理提供了基本依據(jù)。但大連針對海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的建設嚴重缺位。由此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制應以保障公民身體健康為首要價值，以新公共管理理論為指導，建立包括預警型機制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來治理；組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應急管理綜合性協(xié)調(diào)機構；社會公眾廣泛參與；應急機制的配套和支撐系統(tǒng)四個方面的大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法律制度體系。
一、海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的基本理論
海洋環(huán)境突發(fā)事件是指在某一特定海域內(nèi)突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失，對某一特定地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境事件。〔1〕由于海洋環(huán)境的特殊性，海洋環(huán)境突發(fā)事件的危害程度和影響范圍比其他環(huán)境突發(fā)事件更具有其特點，海水的運動性使海洋污染物質(zhì)隨著海流、河流和氣流等媒介物質(zhì)迅速擴散，造成污染事件發(fā)展態(tài)勢的不確定性。同時海洋區(qū)域難以準確地劃定邊界，海洋污染極易危害到不特定區(qū)域的不特定人群，加劇了海洋環(huán)境突發(fā)事件處理的難度。海洋環(huán)境突發(fā)事件的這些特點對海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制提出了更高的要求。海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制是指在相應的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件應急法律法規(guī)及規(guī)章的指導下，所建立的一整套完整的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件預案、預警、預防和快速反應的制度及運行機制，它平時處于靜止狀態(tài)，只有在面臨突發(fā)海洋環(huán)境污染事件時才得以啟動，并遵循相應的程序。
二、大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法治建設的制度重構
（一） 價值轉(zhuǎn)向
1.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制由整體主義思路向適當?shù)膫€體主義思路轉(zhuǎn)變
2010年7月16日，在著名海濱旅游城市大連發(fā)生了一起重大海洋污染事件。大連中石油國際儲運有限公司原油罐區(qū)輸油管道發(fā)生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火災，其中部分原油流入附近海域，對當?shù)睾．a(chǎn)品養(yǎng)殖和旅游業(yè)造成嚴重影響。隨后，大連市政府立刻作出反映，組織各方力量進行了全面的海上清污行動，共動員社會各界力量數(shù)萬人、各類船只千余艘，以及數(shù)十臺裝運機械投入到清污行動中。由此可見，目前大連市海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制實施的思路和預期表現(xiàn)在：針對不確定性、非常規(guī)性和難以預見性的海洋環(huán)境突發(fā)事件，采取非常規(guī)、超程序和應急式的管理方式和手段，預期有效地控制和處理危機、恢復社會正常秩序，避免社會恐慌和損失擴大化。這正是整體主義思路的表現(xiàn)形式，是從維護國家穩(wěn)定和社會秩序的角度出發(fā)的。
陸續(xù)發(fā)生的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件對這一整體主義的思路提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。一年后，2011年7月16日，大連中石油國際儲運有限公司原油罐區(qū)再次發(fā)生海洋污染事件。同年8月8日，大連福佳PX項目所在海岸堤壩由于強熱帶風暴受到破壞，使劇毒物質(zhì)面臨泄露的危險。這一事件引起了大連市民的恐慌，情緒激動的市民在人民廣場聚集并圍堵市政府。事件發(fā)生后，大連市政府迅速啟動突發(fā)環(huán)境事件應急機制，但機制的思路是從維持社會秩序穩(wěn)定的角度出發(fā)，首要目標不在于實現(xiàn)公民的權利保障與救濟，只采取了亡羊補牢的治污措施和行政手段關停了事件企業(yè)，因此事故處理的法律效果和社會效果一般。可見，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的一個重要缺陷在于對保障公民健康的價值追求缺位。從法學的環(huán)境權角度來看，保障公民的健康是人們在優(yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的新型人權之一，在大連的海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制中應當明確保障公民的生命健康權。
因此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法律制度的完善，應以“保障公眾生命健康和財產(chǎn)安全”作為制度目標，并在整個預案體系中規(guī)定具體的措施予以保障。筆者認為，在海洋環(huán)境突發(fā)事件應急管理的框架下，引入突發(fā)健康損害事件，即直接以公民的生命健康受到損害為由啟動突發(fā)環(huán)境事件應急預案，并以公民生命健康權受到保障與救濟的狀況作為評估機制實施的標準。
2.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制以新公共管理理論為指導
新公共管理理論發(fā)源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞， 是現(xiàn)代公共行政歷史上一次具有里程碑意義的變革運動。“企業(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”是這一理論的不同稱謂。它是理念和制度上對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種革新，具體指：重新認識與界定政府與社會之間的關系，主張引入市場手段改進服務，主張政府采取廣泛的授權或分權的方式進行管理，推崇管理上的自由化，通過重視戰(zhàn)略管理的途徑將結果與資源分配尤其是與項目預算的結合，促進資源的更好利用。〔2〕新公共管理理論倡導改造政府管理的方式和方法，即將企業(yè)經(jīng)營重視成本、品質(zhì)、顧客滿意度的理念引入政府運作之中， 將政府與公眾的關系定位于市場中企業(yè)與顧客的關系，并用市場機制和企業(yè)家精神改造政府。這一理論摒棄了傳統(tǒng)行政的官僚體系，構建企業(yè)型政府。將新公共管理理論引入大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的建立，就是要強調(diào)政府在處置環(huán)境突發(fā)事件時，應將自己的角色定位于服務者，從人民群眾的根本利益出發(fā)，政府不再是凌駕于社會之上封閉的官僚機構，并以是否妥善處理海洋環(huán)境突發(fā)事件作為考核政府績效的標準之一。
3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法律制度的疏漏與補足
雖然，政府在應對突發(fā)性環(huán)境事件時具有許多即時性和便利性的權力，但是現(xiàn)代民主法治國家的一個突出特點是，國家以法律的形式來規(guī)范整個環(huán)境應急機制，特別是當政府在行使涉及到應急資源的配置和征用、對有關組織或個人的獎懲等強制性權力時，更應當有行為法上的依據(jù)。目前國務院已經(jīng)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《關于全面加強應急管理工作的意見》，通過了《突發(fā)事件應對法》。〔3〕
在大連發(fā)生的多起海洋環(huán)境污染事件中，政府迅速啟動突發(fā)環(huán)境事件應急管理機制，在處理事故方面發(fā)揮了重要作用。但具體的危機處置過程適用的制度仍是常規(guī)化的環(huán)境行政管理制度，并以維護社會秩序、解決群體性糾紛、治理污染為主要目標。要真正杜絕海洋環(huán)境突發(fā)事件并且建立預防此類事件發(fā)生的長效機制，就必須在現(xiàn)行的法律制度體系中補足既有制度的疏漏，實現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件應急管理中法律依據(jù)的體系化、立體化。
筆者認為，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急法治建設的可行性措施是完善現(xiàn)行環(huán)境標準體系，以此確立保障人體健康的法律依據(jù)。具體而言：第一，大連市政府應組織相關部門調(diào)查各種污染物對人體健康損害的判定標準，確立科學完善的控制污染物排放和環(huán)境質(zhì)量破壞標準來保障人體健康。第二，制定符合大連地區(qū)情況的環(huán)境健康標準體系，特別是在兒童、老人等敏感人群方面確立專門的健康標準。第三，加強相互關系的環(huán)境媒介，如大氣、水、土壤之間的環(huán)境質(zhì)量標準協(xié)調(diào)。第四，改進排污許可證制度，強化環(huán)境監(jiān)測制度。
（二）制度重構
1.建立預警型機制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來治理。目前大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制是事后型的處置模式。這種模式割裂海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)展周期，忽視海洋污染事件的長期性、潛伏性和致害不可逆轉(zhuǎn)性的特征，強調(diào)行政機關在突發(fā)事件發(fā)生后的應急權力的配置，忽視了海洋環(huán)境突發(fā)事件的預防、監(jiān)測和預警階段的應急權力的配置。從某種意義上而言，預防比救援更重要，重視預防階段的工作，就能夠有效地預防和避免突發(fā)環(huán)境污染事件的發(fā)生，這也是對于海洋環(huán)境污染事件的應對和處理必須堅持源頭治理原則的需要。預警型應急機制的最大特征在于能夠有效地預防和避免海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生。從源頭上預防和控制海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生，是實施主動性應急管理最好的途徑。
2.組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應急管理綜合性協(xié)調(diào)機構。目前，沒有專門機構來統(tǒng)一指揮海洋環(huán)境突發(fā)事件的管理工作，現(xiàn)行的突發(fā)事件應急管理均由既有的常規(guī)的政府職能部門進行。而海洋環(huán)境突發(fā)事件的應急由多個部門共同進行，往往是突發(fā)事件發(fā)生后各個部門參與處置事件。這種機制容易延誤了處置事件的最佳時機，且多個部門參與導致決策效率低下。因此，建議大連市政府整合現(xiàn)有的職能部門，建立一個綜合性常設機構，專司協(xié)調(diào)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應急。
3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制中社會公眾廣泛參與。新公共管理理論倡導為人民服務，它是以公民為導向，重視公民的參與，并且便利于公民參與。而海洋環(huán)境突發(fā)事件極易造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失，因此，海洋環(huán)境突發(fā)事件的應急管理是一個系統(tǒng)的社會工程，僅靠政府單方力量難以有效處置。廣大公民積極參與到事件的應急處置中，可以克服和矯正政府決策主體存在的一些信息偏差與認識缺陷。只有社會公眾的參與，才能更好動員全社會力量及時有效地控制和化解公共危機。
4.完善海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制的配套和支撐系統(tǒng)。海洋環(huán)境突發(fā)事件應急的配套和支撐系統(tǒng)包括：（1）環(huán)境信息公開系統(tǒng)。政府及時向社會公布海洋環(huán)境突發(fā)事件的相關情況，充分尊重公民的知情權，能夠及時化解群眾的抵觸情緒，有助于政府相關職能部門處置突發(fā)環(huán)境事件。（2）強大的財政保障系統(tǒng)。建議將減災經(jīng)費納入地方財政預算體系，探索設立海洋環(huán)境突發(fā)事件防災減災基金，來解決目前大連市減災資金不足的嚴重問題。（3）完善的應急法律法規(guī)體系。目前我國已經(jīng)制定了突發(fā)環(huán)境應急相關的法律法規(guī)，建議大連市政府法治部門探討環(huán)境管理方面的地方規(guī)范性文件，明確環(huán)境權益，追究違法者環(huán)境責任，將海洋環(huán)境突發(fā)事件的應急處置納入環(huán)境法制框架之內(nèi)。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕徐毅潔.環(huán)境污染突發(fā)事件應急機制研究〔D〕.上海：上海交通大學，2010.
