時間：2023-07-19 17:30:33
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的理論，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
這一抽象命題在全球化、市場化和分權化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領，是現代政治學本來就應該是的樣子。
一
從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權力結構和政府管理的破碎、僵化并出現危機，反映在治理話語中，則集中體現在三個論點上。其一是面對越來越復雜的社會，國家已經喪失應有的行為能力，也難于預測自己的行為后果，甚至難于避免產生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結構急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權、分等論級的控制不再有效；科層系統陷入了的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經濟學，在技術上親和于管理主義，從而推出具有建設意義的政治學理論和分析方法。
從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內的一切政治學知識都在這一框架下實現了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統治這一核心而轉向個人對公共事物的關心這一主題，由此導致現代政治類型在三個維度上發生重大轉向：
第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰爭還是結盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產權制度有關的政治關系的變革，如私人產業國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經濟結構的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統保持在某種均衡狀態。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經濟現狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內層次上，低級政治包括通過有關防止環境污染的法規；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿易、旅游和投資往來的促進等等?，F在應當已經到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。
第二，從暴力政治向規勸政治變遷。戰爭或以戰爭相威脅，革命及各種規模的國內騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之所以發動戰爭或以戰爭相威脅，其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實現政治目的，那么人們就不能否認暴力在政治中的地位，但是這種地位應當是有限的。相反，規勸政治應該是公共政治活動中的基本形式。規勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協商、立法、集體討價還價，經濟、社會、文化和科學合作或激烈的競爭。當然，前提是這種競爭是普遍接受的，并且在預先規定其法則的基礎上進行。
第三，從等級政治向復合政治變遷。等級政治是權力和權能的增殖以金子塔結構為前提的，由等級政治所決定的政治關系表現為下級單位從屬于上級單位，每個等級社會當中的頂峰都是最高權威，但這一權威并不一定總是合法的，權威的下屬是各級權力層次，每一下屬權力層次又控制著更多的下級次層次，這一系統最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數的人民無所抗辯地承認。與之相反，復合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關系，在這種關系當中，社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對維護自身的獨立和幸福往往采取十分戒備的態度，然而它們也承認相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利，同時也是整個社會的利益所在。復合政治只有在具備充分的商品和服務以滿足其成員需求的社會中才能付諸實踐。進一步推斷，復合政治應有一套自由的和競爭性的教育和信息系統，該系統無需依賴于對大眾傳媒介實行壟斷性控制，而等級政治的目的是通過發動具有強烈傾向性的宣傳運動來造成一種虛假的社會一致感。
政治學知識要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質與規律，但這是一件不太容易做到的事。因為它需要政治生活的充分的展開，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學知識的發展與人類思維的進步是聯系在一起的，只有當人類的思維已經進展到能夠充分把握自身生活的程度時，政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規勸政治和復合政治的形成，使得政治學知識發生重大轉變，并為治理型政治學代替統治型政治學提供了基本概念。興起于現實公共政治生活危機中的治理理論，它之所以能引起政治學知識的轉向，根本原因就在于它以新的思維回應了當代人類生活的變革。從近代從統治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現了公共權力運動發展的內在規律，當公民權利真正成為公共權力唯一合法性源泉時，治理—生活的政治才真正有利于市場秩序，政府制度才會內生于市場秩序。應該說這才是民主政治本來應該有的樣子，換言之，主流民主政治學長期以來都未能到位。所以治理理論更體現了現代政治文明精神。
二
從治理型政治學的應用或其實踐戰略來看，新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開，是治理型政治學在現實中的具體表現形態。如果把治理型政治學看成是一種新的政治科學研究綱領，那么按照拉卡托思科學研究綱領方法論中有關硬核和保護帶的理論，治理和新公共管理之間的關系恰恰體現了科學研究綱領中硬核和保護帶的關系。因此，割裂這兩者之間的關系，不僅容易降低新公共管理的政治學科的性質，減弱治理理論在回應現實問題時的力度，而且也使治理理論在學術論戰中失去有效的保護帶。國外有些學者認為，新公共管理之所以和治理理論有關，是因為“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名詞，簡略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認識這一點。
作為新公共管理內容的主體，它有兩個基本學術支持：管理主義和新制度經濟學。管理主義在這里的應用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強調直接的職業管理、明確的績效標準和評估標準、根據結果進行管理，以及更晚些時候所提出的接近消費者——公民的觀念。新制度經濟學則是把交易成本分析和激勵結構引入公共服務中，通過新的激勵制度安排削減官僚機構，通過承包和準市場的運作方式實現更有效的競爭以及消費者選擇。而關鍵也最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受統治結構羈旁的官僚政府，以企業家精神的政府推動服務提供者之間的競爭，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權從官僚手中轉到社群手中授予公民；(2)推崇市場機制而不是官僚機制；(3)驅動政府管理者前進的是自己的目標——部門和角色的使命，而不是文本的規則和規定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者，并且為它們提供選擇的機會；(5)把問題解決在萌芽狀態而不是簡單地提供事后服務；(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財政撥款上；(7)實行分權制度，主張參與式管理；(8)；公民評估自己的者的績效時，關注的不是投入而是結果。
三
在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代，各個發達國家和發展中國家都在尋找一種更好地適應環境的新的治理形式，以便在經濟的競爭中贏得優勢并讓社會獲得有質量的增長，治理理論正成為回應這一變革的強勢政治理論話語，支持這一話語體系的價值觀和以之相一致的知識文本，修正了主流政治學的統治理論，并在全球范圍引起政治家、學者以及官員、實業家的共識。立于中國公共管理實踐理解治理理論時，我們深感這對重構中國民主政治知識體系，尋求善治的制度平臺和有質量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場化進程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎上重建社會信仰，均是十分重要的理論資源。從社會或區域之間競爭的可持續性來看，治理理論資源合法充足的利用，應當是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發展公共管理制度，開始研究公共管理的知識，以便為有效地治理中國提供基礎性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點達成共識：
首先要對政治學的知識類型的實行轉換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態與實證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學知識在現代社會中的擔負真正來自于公民社會而不是意識形態。因為治理模式的選擇和善治目標的達成有一定的路徑依賴，而一個社會知識的狀況或稱之為存量結構總是形成發展與變革路徑的根本，知識狀況已成為制度學派分析社會問題時的一個重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識，其結果就會形成社會的創傷。因此當代社會發展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。
關鍵詞: 公共管理;稅務行政管理;借鑒
1新公共管理理念的主要內容和基本特征
新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現代經濟學為理論基礎，主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共產品與服務的壟斷;更多地注重管理的結果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核;把公眾視為顧客，將顧客滿意程度作為衡量的標準。新公共管理運動首先發端于英國，以撒切爾夫人上臺為標志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經濟合作發展組織國家，在相當程度上提高了這些國家的公共管理水平，促進了經濟與社會的發展，增強了整個國家在國際社會中的競爭能力。
新公共管理的的主要特征體現在七個方面。首先，新公共管理重新對政府職能及其與社會的關系進行定位，即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。其次，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量。第三，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制，而實現嚴明的績效目標控制。第四，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性。第五，新公共管理強調公務員不必保持中立，而應讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任。第六，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化。第七，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性。
雖然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法;把政府與公共的關系完全等同于供方與顧客的市場關系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對我們進一步深化稅收行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。
2新公共管理理念的成功實踐
新公共管理理念是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了公共行政發展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統的西方國家和新型的工業化國家中普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，滿足了更多的公共服務需要，促進了經濟和社會的發展。通過國外稅務管理部門對新公共管理理念的運行就可見一般。
美國國內收入局在1998年實施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實現他們的納稅義務，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，來為美國納稅人提供最高質量的服務”。在組織形式上，收入局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應用的組織，即面向顧客需求的組織。在這里，稅務機構的顧客是納稅人。利用先進的信息化技術，收入局同時減少了管理層次和主要單位數目，以有利于降低成本，提高效率，促進對顧客的培訓和服務。在績效評估方面，美國國內收入局建立了一套平衡評價體系，對收入局內部各級組織及其員工進行評估。
新加坡國家收入局提出的目標是“稅務管理在國際上要居于領先地位，由受到良好培訓的、專心工作的稅務人員提供優質的服務”。新加坡國家收入局從1992年開始改革進程，將部門式的收入管理改為獨立的收入局。獨立的收入局有利于提高稅務管理的靈活性，并能雇用到高技術的職員。同時，新加坡國家收入局把沒有完整性的以稅收為基礎的組織結構，改為以功能為基礎的為納稅人一站式服務的組織結構。這一新結構減少了以稅收為基礎的原有機構中存在的功能重復問題。
韓國國家稅收服務局保證以1999年9月1日作為一個新起點，開始為納稅人提供公平、透明的稅務管理服務。為此采用功能導向型管理制度進行根本性機構改革，并實施高效、公平的稅務管理。同時，采取從外部評價國家稅收服務局的績效等措施。
新公共管理理論給西方稅務機構改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經濟轉型的國家加強稅務機構內部管理提供了經驗。這些經驗歸納起來有三點:一是引入企業經營管理思想，注重結果、激勵和績效評估，放松嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制;二是把納稅人視為顧客，將政府的職責定位在根據納稅人(顧客)的需求向納稅人(顧客)提供服務，以顧客滿意度作為衡量績效的標準;三是重視稅收管理活動的結果和產出，關心提供服務的效率和質量，并能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化做出富有成效的反應。
3借鑒新公共管理理念、完善稅務行政管理的啟示
我國目前正處于經濟全球化的浪潮中，我國的經濟更加深入地融入到全球經濟中。近年來，我國也積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步的成效。因此，作為政府公共部門的稅務機構，很有必要借鑒新公共管理理論與實踐的成果，按照“調動人力，減少成本，優化服務”的基本方針，逐步推進我國的稅務行政管理改革。
3.1 完善組織機構，進行合理布局稅收組織結構是實現稅收職能的組織保證，沒有科學的組織結構，就會影響稅收職能的實現。傳統的稅務機構體系縱向結構是按行政區劃設立的層級制結構，有一級政府就有一級稅務機構;橫向結構則是下一級比照上一級，基本對稱。稅務部門信息化程度的迅速提高，為組織機構的扁平化奠定了良好的基礎。所謂組織機構扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機構。實現扁平化，就要對目前的組織機構進行改造重組，建立橫向的信息交流機構，便于信息的溝通。要利用依托信息化的稅收管理機制，減少中間環節，壓縮管理層級，按照實際需要，收縮沒有必要存在的稅收機構，前移各項稅收業務，簡化工作程序。按照流程再造理論，摸清稅收信息管理的內在規律，按照信息的流向和結轉的方式歸集稅收業務，從而對機構進行合理布局，找到效率和制約的最佳平衡點。
3.2 改進工作運行機制，保證機構高效運轉運行機制包括各種崗責體系、規章制度、工作流程等。良好的工作運行機制是做好工作的可靠保證，是整個工作的基礎，是實現稅收職能的關鍵。沒有機制的保證，稅收職能的實現就會受阻，甚至難以實現。因此，必須按照整個稅收工作的各個環節設定崗位，因事設崗，以崗定責，將各項工作分解落實到具體工作部門、具體工作環節、具體工作崗位、具體工作人員，使每一項工作任務都有明確指標、完成時限和基本要求;根據工作實際的需要，及時調整崗責，確保每一項工作特別是新增工作有人負責，有人管理，構建專業化的崗責體系。完善規章制度，加強制度建設，理順工作流程，對工作運行的原則、具體工作的程序、手續做出明確規定，形成從一般規則到具體規則的層級結構和依法、簡約、科學、高效的制度體系。進一步強化內部管理，完善具體制度，搞好部門配合，加強部門間信息的傳遞和交接，避免錯位、缺位，消除“管理空檔”和“真空地帶”，建立起部門職責明確、工作程序規范、運轉順暢、文明高效的政務管理體系。同時，牢固樹立稅收成本觀念，將稅收成本觀念引入稅收政策制定和實際征管工作中。盡快建立規范、系統、科學的稅收成本核算制度，明確成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責任等內容，加強成本控制和成本分析。定期對稅收成本進行統計分析，對納稅成本進行測算，向社會公開，接收輿論監督，構建科學的衡量稅收成本的指標體系。
3.3 優化稅收服務，提高工作實績首先，創新服務理念。牢固樹立“服務就是管理”的觀念，把國家賦予的稅收執法權更好地體現在為納稅人服務上，實現由傳統執法意義上的“執法隊”、“審判長”、“檢察員”向體現全方位納稅服務的“服務員”、“導航員”、“裁判員”轉變，從而通過優質的納稅服務引導納稅人的自覺納稅遵從，創建良好的征納關系和稅收環境。其次，創新服務載體。對現有服務資源和服務手段進行有效整合，逐步搭建納稅人質量認證、開業登記、注銷、稅種劃分及稅款入庫的納稅服務外部平臺和熱線咨詢、稅收管理、稅務登記、納稅申報、稅款劃轉及稅務稽查統一的納稅服務內部平臺，實現以信息技術為支撐的服務手段的新突破。再次，創新服務內容。在依法治稅的前提下，以納稅人的需求為總目標，進行具體細化，達到“六化”的標準，即納稅服務環境最優化、服務內容的標準化、納稅人辦稅成本最少化、納稅人待遇的公化平、辦稅效能的快捷化和服務過程的全面化。轉貼于
3.4 實施人本管理，充分調動人力資源一方面，根據注重結果、靈活性和激勵的原則，在公務員招聘、工資、培訓、晉升和解聘等方面，設計強有力的稅務人員激勵約束機制，真正做到“能者上，庸者下”，使稅務人員的行為與稅務機構的戰略目標統一協調起來。創新人才評價機制，把品德、知識、能力和業績等要素作為評價人才的主要指標，完善推薦、測評、評議制度，逐步建立上級考核、同級評比、下級評議、自我評價相結合的稅收專業人才績效考核體系，完善資格考試考核、業內同行評議相結合的專業技術人才評價體系。創新人才激勵機制，建立待遇與貢獻相對應的分配制度，采取諸如以崗定級、競爭上崗、崗績結合等多種方法確定報酬，逐步完善職務與能級相結合的工資、獎勵制度，綜合考慮工作職責、能力、業績、年功等因素，適當拉開收入差距，增強能級的激勵功能。另一方面，必須充分重視行政管理環境的培育，加強稅收文化建設，用先進的文化來培育人。有意識地培育適應現代社會發展要求的積極奮發、健康向上的稅務行政文化，創造良好的行政管理環境，在稅務人員中形成一種共有的思想觀念、價值觀念、道德觀念、行為標準，使這種文化意識滲透到稅務機關的行政管理中，潛移默化地影響和制約稅務人員的行政行為。同時，通過開展豐富多彩、有益身心健康的活動，營造有特色的行政文化氛圍，推動行政機關的精神文明建設，增強全體機關人員的群體性和凝聚力，從而更好地開展各項工作，推動行政管理現代化建設。
3.5 綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設
績效評估機制的設計要以稅務機構的戰略目標為基礎。具體可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設計定量指標，在內部評估的基礎上引入外部力量評估機制。個人評估機制不宜采用定量指標，應在實現與人力資源管理的結合的基礎上，由直接上司和部門負責人來評估下屬的績效。要以目標管理考核為總抓手，充分發揮考核的評價和導向作用，突出抓好對月季工作計劃及年度工作亮點完成情況的考核。逐步探索建立以工作難度系數、工作數量和質量及目標管理考核為依據，以定崗定責，按勞定績，績效結合的激勵約束機制。
參考文獻
(一）20世紀80年代新公共管理理論范式的產生
上世紀70年代，多數工業化國家進入了自大蕭條以來經濟增長績效最差的時期，雖然沒有發生重大經濟危機，但經濟增長長期處于歷史最低水平。為應對經濟緩慢增長帶來的財政危機和贏得公民對政府的信心，世界范圍內的公共管理相繼掀起了一場真正意義的變革，各國政府都采取管理改革以提高公共部門的效率——以更少的稅收提供更多的公共產品或公共服務。用‘‘新公共管理”(NPM)總結澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他當時預測“新公共管理”是未來發展的大趨勢。1由此,20世紀80年代以來，以管理主義為主旨，主張私有化，以績效、市場導向等理念重塑政府的公共管理研究范式產生并得到廣泛發展。
(二)‘911”事件與反私營化改革
2001年‘911”恐怖襲擊事件揭示了美國政府能力中還存在危險的缺陷和弱點，促發了學術界對重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以來的美國航空安全檢查服務外包，被“911”事件證明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什總統簽署《航空安全法案》,將機場安全職能納入聯邦政府職責。2“911”事件也影響到歐洲國家新公共管理改革中的私有化議程。英國政府重新收回了原來于2001年7月出售的航空交通控制機構。航空安全檢查公共服務的聯邦化形成了對新公共管理私營化改革的不尋常的“顛倒”。
(三）新公共管理理論的再思考
“911”事件后，公共管理理論界開始了對新公共管理理論的再思考。2004—2005年,系列總結和思考新公共管理的理論專著相繼出版,包括《質疑新公共管理》、《改變中的政府角色》《政府現代化》等。雖然許多國家縮小了政府規模,提高了行政效率與公共服務水平,但是新公共管理并沒有達到其預想的效果，表現在：執行新公共管理與宏觀經濟績效關系不顯著、沒有達到大規模節約政府支出的目標等,新公共管理成效是有限的。3從管理和組織的角度來看,重塑政府與新公共行政是相似的，總體上，重塑政府是“新瓶裝舊酒”。[4]政府不應該像企業來運營，而應該像民主來運營。5《政府現代化》（ModernisingGovern?ment)認為大多數OECD國家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顧客導向、靈活及績效導向，但是也指出改革的負面結果:私人部門管理方法的采用和技術改變了公共機構的集體文化;精簡機構和政府雇員可能影響公共機構的制度能力；過度重視結果造成犧牲長期結果來達到短期目的；以外包和公私合伙的市場機制威脅到公共責任?！顿|疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage?ment)批評新公共管理重視績效：許多公共部門績效是不適合精確評估的;績效結果有可能受到沒有計入的外部因素的影響;沒有考慮到公共服務的一些基本原則（公平、公正。《改變中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern?ment)提出新公共管理模式改革導致政府社會支出的下降“新貧困”的出現及發展中國家腐敗的增加，改革時期把公共部門收入置于生活水平之下影響政府雇員士氣。6
二“第六波”公共管理改革與研究理念及其發展趨勢
進入21世紀以來，隨著宏觀經濟變化、技術進步等外部公共管理壞境變化,公共管理改革與研究進入“第六波”浪潮。在批判和總結新公共管理理論的同時，學術界也逐漸提出了新的公共管理研究核心理念。雖然這些理念目前還沒占據公共管理研究主導地位,但是已經開始成為公共管理改革與研究的替代方案?！靶鹿补芾硪阉馈毙鹿补芾淼睦碚撌⑹酪呀涍^去，不再占據理論研究主導地位。公共管理的討論已經轉到新的理論模式。7
(一）研究視野從新公共管理轉向新公共治理
20世紀90年代末開始，治理（Governance)理論在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎上產生,成為公共管理新模式。治理模式強調公共管理需要除政府自身以外其他社會行動者的積極參與,吸取包括政府在內的更為廣闊的力量處理公共事務。8治理理論指出管理主義導向的新公共管理存在四點缺陷:管理主義過多關注于組織內部的經濟、效率、有效等,忽視了組織間的聯系和科層控制；目標充斥于管理主義,忽視了保持組織之間關系和信任;管理主義過多關注結果,適合直線科層制,但不適于組織間的網絡;管理主義理論核心中的競爭與掌舵存在矛盾。。作為“沒有政府的統治”治理的使用情況包括：國家作用最小化;作為公司治理的治理;作為新公共管理的治理;作為良治的治理;作為社會網絡系統的治理;作為自組織網絡的治理。
治理與新公共管理的不同之處表現在：治理是民主政體的核心元素，新公共管理否認公共服務的政治文化因素；治理是過程,新公共管理是結果；新公共管理是組織內部管理改革,治理是組織間的視角；治理是維持公共部門資源,新公共管理是公共部門轉型。[1°]隨著世界范圍內新公共管理理論的衰落,治理等新理論已經開始成為大學公共管理課程教學的主題。基于本研究獲取的公共管理研究核心文獻記錄,經科學計量學分柝“治理”是目前繼“管理’、“公共管理’、“政府’、“國家”等詞之后的高頻率、高中心度公共管理研究關鍵詞（見表1)。圍繞治理模式，學術界提出了混合治理、運行治理、公共部門治理、新公共治理及數字時代治理等新公共治理（NPG)概念。
數據來源：基于WebofScience論文檢索平臺，以“publicad?ministration”為題名，選擇“公共管理”等十個學科方向，從1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大檢索數據庫中，共檢索到2914條公共管理研究核心文獻記錄。
(二）研究重心從“管理”要素轉向強調“公共”要素
公共管理運用經濟、政治、管理、法律等方式，完善政府的管理能力，提高公共服務品質和政府績效，從而為公眾帶來福利和公共利益。它能夠源源不斷為社會大眾帶來利益，社會是一個充滿著矛盾和麻煩的共同體，面對這層出不窮的事務才體現出公共管理的價值，并能采取方法解決而推動社會更好的發展。當出現無競爭、不公平、內在性的一些無法客服解決的困境時，我們需要做出抉擇盡快解決困境找出出路完善公共管理。
一、公共管理的概述及意義
“新公共管理”這一理論在全球范圍內引起了熱烈的爭議，胡德也被成為“執著的評論家”。很多學者也對新公共管理進行了一翻評論，有人評論：新公共管理的出現是公共管理部門中的一種全新體系。有的學者認為：企業家征服模式是一場不可避免的轉變，他不是一時流行的風尚，而是使全世界都有了一定程度上的變革;也出現了很多認為公共管理超出了傳統官僚制而形成一種新的全球模式。公共管理是一門對管理學、經濟學、政治學、社會學等多學科原理概念和方法來探討研究公共組織特別是政府組織的管理活動以及規律的學科體系。公共管理是通過公共組織所提供的公共物品和服務進行的活動，公共管理關注的不是辦理步驟、程序及按照管理人員所提示的辦法以及內部取向，而是進一步注重最終的結果以及對結果所獲得的個人義務和責任?？梢岳斫鉃楣补芾淼难芯糠秶?。公共管理不僅研究政府機關特別是行政官僚，而且把研究范圍擴大到非營利組織及私人部門的公共方面。公共管理的意義是公共組織對社會公共事務進行的管理。因為平時公共事務繁瑣龐雜，公共事務包括國家公共事務、社會公共事務和政府公共事務，所以，盡量把各種公共管理歸結到國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。就是國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理這強大的三者共同組成了一個巨大的有機統一的公共管理模式。我們不但要從其本性去認清它們的差異，還要從共性去概括三者的同一性，用共性與本性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。公共管理有著多元的有社會公共組織和其他組織的兩大主題，用全速擴大的社會公共事務為客體，使社會和個人公共利益得以體現，不斷的協調和促進社會能夠和諧發展，這是我們公共管理對社會以及大眾的重要責任和義務。
二、公共管理所面臨的困難
(一)市場化管理的經濟壓力。
我國公共管理受到市場經濟體制的財政壓力，每年我國用于公共事業建設、事業基礎設施、百姓醫療、公共服務等支出要遠遠高出一萬億元，外國也比比皆是，這也堪稱是一種全球性的問題。
(二)制度和觀念的制約。
我國的公共管理制度還不是特別健全尚未達到公平、公正，一些投標招標等工作也沒有嚴格的管理，不能做到公共服務和管理建設的初衷，反而會迫使形成公共產品質量出現問題，價格不合理等現象，在強化公共管理制度需要意識到我國公共管理與公共服務制度的現狀。也有很多人想改變這種觀念狀態，但是也會阻礙其發展，導致對政府產生一些質疑和不滿，所以，公共事業服務在一定意義上的制約還是需要得到大眾的關注。
(三)治理體系帶來的困境。
與民營部門相比，政府部門屬于一種比較安穩的工作機構，沒有嚴格的管理，由于這樣的制度我國需要倡導提高政府公務人員的素質和內涵，所以精兵簡政這一政策在過去比較流行，但從中也往往忽視了對工作人員素質的提高，需要對公共管理的進一步創新。不僅有對行政機構的改革，還需要補充制度完善公務員專業具備知識、盡的責任和義務做到盡職盡責、忠于職守自己的崗位，了解自己職位的意義并且時刻銘記為人民服務的理念，不斷提高自我，關心百姓和國家利益。
三、公共管理改革的出路
(一)公共管理與公共服務市場化并重。
對公共管理進行管理是存在一定難度的，需借鑒歐洲公共管理的成功之路，共同關注公共管理和公共服務市場化的實踐，根據我國的根本國情并利用前輩的經驗和外國的實踐教訓來指導公共管理體系和公共管理職能的應用，采用一定的方法把理論性的方法應用到實踐當中，公共管理者要冷靜的思考，避免急于求成而事半功倍，應該在各界提供一定的支持和幫助，投入大量的經歷對改革中遇到的困難進行處理，使公共服務更好、更方便的服務于大眾，不圖于改革速度快，只在于公共管理能夠穩定健康長期的發展。
(二)提升對公共管理的現代技術。
做好公共管理就要保持技術方法的使用，應急管理技術、法治民主管理體系、科學決策技術等創新技術管理，這些更新不斷的制度模式為公共管理技術提供著保障，所以，要加強對其不斷的創新和利用，改變過去陳舊的想法更新思路拓展新鮮事物，是公共管理引入到另一種管理模式，摒棄舊習俗實現新想法，關聯各行各業高新技術共同創造新公共管理的天空。
(三)實現公共管理生態環境的和諧發展。
如要使這個大社會可持續發展需要注意社會公眾的積極參與和配合，如早在西方的新社會運動、社區控制運動等，這些運動都是在現代社會的構建下完成的，這種公眾互動的方式也是一種公共管理的體現。需要公共管理者與大眾之間協作共同達成最終目標，同時雙方保障資源共享保持必要的溝通，有爭議就通過雙方談判和協商，公平公開的化解矛盾，得以達到可持續化的公共管理發展。
通過對公共管理遇到困境和矛盾的分析和解決辦法，有望找到相應的出路，公共管理為我們提供了眾多公共利益，雖然還有一些不足之處還需要更正，但公共管理者也在不斷的努力為大眾創造更多的利益。通過公共管理不斷的進步和付出，終有一天也將會走出困境找到出路，對公共管理的研究和探討有重大的理論和實際意義。
【關鍵詞】公共管理學 美國 問題 借鑒
任何理論的出現都是由其獨特的歷史淵源和現實的社會條件共同作用而成的。歷史淵源能夠表明一種理論產生、發展、演進的軌跡，現實的社會條件則是推進原有的理論在不斷變化的新環境中發展、創新的基礎。理論的演進伴隨著的是人們對客觀世界的認識的變化，人們對于現實世界的認識的深化不斷轉化成形形的理論，充實著現行理論的體系。當代公共管理學的發展和演進也必然遵循著科學發展的客觀規律。以下即對公共管理學的理論起源及現狀做一個系統的回顧和描述，從中探尋美國公共管理學發展過程中的得失，并將其與中國的公共管理學的發展進行對比，力求為我國公共管理事業的發展提供切實可行的經驗和理論指導，從而真正使理論與實踐達到有效結合。
美國公共管理學的理論起源及現狀
從標準學術意義上來說，公共管理學是在20世紀70年代以后才真正作為一門完全獨立的科學研究領域建立和發展起來的，它的理論淵源來源于公共行政學?；仡櫣残姓W發展演進的歷史，其理論源頭可以追溯至20世紀初期形成的傳統的公共行政學和20世紀60年代起開始流行的新公共行政學。發展至20世紀70年代末，公共管理學在公共政策和工商管理兩個學科的強烈影響下，終于形成自己的體系。如今的公共管理學已成為一個包括經濟學、政治學、管理學、社會學等眾多學科理論體系和研究方法的交叉整合型的學科體系。
學術界一般認為，美國學者伍德羅?威爾遜（Woodrow Wilson）在1887年發表的《行政學研究》一書，主張政治與行政分離、建立一門獨立的行政學科，是公共行政的奠基之作。隨后，經過較長時間的發展，一系列的理論隨著時間的延續相繼誕生。20世紀60年代的布凱南的“政府失敗說”，以其實用性和創建性逐漸為人們所接受。他們認為，政府官員們追求私利是導致政府管理無效性的必然的結果，因此必須對整個政府的管理體制重新進行設計，否則就不會出現行政改革家們所追求的行政行為的高效率。伴隨著西方經濟危機的加深，傳統的官僚制政府體制的危機也隨之凸顯，發達國家政府又掀起新一輪行政改革的熱潮，奧斯本的企業家政府理論于是順應時代的潮流而誕生。奧斯本認為，官僚制的政府組織形式之所以在很長一段時間內經久不衰的原因是因為它適應了當時社會的需要，而今天的社會環境與官僚組織產生的環境大不相同，經濟全球化和信息技術的迅猛發展使得人們更加追求效率，因此，用企業家精神來重塑政府是相當必要的。隨著時間的演進，先前的理論在風靡世界的同時也遭受到了許多批評，在這些批評之中能夠直接針對新公共管理理論尤其是企業家政府理論的一套具有替代性的新理論被提出來，即登哈特的新公共服務理論，其主要觀點是建立一些具有完整的整合力的公共機構，堅持管理的自由化和管理的市場化理念，關注公共行政在以公民為中心的治理系統中扮演的角色。
在20世紀80年代后期，美國國內出現了新公共管理運動，以解決政府和其他公共部門對于公共事務的管理為核心目標。通過對各個學科相關知識的融合，重新創建一個公共管理的新知識框架，從而適應當代公共管理發展的迫切需要。公共管理學以公共管理問題為核心，融合來自于各個學科的知識，突破了先前的公共行政學的學科限制。它研究的核心議題是“提供公共服務時，除了拓寬和完善官僚機構之外，其他機構也可以提供所有這些職能”，并圍繞該核心展開對公共機構與公共部門經濟效益之間關系的研究。公共管理學研究的問題遠遠包括以往的公共行政學涉及的主題，如公共服務供給、制度選擇、政府腐敗等?？傊?，一系列與公共管理相關的理論的提出，共同拓寬了公共政策研究的主題和范圍，形成了廣泛綜合的知識結構框架以及新的公共管理方式。
美國公共管理學存在的問題
公共管理學的可信性。隨著上述眾多的公共管理理論學說在美國的誕生及發展，公共管理的研究領域大大擴展，所吸收以及包含的知識框架也越來越多。然而，美國的公共管理學仍然存在眾多問題。早在上世紀80年代初，學者Van Riper就已經提出警告：學者要認真了解公共管理學的歷史，否則便會誤解學科的基本理論和傳統。然而，直到2001年，芝加哥大學的林恩教授（Laurence E. Lynn Jr）才開始關注到該問題。林恩在2001年發現，許多著名的學者連學科發展的真實情況都不能掌握，因此他們所建立的理論的可靠性以及所提供的建議的可能性都存在眾多疑問。例如，威爾遜在1887年提出“政治與行政二分法”之后，并無意推廣這個并不恰當的主張，這個事實就被當時的眾多學者所忽略。
重要問題研究的膚淺。即使眾多的公共管理理論發源于美國，事實上,美國的公共管理學者的學術水準以及對政府改革的影響并非如外人想象中那樣理想。許多美國學者也沒能運用歷史唯物主義的方法分析在某一時刻的公共管理現象，而是只對其作鏡花水月式的簡單描述，沒有深入分析可以隨環境、價值以及權力的轉變而改變的公共管理的本質。例如，美國在20世紀二三十年代出現的嚴重經濟危機，直接致使美國政府權力極度擴張，公共管理部門膨脹，對大企業監管加強，繼而導致美國大政府的出現，這種情況的出現表明美國的公共管理學者們在針對具體的背景和社會環境下并沒有把握住公共管理的實質，與此同時，在關鍵時刻也缺乏先見之明，沒能夠深入研究公共政策在運行之初可能帶來的后果。
美國公共管理學對我國的啟示
鑒于以上對于美國的公共管理學的現狀以及問題的描述，我們有理由相信，美國公共管理學在為該學科作出巨大貢獻的同時，也存在著某些重大的問題。因此，認清美國公共管理學的現狀，了解美國與中國在公共管理之間的差距和差異，對于我們更好地學習和掌握公共管理學的理論具有十分重要的現實意義。任曉林教授曾撰文指出：“中國公共管理相關理論的發展走的是一條借鑒、學習、吸收與創新的道路，包括對西方公共管理理論的借鑒。”以下即為筆者總結出的幾點啟示。
確立公共管理學特有的問題意識。公共管理理論最根本的出發點就是解決政府問題。根據公共管理學作為一門學科的定義，公共管理理論就是為解決國家、政府、社會公共事務而存在的。因此，公共管理學作為一門實踐性極強的應用學科，其根本目的就是改變我國公共管理的現狀。中國有自己獨特的國情，因此，目前的公共管理系統應當根據我國的政治現實，適當而積極地促進政府職能的轉變，改進行政管理方式，完善深入了解民情、充分反映民意的決策機制以及促進決策科學化、民主化，為我國的社會主義建設事業提供重要的理論支撐和實踐指導功能。我國公共管理理論成熟的標志就是首先能夠準確分析并有效解決中國在公共領域存在的問題，即解決政府管理中存在的內部問題以及與政府自身相關的外部問題。因此，中國的公共管理必須從實證分析入手，注重對經典案例的分析以及組建包含典型案例的案例庫，在此基礎上建立理論模型和數據模型，并以此為重心來展開相關的理論研究。
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員?！保ㄗⅲ簭垑糁校骸懊绹残姓ü芾恚v史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000，(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵?！保ㄗⅲ赫仓性骸缎鹿补芾恚赫僭斓睦碚撆c實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程?！焙翢o疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動?！倍x的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動?！?/p>
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科?！彼?，公共管理要研究如下基本內容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統 公共利益 公共權力 公共責任 公共問題 公共決策 公共產品（服務） 公共資源管理 公共項目管理 公共監督 公共道德 法與公共秩序 戰略管理 公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。轉貼于
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？
2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"Public Administration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"Public Administration"。
關鍵字；公共行政；公共管理；區別與互動；
【中圖分類號】D035
公共行政在十九世紀末成為了一個單獨的學科領域；而公共管理則在上個世紀七十年代興起。在現階段的發展過程中，二者有著一定的區別，又有著本質的關聯。下面我們就來簡單的分析公共管理與公共行政的區別與互動。
一、公共行政與公共管理的區別。
第一，內涵區分。公共管理的主要核心是政府管理，有著多元化主體的基本特征，是以公民社會為基礎的管理體制。公共管理是一種全新的管理模式，這是一門學科，也是一種新的學位教育方式。公共管理在一定意義上來說，是把公共行政作為基礎，將管理學、經濟學一級政治學的相關理論與方法進行整合，主要涉及政府以及非政府組織等公共事務。而公共行政則是把剛性規范以及固化原則作為基本的支撐，主要依托于政府主體開展相關的政治統治工作，是國家行政機構根據法律規定開展相關社會公共事務的活動。筆者認為，公共行政主要把政府、法律法規等授權組織機構作為主體，把國家、社會以及自身的相關事務作為客體，根據法律法規展開相關決策、組織等活動的科學體系，有著工具性以及依附性的內在本質。
第二，主客體區分。首先，主體區分。主體就是行為的實施者，可以是單一亦可是多元化的。公共管理主體多呈現多元化，主要以政府、非政府組織以及其他社會組織為主。根據自身的業務范圍，對責權范圍內的事項進行統籌協調，享有法律范圍內的權限自由。公共行政的主體主要為政府以及其他法律授權的相關組織，主要依靠政府代表的相關機構。大多數主要把政府作為單一的主體。其次，客體區分。客體對象主要就是指主體行為的主要內容。公共管理主要重視社會性，對公共服務、公眾的參與性以及政府的行政事務的公開化等責任與義務的履行，主要彰顯了客體的社會性。公共行政較重視其公共性，對公共權力與利益的執行與維護較為重視，主要有著工具性。權威性以及規范性的基本特征。公共管理的客體有著多樣化的特征，在不斷的變化與拓展中有著具象化的形式。公共行政有著動態性的特點，主要針對社會發展的實際問題為方向，通過其他學科知識的引入，主要包含著公共管理以及行政管理等領域。公共行政的客體有固有的管理程序，把民生利益為主要導向，維護公共利益是公共行政的主要表現。
第三，內在區分。首先，管理目標區分。公共行政對機構、過程以及程序的管理較為重視，屬于內部取向；而公共管理則對項目、結果以及績效的管理較為重視，屬于外部取向。其次，管理體制以及運作模式的區分。公共行政對具體的計劃、組織以及指導等基本技能的運用較為重視，主要強的是政策的科學化；而公共管理則更加重視管理的市場化模式。
二、公共行政與公共管理的互動關系
公共行政在歷史的舞臺上一直是政府公共部門管理的重要理論。在其發展歷史中，經歷了傳統的公共行政學與新公共行政學說的形式改革。作為二十世紀七十年代國際流行的行政改革主流的新公共管理，對傳統的公共行政帶來一定的_擊，這種全面的公共部門管理方法取代了公共行政模式成為了新的管理理念。公共管理與公共行政在發展中有著密不可分的關系。
第一，公共管理模式與公共行政的主體都是社會公眾事務進行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通過多元化主體采取合作管理模式開展社會治理，把公共行政中的精華與社會管理進行了細化處理，把行政管理與社會管理充分的融合在一起。
第二，公共行政是一種政府管理模式，公共管理模式的核心主體則為政府作為主，其他非政府組織作為復制管理。公共管理的主體基本上都是以組織的形式表現的。而公共龐合作系統中的組織要通過核心的、關鍵性的管理部門達到提高組織整體一致性的根本目的，其組織行政有著公共性的特征。公共管理模式中的組織對其行政管理有著共同管理的權利，其行政價值有著中立性的特征，把公共行政在表現形式上轉變為實質的將行政管理模式，根據公共管理組織的相關服務內容、社會治理的實際需求等因素構建行政模式，將公共服務與合作治理有效的融合起來。在公共管理中的相關管理工作是社會治理的實際的、共同需求體現，可以通過合作管理模式的表現出來；公共管理行政有著科學化、技術化理論思想，注重與合作活動的開展，彰顯著合作之間的信息溝通，通過社會道德體制，優化、完善公共管理活動的開展。
第三，公共管理與公共行政有著規范性的本質特征。在開展具體的活動過程中，二者都嚴格的執行著相關的規章制度，有著一定的規范性特征。把管理機構作為基本的、主要的活動機構；
第四，公共管理與公共行政的主要目標有著一致性的特征。在社會治理的實際過程中，二者都是將公共利益作為基本的工作目標，開展活動的過程中貫徹執行著公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。
第五，公共管理與公共行政工作在形式上都屬于服務行政范疇之內。公共管理與公共行政都是一種社會管理的行政手段，二者有著本質的聯系，都屬于服務型社會治理模式范疇。
結束語：
公共行政與公共管理二者在歷史的發展過程中有著密切的聯系。在歷史與時代的二者的影響與作用下，公共行政與公共管理有著相互對立的層次也有著內在的無法割舍的必然聯系，二者之間的區別與互動等錯綜復雜的關系會社會治理與改革帶來極其重要的影響與啟示。
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自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政，傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論，這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學術界存在兩大基本分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊回應，對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統的公共行政模式相比，新公共管理適合于發達國家，但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系，那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比，不發達國家在采用時就會受到限制。發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式，因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。有人認為，新公共管理改革同樣適用于發展中國家，這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張，“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認為，“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發展中國家之外相反，更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進行合作，促進政府建立市場。在一些領域，政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候，都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發展中國家，具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致，但是他們都認為公共管理應該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效，使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題；第三，公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科，它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生，又反過來指導公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發展，它比傳統的行政學更具有現實性；第四，公共管理注重公平與效率的統一，公共利益與私人利益的統一；第五，公共管理學是多學科的綜合，它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法，尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法，從而使公共管理學的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是：實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統準則。雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物，又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
（一）引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。例如，中國的航空運輸市場就是如此，中國的航空產業仍屬國有，只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場，便大大提高了服務質量，推動了中國航空運輸業整體素質的提高。
（二）注重既定的法律規章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度，向注重實際工作績效、注重提供優質服務的方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
（三）合理借鑒科學的企業管理方法
現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發展水平來看，官僚制對于我國行政發展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
（四）強化政府管理職責
轉變政府職能，推動政府改革，增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革，我國的政府職能轉變取得了一定的成效，但是，適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以，我國轉變政府職能的關鍵環節是：還權于企業、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中，應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處，我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準，以便公眾監督和更好地為公眾服務。
鐘擺原本是物理學的一個現象，后被運用到心理學的研究，以描述某些政治現象。然而，在公共管理理論中，同樣存在“效率”與“公平”鐘擺效應。公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論及新公共服務理論等，從理論上實現了“效率—公平—效率—公平”的轉換。
【關鍵詞】
公共管理；鐘擺效應；公平；效率
公共管理，譯自英文“PublicAdministration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術研討會是其產生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關系的前提，是三對關系的核心。
一、相關概念
（一）鐘擺效應鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產生動力以轉動齒輪，進而使指針勻速轉動以指示時間。后來，學者將這種現象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現象，即鐘擺效應（PendulumEffect）。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內被反復討論，并各占上風。
（二）公平與效率對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規范，在這種價值判斷及行為規范下，公民基本上能夠實現權利、義務、經濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。效率，屬經濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加；微觀的效率則是指生產要素的投入與產出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平與效率，二者相輔相承，既對立又統一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關系也成為公共管理學所要研究的核心關系。
二、公共管理理論發展過程中公平與效率的鐘擺效應
自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率；第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調公平；第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發揮市場的作用及政府優化，強調效率；第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關于公平與效率的討論大致經歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續至今。
（一）傳統公共行政理論傳統公共行政理論強調行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統治是合理的形式。科學管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術化的發展起到了推動作用。三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發展，并使得公共行政開始著力于專業化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。傳統公共行政理論雖然在推動管理科學化、權力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。
（二）新公共行政理論新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現了新公共行政理論的觀點。新公共行政理論認為傳統公共行政理論過多地強調權威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現公平為最終目標?；诖?，新公共行政理論主張行政機構應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構。與傳統公共行政理論最大的區別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內容增多，極大地推動了公共行政學的發展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性；二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。
（三）新公共管理理論以管理至上的“新公共管理”學說是近現代以來指導歐、美地區政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府———企業家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。新公共管理理論，常與“企業化政府”“、后官僚體制模式”“、以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯，可見其主張、學說與市場緊密相聯。但與公共選擇理論關注政府與市場、社會的關系，主張以減少政府干預、發揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關注的重點仍是政府公共部門的內部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規定、約束和制約，讓管理者來管理；管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現在十個方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；第二，社會擁有的政府：授權而不是服務；第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織；第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；第六，受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事業心的政府：有收益而不是浪費；第八，有預見的政府：預防而不是治療；第九，分權的政府：從等級制到參與和協作；第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。新公共管理理論是學者們根據歐、美等地進行政府改革的實踐，總結其經驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產生了重要的影響，甚至延續至今。但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據有利地位。
（四）新公共服務理論新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特•登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構，以向公民提供服務及放權為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：第一，政府的職能是服務而不是掌舵；第二，公共利益是目標而非副產品；第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；第四，為公民服務，而不是為顧客服務；第五，責任并不簡單；第六，重視人，而不只是重視生產率；第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內容進行了批評，但同時也保留了其優秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標。可以說在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。
三、結論
政府組織機構是政府實現對社會公共事務組織、管理、協調、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設置理念直接體現行政管理模式質的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機關)運用依法獲授的國家公共行政權力，在法律原則規定的范圍內運用行政裁量權，以行政效率和社會效益為基本衡量標準，處理公共行政事務的進程和活動。
行政管理模式是政府為管理社會而形成的與社會的互動機制，強調政府與社會的關系，意味著政府處于與社會政治、經濟、文化水融的狀態之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經發明過兩種行政管理模式:統治行政和管理行政。統治行政是傳統等級社會中的行政管理模式，在現實的公共生活中，統治行政模式在許多國家已經成為歷史陳跡;管理行政產生于近代社會，并在本世紀最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領域，機構膨脹的趨勢不可遏制，在擔負公共管理職能時，往往有公共預算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。
20世紀70年代以來的行政改革中出現了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實現了政府公共政策化和公共管理社會化。在歐美等發達國家，管理行政模式在經過一段時間發展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機構膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現。當初，人們試圖通過對“管理行政”進行調試和修補來解決問題，但當這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運動了。
二、新公共管理的發展及理論價值
1.發展歷程
新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收人減少和福利開支過大等因素出現了持續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二戰以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大，這使得西方各國政府機構普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進人了新公共管理時代。
2.理論意義與價值
與工業社會相適應的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構，無法對社會做出靈活快速反應，而且行政機構規模和公共預算最大化的傾向，易于導致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀80年代，西方發達國家以新公共管理理論為導向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機構，要求政府應該從公共服務的提供者變為公共服務的監督者，公共服務應以顧客為導向，利用績效合同作為主要管理手段，評價政府的績效要重產出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統公共行政學的研究范疇，傳統公共行政學理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監督、行政效率等，而新公共管理把當代西方經濟學、公共選擇學、政治學、社會學等學科的理論、原則和方法及技術融合進公共部門的研究之中，具有一系列的創新研究主題。
三、新公共管理的理論與實踐模式
新公共管理基本主張強調經濟價值的優先性與市場機能，強調運用企業管理的哲學和技術，強調顧客導向和結果導向的行政風格等?；谶@些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實踐趨勢的基礎上，從不同視角可以總結出新公共管理的理論與實踐模式，包括企業型政府模式、行動中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統、規范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。
1.企業型政府模式
“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區擁有的政府，授權而不是服務;3)競爭性政府，把競爭機制注人到提供服務中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業心的政府，有收益而不浪費;8)有預見的政府，預防而不是治療;9)分權的政府，從等級制到參與和協作;10)以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。企業型政府的理念并非要求政府的運作完全與私人企業一樣，而是認為政府必須在市場機制下，引進競爭機制，使政府更具活力。企業型政府的理論給傳統公共行政帶來了新的變化，企業型政府引起的公共行遷見。
2.行動中的新公共管理模式
有些學者如英國學者費利耶則認為，并不存在統一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創。在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。
(1)效率驅動模式。這是西方政府改革運動中最早出現的模式，它在20世紀80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術引人公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。
(2)小型化與分權模式。這種模式在20世紀80年代雖然沒有像效率驅動模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強。它與20世紀組織結構的變遷密切相關，組織發展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，日益加強的戰略和預算責任的非中心化，小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現在私人部門，也同樣出現在公共部門。
(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀80年代興起的企業文化管理新潮相關，部分反映了強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。該模式強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。
(4)公共服務取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。
3.政府未來的治理模式
美國一些公共管理學者提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結構、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。
雖然新公共管理的理論與實踐模式有著不同的含義與特點，但它們的核心理念是一致的，即強調職業化管理，有明確的績效標準與績效評估，實行項目預算與戰略管理，強調顧客至上，實現公共服務機構的分散化和小型化，引人競爭機制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關系。這些要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實踐模式的最主要特征。
四、借鑒新公共管理思想，推進改革
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了西方公共行政的發展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了其經濟與社會的發展，增強了其在國際社會中的競爭力。
隨著全球一體化的發展趨勢，如何進一步發揮我國政府在完善社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，如何提高公共行政服務的效率，實現公共行政管理的現代化，對此，有必要進行深人的研究。
(1)強調政府的企業化管理與管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象，新公共管理強調政府公共管理應像企業管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。
(2)將科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域。盡管政府公共管理與企業管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業管理的方法來管理公共事務并不合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理重視投人和產出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責任感，又可更
為科學地衡量管理人員的工作業績。
(3)將競爭機制引人政府公共服務領域，提高公共服務的效率和質量。為了提高我國政府在公共服務領域的水平，在加強對提供公共服務宏觀管制的同時，可以將競爭機制引人公共服務領域，開放公共服務市場，并在一定范圍內允許私營部門進人提供公共服務的領域。如在具有壟斷性質的基礎設施產業中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，產生更好的經濟和社會效益。
(4)公平、效率的價值協調。公平與效率是人類社會發展的兩個坐標，同時也是公共管理追求的理想狀態。西方新公共管理變革于傳統行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個近代公共行政管理的歷史來看，當公共管理應社會要求追求公平時，往往犧牲了效率;當它突出效率時，又往往喪失了公平。就公共管理的本質而言，對有效地增進與公平地分配社會公共利益，都應認真考慮。在政府與市場的關系上，市場機制主要解決效率問題，政府的政策機制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實踐中要更好地平衡兩者之間的關系。
(5)防止權力腐敗的趨向。新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據。由于把公眾的滿意度作為追求的目標和評價標準，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時，新公共管理由于實行公開競標，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監督之下，使公共權力不僅在制約機制之內得到監督，而且必須接受整個社會的普遍監督和制約，從而降低了權力異化和謀取私利的行為。
[關鍵詞]公共管理；公平；公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配
這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益
這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面
公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。
四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。新晨
[關鍵詞]公共管理 公平 公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平?；驹砀嬖V我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品?？煞窒硇允侵改橙藢参锲返氖褂貌⒉挥绊懰说氖褂?；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
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三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。
四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。
