時間：2023-07-18 17:23:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理活動，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
在人類發展史上，并不是任何一個歷史時期都會出現自由自主的行為，職業行為尤其如此。在以往世代的職業活動中，基本上不存在什么自由自主的行為。在社會生活領域，雖然人們有著強烈的追求自由自主行為的愿望和熱情，能夠真正實現的并不多見。所以，“圣人”才會受到神化，“馭風而行”的自由境界才會那樣令人神往。總的說來，人類社會的進步更多地表現在人的自由自主的行為上面。在社會生活領域，宗教活動和審美追求，有時甚至能夠使自由自主的行為變成現實。在工業社會充分發展的時代，在私人領域甚至管理活動中，都有對自由自主行為的追求。到了工業社會的后期階段，這種追求已經形成了文化氛圍，但還不是公共領域特別是社會治理活動可以追求的目標。所以，管理型社會治理者的行為完全是權力和法律驅使下的行為，既不自由，也不自主。然而，公共管理改變了這種狀況。由于服務精神和服務原則能夠轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，因而公共管理活動能夠超越權力和法律，公共管理者能夠獲得自由和自主。
綜上所述，公共管理這種新型的社會治理活動是行政管理職業化的延續，并且是建立在倫理關系基礎上的社會治理活動。它既不同于農業社會那種完全依賴于權力作用的社會治理，也不同于近代社會那種權力與法律共同作用下的社會治理，而是用道德來統攝權力和法律、再運用權力和法律來實現它的倫理本質的社會治理。對于公共管理這種職業活動，我們需要從倫理的角度深刻認識和自覺建構。正如啟蒙思想家對“法的精神”的呼喚為整個近代社會提供了制度設計的基石，我們對“倫理精神”的思考將發現通向未來社會的陽光大道。
論文摘要：在人類歷史上，很早就有了倫理學這門學科，但是，公共管理倫理學的建立對于倫理學發展史有著轉折的意義，他把倫理學轉化為一門從事制度設計和制度安排的科學，即致力于道德的制度和道德的治理模式的設計和安排。公共管理倫理學既是揭示人類走向倫理社會必然性的科學，也是關于公共管理者職業倫理規定的理論。從學科發展的角度看，公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發展的一種新的形態。
一、公共管理倫理學的歷史前提和現實基礎
我們正處在人類社會的歷史性變革時代，在社會治理的領域中，從20世紀80年代開始，一場轟轟烈烈的行政改革運動在全球范圍內持續地展開。在西方國家，行政改革運動在理論上的表現也被稱作為“新公共管理運動”，事實上，作為這場行政改革運動的實踐走向和理論探索的結果則把一種新型的社會治理模式呈現到了我們的面前。在我國，學術界把這種社會治理模式稱作為公共管理。在人類社會的總的歷史進程中，我們發現，公共管理并不是來自于行政改革運動的主觀創造，反而恰恰是人類社會向后工業社會轉型這場深刻的歷史性變革提出了建立這種新型社會治理模式的要求。
倫理學是一門有著悠久歷史的古老學科。但是，人類社會并不因為有了倫理學就會成為倫理化的社會，正如在很早的歷史階段就出現了法律，而法律化了的社會即法制社會卻是到了近代才成為識別這個社會的特征。在今天，當人類從工業社會向后工業社會轉型的時刻，我們研究倫理學與以往對倫理學的研究有著根本性的不同，我們的研究是要發現人類社會倫理化的途徑，是要探討進行道德制度設計和安排的可能性。
當人類進人農業文明的時代，在制度上，人類所發明的是一種“權治”的社會治理模式，隨著工業文明的出現，人類開始了“法治”的社會治理模式建構，只是到了后工業社會，人類才可能致力于“德治”的社會治理模式建設。人類社會向后工業社會的轉型，把倫理學研究推到了人文社會科學研究的前沿，催生了倫理學的一種新的形態—公共管理倫理學。因而，公共管理倫理學首先是關于后工業社會中社會治理的基礎性科學，他通過對后工業社會治理模式和治理方式特征的把握，通過對后工業社會制度體系設計的構想，提出整個后工業社會的生活原則和理念。當然，在社會治理職業活動的意義上，公共管理倫理學又是一門關于后工業社會公共管理的職業倫理學.探討公共管理職業活動中的服務精神和合作機制。
西方的科學發展史與中國的科學發展史不同。在西方，亞里士多德開辟了這樣一個傳統，那就是把古希臘早期的以倫理精神為內核的世界觀分解開來，建立起分門別類的專門學科。而中國歷史上的科學探索，一直是在倫理觀的框架下進行的。甚至可以斷言，在中國歷史上，只存在著一門學科，那就是倫理學，一切學問都可以最終歸結為倫理道德的學問。也就是說，西方國家的倫理學與政治學分化之后，倫理主要是一種生活倫理，近代社會的倫理尤其具有明顯的生活倫理特征。在中國傳統社會，沒有倫理與政治的區分，因而，倫理更多地服務于社會治理的需要。在一定程度上，可以說中國的倫理就是一種“治理倫理”。公共管理倫理學思考的正是公共管理這種新型社會治理模式中的倫理問題，在形式上，他與中國古代的治理倫理有著相似的特征，但是，在本質上是根本不同的，公共管理倫理學對社會治理一切方面的思考，都從公共管理的需要出發。
從公共管理倫理學產生的歷史背景來看，在人類向21世紀邁進的過程中，公共管理研究成為社會科學體系中的一個新的領域，探討公共管理關系和行為并對這些關系和行為加以規范，已經成為公共管理學這門新興學科的緊迫任務。對公共管理關系和行為的規范需要借助于倫理的作用，即通過揭示公共管理中的倫理關系，實現公共管理制度的倫理化，同時，喚醒公共管理者的倫理精神，使他們懷著道德信念投人到公共管理的活動中來。公共管理的倫理規范是建立在對公共管理的科學認識的基礎上的，公共管理體系在德治的治理結構中同時包容著德治、法治和權治三個方面的內容，在公共管理活動中，倫理規范與科學管理和依法管理是互為前提的，三者相互滲透，完整地體現在公共管理的制度和行為體系中。
二、公共管理倫理學研究是一個全新的課題
雖然倫理學有著悠久的歷史，但公共管理倫理學的研究卻是一個全新的課題，他是在公共管理社會化的過程中被突出出來的時代課題。公共管理倫理學的前身是行政倫理學，是在行政倫理學研究中發展起來的。但是，公共管理倫理學又不同于行政倫理學，因為，行政倫理學主要集中在公共行政人員的職業道德方面的研究，而公共管理倫理學既是公共管理的職業倫理學又是倫理學的一種新的形態。一方面，公共管理倫理學在社會治理的普遍意義上思考倫理社會到來的歷史必然性，試圖發現倫理社會所應擁有的全新的社會倫理結構，探討社會治理制度倫理化的基礎和基本原則，不同于行政倫理學的職業倫理學定位;另一方面，公共管理倫理學又把重心放在公共管理者的職業道德研究上，研究公共管理者職業道德生成的基礎和前提，對行政倫理學又有著繼承關系。
公共管理倫理學的研究服務于公共管理體系的建立和完善，同時，也擔負著對公共管理這一特殊領域加以理論認識的任務。在微觀的層面上，公共管理倫理學通過研究公共管理與一般管理、行政管理的聯系與區別，把握公共管理活動中的倫理關系，思考公共管理制度倫理化的可能性;在宏觀的層面上，公共管理倫理學揭示從統治型社會治理模式到管理型社會治理模式再到服務型社會治理模式的客觀歷史必然性，把公共管理這種新型的社會治理模式放在人類社會治理結構發展的總的歷史進程中來加以考察，揭示公共管理作為服務型社會治理模式的基本特征、性質和內容。當然，在當前，最具現實意義的無疑是對公共管理活動道德化的前提和基礎加以探討，盡可能地去尋找公共管理活動道德化的現實保障機制。
把公共管理倫理學與一般倫理學進行比較，可以發現:如果說一般倫理學以道德為研究對象，力求認識“道”而內得于己，然后外施于人以“德”，那么，公共管理倫理學則主要是研究公共管理者如何在公共管理的過程中自覺地接受道德規范，使公共管理活動貫穿著倫理精神等問題。也就是說，學習和研究公共管理倫理學是為了獲得迎接現代公共管理必備的理論素質和道德素養。因為，公共管理是一種特殊的職業，公共管理的目的是為了公共利益的實現。在一切社會職業活動中，公共管理最直接服務于公共利益實現的目的，公共管理主體的道德素養也是一切職業活動中最具現實意義的因素，無論直接地針對于公共利益的實現，還是針對于社會生活的示范性影響，都能夠發揮極其重要的作用。
從人類社會發展史的角度來看，如果說早期的人類社會處于一種自然和諧的狀態和從屬于美的原則的話，那么隨著人類的遷徙和雜居，社會出現了等級化，人們之間的等級化關系所要接受的是權力的直接控制，同時，在權力的邊緣地帶，要求道德的廣泛介人。進人近代社會，工業化造就的社會治理模式把人與人的社會關系納人到了科學結構之中.在這種科學結構的基礎上，整個社會以法制的形式出現。公共管理的出現，表明人類的社會治理第一次建立在倫理關系的基礎上了，公共管理屬于一種以道德為軸心的管理模式，公共管理的職業活動必須接受道德的規范，公共管理的特殊性也要求擔負著這種管理活動的社會治理者必須具有較高的道德素養。所以，在公共管理學的學科建設中，公共管理倫理學的研究有著特別重要的意義。
三、公共管理倫理學的學科性質
在社會治理的意義上，公共管理中的倫理關系是具有普遍性的關系，公共管理中的倫理精神是一種普遍精神，在整個公共管理學的學科體系中，都貫穿著倫理精神;公共管理的服務定位決定了公共管理的制度、程序和行為體系都必然是倫理精神的實現，是處處體現著倫理價值的新型模式。因此，公共管理倫理學研究是公共管理學學科體系中最主要和最基本的內容之一。易言之，公共管理的服務定位如何確定?公共管理關系的倫理性質如何得以認識?管理制度和程序的設計如何實現道德化?管理主體在結構上如何體現道德原則?管理者的行為如何獲得有效的道德規范?所有這些問題，都需要由公共管理倫理學來作出回答。
公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發展的一種新的形態。在某種意義上，公共管理倫理學是一門具有普遍意義的倫理學，他把整個后工業社會的社會生活都納人到自己的視野中來，從而成為后工業社會人文社會科學體系中的一門基礎性學科。倫理學有著繼承與創新的問題，一門職業倫理學必然要研究其特殊的職業倫理關系，并反映著其職業的特殊倫理需要。但是，任何一門職業倫理學都必然“分有”著一般倫理學的基本原則和理念。同樣，每一個時代的倫理學也是這樣，不是對人類文明中的倫理學成就的重建，而是繼承中的再造。公共管理倫理學在職業道德要求中創造性地弘揚一般倫理學的現念，一方面，他遵循一般倫理學中的一切有益于現代社會生活的基本原則;另一方面，他敏銳地捕捉時代倫理關系的新內容、積極地發現時代進步中呈現出來的新的道德觀念和要求，自覺地加強和鞏固公共管理賴以確立的倫理基礎。
以往的職業活動都或多或少地與個體意義上的私人生活相分離，做人有做人的道德，從業有從業的道德。雖然倫理學希望把他們統一起來，但是，一旦需要對具體的職業道德作出專門表述的時候，就不得不突出職業道德的特殊性，以至于職業道德成為特殊的道德規范系統，職業倫理學也因而有著具體的研究對象和內容。公共管理倫理學要求公共管理者把做人與從業統一起來，把個人生活與職業活動統一起來。這樣一來，公共管理倫理學作為一門職業倫理學就有著不同于以往職業倫理學的特定內涵。傳統的職業倫理學，實際上就是關于職業的倫理學，是對職業的道德規定，至于職業活動之外的因素，是不在其研究對象之中的。公共管理倫理學所關注的恰恰是作為從業者整體的人，而不是抽象掉了他的生活內容的職業活動者。即使公共管理倫理學談論的是公共管理者個體，也是把他作為一個整體的人來看待的，即把他看作為他的職業活動與他的全部社會生活和個人生活統一在一起的整體。在公共管理者整體的意義上，是把他們作為一個特殊的職業群體來認識的。即把他們看作為從事公共管理職業的人群，在他們之間由于公共管理這一職業的原因而生成了倫理關系，關于他們行為的規范無非是由這些倫理關系決定的。傳統的職業倫理學并不真正地去考察職業群體，他即使看到了同一職業活動中的人群，也是把他們看作由于職業分工的原因而把他們聯系在一起的人群，他們之間是否存在著客觀的倫理關系，并不是考慮的內容，反而只滿足于把一些倫理原則和道德規范加予這個人群，由于這些原則和規范并不是從這個人群的倫理關系中產生出來的，所以往往并不真正適應于其職業的倫理要求。由于存在著這些不同，公共管理倫理學顯然是一門全新的職業倫理學。
四、公共管理倫理學的研究視角
探討職業倫理關系和認1，‘職業道德規范一直是倫理學家們的重要研究內容之一。但是，以往的歷史主要是分工的歷史，或者說，是可以從分工的角度來加以理解的歷史。這種分工的歷史決定了職業倫理關系基本上是包含在分工之中的，是人們在分工的基礎上所形成的全部職業關系的一個方面。同樣，職業道德規范也主要是指那些不同于一般性社會道德規范的專屬于規范職業行為的準則，或者說，是一般性社會道德規范的具體化。公共管理是以社會分群作為自己的直接歷史前提的，建立在社會分群基礎上的職業活動與以往的職業活動有著根本性的不同。所以，對于這種職業活動中包含著的職業倫理關系以及這些職業活動中的行為準則，需要有著新的觀察視角。公共管理倫理學所面對的就是研究這種新型職業倫理關系和職業道德規范的任務，他在繼承以往所有倫理學的積極成就的基礎上，需要實現研究視角的創新。
公共管理作為一種新型的社會治理模式是在政府行政管理社會化的過程中產生的。所以，公共管理學對傳統的行政管理有著繼承性，行政管理學的學科建設經驗、理論研究成就和管理方法和技術等，都可以在公共管理學的學科發展中發揮作用。但是，在公共管理倫理學研究中，可資借鑒的因素并不多。雖然在“新公共行政運動”的啟發下，國外也提出了行政倫理學研究的愿望。但傳統的行政管理在本質上排斥著倫理的思維向度，即使客觀上存在著能夠融人行政管理學科體系中的行政倫理學研究，也一直未能確立起自己應有的學科地位。20世紀80年代以來的一些在“行政倫理學”名義下作出的探討，也僅僅停留在對行政責任的實現方式方面提出道德化建議。這就決定了公共管理倫理學研究必須具有開創性研究的思想準備。
公共管理作為現代職業活動，蘊含于其中的社會關系是復雜的，對公共管理行為體系的規范也是多樣的，倫理關系和道德規范是其中的一個方面，卻是基本的和主要的方面。公共管理中的倫理關系是貫穿于公共管理個人之間、個人與公共管理主體之間、公共管理主體與客體之間的關系，而公共管理活動的道德規范則主要是關于公共管理者個人的行為規范。在這一點上，他不同于法律規范和公共政策規范。因為，后者是關于公共管理主體的整體規范，雖然在現實的管理實踐中，要通過公共管理者的個人來實施法律規范和公共政策規范，但個人在這些規范面前，是作為整體的一部分而存在的。
公共管理中的道德規范是倫理關系的體現。反過來，倫理關系是通過道德規范來加以維持和不斷校正的。也就是說，倫理關系中的那些有利于公共管理活動順利開展的積極方面能夠通過公共管理者的道德覺識而轉化為道德規范，從而作為一種行為準則而存在。所以，公共管理中的道德規范在公共管理這一特定的職業活動領域之內，是對這種特殊的具體的倫理關系認識的結果。當然，公共管理活動也是社會活動的一種類型，他也會從社會的一般道德規范中汲取那些對該領域有價值的行為準則。即便如此，那些移植進來的道德規范也與公共管理倫理關系之間有著極大的親和性，是適應和反映了公共管理倫理關系的要求的。
這樣一來，在公共管理的領域中，就有著一個倫理關系如何向道德規范轉化的問題。社會運行的客觀性證明:只要一個合乎歷史發展必然性的領域生成了，那么這個領域就會有著強大的“自然”成長的力量，推動著他走向成熟。因而，公共管理中的倫理關系向道德規范的轉化，是有著客觀必然性的，科學的功能就在于努力把社會發展中的自然進程轉化為自覺的過程。公共管理倫理學的研究正是出于這樣的目的，希望通過自覺地認識公共管理中的倫理關系，以及倫理關系向道德規范轉化的機制，推動公共管理道德規范體系的健全。
五、公共管理倫理學的學科追求
公共管理倫理學作為一門科學，并不準備為公共管理活動確立具體的道德規范。因為，任何道德規范的確立都是實踐中的具體過程。公共管理所要探討的是道德規范生成的機制，即從倫理關系向道德規范轉化的機制。公共管理倫理學的目的在于揭示公共管理這一職業活動中的人倫之理。當然，科學是有著教育功能的，但科學的教育功能并不是科學自身所追求的目標，科學所追求的是真理和達到真理的過程，科學的教育功能是在科學研究已經取得了一定成績并被傳播的時候才出現的一種效應。所以，公共管理倫理學的研究并不是出于公共管理職業道德教育的目的。不過，一俊公共管理倫理學的研究取得進展，是可以滿足這一職業道德教育需要的。
公共管理倫理學并不肩負公共管理方法的創新和技術的發明，而是努力追尋公共管理者所應擁有的那些倫理精神和原則。他與行政管理學用科學化、技術化的外衣包裹起來的能力本位主義精神有著根本不同，他并不執著于提高公共管理者的社會治理技能，而是把塑造公共管理者的倫理精神放在第一位，這不僅有益于公共管理者的職業群體整合，而且也有益于整個公共管理體系的社會整合。但是，公共管理的時代特征決定了公共管理倫理學研究也必須站在時代的前沿。從工業社會向后工業社會的過渡必然會給人的社會關系帶來重大變化，人們之間的倫理關系也必然會有著新的內容和新的特征，而倫理關系中任何新質內容的增加，都會在人的行為中反映出來，從而要求相應的道德規范與之相伴。所以，公共管理中倫理關系的時代性決定了公共管理倫理學需要通過科學創新的方法去提出新的觀點和建構新的理論體系。
公共管理倫理學研究是為公共管理服務的，他是通過對公共管理倫理關系的研究，探討這一職業活動的道德規范生成機制，雖然他并不準備提出道德規范，但科學的研究結果可以使公共管理者獲得公共管理倫理知識的武裝。對于公共管理者來說，將從公共管理學的科學知識體系中認識自我，認識公共管理的職能，認識他同公共管理對象之間的關系，他是在知識體系的邏輯中領悟出自己的行為準則，這與對他實施的職業道德強化教育有著根本性質的不同的。公共管理倫理學研究公共管理倫理關系時，把設計合乎這種關系客觀需要的公共管理倫理制度作為自己的最高追求。
公共管理倫理學的研究對于公共管理學的學科體系建設來說，是一項基礎性的工作。因為公共管理的服務性質決定了公共管理倫理學與以往的那些從屬于統治和管理秩序的學問不同，公共管理倫理學的首要任務是闡述公共管理的服務精神和活動原則，是在服務宗旨下探討其實現的制度保障手段的可行性等等問題。服務精神是公共管理的精髓，而對這一精髓的解讀恰恰是由公共管理倫理學來承擔的。其實，公共管理倫理學的基本任務就在于揭示公共管理這種新型社會治理模式的服務精神，思考這種服務精神轉化為制度設計和制度安排的可能性，發現公共管理者在公共管理活動中貫徹和落實這種服務精神的實現途徑。也就是說，對于公共管理學的學科體系建設，公共管理倫理學的研究擔負著為整個學科體系確立基本原則和指導思想的任務。公共管理倫理學并不著意于對傳統管理學科的批判，然而，當他準確地把握了公共管理的特征，深人地探討了公共管理中的倫理關系，就可以實現對人類以往的知識體系的揚棄。
【參考文獻】
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關鍵詞：公共管理要素市場化
關于公共管理要素說
公共管理的要素，它與公共管理的資源是有一定區別的。從一般意義上講，“要素是構成事物的必要因素”，它既非物質的亦非心靈的，是社會中唯一的存在，是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素，就是構成公共管理的必要因素，離開公共管理要素，公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權力、公共管理資源、公共管理素質和公共管理環境。
公共管理權力
公共管理權力，是指公共管理主體在某一個領域或某一方面所擁有的行使組織、計劃、指揮、監督、調控等職能的權力或權限。公共管理權限的行使標志著某一公共管理主體有了公共管理權力的要素，這種權力需要社會的授予或承認，不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權力主要是通過社會授予的管理權力，因為，它是很重要的公共管理主體爭奪的稀缺資源。在傳統的體制下，公共管理權力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的，其他公共組織一般都不具有公共管理權力。在現代市場經濟體制下，隨著公共管理主體的多元化，作為公共管理第一要素的公共管理權力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權力是公共管理的第一要素，對公共管理組織來說是非常重要的，它是公共管理活動中的無形資產，這種公共管理權力有時候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的（例如，上面我們講到的不求回報的治理公共廁所和不求回報的打掃公共衛生）。但是，擁有控制授予權的公共管理要素和需要得到回報的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講，擁有一定的控制授予權的公共管理權力屬于政府，例如國家機器、國際間的公共事務、國家的發展計劃、對國家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權力等；而擁有一定的管理回報的公共管理權力，是由包括政府在內的相對特殊的公共管理組織所擁有，例如公共水域的治理權力、提供社會勞動保障的權力等。
公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素，它是公共管理主體進行公共管理活動的最基礎的條件和最基本的要素。在公共管理活動中公共管理權力要素與公共管理資源要素在側重點上可以分為以下三個方面的情況。
一是對于政府公共管理主體來說，應當特別注重于公共管理權力這一特殊要素，許多重大問題都是通過權力來配置公共資源或者通過權力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場的行為的。
二是對于完全生產有形公共產品的公共管理主體來說，當他們擁有了生產這種有形公共產品的權力以后，他們在公共管理要素方面所花的所有精力就是獲取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發展的最根本性的要素，也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對于介于政府與完全生產有形公共產品中間的公共產品主體來說，擁有公共管理權力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現實社會中，這樣的公共管理組織無論在生產公共產品過程中還是在組織生存發展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動。
公共管理素質
公共管理的素質也是公共管理重要要素之一。在一個公共管理組織內部，一方面構成公共管理主體的每一個人的綜合素質是非常重要的，它是這個公共管理組織綜合素質好壞的基石；另一方面，即使公共組織內部的所有的成員綜合素質非常好，但不一定要這個公共管理組織的綜合素質就非常好。這是因為，作為單項的公共管理主體的每個人的要素，必須通過科學的、合理的配置，才能使整個組織的綜合素質達到最好。
公共管理環境
除了上述內容之外，公共管理要素還包括公共管理環境。創造良好的公共管理環境對于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內部環境與外部環境，內部環境是可控性公共管理環境，外部環境是不可控環境。與其他企業組織一樣，現代公共管理組織重視公共管理環境是公共管理的重要要素內容。
我國公共要素的政府壟斷現象與特征
我國公共管理要素的配置特征
建國以來，我國公共管理要素的配置基本特征是，政府擁有所有的公共管理要素。表現為政府壟斷了公共管理的所有權力，即一切由政府說了算；政府壟斷了所有的公共管理資源，一切物質資料的占有權、分配權、處置權都是政府的，政府對社會的一切公共產品的提供都是大包大攬的供給式；政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權，包括社會的一切勞動及其勞動人員都是政府所有、政府支配的；由此而產生的公共管理的環境也是政府全面考慮的。因此，與傳統的計劃經濟體制一樣，公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計劃的，有是政府統一所有、統一支配的。
我國公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應變能力差。公共產品的要素越是集中在政府手中，由于提供公共產品的渠道過于單一，公共產品的提供數量就越少，供不應求的現象就越嚴重，一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次，淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實際上是控制了公共管理的有形產品，在現實社會中是比較實惠的。所以說，沖淡了政府集中精力為社會提供無形產品（如國防、外交等）的根本職能。政府應該管的事管不好，不該管的事管得過多，形成了政府的低效率，從而造成了社會經濟發展的低效率。
再次，提供了政府腐敗溫床。當公共管理走向社會化時，政府可以充分利用所掌握的要素創造控制收益權力，社會其他公共部門為了獲得相應的公共管理要素，利用經濟的手段與政府作交易，一些政府部門和少數政府工作人員借助于手中的權利收受賄賂。因此，客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外，難以與國際接軌。在加入WTO之后，我國公共管理的轉型問題已經非常嚴峻，在許多方面不能與世界各國接軌，造成了公共管理的被動局面。
公共管理要素的市場化途徑
具體的說，公共資源的市場化途徑具體包括：
公務員的市場化
公共管理資源首先是人力資源，從現實出發，我國公共管理人力資源的市場化主要是公務員隊伍的市場化。因為，政府以外的其他公共管理主體實際上就是從市場化開始的。因此，研究公共管理人力資源的市場化實際上就是公務員隊伍的市場化。
公務員隊伍市場化是現代公共管理的必然趨勢。一方面通過公務員隊伍市場化壓縮已經膨脹了的政府機構，減少政府工作人員；另一方面，可以通過公務員隊伍市場化，引入競爭機制，形成一個能者上、庸者下，能進能出的公務員管理制度。只有通過公務員隊伍市場化，才能真正提高公務員的綜合素質，政府才能在多元化的公共管理體制下強化自己的功能。
公務員市場化的另一含義是，可以使不同的公共管理主體有機會站在平等、公平的基礎上爭奪人力資源。在公共管理市場化發展時，政府對公務員的壟斷對于其他公共組織來說，似乎不大公正。因此，當公務員市場化以后，政府的公務員隊伍有可能在不同的公共管理組織之間流動，每個公務員可以根據自己的價值趨向選擇自己喜歡的職業，從而推動其他方面的公共管理的發展。對于其他公共管理組織在人力資源的競爭上也是一個公平化的途徑。
公共管理資金的市場化
公共管理資金的市場化問題不僅是制度建設問題，而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競爭的問題。公共管理資金市場化，對社會來說可以起到下列方面的作用：
第一，強制性地壓縮政府機構和政府工作人員。公共管理資金市場化，對于無所事事的政府公共管理機構來說，實際上是一種“釜斧底抽薪”，斷了養活他們的財源，他們就會主動走向市場通過競爭來養活自己。同時，也可以通過市場檢驗公共產品的有用性，對于市場來說需要的公共產品即使政府不提供資金，也可以通過合理的交換取得生產這種公共產品的組織所需要的成本和合理的利潤。
第二，建立、培育籌資者隊伍。推行公共管理資金的市場化，使得包括政府在內的公共組織失去了“天然”的資金來源，而一旦社會有公共管理與公共產品生產服務的要求時，就會因社會的需要而出現一批專業化的籌資者隊伍，從另一角度上培育了要素市場，對整個公共管理與社會經濟的發展是一個促進。
第三，推動社會民主的發展。公共管理資金市場化，就會使政府的強制性公共管理徹底廢除，民眾在公共管理方面的自主性增強。只有把公共管理的資金推向市場，才能有公民自主、自愿的公共管理，也才能使不同的公共管理主體與其他社會公眾有進一步的民主。
第四，進一步豐富公共產品與公共服務的供給。當把公共管理所需要的資金推向市場后，對于不同的公共管理主體來說，必須考慮資金使用成本問題了，在降低或控制資金使用成本的前提下，才能有相應的微利收入來進一步發展公共組織。
其他資源的市場化
公共管理資源的市場化是一個體系，除了上述主要方面外，還有公共管理物質資源的市場化，公共管理的科學技術資源的市場化，以及公共管理要素資源的市場化，公共管理信息資源的市場化，等等。
總之，人們應當按照市場經濟體制與公共管理的基本特征來設計公共管理要素市場化。正確、合理、高效的公共管理要素市場化體系，是建立現代公共管理制度的基石，從一定意義上講，制度建設是發展公共管理事業的根本問題。只有通過公共管理要素的市場化，才能降低公共管理活動中的交易成本。
參考文獻：
1.張夢中.美國公共行政（管理）歷史淵源與重要價值取向.麥克斯韋爾學院副院長梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學院學報》，2001(11)
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000，(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統 公共利益 公共權力 公共責任 公共問題 公共決策 公共產品（服務） 公共資源管理 公共項目管理 公共監督 公共道德 法與公共秩序 戰略管理 公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。轉貼于
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？
2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"Public Administration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"Public Administration"。
[關鍵詞] 公共性；公共管理；研究；基礎與核心
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 132
[中圖分類號] D035；D630.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）01- 0225- 02
0 引 言
隨著社會的不斷發展，人們在生活水平得到廣泛的提升的同時，也逐漸形成了完善的保障個人利益的意識。公共管理工作的開展與群眾的利益的保障息息相關，開展公共性下的公共管理研究的基礎與核心的探究，可以為政府開展公共管理工作提供更加明確的方向，進而為我國的公共社會的良好發展奠定穩定的基礎和提供強大的推動力。
1 公共性下的公共管理研究的基礎探究
開展公共性下的公共管理研究的基礎探究，主要可以將公共性下的公共管理研究的基礎分為以下方面。
1.1 公共管理工具性探究
公共性下的公共管理工作的開展，是政府在開展有關于公眾的活動中所應用的重要管理工具之一。公共管理的工具性主要是指，政府在開展與公眾利益息息相關的各方面的建設的過程中，通過開展公共管理工作充分的了解公眾的意愿、期望和需求，進而有針對性的為公眾創造更加長遠的利益。因此開展公共管理的工具性探究，對于公共管理工作開展的方向性確立的重要性不可忽視。
1.2 公共管理的精神性探究
公共管理工作開展的精神性的具備，也是確保政府的公共管理工作順利開展的關鍵性因素之一。開展公共管理的精神性探究，主要可以將公共管理的精神性分為：人民意愿下的民主精神；平等的保障公民的合法權益的公正精神以及政府公共管理工作開展的為人民服務的服務精神。公共管理的精神性，應當成為政府開展公共管理工作過程中的核心思想，政府本著民主精神、公正精神以及服務精神開展公共管理工作，可以為人民的生活帶來更加良好的保障。
1.3 公共管理的廣泛性探究
公共管理工作的開展的廣泛性的保障，也是實現公共管理工作的時效性的發揮的重要因素。公共管理工作的開展所響應的呼聲應當具有廣泛性，同時參與公共管理工作的人群也應當具有廣泛性。公共管理工作的廣泛性的保障，是實現其平等性的體現的根本前提。
開展公共性下的公共管理研究的基礎探究，可以將公共性下的公共管理研究的基礎分為：公共管理工具性、公共管理的精神性以及公共管理的廣泛性三點。通過探究可知公共性管理工作的開展與群眾的利益息息相關，明確公共性下的公共管理研究的基礎，有方向的開展公共管理工作的重要性不容忽視。
2 公共性下的公共管理研究的核心探究
在明確了公共管理研究的基礎后，開展公共性下的公共管理研究的核心探究，主要可以將研究內容分為以下方面。
2.1 公共管理工作的自然與社會核心
曾經明確提出，人類在開展生產生活各項生產活動的過程中，都存在著自然性和社會性兩種特質，而公共管理工作的開展正是面向群眾的生產生活的各個方面的，因此公共管理也應當具有自然核心和社會核心。隨著時代的不斷發展，人們的生產生活活動的主要開展方式也正在不斷的發生著演變，在這一情況下，政府在開展自然管理工作的過程中，也需要相應的調整。
2.2 公共管理工作的社會關系核心
社會和政府的關系的平衡和調節問題，始終是政府開展公共管理工作的重點和難點之一。在未開展改革開放時，我國公共管理工作的社會關系核心主要為“政府與社會一體制核心”。隨著我國的不斷改革，當下我國公共管理工作的社會關系核心逐漸呈現出多元化，實現了社會與政府的關系的動態平衡，從多元化的角度確定公共管理工作的社會關系核心，以便于社會公共管理工作更好的開展。
2.3 公共管理工作的客觀性核心
公共管理工作的開展，同時包含著“公”與“私”兩個方面，因此在開展公共管理工作的過程中，也應當以客觀的角度去處理“公”與“私”這兩個方面的問題。公共管理工作的“公”主要指的是政府的權利實行區域。而公共管理工作的“私”則主要指的是狹義上的“社會區域”。在開展公共管理工作的進程中，以其客觀性作為核心，適當的調節“公”與“私”的界限，可以有效的促使公共管理工作的開展真正的吻合社會所具有的客觀環境。
開展公共性下的公共管理研究的核心探究，要可以將公共性下的公共管理研究的核心分為：公共管理工作的自然與社會核心、公共管理工作的社會關系核心以及公共管理工作的客觀性核心。通過研究可知，公共管理工作的開展核心的確立，必須在本著客觀性的基礎上，充分的考慮社會和政府權利的平衡關系，才能夠真正發揮公共管理工作的開展的應用力度，實現社會的和平穩定發展。
3 結 語
開展公共性：公共管理研究的基礎與核心探究，首先應當明確公共性下的公共管理研究的基礎，在明確公共性下的公共管理研究的基礎上開展公共性下的公共管理研究的核心探究。開展公共性下的公共管理研究的基礎與核心的探究，可以有效的提升公共管理力度，為政府開展公共管理工作提供更加明確的方向，促使我國獲得更加平衡和穩定的政府與社會的關系，進而促使我國社會平衡、高速的發展，為公眾的生活帶來更高的、更理想保障。
主要參考文獻
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（一）公共管理中環境的因素加劇了公共管理倫理缺失
公共管理的環境因素包括組織的內部環境，如對政策、財產、人員、物品等資源的調配權力。同時環境因素還包括組織的外部環境，如社會、經濟和文化。一般而言，以功利化為目的的組織受到環境因素影響較多，以非功利化為目的的組織受到環境因素影響較小。公共管理組織屬于非功利化組織。但是隨著功利化不斷向公共管理組織滲透，公共管理理論也在逐漸缺失。在社會轉型時期，出現許多政府監督管理和市場都難以介入的領域。而這些領域大多為公共領域。這也使得公共領域成為腐敗蔓延的場所。
（二）公共管理倫理及其建設滯后
我國公共管理倫理文化和相關的建設無法滿足經濟社會發展的需求。雖然城市化進程推進、社會對公共服務要求迅速提升，社會對公共管理倫理建設的投入相對不足。公共管理產品的提供者只有政府使得提供渠道過于單一。而公共組織對待公共管理倫理也是以傳承為主，忽略了發展。由此導致公共管理倫理缺失。
二、公共管理倫理缺失的對策
從目前來看，公共管理倫理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理倫理缺失的首要任務是監管擁有和使用公共權力的組織和個人。對其進行公共管理倫理的引導和教育。具體措施有以下三點：
（一）理清公共管理倫理的作用領域并出臺相關政策
隨著我國公共管理領域迅速擴大，相關單位應理清公共管理倫理作用領域，對公共管理組織和公共管理者的倫理要求明確區分。依照不同公共管理組織對社會的影響情況，出臺不同的倫理考核標準和規范，提高公共管理理論研究水平，重視公共管理倫理教育。對于公共管理者及其組織者在對待公共利益和個人利益時采取了不恰當態度這一問題，要以提高文化建設和公共管理者和組織者個人道德兩方面相結合的角度下功夫，同時加強監督管理。要加強公共管理者和組織者的道德責任感和廉潔自律意識。在公共管理倫理教育階段，要堅持與時俱進、以人為本的思想，將崇尚善良和公正結合起來，將公共管理者和組織者塑造成公平正義的實踐者。
（二）強化公共管理倫理環境因素監管
建立健全公共管理倫理環境因素質量監管框架，對政府機關、事業單位中具有經濟利益的公共管理者和組織者進行監管，建立與其職能匹配的評價機制可以有效強化公共管理倫理環境因素監管。由于社會轉型期帶來不同外在因素對公共管理倫理的沖擊，建立與其職能匹配的評價機制可以體現出科學、民主的公共意識，能夠使全體公共管理者和組織者體現出依法辦事的素質，使廉潔、法治、責任、誠信深入人心，提升組織的非經濟特性，減少統治性管理，提高服務型管理。
（三）樹立道德模范，提速公共管理建設
由于公共管理者和組織者不提倡功利化目標，因此可以適當根據公共管理者和組織者的服務特點，通過樹立道德模范、提速公共管理建設來擴大公共管理倫理的影響。同時，把完善目前存在的公共活動和建立新的公共活動結合起來。
三、結語
一、“開會睡覺”現象剖析
與會聽眾之所以在會議期間睡覺，是因為會議內容、過程、預期后果等會議績效維度與他們的利益得失相關性不大。如果會議前期沒有就會議主題征求聽眾的意見，就可能造成會議內容與聽眾相關性不大；會議過程如果缺少即時溝通，聽眾就感受不到會議程序績效和自己高度相關；從會議預期效果來看，聽眾認真參與會議也不一定得到值得投入的回報，很難感受到明顯的正向利益相關。如此一來，聽眾很可能就是為了單純的會議形式績效而存在，并采取最本能的一種消極方式——睡覺以規避強勢管理下不參會可能遭遇的懲罰。會議主導者之所以不會在會議期間睡覺，是因為他們的會議績效相關度和利益相關度高度對稱。對會議主導者來說，會議成功與否直接關系到他們的權威和尊嚴，關系到中心議題的安排和實施是否到位，進而影響他們的政績和升遷。因此，他們對會議績效的敏感性是建立在權威、尊嚴、政績和升遷等敏感利益基礎之上的。由此可見，與會者會議績效相關度和利益相關度的對稱性程度決定著他們的會議績效敏感度。“開會睡覺”現象揭示了組織活動相關者的績效相關度與利益相關度配置不對稱可能會導致組織整體處于惰性運行狀態，進而導致組織績效不良。這類問題可稱為“開會睡覺”問題。在各種組織活動中，都不同程度存在著類似“開會睡覺”問題。公共管理領域，由于機制的廣泛存在，該問題表現得更為突出。因此，本文主要探討“開會睡覺問題”在公共管理領域的成因及解決思路。
二、公共管理領域“開會睡覺”問題的成因分析
（一）公共管理參與主體相關性不足
由于公共管理領域以機制為主，參與主體的相關性存在天然不足。在強勢理念下，者往往受個體利益驅動，強化自身權力，淡化甚至忽視其他主體參與公共管理的權力和責任，造成相關主體的績效相關度和利益相關度嚴重不對稱，利益主體、責任主體以及權力實施主體相分離，致使績效責任鏈條中斷，“開會睡覺”問題屢見不鮮。具體來說，公共管理參與主體相關性不足主要表現在以下幾個方面：一是績效相關性大，但利益相關度低，績效驅動力不足。例如，現行機制下，制度安排的關鍵相關者在實踐中可能對公共管理活動的績效狀況并不敏感。二是利益相關性大，但績效相關性低。也就是說，在公共管理活動實踐中，關鍵的利益相關者有可能被排斥在外。近年來，的增加與“替群眾下決心”的強勢理念不無關聯，而世界范圍內發生的“街頭政治”現象更是“開會睡覺”問題在公共管理領域的真實體現。三是績效相關性和利益相關性都不高。正如開會一樣，有些參與主體僅僅起“湊人頭”的作用，實為形式主義下的“形式主體”，績效敏感性更低。
（二）公共管理相關主體“績效共同體”意識較為薄弱
當前，公共管理領域仍以控制導向的管理理念為主。控制導向的管理理念會排斥一些敏感相關者的參與，破壞天然的績效生態，導致公共管理碎片化。這種排斥主要表現在兩個方面：一是公共管理活動相關主體各自獨立。例如，在食品監管領域，不少人認為多頭管理是食品安全問題的根源所在。其實，只要沒有建立起食品監管相關主體間的績效協同機制和利益關聯機制，這些本源上工作績效高度相關的機構即便合并到一個部門，工作中還是會各管一攤。二是一些敏感主體只能參與公共管理部分環節，不利于績效信息的傳遞，也難以形成“績效共同體”意識。總體上看，當前公共管理領域尚處于傳統的行政管理時期，與控制有余，合作與共創不足，各參與主體的績效相關度和利益相關度還高度不一，共創、共享、共同發展的“績效共同體”意識有待進一步培育。
（三）相關主體協同參與公共管理的保障機制乏力
當前，不少政府部門內部都存在著領導者權力配置過高而績效責任過低以及員工績效責任過高但權力過低的現象。這種不對稱必然導致員工的不滿，進而可能產生隱性報復心理，任憑領導們“喊破嗓子”，我就是不“做出樣子”，正如開會睡覺一樣，處于“神游”的工作狀態。在政府外部，公眾特別是利益相關公眾被排斥在公共管理活動之外的現象更是不勝枚舉。要想從根本上解決這個問題，僅僅靠作風整頓是不夠的，必須從績效相關度和利益相關度的對稱性入手，建立起基于績效導向的激勵約束機制，逐步完善公共管理績效法規，為各主體的協同參與提供制度基礎和法律保障。
三、解決公共管理領域“開會睡覺”問題的基本思路
（一）增強公共管理參與主體的相關性
1.樹立開放合作的公共管理理念。現階段，社會公眾素質普遍提高，政治氛圍較為開放，社會各階層間信息傳播渠道較為暢通，所謂精英階層的神秘性正逐漸淡化或消失，只有開放式的社會治理體系才能強化公共管理參與主體的績效敏感性。作為公共管理活動的主導者，政府應當樹立開放合作的公共管理理念，盡量吸納相關主體特別是敏感主體直接參與各項公共管理活動。
2.強化政府內部管理主體的績效敏感性程度。現行制度設計下，政府內部主體在公共管理活動中的績效相關度較高，應從正向利益和負向利益兩個方面強化其利益相關度，細化各主體在績效生成機制中的責任，建立基于績效生成導向的利益分配機制，強化績效相關度和利益相關度的對稱性，使得他們擁有高度參與權的同時，也具備高度的績效責任感。
3.強化公眾對公共管理活動的直接參與。社會公眾特別是公共管理活動的目標群體，在具備較高利益相關度的同時，對涉及自身利益的公共管理活動也往往具有政府系統所難以具備的績效敏感性。應強化他們對公共管理活動的直接參與，必要時，可以讓決策點（問題產生處）的敏感利益相關者到決策場所參與決策。這是政治開明的表現，也是績效生態的基本要求，更是人民政府存在的基本理由；是權力公開運行的必然選擇，也是促進權力人健康發展的最佳路徑。總之，應回歸常態，切實解決“人民形式上有權，實際上無權”問題，讓人民參與“為人民服務”，重視人民在“為人民服務”中的主體地位，在實現機制優化和公共管理健康運行的同時，實現政府自身的持續發展。
（二）培育公共管理參與主體的“績效共同體”意識
1.構建相關主體間的績效協同機制。公共管理各主體實際上是一個有著共同使命的網絡型組織系統，只有協同參與才能實現共同目標。特別是領導者，應注重加強各主體間的績效溝通，保持績效溝通的多向性，切實承擔起績效發起人的角色，樹立“績效共同體”理念，構建相關主體間的績效協同機制，強化敏感相關者的共同參與，促進各主體間的積極互動，實現績效責任的延續，逐步培育“績效共同體”意識。
2.敏感主體應全程參與公共管理。績效是結果，也是過程，是結果和過程的統一。結果導向絕不能完全忽視過程，過程中斷會造成責任鏈條中斷，導致公共管理績效難以修復。單純強調結果導向，就會忽視績效生態，是公共管理簡單化的表現，是“什么都管”的另一個極端。應根據相關主體在公共管理過程中各環節的敏感性程度，動態調整各主體的績效相關度和利益相關度，確保敏感主體全程參與，強化界面整合，消除公共管理運行中的空白地帶，以實現公共管理績效信息在各主體間的生產、傳播與利用，進而推動“績效共同體”意識的形成。
（三）完善相關主體參與公共管理的保障機制
首先，應構建績效相關、責任相連以及績效共創、利益共享的公共管理約束和激勵機制，激發公共管理主導者和參與者協同治理的主動性，使得公共權力能夠基于績效導向實現必要的動態轉移，逐步形成和諧共生、權力開放的公共管理文化。其次，應強化公共管理績效法規的制定和落實，確保政策制定和執行在績效法規框架下進行。尤為關鍵的是，“脫離群眾”要有明確的代價，而不是抽象的“禁止”或“嚴禁”，確保違法必究，為公眾直接參與和公眾委托提供根本的“依靠”。總之，相關者的績效相關度與利益相關度不對稱，會導致相關者責任落實不力；責任落實不力，則難以形成績效共創的良好生態；沒有績效共創的良好生態，也不可能實現利益共享；利益不能共享，則難以和諧共生；不能和諧共生，就會出現秩序混亂；秩序混亂則導致權力失控；權力失控則導致組織癱瘓。要想確保公共管理績效的實現和提升，就應遵循“績效相關，責任相連；績效共創，利益共享；和諧共生，權力開放”的績效生成基本原理，強化公共管理參與主體績效相關度與利益相關度的對稱性，提高他們的績效敏感性。
四、解決“開會睡覺”問題的現實意義
一、公共管理形式的具體概念分析
（一）公共管理是包括政府在內的具有廣泛性的公共特點的管理組織，而且在社會中不以經營利益為目的的事務組織活動都是公共管理模式范圍內的，例如，廣泛社會自治力量組織的活動、非政府組織的活動它們都是由公共管理主體管理范疇內的，這些組織通過與政府一同進行合作，有效開展公共事務管理工作，并且以公共利益為直接管理目標進行相關公共管理工作。但是近幾年，在公共管理工作中，有效人認為可以將公共事務交給私人自主進行公共管理，進而出現了將公共事務管理內容包給私人組織管理工作的行為，但是這樣的行為是錯誤的，由于私人組織是以營利為目的的，與公共管理思想不符，所以不可以將公共事務交給私人組織，要嚴格按照相應要求進行公共事務管理工作，確保公共事務能夠正常實施。
（二）公共管理的主要目標就是服務于公共事務，主要是通過提高社會治理活動效率來體現的，它可以有效促進我國社會發展，也確保我國共享社會的成就發展。公共管理目標體系是具有多層次特點的，它最終的目標是提高我國社會發展速度和促進我國各個利益發展，所以在實施公共管理體制時定要注重社會公平，有效提高社會發展效率，并對提供的公共服務能力給與不斷的支持，保障健全的公共服務體系為社會發展帶來幫助，良好提高整體服務質量。
（三）對于公共管理形式來說，其管理手段和管理途徑是多種多樣的，其中主要圍繞的范圍是政治、法律（政策）和管理幾個方面構成的公共管理形式。現今我國社會治理過程由于過分追求專業化要求，已經脫離了政治、法律（政策）和管理的手段，而在工作是只運用其中一種手段進行工作管理，但是隨著公共管理形式的崛起，社會的復雜性和不確定性的增長，所以的公共事務都需要將政治、法律和管理的手段進行結合，這樣才能有效對公共事務進行處理。因此，公共管理的手段是法治基礎之上，在通過公眾參與而提供的高質量公共服務形式，通過依法治理、民主行政、科學管理三個基本方面所形成的公共管理手段。
（四）公共管理體系是通過多元社會治理主體所形成的，為社會治理主體的合作關系形成的紐帶，也是為社會提供公共服務項目為主要目標，傳統的社會治理活動多數有政府來管理，隨著時代的變遷，政治民主也逐漸的成為社會治理的基本機構，但公民權利也受政治途徑所局限，民主治理形勢完全沒有發揮其作用，依然是政府壟斷社會治理形勢。而公共管理形式屬于非政府組織和不同類型的自治力組織的管理范圍，這樣使得政府壟斷社會治理形式受到的不小的>中擊，所以政府現今已經融入到一個更大的治理體系中去了。這樣公共管理系統就會表現出良好的結構體系，有效對公共事務進行管理，良好增強多元治理體系的互動形式。
二、公共行政形式到公共管理形式的變革過程
公共行政轉變為公共管理的主要因素是由于公共部門管理的生存環境受到影響，這樣才導致公共行政形成公共管理形式。我國的公共行政在工作中一直承受著社會治理的負擔，并且在工作時很容易受到外界環境的影響而變化。隨著社會經濟的不斷發展，由二十世紀末，發達的市場體系與先進的私有部門管理意識的襯托中，我國社會主流的公共部門出現管理效率逐漸下降，活力也漸漸匱乏等問題，而且因此還引發了一系列的財政危機事件、管理危機事件和信用危機事件，由于這些因素迫使人們對公共行政管理理念和管理發展進行從新審視。
我國的公共管理形式是直接通過公共行政形式中轉變而形成的，公共管理還沒有出現時，政府一直以公共行政為基本社會治理形式，可以說公共行政形式通過改革形成的公共管理形式，而公共管理形式的出現就意味著，以工業社會治理模式為代表的公共行政形式的終結，但這并不代表公共行政問題的完全消失，公共管理形式一定要根據公共行政形式存在的問題，有效解決其存在的問題，提高我國社會發展速度。公共管理形式是具有多元治理主體合作而成的形式，這樣也使原有的行政管理和社會管理的分化和分離形式進行轉變，逐漸向融合統一的形式發展。而且相關公共部門在管理過程中要與私人管理部門的管理形式相同，這是一件非常重要的工作項目，有效確保我國公共管理形式的良好發展。
三、結束語
我國公共管理形式是一種新型的社會管理形式，它是包括政府在內的具有廣泛性的公共特點的管理組織，公共管理形式的主要目標就是服務于我國公共事務，建立健全的公共服務體系，確保公共管理制度能為社會發展帶來有利幫助，而且管理手段和管理途徑是多種多樣的，有效保障公共管理制度的正常實施，為我國社會發展奠定良好基礎。
關鍵詞:公共管理;公共性;社會性
上世紀80年代，公共管理在以美國為代表的西方發達國家興起，英文為PublicAdministration，它是從傳統的公共行政管理與政治學、法學、管理學中分離出來的一大新概念。簡而言之，公共組織運用公共權力對公共事務所進行的管理活動即為公共管理。在文化、經濟、信息全球化的今天，傳統的公共管理模式，已經不能解決困擾我們的社會公共問題。現代公共問題的復雜性，要求我們必須認真研究公共管理的公共性和社會性，優化治理結構，才能使各管理主體充分發揮作用，提高決策質量和運行效率。
一、公共管理“公共性”的生成
現代公共管理理念的確立，不是概念演變或理論演繹的結果，而是有效解決公共問題的現實需求迫使人們在不斷改革的公共治理實踐活動中凝結累積的思想成果。發掘歷史脈絡，我們發現，“公共”最早更多地指向存在于古希臘政治社會的非個體性。到了中世紀，神權替代了人權，封建君主、教會成了公共領域的核心。直到17、18世紀，公共領域從私人領域部分掙脫，才有了學者們普遍認可的、真正意義上的公共性。但隨著啟蒙運動的興起，人們過分追求個人的自由和權利，嚴重威脅了公共性。隨著封建社會發展為資本主義社會,再生產過程私有化，社會逐漸成為私人領域與公共領域的融合體，這時可以將“公共”等同于“國家”，也就是說，公共領域（公共性）只局限于公共權力機關。19世紀末到20世紀初，古典管理理論在一些西方國家產生，開始堅持政治同行政相分離，研究如何提高行政效率，這奠定了行政管理的基本框架。20世紀上半葉，受決策理論、人際關系學影響，使人在公共行政管理中的作用開始受到重視。與此同時，公共行政管理理論在廣泛吸收了社會、政治和運籌等方面的理論的甚而上得到極大提高。加之該時期國際經濟的自由化趨勢，各國政府開始意識到，傳統的管理機制已經無法有效地解決問題，越來越多的人開始思考政府管理的創新及出路，這一切都對公共管理的改革產生了重要影響。上世紀七八十年代始，在西方，由于財政等問題，民眾對于政府的支持與信任日漸式微，迫使政府發起“再造公共部門”的改革浪潮，公共管理逐漸代替了行政管理，造成公共管理模式的根本性變革。隨著國家和社會之間的相互滲透，公共性開始控于權力機關、組織特別是政黨的手中，這意味著政府開始承擔越來越多的功能。歷史上，各國的公共事務和公共問題，包括公共危機問題，事實上也都是由各國政府及其統率的國家機器來處理解決的。
二、公共管理的“公共性”釋義
有學者認為，公共性是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定與執行公共政策。另有研究者用了五個“必須”概括了公共性內涵：第一，公共管理活動必須公正；第二，公共權力的運用必須合法；第三，公共管理活動的過程必須公開；第四，一切公共管理活動的最終目的必須是公共利益；第五，“公共管理必須接受公民社會的監督。我認為，隨著社會公眾民主意識的不斷提高，國家形態的不斷完善，可以將實現公共利益這一目標的普遍認可，視為對公共管理的“公共性”的簡單釋義，具體體現在以下幾個要素之中：（一）公共管理主體具有公共性。公共管理的主體是公共服務的供給者，在現代社會，它主要的有兩大部分：一是政府組織，二是非政府組織（如非盈利部門、第三部門及權威性機構，而不是私人企業、私人機構）。從地位作用上講，前者是核心主體，所以，學術界對于公共管理的研究，長期集中在對行政管理的研究。在職能分工上，前者多肩負長遠的，大的方面的管理職能（如國防、法律與政策的制定等），而比較具體的、細微的管理，多由非政府組織來做（如社會服務、社會保障等方面的一些具體事項）。（二）公共管理的目的是實現社會公共利益。人類社會大體可劃分為私人領域和公共領域兩大領域，社會事務也相應可大體分為私人事務（私人利益的最大化是其目標）和公共事務（公眾利益的最大化是其目標）兩類事務。為了維護統治階級的利益，每個政府都必須將大多數民眾的利益實現作為公共管理的目標。公共管理的目的決定了它必須肩負是一個復合的責任體系，它包括民主政治性、義務性和制度性三個方面。當代社會，公共管理在加強和維護現有的基本社會秩序、提高管理的效率與能力、提升服務質量的同時，更要追求社會公平與正義。（三）公共管理的客體是社會公共事務。公共管理活動中具體的權利和義務所指向的對象即為公共管理的客體，它具有公益性、非營利性和規模性等特點，并分層次呈現，有區域性的，有國家性的，有國際性的，有全球性的，但大體可分為政治、經濟、社會三類公共事務。社會越發展，需要處理的公共事務就越多。這些類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。（四）公共管理活動必須公開透明。公民只有能夠通過有效的參與渠道，實現公共利益的相關決策制定的體驗，才意味著“公共性”的存在。這就要求建立高效的信息公開、，與輿情回應相協調的工作機制，使公共管理主體與社會公眾之間信息對等，這點在經濟全球化和信息爆炸和碎片化的時代尤為重要。此外，公共管理主體還要將公共政策制定權力、人力資源、公共財政與預算情況都置于公眾、立法司法機關、大眾媒體的檢查和監督之下。
三、公共管理的公共性與社會性關系分析
從前文第一部分所述的公共性生成過程可以看出，早期人們對公共管理的公共性與社會性的認識膠著不清。實際上，現代公共管理的“公共性”多為國家所代表，而“社會性”則由整個社會所代表，二者所產生的土壤、時間和意義是不同的，存在辯證統一的關系。（一）公共性與社會性的區別。通常而言，公共性代表一種權力或權威，是以一定條件為基礎的群體意志的一致表達。而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。人是社會的產物，人的生產活動具有社會性，這也是人之所以成為人的意義所在，所以，可以說，公共性是人類共同體在演進中獲得的一種屬性。公共性則誕生于國家產生之后，它是隨著社會分化的加劇、公民理性化程度的提高,以及公共領域與私人領域日漸分離才真正產生的。這就是說，公共性與社會性產生的基礎、時間和內涵是不同的。（二）公共性與社會性的聯系。雖然二者的意義不同，但從理論認知與具體實踐來說，社會性是權衡公共性程度的重要圭臬，如果公共管理從權力中心向社會中心轉移得程度越大，其公共性越明顯；反之，公共管理如果極度羸弱，而私人領域畸形發展，必將導致社會成熟程度大幅降低。可見，如公眾意識與政治文明程度逐漸明晰，參與度不斷強化；公共管理活動真正做到公開透明，建立順暢的溝通機制，人們得以暢所欲言，以此為基礎形成公共領域；建立真實有效的權力制約與監督機制，才能使公共管理活動更趨向民主、公平，這對于社會主義和諧社會的建設尤為有益。
作者:余君 單位:重慶市公安局八處
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公共管理是指公共管理主體為了解決公共問題，維護與實現公共利益，運用公共權力對公共事務與公共部門施加管理的社會活動[zJ。由此可見，“公共性”是公共管理的本質特征，貫穿于公共管理的全過程。公共管理作為一種服務型的社會管理模式，必然要將服務原則定位為其管理的基本原則，在服務原則的基礎上，管理過程中就會形成以倫理關系為基本的人際關系。這種以倫理關系為基本關系的管理模式，決定了公共管理是以道德為其行為選擇的依據和基礎[s]。因此，作為貫穿公共管理全過程的“公共性”必然會充分體現管理的內容和性質，“公共性”是公共管理倫理內涵的充分體現。
第一，從主體來看，“公共性”體現的是公共管理的價值取向、職業態度、觀念和信仰。公共管理主體是由國家、政府和社會公共組織共同構成的(這里的國家與政府是從狹義的意義上來說的)。“公共性”要求公共管理主體把從事公共管理作為一種崇高的職業追求和人身價值目標以及崇高的信仰，有隨時為公共管理奉獻和服務的精神，而不是在公共管理過程中進行索取，要說索取，那就是在從事公共管理職業中得到精神的滿足。“公共性”要求公共管理主體必須具有公共管理道德責任。公共管理道德責任，是指公共管理主體依法行使公共管理行政權力，從事國家事務和社會公共事務管理所擔負的道德義務。公共管理的道德責任在內容上表現為自律和他律的統一。道德自律體現的是公共管理主體的一種高度的道德責任感，一種通過公共管理主體內心的道德信仰、意識與信念的強化的自律責任，是公共管理主體履行“公共性”職責的內在驅動力;道德他律是一種法律責任，是公共管理主體接受來自社會的公共監督，是將公共管理主體應遵循的職業道德法制化，從而將道德責任上升為法律責任。通過道德他律防止公共管理主體的權力尋租行為、工作上的失職讀職以及社會交往中的權錢交易等道德性缺失行為。這樣通過道德自律和他律的共同作用來實現公共管理“公共性”要求的為社會提供公共產品和維護社會正義的目的，實現“公共性”要求的“公共人”的社會良知與責任。
第二，從對象來看，“公共性”體現了公共管理的服務精神。公共管理的客體或對象是指公共事冬包括國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。“公共性”要求要對公共事務進行有效管理，以利于公共管理目標的實現。對公共事務的管理不是一般意義上的企業或行政管理，而是一種依據公共權力的管理。公共權力是公民授予的，公共管理主體與公民之間是一種委托一的關系，公共管理主體在運用公共管理權力進行公共事務管理時，必須受到公民的監督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志，體現的是為公眾服務的理念。公共管理強調的是以顧客為中心的服務而非以政府為中心的控制，使公共權力的運用最大可能地給公眾帶來好處;強調公共管理者的道德約束，從而使其成為權力約束的輔助力量，避免公共權利私人化;追求公共管理的社合貧任，實現公共權力和責任在社會范圍內的一致性閉。因此，根據公眾的需要提供公共服務是公共管理的應有之義，也是公共管理得以合理和合法存在的依據。
第三，從手段來看，“公共性”是公共管理公正、公平倫理內涵的表現。公共管理是運用公共權力為手段，通過解決公共事務和公共問題，以實現公共利益為目的的管理。公共權力作為公共管理合法性和合理性的手段，是由廣大的人民授予公共管理主體的權力，公共管理只有體現廣大人民的意愿，做到為人民提供一種公正、公平參與政治和社會機會的政策和制度保障。公共部門自身的活動首先就必須體現公正和正義，才具有合理性和實用性。公共管理只有為人民提供了公正的制度環境和公平的社會機會，才能充分實現廣大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共權力的公共性要求才得以實現。也就是說，公共管理只有體現公正、公平的倫理要求，才能實現公共管理手段的公共性要求。或者說，公共管理手段的公共性要求充分體現了管理的公正、公平的倫理內涵。
第四，從價值目標看，“公共性”體現了公共管理中全局的觀念和平衡的理念。公共管理的價值目標就是實現公共利益。公共管理主體是由各個公共部門和公共組織組成的，每單個的部門，將面對著自身利益和公共利益的追求。公共管理是一種將市場理念引人公共領域的管理，強調個體利益是市場理念的要求和特點，而.且個體利益也是單個公共部門得以生存的條件和不得不考慮的問題，然而，公共管理又是以實現公共利益為最終的價值追求和合法性基礎。這樣，公共管理部門在面臨部門利益與公共利益發生沖突時，具備全局和平衡的理念是至關重要的。公共管理中各個公共部門若不具備全局和平衡的觀念，只顧自身的部門利益或者說是自身部門的利益總是優先考慮，就談不上公共利益的實現，尤其是針對國際犯罪的預防與懲治、全球環境問題的解決等具有全球意義的公共利益的實現就更是無法保障了。公共管理的出現以及其對公共利益的價值目標追求的“公共性”就是要求公共部門要以全局為重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下實現部門的利益。
2公共管理主體的道德性—“公共性”的實踐基石
從人的道德行為來看，道德性是人在群體生活和職業實踐活動中所具有的行為品質，是人的道德行為的最直接、最根本的道德動力。道德存在是人的本質屬性，是人的行為選擇的基礎和根據，而道德性是人的道德存在的表現形式。因此，人.的道德行為即德行是人的道德性的外在表現，德行是由道德性決定的。人在從事某種職業時，其行為是否符合該職業的要求以及是否作出道德選擇，是由其自身具備的道德品質決定的。只有具有了該職業要求的道德品質，他才能在職業過程中做出合乎職業要求的道德行為結果。公共管理是一種以公共政策來治理社會的服務型管理模式，公共管理的倫理內涵是通過公共政策所體現的道德內容表現出來的。公共政策的實質是權利和義務的分配，是社會資源、財富和利益的分配，這就決定了制定和執行公共政策不可回避的價值問題，即體現民主政治的核心價值—公正和公平問題。公共管理主體只有內生具備合乎社會倫理和道德要求的正義、公平和良心的品質，才能在公共政策的制定和執行過程中維護社會的公正與公平，實現公共管理政治或經濟的正義;才能作到對權利和義務以及社會資源、財富和利益的平等、有效分配，實現公共管理手段的公平、平等原則，實現公共管理目的的效率原則。這樣，公共管理主體是否具備公共管理所要求的正義、公平和平等等道德品質及其道德品質與公共管理要求的道德性的一致程度，直接關系到公共管理道德內容和道德目標的實現。從公共管理倫理體現出的4個“公共性”內涵可知，公共管理主體的道德性是公共管理中“公共性”倫理內涵實現的前提和基礎，是貫穿于公共管理全過程的樞紐和橋梁。公共管理主體具備了公共管理的道德性，有利于公共管理主體在職業過程中始終堅持公共管理的職業信念，指導其行為選擇，從而導致合乎公共管理職業要求的行為結果。公共管理主體的合乎公共管理的道德選擇和行為結果表現在:首先，保證了其作為公共管理主體的合法性和合倫理性，實現了公共管理主體的“公共性”內涵;其次，由于公共管理主體具備了公共管理要求的道德品質，尤其是其將公共管理作為內心信仰的職業，作為其人身的價值追求，保證了其在管理過程中自始自終堅持服務的精神和態度，實現了公共管理對象的“公共性”;再次，公共管理主體利用公共權力，通過合乎公共管理倫理、道德要求的公正的政策、制度的制定，為公眾提供公平的、廣泛的參與政治、經濟和社會的管理事務的政策和制度環境，實現了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因為以上的幾個“公共性”的實現都是以實現公共管理的價值目標—公共利益為核心和宗旨的，所以，在以上的幾個“公共性”實現的同時公共管理的價值目標的“公共性”必然得到實現。綜上所述，公共管理的“公共性”的實現是以公共管理主體的道德性為基礎和前提的，公共管理主體是貫穿于管理全過程的橋梁和樞紐。
3公共管理主體的道德性要素
通過以上的分析可知，公共管理主體的道德性關系到公共管理的“公共性”倫理內涵的實現以及實現的程度和效果。公共管理主體的道德性作為一種道德品質是可以通過教育而獲得和積累的。公共管理主體應具備什么樣的德性呢?
第一，公共管理主體在道德上應具備以公共利益為標準的反思平衡能力。反思平衡是指人在面臨價值抉擇時，必須審慎地反思自己的行為動機，將自己的局部的行動偏好與社會的道德規范相比，通過調適自己的行動偏好而使自己做出來的行動符合倫理規范，使它們之間取得一致與平衡[6]。作為公共管理職業者以及公共管理目標的最終實現者，公共管理主體在職業過程中必須具備的反思平衡能力必然表現為:公共管理主體在進行價值抉擇時，必須將其局部的行動偏好與該職業要求的最高倫理規范相符合，并取得一致與平衡。作為公共管理的價值取向、最終目標以及公共管理合法性的唯一標準，公共利益理所當然是公共管理所要求的最高指示的道德規范，以實現公共利益為公共管理主體的價值目標和追求。因此，公共管理主體在職業過程中，面臨多種價值抉擇時，必須以公共利益作為道德反思平衡的標準，調適自己的行動偏好與公共利益所要求和指示的最高倫理規范一致。具備了這種反思平衡能力后，公共管理主體才會始終以公共利益作為其管理和服務的立場和出發點，將公共利益作為其的一種精神信仰和追求，從而有利于促進公共利益的發展。
關鍵詞 公共管理專業 激勵―保健理論 學習積極性
中圖分類號：G640 文獻標識碼：A
How to Improve Students' Enthusiasm for Learning Public Administration
LI You
（Department of Public Administration， Guangdong Peizheng College， Guangzhou， Guangdong 510000）
Abstract Today students' motivation is practical， motivation for this theory of public administration highly professional learning is not high. Based on the a school of public administration majors empirical investigation， citing motivation - hygiene theory analysis， should be resolved in two ways students are not enthusiastic about the issue， one is to reduce the factors that students do not like， to achieve health benefits； two factors like the increase in students， and thus play the role of incentives.
Key words public administration； motivation - hygiene theory； learning initiative
1 公共管理專業的學科特征
公共管理專業旨在為政府部門和非政府機構以及企事業單位的人事和行政機構培養公共管理高層次專門人才，以國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程為研究對象。公共管理專業的理論知識來源于長期的管理實踐經驗的總結，反過來，公共管理知識也為實際工作提供理論支持。可以說，公共管理兼具基礎研究與應用研究，既要回答“應當是什么”，也要回答“是什么”。且公共管理專業是一門綜合性的學科，融合了政治學、經濟學、社會學等學科的相關知識。因此，公共管理教學要求教師必須具有交叉性的廣域知識，學生的學習要求寬口徑、厚基礎、重創新，以適應復雜治理環境下的公共管理需要。
學生之所以對公共管理專業學習的積極性不高，原因主要有幾點：一是主觀上感覺與未來工作不相關。許多學生認為學習公共管理是為了以后當公務員做準備的，但是現今我國公務員的準入制度是只有通過全國或地方組織的公務員考試才可進入，而公共管理專業的學習與公務員考試沒有必然的聯系，所以對公共管理專業課的學習積極性不高。二是認為公共管理的專業課與現實脫節。公共管理專業是一門理論性特別強的學科，且許多教材都是引用西方經典的理論作參考，因此教師講課的主要內容是“應該怎樣”的邏輯推理問題。而由于我國正處于轉型社會，法律法規仍不完善，所以難免有些學生會認為書本上的知識與我國的現實國情不符，從而造成學生對學習的積極性不高。
2 實證數據
在理論探討的基礎上，對某校公共管理專業大二3個班的學生進行了抽樣調查和研究，共120名學生，發放問卷120份，回收107份，有效問卷105份。此問卷主要是采用選擇式的問題，問學生們喜歡公共管理專業的原因和不喜歡的原因，可以多項選擇。
通過統計回收的問卷，得出的結論是：影響學生是否喜歡公共管理專業學習的各因素是不同的。有些因素固定的與喜歡公共管理學習相關，有些因素固定的與不喜歡公共管理學習相關，如表1所示：
表1 影響學生對公共管理專業興趣的因素
3 由研究結果提出解決辦法
根據調查研究可以看出，學生喜歡公共管理學習的因素與不喜歡公共管理專業學習的因素是不同的。根據激勵―保健理論，影響學生喜歡公共管理學習的因素被稱為“激勵”因素，導致學生不喜歡公共管理學習的因素被稱為“保障”因素。如果例如“枯燥乏味”、“與以后的工作無關”等因素處理不好，就會使學生不喜歡此專業，并進而失去學習的積極性；如果這些因素處理得好，也只能消除學生的厭煩心理，但是并不能起到激勵學生努力學習的功效。要想提高學生對公共管理專業學習的積極性，僅僅降低不喜歡的因素并不能起到激勵學生提高學習積極性的效果。因此，在實際的教學中應當從兩個方面著手：一方面是減少學生不喜歡的因素，達到保健效果；另一方面是增加學生喜歡的因素，進而起到激勵的作用。具體的做法如下：
第一，盡量貼合中國的具體國情，提高學生的學習興趣。公共管理專業在西方的發展較為迅速，許多經典的理論都是由西方發現提出，然后傳授到我國的。因此無論是教材還是教師的授課內容，都會有很多關于西方理論的介紹，尤其是有些理論與我國的實際情況不符，例如聯邦制、分權理論等，這會給學生一種與現實脫節的感受。教師在講課的過程中，如果能夠盡量多引用我國的事例，結合我國的實際情況，不單純講授公共管理“應該是什么”的問題，還適當的多介紹下我國現今的公共管理“怎么樣”的問題，會更加吸引學生的注意力，提高學生的積極性。
第二，在講課的時候盡量避免“一言堂”的現象，即盡量將學生作為課堂的主體，讓學生充分參與到課堂活動中。我國傳統的課堂教學，幾乎是教師的“一言堂”，以理論灌輸為主，少有關于公共事務管理的具體事例的研討。一方面學生缺乏主體性，容易導致死記硬背理論知識的現象出現，沒有真正理解理論內容；另一方面，學生保持注意力的時間有限，一節課45分鐘全部由教師傳授知識并不能夠達到非常好的效果。因此，應當將學生作為課堂的主體，充分發揮學生的主觀能動性，引導學生積極思考、分析和解決問題。
第三，引入案例教學。案例教學就是在教師的指導下，根據教學目的的要求，通過組織學生對案例調查、閱讀、思考、分析、討論和交流的一系列活動，使學生學習分析和解決問題的方法，進而提高分析問題和解決問題的能力。在課堂中以案例為中心，教師的教和學生的學通過案例的組、分析討論、總結評論把抽象的理論與現實相結合，讓學生通過情景模擬的方式深入其中，通過具體直觀的感受來分析并理解相關的理論知識。讓學生在實踐中學習，避免單純學習理論知識的枯燥無聊感。例如組織一場關于限制房價政策的模擬聽證會，指導學生在課前搜集有關聽證會的各項資料，分配好角色，體會“聽證會”這一活動對于公民參與、公共政策的制定過程的影響。最后由教師加以點評，引入相關理論。這樣可以讓學生更加直觀的感受和學習。
第四，引入實訓課程。長期以來，我國公共管理教學中存在著畢業生的實務操作能力嚴重不足的問題，形成了理論與公共管理實踐相脫節的問題，即缺少實踐能力。一方面無法滿足社會對于公共管理人才的需要，另一方面學生自身也很擔心無法適應社會，從而對專業課的學習缺乏積極性。因此，在公共管理的教學中引入實訓課程，讓學生實習實踐，通過在政府、事業單位、非營利組織實習，或者模擬政府、非營利組織的具體實踐活動，把公共管理知識應用于實踐。
參考文獻
[1] 易新濤.公共管理視野下行政管理專業培養模式的探索與重構[J].華中農業大學學報（社會科學版），2005.5.
[論文摘要]現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份,并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛者、經濟發展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系,多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系,其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理,在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看,隨著時代的發展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實,其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行,以維護統治者的利益;公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務,以實現統治者的統治利益和社會公共利益;公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代,公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求,體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵,同時,它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機會了解到政府的權力運行,從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可,這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展,作為當代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一,公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力,從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑,保障公民利益表達的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。
第二,公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會,這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外,公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。
第三,公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道,并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足,公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務,從而使社會公共服務的水平大大提升。
第四,公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣,公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值,它包括公民對公共生活的態度、責任與義務,對他人的尊重與關愛,對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉,這實際上就包含了對公共價值的追求:公民社會是公共管理的對象,它同時又是公共管理的主體構成之一,公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念,對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五,公民社會是社會穩定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構,它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑,同時又可以對他們的利益訴求進行整合;通過這一結構,它還可以為社會成員提供寬松的活動空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發展的“穩定器”、“緩沖器”和“調節器”。
三、公共管理;政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系,通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講,這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色,它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務,在某些領域,公民社會組織甚至比政府擁有更大的優勢。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰,政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。”
第二,公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍,公共領域和市場領域的區分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中,涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區企業、合作社、社區互助組織等大量公民社會組織,它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要,解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優勢日益顯現以及傳統上由政府執掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移,傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三,多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系,因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進行談判和交易,在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系,所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中,各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。
