時間：2023-07-17 17:22:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的范疇，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞]公共管理；公平；公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配
這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平?；驹砀嬖V我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品?？煞窒硇允侵改橙藢参锲返氖褂貌⒉挥绊懰说氖褂?；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益
這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面
公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。
四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。新晨
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經濟和經濟學也有相同的詞根,經濟學和生態學有許多共同點,但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系?！薄?〕美國著名學者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態環境的變遷,傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀,區域行政面對的是一種全新的行政生態環境,正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰,處理好和解決好了系列區域公共性問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”〔2〕區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑,加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區域公共管理是個復合概念,其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同,對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區域的學科是地理學,地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中,“區域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。〔4〕經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界?！薄?〕政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀,往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中,可以看出:區域有多種分類,系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的,可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的,應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”?！?〕另外,從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”?！?〕筆者以為,不論對“區域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場,并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變,首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區經濟”概念,并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界,宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念,作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中,正式提出廣義的“區域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發展,區域行政向區域公共管理轉變。在學界,最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表,她在此領域的論述,在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念,前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念,無論是對其內涵把握還是基本體系的構成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動?！?/p>
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎,通過協商的方式達成。無庸諱言,現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述,區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為,所謂區域公共管理,即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體(區域公共管理部門)為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題,實現區域公共利益,運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求。或者說,除了實踐的需要外,理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外,還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義,不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素,不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發展,引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
[參考文獻]
〔1〕理查德·J·斯蒂爾曼二世.公共行政學:概念與案例〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2004:126.
〔2〕劉亞平.當代中國地方政府間競爭〔M〕.北京:社會科學文獻出版社,2007:(序言)1.
一、地方政府公共管理的屬性解析
1.地方政府公共管理的工具理性
作為法蘭克福學派批判理論中的重要概念，工具理性(Instrumental Reason)最直接、最重要的淵源為馬克斯·韋伯的“合理性”(rationally)理論，指的是借助實踐確認工具的用途，并借助工具為謀取利益。同時，工具理性以工具崇拜或者技術主義為生存目標，要通過精確計算達到最有效的目的。因此，工具理性更加重視效率和效益，對工具本身的價值、道德或者審關則較少關注。在地方政府公共管理的場域中，工具理性主要表現為地方政府為了提升公共事業的服務水平，對各種公共事業管理方式、方法進行綜合運用的經驗與能力。由于在這一過程中，地方政府將公共事業視為“工具”進行“組裝”和“調配”，其目的在于尋求推進公共事業發展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現為物質形態的工具理性與精神形態的工具理性，兩種形態的有機結合與合作，最終達到了地方政府進行公共事業管理的目標。
2.地方政府公共管理的價值理性
工具理性反映了地方政府在推進其公共事業管理的過程中，進行創造、選擇時所表現出來的自覺能動性。而作為地方政府公共管理另一個重要屬性的“價值理性”則是人們對自身實踐活動的價值和意義進行的主動把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會的倫理政治、道德理想以及對人性的終極關懷進行了集中全面的體現。價值理性主張通過關好的、精神層面的方法完成對真理的探求，其目的在于實現人類社會的可持續發展，促進人與人之間、人與社會之間、人與自然生態之間的和諧與進步。其主要功效便是能夠回答地方政府進行公共事業管理的初衷和使命，并號召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以關、善的價值觀對其事業進行引導。從這個角度講，地方政府的公共管理也表現出了“非自我利益”的理性(即價值理性)。在這一理性框架中，地方政府將公共事業管理活動看作是有價值的、有意義的活動，能夠自覺的參與其中，為社會公眾謀取福利。
從本質上講，地方政府進行公共事業管理的屬性是復合的和多元的，工具理性和價值理性之間是辯證統一的關系，前者是后者的基礎，是人類獲得進步和發展的原始動力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實踐工具的價值，最終實現人類社會的持久進步。
二、地方政府在公共管理中的協作機制與缺位的表現
地方政府公共管理具有價值理性和工具理性，這兩種屬性對于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。而實際上，無論是哪一種屬性，在實踐的過程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協調和統一。在當前時期，我國地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優化，協作機制正在發揮越來越重要的積極作用。但是，需要進行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現象，嚴重影響了社會秩序和政府的行政效率。
1.地方政府公共管理的協作機制
在當前時期，我國的社會主義市場經濟正在建設和完善之中，地方政府在促進社會經濟不斷向前發展同時，還要對自身的權力進行平衡，不偏不倚。既要與中央部門進行協作，協調中央和地方利益，還要對行政干預和經濟社會的發展進行權衡，不斷的通過有效的手段規范市場和社會秩序，最大限度的為社會公眾提供優質的公共服務?？傮w而言，地方政府公共管理協作機制主要體現在以下方面:(1)規范社會秩序，向全社會提供優質的公共服務。地方政府是國家公權力的執行者，在公共管理實踐中具有強勢地位。因此，作為公共服務的提供者，地方政府就承擔起了維護社會秩序的義務，并通過對自身權力的運用，為當地群眾提供良好的社會環境，改善群眾的生活水平;(2)積極轉變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問題。在過去的一段時間，我國政治體制和企業體制改革對經濟社會產生了較大的影響，地方政府也適時的轉變了“身份特征”，變之前的“微觀調控”為現在的“宏觀指導”。這種對于自身權利和社會發展的協調在一定程度上解決了一些歷史遺留問題，促進了企業和社會的發展。
2.地方政府在公共管理協作機制的缺位
地方政府在實施其公共管理職能時，其目的在于有效協調社會各方面的利益，并在與各種社會力量的協作之中，實現社會資源非配的合理化、社會發展公平正義化、政府行為高效和規范化。但是，不可否認的是，在當前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進，其協作機制往往處于缺位的狀態之中，在一定程度上影響了經濟社會的發展進步。主要表現在:(1)在國家實行了分稅制之后，地方政府在區域經濟社會發展中的地位和作用得到了顯著的加強，不但要全面的維護社會公平與正義，還要通過多種渠道、借助多種力量，推動區域經濟的發展和進步。但是，在實際操作過程中，一些地方政府公共管理卻出現了主觀上的偏頗，在執行中央政策與捍衛地方利益的過程中，并未協調好中央政策與地方利益兩者之間的關系，在擴大地方利益的同時，將使國家利益受到損害;(2)在部分地方政府的公共管理實踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴重，而這種思想的存在嚴重的影響到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部門需要進行政策協調、信息溝通時，也是難以將團隊協作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產品和服務的提供設置了無形的壓力;(3)部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實踐中，對自身的角色定位不準，偏離了公共服務提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會公眾重大關切的問題上，一些地方政府不當使用自身權利，為自身謀求私利，與民爭利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。
三、協作管理語境下公共管理的治理模式解析
為了競爭的需要和平衡社會各方的利益，當前社會組織在優化其行為時，大多有意無意的選擇了協作管理的理念，并在實踐中加以豐富和發展?？梢哉f，地方政府在對現代管理模式的借鑒方面是相對滯后的，甚至會對其產生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。因此，文章認為，有必要將協作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優化治理效果。具體而言，主要有以下幾個方面的問題需要解決。
1.形成對協作公共管理的正確理解
在管理學和社會學的范疇內，協作和協作管理是具有廣泛含義的詞匯，無論是人際關系管理還是跨組織的協作管理以及以互聯網絡為背景的管理，都能夠將“協作”引入其中，通過分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運行的成本，提高資源配置的效率。在協作管理語境下，地方政府的協作公共管理是作為一種獨特的制度形式存在的，它與市場自發性的協作不同，使一種有意識的管理，其基本特征為縱向與橫向活動的綜合(融合)。比如，在斯蒂芬·戈德史密斯與威廉·D·埃格斯等學者看來，地方政府的協作公共管理為網絡化的治理結構。因此對地方政府公共管理的協作性應該形成正確的認識，即提供公共服務、進行公共管理的地方政府應為公私聯合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會公眾提供整體服務，并能夠借助先進技術和外部環境的力量最大限度的滿足社會公眾的多樣化和個性化訴求。
2.地方政府公共管理協作機制的構建
對地方政府公共管理而言，其協作機制的構建是一項復雜的系統工程，而在實施的過程中也要做出大量的適當的規則、規定以及標準體系。和傳統的官僚體制中等級制度不同的是，協作公共管理并不需要嚴格的命令管理，也不需要將其建立在一個中心權威之上，更不能為此設定一個單一的組織目標并為之“奮斗”。在這種新的公共管理機制構建的過程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動為前提和重要內容，其首要對其中的參與者、資源等進行確定，對所必須的運行環境進行創設。然后，通過不同部門之間的協作，使得任何一個參與者都能夠樹立和維護其權威，并在和他人分享資源的同時，共同向社會公眾提供公共服務。當然，在這一模式中，比較成功的經驗告訴我們，協作機制的構建要輔以建立協同工作的協議與規則，這種協議往往能夠有效促進了地方政府協作行動的制度化和公共管理的區域化，提升公共管理的效率和效果。
3.地方政府公共管理的治理模式與實踐
在實施地方政府公共管理協作化之時，除了要確定參與主體、使不同主體間進行通力合作外，更為重要的是要對協作性公共管理模式進行綜合治理和實踐，而無論是治理的效果認定還是實踐的對象選擇，都與公民參與直接相關，甚至可以說，公民參與是公共管理協作化不可或缺的重要環節。為此，需要在實踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內涵。這是因為，對于地方政府公共管理機制的構建，將公民置于對抗性的境地是無法增加公民參與的協作性能量的，而采取參與和協作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強。當然，這一途徑的最終實現還要依賴于對公民參與的深刻把握，它們是:確定公民社會中的真正參與者;明確參與者的參與動機和參與目的;通過何種方式在何時、何地進行參與等。從這個角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實現真正意義上以公民為中心的公共管理的協作治理。
關鍵詞：公共管理；資金扶持；社區服務；養老問題
引言
人口老齡化作為一種正常的社會現象，但其衍生出的問題種類較多，尤其是對于人口基數較大的我國來講，人口老齡化加大家庭負擔，間接降低社會轉型效率。盡管在國家宏觀政策的調整下，老齡化問題得到一定的改善，但也令社會機構承擔更多的風險。無論是兒女，還是國家服務機構，在服務贍養過程中，必須遵循以人為本的原則，充分發揮現有的社會力量，在家庭與社會方面進行整合，制定出多維度的服務方案，切實令老人感受到老有所依的氛圍。
1公共管理特性論述
公共管理是一種服務組織機構，從工作機制上來講，可將其界定為國家管理機制的一種補充形式，起到監督管理的公共化作用。從學科角度來看，公共管理涵蓋的類別較多，如行政、市政、政策等，都在公共管理的范疇內，公共管理隸屬于現代化管理專業中，其對于新常態下的社會發展體系具有一定的制約效用，維系管理范疇內各項社會行為的正常運作。公共管理的承載部門為政府，在相關指令的下達與執行下，其將成為政治、經濟、法律的執行機構，提高政府的服務質量，保證基層人民合法權益不會受到損害。公共管理具有多元性、拓展性、協調性等特點，可依據社會形勢的變化來對自身的管理機制進行調整，滿足新時代社會的動態化發展需求。此外，公共管理是由政府主導對某一項行為進行制約或服務的，其在政府與基層群眾中起到過渡協調的作用，政府依托于公共管理服務，可了解基層人民的訴求；反觀，基層人民通過公共管理的作用形式可認知到政府的公信效用。對于現階段國家面臨的社區養老問題，公共管理服務體系的作用對象則為服務機構，通過將信息進行反饋，將養老面臨的問題與矛盾單獨提取出來，然后通過政策、資源、老人等方面的協調，制定出具備可行性、可信性的制度舉措，以維系社會體系的穩定發展。
2公共管理視角下我國社區養老中存在的問題
2.1資金扶持力度不足
資金是維系養老機構運作的基礎保障，從資金扶持方面來看，社區養老機構的資金導向一般包括政府撥款、服務收繳、資金自籌備等方面，通過資金的合理利用，保證機構各個環節的運作。養老作為一種社會普及問題，每個地區的養老人口基本屬于一種相對定值，然而，受到地區發展因素的影響，如發達地區與欠發達地區相比較，無論是經濟體系，還是服務機制等都存在一定的差距，進而造成社區養老質量也存在一定的差異。從服務收繳方面來看，如老年人未在國家保險的范疇內，且自身沒有任何經濟來源，一切贍養費用將出自于家庭，當自身家庭沒有條件扶持老年人的話，則將直接縮小有償服務體系。從資金自籌備角度分析，絕大多數城市社區尚未形成自發性的捐助意識，間接阻礙養老機制的建設效率。
2.2養老設施陳舊
近年來，老齡化人口數量的增多，拉高了行業領域的內在需求，老年人服務機構必須具備相應同等化的服務質量，滿足當下公共服務的管理需求。然而，大多數服務機構中，老年人所處的空間位置，并不具備完整的基礎建設，與之對應的活動器材也較為陳舊，甚至部分服務機構只在空閑場地上擺放桌子與椅子來替代活動設施。此外，社區醫療配備、娛樂配備、文化配備等尚未完善，單一化的設施建設無疑是將老年人獨立在一個空間中，容易令老年人產生心理疾病，其與我國公共管理的服務宗旨相悖。
2.3服務專業性不足
相對于家庭來講，社區養老服務機構相當于獨立的個體，承接老年人在社區機構中服務工作為專業性護理人員，通過多方位的服務，滿足老年人在社區機構中的生活需求、娛樂需求等。然而，部分社區的服務人員存在專業性不足、管理意識差的問題，無論是資源利用，還是綜合管理等都與基準核定存在一定的偏差。多數社區機構的工作人員為下崗者、大齡婦女等，且服務范疇也是局限在做飯、洗衣、采購等方面，如出現突發性狀況，不具備及時處理的能力，增加不可預見性事件的產生幾率，嚴重降低社區養老服務質量。
3公共管理視角下社區養老機制的完善策略
3.1為老年人樹立養老觀念
老年人作為一種社會群體，由于老年人不具備相應的工作能力，社會服務機構必須分化出一部分力量予支持，要想正確提高社區老年人服務質量，應先強化養老意識，令養老真正實現家庭到社區的轉變。從社區角度來看，老年人贍養的承接者，必須做到讓兒女放心，老人舒心，解決老年人為家庭所帶來的負擔。為此，社區應起到意識強化的重要作用，宣傳社區養老機構的服務性與應用性等，并對自身機構的建設情況進行細致分析，將未來一部分的發展規劃進行展示，使老年人所在的家庭成員信任社區養老機構，同時也提升老年人的認同感，進一步解決養老問題。
3.2拓寬資金扶持渠道
社區養老資金體系的建設與規劃，是服務機構運行的根本，如想使養老機構上升到新的服務層面，滿足公共管理服務體系的發展需求，地區政府必須針對社區養老機構提供相應的財政補貼。通過對老年人保障體系的資金消耗進行分析，在財政資金可控的范疇下，提高老年人的社會保障。此類舉措的施行，不僅可緩解社區養老機構的發展問題，同時也可減輕家庭的負擔，讓青年群體更好地服務于社會，在社會建設中發揮最大的價值。此外，具有一定規模的社區養老機構可向社會體系尋求自助，如吸引企業進行贊助、開展與養老事業相關的活動等，然后將資金進行整合，依托于養老機構的資金消耗比例進行正確分配，為老年人提供更為優質的保障服務。針對家庭角度來講，如老年人不具備社會保障，且家庭人員不具備服務項目繳費的能力，則地方政府的公共管理機構，應嚴格遵循以人為本的原則，先與相關部門進行核實，查證老年人所在家庭的經濟狀況，然后在依據財政部門儲備資金的耗用情況，制定對接型的保障策略，以此來緩解社區養老機構的工作壓力。
3.3完善規章制度
老年人作為社會上的弱勢群體，受社會因素、地方政策的影響，具備養老保險的老年人基數與不具備養老保險的老年人基數劃等號，受經濟條件及地區發展態勢的影響，在選擇服務機構時，老年人保障服務對象將存在較大的差異性，甚至部分老年人因無法繳納費用，以流浪、乞討的形式維系著生活，此種現實與國家發展戰略不符。為此，地方政府必須制定較為嚴格的管制計劃，依托于地方社區的統計優勢，制定出可行性的策略，同時應與地方公共管理服務機構進行協商，深度挖掘養老服務保障體系中存在的問題，結合政策及地區社會發展形式，建立相應的規章制度。與此同時，應建立第三方評估體系，針對養老機構的規模，制定相應的服務基準，并對享受或申請服務補貼的老年人進行逐一核定，確保每一位老年人在服務保障機構內可行使其應用的權利。此外，必須對每一項扶持資金進行監管，嚴格記錄各項資金的輸入與輸出途徑，將資金配發者與資金應用行為建立對接渠道，使每一項資金的應用都可找到相關負責人，此類問責制度將對管理者形成一定內的約束，能夠使政府給予的資金補貼發揮出應用的效用。
3.4加強社區養老機構的基礎建設
第一，社區養老機構的生態化建設。完整的社區養老服務機構必須具備突發問題處理的能力，內部基礎設施的建設必須完整，且應對設施進行定期的維護與更新。從廣義角度來看，公共管理組織應起到規劃、協調、監督的作用，針對服務機構的運行模式制定相應的方案，對社區養老機構所承擔的職責進行分析與評估，確保娛樂、醫療等基礎設施應發揮出一定的作用。但考慮到老齡人口的分散性、地區經濟發展的不均衡性，要想真正實現養老社區的生態化建設，短期內是無法完成的，因此，必須依實際情況而定，針對不同社區的資金應用現狀制定相應的方案，以此來逐步提高社區服務質量。第二，服務人員體系的建設。此過程主要是針對養老機構服務人員來建立的，社區機構在招聘護理人員時，必須確保工作人員的專業性及職業性可滿足行業需求。同時，地方公共管理服務組織應進行針對性的培訓，提高養老機構內的工作人員相應的服務能力，保證人員在服務時間段內，如發生問題可實時處理，避免問題擴大，在此類組織的建設下，人才配備與服務機制將形成最大的契合，緩解地方政府的工作壓力，提高社區養老服務質量。
現有的文獻研究中對經濟增長質量的內涵界定尚未形成統一的認識。前蘇聯經濟學家卡馬耶夫從政治經濟學的范疇討論了經濟增長實質，從效率角度將經濟增長質量闡釋為經濟增長過程中不僅產量增長，而且產品質量提高、生產資料效率提高及消費品消費效果增長。Barro則認為經濟增長質量的概念很寬泛，指的是與經濟增長緊密相關的社會、政治及宗教等方面的因素，具體包括受教育水平、預期壽命、健康狀況、法律和秩序發展的程度以及收入不平等等。從國內研究來看，任保平將經濟增長質量界定為，經濟數量增長到一定階段的背景下，經濟增長的效率提高、結構優化、穩定性提高、福利分配改善，創新能力提高，從而使經濟增長能夠長期得以提高的結果。葉初升則認為，在發展經濟學視野中，經濟增長質量既不是狹義上的增長效率或全要素生產率，也不是增長方式（結構）、增長穩定性（波動）、增長持續性（資源環境代價）等速度之外“量”的范疇中的增長問題，而是經濟增長過程中表現出來的“質”或“部分質變”。可以看出，由于經濟增長質量涉及“質量”這一價值判斷屬性，因此，不同學者的定義帶有一定的主觀性。然而，雖然學者對經濟增長質量的概念表述不同，但基本都將經濟增長質量理解為一個“規范性”概念，體現出從經濟、社會、環境的綜合收益角度考察經濟增長的優劣。相比于經濟增長數量僅僅將經濟總量規模擴張作為關注的重點，經濟增長質量則將經濟增長引起的社會系統、生態環境系統的代價也納入考量，是實現除經濟以外，社會、生態等更廣泛領域的發展變化。作為從宏觀上協調人類共處協作、具有社會管理特征的系統化大學問，公共管理是一種公共組織職能，是以政府為主導的公共組織以及非政府組織在實現社會公共利益的目標指向下，提供社會公共產品和公共服務的組織行為。從公共管理的職能和提高經濟增長質量的要求來看，兩者具有內在的一致性：一方面，公共管理是提高經濟增長質量的重要載體和必要保障。首先，公共管理主要是以政府為主的各類公共管理主體，根據社會和經濟發展的階段性要求而規定基本任務和行為方向。公共管理的主要職能表現在確定管理框架及其制度、宏觀調控經濟政策、提供公共物品及服務、調和利益群體之間沖突、再分配社會收入等方面，這些職能目標體現著經濟增長質量的要求。其次，市場失靈作為市場機制不可避免的弊端而廣泛存在，在市場機制難以發揮作用的公共產品提供、生態環境治理等社會和生態環境領域，只有通過公共部門對社會資源進行合理有效的整合和配置，才能實現對社會公共事務進行有效治理，實現經濟規范集約化發展、經濟增長質量提高。最后，公共管理強調的是社會公平，其目的是推進社會整體協調發展和增進社會公共利益的實現。即在明確的公共管理目標指引及約束下，運用法律框架和組織工具，在全社會范圍內改善資源配置效率，追求宏觀社會效益，這體現著經濟增長質量的本質要求。另一方面，提高經濟增長質量要求推進公共管理機制的創新，是公共管理機制創新的經濟基礎和現實依據。首先，現實中經濟增長質量相對于經濟數量增長滯后，主要原因在于單純追求“效率優先”的經濟增長在外部性作用下產生高昂的社會成本和生態成本，非經濟領域的市場失靈導致只能依靠公共管理機制來糾正社會資源配置失效，但是，長期僵化的公共管理機制導致市場失靈基礎上產生政府失靈，大大降低了公共部門的資源配置效率，社會公共治理職能無法有效實現。其次，經濟發展中的經濟主體多元化要求公共管理體制創新，多元化的經濟主體導致各方利益開始博弈并互相斗爭。而公共管理體制創新促進市場經濟的建立和完善，有效規范和約束市場主體的經濟行為，改變市場的混亂局面及無序狀態，為經濟的平穩發展提供保障。
二、經濟增長質量視角下我國公共管理創新的必然性
（一）公共管理的主體
國外的研究中主要是從“公共服務”活動來溯及主體的，認為凡是“為追求公共利益服務的人員”就是公共管理主體。梅戈特指出，“公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員”。從我國的現實來看，公共管理主體是在一定環境中產生的，以政府為核心、由政府組織、非政府組織和準政府組織共同構成的公共組織系統。在現代市場經濟條件下，政府的主要職能和基本屬性決定了其作為公共管理首要主體以及公共管理核心的必然性。但是，單純以政府為主體執行公共管理職能存在一定的缺陷：第一，公共管理供給主體單一?，F階段，我國已經進入從計劃經濟向市場經濟的深度轉型期，而前期改革所積累的問題逐漸暴露，表現在經濟、社會、生態等各個領域的矛盾凸顯，如產業結構失衡、收入分配惡化、金融市場動蕩、生態環境退化等問題均相當嚴重。社會公共事務范圍的擴大對公共管理提出了新的需求，但目前公共管理職能的供給主體仍然以政府為主，政府通過行政手段全盤管理公共事務，而非政府組織、公民在公共管理領域的作用非常有限，嚴重影響了公共管理效能的發揮。第二，政府主體的管理方法陳舊。從某種程度上說，政府管理方法已經超越了工具性的意義，其在達成政府管理目標、提高政府管理效能中起著至關重要的作用。而當前政府對社會事務的管理仍表現出主觀性強、強制性高、透明度低的特點，主要以“行政命令”方式采取審批、取締、查封等手段對經濟和社會事務進行管理。在追求經濟增長質量的階段，公眾意識逐漸覺醒，公眾的利益追求更多體現在對社會發展及自身價值實現上，傳統的管理方式和手段已經不能實現對公眾利益需求的滿足。
（二）公共管理的理念
公共管理的理念體現著公共管理主體在進行公共事務管理和公共產品提供過程中所遵循的價值取向和思想原則，其在觀念層面規范著主體行為取向。現階段的公共管理理念主要表現在以下幾個方面：第一，“唯GDP論”。改革開放以后，地方政府普遍不惜以城鄉失衡、地區失衡、產業失衡與貧富失衡等社會發展失衡為代價追求經濟增長速度，創造了舉世矚目的“我國經濟奇跡”。但是，過分看重經濟增長速度并將經濟發展簡化為GDP增長目標，形成以GDP的增長來衡量公共管理績效、評價官員政績的公共管理理念，忽視了公共管理中的社會福利分配、公共服務建設、生態環境治理等經濟增長質量目標。這種將GDP指標作為社會發展和官員政績決定性指標的管理理念，導致經濟走向粗放型、非均衡的狀態。第二，無限政府理念。政府作為公共管理的核心主體，受計劃經濟體制殘留的影響，政府越位、錯位、缺位的現象相當普遍，個別政府官員更是本著“官本位”、“權本位”、“錢本位”、數量理念、管制理念的特征，將自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服務時處于至高無上的位置，以自上而下的方式提供服務，公民無權向政府提出要求，更無法對政府的服務質量提出意見。
（三）公共管理的體制
公共管理體制是多元管理主體以及它們組成的網絡結構，對公共事務進行管理或承擔管理責任的方式與方法。公共管理體制本質上決定了公共管理的效率和目標實現。從我國的實踐來看，僵化落后的公共管理體制對于提高我國經濟增長質量具有明顯的制約作用：第一，現行的公共管理體制強調的是在一個官僚制的組織體系下，遵從嚴格的從上到下的等級制，以上級對下級的命令和下級對上級的服從為前提。奧斯本和蓋布勒曾指出：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下。第二，公共管理的政府供給與實際需求相錯位。由于政府在提供社會公共管理服務過程中享有特殊地位，而被管理者處于劣勢，導致被管理者無權要求和選擇管理者所提供的服務，公共管理的實際供給與其需求不相符合。自發的經濟增長進程往往導致社會福利分配不均、生態環境退化等外部性成本，因此，追求經濟增長的質量要求公共管理供給服務于糾正社會、環境領域的市場失靈引發的經濟失衡，但政府卻將更多的資源用于通過行政手段干預正常的經濟增長進程。由于政府的公共管理供給與實際公共管理需求相錯位，導致公共管理績效和效率低下，經濟失衡狀態長期難以扭轉，經濟增長質量難以提高。
（四）公共管理的模式
公共管理模式指的是公共管理過程中政府與市場關系的處理方式、政府與市場的分工方式以及政府對自身的管理方法。我國現有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干預仍然占據公共管理主導地位。我國的政府組織機構都是按層級化設計的，行政權力的運行方向、行政領導的指揮線路、行政信息的傳遞渠道以及行政人員的職責權限等均具有規定性。而且，對契約、形式以及規則的重視是官僚制的基本價值觀念。另一方面，市場化的有效性未得到充分發揮，距離企業化政府、靈活政府、全民化政府的真正建立和完善還相差甚遠。例如，出于行政改革的需要，許多人將企業化政府（即將企業運作方式引入政府）簡單看作官僚制政府的替代物，在企業化政府的運行過程中，滋生出諸多權力濫用現象。又如，靈活政府模式下設置的臨時機構、雇傭臨時人員只關注任務不關注管理過程、責任感缺乏。
三、提高我國經濟增長質量的公共管理創新機制
現有的公共管理機制在主體、理念、體制、模式方面均存在一定的缺陷，導致公共組織機構在提供公共管理服務和實現社會公眾利益的過程中績效不高、效率有限，進而導致推動經濟增長質量提高的作用受限。改善經濟增長質量，必須對現行的公共管理機制進行創新。
（一）公共管理主體創新
公共管理活動需要依靠一定的個體或組織來完成，主體創新就是由這些創新的個體或組織匯集而成的。社會的發展決定了公共管理活動的多樣性，在當代市場經濟條件下，非政治性公共事務不斷擴大，提高經濟增長質量逐漸取代政治目標而成為社會公共管理的核心。因此，公共管理的組織結構也應該從政府單獨實施的結構變革為以政府為核心、各類公共組織共同發揮作用的組織管理結構，實現社會共同治理。首先，要將公共管理供給主體擴展到非政府組織部門。政府管理應當主要涉及國家政治性事務、宏觀經濟性事務以及部分社會性事務，而其他部分職能可轉移給非政府公共管理組織。從經濟效果來看，第三部門和公民社會等非政府組織能夠有效發揮基礎資源的配置功能，節約整個社會的交易成本進而降低公共產品供給成本。并且，第三部門和公民社會能夠通過非政府的社會公益方式吸納社會組織力量和社會資本參與公共管理，從而減輕政府的財政負擔。其次，通過公共管理供給主體的多元化，變革政府公共管理的職能和作用范圍。嚴格限制政府的統治職能，以社會利益和要求作為政府職能實現的參照體系，依據社會變量決定政府的結構、權力及運行方式，減少政府在微觀經濟領域的干涉，將政府全方位控制社會減小到最低限度。最后，加強非政府主體的公共管理職能。依靠人民共管、非政府組織協助、社會中介機構力量提供部分公共物品與服務，最大限度地優化社會治理資源。例如，在經濟發展帶來的如氣候變暖等環境負效應方面，通過與眾多機構合作的方式調動各方積極性，提高能源利用率、加強環境治理，從而實現質量型經濟發展。
（二）公共管理理念創新
理念創新是公共管理創新的內在動因和必要前提，在質量型經濟增長的背景下，公共管理理念要向提高經濟增長質量、促進社會經濟系統全面發展轉變。首先，從以物為本向以人為本轉變。追求物質生產對人類生活的滿足是經濟社會發展初級階段的基本需求，當社會經濟發展到高級階段，人的發展成為本質要求。阿瑪蒂亞•森在《以自由看待發展》中明確指出：發展是擴展人民享有真實自由的一個過程，發展能夠提高人們按照自己的意愿來生活的能力。而人的實質自由是發展的最終目的和重要手段。因此，在追求社會公平發展的質量型經濟增長階段，公共管理的目標要從單純的物質性公共產品和服務提供轉向人的全面發展和人的價值實現。其次，從權制思維向服務思維過渡。在服務思維引導下，公共管理者應取代原有的命令型方式，從不服務、被動服務逐漸轉向主動服務、質量服務，以服務于民作為公共管理職能的根本出發點和落腳點，將公共管理服務———實現社會公共利益———提高經濟增長質量統一于經濟發展中。最后，從數量觀念向質量觀念轉變。物質產品的總量增長只是衡量經濟發展的一個方面，而經濟質量方面的拓展才是經濟增長到一定階段的共同選擇，是經濟和社會發展的必然趨勢和最終目的。公共管理者應改變以往只注重數量、規模的管理目標，設立增長質量、社會發展、人與自然和諧相處的創新型管理目標，通過對新目標的追求而更加關注經濟增長質量，最終實現和諧發展。
（三）公共管理體制創新
公共管理體制創新的目標是改善公共管理主體在管理公共事務過程的運行機制，其本質上是為了節約市場交易成本、組織管理成本及政府運行成本等制度成本，從而使社會資源得到合理有效的配置及利用。公共管理體制創新的路徑在于：第一，引入市場競爭機制，充分發揮市場在基礎資源配置中的作用。將公共事務處理和公共權力運行置于全社會的有效監督和競爭性參與中，通過競爭來降低公共服務成本、提高公共服務效率和服務質量。亞當•斯密在《國富論》中就已經立論，在國家制度的框架下，國家可以利用人們對私利的追求，用平等交換、互通有無的市場管理機制，促進專業化和社會生產效益，達到國家財富的增值。第二，建立及完善公共管理的績效評估機制。以經濟結構、福利分配、環境治理等經濟增長質量標準來衡量公共管理組織的績效。要以社會需求為起點，通過成本—收益分析范式，將經濟增長的目標重新擴展到滿足社會福利需求，推動社會經濟發展，最終形成公共管理體制創新與社會經濟發展形成良性的互動關系。改變當前公共管理體制只注重眼前利益而不計成本的管理方式，以新的全面標準評估公共管理績效，不僅以經濟增長作為考核基準，更要將社會福利分配、生態環境治理等內容作為公共服務收益納入績效考核。
（四）公共管理模式創新
一、公共管理新思想概述
上世紀70 年代，英美國等西方發達國家為應對金融危機，開展新公共管理運動，目的是針對現實中的政府管理問題提出一種新思想和新管理模式。從理論上來看，新公共管理理論是對傳統行政與管理的一種新的解讀。對于公共管理新思想主要包括幾個方面：放手給專業的管理者進行管理，由管制型向服務型轉變，由程序性向注重績效發展，采用并重視企業式的管理風格，管理原則由行政為主向“人格化”發展，管理范圍由微觀向宏觀管理發展，管理手段上要從“人治”向“法治”力向發展，重視輸出控制，明確的績效標準和措施等。公共管理的新思想是從管理方式、管理重心、管理原則、管理手段等層面上的創新，公共管理的新思想重在加快職能轉變與角色轉變，這種新的公共管理思想對于高校管理同樣適用。
二、高校管理創新的發展方向
1.教育思想趨近民主化
在公共管理新思想的指導下，要求在高校的專業培養、道德約束等環節，要減少過多的行政干預，不能因為嚴峻的就業形勢，而突出強調培養學生的專業素養，忽視道德教育的發展，在高校人才培養體系下，德才兼備才是高校的教育思想的重點同時作為高校要主動出擊，積極探索新的管理體制和管理方法，不斷加大創新力度，不斷擴大創新領域
2、領導管理機制民主化
在公共管理新思想的指導下，強化內部領導管理機制的民主化，要求不斷加大教職工的民主參與管理意識，提升教職工民主參與管理的范疇在校長負責制的基礎上，通過加大教職工民主參與意識，可以提升高校的管理水平的民主化，也能避免校長權力的擴大化，保證高校決策的科學性和合理性
3、教育管理思想多元化
高校管理主體單一的主要原因在于思想上認為高校是行政的私人領地，而行政單一的結果就是干預過多，進而導致“突出德育，淡化專業”這種思想近午來流行。在教育發展瓶頸的今天，要想高校管理真正創新必須糾正高校的行政導向，使高校真正變成傳播文化知識、培養專業人才的搖籃。公共管理要求政府從微觀管理向宏觀管理轉變，作為高校管理同樣適用，行政指導不再應用于日常教育，不再過多干預教育理念。
4、高校管理能績化
素質教育要求高校內部管理評價由注重結果向注重過程轉變，不應只是重視對高校硬件設備的投入和評價，更注重對軟件的投入和評價。管理涉及人力資源的管理，所以，高校管理中不可忽視人的作用。
5、管理評價體制社會化
在傳統的高校評價體制中，高校自我評價的標準、范疇、結果都難以實現公平化和合理化的推動，這也導致高校評價體制飽受垢病在公共管理新思想的指導下，在高校評價體制中，要不斷加大管理創新的力度和廣度，提升高校管理創新的內涵，豐富高校評價體系的參與主體，推動多元化的高校評價制度在評價過程中，要從單純對結果的重視，轉變為向過程轉變，提升評價的機動性、動態性和發展性
三、運用公共管理新思想促進高校管理
1、制定高校發展規劃
公共管理新思想要求必須從微觀管理向宏觀管理轉變，由直接管理轉為間接管理。高校管理者也是如此，應成為高校發展戰略規劃的設計師。在高校管理過程中，管理者的角色和地位是非常重要的，由于辦學條件等諸多限制因素，導致很多高校中，管理者的角色往往偏重于協調者的角色，只注重眼前的環境與沖突，忽略了高校長遠的發展與進步。在公共管理新思想的指導下，管理者角色應該不斷豐富，不能單純是協調者，而應該成為高校發展規劃的設計者，對教學環境、教學條件、師資力量、學生素質等綜合評估，為高校未來發展提供扎實的調查研究，在調查研究的基礎上，對高校的發展前景做出科學的預判和設想，同時提升高校老師的前瞻意識，不管是在教學過程中，還是在管理過程中，都應該用發展的眼光看問題。管理者要對高校當前的現狀有一個比較全而的評估和規劃，包括教師現狀，學生現狀，高校未來發展力向和計劃。管理者要有對高校發展前景的明確設想和規劃，要對教師如何樹立一種全新的教育理念有一個明確的引導，與整個社會發展和教育改革步調一致。
2、管理者應成為職業型管理者
在公共管理新思想的指導下，要不斷地提升管理水平，培養職業型的管理者所謂職業型的管理者，就是要求管理者的?R敵院橢耙敵栽諤嶸?管理者水平的過程中，要側重于提升他們的專業素養，必須要求他們具備某一個專業的特殊技能，有與從事特定職業相應的理論知識和技能，必須接受必要的專業養成教育和訓練；具有區別于其他行業的相對獨立性和自主性的專業能力；培養他們塑造良好的職業道德、服務理念和敬業精神，還要求他們必須擁有一支專業團隊。管理者是高校發展方向的掌控者，為了更好地督促全體教師和學生共同為高校的發展做出自己的貢獻，要求高校管理要注重自我修養和示范作用，要不斷提升自我素養，不斷強化自我管理，加強自己的模范帶頭作用。
3、管理者要成為教育環境主宰者
要想在高校輿論環境建設上有所作為，高校管理者必須做好自身的示范作用，通過日常生活中的行為體現高校輿論中的主旋律；其次，必須注重形成積極的輿論導向，通過管理機制的完善去強化高校輿論，形成良好的輿論環境。作為教學的帶頭人和高校的管理者，要克服高校低能效的缺陷。利用一切可利用的資源創造條件，為高校積累資源。所以這就要求高校管理者要有教育家的專業素養，還要具有經濟頭腦和經營才干，開源節流，把自己放在資源策劃者、組織者與引導者的位置，積極主動地做好教學資源的開發利用上，提高課堂教學的效率。
關鍵詞：公共管理；工商管理；區別與聯系
中圖分類號：F203.9 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）024-000-01
公共管理與工商管理都屬于管理學學科范圍內，具有管理學的共同特征，能夠通過計劃、組織、協調等手段實現資源的合理配置。但是，公共管理與工商管理又存在本質性的區別，了解公共管理與工商管理間的區別與聯系，能夠有效防治二者管理主體與客體錯位問題。
一、公共管理概念分析
公共管理概念是20世紀70年代被提出的，也是公共行政發展過程的必然結果，也是傳統公共行政面臨的困境與挑戰。公共管理即公共行政的延伸與轉變，二者沒有實質性的區別，但是公共管理更加注重社會公平與平等。公共管理的產生是公共組織的一種職能，主要目的是實現公共利益。公共管理包括很多內容，主要有行政管理、城市管理、發展管理等，是現代管理學科的重要分支，具有較為廣闊的發展前景。公共管理的核心是政府，通過對政策、經濟、法律等方法增強政府的管理能力，提高政府的管理成績和服務品質，促進公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主體，能夠推進社會公共事物的進一步發展和促進社會公共利益的最大化。通過調節和控制公共資源來實現公共管理的職責，建立公共管理體制和有效方式是其面臨創新的迫切任務。[1]
二、工商管理概念分析
工商管理研究工商企業經濟管理基本理論和一般方法的學科，主要包括兩方面內容，分別是制定企業發展戰略，管理企業內部行為。工商管理具有很強的應用性，是企業必不可少的行政部門。工商管理的專業性要求較高，通過對管理學、經濟學等知識的運用，通過現代管理手段實行企業管理和經營戰略制定，保證企業的生存和順利發展。作為管理學方向下的重要分支，穩定企業生存，促進企業發展是工商管理的重要目標。工商管理涉及內容較廣，專業性較強，對理論知識和綜合能力要求較高，做好工商管理工作是企業順利發展的重要基礎。[2]
三、公共管理與工商管理的區別
1.公共管理與工商管理涉及領域不同
公共管理與工商管理涉及的領域有很大不同，首先，公共管理主要對公共領域負責，涉及的內容是公共問題。而工商管理涉及的是私人領域，是以企業為基礎，具有競爭性的工商企業。公共領域主要指政府機關和事業單位等，其中公共問題就是指社會成員在工作中廣泛受到公共性影響，且具有不可分性，又與公共利益直接相關的社會問題。公共問題一般涉及面廣，問題復雜，包括環境問題、交通安全、食品衛生等，公共問題造成的影響較大，不僅僅是影響單一個體，更多是對團隊或大多數人的影響。其次，工商管理涉及的私人領域則與公共領域截然相反，工商管理是對盈利性組織的管理，也就是企業管理，其基本性質存在差別。工商管理更注重的是企資源配置和生產要素優化處理，目的是獲得最大效益。
2.公共管理與工商管理資源配置不同
公共管理的主體是政府部門，要想實現公共管理的有效實施，需要以公共資源控制為基礎，其中包括以下三方面：首先，公共權力。公共權力是政府實現公共管理的約束力和強制力，能夠實現對社會公共事務享有資源的合法資格進行管理。公共權力歸屬于全體社會成員，不歸私人所有。其功能是實現公共利益，具有權威性強、強直性強，不受任何約束等特征。其次，政府資源。政府資源包括其所掌握的人力、物力和財力，最重要的是財力的控制。政府財力是公共財產，是政府從事公共事務的基礎。最后，自然資源。各種自然資源也屬于政府資源，包括國土、礦山等。工商管理的主體是非公共資源，其具有的權力是私權利，也是企業組織的一種力量。企業是一個能夠從事商品生產、流通等經濟活動的基本單位，通過對企業經營管理實現組織目標，其私權利包括約束力和產權。企業的私權由私人享有，是一種非公共資源。工商管理的物質資源與人力資源的來源與公共管理不同，并非政府扶持，而是由投資匯報所得，因此，工商管理面臨市場競爭，更注重企業生存和發展。
3.公共管理與工商管理目標不同
以政府為主體的公共管理主要代表社會的公共利益，其本質是公共利益的好壞，其評價標準也以大多數人的利益需求為指標。公共管理更看重社會公平和社會公正，其目標是最大程度的維護公共利益，然后公平、公正的實現公共利益個體化分配，促進社會福利。工商管理代表的是盈利組織的管理，其目標是追求私人領域的利益最大化，其主體是經紀人，以市場規則為基本準則，被市場規范所操控。工商管理以效率為基礎，實現私人利益的擴大化。雖然工商企業也為國家財政作出貢獻，但其最終目的還是實現自身利益。
4.公共管理與工商管理運行機制和方式不同
公共管理通過運用公共權力進行公眾事務的管理，其運行機制的本質就是公共權力的運行機制，其基本依據是法律法規，所以，公共管理是一種法制化的管理，包括兩方面內容：第一，依法行政，依據法律的權力和條款進行公共事務管理，劃分責任，力求管理過程中的每個環節遵循法律法規。第二，法制監督。公共管理的全過程需要在法律法規的內部和外部監督下進行。工商管理是按照市場規律運行的，雖然市場經濟也需要遵循法律要求，但是這種規范只是外在的，市場經濟規律還存在隱性約束，維持市場的正常運作。
四、公共管理與工商管理間聯系
公共管理與工商管理同屬于管理學的重要分支，具有區別，又存在一定的聯系，二者是辯證統一的關系。公共管理與工商管理都以管理學基本理論、方法、知識為基礎，通過組織、控制、領導、決策、執行、監督等手段實現管理。在管理過程中，雖然管理對象不同、運行機制不同，但遇到的問題基本相同，例如組織問題、監督問題、執行問題等，對這些問題的關注和探究，構成了工商管理和公共管理間的共性問題，是二者最大的共通性。
五、結束語
綜上所述，公共管理與工商管理同屬于管理學范疇內，二者在管理本質、管理領域、資源配置、管理目標和運行機制方面都存在區別，但是二者在管理方式和管理手段以及管理問題方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的區別與聯系，有利于公共利益和私人利益的長遠發展。
參考文獻：
[關鍵詞]海洋行政管理海洋管理行政管理公共管理
隨著陸域資源的稀缺性越來越大，海洋資源逐漸引起各國的重視，海洋的地位也日益凸顯，世界各國都在不同程度上加強對領海甚至公海的開發。由此，海洋管理的重要性與日俱增。盡管各國政府和學術界都對海洋管理表現出極大的熱忱，但實際上關于海洋管理的涵義及學科構建尚沒有一個清晰統一的框架。尤其是海洋行政管理，沒有一個明確的定位。
當前對海洋行政管理的界定主要集中在兩個角度：一是從行政法的角度對海洋行政管理及其它海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一書即是按照行政法的角度來編撰。二是從管理學的角度闡述了海洋管理和海洋行政管理的關系，如鄭敬高等人編撰的《海洋行政管理》一書。但是目前尚沒有學者從公共管理的角度加以論述。而明確海洋行政管理在公共管理中的學科地位，不僅有利于海洋行政管理（學）自身的理論構建和發展，而且可以從一種全面的視角來審視海洋行政管理與其它海洋管理概念的關系，有利于整個管理學科的完善和發展。本文嘗試從公共管理的學科角度對海洋行政管理的定位及構建作一初步的探討。
一、海洋管理與海洋行政管理
關于海洋管理與海洋行政管理的關系，部分的學者已經作了一定的闡述。鹿守本把海洋管理的對象分為自然系統對象；海洋使用者和海上活動者對象兩部分，將海洋管理定義為：“在海洋事業（含開發、利用、保護、權益、研究等）活動中發生的指揮、協調、控制和執行實施總體過程中所產生的行政與非行政的一般職能，即是海洋管理?！盵1]（P49）鹿守本對海洋管理的定義著眼于一般管理的角度，未體現出對海洋行政管理與其他管理的區別。鄭敬高對其作了進一步的闡述，把人類以海洋為對象的實踐活動和以這種實踐活動為對象的管理活動區別開來，前者稱為海洋管理，后者為海洋行政管理。[2]或者更為詳細一些，前者稱為海洋經營管理，后者稱為海洋行政管理。筆者也認同這種劃分，只是認為海洋行政管理還應該包括政府對自身介入海洋活動的管理，因此，海洋行政管理的定義可以表述如下：海洋行政管理指海洋行政機關及其人員依法對自身及社會組織介入海洋活動的管理行為。他至少應該包括兩個層面的含義：一是政府在介入海洋活動過程中對自身的管理；二是海洋行政機關對社會其他主體在海洋活動中的管理、協調和監控。
此外，筆者更傾向于將海洋行政管理理論作為海洋管理理論的發展主體。首先完善海洋行政管理，由此帶動海洋經營管理的發展，其學科的發展脈絡與陸域的有所不同，甚至截然相反。如果說陸域管理理論沿著一條“企業管理理論——一般管理理論——行政管理理論（包括公共管理理論）”的脈絡發展，后者的發展更多的建立在對前者理論的借鑒上，那么海洋領域管理理論則應該相反。其脈絡是“海洋行政管理——一般海洋管理理論——私人海洋管理理論”。其原因主要在于：
1.海洋實踐活動更具公共性，需要政府行為的有效介入。人類誕生于陸地，發展于陸地，在陸地上的活動較之海洋，成本較低，個人和私人組織有能力支撐自己活動的成本，且收益的周期較短，個人和私人組織也愿意為其活動進行投資。因此，在陸域，私人管理的理論占據主要地位，行政管理理論的發展有賴于借鑒私人管理理論的發展。而海洋活動和陸域活動不同，其不可預測性較之陸地要大的多。個人和私人組織在面對海洋活動時，由于力量和承受能力的有限，或是不愿過多的介入，或是其開發多帶有短視效能，其成本—收益比例遠遠低于陸地，影響對海洋的進一步開發。換言之，人類探索海洋規律的活動，其“公共性”更加明顯，這種具有不可分割性的規律探求，由政府來提供更為適合。政府在介入海洋活動時，必然需要建立對自身活動有效管理的理論體系，海洋行政管理的價值正是體現于此。
2.海洋活動具有更強的外部性。所謂外部性（externalities），即不屬于買賣或交易雙方的預測，但卻是組織運作過程中可能產生的事物。[3]（P9）它體現出一種活動不僅產生活動者所希望的或只影響他自己的結果，而且對他人和環境造成影響。通常而言，活動的外部性傾向于特指其負外部性。絕大多數海洋活動都產生影響公共利益的負外部性，尤其是海洋環境的破壞更是具負外部性的公共問題。海洋行政管理的主要任務之一是就這些外部性很強，影響公共利益的海洋管理活動進行管理，而且也只有海洋行政管理能更好的消除海洋活動的外部性。[4]（P39）
3.海洋活動涉及更多重要的利益主體，其協調需要政府的參與和主持。尤其是當今社會，世界各國都加強對海洋的開發。美國在1998年全國海洋工作會議上提出了開發、保護、恢復海洋資源的建議，并從2001年起對海洋環境和法規進行全面研究，對國家海洋管理政策重新做出全面評估，從而為21世紀美國海域經濟開發政策勾出基本框架，在此基礎上又于2004年4月了一份長達514頁的研究報告。1997年日本在《海洋開發年度推進計劃》中，已經把“探求新的海洋開發的可能性，立足于國際角度推進海洋的開發”作為國家經濟發展的基本原則確立起來。[5]各國對海洋資源的爭奪，不可避免的會發生利益摩擦，我國如果要在海洋開發和利用方面取得成效，不僅需要完善國內的開發管理，而且需要探求國際開發的協作和協調。這兩方面都屬于海洋行政管理的研究范疇。
如果將海洋行政管理作為海洋管理理論的發展主體，即將探索政府管理行為作為重點，那么，首先需要解決的一個問題就是：如何界定海洋行政管理與行政管理、公共管理之間的關系？三者關系的明確是海洋行政管理進一步發展的前提。
二、海洋行政管理、行政管理與公共管理
上個世紀末，國務院學位委員會決定進行學科結構的調整，其重大舉措之一是設立公共管理一級學科，下設行政管理、教育經濟與管理、社會保障、公共衛生管理、土地資源管理等五個二級學科。作為一級學科的公共管理學，其研究對象和范疇可以劃分為三個層次：政府自身的運作和管理；政府對社會不同領域的管理（部門公共政策和管制）；非政府公共部門的內部運作和管理(如學校和醫院的內部管理)。[6]但實際上，公共管理學科的五個二級學科，對這三個層次的劃分并不明顯，或者說，很難界定五個二級學科到底應該歸屬哪一個層次，它們之間更多的是一種重疊和交叉的關系。尤其是面對新的領域擴充時，很難明確新領域的學科地位，至少現在的學科體系就并沒有凸顯海洋行政管理的位置。[1]這說明當前的公共管理學科體系存在需要完善的地方。周志忍為公共管理的學科發展提出了兩條思路：第一，公共管理應該留有向外發展的余地，隨著社會需求和基礎條件的成熟，增設或新添其他的二級學科，只是增設的二級學科應該著眼橫向分工的專業領域如環境保護等，而不是具有綜合特征的學科；第二，將行政管理作為公共管理學的基礎和平臺，建立開發式的學科體系，即行政管理與其他的四個二級學科不是并列關系，而是某種基干與分支的關系。在不變動現有的學科體系下，可以容納增加的研究領域。[7]
暫且不論這兩種思路，哪一條更有利于公共管理學科的發展，我們所關注的是，對于海洋行政管理的發展，哪一條思路更有力呢？如果選擇第一條思路，作為與土地資源管理并列的二級學科，海洋行政管理稱為“海洋資源管理”更為合適一些，這就面臨著學科名稱的再次變化。[2]筆者傾向于第二條思路，即海洋行政管理以行政管理為學科平臺，將行政管理的理論體系作為基礎，借鑒其他二級學科的成果，逐漸完善自身的學科體系。其原因主要有以下三個方面：
1.可以厘清海洋管理的學科類別，完善各自的發展。如上所述，當前海洋管理與海洋行政管理的關系存在一定的模糊，本文贊同海洋管理劃分為海洋經營管理和海洋行政管理，而且以后者為主體的觀點。若堅持第一條思路則面臨“海洋資源管理”概念的誕生，如何界定海洋管理、海洋經營管理、海洋資源管理和海洋行政管理之間的關系，又是一個新的課題。這將為整個海洋管理的發展人為增設一些壁壘，不利于學科的相互借鑒和發展。
2.當前海洋行政管理的學科構建不足以成為一級獨立的學科。至少到目前為止，我國關于海洋行政管理的研究還處于起步階段。其自身的理論體系不僅不能和行政管理相提并論，也遠不如其他的四個二級學科。海洋行政管理所借鑒的行政管理理論，要遠多于自身的獨特理論。將海洋行政管理歸屬于行政管理的一個研究系統，一方面可以繼續沿著當前的研究脈絡發展下去，繼續借鑒，另一方面也不會與當前的公共管理學科體系發生沖突。有利于整個公共管理學科的發展。
3.海洋行政管理以行政管理為學科平臺，可以突出海洋行政管理以完善政府行為為核心的學科特點。如上所述，與陸上管理行為和理論的發展脈絡不同，海洋活動的有效開展需要政府組織強有力的介入。行政管理學作為一門探索如何有效提高政府效率和加強政府行為的學科，經過一百多年的發展，在如何管理政府和政府如何管理方面，積累的大量的理論和經驗。這些理論和經驗如果作為海洋行政管理學發展的基石，可以在較短的時間內有效的促進海洋行政管理學的發展和學科完善。
三、海洋行政管理的學科構建
在明確了海洋行政管理的內涵和學科定位后，如何構建海洋行政管理學的學科體系，也是一個需要面對的課題。當然，國內外的部分學者對于海洋行政管理的研究在范疇上作了一定的詮釋。美國的J.M阿姆斯特朗和P.C賴納在他們合著的《美國海洋管理》一書中，將國家對海洋活動的管理分為十項職能：組織海洋研究；從事海洋資料的收集、存儲與分配；財政贊助；稅收；監測；實施法律；解決沖突；制定政策；制定法規；制定規范等。而國內的學者鄭敬高在《海洋行政管理》一書中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制；海洋立法與執法管理；海洋政策與決策；海洋權益管理；海洋資源管理；海洋環境管理等幾個方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書主要從行政法的角度進行闡述，全書的體系也類似于行政法教材的體系。[9]
筆者在綜合不同學者的分類基礎上，根據行政管理的學科構建，認為海洋行政管理的學科體系，主要應該包括以下幾個方面：
1.海洋職能。其內容主要涉及國家在海洋活動中的職責定位，政府應該介入何種海洋活動，介入的程度多大，應該采取何種方式介入，以及隨著海洋環境和行政環境的變化，政府應該做出何種反應。
2.海洋制度。針對海洋職能，國家在履行職能的過程中，應該建立何種的組織體系，其機構的設立、權責、相互關系等一系列內容；此外，權力機關針對海洋管理的立法，行政機關涉及海洋方面的行政立法，都應該屬于這一層面。
3.海洋戰略。盡管傳統的行政管理理論并沒有涉及戰略管理，但是公共管理，尤其是新公共管理將戰略管理作為政府的一項重要內容，并且要將戰略思維融入行政管理的所有階段之中。[8]對于海洋行政管理而言，其戰略思維更為重要。戰略的涵義本來就蘊含著一種競爭，世界各國對海洋資源的爭奪，正是戰略思維的體現。海洋戰略的重點在于探討海洋環境和海洋資源的變化，海洋未來的國際地位，世界各國針對海洋的舉措，以及我國如何保護領海和有效參與公海開發。
4.海洋決策。提高政府決策的科學化水平是公共政策研究的主要內容，海洋決策的研究范疇同樣應該立足于此。在借鑒公共政策的理論模型的基礎上，結合海洋戰略和海洋環境，提高政府的海洋政策水平。
5.海洋實施。即海洋立法或海洋決策做出后，海洋行政機關及其人員貫徹法規和政策的全部活動或整個過程。它至少包括五個方面的內容：海洋行政指揮、海洋行政溝通、海洋行政協調、海洋監控和海洋方法。海洋實施應該是整個海洋行政管理內容最為龐雜的部分，也應該成為其他海洋管理汲取海洋行政管理理論和方法的主要部分。
6.海洋財政。主要涉及政府在海洋管理活動中的財政支出和財政收入。它包括兩個方面：一是權力機關如何界定海洋開發的財政支出在整個財政預算中的比例和地位；二是政府如何利用財政手段有效的調控整個海洋開發的進度和規模，以達到海洋開發的最佳效果。
7.海洋倫理。主要探討在開發海洋資源的過程中，人類與海洋之間的關系、海洋環境保護與海洋資源利用之間的關系、海洋長期利用與近期利用之間的關系、各國在公海的行為規范等。
[參考文獻]
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[2]鄭敬高.海洋管理與海洋行政管理[J]，青島海洋大學學報，2001年第4期
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[8][澳]歐文.E.休斯.公共管理導論[M]，中國人民大學出版社，2001
[9]藤祖文.海洋行政管理[M]，青島海洋大學出版社，2002
OceanPublicAdministration:ConceptandBuildingfromPublicManagement
[Abstract]howtodefiniteoceanpublicadministrationanddistinguishoceanpublicadministration,oceanmanagement,publicadministrationandpublicmanagement,somescholarhavemade.Buttheyhavenotmadefromtheangleofthecourseofpublicmanagement,whichisthefirstproblemoceanpublicadministrationneedface.
[Keyword]oceanpublicadministrationoceanmanagementpublicadministrationpublicmanagement
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絕大多數中外學者都承認,新公共管理運動與各國行政改革的實踐,以及公共行政學的發展密切相關。如果人們把“新公共管理運動”看成是一個特定的歷史范疇,并認為對它的研究是行政學的分支內容也未嘗不可,因為名稱是次要的,重要的是內容及其實質。但當人們把PublicAdministration與PublicManagement都譯為“公共管理”,而且把它們與國務院學位辦關于研究生專業目錄上相關內容聯系在一起時,這就需要審慎地分析所提出的每一個概念。應該承認這樣的事實:國內是有不少學者正在潛心研究“新公共管理運動”,但更多的人卻對“公共管理”特別感興趣。人們對公共管理的理解雖存有差異,但挖掘人們容易達成共識的內容是有可能的。我們認為,在公共管理理論與實踐研究中,存在著三個無可爭辯的事實:其一是任何一個社會都存大著大量的社會公共事務管理活動。這些活動從宏觀到微觀,都直接涉及到社會民眾的切身利益。在階級社會中,政府確實是這些活動的核心主體,但誰都無法否認,除政府之外還有許多其它公共組織參與其中。經濟增長與社會發展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對社會的管理所包辦。對政府管理活動的研究并不能代替對整個社會公共事務管理活動的研究。
“公共管理”作為一個普遍存在的社會現象,它一定有共同的規律可循。這些普遍規律會包括政府管理的內容,政府的管理所總結出來的規律是它的最重要的部分,但絕不是全部。公共管理與政府管理之間的關系,是屬于一般與特殊的關系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務管理,還需要若干配角,主角與配角的關系既不能顛倒,又不能代替。僅研究主角的行為及其規律,不研究配角的行為及其規律,特別是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。其二是各國公共行政改革給人們的啟迪之一是,隨著社會的進步,特別是科學技術迅猛發展,人們越來越深刻地認識到,在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上,傳統意義上的政府職能將發生變化,政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。部分學者所說的“第三部門”,目前雖在我國社會發展中所起的作用不夠理想,其力量十分脆弱,但從長遠看它們是大有前途的。對于“第三部門”的研究,顯然是公共管理的內容,但它與政府管理又有著不同的內涵。其三是在社會的公共事務管理發展中,政府管理是歷史的產物。隨著國家的消亡,政府管理的內容與形式都將發生本質的變化,但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公共管理活動的細節描述得非常清楚,但人類生存與發展的需要,絕對不可能缺少新社會形態下的公共管理。
二、公共管理的界定及其本質
我們認為,所謂公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的,旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。這個定義最關鍵的內容是“公共利益”一詞,而它恰恰是中外學者爭議最大的對象。我國那些有權威的工具書,對“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;還有的解釋為“公眾共同”。這些眾多的解釋雖有差別,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區別地運用,我們認為這是不合適的,它們之間有質的區別,這在討論“公共管理”問題時尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現在“公”字上,只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區別“公共管理”和“企業管理”的重要標志。
然而社會中確實有這樣一類組織,包括相當多的非正式組織,它們的存在與發展,其目的不像企業那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎。但這樣的組織并不是公共管理要研究的公共組織。如果說,組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一個組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業管理,或是各種形式的私域管理。在討論“公共利益”時,還有一個爭論激烈的問題就是“利益”。我們采用的定義:利益是人類為了生存與發展所必須具有的資源與條件。顯然,那些為社會成員共享的資源與條件,就是公共利益。這里提及的“社會成員”,既沒有數量的限制,也沒有地域的空間約束。譬如,在社區管理中,存在著大量的與本區居民直接相關的利益,如道路的整治、樹木花草的栽培、休閑環境的美化等等。這種優美宜人的環境,對某些遠離小區的其他地域的居民來說,或許會一輩子無從享用,從中受益。但只要有人從它處來到這里,他們就能置身于這種環境之中而獲益。因為這些資源與條件具有社會共享性,這就是所說的公共利益。
誠然,這個社區的中居民利益有可能包含著相當多的僅與該區居民相關的共同利益,但從整體上分析,社區管理討論的主要是“公共利益”問題。把公共利益作為公共管理的本質來研究所遇到的另一個難題,就是不少西方著名學者不承認“公共利益”的客觀性。我們認為,這種把概念的抽象與內容的具體化相混淆的看法是難以接受的。試問,人們討論“人”時,誰見過“人”?見到的只是社會上的各種各樣的男人和女人。前面已提到,我們所講的“利益”,是那些同人們生存與發展相關的“資源與條件”,顯然它們既不是抽象的,也不是虛幻的,而是現實的、具體的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,價值觀不一,會有各自不同的解釋。在對公共管理的定義中,我們之所以重點強調“有效地增進”與“公平地分配”社會公共利益,是因為通常人們談及管理問題,更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾,講究效率固然重要,但對公共管理來說,它經常要解決的是社會問題。它既要講過程管理,又要講結果管理,而且管理效益最終要從結果上檢驗。因此,有效地增進并能公平地分配社會公共利益是公共管理的精髓。從本質上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則,因此,公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規范。
三、公共管理模式的基本特征
傳統的管理理論,無論是對一般性的管理,還是對企業管理或政府管理的討論,都存在著一個共同的特征:“主體本位、過程主線、效率至上、管制中心”?，F代公共管理應該以一種開放的思維模式,動員全社會的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。它要以最大限度地謀取社會公共利益為目標,通過提供公共產品(服務),來滿足社會民眾不斷增長的物質與精神利益的需求,實現社會的穩定與公共利益的增進。我們認為,現代公共管理基本模式大致應具備以下八個特征:
1)公共利益與個人利益相統一,重在公共利益上。認為,個別人的私人利益與所謂的社會普遍利益是互相伴隨的。所謂個人利益就是個人為了生存與發展所必須具有的資源與條件。馬克思所講到的“社會普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活動中,不承認個人利益,就談不上共同利益,更談不到公共利益。因為人們在社會交往過程中,總是以各自的利益與他人的利益發生聯系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社會成員共享,成為公共利益。公共利益的增進與發展應當以民眾的利益是否得以實現和滿足為基礎,而民眾的利益是與無數個人利益的共同要求分不開的,社會對公共利益的尊重、保護與增進,最終也是為了實現絕大多數的個人利益的保護與增進。然而不同的個體之間,不僅存在著個人利益上的差異,而且存在著尖銳的個人利益沖突。社會的穩定與發展,不可能允許“個人利益至上”,它必須以社會“公共利益”與不同組織“共同利益”的存在,去促進并帶動個人利益的發展。“私人利益本身已經是社會所決定的利益,而且只有在社會所創造的條件下并使用社會所提供的手段才能達到。”[2]
2)政府組織與其它公共組織相統一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動的核心主體,但它們不是唯一的主體。相反,西方新公共管理運動的實踐已經證明,政府承擔的不少公共管理職能及具體內容,由非政府的公共組織來承擔,這不僅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關鍵事件,更多地應由政府來承擔,特別是如國防、外交、重大法律、法規與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔一部分,但更多地應該交給社會的其它公共事務管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務,愈有可能讓相關的非政府部門來完成。
3)社會問題管理與資源管理相統一,重在問題解決上。多數人認為,在一般的管理活動中,管理目標是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。在企業管理中,只要通過有效手段,把各種資源協調好,就能實現利潤最大化。在公共行政活動中,當人們把注意力集中到行政組織內部的管理活動時,“效率至上”也促使人們過多地思考資源配置的效率問題。公共管理則更多地是因為要解決社會問題,即由于社會多數成員所期望的現象與實際現象產生了偏差而提出來的。這些偏差所包含的內容是多方面的,既有要素及其配置有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認資源管理在公共管理中的重要性,因為管理過程中若資源配置不當,就不能實現公共管理要解決社會問題之目的。然而社會問題管理比資源管理所包含的內容更豐富,更復雜。前者需要后者做保證,但即使后者實現目標,也不一定會使前者成功。
4)結果管理與過程管理相統一,重在結果管理上。在公共管理活動中,對社會問題管理實際上包含三項內容:一是問題提出的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結果管理。資源管理更多地是關注前兩項內容,很少討論第三個內容。我們已經反復強調,傳統管理理論,總是先設定一個目標,然而圍繞如何實現這個目標去協調資源管理,關注管理過程。正如泰勒所言,科學管理要使勞資雙方在思想上發生革命,這就是只關注增加盈利,而使如何分配盈利的爭論成為不必要。這種只關注如何有效地實現目標的過程管理,而不考慮目標確定的合理性以及實際分配的公平性,一直受到許多學者的抨擊。過程管理更多地強調效率,而結果管理更多地突出公平。
5)管理所追求的公平與效率相統一,重在公平上。對公共管理本質的理解使我們清醒地認識到,有效地增進與公平地分配社會公共利益,都必須認真考慮。但增進公共利益最終還是為了分配給社會的每一個成員?！耙值案?必須做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人們獲取的蛋糕的份額量也會愈大。要分“蛋糕”,就要考慮“公平”。我們認為,效率與公平是公共管理的兩大基本目標。效率與增進公共利益有關,公平與分配公共利益有關。引起爭論的問題是公共管理的基本目標,是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質時,我們曾提出,在政府與市場的關系上,市場機制主要解決效率問題,政府的政策機制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規則公平、競爭環境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們仍然堅持:公共管理主體主要解決公平問題,而市場機制主要解決效率問題。這里的公平,仍然是廣義公平。
6)公共組織的外部管理與內部管理相統一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會公共問題,所以強調公共利益,重在結果管理,突出公平等等,實質上都是圍繞公共組織對外實施管理展開的。傳統的企業管理理論主要研究企業內部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內部管理上。加強政府自身管理是必要的。但這種活動的最終歸宿還是體現于外部的管理,即對社會公共事務的管理。不論是政府,還是其它社會公共組織,都要把對外管理的質量作為衡量其績效的最終標準。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
1.1公共管理的新視角無論從理論分析，還是從實際角度出發，都不難發現公共管理的視角并沒有一個統一的形式，然而內容卻主要包含以下幾個方面：第一，應該明確實際目標的規劃，放寬基本行政的要求。公用管理的視角主要針對的是目標的選取情況,無論是事業單位還是個人都應該量身設定管理目標，從而進行正確的測量和評價環節，對于嚴格的法律條款則主張放寬其要求。第二，事業單位行政管理應該引人科學的競爭制度，傳統的理念認為事業單位主要管理的是微觀經濟機制，而公共服務應該由其他部門、單位承擔。在公用管理的新視角下，禁止出現產品壟斷的現象，應該引人競爭機制，以便讓更多的事業單位加人公共管理的機制當中。
1.2事業單位行政管理的內涵事業單位行政管理是最基本的管理形式，換句話說，是為了企業自身更好地發展與生存所進行的一系列行政管理活動。事業單位的行政管理活動不能超過法律的管理范疇之內，并且是根據單位管理的方式以及體系對企業進行管理的總和。事業單位行政管理的內涵主要可以分成以下幾個層次：第一，行政管理位于事業單位的核心地位，是企業管理者主要的管理內容。第二，事業單位行政管理是具有全面性的，因為管理的最終目標是為了讓企業得到全方位的發展以及競爭實力的提升。第三，行政管理的職能管理還可以成為事業單位的服務平臺。
2.事業單位行政管理改革的重要性及基本意義
2.1事業單位行政管理改革的重要性事業單位所涉及的范圍十分廣泛，是我國目前最重要的社會組織之一，不僅包含了教育、衛生等生活中可以親身感知到的內容，還囊括科技、文化等抽象事物，所以說事業單位行政管理的改革對社會的發展起到了重要的推動作用。舉例而言，在相關部門的管理之下，對文檔、資料進行按期檢查的工作人員可以得一定的工資補貼，為的暈激勵其做好自身本職工作。但是由于事業單位的資金流人情況受到政府的嚴格控制，要想實現預期的資源分配計劃，就必須加快公共管理視角下的改革速度。
2.2 事業單位行政管理改革的基本意義事業單位行政管理改革的基本意義主要包含以下兩個方面：一方面是為了適應時代日新月異變化的基本要求，作為社會的重要組織機構，事業單位應該不斷擴大其自身影響力，只有這樣才能在企業激烈競爭的環境下脫穎而出。隨著經濟的高速發展，我國目前的形勢與要求已經被大多數事業單位寫人日常安電f之中，其行政管理改革是志在必行的策略，只有不斷提升事業單位的改革速度，才能滿足未來社會的發展要求。另一方面是要滿足事業單位正常運營的需求，相對于事業發展與科研而言，行政管理工作是企業的輔助任務，與此同時又是不可或缺的工作之一，企業在進行行政管理過程中要平衡管理部門與實際執行人員的關系，以便達到二者相輔相成的目標。
3.公共管理視角下事業單位行政管理的改革方向
3.1實現自主性與公共性公共管理視角下的事業單位行政管理的改革方向一定要圍繞著增加自身自主性與公共性的內容展開。傳統我國事業單位的行政管理改革目標主要是圍繞著政事展開的，往往忽略了事業的公共管理性質，所以務必改變這一理念。自主性指的是事業單位的自身管制性和獨立性，由于目前亊業單位的抉擇與執行的管理模式出現種種弊端，為了解決這一問題，必須改變這一體制，加強對自主性的重視程度，就是最行之有效的解決方式，由此看出，實現自主性與公共性才是正確的改革方向。
3.2根據自身公益性的特點分類、改革隨著時代的進步，事業單位逐步走向產業化、社會化，根據我國目前發展狀況，以及借鑒外國的成功經驗，我國事業單位大體可以分成以下幾個類型，第一，能夠承擔公共事業基本效應并且為社會服務的事業的單位，第二，執行類事業單位，即直接承擔政府機關基本職能的事業單位。不同的事業單位應該根據自身公益性的特點采取具有針對性的改革方案，以營利為主的單位應該提升在市場的地位，以研發科技技術為主要服務形式的事業單位則應該增加部門，從而實現中介服務的目的。事業單位只有根據自身公益性制定改革方向，最終才能達到社會企業化的標準。
3.3事業單位行政管理要從實際出發在公共管理視角下亊業單位的行政管理一定要從實際出發，摒棄形式思想，反對因循守舊的理念。只有講求實際才能實現靈活變通的方式方法，并且事業單位要不斷加強文化的建設，從根本提升工作人員的道德素質，從而提升員工們的責任感。事業單位的行政管理的目的是提高單位的經濟效益而開展實施，在實際過程中要根據管理人員的實際業務情況，選拔優秀的單位管理者作為典范，以便于提升企業的整體形象。
4.目前事業單位行政管理存在的問題
目前我國事業單位行政管理主要存在以下幾方面的問題；第一，行政管理觀念較為陳舊，缺乏創新思維，大多數事業單位的行政管理體系仍然是傳統的法制機制，如今已經無法滿足時代的需求，不僅限制了員工們管理創新意識的培養，還易導致人們產生墨守成規的思想，最終影響企業的整體工作效率。第二，事業單位的管理部門重疊現象明顯，管理人員數量眾多。由于事業單位遵守不同行政級別的原則，每一單位的部門細化程度過高，導致員工的工作效率大大降低，行政管理權力泛濫，責任分別不清晰等問題。
結論：
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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