時間：2023-06-30 17:22:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇衛生行政執法方式，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：工商行政管理執法；問題；措施
[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-9646（2012）4-0083-02
一、前言
工商行政執法部門的執法活動中面臨著不容忽視的環境問題。研究的意義主要體現在以下兩個方面:第一，工商行政管理執法活中遇到的若干問題與環境狀況有關；第二，行政管理的實踐活動離不開行政環境的影響。最近幾年工商行政管理執法部門在行政執法建設上取得了較大的進步，但是行政執法管理的環境狀況仍不盡如人意。筆者希望通過關注工商行政管理執法的環境問題,引發對工商行政執法環境研究的重視，并試圖探尋對策。
二、工商行政管理執法環境存在的問題
1.人員水平欠佳
工商行政執法管理人員由于行政執法方面的專業知識掌握甚少，職業素質均偏低，無法承擔繁瑣的執法監督任務。不少執法人員甚至連最基礎的工商法規的知識均不了解，對違法情況錯誤定性、偏離處理，甚至越級處罰，進而無法保證工商市場行政執法監管職能的到位[1]。
2.不重視執法程序
執法程序不重視包括：部分工商行政管理人員根深蒂固的“重事實，輕程序”觀念。對“先審批、后查處，先立案、后調查，先告知、后處懲處”等行政管理執法程序忽視。因時間的前后倒置常常造成辦案程序錯誤。應遵守《行政處罰法》的規定，不得缺失告知程序和實施未符合法律程序的行政強制措施。
3.執法難
目前，在工商行政管理執法的過程中，重人情、執行難、干預多等問題比較突出。隨著現代通信聯絡的飛速發展，對案件的說法越來越多，規則機制在道德人情的攻勢下常常會做出讓步，導致行政干預過重的問題暫時得不到有效的解決。較難處理好環境優化、企業發展與強化監管執法力度之間的關系[2]。
三、工商行政管理執法環境的解決對策
1.提高人員素質
將工商行政管理執法人員是否參加過關于法律知識的培訓和考試成績是否優異作為能否通過執法證年檢登記的一項重要指標系數，未參加過培訓或考試成績不合格的不給予年檢登記。此外，以文件的形式規定處級以上的領導干部上任前，須通過法律業務的培訓和考核，不達標者無法提拔[3]。
2.重視執法程序
加強隊伍人員素質建設，實現執法環境的提高的關鍵是：執法方法的創新。執法者在執法活動中應該改變舊方式的單純清管理、重懲罰，以罰代管的執法方式，取而代之以感性執法為主的一系列的行之有效的創新執法方法。其己經成為在行政執法活動中，工商行政管理機關領導適應環境并力求創造性的改造環境以提升工商行政執法效率功能的最佳選擇；建立定期執法監督制度，由監督委員會人員定期執法檢查。只有這樣，才能保證執法的公平、公正、合理、有效，才能真正貫徹“立黨為公、執政為民”的思想；建立獎懲機制和相對應的執法責任追究制度。建立錯案追究制度，從立案、偵查到執行，均由專人負責執行，出現錯誤案件，追查到底，決不姑息，獎罰分明。
3.克服執法難的困境
首先，工商行政管理執法監督人員應加強與質監、衛生部門的密切配合，以此解決多頭監督的情況。其次，工商行政管理執法監督部門應主動積極地向當地政府部門請示與匯報,相互加強溝通理解,正確處理好高效服務與認真執法之間的關系,使地方黨委、政府成為行政執法的堅強有力的后盾。實現政策與法律的完美結合。工商行政管理執法監督效能的有效發揮取決于法律自身與政策完善。在市場經濟法制社會框架中，應對工商行政監督管理進行法律上的確切定位，有效解決在工商行政監督管理執法過程中因法律配套性差、規定不完備，而造成的有法難依和無法可依和的問題。在立法環節方面，應當行政許可法與憲法的基礎上結合其他有關法規，制定出最合理的工商行政監督管理法;相對于法律適用的角度而言，法律的系統性、可操作性與工商行政管理政策問題應當予以更多的關注。
四、結束語
工商行政管理執法環境的提升既是監督部門依法行政的需要，更是工商行政監督管理機構改革的現實需求。當前，關注并有效解決工商行政監督管理的執法效能中遇到的問題，迫切需要加強環境監督的研究，從全新的角度探討工商行政管理監督執法效能得以提高的途徑。對環境的監督機制作用的認識需要經歷一個過程，優化和建設環境更需要從慢到快，從政府各部門自身到工商行政管理機構的多方式、多渠道的廣泛參與。筆者認為，隨著理論與實踐的提升，隨著工商行政監督管理部門與政府各級領導對環境問題的探索與環境研究重要性認識的增強，加之行政監督執法機關在環境建設中的不斷努力，影響工商行政監督管理執法效率的有害因素將會消失，工商行政監督管理執法部門的效能將不斷提高。
[1]天津市工商局.以服務意識和創新精神扎實開展法制宣傳工作[J].工商行政管理,2011（12）.
關鍵詞：“命令-控制”;型執法模式;檢討;法治訴求;變革路徑
基金項目：2011年度文華學院教學研究課題“診所式法律教育――構建新型實踐性法律教育體系”階段性研究成果（2011rwjy02）。
一、法治環境下城管執法模式之檢討
城管執法的目的是維護城市的秩序、衛生，打擊小攤販、黑車、破壞市容市貌的行為。其本應該是為公眾所尊重與支持的。但是，隨著大量暴力流血事件的發生，城管受到越來越多的質疑，其采取的暴力執法方式更是飽受詬病。因此，對城管的執法模式進行檢討顯得就非常重要了。
（一）“命令-控制”型執法的弊端。（1）損害被執法者的利益。暴力執法必然會導致被執法者人身和財產的損害，最重要的是，相對人一方往往沒有意思表示的自由，損害被執法者的利益。（2）導致執法成本越來越高。為了防止執法過程中意外事件的發生，一些方政府甚至動用財政資金給城管配備各種保護裝備。另外，伴隨事件的不斷被曝光，以及行政相對人維權意識的加強，暴力執法遭遇的糾紛越來越多，這也額外地增加了行政成本。（3）損害政府的形象。城管是國家與城市的執法者，在外就代表了政府的形象，而其暴力野蠻的執法方式，將破壞其原來在公眾心目中的良好形象，失信于民。從宏觀來看，城管繼續采取這種強硬的執法模式，加劇與群眾之間關系的緊張和沖突，也會影響社會的和諧穩定，矛盾沖突不斷。另外，挑戰法律的權威，使得民主法治、平等正義在個別領域成為空談。
（二）暴力執法對法治的傷害。法治，即依法而治。我國著名的學者王利明認為，法治的內涵應該包括以下幾個方面：法律至上、良法之治、人權保障、司法公正。按此理解，城管的暴力執法是與法治的要求是背道而馳的，其暴力向民，不但是凌駕在法律之上，還是對群眾人權的侵犯。再者，依法行政是依法治國的重要環節，假若承認城管的行政主體地位，其行使相對集中的行政處罰權時，必然要依法行政，以符合依法治國的基本要求。當前，城管的暴力執法恰恰違反了依法行政的要求，給法治造成傷害。城管執法者在執法時當然會認為自己在依法行政，但是判斷其是否依法行政，要從其權力運行的性質與狀態來作出判斷。從權力運行的程序和權利權力的實體關系兩個層面來理解和衡量時，其結果可能時與某些當權部門標榜的正義、秩序和公益有所出入。
二、城管執法模式的法治訴求
（一）比例原則。比例原則的內涵是行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益。比例原則的基本理念是“最小侵害”精神，對行政主體的自由裁量權進行約束，防止權力的濫用，從而保護行政相對人的利益。這就要求對城管的執法行為要進行束縛，改變原來的不合理暴力行為。而目前，城管的暴力事件不斷發生，引起公眾強力的不滿，其凸顯了約束缺位的問題。在城管與小商販的沖突中，多見執法者對商販的“無情打擊”，不見耐心細致的說服教育。因此，基于比例原則的要求，普及法治理念，需要對城管執法行為的合法合理性進行法律的約束，樹立其對執法對象人格尊嚴的尊重。
（二）尊重公民的財產權。縱觀城管執法的主要領域的執法行為，包括對無證攤販的取締，以及對所謂違章建筑的拆遷，無不充滿了對公民個人的財產權的侵犯現象。在很多地方，“三強”現象，即強拆房、強拖車、強拉財物已經成為城管執法的常態。城管針對無證攤販的查抄、罰沒、踢攤、摔貨等等，是對其行政對象的財產權的巨大破壞和剝奪。從某種意義上講，要真正保障公民的財產權，必須要有健全的行政法律制度對行政權侵害公民財產權的行為予以明確的禁止。另外，對于、野蠻執法，侵害公民財產權的行為，公民可以通過行政復議以及行政訴訟來維護自己權益。
（三）程序正義。在行政法領域程序正義原則，也稱正當程序原則，其基本內涵是行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。如果沒有公正的程序可以依靠，行政執法權力很容易變成“肆無忌憚”的強權。目前我國沒有統一的《行政程序法》，而有些法規和規章也缺乏起碼的程序要求，導致部分行政機關缺乏程序指導，任意行使權力。變革城管行政執法模式，符合法治的要求，必然要重視程序正義。
三、城管執法模式的變革路徑
基于行政執法方式的日益法治化為城管執法模式的改進提供了基本的指導理念，對處理好政府與公眾關系的價值追求也為城管執法模式的變革提供了目標。
（一）柔性執法的引入。在法治理念的指導下，需要克服以往城管執法中單一、野蠻和僵化的執法方式，采取更加符合人渴望被尊重和自我實現的心理特點的方式，那么，柔性執法的引入就顯得尤為重要了。
所謂柔性執法，是指行政主體主要包括行政機關及法律、法規授權組織運用非強制手段依法實施的行政行為，主要運用行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。柔性執法強調的是非強制性。注重運用多種手段來引導行政相對人行為的正確方向，給相對人一定的靈活度，促使其選擇最小成本的行為方式。
要把柔性執法引入城管執法中，首先應當轉變執法理念，加強以人為本執法理念。其次應注重選擇立體的、回應型的執法模式。再次應注意多種執法方式相結合，其中主要包括指導引導、勸告說服、協商溝通等等。最后應將柔性執法各項內容制度化規范化。新的理念和新的執法手段要得到落實，有賴于系統化的行政執法制度的支撐和保障，需要制度化使其定型。
（二）從單一治理走向公共治理。在相當長一段時間，中國的社會管理是實行“國家-單位-個人”的“單一治理”模式。在單一治理模式中，政府被放在社會管理的主體地位，強調政府是社會和公眾的“主人”這種模式是違法法治的，放大了政府，而忽視了公眾。
基于單一治理模式的弊端，社會對民主法治的追求，公共治理成為了一種新的需求。公共治理強調的是參與社會管理的不僅僅是政府，還包括民間組織，人民團體，公眾個人等，應該廣泛動員各種社會力量參與社會管理和服務。那什么是公共治理呢？ “公共治理”這一表述可以作為政府創新社會管理的一種闡釋。可理解為面對國家或區域內的公共問題或公共事務，黨、政府、企事業單位、社會組織、人民團體和人民群眾等治理主體通過對話、協商、談判、妥協等集體選擇和集體行動，達到共同的治理目標，并形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機制和組織機構，建立共同解決公共問題的縱向、橫向的或兩者結合的高度彈性化的組織網絡，從而有效克服單一權威主體或者單級政府力量所形成的壟斷和低效影響，為國家和社會的良性互動，為解決長期以來的社會弊病建立健全一套常態的長效治理機制。
參考文獻：
一、指導思想
按照全面推進依法行政，建設法治政府的目標要求，進一步強化法制監督，規范行政行為，切實維護人民群眾的合法權益；堅持外樹形象，內強素質，進一步提高服務質量和行政效能，努力營造公平、正義、文明、和諧的行政執法氛圍。
二、工作目標
這次活動以市民群眾最終滿意為目標，以自行排查整改為手段，充分利用各種形式，積極通過各種活動，著力解決行政執法部門中工作標準不夠高，人員素質不夠強，行政執法不夠規范，日常服務不夠到位等問題，進一步拓寬工作思路，提升工作標準，提高辦事效率，增強服務意識，努力打造行政執法隊伍一流素質，培養行政執法機關一流作風，樹立行政執法人員一流形象，確保行政執法工作一流水平。
三、主要任務
（一）規范決策制度，強化依法意識。按照科學決策，民主決策，依法決策的要求，對涉及基礎性、戰略性、全局性的事項，對涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策，要健全完善公眾參與聽證、專家論證和政府決定相結合的決策機制。同時，建立健全集中培訓制度，以執法人員為重點，舉辦專題培訓；以崗位培訓為基礎，開展依法行政大討論和執法技能大比武活動，強化執法人員依法意識。在對外宣傳上，針對不同群體深入推進“法律六進”活動，引導群眾利用法律武器維護自身合法權益，在全區營造良好法制氛圍。（責任單位：全區行政執法部門）
（二）圍繞服務群眾，規范行政行為。按照“以公開為原則，不公開為例外”的原則，公開便民服務措施，實行“一站式”窗口服務。在行政執法中，狠抓執法隊伍教育管理，建立健全行政執法程序制度，實行執法公示制、罰繳分離制、錯案責任追究制。既堅持依法行政，又帶著真情去推動工作；既維護法律的權威和大多數人的利益，又兼顧少數特別是弱勢群體的利益。不斷改進和規范行政執法，積極探索自由裁量權行使的方法、步驟、順序、時限等量化運作程序，防止自由裁量權濫用，實施“三步式”執法。（責任單位：全區行政執法部門）
（三）解決突出問題，提高管理水平。以解決市民群眾最關心的“熱點”和難點問題為重點，堅持規范管理，因地制宜，注重實效，進一步優化、創*市管理機制，不斷提高城市管理效率和管理水平。消除轄區市容環境衛生死角，加大綠化保潔力度；加大渣土車野蠻拉運、占道經營、亂搭亂建治理力度；杜絕施工工地揚塵污染、噪音擾民現象；繼續加強交通和營運秩序整治；抓好安全生產監督管理；加強對公共場所衛生環境以及小餐飲、小作坊的食品安全監管；對市場交易中的不法行為堅決予以打擊。努力創造良好的城市人文環境、生活環境和生態環境，提高城市運行效率，改善城市環境質量，優化城市生活品質。（責任單位：區經貿局、區建住局、區執法局、區市容園林局、區衛生局、區安監局、區農工局、區物價局、區食品藥監局、工商*分局、質監*分局、環保*分局）
（四）堅持以人為本，切實關注民生。全區行政執法部門在工作中要樹立執政為民理念，切實關注民生，立足本職工作，積極主動解決市民群眾生產生活中遇到的困難和問題，多為群眾辦實事、解難題，做到解憂于民，服務于民。認真做好救災幫困、醫療救助、就業扶助、法律援助、教育保障、文化娛樂等工作，切實提高市民群眾尤其是弱勢群體的生活質量。（責任單位：區教育局、區民政局、區司法局、區財政局、區人社局、區文體局）
在此次活動中，全區各行政執法部門既要完善制度，夯實責任，又要在日常工作中創新管理，確保長效。尤其是與市民群眾生產生活關系密切的區民政局、區建住局、區市容園林局、區執法局、區食品藥監局、工商*分局、環保*分局等單位要高度重視，通過這次活動，進一步完善管理制度，優化工作機制，提升工作標準，努力做到以下四點：
一是嚴格執法。要嚴格按照法定權限和程序行使權力，做到既不失職，又不越權。對違法行為有案必查、違法必究，對市民群眾反映強烈的違法問題，要敢于碰硬，敢于拿下，做到過罰相當、不枉不縱。
二是規范執法。要重視規范執法的制度建設，完善行政執法適用規則和裁量權制度，防止行政執法權被濫用。細化執法流程，完善行政執法告知、說明理由、回避、調查取證、聽證、集體決定等制度，落實執法責任，加強監督檢查，確保依法行使權力。
三是公正執法。要對所有社會成員一視同仁，對同樣情形要做出同等處理，做到不偏不倚，公平公正，推進“陽光執法”。要將執法依據、執法權限、適用規則、執法程序和執法結果等向社會公開，自覺主動接受社會監督。
四是文明執法。行政執法人員要善待當事人，舉止文明，態度公允，用語規范。對違法行為，凡通過教育能夠達到執法目的的，要慎用或少用強制處罰手段。要推行行政指導等柔性執法方式，堅持管理與服務并重，處理與疏導結合。要抓好行政執法人員紀律和職業道德教育，進一步提高行政執法人員形象和素質。
四、組織領導
成立*區開展“滿意執法在*”專項活動領導小組：
組長：*區委常委、常務副區長
副組長：*區政府辦公室主任
成員：*區政府辦公室副主任
*分局局長
領導小組下設辦公室，具體負責日常工作。辦公室設在區政府辦，辦公室主任由*同志兼任，副主任由*同志擔任。
五、方法步驟
（一）宣傳動員階段（今年10月21日至10月22日）
各成員單位根據活動總體要求，成立活動領導小組，制定各自實施方案，細化任務，明確標準，全面部署，廣泛宣傳。實施方案于10月21日前報活動領導小組辦公室。
（二）組織實施階段（今年10月23日至11月18日）
各行政執法部門要全面深入查找自身存在問題，以規范執法行為、提高服務質量為內容，以群眾滿意為目標，積極對存在的問題進行整改，確保活動不走過程、取得實效。
（三）檢查驗收階段（今年11月19日至11月20日）
各單位認真總結活動開展情況，積極鞏固活動成果。區活動領導小組通過聽取匯報、實地檢查、問卷調查、明察暗訪等形式對各行政執法部門進行評估、打分、排序，對活動開展成效明顯的部門進行通報表彰，排序靠后或群眾意見較大的部門進行通報批評，并責成繼續進行整改。
六、幾點要求
（一）統一思想，提高認識。開展“滿意執法在*”活動是區政府配合提升我區“兩率一度”工作的重要手段，將對提升我區“兩率一度”產生積極的作用。各行政執法部門要高度重視，把此項活動作為當前一項重要工作來抓，確保抓出成效。
（二）分工負責，密切配合。各行政執法部門既要嚴格按照職責分工，抓好自身行政執法行為的規范，服務質量的提升，又要加強溝通協調，密切合作，合理把握工作銜接的結合點，實現無縫隙合作或聯合行動，共同營造良好的行政執法環境。
從目前來看，一些地方政府總是給城管“壓擔子”，讓城管變得越來越“全能”，但這樣的管理效果并不好。過往的經驗教訓告訴我們，不僅要強調“努力提高執法和服務水平”，更需要“理順城管執法體制”，厘清城管的職能邊界，進而讓城管在“有所為有所不為”中有好的作為。
“無所不管”的城管使處罰權泛濫
城管綜合執法權，始于1996年行政處罰法確立的“相對集中行政處罰權”。該法第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”
緊接著，2002年8月，國務院《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內開展相對集中行政處罰權的工作。
城市管理領域的相對集中行政處罰權制度隨之在全國鋪開，它旨在解決“八個大蓋帽管不了一個破草帽”的問題，但沒想到的是，各地政府不斷授予城管新的職責，造成城管處罰權的泛濫。
目前，西安市城市管理綜合行政執法條例規定的城管職能包括市容、城鄉規劃、園林綠化等方面；上海市城市管理行政執法條例規定的城管職能包括綠化、環保、水務、建設、工商管理等九大方面；武漢市城管機構的主要職責包括城市道路、橋梁維護、城鎮燃氣、環境衛生等15個方面……
反映到現實生活中，每個方面都包括紛繁復雜的具體事項，細化起來，西安市僅僅城市市容和環境衛生所涉及的行政處罰就包括53個具體事項，廣州市城管執法的12個方面工作，竟然包括321個具體事項。
更值得注意的是，在目前一些城市自行制定的城市管理條例中，“主要職責”這一條款的最后一條幾乎都是“承辦市委、市政府交辦的其他事項”。“這個‘其他’就成了工作任務的無底洞，讓城管成為地方政府隨叫隨到的突擊隊。”西安市城管執法局局長呂強說。
“借法執法”的城管屢遭執法尷尬
如今，城管隊伍中流傳著這樣一個說法：“城管是個筐，什么都往里面裝。”但是，仔細觀察就會發現，給城管的大多數是“難啃的骨頭”，城管屢屢遭遇執法尷尬。
寵物隨地便溺，當事人經常不以為意，扭頭就走。城管既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份證明，只能自己清理干凈。
機動車違章占道被城管抄牌貼條，有些司機對此視而不見，根本不去城管部門接受行政處罰。
有時，違章建筑也會變得“理直氣壯”，阻礙城管執法，因為拿到了規劃審批……
“在傳統的執法體系中，從查處到執行是一個完整過程，而城管執法享有的執法權是有限的，行政強制權只包括扣留、強制帶離現場、扣押、查封、責令停產停業等，憑借這些有限的措施進行大量的現場執法，難免帶來執法困境。”中央民族大學教授熊文釗說，同時，一些地方政府把很多本不屬于城管的事項交給了城管，卻忽視了城管執法的執法條件和技術手段，忽視了城管和其他職能部門的配合，進而導致一部分事項無法執行。
除了“管不了”“管不好”，“怎么管”也是城管頭疼的問題。南京某區城管大隊賈副大隊長講述了自己的經歷：“有一次拆除違章建筑時，由于一直找不到當事人，根據《南京市容環境管理條例》可以張貼送達的規定，我們把通知書張貼在違章建筑上。在規定的時限內當事人沒有自行拆除，我們進行了拆除，結果被告上了法院。最終法院根據民訴法規定的送達方式中沒有張貼送達，判我們敗訴了。”
這是“借法執法”惹的禍。“我們至今還沒有全國性的城市管理綜合行政執法的法律法規，城管執法只能依據各種各樣的法律法規。”清華大學教授余凌云說，但是，同一違法事實往往有多個相應的法律條款，并且這些法律法規的時間、級別、類型、處罰標準不同，這就導致執法的統一性、準確性不足，執法相對人容易產生異議。更嚴重的是，“借法執法”會讓百姓產生“城管無執法權”的質疑和對城管執法的抵制。
“無爹無娘”的城管狀況必須改變
“無所不管”的城管為什么還要“借法執法”甚至陷入一個個執法尷尬？西安市城管局局長呂強給出的答案是：城管“無爹無娘”。
“一直以來，各地城管執法機構屬于地方市、縣政府的執法機構，省級政府和中央政府中沒有單獨的城管執法機構主管部門，這就造成城管執法機構存在著訴求難達上級政府和中央政府的困難。”呂強說，各級政府和部門決策時，就可能會忽略城管執法機構和城管執法事業的利益，使得城管看似越來越“全能”，實則越來越“無力”。
怎么辦？西北政法大學行政法學院院長王周戶建議，應該加強城管體制的頂層設計，國家應出臺一部規范城市管理的基本法律，明確城管執法人員的權利義務、法定職責、執法方式、執法程序、法律責任等問題，使得城管執法不靠“人”（地方政府）而靠制度（法律規定）運轉。
“但是，由于每個城市功能、特色不一樣，很難從中央層面對全國城管執法機構進行統一管理，因此，我們更需要地方的自主改革和創新。”北京大學教授湛中樂說。
湖南省長沙市正在大力推進城管公安“雙劍合璧”。“由于公安主動參與、提前介入、積極配合，城管的行政執法不僅得到了支撐，還避免了沖突。”長沙市城市管理和行政執法局局長肖雄飛說，截至目前，長沙城管公安已發展到280人，處置突發事件200余起，疏導化解各類矛盾4269起。
關鍵詞：旗縣城鄉；文化市場；行政執法；思考
改革開放三十年來，特別是近幾年來，隨著我區經濟的飛速發展，縣域內經濟也呈現出發展的強勁勢頭，城鎮建設規模擴大了，居民收入提高了，廣大農民的物質生活水平也大幅度提高了，與此同時，其文化生活也豐富多彩了。如網吧、歌廳、娛樂會所等文化經營單位遍布鄉鎮村。一改過去“白天看乞丐，晚上聽鼓匠”的落后貧困文化生活。廣大農民也有錢有機會進歌廳，走會所，玩“電”。用農民們的話來說，就是城里人一樣了。確實是這樣，城鄉文化的繁榮，彌補了村民文化生活的貧乏，給人們帶來了精神享受。但也不容樂觀的是，在城鄉文化生活豐富的同時，也帶來了一些不容忽視的，應該引起社會關注的，文化行政執法者注意的問題。因此，如何凈化縣域城鄉文化市場，促進城鎮和新農村建設，提升城鄉居民文化享受的品位等問題，應該引起文化行政執法者的思考。
一、旗縣城鄉文化市場的現狀
近兩年來，筆者對縣域內的文化單位和個體文化活動團隊進行了調查，比較大型的文藝團隊有組建于1984年4月的晉劇團，組建于1966年12月1日的烏蘭牧騎，還有縣文化館；民間文藝社團有二十八家，社區有體育場、車站廣場、街心公園、土貴山公園、燈光場活動。特別農村三五一伙走街竄戶賣藝為生者達四十八人。還有印刷經營企業16家，網吧38家，出版物經營單位24家，音像制品經營單位29家。這些文化團體和活動場所，為廣大市民和農村群眾提供了豐富的文藝節目，是值得肯定的。文化市場的興起與繁榮，推動了縣域經濟的發展，解決了部分城鄉居民的就業問題。但也應該看到，在這些文化團體和民間文藝組織，及其他文化經營單位中，存在著一些問題，有待進一步整治，以使其能夠更好地為廣大城鄉居民服務，為其提供更好的精神食糧。
二、旗縣文化行政執法的現狀
近幾年來，縣文化行政執法大隊以保障文化市場的平安有序、健康發展為目標，重點加強了對文化經營單位和團體的有關法律法規宣傳，對重點單位和個體組織加強了日常監管。如2012年7至12月份，縣文化行政執法大隊共出動檢查五百零三人次，檢查文化經營單位九十三家次。召開了三次全縣文化經營單位業主會議，學習了相關的法律法規及文件精神，強化縣域內守法經營及安全生產的意識。在文化局的牽頭下，文化行政執法大隊聯合公安、工商、消防、安監、質監、衛生等部門，對全縣的網吧、音像、出版物、印刷業和無證游商等開展了專項整治，取締無證演出十二起，取締無證經營音像制品地攤十二個，收繳非法音像制品二百五十八張，取締無證經營書報地攤三個，查繳各類非法書報刊八百余冊，取締無證游戲機室六家，立案調查一起。這些整治行動，極大地震懾了非法文化活動，也提高了文化演出和經營單位的守法經營意識，推動了縣域內文化市場的健康發展。但也存在著執法不力，執法不嚴，甚至等問題。
三、旗縣城鄉文化市場監管不力與文化行政執法存在問題的原因
首先，我們應該看到，旗縣文化執法大隊存在著人員緊缺的問題，這直接導致了文化市場監管不力問題的出現。旗縣文化執法大隊是文化局的下屬單位，人員編制受局人事關系的左右，如果領導對文化監管工作不重視，就出現了在編人員不足的現象，而這就是造成縣域城鄉文化市場監管不力的重要原因。依照自治區和烏蘭察布市有關農村文化市場管理與考核辦法的要求，各旗縣文化執法機構人員編制應不少于10人，而我旗文化市場行政執法大隊編制僅5人，還有一個年老體弱，等待退休，實際在崗人員只有4人。城鄉文化市場的迅猛發展壯大，與執法人員編制配置過小形成巨大差距，“小隊伍”管理大市場的小馬拉大車式管理模式，嚴重制約了文化行政執法能力的發揮，其執法不力也就在必然之中。
其次，農村文化經營市場較城市有其自身特點，分散經營，網點不集中，安全隱患多。旗縣文化單位，特別是個體文化團體，常以農村鄉鎮為活動主場所，加之經營者和消費者文化素質相對較低，法律意識淡薄，不健康的節目常為演唱者首選，以提振所謂的人氣，增加收入，卻嚴重地毒害了青少年，擾亂了文化市場的秩序。還有就是外地來我旗進行文化交流的個人文藝組織，常以不健康的內容吸引觀眾，給當地民眾造成極大的精神傷害。那些散落在城鄉結合部的網吧，管理更是漏洞百出。網吧經營者只追求經濟利益，一則違規接納未成年人進入網吧，二則超時經營現象極為普遍，加之消防意識淡薄，時有安全問題發生，文化執法大隊在檢查時很難做到一查到底，不留死角的目標。
第三，文化執法需要與其他單位聯合行動，卻是牽頭難，常常“胎死腹中”。文化單位在地方本來是“軟”單位，加之我國法律、法規不健全，執法力量又薄弱，設備配備不全，如此小隊伍，卻要管理好“市場大、任務重、責任大”的這個城鎮和農村廣大的文化市場，難度可以想見。特別是近年來，社會上的一些人，只追求錢不講社會責任，變得膽大妄為起來，根本不把文化執法人員放在眼里，對違法分子沒有任何震懾力。這就需要聯合執法，但聯合執法誰牽頭、誰負責、費用誰開支，這些問題文化執法大隊是無力解決的，要進行相關的專項整治，也是極其困難的。
四、完善城鄉文化市場行政執法的建議
首先要增強文化市場行政執法隊伍建設，增加執法人員編制，落實文化執法辦案經費，確保執法工作正常展開。
其次要加強宣傳引導，確保文化市場平穩有序，發現問題重拳出擊，以高頻次、高強度確保農村文化市場的平衡有序發展。
最后要創新執法方式，采用全面檢查與重點檢查相結合，縱向檢查與橫向檢查相結合，不斷吸收運用先進的檢查方法，確保文化執法工作步調一致、均衡發展，為創建健康、繁榮、美麗的新型城鎮與新農村保駕護航。
一、重點突出，整體推進，扎實開展法制教育培訓
1、以領導干部學法為龍頭，不斷提高領導干部依法決策和依法執政能力。一是將干部學法納入學習計劃。領導干部在堅持理論學習的同時，切實加強對《憲法》、《行政處罰法》及城市管理相關法律法規的學習，不斷提高自身的法律素養。二是定期舉辦領導干部法制講座。對新出臺的法律法規，在積極參加上級培訓的基礎上，定期舉辦法制講座，便于領導干部及時掌握新法律法規的條款內容、精神實質，增強貫徹執行的自覺性。三是進行法制警示教育，增強領導干部的法制觀念、守法意識，做到自重、自省、自警，保持廉潔清正，爭做遵紀守法的好干部。
2、以執法人員普法教育為重點，不斷提高依法行政和依法執法水平。采取集中授課與自學相結合的方式，構筑局、大隊、中隊三級培訓體系。完善執法人員法制培訓制度，確保培訓覆蓋面達100%。開展全員大練兵培訓，切實提高執法隊員的政治、業務、法律素質和依法執法水平。運用多種方式實施法制培訓網上管理，提高法制教育的參與率和覆蓋面。
二、以普促治，普治并舉，積極開展市容環衛事業的依法治理
1、強化制度建設，推進城市管理的法制化、規范化。不斷完善各項執法制度、行為規范、工作標準、操作流程，建立行政執法責任制、執法公示制、重大案件會審制，過錯責任追究制、評議考核制、隊員申訴制等監督考核制度，并匯編成冊，嚴格執行，逐步實現由“人管人”向“制度管人”的轉變。
2、改革行政審批制度，加大政務公開力度。實行“陽光”操作，把涉及行政收費的一些審批項目，收費標準、依據、程序等進行公開，規定辦結時限，作出服務承諾；嚴格按照《行政許可法》的規定，規范審批程序，簡化審批環節，提高工作效率。
3、規范執法行為，推進依法行政。一是建立執法人員行為規范。執行公務時著裝整齊，儀表大方；糾正違章時堅持做“五先”：即教育在先、亮證在先、禮貌稱呼在先、指出違法事實在先、告知當事人應如何依法作為在先；接待群眾來訪時要求文明用語，規范接待，切實做到投訴事件“件件有人管、件件有結果、件件有回復”，確保處理率100%。二是堅持教育與處罰相結合。將“文明執法”細化為“文明管理、嚴格執法”，按照“一教育、二整改、三處罰”的執法方式，努力推進“人性化管理”。三是落實行政執法責任制。建立行政違紀行為的懲戒規范，實行行政執法過錯責任追究制度，做到執法責任“三落實、三公開、三上墻”，即執法責任落實到領導、落實到執法單位、落實到執法人員；辦理程序公開、辦事人公開、監督電話公開；執法程序上墻、崗位職責上墻、崗位責任人上墻。四是加強行政執法監督。在內部監督方面，加大考核督查力度，發現問題，及時糾正、予以通報；在外部監督方面，建立行風監督員制度，設立局長信箱，開通投訴熱線等，將執法人員的行為置于各種監督之下。
三、開拓思路，精細管理，全面推進城市“網格化”管理新模式
1、將以往的粗放管理轉向精細化管理，對城區的執法區域實行重點區域定點值守、一般區域流動巡查、重點時段全程監控的網格化管理。通過日常考評與年度考評相結合的方法，督促執法隊員提高責任心，加強管理，對行政相對人在空間上和時間上進行準確定位，提高管理效能；從靜態轉向動態，真正做到發現問題在現場、處理問題在現場、督查問題在現場、意見反饋在現場、檢查驗收在現場，實行對具體問題的動態化管理；將網格內的各項行政執法職能，集中在負責該網格單元的城市管理執法人員身上，做到全面管理、全面負責。
2申報城市管理局，行使集中行政處罰權，包括：市容環境衛生管理、規劃管理、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理等方面法律、法規、規章規定的全部或者部分行政處罰權；工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無證商販的行政處罰權；公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占道路行為的行政處罰權等七項職責。
3、嚴格執行行政處罰法的各項規定，保證在“網格化”管理的模式中全面、正確地實施行政處罰法，促進依法行政。
四、創新形式，注重實效，積極開展豐富多彩的法制宣傳活動
關鍵詞：和諧工商制約因素破解對策
當前在構建社會主義和諧社會的總體目標下，“和諧”已被廣泛地應用于各個領域，成為政治活動和社會運轉的理論引導，也為工商行政管理機關履行市場監管職責注入了活力。在這種形勢下，“和諧工商”應運而生，對工商部門履職賦予了新的內涵，提出了更高層次的要求。但不容忽視的是，近幾年來，因工商行政執法行為而引發的行政訴訟、行政復議、個案一直居高不下，而且直接勝訴率不足50％，另有30％的行政訴訟案件是由于工商部門改變具體行政行為后，原告在其利益得到維護的情況下而申請撤訴的，這顯然與構建和諧社會的大環境不合拍，在很大程度上損害了工商部門的社會形象，制約著和諧工商的建設。筆者試通過剖析某市工商系統近三年來發生的162起行政爭議案件的基礎上。對當前制約和諧工商建設的因素作一粗淺分析歸納，并結合基層工商行政執法實踐提出相應的破解對策，以求教于同仁。
一、當前工商行政爭議的主要類型及涉及領域
從所發生的162起行政爭議案件涉及范圍分析，當前行政爭議已經遍及工商行政管理部門法定職能的所有領域：
(一)涉及行政許可的行政爭議案件大幅度上升且敗訴率較高。行政許可爭議案件數量年增長率超過30％。主要是《行政許可法》頒布施行后。申請人依法維權的法律意識增強。
(二)行政處罰和行政強制措施在行政爭議案件中所占的比例有所下降且直接勝訴率較高。從法院和復議機關的審理結果來看，工商部門涉及行政處罰的直接勝訴率為61％。表明《行政處罰法》實施多年后，各級工商部門相應建立了案件核審制度、聽證制度、案件主辦人制度和錯案責任追究制度，執法辦案質量有了明顯提高。
(三)行政不作為爭議案件也占有較大的比重。在不作為行政爭議中，工商部門由于在相關手續程序上不夠嚴謹和規范，導致敗訴率較高。
(四)行政收費行為成為新的爭議焦點。經營者對工商部門的規費征收行為抵觸情緒強烈，且已經不滿足于投訴，而是直接向法院提出行政訴訟。
二、引發行政爭議的主要原因
當前引發工商行政爭議的原因是多方面的，歸納起來主要有以下三個方面：
(一)具體行政行為相對人的理性維權意識有所增強。隨著《行政許可法》等一系列法律的頒布施行，使得“民告官”案件審理有了日臻完善的法律依據，逐步走上了法治軌道，管理相對人對行政訴訟和行政復議有了重新的認識，選擇公力救濟和理性途徑解決問題。
(二)行政行為失范、粗暴執法、缺乏誠信，漠視當事人的合法權利。
(三)法律服務機構人員和一些“土律師”為牟取非法利益，故意曲解法律，鼓動相對人無理纏訴，甚至以告官為名威脅執法人員。
三、當前構建“和諧工商”的制約因素剖析
(一)財政保障體制乏力，全面履職難以到位。由于多方面的原因，工商部門人員工資和辦公經費的撥付，必須以完成罰沒入庫和規費征收預算目標為前提，基層執法人員形象地比喻成“吃自己種的皇糧”。因此，一些基層工商部門為了保障工資發放和工作正常運轉經費，在執法辦案和規費征收工作上傾注了大量的人力、財力和精力，而其他沒有罰沒收入的監管工作則是被動應付，導致全面履職不能到位，埋下了巨大的潛在履職風險。某工商所在企業年檢時由于收費不規范，在不到一個月的時間內就被企業兩次告到法院。
(二)依法行政意識不強，執法方式缺乏理性。一些執法人員依法行政意識淡薄，缺乏依法行政的理性思維習慣，不能嚴格依照法定程序行使職權、履行職責，執法方式簡單粗暴，為擺平管理對象，濫用行政強制措施，甚至情緒化執法。少數執法人員在執法中不講誠信，對當事人作出違反法定原則的承諾，誤導當事人，最終導致無法履諾，繼而引發行政爭議。某工商所執法人員在市場管理中與經營戶發生矛盾，一怒之下，將經營戶銷售的價值20多元的蔬菜予以扣押，后又因保管不當，造成扣押的蔬菜腐爛，以致當事人多次上訪，并申請行政復議和提起國家賠償訴訟。
(三)執法業務素質不高，行政行為不夠規范。隨著市場經濟法律體系的不斷完善，對工商執法人員的業務素質和履職質量提出更高更嚴的要求，執法人員業務素質短期內難以適應。一些執法人員對法律宗旨、證據收集規則、法律適用原則等專業知識知之不深、研之不透、用之不準，導致作出的具體行政行為缺乏準確性和規范性，甚至越權行政。某縣工商局對某文教用品廠作出注銷登記時，未依照法定程序和實質要件審查申請注銷行為人的主體資格，導致違反法定程序和實體要件而作出注銷登記決定，造成利害關系人越級上訪。最終，法院認定工商部門注銷登記行為違法而判決撤銷，當事人據此向工商部門要求國家賠償數額達245萬元。
(四)行政執法缺乏說理，執法對象難以接受。一些執法人員在作出影響到相對人權利和義務的具體行政行為時，不依照法律規定告知當事人作出具體行政行為的事實、理由和依據，甚至拒絕聽取當事人的陳述和申辯，漠視當事人的合法權利、使當事人氣不順、心不服。某鎮衛生院將收受他人的回扣款記人單位大賬，該縣工商局認定其構成商業賄賂行為而作出行政處罰。由于工商部門的處罰決定書中未說清楚定性和處罰的理由，引起當事人的不滿而申請行政復議。經復議機關向申請人講清商業賄賂與回扣的本質區別以及社會危害性后，當事人表示接受處罰，并主動撤回了復議申請。
(五)自由裁量幅度過寬，行政處罰有失公正。行政處罰自由裁量權如何公正、規范行使，一直是困擾工商行政執法的難點。立法條款的原則過于模糊、執法素質的參差不齊、違法行為的千差萬別，極易造成行政處罰裁量權行使不當，繼而引起社會各界的誤解、指責。一些執法人員在適用法律法規定性處罰時，置《立法法》明確規定的“新法優于舊法、上位法優于下位法、特別法優于普通法”以及“從舊兼從輕”的法律適用原則于不顧，為我所用，甚至同一執法機關對當事人相同的違法行為而選擇不同的法律定性處罰，引起當事人對工商行政執法目的的質疑。某經營者銷售的產品標識上含有不真實內容，當地工商局適用《反不正當競爭法》對其罰款9.5萬元，而對于另一個有著
相同違法行為的經營者則適用《廣告法》對其罰款1萬元。
(六)行政許可糾紛凸現，工商處理依據不足。《行政許可法》施行后，許多歷史遺留問題顯現出來，特別是對一些股權歸屬、股東簽名真偽、股東會決議效力、利害關系人利益保護等棘手問題，當事人均轉向工商部門要求行政確認，而工商部門處理則缺乏相應的法律依據，陷入了“師出無名”、進退兩難的境地。某經營者利用自家住宅開辦酒店，樓上居民認為影響其安全和休息，多次上訪，要求工商部門不予頒發營業執照。而經營者的消防、環保等前置手續齊全，符合法定條件，工商部門不予頒發營業執照缺乏法律依據。
(七)有關部門不當干預，執法效果明顯失衡。某公民申請從事鮮肉經營，由于其各項手續齊全，符合法定條件，受理的縣級工商局依法決定頒發營業執照。但當地城管部門獲悉后，認為影響城市管理，該縣主管縣長亦出具“手諭”，明確要求工商部門不得頒發執照，導致當事人向法院，工商部門被判敗訴。某工商局立案查處一起制售假種子案件，依照《種子法》規定，應當對侵權行為人處以10萬元以上罰款。然而，當工商局依照法定程序將處罰聽證告知書送達后，當事人覺得工商局的處罰太重，竟主動要求當地農業行政部門給予處罰。于是，當地農業行政部門在工商局的正式行政處罰法律文書下達前，搶先對侵權人處以罰款3千元而結案。由于《行政處罰法》規定了“一事不再罰”的原則，立案在先的工商局不能再對當事人作出處罰，只好撤銷這一案件。
(八)挑詞架訟無理糾纏，法律服務背離準則。某企業被工商部門錯誤吊銷營業執照后，工商部門依照《國家賠償法》第28條規定，依法賠償企業停產停業期間必要的經常性費用開支計1100元。但當地法律服務所的一名法律工作者卻鼓動當事人向法院，向工商部門索賠25萬元，結果當事人的訴訟請求不僅得不到法院的支持，而且需支付費、訴訟費達5000元，得不償失。
(九)司法裁判標準不一，行政執法無所適從。一起性質完全相同的行政訴訟案件，往往因為審理法院不同，甚至同一法院因審理法官主觀認知程度不同、專業法律素養不同，最終竟會作出完全相反的判決結果。某公司擅自將與他人注冊商標相近似的文字作為企業名稱中的字號使用，導致消費者誤認，被侵權人向侵權行為地的法院提起民事訴訟，法院經審理后判定構成商標侵權。當某工商局對侵權人作出行政處罰時，當事人不服處罰向另一家法院提起行政訴訟，該法院卻認定當事人的行為不構成商標侵權，并判決工商局敗訴。由于司法判決具有絕對權威性、示范性、終結性和執行力，工商部門的具體行政行為最終均可能受到司法審查，因此，司法審查標準和裁決結果的不統一，使得工商行政執法活動無所適從。
(十)執法監督力度不足，責任追究流于形式。一些基層工商部門領導片面強調保護執法人員的工作積極性，雖然對依法行政工作也是高標準、嚴要求，但對違法行政行為責任人員的處理失之過寬、失之過軟。一些單位負責人甚至公開表示，只要執法人員辦案收費是為了工作，即使存在瑕疵和不當，組織上也會正確對待和予以考慮的，以致極少數執法人員依法行政意識淡薄，我行我素，工作中膽大妄為，莽撞蠻干。少數領導對違法行政行為的曖昧態度，使得工商系統內部的法制監督和紀檢監察人員在執法監督工作中存在畏難情緒，不敢監督、不愿監督、不能監督。從某縣工商局所追究的12起過錯責任的情況分析，追究結果也僅是對有過錯的執法人員扣發津貼幾十元，無一起傷筋動骨的追究。
四、消除構建“和諧工商”制約因素的對策思考
(一)完善財政供給渠道，保障執法經費供給，為構建“和諧工商”提供基本保障。應做到“供皇糧”而非“找皇糧”，“吃皇糧”而非“種皇糧”。通過完善財政供給渠道，實現公共財政體制中對工商行政管理機關經費的優先保障。讓每一名執法人員從權力越位、缺位和錯位的誤區中走出來，從而割斷工商行政管理機關具體行政行為同利益之間可能出現的“紐帶”，堵住因利益驅動而衍生出的制度、機制、體制上的漏洞，從源頭上杜絕權力尋租現象，使行政權力與責任緊密掛鉤，與行政權力主體利益徹底脫鉤。這是實現構建和諧工商目標的基礎和根本。
(二)強化依法行政意識，全面提升執法技能，為構建“和諧工商”夯實素質基礎。工商行政管理人員是執法主體，在構建“和諧工商”中處于能動的地位，提高其政治、業務素質是保障和諧工商的關鍵：一是養成依法行政、以人為本的理性思維習慣，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的依法行政總要求，充分尊重和維護相對人的人格尊嚴和合法權益，以誠待人，以理服人，降火氣、除霸氣、講和氣，自覺追求程序公正和實體公正，從根本上消除權力膨脹和錯誤實績觀的思維定式；二是強化執法技能培訓，全面提升業務素質，工商執法人員必須系統學習鉆研法律法規和相關領域專業知識，勤學習、勤思考，理清法律法規之間的交叉、重疊、競合和轉致適用，不斷積累豐富的實踐經驗和嫻熟的執法技巧，占領理論知識和實踐經驗的制高點，在行政執法工作中做到字正腔圓，游刃有余；三是提高執法人員道德素養，堅守執法為民、無私奉獻的職業品質，以對法律負責、對市場主體負責、對消費者負責的高度責任心，做到履職到位不缺位，監管盡職不失職。
(三)樹立和諧執法理念，全面推進行政指導，樹立既有震懾力又有親和力的行政執法形象。切實改變傳統的以行政處罰為主的管制性、權力性行政管理模式，確立“指導在先、服務到位”的和諧執法理念，建立和完善行政指導工作機制，采用具體的示范、建議、勸導、警示、鼓勵、提倡、限制、規范等非強制性方式，運用理性化、人性化、柔性化的管理手段，將平等、民主、協商、可選擇等現代行政民主的理念滲透到工商行政管理的操作方式和程序中。通過與行政相對人互動，運用工商管理職能真誠幫助各類市場主體解決經營管理中的難題，成為他們的免費法律顧問，從而取得他們的理解和支持，為加強監管打下良好的基礎，進而創造輕松和諧的執法環境。
(四)建立和諧執法制度，推行說理式執法文書，完善相對人權益保障機制和訴求表達機制，化解對立情緒，控減行政爭議。一是建立和完善違法行為預警提示制度、當事人權利義務告知制度、相對人陳述申辯復審制度、重大行政處罰案件公開評審制度和行政執法回訪反饋制度，在巡查監管中做到宣傳咨詢到位、實地規范到位、引導服務到位；二是結合當事人的違法事實、案件性質、主觀動機、社會危害程度和后果等因素，逐一細化處罰種類和幅度的裁量標準，使執法人員行政處罰裁量權由自由性變為強制性，處罰標準由彈性變為剛性，處罰種類及幅度由概數變為確數，做到合法性與合理性并重；三是凡是涉及到相對人權利和義務的具體行政行為，均須在法律文書中論法理、說情理、講文理，對案件的定性、情節、違法主體的主客觀背景以及社情民意、處罰依據、處罰結果等事項作出透徹的分析說明，使當事人能夠知法、知情、知理，口服心服，從而有效化解當事人的對立情緒，減少行政爭議，展示良好的工商執法形象。
(五)善于謀勢和借勢，定期與法院、政府法制、、質監、藥監、衛生、律師等部門和人員溝通交流，營造內和外順的執法環境。工商部門要主動與相關執法部門建立定期聯席會議制度，加強溝通聯系，互通情報信息，協調統一動作。形成執法合力。同時，對一些可能引發行政爭議的復雜疑難案件，主動虛心向法院行政部門、政府法制部門請教，共同探討棘手疑難問題的處置方法，求得共識，避免在行政訴訟或者復議中由于證據不足、定性不準、程序不當以及理解上的差異而得不到復議機關和司法機關的支持。
【論文摘要】城管執法是一項復雜的社會系統工程，解決城市發展中的新問題往往都找不到現成答案，需要我們不斷改革創新，探索前進，需要各部門與社會公眾的共同參與。本文對我國管理流商存在的現實困境與對應措施進行了分析。
我國現行的城市管理綜合執法模式，起源于1996年 10月 1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關于相對集中行政處罰權的規定但不管是城市管理行政執法局還是其前身是城市管理監察大隊，面臨的最多的執法困境，還是來自與流動商販之間的博弈。從 2006年的“北京城管隊長被殺案”到最近的的“女商販咬傷城管隊員事件”，城管執法與流商之間的暴力沖突一直沒有停息．在“全國城管執法隊伍形象建設年”的2008年，城管執法仍然面臨著嚴重的現實困境。
一、城管執法管理流商的現實困境
一方面，城管執法因多是針對流動商販的無證經營行為，執法手段以沒收處罰為主，這直接損害了流動商販賴以養家糊的能力。因而他們抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管執法部門面對流動商販的抗法甚至暴力抗法，人身安全面臨著威脅，有時又不得不野蠻執法。這就造成了城管執法領域的惡性循環：執法力量在不斷強化，配備的執法工具越來越強大，執法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執法成效不夠明顯。部分執法人員的個人素質不高，執法不文明的現象時有發生，處罰方式隨意性強，執法方式簡單粗暴．例如河南商丘城管執法隊員當街摔爛瓜農西瓜的現象，容易造成了商販對于城管執法人員的仇恨心理和畏懼心理。同時，流動商販的利益得不到合理滿足，生存權得不列保障，社會公眾出于同情弱者的心理，也對城管執法部門，尤其是部分執法人員的粗暴執法嚴重不滿。
二 、分析解讀我國城管執法陷入執法困境的原因
(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考慮
城管執法中暴露出來的許多問題。其實質反映了社會處于轉型期的大背景下，傳統管理理念與多元化社會中日益復雜的社會需求之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，在管理理念上重視執法效率，在管理制度上簡單機械，缺乏人性化考慮，忽視被管理者的需要。這點在城市管理理念中對于流動商販的定位中顯得尤為突出，僅強調流動商販對于城市秩序的破壞，忽視他們的生存權就業權。流動商販往往屬于城市中的弱勢群體 ，文化水平相對較低，多數缺乏一技之長 。缺乏一定的資金改 善經營條件，從事流動經 營屬于迫于生存壓力的無奈之舉。而在國外，人性化理念是國外在城市管理中可以被稱為普世原則，政府需要充分考慮流 動商販的生存需要 ，重在疏導，力求在保障流動商販就業權益、民眾方便和城市秩序之間實現多贏。例如韓國政府 出臺的一系列針對流動商販管理的措施，將市區劃分為三類：第一類是“絕對禁止區域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區。第二類是“相對禁止區域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區，在這里對攤位的規模 、擺攤的時間和經營范 圍有一定的限制，對申請在此擺攤要嚴加管理。第三類是“誘導區域”，一般包括和住宅區分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側道路、經過長時間形成的傳統市場內的道路。流動商販繳納極低的費用之后就可以在“相對禁 止區域”申請到 一個對營業時間和經 營范 圍有明確限制的攤位，或者在“誘導區域”擺攤設點，商販在這類區域內只要經營范圍不違法不妨礙市民方便即為合法。區域和時間劃分清楚不僅有利于執法部門區別對待，也有利于擺攤設點者的自覺遵守。這樣劃分城市區域，不僅滿足流動商販的生存需要，方便了群眾，還有利于將原本散亂的流動商販集中到固定的區域內統一管理。在美國，也有類似的制度，但是相較韓國更加寬松。例如對于偶爾才擺攤而未申請合法攤位的非法攤販，只要民眾不投訴，執法人員一般情況下不會主動取締，真正實現了管理的人性化。[
（二)城管執法人員良莠不齊，執法粗暴
城管執法人員不文明執法是城管執法陷入困境的直接的原因。在我國，城市管理行政執法局是2002年之后才剛剛建立起來的．它集原來分屬于環保、環衛、規劃、工商等職能部門的行政處罰權全部或部分于一身，成員來源復雜多樣，個人素質良莠不齊，加之在處罰流動商販的時候容易遭遇抵抗等客觀因素，致使不文明的執法現象在城管執法懲罰流動商販領域表現得尤其突出。其主要表現就是執法主體在執法過程中作風粗暴、濫用職權隨意罰款。許多城管執法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導致城管執法人員與流動商販之間的矛盾升級，單純的處罰行為演變為雙方的暴力對抗。在O7年發生在北京的“城管協管員圍毆攤主暴打警察”事件，甚至出現了有部分城管執法人員依靠行政執法權作惡一方，成為新的社會不安定因素。城管隊伍素質不高、管理不規范的聞題十分突出。而在美國，在各類執法人員中，只有警察才有權給無證經營的流動商販開具罰單，如果執法人員滋擾小商販的合法經營行為，一經舉報立刻遭到嚴懲。而在韓國，巡查人員一般不沒收違規攤主的東西，但特別管制時例外。執法人員態度非常溫和，忠實履行法規，很少出現與攤主的暴力沖突。如果攤主違規是初次，可能要根據“非法占用道路獲取利益行為”罰款4．5萬韓元(1元人民幣約合120韓元)。一些攤主的物品被沒收后，覺得價值高于這個數，也會交錢領回自己的東西。
(三)法律依據不足．城管職能各地不一
城市行政管理局最初是一個臨時性的機構，缺乏合法地位，后來也是為解決地方財政而成立，同樣缺乏合法地位。《中華人民共和國行政處罰法》雖然規定了有關授權地方政府整合行政處罰權的內容但缺乏與之配套的相關法規，全國城管執法局的職權范圍沒有一個統一明確的界定，其設立和職權范圍基本上是由上級政府決定．這就導致了城管執法權力范圍的無限制。例如，成都市自2003年以來就包括了市容市政、規劃、工商 、食品衛生等類近 120項的行政處罰權：北京市目前已包括 13大類近300項的行政處罰權。然而它們都沒對這些權力行使時的執法方式和執法程序用法律法規的形式加以明確．很顯然這與我國缺乏一部完整統一的行政執法程序法律有關。而在香港，對于流動商販的管理制度類似與韓國，香港食環署陸續出臺《公眾衛生及市政條例》、《小販規例》、《食物業規例》等法規，作為管理流動商販依據。食環署下設小販事務隊(包括總部特遣隊和分區事務隊)進行執法，類似于國內的的城管隊。
（四)流動商販缺乏自我管理和自我約束
我國的流動商販都是小本經營，自發性極強，經常違章占道，破壞城市衛生和城市正常秩序，因此他們也成為城管執法重點“照顧”的對象。即使面對執法人員的不文明執法行為甚至是非法侵犯行為時也沒有可以表達利益的渠道。而在韓國，政府鼓勵流動商販攤主們成立了“全國攤店業主聯合會”．聯合會擁有自己的網站．爭取商販的合法地位。幫助加入的攤主維護自身權利，同時加強內部管理，主動舉報非法經營或是不按規定設攤的商販．協助政府維護城市秩序。
三、因應城管執法現實困境的對策
（一）借鑒優秀管理制度。完善城市區域規劃
城市的起源于商貿。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而產生的，最初的城市管理應當是對于城市內集市的管理。歷代的流動商販對于城市的發展都有重要作用。有很多老字號就是靠走街串巷逐漸打拼起來的，例如著名的“小紹興”就是挑扁擔賣餛飩出身，“張小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍廟”、南京的“夫子廟”也是靠攤販積累起來的名氣和人氣，反而成為城市文化不可缺少的一部分，最終成為一道靚麗的城市文化名片。因此，從這個角度來說，為流動商販規劃專門區域，不但有利于解決這部分人群的就業問題，緩和城管 執法與流動商販之間的矛盾 更有利于整個社會的安定和城市文化的培養。
在具體舉措上可以借鑒韓、美等國的經驗，劃分城市區域，根據城市各區域的用途．以方便民眾生活為原則，放寬對流動商販擺攤的限制條件，劃出不利于 交通 或者有重要象征意義不適于擺攤的“絕對禁止區域”、劃出限制經營范圍和經營時間的“限制經營范 圍區域 ”以及鼓勵流動商販進駐方便民眾生活的“引導區域”，讓商販在許可范圍內合法經營。
同時 。城管執法職能也相應轉變，針對于流動商販的管理由原來的單純“打擊 、罰沒”轉變為“監督為主 ，打擊為輔”，變“堵”為“疏”，疏堵結合 ，促進流動商販主動辦理相關證照，合法經營，自覺維護城市秩序，將流動商販納入到有序的管理軌道，從根源上減少產生沖突，實現文明執法，提高管理效能。
(二)建立和完善城管執法法律體系，規范城管職能
目前，城管部門相對集中行使的職權主要是行政處罰權，其法律依姑是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第 十六條的規定：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關使 。”1997年，北京市宣武區經國務 院批準率先成為城市管理相對集中行政處罰權的改革試點區。2000年，《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（第 63號文件)指出：“實行相對集行政處罰權制度，對于建立‘精簡、統一、效能’的行政管理體制都有意義。”并且要求集中行使行政處罰權的部門應為本級政府的行政機關，不足某一政府部門的內設機構或下設機構。2002年，《國務院關于進一步推進相對集 中行政處罰權工作的決定》使得試點改革發展成為全國通行的制度。
這些文件和規定都成為城管執法行政處罰權的法律依據，但是從全國范圍來看城管執法部門法律地位不明確、各地執法職能范圍不一致和在執法過程中缺乏執法具體標準仍是急待解決的現狀。我國城管立法的當務之急，是盡快制定出一部統一的有關城市管理綜合執法的法律．使城管執法部門的權威性能夠得整個社會的認同。同時明確城管執法的職能范圍．加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準壓縮自由裁量權彈性避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的“城管現象”．不斷提高依法行政 和嚴格執法的質量和水平。
(三)推動成立相關民間組織，促進商販自我管理
在城市管理中．可以適度吸納民間因素參與城市秩序的維護，由政府推動成立小商販自我管理組織，內部提高對流動商販的技術教育。幫助商販掌握一定的職業技能，對外可以協助政府管理小商販，調動商販自身自我管理、自我監督。同時也可以節省行政資源在管理流動商販上的支出，提高行政效率。
四、結語
城管執法是一項復雜的社會系統工程，解決城市發展中的新問題往往都找不到現成答案’需要我們不斷改革創新，探索前進，需要各部門與社會公眾的共同參與。單它不僅與城管執法工作本身有關，還與一個國家的利益表達機制、就業以及社會保障等制度密切相關，后者的完善可以為城管執法創造一個良好的環境。面對現代城市出現的各種問題，我們不可能畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時間內完全解決。有些問題具有階段性，隨著時間的推移就能夠得到有效解決有些問題需要在改革發展中不斷探索，不斷借鑒優秀成果，完善相關制度措施，我們才能使城管執法走出現實困境，找到一條符合我國國情的城管執法之路。
參考文獻
[1]《我國城管執法的現實困境與對策》張玉磊；山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報．2007年 03期．
[2]《城管執法的問題與挑戰一北京市城市管理綜合行政執法調研報告》馬懷德王柱國；河南省政法管理干部學院學報，2007年o6期．
[3]《城管行政綜合執法制度的若于思考》盂慶英；理論探索，2006年 02期．
一、當前執法環境存在的主要問題
（一）經濟環境的影響。許多地方在建設發展過程中，過多考慮地方利益和短期政績，發展失去了平衡，弱化法制以突出經濟建設的現象屢見不鮮。甚至某地政府就明文規定，包括工商機關在內的監督執法部門，未經當地政府許可，不得進入政府保護區內的企業查辦案件，而我們知道，這絕不是個別地方的做法。顯然，在這種扭曲的經濟的環境里，工商執法就無從甚至很難開展。現在有的地方官員明知某些企業違反了國家法律法規，給社會造成了一定的影響，當工商部門依法履行自己的職責時，政府或部門領導往往出面干涉，工商部門有時也只能從于地方黨委、政府的意愿，使案件查辦工作無法進行。這就是地方政府為了實現經濟的發展，在經濟政策上的反向保護，即地方保護主義導致地方保護主義與行政執法的沖突與矛盾，此種唯求經濟發展，淡化和弱化法制的做法，從長遠的經濟發展角度來看，勢必會成為將來經濟發展的桎梏。
（二）社會環境的影響。隨著經濟的發展，人們的價值觀、人生觀也發生變化，金錢至上觀念導致一些經營者無視社會道德。一方面，他們置國家法律與商業道德不顧，瘋狂制假獲取不法利益；另一方面，人們對于社會丑惡現象已經司空見慣開始麻木甚至默許，對于政府及其職能部門開展的執法活動表現出不理解、不支持。近年來，工商執法人員在執行公務活動中遭遇抗拒事件屢屢發生。有關統計表明，工商執法人員遭遇暴力事件的傷亡人數僅次于公安。顯然，不斷發生的抗法事件，很大程度上傷害了監管執法的感情。在政府的各項社會管理活動中，很多工作都要求工商人員參加，諸如創建衛生城市、房屋拆遷、生豬屠宰等名目繁多的整治工作，大大消耗了原本就十分緊缺的執法力量。甚至，案件說情日趨盛行，現代人際關系的變化及通信聯絡的高度發達，使得案件說情越來越多、速度也越來越快，法律原則在人情攻勢下往往會作出讓步。
（三）法律環境的影響。從基層的執法實踐來看，盡管國家出臺了不少有關工商行政執法方面的法律法規，但目前還存在一些亟待完善的地方。一是有些法律法規間存在脫節現象，相互銜接不好，缺乏連續性，有的地方與其他法規相互矛盾和抵觸，具體執行中遇到的實際問題較多。二是有些法規、條例過于籠統和抽象，可操作性較差。三是有些法規嚴重滯后，少數改革開放初期以及計劃經濟條件下出臺的法規仍在施行中。四是工商行政管理立法工作明顯滯后，權力與職責不相稱。例如：傳銷和變相傳銷是有嚴密組織和隱蔽地點，甚至帶有黑社會性質的違法活動，以國家目前授予工商部門的執法權力，根本就不能獨立進入傳銷活動現場進行執法。
（四）部門職能的影響。按現行管理體制，對市場賦予執法權的有工商行政管理、技術監督、物價、衛生防疫、城市管理、環境保護等部門，這些部門之間職能交叉現象較為嚴重，而且各自執法手段都無法滿足其職責需要，勢必導致有利搶上前，無利退后邊的推諉扯皮現象。職能交叉、政出多門、權力之爭有時會造成企業無所適從，負擔加重。顯然，規范市場秩序的規范本身就不規范，也很難使市場走向規范。
（五）綜合執法手段的影響。在工商執法的法規中，有執法力度和強制措施的甚少，且可操作性不強，導致執法依據不足、手段不硬，難以達到理想的執法效果。在執法實踐中，一是經常出現當事人拒絕接受調查以及有關部門不積極配合工商調查，主要原因是工商部門沒有傳喚權，對其沒有約束力；二是行使扣押權過程中，在不懂法律的當事人面前，工商執法往往顯得無力，嚴重影響了執法權；三是有的當事人拒不履行處罰決定書的義務時，只能申請法院強制執行，由于路徑不太順暢，使基層工商行使執法權處于十分尷尬的境地。
（六）權力制約機制的影響。在市場經濟條件下，違法行為的發生多種多樣，工商行政執法點多面廣，在執法實踐中，還有客觀存在的現象：一是案源大都集中在基層執法人員手中，瞞案不報、私下處理，數量雖少，影響卻大；二是辦案人員直接掌握處罰幅度，處罰的幅度集中在直接辦案人員手中，缺乏監督權力。
二、解決上述問題的一些想法
如何改善工商行政的執法環境，是各級工商行政管理部門都在努力思考并付諸行動的新趨勢，結合基層執法的實際，提出以下想法。
（一）積極爭取當地政府重視，讓執法工作得到理解支持。
基層工商的各項工作離不開當地黨委、政府的大力支持，因此，各級工商行政管理部門，一是要經常將行政執法情況及時間向地方黨委、政府的領導匯報，尤其是對一些大要案件的查處要做專題匯報，加強工商與地方政府的溝通，正確處理好嚴格執法與優質服務的關系，使地方黨委、政府真正作為我們行政執法的堅強后盾，為工商行政管理工作贏得寬松環境；二是要以多種形式繼續加大工商法律法規的宣傳力度，努力營造工商行政管理部門依法行政的良好氛圍。
（二）繼續加強法制建設，不斷提高執法效率。
首先，國家應進一步加快對工商執法的立法進度，加快填補市場監督法律方面的空白，同時應賦予工商行政管理部門一定的強制措施權和必要的執法手段；其次，要進一步明確執法主體，統一執法職能，努力改變多頭執法、只能分散的局面；三是要對現行法規和條例進行全面清理，解決一些法規內容前后矛盾、操作性不強等問題，建立科學統一的法規系統。工商部門應本著基本原則和立法宗旨，積極行政，有所作為，創新監管方式，不斷解決市場監管中遇到的新情況、新問題。
（三）加強縣（市）局機關的協調能力，為基層執法提供有利保障。
工商行政管理系統中的縣（市）局機關，是溝通上級和連接基層的橋梁和紐帶，是對內指導和對外協調的主要工作部門，作為機關科室，當前，要重點解決基層執法中暴力抗法的應對、解決辦案手段不足、解決與相關智能部門的執法鏈接、解決地方行政干預、解決居高臨下的個案說情等問題，實實在在地為具體執法辦案工作減輕阻力、排除干擾，營造良好的執法環境，提供強有力的執法保障。
（四）建章立制，構建行政執法的監督體系。
我國現行的城市管理綜合執法模式，起源于1996年 10月 1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關于相對集中行政處罰權的規定但不管是城市管理行政執法局還是其前身是城市管理監察大隊，面臨的最多的執法困境，還是來自與流動商販之間的博弈。從 2006年的“北京城管隊長被殺案”到最近的的“女商販咬傷城管隊員事件”，城管執法與流商之間的暴力沖突一直沒有停息．在“全國城管執法隊伍形象建設年”的2008年，城管執法仍然面臨著嚴重的現實困境。
一、城管執法管理流商的現實困境
一方面，城管執法因多是針對流動商販的無證經營行為，執法手段以沒收處罰為主，這直接損害了流動商販賴以養家糊的能力。因而他們抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管執法部門面對流動商販的抗法甚至暴力抗法，人身安全面臨著威脅，有時又不得不野蠻執法。這就造成了城管執法領域的惡性循環：執法力量在不斷強化，配備的執法工具越來越強大，執法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執法成效不夠明顯。部分執法人員的個人素質不高，執法不文明的現象時有發生，處罰方式隨意性強，執法方式簡單粗暴．例如河南商丘城管執法隊員當街摔爛瓜農西瓜的現象，容易造成了商販對于城管執法人員的仇恨心理和畏懼心理。同時，流動商販的利益得不到合理滿足，生存權得不列保障，社會公眾出于同情弱者的心理，也對城管執法部門，尤其是部分執法人員的粗暴執法嚴重不滿。
二 、分析解讀我國城管執法陷入執法困境的原因
(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考慮
城管執法中暴露出來的許多問題。其實質反映了社會處于轉型期的大背景下，傳統管理理念與多元化社會中日益復雜的社會需求之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，在管理理念上重視執法效率，在管理制度上簡單機械，缺乏人性化考慮，忽視被管理者的需要。這點在城市管理理念中對于流動商販的定位中顯得尤為突出，僅強調流動商販對于城市秩序的破壞，忽視他們的生存權就業權。流動商販往往屬于城市中的弱勢群體 ，文化水平相對較低，多數缺乏一技之長 。缺乏一定的資金改 善經營條件，從事流動經 營屬于迫于生存壓力的無奈之舉。而在國外，人性化理念是國外在城市管理中可以被稱為普世原則，政府需要充分考慮流 動商販的生存需要 ，重在疏導，力求在保障流動商販就業權益、民眾方便和城市秩序之間實現多贏。例如韓國政府 出臺的一系列針對流動商販管理的措施，將市區劃分為三類：第一類是“絕對禁止區域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區。第二類是“相對禁止區域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區，在這里對攤位的規模 、擺攤的時間和經營范 圍有一定的限制，對申請在此擺攤要嚴加管理。第三類是“誘導區域”，一般包括和住宅區分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側道路、經過長時間形成的傳統市場內的道路。流動商販繳納極低的費用之后就可以在“相對禁 止區域”申請到 一個對營業時間和經 營范 圍有明確限制的攤位，或者在“誘導區域”擺攤設點，商販在這類區域內只要經營范圍不違法不妨礙市民方便即為合法。區域和時間劃分清楚不僅有利于執法部門區別對待，也有利于擺攤設點者的自覺遵守。這樣劃分城市區域，不僅滿足流動商販的生存需要，方便了群眾，還有利于將原本散亂的流動商販集中到固定的區域內統一管理。在美國，也有類似的制度，但是相較韓國更加寬松。例如對于偶爾才擺攤而未申請合法攤位的非法攤販，只要民眾不投訴，執法人員一般情況下不會主動取締，真正實現了管理的人性化。[
（二)城管執法人員良莠不齊，執法粗暴
城管執法人員不文明執法是城管執法陷入困境的直接的原因。在我國，城市管理行政執法局是2002年之后才剛剛建立起來的．它集原來分屬于環保、環衛、規劃、工商等職能部門的行政處罰權全部或部分于一身，成員來源復雜多樣，個人素質良莠不齊，加之在處罰流動商販的時候容易遭遇抵抗等客觀因素，致使不文明的執法現象在城管執法懲罰流動商販領域表現得尤其突出。其主要表現就是執法主體在執法過程中作風粗暴、濫用職權隨意罰款。許多城管執法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導致城管執法人員與流動商販之間的矛盾升級，單純的處罰行為演變為雙方的暴力對抗。在O7年發生在北京的“城管協管員圍毆攤主暴打警察”事件，甚至出現了有部分城管執法人員依靠行政執法權作惡一方，成為新的社會不安定因素。城管隊伍素質不高、管理不規范的聞題十分突出。而在美國，在各類執法人員中，只有警察才有權給無證經營的流動商販開具罰單，如果執法人員滋擾小商販的合法經營行為，一經舉報立刻遭到嚴懲。而在韓國，巡查人員一般不沒收違規攤主的東西，但特別管制時例外。執法人員態度非常溫和，忠實履行法規，很少出現與攤主的暴力沖突。如果攤主違規是初次，可能要根據“非法占用道路獲取利益行為”罰款4．5萬韓元(1元人民幣約合120韓元)。一些攤主的物品被沒收后，覺得價值高于這個數，也會交錢領回自己的東西。
(三)法律依據不足．城管職能各地不一
城市行政管理局最初是一個臨時性的機構，缺乏合法地位，后來也是為解決地方財政而成立，同樣缺乏合法地位。《中華人民共和國行政處罰法》雖然規定了有關授權地方政府整合行政處罰權的內容但缺乏與之配套的相關法規，全國城管執法局的職權范圍沒有一個統一明確的界定，其設立和職權范圍基本上是由上級政府決定．這就導致了城管執法權力范圍的無限制。例如，成都市自2003年以來就包括了市容市政、規劃、工商 、食品衛生等類近 120項的行政處罰權：北京市目前已包括 13大類近300項的行政處罰權。然而它們都沒對這些權力行使時的執法方式和執法程序用法律法規的形式加以明確．很顯然這與我國缺乏一部完整統一的行政執法程序法律有關。而在香港，對于流動商販的管理制度類似與韓國，香港食環署陸續出臺《公眾衛生及市政條例》、《小販規例》、《食物業規例》等法規，作為管理流動商販依據。食環署下設小販事務隊(包括總部特遣隊和分區事務隊)進行執法，類似于國內的的城管隊。
（四)流動商販缺乏自我管理和自我約束
我國的流動商販都是小本經營，自發性極強，經常違章占道，破壞城市衛生和城市正常秩序，因此他們也成為城管執法重點“照顧”的對象。即使面對執法人員的不文明執法行為甚至是非法侵犯行為時也沒有可以表達利益的渠道。而在韓國，政府鼓勵流動商販攤主們成立了“全國攤店業主聯合會”．聯合會擁有自己的網站．爭取商販的合法地位。幫助加入的攤主維護自身權利，同時加強內部管理，主動舉報非法經營或是不按規定設攤的商販．協助政府維護城市秩序。
三、因應城管執法現實困境的對策
（一）借鑒優秀管理制度。完善城市區域規劃
城市的起源于商貿。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而產生的，最初的城市管理應當是對于城市內集市的管理。歷代的流動商販對于城市的發展都有重要作用。有很多老字號就是靠走街串巷逐漸打拼起來的，例如著名的“小紹興”就是挑扁擔賣餛飩出身，“張小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍廟”、南京的“夫子廟”也是靠攤販積累起來的名氣和人氣，反而成為城市文化不可缺少的一部分，最終成為一道靚麗的城市文化名片。因此，從這個角度來說，為流動商販規劃專門區域，不但有利于解決這部分人群的就業問題，緩和城管 執法與流動商販之間的矛盾 更有利于整個社會的安定和城市文化的培養。
在具體舉措上可以借鑒韓、美等國的經驗，劃分城市區域，根據城市各區域的用途．以方便民眾生活為原則，放寬對流動商販擺攤的限制條件，劃出不利于 交通 或者有重要象征意義不適于擺攤的“絕對禁止區域”、劃出限制經營范圍和經營時間的“限制經營范 圍區域 ”以及鼓勵流動商販進駐方便民眾生活的“引導區域”，讓商販在許可范圍內合法經營。
同時 。城管執法職能也相應轉變，針對于流動商販的管理由原來的單純“打擊 、罰沒”轉變為“監督為主 ，打擊為輔”，變“堵”為“疏”，疏堵結合 ，促進流動商販主動辦理相關證照，合法經營，自覺維護城市秩序，將流動商販納入到有序的管理軌道，從根源上減少產生沖突，實現文明執法，提高管理效能。
(二)建立和完善城管執法法律體系，規范城管職能
目前，城管部門相對集中行使的職權主要是行政處罰權，其法律依姑是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第 十六條的規定：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關使 。”1997年，北京市宣武區經國務 院批準率先成為城市管理相對集中行政處罰權的改革試點區。2000年，《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（第 63號文件)指出：“實行相對集行政處罰權制度，對于建立‘精簡、統一、效能’的行政管理體制都有意義。”并且要求集中行使行政處罰權的部門應為本級政府的行政機關，不足某一政府部門的內設機構或下設機構。2002年，《國務院關于進一步推進相對集 中行政處罰權工作的決定》使得試點改革發展成為全國通行的制度。
這些文件和規定都成為城管執法行政處罰權的法律依據，但是從全國范圍來看城管執法部門法律地位不明確、各地執法職能范圍不一致和在執法過程中缺乏執法具體標準仍是急待解決的現狀。我國城管立法的當務之急，是盡快制定出一部統一的有關城市管理綜合執法的法律．使城管執法部門的權威性能夠得整個社會的認同。同時明確城管執法的職能范圍．加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準壓縮自由裁量權彈性避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的“城管現象”．不斷提高依法行政 和嚴格執法的質量和水平。
(三)推動成立相關民間組織，促進商販自我管理
在城市管理中．可以適度吸納民間因素參與城市秩序的維護，由政府推動成立小商販自我管理組織，內部提高對流動商販的技術教育。幫助商販掌握一定的職業技能，對外可以協助政府管理小商販，調動商販自身自我管理、自我監督。同時也可以節省行政資源在管理流動商販上的支出，提高行政效率。
【關鍵詞】城管執法權；商販生存權；人權保障
隨著《中華人民共和國行政處罰法行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）第16條的規定的實施，全國開始逐漸推行城市進行相對集中行政處罰權改革，解決了我國城市行政管理領域從建國以來存在著職權交叉、多頭執法、重復處罰、效率低下、執法機構膨脹等問題，即所謂的“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”的現象。但隨著城市化快速發展，小商販群體的出現和治理成為新的“城管問題”，沖突和對抗事件接踵而來。
一、城管執法權與商販生存權矛盾的根源分析
2013年3月7日，一則關于城管與商販沖突的帖子在網絡上引起各方關注，一時間又將問題推到輿論中心處，各方媒體以“廣州城管掐女商販脖子，嚇哭女商販孩子”為題進行跟蹤報道，最終以停職城管隊員而讓憤怒的民意暫時降火。像類似于這樣的事件數不勝數。綜合原因，我們不難發現：（1）城管與其他行政執法機關職能不分，陷入尷尬困境。實踐中城管執法依據來源極其廣泛龐雜，散見于工商、綠化、交通、市容環衛等領域法律法規中。并且這些職能的劃轉主要通過行政機關內部文件而非法律法規或行政規章的形式來實現，違背了職權法定的原則。這種情況下，經常會出現城管部門的相對集中處罰權的行使沒有法律依據和保護。（2）城市化快速進程中引發“弱勢群體”的生存權問題。城市中的攤販，大多是進城務工人員、郊區農民等弱勢群體，而社會保障體系尚沒有為其提供最低生活保障的程度，為了謀生，低成本的擺攤成為這些群體的首選。弱勢群體可以分為城市貧困和農村貧困，農村貧困基本是在一種在貧富差異不大、遠離城市繁華的區域性貧困，而因為各種原因在商品化高度發達的城市謀生的貧困人口，生活壓力和生存成本遠高于農村貧困人口，這也是為什么城市中的類似于商販的弱勢群體更容易產生厭世的、不和諧的社會消極心理。（3）矛盾的直接原因是非人本主義的執法手段和執法程序。城管人員素質良莠不齊，處理“攤販經濟”現象往往執法粗暴，手段單一，對不同情況和影響的違章違法的經營行為不首先進行科學分析，采取人性化執法手段，而經常憑借國家給予的行政權力采用強拿強沒收等手段，違背了現代化城市文明管理的初衷，不但沒有管理好市容整潔和衛生秩序，反而激發了商販等弱勢群體的情緒爆發，引起更深層次的社會矛盾，導致城管執法失靈。
二、解決城管執法權與商販生存權沖突的對策思考
（1）堅持以人為本的執法理念，構建城管與商販良性互動。通過提高城管部門進入門檻，改進執法隊員素質，完善城市管理運行機制，推行文明城管、智慧城管。疏堵結合，以疏為主，將行政強制納入到法制化建設上。要想達到疏堵和諧，就要了解、認識和把握所管理、服務的城市的市情，這樣才能使城市管理貼近民意。（2）城管機制升級，實現“雙贏”。新加坡是享有世界美譽的花園式城市，但它也是從工業時代遺留產物中的“臟、亂、差”生存環境中蛻變出來的，“上世紀九十年代后期，新加坡政府推行小販遷徙計劃，集中建造小販中心，引導流動商販入室經營。浩大的流動商販搬遷工程體現了政府努力建構“花園城市”的決心，也給國民營造了優美的城市環境。最終，通過人性化的疏導結合方式和舉全國之力，新加坡送走了“臟亂差”時代。一方面國家形象得到提升；另一方面，遍布全島的商販群體也獲得了更有利的生存空間，這些都是我們可以借鑒的。（3）城管綜合執法中商販的人權保障。隨著行政處罰權的相對集中和城管綜合執法制度深入執行，城管的職權范圍涉及到城市管理的各個方面，因為都是相關部門的執行權力讓渡到城管部門，所以經常會造成城管執法范圍過大，執法依據缺乏、執法主體不清。輿論上經常出現的城管暴力事件都是體制內的問題誘發的，所以必須建立完善的救濟機制和嚴格的執法監督，如以行政訴訟為主、行政復議為輔助的救濟方式保障商販的人權，建立城管執法責任制，必須按照城管執法與經濟利益脫鉤、與責任掛鉤的原則理順城管執法責任體制，科學配置城管執法主體的職責，建立健全城管執法責任制和執法過錯追究制。人權的核心是“受尊重權”，城管執法人員要懂得換位思考，尊重綜合執法中的相對人。
參 考 文 獻
[1]夏正林.城管執法權的法制化問題研究[J].學術研究.2011（9）
[2]劉儀，李晴.城管執法困境調查及對策研究[J].法治論壇.2012（2）
一、主要做法
新常態、新局面呼喚新的發展方式，如何發揮試點強鎮示范帶頭作用，推進基層政府管理由管控型全能式向現代化服務型轉變，經濟社會發展由指標式粗放化向宜居型綜合式轉變，要靠改革創新。為此，東營市編辦綜合施策，在前期改革的基礎上，以職能轉變為核心，加快推動試點強鎮權力、責任清單式管理；以調整完善機構設置為著力點，不斷優化基層機構編制資源配置；以強化安監、環保能力建設為突破口，進一步深化行政執法體制改革，為基層經濟社會新一輪發展凝聚起了強大動力。
（一）做好接續文章，推動改革舉措持久發力。一是印發了《市委辦公室、市政府辦公室關于進一步加強試點強鎮建設的通知》（東辦字〔2015〕40號），明確自2015年起繼續實施為期3年的試點強鎮建設，并對相關扶持政策和改革舉措進行了調整完善。二是以市委辦公室、市政府辦公室文件形式，對2012年以來試點強鎮建設考核評價情況進行了通報，其中大王鎮、勝坨鎮被評為全市試點強鎮綜合發展先進單位，新戶鎮、牛莊鎮、史口鎮被評為全市試點強鎮跨越發展先進單位。三是制定印發了《關于貫徹東編發〔2014〕30號文件進一步優化試點強鎮行政管理體制有關問題的通知》（東編辦發〔2015〕47號），對前期試點強鎮行政管理體制改革有關政策進行了調整完善。四是推動管理權限動態調整。指導縣區在前期試點強鎮下放管理權限的基礎上，結合行政審批制度改革和經濟社會發展新形勢，按照有增有減的原則，對已下放權限進行了調整，切實提高了下放權限的使用效率。例如，東營市河口區印發了《關于調整河口區試點強鎮放權目錄的通知》（東河編發〔2015〕24號），對新戶鎮、仙河鎮提報的21項權限進行了調整；墾利縣取消了勝坨鎮23項權限，為永安鎮新增了2項權限。
（二）借足改革東風，實現試點強鎮權力、責任清單式管理。一是針對基層政府長期存在的權責不對等現象，按照“權力法定、權責統一”的基本思路，指導試點強鎮兩張清單一并編制。二是編制了試點強鎮“權責清單”參考目錄和模板，并及時下發各縣區參照執行。與此同時，還指導各縣區充分借鑒市直、縣區政府部門權力清單、責任清單編制流程，通過技術共享、人員共享、平臺共享的方式，借足改革東風，切實做好了試點強鎮行政權力清單、責任清單的編制公布工作。三是指導廣饒縣、墾利縣在試點強鎮“權責清單”制定工作中先行一步，積累經驗、示范推進。廣饒縣組織相關人員赴外地進行了學習交流，在此基礎上結合實際，擬定了大王鎮行政權力事項目錄。墾利縣召開了全縣推行鎮（街道）權力清單、責任清單工作啟動大會，出臺了鎮（街道）權責清單制定實施方案和工作規范，在鎮（街道）成立了審核小組，采取“三審三回”的方式，切實做好了“權責清單”的編制工作。截止目前，東營市各縣區試點強鎮“權責清單”均已編制完成，并向社會公布。
（三）適應發展需要，調整優化基層機構設置和人員配備。一是指導縣區對試點強鎮及其他鄉鎮（街道）黨政工作機構、事業單位進行優化調整，明確試點強鎮事業單位結合實際整合為3―4個；省級經濟開發區所在鄉鎮（街道），與開發區管委會按照“鎮區一體”模式綜合設置管理機構；一般鄉鎮（街道）也要結合實際對現有財政撥款事業單位（不含教育、衛生）進行適當整合。二是考慮鄉鎮（街道）開展工作的實際，制定出臺文件鼓勵試點強鎮因地制宜、突出特色，適度打破行政、事業界限，探索由編制管理向崗位管理過渡，切實提高了編制資源的使用效率和工作人員的積極性。三是加強安監、環保等重點領域監管力量。制定印發了《關于進一步加強基層安全生產監管力量的通知》（東編辦發〔2015〕96號），對基層安監機構人員配置、領導配備等提出了明確要求。根據環保監管的工作特點，指導縣區以試點強鎮為核心區，分片派駐了環保執法隊伍，并將其納入綜合執法范圍。截至目前，東營市安監、環保領域已初步構建起了“橫向到邊、縱向到底”的四級監管執法體系。
（四）抓牢重點環節，做好試點強鎮綜合行政執法改革工作。一是確定改革方向。根據上級有關精神，東營市編辦積極創新、分步推進，組織人員先期對試點強鎮進行了認真調研，切實摸清了試點強鎮執法隊伍和機構設置現狀。二是明確改革路徑。結合試點強鎮及其他鄉鎮（街道）黨政工作機構、事業單位優化調整，明確要求試點強鎮統一設置綜合執法辦公室。擬訂了《關于推進綜合行政執法體制改革的意見》，出臺了《關于貫徹東編發〔2014〕30號文件進一步優化試點強鎮行政管理體制有關問題的通知》（東編辦發〔2015〕47號）文件，對試點強鎮推進綜合行政執法的范圍、平臺建設、管理體制以及運行機制等進行了明確。三是抓好改革落實。指導廣饒縣、墾利縣在推進試點強鎮綜合執法方面先試先行，廣饒縣制定了《關于開展鎮街綜合行政執法試點的實施意見》，探索將城鎮管理、規劃建設、土地管理、道路交通等4個領域的53項縣級行政執法權下放并納入大王鎮、稻莊鎮綜合執法范疇；墾利縣印發了《關于開展鎮（街道）綜合行政執法試點工作的實施意見》，確定在城市管理、環境保護、安全生產、食藥監管等9個領域開展綜合執法或聯動執法試點。通過上述試點帶動，有效促進了相關改革的全面推進。
二、存在問題
通過上述改革舉措，試點強鎮經濟社會發展取得了明顯成效。據統計，2015年，大王鎮實現工業主營業務收入1613.2億元，同比增長2.4%；完成社會固定資產投資192.1億元，同比增長5.1%；實現財政收入9.3億元。勝坨鎮實現工業主營業務收入1084.3億元，同比增長0.4%；完成社會固定資產投資114.7億元，同比增長15.1%；實現財政收入2.1億元。其他試點強鎮，特別是史口鎮、新戶鎮和陳莊鎮，相關指標也有不同程度地增長。總體來看，試點強鎮發展呈現出向好一面。但改革不可能一蹴而就，也不可能面面俱到，從前期的改革實踐來看，主要還存在以下幾方面問題：
（一）體制不順，部分職能履行存在障礙。近年來，按照擴權強鎮和行政審批制度改革等工作要求，大量管理權限下放到了基層。但從實際效果來看，由于試點強鎮與縣區直相關部門之間沒有形成良好的協調配合機制，權限下放后沒有得到較好履行，成為了“僵尸權限”。另外，試點強鎮與派駐機構之間，相關體制機制也不夠順暢；例如，前期各試點強鎮雖然都成立了綜合執法辦公室，但由于綜合執法機構與各派駐機構的隸屬關系不同，工作銜接不夠順暢，無法形成工作合力，實踐效果暫時不夠理想。
（二）監管薄弱，重點領域力量有待加強。隨著新型城鎮化建設的不斷深入，試點強鎮面臨的監管壓力越來越大。諸如安全生產、環境保護、食品藥品安全等領域，都需要大量人員力量。但目前來看，試點強鎮的人員編制仍是2010年鄉鎮機構改革期間，根據當時的經濟社會情況核定的，歷經六年的發展變化，不管是從編制總量還是從編制結構上來看，都已不能適應新形勢下試點強鎮快速發展的需求。
（三）資源短缺，綜合發展能力受到限制。通過近幾年的改革發展，試點強鎮在城鎮規劃建設、產業轉型升級和公共服務提供等方面取得了較大成績。與此同時，發展也帶來了人才、土地和資金等方面的需求。目前來看，前期的優惠政策在試點強鎮發展初期，發揮了積極作用；但隨著發展規模和層次的不斷延伸，試點強鎮在人才、土地和資金等方面的短板愈發明顯，其帶頭發展、跨越發展的能力受到了一定限制。
三、對策建議
（一）結合鄉鎮管理體制改革，加強試點強鎮行政管理體制改革頂層設計。針對試點強鎮與縣區直相關部門、派駐機構之間存在的配合張力問題。結合下步鄉鎮管理體制改革，一方面，要加強制度設計，抓住解決問題的牛鼻子，實行重點突破。比如可以探索建立由縣區主要領導任組長的試點強鎮建設領導小組，定期組織相關部門研究解決改革發展中遇到的困難和問題。另一方面，要完善試點強鎮職能配置。可以根據基層發展實際，探索將部分重點領域的監管執法權直接賦予強鎮政府，與此同時，進一步完善派駐機構管理體制，切實補齊試點強鎮發展短板。
（二）根據基層發展形勢需要，增強試點強鎮重點領域人員力量。今年，省政府辦公廳發文要求加強基層鄉村安全生產、建設工程質量安全等領域監管力量。可以說，隨著經濟社會的快速發展，試點強鎮的管理內容、服務對象和工作重點均發生了較大變化。下一步，一是省編辦根據基層發展實際，調整優化指標體系，重新核定試點強鎮及其他鄉鎮（街道）人員編制，進一步優化基層編制資源配置。二是根據試點強鎮安全生產、環境保護、食藥監管等重點領域工作需要，下達一部分專項編制，用于解決發展亟需。三是探索將部分適宜納入政府購買服務范圍的服務事項交由社會承擔，同時將有限編制資源向監管執法領域集中。
