時(shí)間：2023-06-30 17:22:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇衛(wèi)生行政執(zhí)法方式，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：工商行政管理執(zhí)法；問題；措施
[中圖分類號]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-9646（2012）4-0083-02
一、前言
工商行政執(zhí)法部門的執(zhí)法活動中面臨著不容忽視的環(huán)境問題。研究的意義主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一，工商行政管理執(zhí)法活中遇到的若干問題與環(huán)境狀況有關(guān)；第二，行政管理的實(shí)踐活動離不開行政環(huán)境的影響。最近幾年工商行政管理執(zhí)法部門在行政執(zhí)法建設(shè)上取得了較大的進(jìn)步，但是行政執(zhí)法管理的環(huán)境狀況仍不盡如人意。筆者希望通過關(guān)注工商行政管理執(zhí)法的環(huán)境問題,引發(fā)對工商行政執(zhí)法環(huán)境研究的重視，并試圖探尋對策。
二、工商行政管理執(zhí)法環(huán)境存在的問題
1.人員水平欠佳
工商行政執(zhí)法管理人員由于行政執(zhí)法方面的專業(yè)知識掌握甚少，職業(yè)素質(zhì)均偏低，無法承擔(dān)繁瑣的執(zhí)法監(jiān)督任務(wù)。不少執(zhí)法人員甚至連最基礎(chǔ)的工商法規(guī)的知識均不了解，對違法情況錯(cuò)誤定性、偏離處理，甚至越級處罰，進(jìn)而無法保證工商市場行政執(zhí)法監(jiān)管職能的到位[1]。
2.不重視執(zhí)法程序
執(zhí)法程序不重視包括：部分工商行政管理人員根深蒂固的“重事實(shí)，輕程序”觀念。對“先審批、后查處，先立案、后調(diào)查，先告知、后處懲處”等行政管理執(zhí)法程序忽視。因時(shí)間的前后倒置常常造成辦案程序錯(cuò)誤。應(yīng)遵守《行政處罰法》的規(guī)定，不得缺失告知程序和實(shí)施未符合法律程序的行政強(qiáng)制措施。
3.執(zhí)法難
目前，在工商行政管理執(zhí)法的過程中，重人情、執(zhí)行難、干預(yù)多等問題比較突出。隨著現(xiàn)代通信聯(lián)絡(luò)的飛速發(fā)展，對案件的說法越來越多，規(guī)則機(jī)制在道德人情的攻勢下常常會做出讓步，導(dǎo)致行政干預(yù)過重的問題暫時(shí)得不到有效的解決。較難處理好環(huán)境優(yōu)化、企業(yè)發(fā)展與強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法力度之間的關(guān)系[2]。
三、工商行政管理執(zhí)法環(huán)境的解決對策
1.提高人員素質(zhì)
將工商行政管理執(zhí)法人員是否參加過關(guān)于法律知識的培訓(xùn)和考試成績是否優(yōu)異作為能否通過執(zhí)法證年檢登記的一項(xiàng)重要指標(biāo)系數(shù)，未參加過培訓(xùn)或考試成績不合格的不給予年檢登記。此外，以文件的形式規(guī)定處級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部上任前，須通過法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn)和考核，不達(dá)標(biāo)者無法提拔[3]。
2.重視執(zhí)法程序
加強(qiáng)隊(duì)伍人員素質(zhì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法環(huán)境的提高的關(guān)鍵是：執(zhí)法方法的創(chuàng)新。執(zhí)法者在執(zhí)法活動中應(yīng)該改變舊方式的單純清管理、重懲罰，以罰代管的執(zhí)法方式，取而代之以感性執(zhí)法為主的一系列的行之有效的創(chuàng)新執(zhí)法方法。其己經(jīng)成為在行政執(zhí)法活動中，工商行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)環(huán)境并力求創(chuàng)造性的改造環(huán)境以提升工商行政執(zhí)法效率功能的最佳選擇；建立定期執(zhí)法監(jiān)督制度，由監(jiān)督委員會人員定期執(zhí)法檢查。只有這樣，才能保證執(zhí)法的公平、公正、合理、有效，才能真正貫徹“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想；建立獎(jiǎng)懲機(jī)制和相對應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任追究制度。建立錯(cuò)案追究制度，從立案、偵查到執(zhí)行，均由專人負(fù)責(zé)執(zhí)行，出現(xiàn)錯(cuò)誤案件，追查到底，決不姑息，獎(jiǎng)罰分明。
3.克服執(zhí)法難的困境
首先，工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督人員應(yīng)加強(qiáng)與質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生部門的密切配合，以此解決多頭監(jiān)督的情況。其次，工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督部門應(yīng)主動積極地向當(dāng)?shù)卣块T請示與匯報(bào),相互加強(qiáng)溝通理解,正確處理好高效服務(wù)與認(rèn)真執(zhí)法之間的關(guān)系,使地方黨委、政府成為行政執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)有力的后盾。實(shí)現(xiàn)政策與法律的完美結(jié)合。工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督效能的有效發(fā)揮取決于法律自身與政策完善。在市場經(jīng)濟(jì)法制社會框架中，應(yīng)對工商行政監(jiān)督管理進(jìn)行法律上的確切定位，有效解決在工商行政監(jiān)督管理執(zhí)法過程中因法律配套性差、規(guī)定不完備，而造成的有法難依和無法可依和的問題。在立法環(huán)節(jié)方面，應(yīng)當(dāng)行政許可法與憲法的基礎(chǔ)上結(jié)合其他有關(guān)法規(guī)，制定出最合理的工商行政監(jiān)督管理法;相對于法律適用的角度而言，法律的系統(tǒng)性、可操作性與工商行政管理政策問題應(yīng)當(dāng)予以更多的關(guān)注。
四、結(jié)束語
工商行政管理執(zhí)法環(huán)境的提升既是監(jiān)督部門依法行政的需要，更是工商行政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前，關(guān)注并有效解決工商行政監(jiān)督管理的執(zhí)法效能中遇到的問題，迫切需要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督的研究，從全新的角度探討工商行政管理監(jiān)督執(zhí)法效能得以提高的途徑。對環(huán)境的監(jiān)督機(jī)制作用的認(rèn)識需要經(jīng)歷一個(gè)過程，優(yōu)化和建設(shè)環(huán)境更需要從慢到快，從政府各部門自身到工商行政管理機(jī)構(gòu)的多方式、多渠道的廣泛參與。筆者認(rèn)為，隨著理論與實(shí)踐的提升，隨著工商行政監(jiān)督管理部門與政府各級領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境問題的探索與環(huán)境研究重要性認(rèn)識的增強(qiáng)，加之行政監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)在環(huán)境建設(shè)中的不斷努力，影響工商行政監(jiān)督管理執(zhí)法效率的有害因素將會消失，工商行政監(jiān)督管理執(zhí)法部門的效能將不斷提高。
[1]天津市工商局.以服務(wù)意識和創(chuàng)新精神扎實(shí)開展法制宣傳工作[J].工商行政管理,2011（12）.
關(guān)鍵詞：“命令-控制”;型執(zhí)法模式;檢討;法治訴求;變革路徑
基金項(xiàng)目：2011年度文華學(xué)院教學(xué)研究課題“診所式法律教育――構(gòu)建新型實(shí)踐性法律教育體系”階段性研究成果（2011rwjy02）。
一、法治環(huán)境下城管執(zhí)法模式之檢討
城管執(zhí)法的目的是維護(hù)城市的秩序、衛(wèi)生，打擊小攤販、黑車、破壞市容市貌的行為。其本應(yīng)該是為公眾所尊重與支持的。但是，隨著大量暴力流血事件的發(fā)生，城管受到越來越多的質(zhì)疑，其采取的暴力執(zhí)法方式更是飽受詬病。因此，對城管的執(zhí)法模式進(jìn)行檢討顯得就非常重要了。
（一）“命令-控制”型執(zhí)法的弊端。（1）損害被執(zhí)法者的利益。暴力執(zhí)法必然會導(dǎo)致被執(zhí)法者人身和財(cái)產(chǎn)的損害，最重要的是，相對人一方往往沒有意思表示的自由，損害被執(zhí)法者的利益。（2）導(dǎo)致執(zhí)法成本越來越高。為了防止執(zhí)法過程中意外事件的發(fā)生，一些方政府甚至動用財(cái)政資金給城管配備各種保護(hù)裝備。另外，伴隨事件的不斷被曝光，以及行政相對人維權(quán)意識的加強(qiáng)，暴力執(zhí)法遭遇的糾紛越來越多，這也額外地增加了行政成本。（3）損害政府的形象。城管是國家與城市的執(zhí)法者，在外就代表了政府的形象，而其暴力野蠻的執(zhí)法方式，將破壞其原來在公眾心目中的良好形象，失信于民。從宏觀來看，城管繼續(xù)采取這種強(qiáng)硬的執(zhí)法模式，加劇與群眾之間關(guān)系的緊張和沖突，也會影響社會的和諧穩(wěn)定，矛盾沖突不斷。另外，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威，使得民主法治、平等正義在個(gè)別領(lǐng)域成為空談。
（二）暴力執(zhí)法對法治的傷害。法治，即依法而治。我國著名的學(xué)者王利明認(rèn)為，法治的內(nèi)涵應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：法律至上、良法之治、人權(quán)保障、司法公正。按此理解，城管的暴力執(zhí)法是與法治的要求是背道而馳的，其暴力向民，不但是凌駕在法律之上，還是對群眾人權(quán)的侵犯。再者，依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)，假若承認(rèn)城管的行政主體地位，其行使相對集中的行政處罰權(quán)時(shí)，必然要依法行政，以符合依法治國的基本要求。當(dāng)前，城管的暴力執(zhí)法恰恰違反了依法行政的要求，給法治造成傷害。城管執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)當(dāng)然會認(rèn)為自己在依法行政，但是判斷其是否依法行政，要從其權(quán)力運(yùn)行的性質(zhì)與狀態(tài)來作出判斷。從權(quán)力運(yùn)行的程序和權(quán)利權(quán)力的實(shí)體關(guān)系兩個(gè)層面來理解和衡量時(shí)，其結(jié)果可能時(shí)與某些當(dāng)權(quán)部門標(biāo)榜的正義、秩序和公益有所出入。
二、城管執(zhí)法模式的法治訴求
（一）比例原則。比例原則的內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益。比例原則的基本理念是“最小侵害”精神，對行政主體的自由裁量權(quán)進(jìn)行約束，防止權(quán)力的濫用，從而保護(hù)行政相對人的利益。這就要求對城管的執(zhí)法行為要進(jìn)行束縛，改變原來的不合理暴力行為。而目前，城管的暴力事件不斷發(fā)生，引起公眾強(qiáng)力的不滿，其凸顯了約束缺位的問題。在城管與小商販的沖突中，多見執(zhí)法者對商販的“無情打擊”，不見耐心細(xì)致的說服教育。因此，基于比例原則的要求，普及法治理念，需要對城管執(zhí)法行為的合法合理性進(jìn)行法律的約束，樹立其對執(zhí)法對象人格尊嚴(yán)的尊重。
（二）尊重公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。縱觀城管執(zhí)法的主要領(lǐng)域的執(zhí)法行為，包括對無證攤販的取締，以及對所謂違章建筑的拆遷，無不充滿了對公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯現(xiàn)象。在很多地方，“三強(qiáng)”現(xiàn)象，即強(qiáng)拆房、強(qiáng)拖車、強(qiáng)拉財(cái)物已經(jīng)成為城管執(zhí)法的常態(tài)。城管針對無證攤販的查抄、罰沒、踢攤、摔貨等等，是對其行政對象的財(cái)產(chǎn)權(quán)的巨大破壞和剝奪。從某種意義上講，要真正保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須要有健全的行政法律制度對行政權(quán)侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為予以明確的禁止。另外，對于、野蠻執(zhí)法，侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，公民可以通過行政復(fù)議以及行政訴訟來維護(hù)自己權(quán)益。
（三）程序正義。在行政法領(lǐng)域程序正義原則，也稱正當(dāng)程序原則，其基本內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。如果沒有公正的程序可以依靠，行政執(zhí)法權(quán)力很容易變成“肆無忌憚”的強(qiáng)權(quán)。目前我國沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，而有些法規(guī)和規(guī)章也缺乏起碼的程序要求，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序指導(dǎo)，任意行使權(quán)力。變革城管行政執(zhí)法模式，符合法治的要求，必然要重視程序正義。
三、城管執(zhí)法模式的變革路徑
基于行政執(zhí)法方式的日益法治化為城管執(zhí)法模式的改進(jìn)提供了基本的指導(dǎo)理念，對處理好政府與公眾關(guān)系的價(jià)值追求也為城管執(zhí)法模式的變革提供了目標(biāo)。
（一）柔性執(zhí)法的引入。在法治理念的指導(dǎo)下，需要克服以往城管執(zhí)法中單一、野蠻和僵化的執(zhí)法方式，采取更加符合人渴望被尊重和自我實(shí)現(xiàn)的心理特點(diǎn)的方式，那么，柔性執(zhí)法的引入就顯得尤為重要了。
所謂柔性執(zhí)法，是指行政主體主要包括行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)組織運(yùn)用非強(qiáng)制手段依法實(shí)施的行政行為，主要運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)等一系列不具有法律強(qiáng)制力的新型行政行為的總稱。柔性執(zhí)法強(qiáng)調(diào)的是非強(qiáng)制性。注重運(yùn)用多種手段來引導(dǎo)行政相對人行為的正確方向，給相對人一定的靈活度，促使其選擇最小成本的行為方式。
要把柔性執(zhí)法引入城管執(zhí)法中，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強(qiáng)以人為本執(zhí)法理念。其次應(yīng)注重選擇立體的、回應(yīng)型的執(zhí)法模式。再次應(yīng)注意多種執(zhí)法方式相結(jié)合，其中主要包括指導(dǎo)引導(dǎo)、勸告說服、協(xié)商溝通等等。最后應(yīng)將柔性執(zhí)法各項(xiàng)內(nèi)容制度化規(guī)范化。新的理念和新的執(zhí)法手段要得到落實(shí)，有賴于系統(tǒng)化的行政執(zhí)法制度的支撐和保障，需要制度化使其定型。
（二）從單一治理走向公共治理。在相當(dāng)長一段時(shí)間，中國的社會管理是實(shí)行“國家-單位-個(gè)人”的“單一治理”模式。在單一治理模式中，政府被放在社會管理的主體地位，強(qiáng)調(diào)政府是社會和公眾的“主人”這種模式是違法法治的，放大了政府，而忽視了公眾。
基于單一治理模式的弊端，社會對民主法治的追求，公共治理成為了一種新的需求。公共治理強(qiáng)調(diào)的是參與社會管理的不僅僅是政府，還包括民間組織，人民團(tuán)體，公眾個(gè)人等，應(yīng)該廣泛動員各種社會力量參與社會管理和服務(wù)。那什么是公共治理呢？ “公共治理”這一表述可以作為政府創(chuàng)新社會管理的一種闡釋。可理解為面對國家或區(qū)域內(nèi)的公共問題或公共事務(wù)，黨、政府、企事業(yè)單位、社會組織、人民團(tuán)體和人民群眾等治理主體通過對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動，達(dá)到共同的治理目標(biāo)，并形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)，建立共同解決公共問題的縱向、橫向的或兩者結(jié)合的高度彈性化的組織網(wǎng)絡(luò)，從而有效克服單一權(quán)威主體或者單級政府力量所形成的壟斷和低效影響，為國家和社會的良性互動，為解決長期以來的社會弊病建立健全一套常態(tài)的長效治理機(jī)制。
參考文獻(xiàn)：
一、指導(dǎo)思想
按照全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的目標(biāo)要求，進(jìn)一步強(qiáng)化法制監(jiān)督，規(guī)范行政行為，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益；堅(jiān)持外樹形象，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量和行政效能，努力營造公平、正義、文明、和諧的行政執(zhí)法氛圍。
二、工作目標(biāo)
這次活動以市民群眾最終滿意為目標(biāo)，以自行排查整改為手段，充分利用各種形式，積極通過各種活動，著力解決行政執(zhí)法部門中工作標(biāo)準(zhǔn)不夠高，人員素質(zhì)不夠強(qiáng)，行政執(zhí)法不夠規(guī)范，日常服務(wù)不夠到位等問題，進(jìn)一步拓寬工作思路，提升工作標(biāo)準(zhǔn)，提高辦事效率，增強(qiáng)服務(wù)意識，努力打造行政執(zhí)法隊(duì)伍一流素質(zhì)，培養(yǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一流作風(fēng)，樹立行政執(zhí)法人員一流形象，確保行政執(zhí)法工作一流水平。
三、主要任務(wù)
（一）規(guī)范決策制度，強(qiáng)化依法意識。按照科學(xué)決策，民主決策，依法決策的要求，對涉及基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性的事項(xiàng)，對涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策，要健全完善公眾參與聽證、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制。同時(shí)，建立健全集中培訓(xùn)制度，以執(zhí)法人員為重點(diǎn)，舉辦專題培訓(xùn)；以崗位培訓(xùn)為基礎(chǔ)，開展依法行政大討論和執(zhí)法技能大比武活動，強(qiáng)化執(zhí)法人員依法意識。在對外宣傳上，針對不同群體深入推進(jìn)“法律六進(jìn)”活動，引導(dǎo)群眾利用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，在全區(qū)營造良好法制氛圍。（責(zé)任單位：全區(qū)行政執(zhí)法部門）
（二）圍繞服務(wù)群眾，規(guī)范行政行為。按照“以公開為原則，不公開為例外”的原則，公開便民服務(wù)措施，實(shí)行“一站式”窗口服務(wù)。在行政執(zhí)法中，狠抓執(zhí)法隊(duì)伍教育管理，建立健全行政執(zhí)法程序制度，實(shí)行執(zhí)法公示制、罰繳分離制、錯(cuò)案責(zé)任追究制。既堅(jiān)持依法行政，又帶著真情去推動工作；既維護(hù)法律的權(quán)威和大多數(shù)人的利益，又兼顧少數(shù)特別是弱勢群體的利益。不斷改進(jìn)和規(guī)范行政執(zhí)法，積極探索自由裁量權(quán)行使的方法、步驟、順序、時(shí)限等量化運(yùn)作程序，防止自由裁量權(quán)濫用，實(shí)施“三步式”執(zhí)法。（責(zé)任單位：全區(qū)行政執(zhí)法部門）
（三）解決突出問題，提高管理水平。以解決市民群眾最關(guān)心的“熱點(diǎn)”和難點(diǎn)問題為重點(diǎn)，堅(jiān)持規(guī)范管理，因地制宜，注重實(shí)效，進(jìn)一步優(yōu)化、創(chuàng)*市管理機(jī)制，不斷提高城市管理效率和管理水平。消除轄區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生死角，加大綠化保潔力度；加大渣土車野蠻拉運(yùn)、占道經(jīng)營、亂搭亂建治理力度；杜絕施工工地?fù)P塵污染、噪音擾民現(xiàn)象；繼續(xù)加強(qiáng)交通和營運(yùn)秩序整治；抓好安全生產(chǎn)監(jiān)督管理；加強(qiáng)對公共場所衛(wèi)生環(huán)境以及小餐飲、小作坊的食品安全監(jiān)管；對市場交易中的不法行為堅(jiān)決予以打擊。努力創(chuàng)造良好的城市人文環(huán)境、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，提高城市運(yùn)行效率，改善城市環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化城市生活品質(zhì)。（責(zé)任單位：區(qū)經(jīng)貿(mào)局、區(qū)建住局、區(qū)執(zhí)法局、區(qū)市容園林局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)安監(jiān)局、區(qū)農(nóng)工局、區(qū)物價(jià)局、區(qū)食品藥監(jiān)局、工商*分局、質(zhì)監(jiān)*分局、環(huán)保*分局）
（四）堅(jiān)持以人為本，切實(shí)關(guān)注民生。全區(qū)行政執(zhí)法部門在工作中要樹立執(zhí)政為民理念，切實(shí)關(guān)注民生，立足本職工作，積極主動解決市民群眾生產(chǎn)生活中遇到的困難和問題，多為群眾辦實(shí)事、解難題，做到解憂于民，服務(wù)于民。認(rèn)真做好救災(zāi)幫困、醫(yī)療救助、就業(yè)扶助、法律援助、教育保障、文化娛樂等工作，切實(shí)提高市民群眾尤其是弱勢群體的生活質(zhì)量。（責(zé)任單位：區(qū)教育局、區(qū)民政局、區(qū)司法局、區(qū)財(cái)政局、區(qū)人社局、區(qū)文體局）
在此次活動中，全區(qū)各行政執(zhí)法部門既要完善制度，夯實(shí)責(zé)任，又要在日常工作中創(chuàng)新管理，確保長效。尤其是與市民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切的區(qū)民政局、區(qū)建住局、區(qū)市容園林局、區(qū)執(zhí)法局、區(qū)食品藥監(jiān)局、工商*分局、環(huán)保*分局等單位要高度重視，通過這次活動，進(jìn)一步完善管理制度，優(yōu)化工作機(jī)制，提升工作標(biāo)準(zhǔn)，努力做到以下四點(diǎn)：
一是嚴(yán)格執(zhí)法。要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，做到既不失職，又不越權(quán)。對違法行為有案必查、違法必究，對市民群眾反映強(qiáng)烈的違法問題，要敢于碰硬，敢于拿下，做到過罰相當(dāng)、不枉不縱。
二是規(guī)范執(zhí)法。要重視規(guī)范執(zhí)法的制度建設(shè)，完善行政執(zhí)法適用規(guī)則和裁量權(quán)制度，防止行政執(zhí)法權(quán)被濫用。細(xì)化執(zhí)法流程，完善行政執(zhí)法告知、說明理由、回避、調(diào)查取證、聽證、集體決定等制度，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保依法行使權(quán)力。
三是公正執(zhí)法。要對所有社會成員一視同仁，對同樣情形要做出同等處理，做到不偏不倚，公平公正，推進(jìn)“陽光執(zhí)法”。要將執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、適用規(guī)則、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果等向社會公開，自覺主動接受社會監(jiān)督。
四是文明執(zhí)法。行政執(zhí)法人員要善待當(dāng)事人，舉止文明，態(tài)度公允，用語規(guī)范。對違法行為，凡通過教育能夠達(dá)到執(zhí)法目的的，要慎用或少用強(qiáng)制處罰手段。要推行行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式，堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，處理與疏導(dǎo)結(jié)合。要抓好行政執(zhí)法人員紀(jì)律和職業(yè)道德教育，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法人員形象和素質(zhì)。
四、組織領(lǐng)導(dǎo)
成立*區(qū)開展“滿意執(zhí)法在*”專項(xiàng)活動領(lǐng)導(dǎo)小組：
組長：*區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長
副組長：*區(qū)政府辦公室主任
成員：*區(qū)政府辦公室副主任
*分局局長
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)日常工作。辦公室設(shè)在區(qū)政府辦，辦公室主任由*同志兼任，副主任由*同志擔(dān)任。
五、方法步驟
（一）宣傳動員階段（今年10月21日至10月22日）
各成員單位根據(jù)活動總體要求，成立活動領(lǐng)導(dǎo)小組，制定各自實(shí)施方案，細(xì)化任務(wù)，明確標(biāo)準(zhǔn)，全面部署，廣泛宣傳。實(shí)施方案于10月21日前報(bào)活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
（二）組織實(shí)施階段（今年10月23日至11月18日）
各行政執(zhí)法部門要全面深入查找自身存在問題，以規(guī)范執(zhí)法行為、提高服務(wù)質(zhì)量為內(nèi)容，以群眾滿意為目標(biāo)，積極對存在的問題進(jìn)行整改，確保活動不走過程、取得實(shí)效。
（三）檢查驗(yàn)收階段（今年11月19日至11月20日）
各單位認(rèn)真總結(jié)活動開展情況，積極鞏固活動成果。區(qū)活動領(lǐng)導(dǎo)小組通過聽取匯報(bào)、實(shí)地檢查、問卷調(diào)查、明察暗訪等形式對各行政執(zhí)法部門進(jìn)行評估、打分、排序，對活動開展成效明顯的部門進(jìn)行通報(bào)表彰，排序靠后或群眾意見較大的部門進(jìn)行通報(bào)批評，并責(zé)成繼續(xù)進(jìn)行整改。
六、幾點(diǎn)要求
（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識。開展“滿意執(zhí)法在*”活動是區(qū)政府配合提升我區(qū)“兩率一度”工作的重要手段，將對提升我區(qū)“兩率一度”產(chǎn)生積極的作用。各行政執(zhí)法部門要高度重視，把此項(xiàng)活動作為當(dāng)前一項(xiàng)重要工作來抓，確保抓出成效。
（二）分工負(fù)責(zé)，密切配合。各行政執(zhí)法部門既要嚴(yán)格按照職責(zé)分工，抓好自身行政執(zhí)法行為的規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量的提升，又要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，密切合作，合理把握工作銜接的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)無縫隙合作或聯(lián)合行動，共同營造良好的行政執(zhí)法環(huán)境。
從目前來看，一些地方政府總是給城管“壓擔(dān)子”，讓城管變得越來越“全能”，但這樣的管理效果并不好。過往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，不僅要強(qiáng)調(diào)“努力提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，更需要“理順城管執(zhí)法體制”，厘清城管的職能邊界，進(jìn)而讓城管在“有所為有所不為”中有好的作為。
“無所不管”的城管使處罰權(quán)泛濫
城管綜合執(zhí)法權(quán)，始于1996年行政處罰法確立的“相對集中行政處罰權(quán)”。該法第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。”
緊接著，2002年8月，國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)的工作。
城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)制度隨之在全國鋪開，它旨在解決“八個(gè)大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”的問題，但沒想到的是，各地政府不斷授予城管新的職責(zé)，造成城管處罰權(quán)的泛濫。
目前，西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例規(guī)定的城管職能包括市容、城鄉(xiāng)規(guī)劃、園林綠化等方面；上海市城市管理行政執(zhí)法條例規(guī)定的城管職能包括綠化、環(huán)保、水務(wù)、建設(shè)、工商管理等九大方面；武漢市城管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括城市道路、橋梁維護(hù)、城鎮(zhèn)燃?xì)狻h(huán)境衛(wèi)生等15個(gè)方面……
反映到現(xiàn)實(shí)生活中，每個(gè)方面都包括紛繁復(fù)雜的具體事項(xiàng)，細(xì)化起來，西安市僅僅城市市容和環(huán)境衛(wèi)生所涉及的行政處罰就包括53個(gè)具體事項(xiàng)，廣州市城管執(zhí)法的12個(gè)方面工作，竟然包括321個(gè)具體事項(xiàng)。
更值得注意的是，在目前一些城市自行制定的城市管理?xiàng)l例中，“主要職責(zé)”這一條款的最后一條幾乎都是“承辦市委、市政府交辦的其他事項(xiàng)”。“這個(gè)‘其他’就成了工作任務(wù)的無底洞，讓城管成為地方政府隨叫隨到的突擊隊(duì)。”西安市城管執(zhí)法局局長呂強(qiáng)說。
“借法執(zhí)法”的城管屢遭執(zhí)法尷尬
如今，城管隊(duì)伍中流傳著這樣一個(gè)說法：“城管是個(gè)筐，什么都往里面裝。”但是，仔細(xì)觀察就會發(fā)現(xiàn)，給城管的大多數(shù)是“難啃的骨頭”，城管屢屢遭遇執(zhí)法尷尬。
寵物隨地便溺，當(dāng)事人經(jīng)常不以為意，扭頭就走。城管既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份證明，只能自己清理干凈。
機(jī)動車違章占道被城管抄牌貼條，有些司機(jī)對此視而不見，根本不去城管部門接受行政處罰。
有時(shí)，違章建筑也會變得“理直氣壯”，阻礙城管執(zhí)法，因?yàn)槟玫搅艘?guī)劃審批……
“在傳統(tǒng)的執(zhí)法體系中，從查處到執(zhí)行是一個(gè)完整過程，而城管執(zhí)法享有的執(zhí)法權(quán)是有限的，行政強(qiáng)制權(quán)只包括扣留、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場、扣押、查封、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，憑借這些有限的措施進(jìn)行大量的現(xiàn)場執(zhí)法，難免帶來執(zhí)法困境。”中央民族大學(xué)教授熊文釗說，同時(shí)，一些地方政府把很多本不屬于城管的事項(xiàng)交給了城管，卻忽視了城管執(zhí)法的執(zhí)法條件和技術(shù)手段，忽視了城管和其他職能部門的配合，進(jìn)而導(dǎo)致一部分事項(xiàng)無法執(zhí)行。
除了“管不了”“管不好”，“怎么管”也是城管頭疼的問題。南京某區(qū)城管大隊(duì)賈副大隊(duì)長講述了自己的經(jīng)歷：“有一次拆除違章建筑時(shí)，由于一直找不到當(dāng)事人，根據(jù)《南京市容環(huán)境管理?xiàng)l例》可以張貼送達(dá)的規(guī)定，我們把通知書張貼在違章建筑上。在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)當(dāng)事人沒有自行拆除，我們進(jìn)行了拆除，結(jié)果被告上了法院。最終法院根據(jù)民訴法規(guī)定的送達(dá)方式中沒有張貼送達(dá)，判我們敗訴了。”
這是“借法執(zhí)法”惹的禍。“我們至今還沒有全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)，城管執(zhí)法只能依據(jù)各種各樣的法律法規(guī)。”清華大學(xué)教授余凌云說，但是，同一違法事實(shí)往往有多個(gè)相應(yīng)的法律條款，并且這些法律法規(guī)的時(shí)間、級別、類型、處罰標(biāo)準(zhǔn)不同，這就導(dǎo)致執(zhí)法的統(tǒng)一性、準(zhǔn)確性不足，執(zhí)法相對人容易產(chǎn)生異議。更嚴(yán)重的是，“借法執(zhí)法”會讓百姓產(chǎn)生“城管無執(zhí)法權(quán)”的質(zhì)疑和對城管執(zhí)法的抵制。
“無爹無娘”的城管狀況必須改變
“無所不管”的城管為什么還要“借法執(zhí)法”甚至陷入一個(gè)個(gè)執(zhí)法尷尬？西安市城管局局長呂強(qiáng)給出的答案是：城管“無爹無娘”。
“一直以來，各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于地方市、縣政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省級政府和中央政府中沒有單獨(dú)的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)主管部門，這就造成城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在著訴求難達(dá)上級政府和中央政府的困難。”呂強(qiáng)說，各級政府和部門決策時(shí)，就可能會忽略城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和城管執(zhí)法事業(yè)的利益，使得城管看似越來越“全能”，實(shí)則越來越“無力”。
怎么辦？西北政法大學(xué)行政法學(xué)院院長王周戶建議，應(yīng)該加強(qiáng)城管體制的頂層設(shè)計(jì)，國家應(yīng)出臺一部規(guī)范城市管理的基本法律，明確城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等問題，使得城管執(zhí)法不靠“人”（地方政府）而靠制度（法律規(guī)定）運(yùn)轉(zhuǎn)。
“但是，由于每個(gè)城市功能、特色不一樣，很難從中央層面對全國城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，因此，我們更需要地方的自主改革和創(chuàng)新。”北京大學(xué)教授湛中樂說。
湖南省長沙市正在大力推進(jìn)城管公安“雙劍合璧”。“由于公安主動參與、提前介入、積極配合，城管的行政執(zhí)法不僅得到了支撐，還避免了沖突。”長沙市城市管理和行政執(zhí)法局局長肖雄飛說，截至目前，長沙城管公安已發(fā)展到280人，處置突發(fā)事件200余起，疏導(dǎo)化解各類矛盾4269起。
關(guān)鍵詞：旗縣城鄉(xiāng)；文化市場；行政執(zhí)法；思考
改革開放三十年來，特別是近幾年來，隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出發(fā)展的強(qiáng)勁勢頭，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大了，居民收入提高了，廣大農(nóng)民的物質(zhì)生活水平也大幅度提高了，與此同時(shí)，其文化生活也豐富多彩了。如網(wǎng)吧、歌廳、娛樂會所等文化經(jīng)營單位遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)村。一改過去“白天看乞丐，晚上聽鼓匠”的落后貧困文化生活。廣大農(nóng)民也有錢有機(jī)會進(jìn)歌廳，走會所，玩“電”。用農(nóng)民們的話來說，就是城里人一樣了。確實(shí)是這樣，城鄉(xiāng)文化的繁榮，彌補(bǔ)了村民文化生活的貧乏，給人們帶來了精神享受。但也不容樂觀的是，在城鄉(xiāng)文化生活豐富的同時(shí)，也帶來了一些不容忽視的，應(yīng)該引起社會關(guān)注的，文化行政執(zhí)法者注意的問題。因此，如何凈化縣域城鄉(xiāng)文化市場，促進(jìn)城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，提升城鄉(xiāng)居民文化享受的品位等問題，應(yīng)該引起文化行政執(zhí)法者的思考。
一、旗縣城鄉(xiāng)文化市場的現(xiàn)狀
近兩年來，筆者對縣域內(nèi)的文化單位和個(gè)體文化活動團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了調(diào)查，比較大型的文藝團(tuán)隊(duì)有組建于1984年4月的晉劇團(tuán)，組建于1966年12月1日的烏蘭牧騎，還有縣文化館；民間文藝社團(tuán)有二十八家，社區(qū)有體育場、車站廣場、街心公園、土貴山公園、燈光場活動。特別農(nóng)村三五一伙走街竄戶賣藝為生者達(dá)四十八人。還有印刷經(jīng)營企業(yè)16家，網(wǎng)吧38家，出版物經(jīng)營單位24家，音像制品經(jīng)營單位29家。這些文化團(tuán)體和活動場所，為廣大市民和農(nóng)村群眾提供了豐富的文藝節(jié)目，是值得肯定的。文化市場的興起與繁榮，推動了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決了部分城鄉(xiāng)居民的就業(yè)問題。但也應(yīng)該看到，在這些文化團(tuán)體和民間文藝組織，及其他文化經(jīng)營單位中，存在著一些問題，有待進(jìn)一步整治，以使其能夠更好地為廣大城鄉(xiāng)居民服務(wù)，為其提供更好的精神食糧。
二、旗縣文化行政執(zhí)法的現(xiàn)狀
近幾年來，縣文化行政執(zhí)法大隊(duì)以保障文化市場的平安有序、健康發(fā)展為目標(biāo)，重點(diǎn)加強(qiáng)了對文化經(jīng)營單位和團(tuán)體的有關(guān)法律法規(guī)宣傳，對重點(diǎn)單位和個(gè)體組織加強(qiáng)了日常監(jiān)管。如2012年7至12月份，縣文化行政執(zhí)法大隊(duì)共出動檢查五百零三人次，檢查文化經(jīng)營單位九十三家次。召開了三次全縣文化經(jīng)營單位業(yè)主會議，學(xué)習(xí)了相關(guān)的法律法規(guī)及文件精神，強(qiáng)化縣域內(nèi)守法經(jīng)營及安全生產(chǎn)的意識。在文化局的牽頭下，文化行政執(zhí)法大隊(duì)聯(lián)合公安、工商、消防、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等部門，對全縣的網(wǎng)吧、音像、出版物、印刷業(yè)和無證游商等開展了專項(xiàng)整治，取締無證演出十二起，取締無證經(jīng)營音像制品地?cái)偸€(gè)，收繳非法音像制品二百五十八張，取締無證經(jīng)營書報(bào)地?cái)側(cè)齻€(gè)，查繳各類非法書報(bào)刊八百余冊，取締無證游戲機(jī)室六家，立案調(diào)查一起。這些整治行動，極大地震懾了非法文化活動，也提高了文化演出和經(jīng)營單位的守法經(jīng)營意識，推動了縣域內(nèi)文化市場的健康發(fā)展。但也存在著執(zhí)法不力，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至等問題。
三、旗縣城鄉(xiāng)文化市場監(jiān)管不力與文化行政執(zhí)法存在問題的原因
首先，我們應(yīng)該看到，旗縣文化執(zhí)法大隊(duì)存在著人員緊缺的問題，這直接導(dǎo)致了文化市場監(jiān)管不力問題的出現(xiàn)。旗縣文化執(zhí)法大隊(duì)是文化局的下屬單位，人員編制受局人事關(guān)系的左右，如果領(lǐng)導(dǎo)對文化監(jiān)管工作不重視，就出現(xiàn)了在編人員不足的現(xiàn)象，而這就是造成縣域城鄉(xiāng)文化市場監(jiān)管不力的重要原因。依照自治區(qū)和烏蘭察布市有關(guān)農(nóng)村文化市場管理與考核辦法的要求，各旗縣文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制應(yīng)不少于10人，而我旗文化市場行政執(zhí)法大隊(duì)編制僅5人，還有一個(gè)年老體弱，等待退休，實(shí)際在崗人員只有4人。城鄉(xiāng)文化市場的迅猛發(fā)展壯大，與執(zhí)法人員編制配置過小形成巨大差距，“小隊(duì)伍”管理大市場的小馬拉大車式管理模式，嚴(yán)重制約了文化行政執(zhí)法能力的發(fā)揮，其執(zhí)法不力也就在必然之中。
其次，農(nóng)村文化經(jīng)營市場較城市有其自身特點(diǎn)，分散經(jīng)營，網(wǎng)點(diǎn)不集中，安全隱患多。旗縣文化單位，特別是個(gè)體文化團(tuán)體，常以農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)為活動主場所，加之經(jīng)營者和消費(fèi)者文化素質(zhì)相對較低，法律意識淡薄，不健康的節(jié)目常為演唱者首選，以提振所謂的人氣，增加收入，卻嚴(yán)重地毒害了青少年，擾亂了文化市場的秩序。還有就是外地來我旗進(jìn)行文化交流的個(gè)人文藝組織，常以不健康的內(nèi)容吸引觀眾，給當(dāng)?shù)孛癖娫斐蓸O大的精神傷害。那些散落在城鄉(xiāng)結(jié)合部的網(wǎng)吧，管理更是漏洞百出。網(wǎng)吧經(jīng)營者只追求經(jīng)濟(jì)利益，一則違規(guī)接納未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧，二則超時(shí)經(jīng)營現(xiàn)象極為普遍，加之消防意識淡薄，時(shí)有安全問題發(fā)生，文化執(zhí)法大隊(duì)在檢查時(shí)很難做到一查到底，不留死角的目標(biāo)。
第三，文化執(zhí)法需要與其他單位聯(lián)合行動，卻是牽頭難，常常“胎死腹中”。文化單位在地方本來是“軟”單位，加之我國法律、法規(guī)不健全，執(zhí)法力量又薄弱，設(shè)備配備不全，如此小隊(duì)伍，卻要管理好“市場大、任務(wù)重、責(zé)任大”的這個(gè)城鎮(zhèn)和農(nóng)村廣大的文化市場，難度可以想見。特別是近年來，社會上的一些人，只追求錢不講社會責(zé)任，變得膽大妄為起來，根本不把文化執(zhí)法人員放在眼里，對違法分子沒有任何震懾力。這就需要聯(lián)合執(zhí)法，但聯(lián)合執(zhí)法誰牽頭、誰負(fù)責(zé)、費(fèi)用誰開支，這些問題文化執(zhí)法大隊(duì)是無力解決的，要進(jìn)行相關(guān)的專項(xiàng)整治，也是極其困難的。
四、完善城鄉(xiāng)文化市場行政執(zhí)法的建議
首先要增強(qiáng)文化市場行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，增加執(zhí)法人員編制，落實(shí)文化執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)，確保執(zhí)法工作正常展開。
其次要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，確保文化市場平穩(wěn)有序，發(fā)現(xiàn)問題重拳出擊，以高頻次、高強(qiáng)度確保農(nóng)村文化市場的平衡有序發(fā)展。
最后要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法方式，采用全面檢查與重點(diǎn)檢查相結(jié)合，縱向檢查與橫向檢查相結(jié)合，不斷吸收運(yùn)用先進(jìn)的檢查方法，確保文化執(zhí)法工作步調(diào)一致、均衡發(fā)展，為創(chuàng)建健康、繁榮、美麗的新型城鎮(zhèn)與新農(nóng)村保駕護(hù)航。
一、重點(diǎn)突出，整體推進(jìn)，扎實(shí)開展法制教育培訓(xùn)
1、以領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法為龍頭，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策和依法執(zhí)政能力。一是將干部學(xué)法納入學(xué)習(xí)計(jì)劃。領(lǐng)導(dǎo)干部在堅(jiān)持理論學(xué)習(xí)的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對《憲法》、《行政處罰法》及城市管理相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，不斷提高自身的法律素養(yǎng)。二是定期舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座。對新出臺的法律法規(guī)，在積極參加上級培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，定期舉辦法制講座，便于領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)掌握新法律法規(guī)的條款內(nèi)容、精神實(shí)質(zhì)，增強(qiáng)貫徹執(zhí)行的自覺性。三是進(jìn)行法制警示教育，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念、守法意識，做到自重、自省、自警，保持廉潔清正，爭做遵紀(jì)守法的好干部。
2、以執(zhí)法人員普法教育為重點(diǎn)，不斷提高依法行政和依法執(zhí)法水平。采取集中授課與自學(xué)相結(jié)合的方式，構(gòu)筑局、大隊(duì)、中隊(duì)三級培訓(xùn)體系。完善執(zhí)法人員法制培訓(xùn)制度，確保培訓(xùn)覆蓋面達(dá)100%。開展全員大練兵培訓(xùn)，切實(shí)提高執(zhí)法隊(duì)員的政治、業(yè)務(wù)、法律素質(zhì)和依法執(zhí)法水平。運(yùn)用多種方式實(shí)施法制培訓(xùn)網(wǎng)上管理，提高法制教育的參與率和覆蓋面。
二、以普促治，普治并舉，積極開展市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)的依法治理
1、強(qiáng)化制度建設(shè)，推進(jìn)城市管理的法制化、規(guī)范化。不斷完善各項(xiàng)執(zhí)法制度、行為規(guī)范、工作標(biāo)準(zhǔn)、操作流程，建立行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法公示制、重大案件會審制，過錯(cuò)責(zé)任追究制、評議考核制、隊(duì)員申訴制等監(jiān)督考核制度，并匯編成冊，嚴(yán)格執(zhí)行，逐步實(shí)現(xiàn)由“人管人”向“制度管人”的轉(zhuǎn)變。
2、改革行政審批制度，加大政務(wù)公開力度。實(shí)行“陽光”操作，把涉及行政收費(fèi)的一些審批項(xiàng)目，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、程序等進(jìn)行公開，規(guī)定辦結(jié)時(shí)限，作出服務(wù)承諾；嚴(yán)格按照《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)范審批程序，簡化審批環(huán)節(jié)，提高工作效率。
3、規(guī)范執(zhí)法行為，推進(jìn)依法行政。一是建立執(zhí)法人員行為規(guī)范。執(zhí)行公務(wù)時(shí)著裝整齊，儀表大方；糾正違章時(shí)堅(jiān)持做“五先”：即教育在先、亮證在先、禮貌稱呼在先、指出違法事實(shí)在先、告知當(dāng)事人應(yīng)如何依法作為在先；接待群眾來訪時(shí)要求文明用語，規(guī)范接待，切實(shí)做到投訴事件“件件有人管、件件有結(jié)果、件件有回復(fù)”，確保處理率100%。二是堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合。將“文明執(zhí)法”細(xì)化為“文明管理、嚴(yán)格執(zhí)法”，按照“一教育、二整改、三處罰”的執(zhí)法方式，努力推進(jìn)“人性化管理”。三是落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。建立行政違紀(jì)行為的懲戒規(guī)范，實(shí)行行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，做到執(zhí)法責(zé)任“三落實(shí)、三公開、三上墻”，即執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)到執(zhí)法單位、落實(shí)到執(zhí)法人員；辦理程序公開、辦事人公開、監(jiān)督電話公開；執(zhí)法程序上墻、崗位職責(zé)上墻、崗位責(zé)任人上墻。四是加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督方面，加大考核督查力度，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正、予以通報(bào)；在外部監(jiān)督方面，建立行風(fēng)監(jiān)督員制度，設(shè)立局長信箱，開通投訴熱線等，將執(zhí)法人員的行為置于各種監(jiān)督之下。
三、開拓思路，精細(xì)管理，全面推進(jìn)城市“網(wǎng)格化”管理新模式
1、將以往的粗放管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理，對城區(qū)的執(zhí)法區(qū)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)區(qū)域定點(diǎn)值守、一般區(qū)域流動巡查、重點(diǎn)時(shí)段全程監(jiān)控的網(wǎng)格化管理。通過日常考評與年度考評相結(jié)合的方法，督促執(zhí)法隊(duì)員提高責(zé)任心，加強(qiáng)管理，對行政相對人在空間上和時(shí)間上進(jìn)行準(zhǔn)確定位，提高管理效能；從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)，真正做到發(fā)現(xiàn)問題在現(xiàn)場、處理問題在現(xiàn)場、督查問題在現(xiàn)場、意見反饋在現(xiàn)場、檢查驗(yàn)收在現(xiàn)場，實(shí)行對具體問題的動態(tài)化管理；將網(wǎng)格內(nèi)的各項(xiàng)行政執(zhí)法職能，集中在負(fù)責(zé)該網(wǎng)格單元的城市管理執(zhí)法人員身上，做到全面管理、全面負(fù)責(zé)。
2申報(bào)城市管理局，行使集中行政處罰權(quán)，包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)；工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無證商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占道路行為的行政處罰權(quán)等七項(xiàng)職責(zé)。
3、嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰法的各項(xiàng)規(guī)定，保證在“網(wǎng)格化”管理的模式中全面、正確地實(shí)施行政處罰法，促進(jìn)依法行政。
四、創(chuàng)新形式，注重實(shí)效，積極開展豐富多彩的法制宣傳活動
關(guān)鍵詞：和諧工商制約因素破解對策
當(dāng)前在構(gòu)建社會主義和諧社會的總體目標(biāo)下，“和諧”已被廣泛地應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，成為政治活動和社會運(yùn)轉(zhuǎn)的理論引導(dǎo)，也為工商行政管理機(jī)關(guān)履行市場監(jiān)管職責(zé)注入了活力。在這種形勢下，“和諧工商”應(yīng)運(yùn)而生，對工商部門履職賦予了新的內(nèi)涵，提出了更高層次的要求。但不容忽視的是，近幾年來，因工商行政執(zhí)法行為而引發(fā)的行政訴訟、行政復(fù)議、個(gè)案一直居高不下，而且直接勝訴率不足50％，另有30％的行政訴訟案件是由于工商部門改變具體行政行為后，原告在其利益得到維護(hù)的情況下而申請撤訴的，這顯然與構(gòu)建和諧社會的大環(huán)境不合拍，在很大程度上損害了工商部門的社會形象，制約著和諧工商的建設(shè)。筆者試通過剖析某市工商系統(tǒng)近三年來發(fā)生的162起行政爭議案件的基礎(chǔ)上。對當(dāng)前制約和諧工商建設(shè)的因素作一粗淺分析歸納，并結(jié)合基層工商行政執(zhí)法實(shí)踐提出相應(yīng)的破解對策，以求教于同仁。
一、當(dāng)前工商行政爭議的主要類型及涉及領(lǐng)域
從所發(fā)生的162起行政爭議案件涉及范圍分析，當(dāng)前行政爭議已經(jīng)遍及工商行政管理部門法定職能的所有領(lǐng)域：
(一)涉及行政許可的行政爭議案件大幅度上升且敗訴率較高。行政許可爭議案件數(shù)量年增長率超過30％。主要是《行政許可法》頒布施行后。申請人依法維權(quán)的法律意識增強(qiáng)。
(二)行政處罰和行政強(qiáng)制措施在行政爭議案件中所占的比例有所下降且直接勝訴率較高。從法院和復(fù)議機(jī)關(guān)的審理結(jié)果來看，工商部門涉及行政處罰的直接勝訴率為61％。表明《行政處罰法》實(shí)施多年后，各級工商部門相應(yīng)建立了案件核審制度、聽證制度、案件主辦人制度和錯(cuò)案責(zé)任追究制度，執(zhí)法辦案質(zhì)量有了明顯提高。
(三)行政不作為爭議案件也占有較大的比重。在不作為行政爭議中，工商部門由于在相關(guān)手續(xù)程序上不夠嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范，導(dǎo)致敗訴率較高。
(四)行政收費(fèi)行為成為新的爭議焦點(diǎn)。經(jīng)營者對工商部門的規(guī)費(fèi)征收行為抵觸情緒強(qiáng)烈，且已經(jīng)不滿足于投訴，而是直接向法院提出行政訴訟。
二、引發(fā)行政爭議的主要原因
當(dāng)前引發(fā)工商行政爭議的原因是多方面的，歸納起來主要有以下三個(gè)方面：
(一)具體行政行為相對人的理性維權(quán)意識有所增強(qiáng)。隨著《行政許可法》等一系列法律的頒布施行，使得“民告官”案件審理有了日臻完善的法律依據(jù)，逐步走上了法治軌道，管理相對人對行政訴訟和行政復(fù)議有了重新的認(rèn)識，選擇公力救濟(jì)和理性途徑解決問題。
(二)行政行為失范、粗暴執(zhí)法、缺乏誠信，漠視當(dāng)事人的合法權(quán)利。
(三)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)人員和一些“土律師”為牟取非法利益，故意曲解法律，鼓動相對人無理纏訴，甚至以告官為名威脅執(zhí)法人員。
三、當(dāng)前構(gòu)建“和諧工商”的制約因素剖析
(一)財(cái)政保障體制乏力，全面履職難以到位。由于多方面的原因，工商部門人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)的撥付，必須以完成罰沒入庫和規(guī)費(fèi)征收預(yù)算目標(biāo)為前提，基層執(zhí)法人員形象地比喻成“吃自己種的皇糧”。因此，一些基層工商部門為了保障工資發(fā)放和工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，在執(zhí)法辦案和規(guī)費(fèi)征收工作上傾注了大量的人力、財(cái)力和精力，而其他沒有罰沒收入的監(jiān)管工作則是被動應(yīng)付，導(dǎo)致全面履職不能到位，埋下了巨大的潛在履職風(fēng)險(xiǎn)。某工商所在企業(yè)年檢時(shí)由于收費(fèi)不規(guī)范，在不到一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)就被企業(yè)兩次告到法院。
(二)依法行政意識不強(qiáng)，執(zhí)法方式缺乏理性。一些執(zhí)法人員依法行政意識淡薄，缺乏依法行政的理性思維習(xí)慣，不能嚴(yán)格依照法定程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，執(zhí)法方式簡單粗暴，為擺平管理對象，濫用行政強(qiáng)制措施，甚至情緒化執(zhí)法。少數(shù)執(zhí)法人員在執(zhí)法中不講誠信，對當(dāng)事人作出違反法定原則的承諾，誤導(dǎo)當(dāng)事人，最終導(dǎo)致無法履諾，繼而引發(fā)行政爭議。某工商所執(zhí)法人員在市場管理中與經(jīng)營戶發(fā)生矛盾，一怒之下，將經(jīng)營戶銷售的價(jià)值20多元的蔬菜予以扣押，后又因保管不當(dāng)，造成扣押的蔬菜腐爛，以致當(dāng)事人多次上訪，并申請行政復(fù)議和提起國家賠償訴訟。
(三)執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，行政行為不夠規(guī)范。隨著市場經(jīng)濟(jì)法律體系的不斷完善，對工商執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職質(zhì)量提出更高更嚴(yán)的要求，執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)短期內(nèi)難以適應(yīng)。一些執(zhí)法人員對法律宗旨、證據(jù)收集規(guī)則、法律適用原則等專業(yè)知識知之不深、研之不透、用之不準(zhǔn)，導(dǎo)致作出的具體行政行為缺乏準(zhǔn)確性和規(guī)范性，甚至越權(quán)行政。某縣工商局對某文教用品廠作出注銷登記時(shí)，未依照法定程序和實(shí)質(zhì)要件審查申請注銷行為人的主體資格，導(dǎo)致違反法定程序和實(shí)體要件而作出注銷登記決定，造成利害關(guān)系人越級上訪。最終，法院認(rèn)定工商部門注銷登記行為違法而判決撤銷，當(dāng)事人據(jù)此向工商部門要求國家賠償數(shù)額達(dá)245萬元。
(四)行政執(zhí)法缺乏說理，執(zhí)法對象難以接受。一些執(zhí)法人員在作出影響到相對人權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，不依照法律規(guī)定告知當(dāng)事人作出具體行政行為的事實(shí)、理由和依據(jù)，甚至拒絕聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，漠視當(dāng)事人的合法權(quán)利、使當(dāng)事人氣不順、心不服。某鎮(zhèn)衛(wèi)生院將收受他人的回扣款記人單位大賬，該縣工商局認(rèn)定其構(gòu)成商業(yè)賄賂行為而作出行政處罰。由于工商部門的處罰決定書中未說清楚定性和處罰的理由，引起當(dāng)事人的不滿而申請行政復(fù)議。經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)向申請人講清商業(yè)賄賂與回扣的本質(zhì)區(qū)別以及社會危害性后，當(dāng)事人表示接受處罰，并主動撤回了復(fù)議申請。
(五)自由裁量幅度過寬，行政處罰有失公正。行政處罰自由裁量權(quán)如何公正、規(guī)范行使，一直是困擾工商行政執(zhí)法的難點(diǎn)。立法條款的原則過于模糊、執(zhí)法素質(zhì)的參差不齊、違法行為的千差萬別，極易造成行政處罰裁量權(quán)行使不當(dāng)，繼而引起社會各界的誤解、指責(zé)。一些執(zhí)法人員在適用法律法規(guī)定性處罰時(shí)，置《立法法》明確規(guī)定的“新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法”以及“從舊兼從輕”的法律適用原則于不顧，為我所用，甚至同一執(zhí)法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人相同的違法行為而選擇不同的法律定性處罰，引起當(dāng)事人對工商行政執(zhí)法目的的質(zhì)疑。某經(jīng)營者銷售的產(chǎn)品標(biāo)識上含有不真實(shí)內(nèi)容，當(dāng)?shù)毓ど叹诌m用《反不正當(dāng)競爭法》對其罰款9.5萬元，而對于另一個(gè)有著
相同違法行為的經(jīng)營者則適用《廣告法》對其罰款1萬元。
(六)行政許可糾紛凸現(xiàn)，工商處理依據(jù)不足。《行政許可法》施行后，許多歷史遺留問題顯現(xiàn)出來，特別是對一些股權(quán)歸屬、股東簽名真?zhèn)巍⒐蓶|會決議效力、利害關(guān)系人利益保護(hù)等棘手問題，當(dāng)事人均轉(zhuǎn)向工商部門要求行政確認(rèn)，而工商部門處理則缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，陷入了“師出無名”、進(jìn)退兩難的境地。某經(jīng)營者利用自家住宅開辦酒店，樓上居民認(rèn)為影響其安全和休息，多次上訪，要求工商部門不予頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。而經(jīng)營者的消防、環(huán)保等前置手續(xù)齊全，符合法定條件，工商部門不予頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照缺乏法律依據(jù)。
(七)有關(guān)部門不當(dāng)干預(yù)，執(zhí)法效果明顯失衡。某公民申請從事鮮肉經(jīng)營，由于其各項(xiàng)手續(xù)齊全，符合法定條件，受理的縣級工商局依法決定頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。但當(dāng)?shù)爻枪懿块T獲悉后，認(rèn)為影響城市管理，該縣主管縣長亦出具“手諭”，明確要求工商部門不得頒發(fā)執(zhí)照，導(dǎo)致當(dāng)事人向法院，工商部門被判敗訴。某工商局立案查處一起制售假種子案件，依照《種子法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對侵權(quán)行為人處以10萬元以上罰款。然而，當(dāng)工商局依照法定程序?qū)⑻幜P聽證告知書送達(dá)后，當(dāng)事人覺得工商局的處罰太重，竟主動要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政部門給予處罰。于是，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政部門在工商局的正式行政處罰法律文書下達(dá)前，搶先對侵權(quán)人處以罰款3千元而結(jié)案。由于《行政處罰法》規(guī)定了“一事不再罰”的原則，立案在先的工商局不能再對當(dāng)事人作出處罰，只好撤銷這一案件。
(八)挑詞架訟無理糾纏，法律服務(wù)背離準(zhǔn)則。某企業(yè)被工商部門錯(cuò)誤吊銷營業(yè)執(zhí)照后，工商部門依照《國家賠償法》第28條規(guī)定，依法賠償企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支計(jì)1100元。但當(dāng)?shù)胤煞?wù)所的一名法律工作者卻鼓動當(dāng)事人向法院，向工商部門索賠25萬元，結(jié)果當(dāng)事人的訴訟請求不僅得不到法院的支持，而且需支付費(fèi)、訴訟費(fèi)達(dá)5000元，得不償失。
(九)司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不一，行政執(zhí)法無所適從。一起性質(zhì)完全相同的行政訴訟案件，往往因?yàn)閷徖矸ㄔ翰煌踔镣环ㄔ阂驅(qū)徖矸ü僦饔^認(rèn)知程度不同、專業(yè)法律素養(yǎng)不同，最終竟會作出完全相反的判決結(jié)果。某公司擅自將與他人注冊商標(biāo)相近似的文字作為企業(yè)名稱中的字號使用，導(dǎo)致消費(fèi)者誤認(rèn)，被侵權(quán)人向侵權(quán)行為地的法院提起民事訴訟，法院經(jīng)審理后判定構(gòu)成商標(biāo)侵權(quán)。當(dāng)某工商局對侵權(quán)人作出行政處罰時(shí)，當(dāng)事人不服處罰向另一家法院提起行政訴訟，該法院卻認(rèn)定當(dāng)事人的行為不構(gòu)成商標(biāo)侵權(quán)，并判決工商局?jǐn)≡V。由于司法判決具有絕對權(quán)威性、示范性、終結(jié)性和執(zhí)行力，工商部門的具體行政行為最終均可能受到司法審查，因此，司法審查標(biāo)準(zhǔn)和裁決結(jié)果的不統(tǒng)一，使得工商行政執(zhí)法活動無所適從。
(十)執(zhí)法監(jiān)督力度不足，責(zé)任追究流于形式。一些基層工商部門領(lǐng)導(dǎo)片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)執(zhí)法人員的工作積極性，雖然對依法行政工作也是高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，但對違法行政行為責(zé)任人員的處理失之過寬、失之過軟。一些單位負(fù)責(zé)人甚至公開表示，只要執(zhí)法人員辦案收費(fèi)是為了工作，即使存在瑕疵和不當(dāng)，組織上也會正確對待和予以考慮的，以致極少數(shù)執(zhí)法人員依法行政意識淡薄，我行我素，工作中膽大妄為，莽撞蠻干。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對違法行政行為的曖昧態(tài)度，使得工商系統(tǒng)內(nèi)部的法制監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察人員在執(zhí)法監(jiān)督工作中存在畏難情緒，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督。從某縣工商局所追究的12起過錯(cuò)責(zé)任的情況分析，追究結(jié)果也僅是對有過錯(cuò)的執(zhí)法人員扣發(fā)津貼幾十元，無一起傷筋動骨的追究。
四、消除構(gòu)建“和諧工商”制約因素的對策思考
(一)完善財(cái)政供給渠道，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)供給，為構(gòu)建“和諧工商”提供基本保障。應(yīng)做到“供皇糧”而非“找皇糧”，“吃皇糧”而非“種皇糧”。通過完善財(cái)政供給渠道，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政體制中對工商行政管理機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的優(yōu)先保障。讓每一名執(zhí)法人員從權(quán)力越位、缺位和錯(cuò)位的誤區(qū)中走出來，從而割斷工商行政管理機(jī)關(guān)具體行政行為同利益之間可能出現(xiàn)的“紐帶”，堵住因利益驅(qū)動而衍生出的制度、機(jī)制、體制上的漏洞，從源頭上杜絕權(quán)力尋租現(xiàn)象，使行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤。這是實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧工商目標(biāo)的基礎(chǔ)和根本。
(二)強(qiáng)化依法行政意識，全面提升執(zhí)法技能，為構(gòu)建“和諧工商”夯實(shí)素質(zhì)基礎(chǔ)。工商行政管理人員是執(zhí)法主體，在構(gòu)建“和諧工商”中處于能動的地位，提高其政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)是保障和諧工商的關(guān)鍵：一是養(yǎng)成依法行政、以人為本的理性思維習(xí)慣，按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的依法行政總要求，充分尊重和維護(hù)相對人的人格尊嚴(yán)和合法權(quán)益，以誠待人，以理服人，降火氣、除霸氣、講和氣，自覺追求程序公正和實(shí)體公正，從根本上消除權(quán)力膨脹和錯(cuò)誤實(shí)績觀的思維定式；二是強(qiáng)化執(zhí)法技能培訓(xùn)，全面提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，工商執(zhí)法人員必須系統(tǒng)學(xué)習(xí)鉆研法律法規(guī)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，勤學(xué)習(xí)、勤思考，理清法律法規(guī)之間的交叉、重疊、競合和轉(zhuǎn)致適用，不斷積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和嫻熟的執(zhí)法技巧，占領(lǐng)理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的制高點(diǎn)，在行政執(zhí)法工作中做到字正腔圓，游刃有余；三是提高執(zhí)法人員道德素養(yǎng)，堅(jiān)守執(zhí)法為民、無私奉獻(xiàn)的職業(yè)品質(zhì)，以對法律負(fù)責(zé)、對市場主體負(fù)責(zé)、對消費(fèi)者負(fù)責(zé)的高度責(zé)任心，做到履職到位不缺位，監(jiān)管盡職不失職。
(三)樹立和諧執(zhí)法理念，全面推進(jìn)行政指導(dǎo)，樹立既有震懾力又有親和力的行政執(zhí)法形象。切實(shí)改變傳統(tǒng)的以行政處罰為主的管制性、權(quán)力性行政管理模式，確立“指導(dǎo)在先、服務(wù)到位”的和諧執(zhí)法理念，建立和完善行政指導(dǎo)工作機(jī)制，采用具體的示范、建議、勸導(dǎo)、警示、鼓勵(lì)、提倡、限制、規(guī)范等非強(qiáng)制性方式，運(yùn)用理性化、人性化、柔性化的管理手段，將平等、民主、協(xié)商、可選擇等現(xiàn)代行政民主的理念滲透到工商行政管理的操作方式和程序中。通過與行政相對人互動，運(yùn)用工商管理職能真誠幫助各類市場主體解決經(jīng)營管理中的難題，成為他們的免費(fèi)法律顧問，從而取得他們的理解和支持，為加強(qiáng)監(jiān)管打下良好的基礎(chǔ)，進(jìn)而創(chuàng)造輕松和諧的執(zhí)法環(huán)境。
(四)建立和諧執(zhí)法制度，推行說理式執(zhí)法文書，完善相對人權(quán)益保障機(jī)制和訴求表達(dá)機(jī)制，化解對立情緒，控減行政爭議。一是建立和完善違法行為預(yù)警提示制度、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度、相對人陳述申辯復(fù)審制度、重大行政處罰案件公開評審制度和行政執(zhí)法回訪反饋制度，在巡查監(jiān)管中做到宣傳咨詢到位、實(shí)地規(guī)范到位、引導(dǎo)服務(wù)到位；二是結(jié)合當(dāng)事人的違法事實(shí)、案件性質(zhì)、主觀動機(jī)、社會危害程度和后果等因素，逐一細(xì)化處罰種類和幅度的裁量標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)法人員行政處罰裁量權(quán)由自由性變?yōu)閺?qiáng)制性，處罰標(biāo)準(zhǔn)由彈性變?yōu)閯傂裕幜P種類及幅度由概數(shù)變?yōu)榇_數(shù)，做到合法性與合理性并重；三是凡是涉及到相對人權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為，均須在法律文書中論法理、說情理、講文理，對案件的定性、情節(jié)、違法主體的主客觀背景以及社情民意、處罰依據(jù)、處罰結(jié)果等事項(xiàng)作出透徹的分析說明，使當(dāng)事人能夠知法、知情、知理，口服心服，從而有效化解當(dāng)事人的對立情緒，減少行政爭議，展示良好的工商執(zhí)法形象。
(五)善于謀勢和借勢，定期與法院、政府法制、、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、衛(wèi)生、律師等部門和人員溝通交流，營造內(nèi)和外順的執(zhí)法環(huán)境。工商部門要主動與相關(guān)執(zhí)法部門建立定期聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，互通情報(bào)信息，協(xié)調(diào)統(tǒng)一動作。形成執(zhí)法合力。同時(shí)，對一些可能引發(fā)行政爭議的復(fù)雜疑難案件，主動虛心向法院行政部門、政府法制部門請教，共同探討棘手疑難問題的處置方法，求得共識，避免在行政訴訟或者復(fù)議中由于證據(jù)不足、定性不準(zhǔn)、程序不當(dāng)以及理解上的差異而得不到復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的支持。
【論文摘要】城管執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，解決城市發(fā)展中的新問題往往都找不到現(xiàn)成答案，需要我們不斷改革創(chuàng)新，探索前進(jìn)，需要各部門與社會公眾的共同參與。本文對我國管理流商存在的現(xiàn)實(shí)困境與對應(yīng)措施進(jìn)行了分析。
我國現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法模式，起源于1996年 10月 1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定但不管是城市管理行政執(zhí)法局還是其前身是城市管理監(jiān)察大隊(duì)，面臨的最多的執(zhí)法困境，還是來自與流動商販之間的博弈。從 2006年的“北京城管隊(duì)長被殺案”到最近的的“女商販咬傷城管隊(duì)員事件”，城管執(zhí)法與流商之間的暴力沖突一直沒有停息．在“全國城管執(zhí)法隊(duì)伍形象建設(shè)年”的2008年，城管執(zhí)法仍然面臨著嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)困境。
一、城管執(zhí)法管理流商的現(xiàn)實(shí)困境
一方面，城管執(zhí)法因多是針對流動商販的無證經(jīng)營行為，執(zhí)法手段以沒收處罰為主，這直接損害了流動商販賴以養(yǎng)家糊的能力。因而他們抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管執(zhí)法部門面對流動商販的抗法甚至暴力抗法，人身安全面臨著威脅，有時(shí)又不得不野蠻執(zhí)法。這就造成了城管執(zhí)法領(lǐng)域的惡性循環(huán)：執(zhí)法力量在不斷強(qiáng)化，配備的執(zhí)法工具越來越強(qiáng)大，執(zhí)法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執(zhí)法成效不夠明顯。部分執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)不高，執(zhí)法不文明的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，處罰方式隨意性強(qiáng)，執(zhí)法方式簡單粗暴．例如河南商丘城管執(zhí)法隊(duì)員當(dāng)街摔爛瓜農(nóng)西瓜的現(xiàn)象，容易造成了商販對于城管執(zhí)法人員的仇恨心理和畏懼心理。同時(shí)，流動商販的利益得不到合理滿足，生存權(quán)得不列保障，社會公眾出于同情弱者的心理，也對城管執(zhí)法部門，尤其是部分執(zhí)法人員的粗暴執(zhí)法嚴(yán)重不滿。
二 、分析解讀我國城管執(zhí)法陷入執(zhí)法困境的原因
(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考慮
城管執(zhí)法中暴露出來的許多問題。其實(shí)質(zhì)反映了社會處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，傳統(tǒng)管理理念與多元化社會中日益復(fù)雜的社會需求之間的沖突。長期以來，我國實(shí)行政府社會高度合一的管理模式，在管理理念上重視執(zhí)法效率，在管理制度上簡單機(jī)械，缺乏人性化考慮，忽視被管理者的需要。這點(diǎn)在城市管理理念中對于流動商販的定位中顯得尤為突出，僅強(qiáng)調(diào)流動商販對于城市秩序的破壞，忽視他們的生存權(quán)就業(yè)權(quán)。流動商販往往屬于城市中的弱勢群體 ，文化水平相對較低，多數(shù)缺乏一技之長 。缺乏一定的資金改 善經(jīng)營條件，從事流動經(jīng) 營屬于迫于生存壓力的無奈之舉。而在國外，人性化理念是國外在城市管理中可以被稱為普世原則，政府需要充分考慮流 動商販的生存需要 ，重在疏導(dǎo)，力求在保障流動商販就業(yè)權(quán)益、民眾方便和城市秩序之間實(shí)現(xiàn)多贏。例如韓國政府 出臺的一系列針對流動商販管理的措施，將市區(qū)劃分為三類：第一類是“絕對禁止區(qū)域”，指擺攤造成通行不便，嚴(yán)重影響市容的地區(qū)。第二類是“相對禁止區(qū)域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區(qū)，在這里對攤位的規(guī)模 、擺攤的時(shí)間和經(jīng)營范 圍有一定的限制，對申請?jiān)诖藬[攤要嚴(yán)加管理。第三類是“誘導(dǎo)區(qū)域”，一般包括和住宅區(qū)分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路、經(jīng)過長時(shí)間形成的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路。流動商販繳納極低的費(fèi)用之后就可以在“相對禁 止區(qū)域”申請到 一個(gè)對營業(yè)時(shí)間和經(jīng) 營范 圍有明確限制的攤位，或者在“誘導(dǎo)區(qū)域”擺攤設(shè)點(diǎn)，商販在這類區(qū)域內(nèi)只要經(jīng)營范圍不違法不妨礙市民方便即為合法。區(qū)域和時(shí)間劃分清楚不僅有利于執(zhí)法部門區(qū)別對待，也有利于擺攤設(shè)點(diǎn)者的自覺遵守。這樣劃分城市區(qū)域，不僅滿足流動商販的生存需要，方便了群眾，還有利于將原本散亂的流動商販集中到固定的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一管理。在美國，也有類似的制度，但是相較韓國更加寬松。例如對于偶爾才擺攤而未申請合法攤位的非法攤販，只要民眾不投訴，執(zhí)法人員一般情況下不會主動取締，真正實(shí)現(xiàn)了管理的人性化。[
（二)城管執(zhí)法人員良莠不齊，執(zhí)法粗暴
城管執(zhí)法人員不文明執(zhí)法是城管執(zhí)法陷入困境的直接的原因。在我國，城市管理行政執(zhí)法局是2002年之后才剛剛建立起來的．它集原來分屬于環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、工商等職能部門的行政處罰權(quán)全部或部分于一身，成員來源復(fù)雜多樣，個(gè)人素質(zhì)良莠不齊，加之在處罰流動商販的時(shí)候容易遭遇抵抗等客觀因素，致使不文明的執(zhí)法現(xiàn)象在城管執(zhí)法懲罰流動商販領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。其主要表現(xiàn)就是執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中作風(fēng)粗暴、濫用職權(quán)隨意罰款。許多城管執(zhí)法人員在對違法行為進(jìn)行糾正、制止時(shí)，往往采取過激行為，導(dǎo)致城管執(zhí)法人員與流動商販之間的矛盾升級，單純的處罰行為演變?yōu)殡p方的暴力對抗。在O7年發(fā)生在北京的“城管協(xié)管員圍毆攤主暴打警察”事件，甚至出現(xiàn)了有部分城管執(zhí)法人員依靠行政執(zhí)法權(quán)作惡一方，成為新的社會不安定因素。城管隊(duì)伍素質(zhì)不高、管理不規(guī)范的聞?lì)}十分突出。而在美國，在各類執(zhí)法人員中，只有警察才有權(quán)給無證經(jīng)營的流動商販開具罰單，如果執(zhí)法人員滋擾小商販的合法經(jīng)營行為，一經(jīng)舉報(bào)立刻遭到嚴(yán)懲。而在韓國，巡查人員一般不沒收違規(guī)攤主的東西，但特別管制時(shí)例外。執(zhí)法人員態(tài)度非常溫和，忠實(shí)履行法規(guī)，很少出現(xiàn)與攤主的暴力沖突。如果攤主違規(guī)是初次，可能要根據(jù)“非法占用道路獲取利益行為”罰款4．5萬韓元(1元人民幣約合120韓元)。一些攤主的物品被沒收后，覺得價(jià)值高于這個(gè)數(shù)，也會交錢領(lǐng)回自己的東西。
(三)法律依據(jù)不足．城管職能各地不一
城市行政管理局最初是一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，缺乏合法地位，后來也是為解決地方財(cái)政而成立，同樣缺乏合法地位。《中華人民共和國行政處罰法》雖然規(guī)定了有關(guān)授權(quán)地方政府整合行政處罰權(quán)的內(nèi)容但缺乏與之配套的相關(guān)法規(guī)，全國城管執(zhí)法局的職權(quán)范圍沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的界定，其設(shè)立和職權(quán)范圍基本上是由上級政府決定．這就導(dǎo)致了城管執(zhí)法權(quán)力范圍的無限制。例如，成都市自2003年以來就包括了市容市政、規(guī)劃、工商 、食品衛(wèi)生等類近 120項(xiàng)的行政處罰權(quán)：北京市目前已包括 13大類近300項(xiàng)的行政處罰權(quán)。然而它們都沒對這些權(quán)力行使時(shí)的執(zhí)法方式和執(zhí)法程序用法律法規(guī)的形式加以明確．很顯然這與我國缺乏一部完整統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序法律有關(guān)。而在香港，對于流動商販的管理制度類似與韓國，香港食環(huán)署陸續(xù)出臺《公眾衛(wèi)生及市政條例》、《小販規(guī)例》、《食物業(yè)規(guī)例》等法規(guī)，作為管理流動商販依據(jù)。食環(huán)署下設(shè)小販?zhǔn)聞?wù)隊(duì)(包括總部特遣隊(duì)和分區(qū)事務(wù)隊(duì))進(jìn)行執(zhí)法，類似于國內(nèi)的的城管隊(duì)。
（四)流動商販缺乏自我管理和自我約束
我國的流動商販都是小本經(jīng)營，自發(fā)性極強(qiáng)，經(jīng)常違章占道，破壞城市衛(wèi)生和城市正常秩序，因此他們也成為城管執(zhí)法重點(diǎn)“照顧”的對象。即使面對執(zhí)法人員的不文明執(zhí)法行為甚至是非法侵犯行為時(shí)也沒有可以表達(dá)利益的渠道。而在韓國，政府鼓勵(lì)流動商販攤主們成立了“全國攤店業(yè)主聯(lián)合會”．聯(lián)合會擁有自己的網(wǎng)站．爭取商販的合法地位。幫助加入的攤主維護(hù)自身權(quán)利，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理，主動舉報(bào)非法經(jīng)營或是不按規(guī)定設(shè)攤的商販．協(xié)助政府維護(hù)城市秩序。
三、因應(yīng)城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境的對策
（一）借鑒優(yōu)秀管理制度。完善城市區(qū)域規(guī)劃
城市的起源于商貿(mào)。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而產(chǎn)生的，最初的城市管理應(yīng)當(dāng)是對于城市內(nèi)集市的管理。歷代的流動商販對于城市的發(fā)展都有重要作用。有很多老字號就是靠走街串巷逐漸打拼起來的，例如著名的“小紹興”就是挑扁擔(dān)賣餛飩出身，“張小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍廟”、南京的“夫子廟”也是靠攤販積累起來的名氣和人氣，反而成為城市文化不可缺少的一部分，最終成為一道靚麗的城市文化名片。因此，從這個(gè)角度來說，為流動商販規(guī)劃專門區(qū)域，不但有利于解決這部分人群的就業(yè)問題，緩和城管 執(zhí)法與流動商販之間的矛盾 更有利于整個(gè)社會的安定和城市文化的培養(yǎng)。
在具體舉措上可以借鑒韓、美等國的經(jīng)驗(yàn)，劃分城市區(qū)域，根據(jù)城市各區(qū)域的用途．以方便民眾生活為原則，放寬對流動商販擺攤的限制條件，劃出不利于 交通 或者有重要象征意義不適于擺攤的“絕對禁止區(qū)域”、劃出限制經(jīng)營范圍和經(jīng)營時(shí)間的“限制經(jīng)營范 圍區(qū)域 ”以及鼓勵(lì)流動商販進(jìn)駐方便民眾生活的“引導(dǎo)區(qū)域”，讓商販在許可范圍內(nèi)合法經(jīng)營。
同時(shí) 。城管執(zhí)法職能也相應(yīng)轉(zhuǎn)變，針對于流動商販的管理由原來的單純“打擊 、罰沒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督為主 ，打擊為輔”，變“堵”為“疏”，疏堵結(jié)合 ，促進(jìn)流動商販主動辦理相關(guān)證照，合法經(jīng)營，自覺維護(hù)城市秩序，將流動商販納入到有序的管理軌道，從根源上減少產(chǎn)生沖突，實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法，提高管理效能。
(二)建立和完善城管執(zhí)法法律體系，規(guī)范城管職能
目前，城管部門相對集中行使的職權(quán)主要是行政處罰權(quán)，其法律依姑是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第 十六條的規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)使 。”1997年，北京市宣武區(qū)經(jīng)國務(wù) 院批準(zhǔn)率先成為城市管理相對集中行政處罰權(quán)的改革試點(diǎn)區(qū)。2000年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（第 63號文件)指出：“實(shí)行相對集行政處罰權(quán)制度，對于建立‘精簡、統(tǒng)一、效能’的行政管理體制都有意義。”并且要求集中行使行政處罰權(quán)的部門應(yīng)為本級政府的行政機(jī)關(guān)，不足某一政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。2002年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集 中行政處罰權(quán)工作的決定》使得試點(diǎn)改革發(fā)展成為全國通行的制度。
這些文件和規(guī)定都成為城管執(zhí)法行政處罰權(quán)的法律依據(jù)，但是從全國范圍來看城管執(zhí)法部門法律地位不明確、各地執(zhí)法職能范圍不一致和在執(zhí)法過程中缺乏執(zhí)法具體標(biāo)準(zhǔn)仍是急待解決的現(xiàn)狀。我國城管立法的當(dāng)務(wù)之急，是盡快制定出一部統(tǒng)一的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律．使城管執(zhí)法部門的權(quán)威性能夠得整個(gè)社會的認(rèn)同。同時(shí)明確城管執(zhí)法的職能范圍．加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)壓縮自由裁量權(quán)彈性避免出現(xiàn)隨意收費(fèi)、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管現(xiàn)象”．不斷提高依法行政 和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。
(三)推動成立相關(guān)民間組織，促進(jìn)商販自我管理
在城市管理中．可以適度吸納民間因素參與城市秩序的維護(hù)，由政府推動成立小商販自我管理組織，內(nèi)部提高對流動商販的技術(shù)教育。幫助商販掌握一定的職業(yè)技能，對外可以協(xié)助政府管理小商販，調(diào)動商販自身自我管理、自我監(jiān)督。同時(shí)也可以節(jié)省行政資源在管理流動商販上的支出，提高行政效率。
四、結(jié)語
城管執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，解決城市發(fā)展中的新問題往往都找不到現(xiàn)成答案’需要我們不斷改革創(chuàng)新，探索前進(jìn)，需要各部門與社會公眾的共同參與。單它不僅與城管執(zhí)法工作本身有關(guān)，還與一個(gè)國家的利益表達(dá)機(jī)制、就業(yè)以及社會保障等制度密切相關(guān)，后者的完善可以為城管執(zhí)法創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。面對現(xiàn)代城市出現(xiàn)的各種問題，我們不可能畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時(shí)間內(nèi)完全解決。有些問題具有階段性，隨著時(shí)間的推移就能夠得到有效解決有些問題需要在改革發(fā)展中不斷探索，不斷借鑒優(yōu)秀成果，完善相關(guān)制度措施，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實(shí)困境，找到一條符合我國國情的城管執(zhí)法之路。
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一、當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境存在的主要問題
（一）經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。許多地方在建設(shè)發(fā)展過程中，過多考慮地方利益和短期政績，發(fā)展失去了平衡，弱化法制以突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)象屢見不鮮。甚至某地政府就明文規(guī)定，包括工商機(jī)關(guān)在內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)法部門，未經(jīng)當(dāng)?shù)卣S可，不得進(jìn)入政府保護(hù)區(qū)內(nèi)的企業(yè)查辦案件，而我們知道，這絕不是個(gè)別地方的做法。顯然，在這種扭曲的經(jīng)濟(jì)的環(huán)境里，工商執(zhí)法就無從甚至很難開展。現(xiàn)在有的地方官員明知某些企業(yè)違反了國家法律法規(guī)，給社會造成了一定的影響，當(dāng)工商部門依法履行自己的職責(zé)時(shí)，政府或部門領(lǐng)導(dǎo)往往出面干涉，工商部門有時(shí)也只能從于地方黨委、政府的意愿，使案件查辦工作無法進(jìn)行。這就是地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)政策上的反向保護(hù)，即地方保護(hù)主義導(dǎo)致地方保護(hù)主義與行政執(zhí)法的沖突與矛盾，此種唯求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，淡化和弱化法制的做法，從長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，勢必會成為將來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。
（二）社會環(huán)境的影響。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的價(jià)值觀、人生觀也發(fā)生變化，金錢至上觀念導(dǎo)致一些經(jīng)營者無視社會道德。一方面，他們置國家法律與商業(yè)道德不顧，瘋狂制假獲取不法利益；另一方面，人們對于社會丑惡現(xiàn)象已經(jīng)司空見慣開始麻木甚至默許，對于政府及其職能部門開展的執(zhí)法活動表現(xiàn)出不理解、不支持。近年來，工商執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)活動中遭遇抗拒事件屢屢發(fā)生。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，工商執(zhí)法人員遭遇暴力事件的傷亡人數(shù)僅次于公安。顯然，不斷發(fā)生的抗法事件，很大程度上傷害了監(jiān)管執(zhí)法的感情。在政府的各項(xiàng)社會管理活動中，很多工作都要求工商人員參加，諸如創(chuàng)建衛(wèi)生城市、房屋拆遷、生豬屠宰等名目繁多的整治工作，大大消耗了原本就十分緊缺的執(zhí)法力量。甚至，案件說情日趨盛行，現(xiàn)代人際關(guān)系的變化及通信聯(lián)絡(luò)的高度發(fā)達(dá)，使得案件說情越來越多、速度也越來越快，法律原則在人情攻勢下往往會作出讓步。
（三）法律環(huán)境的影響。從基層的執(zhí)法實(shí)踐來看，盡管國家出臺了不少有關(guān)工商行政執(zhí)法方面的法律法規(guī)，但目前還存在一些亟待完善的地方。一是有些法律法規(guī)間存在脫節(jié)現(xiàn)象，相互銜接不好，缺乏連續(xù)性，有的地方與其他法規(guī)相互矛盾和抵觸，具體執(zhí)行中遇到的實(shí)際問題較多。二是有些法規(guī)、條例過于籠統(tǒng)和抽象，可操作性較差。三是有些法規(guī)嚴(yán)重滯后，少數(shù)改革開放初期以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下出臺的法規(guī)仍在施行中。四是工商行政管理立法工作明顯滯后，權(quán)力與職責(zé)不相稱。例如：傳銷和變相傳銷是有嚴(yán)密組織和隱蔽地點(diǎn)，甚至帶有黑社會性質(zhì)的違法活動，以國家目前授予工商部門的執(zhí)法權(quán)力，根本就不能獨(dú)立進(jìn)入傳銷活動現(xiàn)場進(jìn)行執(zhí)法。
（四）部門職能的影響。按現(xiàn)行管理體制，對市場賦予執(zhí)法權(quán)的有工商行政管理、技術(shù)監(jiān)督、物價(jià)、衛(wèi)生防疫、城市管理、環(huán)境保護(hù)等部門，這些部門之間職能交叉現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而且各自執(zhí)法手段都無法滿足其職責(zé)需要，勢必導(dǎo)致有利搶上前，無利退后邊的推諉扯皮現(xiàn)象。職能交叉、政出多門、權(quán)力之爭有時(shí)會造成企業(yè)無所適從，負(fù)擔(dān)加重。顯然，規(guī)范市場秩序的規(guī)范本身就不規(guī)范，也很難使市場走向規(guī)范。
（五）綜合執(zhí)法手段的影響。在工商執(zhí)法的法規(guī)中，有執(zhí)法力度和強(qiáng)制措施的甚少，且可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不足、手段不硬，難以達(dá)到理想的執(zhí)法效果。在執(zhí)法實(shí)踐中，一是經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人拒絕接受調(diào)查以及有關(guān)部門不積極配合工商調(diào)查，主要原因是工商部門沒有傳喚權(quán)，對其沒有約束力；二是行使扣押權(quán)過程中，在不懂法律的當(dāng)事人面前，工商執(zhí)法往往顯得無力，嚴(yán)重影響了執(zhí)法權(quán)；三是有的當(dāng)事人拒不履行處罰決定書的義務(wù)時(shí)，只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，由于路徑不太順暢，使基層工商行使執(zhí)法權(quán)處于十分尷尬的境地。
（六）權(quán)力制約機(jī)制的影響。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，違法行為的發(fā)生多種多樣，工商行政執(zhí)法點(diǎn)多面廣，在執(zhí)法實(shí)踐中，還有客觀存在的現(xiàn)象：一是案源大都集中在基層執(zhí)法人員手中，瞞案不報(bào)、私下處理，數(shù)量雖少，影響卻大；二是辦案人員直接掌握處罰幅度，處罰的幅度集中在直接辦案人員手中，缺乏監(jiān)督權(quán)力。
二、解決上述問題的一些想法
如何改善工商行政的執(zhí)法環(huán)境，是各級工商行政管理部門都在努力思考并付諸行動的新趨勢，結(jié)合基層執(zhí)法的實(shí)際，提出以下想法。
（一）積極爭取當(dāng)?shù)卣匾暎寛?zhí)法工作得到理解支持。
基層工商的各項(xiàng)工作離不開當(dāng)?shù)攸h委、政府的大力支持，因此，各級工商行政管理部門，一是要經(jīng)常將行政執(zhí)法情況及時(shí)間向地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，尤其是對一些大要案件的查處要做專題匯報(bào)，加強(qiáng)工商與地方政府的溝通，正確處理好嚴(yán)格執(zhí)法與優(yōu)質(zhì)服務(wù)的關(guān)系，使地方黨委、政府真正作為我們行政執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)后盾，為工商行政管理工作贏得寬松環(huán)境；二是要以多種形式繼續(xù)加大工商法律法規(guī)的宣傳力度，努力營造工商行政管理部門依法行政的良好氛圍。
（二）繼續(xù)加強(qiáng)法制建設(shè)，不斷提高執(zhí)法效率。
首先，國家應(yīng)進(jìn)一步加快對工商執(zhí)法的立法進(jìn)度，加快填補(bǔ)市場監(jiān)督法律方面的空白，同時(shí)應(yīng)賦予工商行政管理部門一定的強(qiáng)制措施權(quán)和必要的執(zhí)法手段；其次，要進(jìn)一步明確執(zhí)法主體，統(tǒng)一執(zhí)法職能，努力改變多頭執(zhí)法、只能分散的局面；三是要對現(xiàn)行法規(guī)和條例進(jìn)行全面清理，解決一些法規(guī)內(nèi)容前后矛盾、操作性不強(qiáng)等問題，建立科學(xué)統(tǒng)一的法規(guī)系統(tǒng)。工商部門應(yīng)本著基本原則和立法宗旨，積極行政，有所作為，創(chuàng)新監(jiān)管方式，不斷解決市場監(jiān)管中遇到的新情況、新問題。
（三）加強(qiáng)縣（市）局機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)能力，為基層執(zhí)法提供有利保障。
工商行政管理系統(tǒng)中的縣（市）局機(jī)關(guān)，是溝通上級和連接基層的橋梁和紐帶，是對內(nèi)指導(dǎo)和對外協(xié)調(diào)的主要工作部門，作為機(jī)關(guān)科室，當(dāng)前，要重點(diǎn)解決基層執(zhí)法中暴力抗法的應(yīng)對、解決辦案手段不足、解決與相關(guān)智能部門的執(zhí)法鏈接、解決地方行政干預(yù)、解決居高臨下的個(gè)案說情等問題，實(shí)實(shí)在在地為具體執(zhí)法辦案工作減輕阻力、排除干擾，營造良好的執(zhí)法環(huán)境，提供強(qiáng)有力的執(zhí)法保障。
（四）建章立制，構(gòu)建行政執(zhí)法的監(jiān)督體系。
我國現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法模式，起源于1996年 10月 1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定但不管是城市管理行政執(zhí)法局還是其前身是城市管理監(jiān)察大隊(duì)，面臨的最多的執(zhí)法困境，還是來自與流動商販之間的博弈。從 2006年的“北京城管隊(duì)長被殺案”到最近的的“女商販咬傷城管隊(duì)員事件”，城管執(zhí)法與流商之間的暴力沖突一直沒有停息．在“全國城管執(zhí)法隊(duì)伍形象建設(shè)年”的2008年，城管執(zhí)法仍然面臨著嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)困境。
一、城管執(zhí)法管理流商的現(xiàn)實(shí)困境
一方面，城管執(zhí)法因多是針對流動商販的無證經(jīng)營行為，執(zhí)法手段以沒收處罰為主，這直接損害了流動商販賴以養(yǎng)家糊的能力。因而他們抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管執(zhí)法部門面對流動商販的抗法甚至暴力抗法，人身安全面臨著威脅，有時(shí)又不得不野蠻執(zhí)法。這就造成了城管執(zhí)法領(lǐng)域的惡性循環(huán)：執(zhí)法力量在不斷強(qiáng)化，配備的執(zhí)法工具越來越強(qiáng)大，執(zhí)法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執(zhí)法成效不夠明顯。部分執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)不高，執(zhí)法不文明的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，處罰方式隨意性強(qiáng)，執(zhí)法方式簡單粗暴．例如河南商丘城管執(zhí)法隊(duì)員當(dāng)街摔爛瓜農(nóng)西瓜的現(xiàn)象，容易造成了商販對于城管執(zhí)法人員的仇恨心理和畏懼心理。同時(shí)，流動商販的利益得不到合理滿足，生存權(quán)得不列保障，社會公眾出于同情弱者的心理，也對城管執(zhí)法部門，尤其是部分執(zhí)法人員的粗暴執(zhí)法嚴(yán)重不滿。
二 、分析解讀我國城管執(zhí)法陷入執(zhí)法困境的原因
(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考慮
城管執(zhí)法中暴露出來的許多問題。其實(shí)質(zhì)反映了社會處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，傳統(tǒng)管理理念與多元化社會中日益復(fù)雜的社會需求之間的沖突。長期以來，我國實(shí)行政府社會高度合一的管理模式，在管理理念上重視執(zhí)法效率，在管理制度上簡單機(jī)械，缺乏人性化考慮，忽視被管理者的需要。這點(diǎn)在城市管理理念中對于流動商販的定位中顯得尤為突出，僅強(qiáng)調(diào)流動商販對于城市秩序的破壞，忽視他們的生存權(quán)就業(yè)權(quán)。流動商販往往屬于城市中的弱勢群體 ，文化水平相對較低，多數(shù)缺乏一技之長 。缺乏一定的資金改 善經(jīng)營條件，從事流動經(jīng) 營屬于迫于生存壓力的無奈之舉。而在國外，人性化理念是國外在城市管理中可以被稱為普世原則，政府需要充分考慮流 動商販的生存需要 ，重在疏導(dǎo)，力求在保障流動商販就業(yè)權(quán)益、民眾方便和城市秩序之間實(shí)現(xiàn)多贏。例如韓國政府 出臺的一系列針對流動商販管理的措施，將市區(qū)劃分為三類：第一類是“絕對禁止區(qū)域”，指擺攤造成通行不便，嚴(yán)重影響市容的地區(qū)。第二類是“相對禁止區(qū)域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區(qū)，在這里對攤位的規(guī)模 、擺攤的時(shí)間和經(jīng)營范 圍有一定的限制，對申請?jiān)诖藬[攤要嚴(yán)加管理。第三類是“誘導(dǎo)區(qū)域”，一般包括和住宅區(qū)分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路、經(jīng)過長時(shí)間形成的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路。流動商販繳納極低的費(fèi)用之后就可以在“相對禁 止區(qū)域”申請到 一個(gè)對營業(yè)時(shí)間和經(jīng) 營范 圍有明確限制的攤位，或者在“誘導(dǎo)區(qū)域”擺攤設(shè)點(diǎn)，商販在這類區(qū)域內(nèi)只要經(jīng)營范圍不違法不妨礙市民方便即為合法。區(qū)域和時(shí)間劃分清楚不僅有利于執(zhí)法部門區(qū)別對待，也有利于擺攤設(shè)點(diǎn)者的自覺遵守。這樣劃分城市區(qū)域，不僅滿足流動商販的生存需要，方便了群眾，還有利于將原本散亂的流動商販集中到固定的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一管理。在美國，也有類似的制度，但是相較韓國更加寬松。例如對于偶爾才擺攤而未申請合法攤位的非法攤販，只要民眾不投訴，執(zhí)法人員一般情況下不會主動取締，真正實(shí)現(xiàn)了管理的人性化。[
（二)城管執(zhí)法人員良莠不齊，執(zhí)法粗暴
城管執(zhí)法人員不文明執(zhí)法是城管執(zhí)法陷入困境的直接的原因。在我國，城市管理行政執(zhí)法局是2002年之后才剛剛建立起來的．它集原來分屬于環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、工商等職能部門的行政處罰權(quán)全部或部分于一身，成員來源復(fù)雜多樣，個(gè)人素質(zhì)良莠不齊，加之在處罰流動商販的時(shí)候容易遭遇抵抗等客觀因素，致使不文明的執(zhí)法現(xiàn)象在城管執(zhí)法懲罰流動商販領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。其主要表現(xiàn)就是執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中作風(fēng)粗暴、濫用職權(quán)隨意罰款。許多城管執(zhí)法人員在對違法行為進(jìn)行糾正、制止時(shí)，往往采取過激行為，導(dǎo)致城管執(zhí)法人員與流動商販之間的矛盾升級，單純的處罰行為演變?yōu)殡p方的暴力對抗。在O7年發(fā)生在北京的“城管協(xié)管員圍毆攤主暴打警察”事件，甚至出現(xiàn)了有部分城管執(zhí)法人員依靠行政執(zhí)法權(quán)作惡一方，成為新的社會不安定因素。城管隊(duì)伍素質(zhì)不高、管理不規(guī)范的聞?lì)}十分突出。而在美國，在各類執(zhí)法人員中，只有警察才有權(quán)給無證經(jīng)營的流動商販開具罰單，如果執(zhí)法人員滋擾小商販的合法經(jīng)營行為，一經(jīng)舉報(bào)立刻遭到嚴(yán)懲。而在韓國，巡查人員一般不沒收違規(guī)攤主的東西，但特別管制時(shí)例外。執(zhí)法人員態(tài)度非常溫和，忠實(shí)履行法規(guī)，很少出現(xiàn)與攤主的暴力沖突。如果攤主違規(guī)是初次，可能要根據(jù)“非法占用道路獲取利益行為”罰款4．5萬韓元(1元人民幣約合120韓元)。一些攤主的物品被沒收后，覺得價(jià)值高于這個(gè)數(shù)，也會交錢領(lǐng)回自己的東西。
(三)法律依據(jù)不足．城管職能各地不一
城市行政管理局最初是一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，缺乏合法地位，后來也是為解決地方財(cái)政而成立，同樣缺乏合法地位。《中華人民共和國行政處罰法》雖然規(guī)定了有關(guān)授權(quán)地方政府整合行政處罰權(quán)的內(nèi)容但缺乏與之配套的相關(guān)法規(guī)，全國城管執(zhí)法局的職權(quán)范圍沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的界定，其設(shè)立和職權(quán)范圍基本上是由上級政府決定．這就導(dǎo)致了城管執(zhí)法權(quán)力范圍的無限制。例如，成都市自2003年以來就包括了市容市政、規(guī)劃、工商 、食品衛(wèi)生等類近 120項(xiàng)的行政處罰權(quán)：北京市目前已包括 13大類近300項(xiàng)的行政處罰權(quán)。然而它們都沒對這些權(quán)力行使時(shí)的執(zhí)法方式和執(zhí)法程序用法律法規(guī)的形式加以明確．很顯然這與我國缺乏一部完整統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序法律有關(guān)。而在香港，對于流動商販的管理制度類似與韓國，香港食環(huán)署陸續(xù)出臺《公眾衛(wèi)生及市政條例》、《小販規(guī)例》、《食物業(yè)規(guī)例》等法規(guī)，作為管理流動商販依據(jù)。食環(huán)署下設(shè)小販?zhǔn)聞?wù)隊(duì)(包括總部特遣隊(duì)和分區(qū)事務(wù)隊(duì))進(jìn)行執(zhí)法，類似于國內(nèi)的的城管隊(duì)。
（四)流動商販缺乏自我管理和自我約束
我國的流動商販都是小本經(jīng)營，自發(fā)性極強(qiáng)，經(jīng)常違章占道，破壞城市衛(wèi)生和城市正常秩序，因此他們也成為城管執(zhí)法重點(diǎn)“照顧”的對象。即使面對執(zhí)法人員的不文明執(zhí)法行為甚至是非法侵犯行為時(shí)也沒有可以表達(dá)利益的渠道。而在韓國，政府鼓勵(lì)流動商販攤主們成立了“全國攤店業(yè)主聯(lián)合會”．聯(lián)合會擁有自己的網(wǎng)站．爭取商販的合法地位。幫助加入的攤主維護(hù)自身權(quán)利，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理，主動舉報(bào)非法經(jīng)營或是不按規(guī)定設(shè)攤的商販．協(xié)助政府維護(hù)城市秩序。
三、因應(yīng)城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境的對策
（一）借鑒優(yōu)秀管理制度。完善城市區(qū)域規(guī)劃
城市的起源于商貿(mào)。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而產(chǎn)生的，最初的城市管理應(yīng)當(dāng)是對于城市內(nèi)集市的管理。歷代的流動商販對于城市的發(fā)展都有重要作用。有很多老字號就是靠走街串巷逐漸打拼起來的，例如著名的“小紹興”就是挑扁擔(dān)賣餛飩出身，“張小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍廟”、南京的“夫子廟”也是靠攤販積累起來的名氣和人氣，反而成為城市文化不可缺少的一部分，最終成為一道靚麗的城市文化名片。因此，從這個(gè)角度來說，為流動商販規(guī)劃專門區(qū)域，不但有利于解決這部分人群的就業(yè)問題，緩和城管 執(zhí)法與流動商販之間的矛盾 更有利于整個(gè)社會的安定和城市文化的培養(yǎng)。
在具體舉措上可以借鑒韓、美等國的經(jīng)驗(yàn)，劃分城市區(qū)域，根據(jù)城市各區(qū)域的用途．以方便民眾生活為原則，放寬對流動商販擺攤的限制條件，劃出不利于 交通 或者有重要象征意義不適于擺攤的“絕對禁止區(qū)域”、劃出限制經(jīng)營范圍和經(jīng)營時(shí)間的“限制經(jīng)營范 圍區(qū)域 ”以及鼓勵(lì)流動商販進(jìn)駐方便民眾生活的“引導(dǎo)區(qū)域”，讓商販在許可范圍內(nèi)合法經(jīng)營。
同時(shí) 。城管執(zhí)法職能也相應(yīng)轉(zhuǎn)變，針對于流動商販的管理由原來的單純“打擊 、罰沒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督為主 ，打擊為輔”，變“堵”為“疏”，疏堵結(jié)合 ，促進(jìn)流動商販主動辦理相關(guān)證照，合法經(jīng)營，自覺維護(hù)城市秩序，將流動商販納入到有序的管理軌道，從根源上減少產(chǎn)生沖突，實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法，提高管理效能。
(二)建立和完善城管執(zhí)法法律體系，規(guī)范城管職能
目前，城管部門相對集中行使的職權(quán)主要是行政處罰權(quán)，其法律依姑是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第 十六條的規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)使 。”1997年，北京市宣武區(qū)經(jīng)國務(wù) 院批準(zhǔn)率先成為城市管理相對集中行政處罰權(quán)的改革試點(diǎn)區(qū)。2000年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（第 63號文件)指出：“實(shí)行相對集行政處罰權(quán)制度，對于建立‘精簡、統(tǒng)一、效能’的行政管理體制都有意義。”并且要求集中行使行政處罰權(quán)的部門應(yīng)為本級政府的行政機(jī)關(guān)，不足某一政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。2002年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集 中行政處罰權(quán)工作的決定》使得試點(diǎn)改革發(fā)展成為全國通行的制度。
這些文件和規(guī)定都成為城管執(zhí)法行政處罰權(quán)的法律依據(jù)，但是從全國范圍來看城管執(zhí)法部門法律地位不明確、各地執(zhí)法職能范圍不一致和在執(zhí)法過程中缺乏執(zhí)法具體標(biāo)準(zhǔn)仍是急待解決的現(xiàn)狀。我國城管立法的當(dāng)務(wù)之急，是盡快制定出一部統(tǒng)一的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律．使城管執(zhí)法部門的權(quán)威性能夠得整個(gè)社會的認(rèn)同。同時(shí)明確城管執(zhí)法的職能范圍．加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)壓縮自由裁量權(quán)彈性避免出現(xiàn)隨意收費(fèi)、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管現(xiàn)象”．不斷提高依法行政 和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。
(三)推動成立相關(guān)民間組織，促進(jìn)商販自我管理
在城市管理中．可以適度吸納民間因素參與城市秩序的維護(hù)，由政府推動成立小商販自我管理組織，內(nèi)部提高對流動商販的技術(shù)教育。幫助商販掌握一定的職業(yè)技能，對外可以協(xié)助政府管理小商販，調(diào)動商販自身自我管理、自我監(jiān)督。同時(shí)也可以節(jié)省行政資源在管理流動商販上的支出，提高行政效率。
【關(guān)鍵詞】城管執(zhí)法權(quán)；商販生存權(quán)；人權(quán)保障
隨著《中華人民共和國行政處罰法行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）第16條的規(guī)定的實(shí)施，全國開始逐漸推行城市進(jìn)行相對集中行政處罰權(quán)改革，解決了我國城市行政管理領(lǐng)域從建國以來存在著職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、效率低下、執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題，即所謂的“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”的現(xiàn)象。但隨著城市化快速發(fā)展，小商販群體的出現(xiàn)和治理成為新的“城管問題”，沖突和對抗事件接踵而來。
一、城管執(zhí)法權(quán)與商販生存權(quán)矛盾的根源分析
2013年3月7日，一則關(guān)于城管與商販沖突的帖子在網(wǎng)絡(luò)上引起各方關(guān)注，一時(shí)間又將問題推到輿論中心處，各方媒體以“廣州城管掐女商販脖子，嚇哭女商販孩子”為題進(jìn)行跟蹤報(bào)道，最終以停職城管隊(duì)員而讓憤怒的民意暫時(shí)降火。像類似于這樣的事件數(shù)不勝數(shù)。綜合原因，我們不難發(fā)現(xiàn)：（1）城管與其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職能不分，陷入尷尬困境。實(shí)踐中城管執(zhí)法依據(jù)來源極其廣泛龐雜，散見于工商、綠化、交通、市容環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域法律法規(guī)中。并且這些職能的劃轉(zhuǎn)主要通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件而非法律法規(guī)或行政規(guī)章的形式來實(shí)現(xiàn)，違背了職權(quán)法定的原則。這種情況下，經(jīng)常會出現(xiàn)城管部門的相對集中處罰權(quán)的行使沒有法律依據(jù)和保護(hù)。（2）城市化快速進(jìn)程中引發(fā)“弱勢群體”的生存權(quán)問題。城市中的攤販，大多是進(jìn)城務(wù)工人員、郊區(qū)農(nóng)民等弱勢群體，而社會保障體系尚沒有為其提供最低生活保障的程度，為了謀生，低成本的擺攤成為這些群體的首選。弱勢群體可以分為城市貧困和農(nóng)村貧困，農(nóng)村貧困基本是在一種在貧富差異不大、遠(yuǎn)離城市繁華的區(qū)域性貧困，而因?yàn)楦鞣N原因在商品化高度發(fā)達(dá)的城市謀生的貧困人口，生活壓力和生存成本遠(yuǎn)高于農(nóng)村貧困人口，這也是為什么城市中的類似于商販的弱勢群體更容易產(chǎn)生厭世的、不和諧的社會消極心理。（3）矛盾的直接原因是非人本主義的執(zhí)法手段和執(zhí)法程序。城管人員素質(zhì)良莠不齊，處理“攤販經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象往往執(zhí)法粗暴，手段單一，對不同情況和影響的違章違法的經(jīng)營行為不首先進(jìn)行科學(xué)分析，采取人性化執(zhí)法手段，而經(jīng)常憑借國家給予的行政權(quán)力采用強(qiáng)拿強(qiáng)沒收等手段，違背了現(xiàn)代化城市文明管理的初衷，不但沒有管理好市容整潔和衛(wèi)生秩序，反而激發(fā)了商販等弱勢群體的情緒爆發(fā)，引起更深層次的社會矛盾，導(dǎo)致城管執(zhí)法失靈。
二、解決城管執(zhí)法權(quán)與商販生存權(quán)沖突的對策思考
（1）堅(jiān)持以人為本的執(zhí)法理念，構(gòu)建城管與商販良性互動。通過提高城管部門進(jìn)入門檻，改進(jìn)執(zhí)法隊(duì)員素質(zhì)，完善城市管理運(yùn)行機(jī)制，推行文明城管、智慧城管。疏堵結(jié)合，以疏為主，將行政強(qiáng)制納入到法制化建設(shè)上。要想達(dá)到疏堵和諧，就要了解、認(rèn)識和把握所管理、服務(wù)的城市的市情，這樣才能使城市管理貼近民意。（2）城管機(jī)制升級，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。新加坡是享有世界美譽(yù)的花園式城市，但它也是從工業(yè)時(shí)代遺留產(chǎn)物中的“臟、亂、差”生存環(huán)境中蛻變出來的，“上世紀(jì)九十年代后期，新加坡政府推行小販遷徙計(jì)劃，集中建造小販中心，引導(dǎo)流動商販入室經(jīng)營。浩大的流動商販搬遷工程體現(xiàn)了政府努力建構(gòu)“花園城市”的決心，也給國民營造了優(yōu)美的城市環(huán)境。最終，通過人性化的疏導(dǎo)結(jié)合方式和舉全國之力，新加坡送走了“臟亂差”時(shí)代。一方面國家形象得到提升；另一方面，遍布全島的商販群體也獲得了更有利的生存空間，這些都是我們可以借鑒的。（3）城管綜合執(zhí)法中商販的人權(quán)保障。隨著行政處罰權(quán)的相對集中和城管綜合執(zhí)法制度深入執(zhí)行，城管的職權(quán)范圍涉及到城市管理的各個(gè)方面，因?yàn)槎际窍嚓P(guān)部門的執(zhí)行權(quán)力讓渡到城管部門，所以經(jīng)常會造成城管執(zhí)法范圍過大，執(zhí)法依據(jù)缺乏、執(zhí)法主體不清。輿論上經(jīng)常出現(xiàn)的城管暴力事件都是體制內(nèi)的問題誘發(fā)的，所以必須建立完善的救濟(jì)機(jī)制和嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督，如以行政訴訟為主、行政復(fù)議為輔助的救濟(jì)方式保障商販的人權(quán)，建立城管執(zhí)法責(zé)任制，必須按照城管執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤的原則理順城管執(zhí)法責(zé)任體制，科學(xué)配置城管執(zhí)法主體的職責(zé)，建立健全城管執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)追究制。人權(quán)的核心是“受尊重權(quán)”，城管執(zhí)法人員要懂得換位思考，尊重綜合執(zhí)法中的相對人。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]夏正林.城管執(zhí)法權(quán)的法制化問題研究[J].學(xué)術(shù)研究.2011（9）
[2]劉儀，李晴.城管執(zhí)法困境調(diào)查及對策研究[J].法治論壇.2012（2）
一、主要做法
新常態(tài)、新局面呼喚新的發(fā)展方式，如何發(fā)揮試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)示范帶頭作用，推進(jìn)基層政府管理由管控型全能式向現(xiàn)代化服務(wù)型轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由指標(biāo)式粗放化向宜居型綜合式轉(zhuǎn)變，要靠改革創(chuàng)新。為此，東營市編辦綜合施策，在前期改革的基礎(chǔ)上，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模涌焱苿釉圏c(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任清單式管理；以調(diào)整完善機(jī)構(gòu)設(shè)置為著力點(diǎn)，不斷優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)編制資源配置；以強(qiáng)化安監(jiān)、環(huán)保能力建設(shè)為突破口，進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革，為基層經(jīng)濟(jì)社會新一輪發(fā)展凝聚起了強(qiáng)大動力。
（一）做好接續(xù)文章，推動改革舉措持久發(fā)力。一是印發(fā)了《市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（東辦字〔2015〕40號），明確自2015年起繼續(xù)實(shí)施為期3年的試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，并對相關(guān)扶持政策和改革舉措進(jìn)行了調(diào)整完善。二是以市委辦公室、市政府辦公室文件形式，對2012年以來試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)考核評價(jià)情況進(jìn)行了通報(bào)，其中大王鎮(zhèn)、勝坨鎮(zhèn)被評為全市試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合發(fā)展先進(jìn)單位，新戶鎮(zhèn)、牛莊鎮(zhèn)、史口鎮(zhèn)被評為全市試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)跨越發(fā)展先進(jìn)單位。三是制定印發(fā)了《關(guān)于貫徹東編發(fā)〔2014〕30號文件進(jìn)一步優(yōu)化試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制有關(guān)問題的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕47號），對前期試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革有關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整完善。四是推動管理權(quán)限動態(tài)調(diào)整。指導(dǎo)縣區(qū)在前期試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)下放管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政審批制度改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢，按照有增有減的原則，對已下放權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，切實(shí)提高了下放權(quán)限的使用效率。例如，東營市河口區(qū)印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整河口區(qū)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)放權(quán)目錄的通知》（東河編發(fā)〔2015〕24號），對新戶鎮(zhèn)、仙河鎮(zhèn)提報(bào)的21項(xiàng)權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整；墾利縣取消了勝坨鎮(zhèn)23項(xiàng)權(quán)限，為永安鎮(zhèn)新增了2項(xiàng)權(quán)限。
（二）借足改革東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任清單式管理。一是針對基層政府長期存在的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，按照“權(quán)力法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本思路，指導(dǎo)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)兩張清單一并編制。二是編制了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”參考目錄和模板，并及時(shí)下發(fā)各縣區(qū)參照執(zhí)行。與此同時(shí)，還指導(dǎo)各縣區(qū)充分借鑒市直、縣區(qū)政府部門權(quán)力清單、責(zé)任清單編制流程，通過技術(shù)共享、人員共享、平臺共享的方式，借足改革東風(fēng)，切實(shí)做好了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政權(quán)力清單、責(zé)任清單的編制公布工作。三是指導(dǎo)廣饒縣、墾利縣在試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”制定工作中先行一步，積累經(jīng)驗(yàn)、示范推進(jìn)。廣饒縣組織相關(guān)人員赴外地進(jìn)行了學(xué)習(xí)交流，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際，擬定了大王鎮(zhèn)行政權(quán)力事項(xiàng)目錄。墾利縣召開了全縣推行鎮(zhèn)（街道）權(quán)力清單、責(zé)任清單工作啟動大會，出臺了鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)清單制定實(shí)施方案和工作規(guī)范，在鎮(zhèn)（街道）成立了審核小組，采取“三審三回”的方式，切實(shí)做好了“權(quán)責(zé)清單”的編制工作。截止目前，東營市各縣區(qū)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”均已編制完成，并向社會公布。
（三）適應(yīng)發(fā)展需要，調(diào)整優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。一是指導(dǎo)縣區(qū)對試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，明確試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)事業(yè)單位結(jié)合實(shí)際整合為3―4個(gè)；省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），與開發(fā)區(qū)管委會按照“鎮(zhèn)區(qū)一體”模式綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)；一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也要結(jié)合實(shí)際對現(xiàn)有財(cái)政撥款事業(yè)單位（不含教育、衛(wèi)生）進(jìn)行適當(dāng)整合。二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展工作的實(shí)際，制定出臺文件鼓勵(lì)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)因地制宜、突出特色，適度打破行政、事業(yè)界限，探索由編制管理向崗位管理過渡，切實(shí)提高了編制資源的使用效率和工作人員的積極性。三是加強(qiáng)安監(jiān)、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管力量。制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管力量的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕96號），對基層安監(jiān)機(jī)構(gòu)人員配置、領(lǐng)導(dǎo)配備等提出了明確要求。根據(jù)環(huán)保監(jiān)管的工作特點(diǎn)，指導(dǎo)縣區(qū)以試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)為核心區(qū)，分片派駐了環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍，并將其納入綜合執(zhí)法范圍。截至目前，東營市安監(jiān)、環(huán)保領(lǐng)域已初步構(gòu)建起了“橫向到邊、縱向到底”的四級監(jiān)管執(zhí)法體系。
（四）抓牢重點(diǎn)環(huán)節(jié)，做好試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革工作。一是確定改革方向。根據(jù)上級有關(guān)精神，東營市編辦積極創(chuàng)新、分步推進(jìn)，組織人員先期對試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，切實(shí)摸清了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀。二是明確改革路徑。結(jié)合試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位優(yōu)化調(diào)整，明確要求試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置綜合執(zhí)法辦公室。擬訂了《關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的意見》，出臺了《關(guān)于貫徹東編發(fā)〔2014〕30號文件進(jìn)一步優(yōu)化試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制有關(guān)問題的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕47號）文件，對試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的范圍、平臺建設(shè)、管理體制以及運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行了明確。三是抓好改革落實(shí)。指導(dǎo)廣饒縣、墾利縣在推進(jìn)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法方面先試先行，廣饒縣制定了《關(guān)于開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的實(shí)施意見》，探索將城鎮(zhèn)管理、規(guī)劃建設(shè)、土地管理、道路交通等4個(gè)領(lǐng)域的53項(xiàng)縣級行政執(zhí)法權(quán)下放并納入大王鎮(zhèn)、稻莊鎮(zhèn)綜合執(zhí)法范疇；墾利縣印發(fā)了《關(guān)于開展鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，確定在城市管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食藥監(jiān)管等9個(gè)領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法或聯(lián)動執(zhí)法試點(diǎn)。通過上述試點(diǎn)帶動，有效促進(jìn)了相關(guān)改革的全面推進(jìn)。
二、存在問題
通過上述改革舉措，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了明顯成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，大王鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入1613.2億元，同比增長2.4%；完成社會固定資產(chǎn)投資192.1億元，同比增長5.1%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入9.3億元。勝坨鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入1084.3億元，同比增長0.4%；完成社會固定資產(chǎn)投資114.7億元，同比增長15.1%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入2.1億元。其他試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)，特別是史口鎮(zhèn)、新戶鎮(zhèn)和陳莊鎮(zhèn)，相關(guān)指標(biāo)也有不同程度地增長。總體來看，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出向好一面。但改革不可能一蹴而就，也不可能面面俱到，從前期的改革實(shí)踐來看，主要還存在以下幾方面問題：
（一）體制不順，部分職能履行存在障礙。近年來，按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和行政審批制度改革等工作要求，大量管理權(quán)限下放到了基層。但從實(shí)際效果來看，由于試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與縣區(qū)直相關(guān)部門之間沒有形成良好的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，權(quán)限下放后沒有得到較好履行，成為了“僵尸權(quán)限”。另外，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)之間，相關(guān)體制機(jī)制也不夠順暢；例如，前期各試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)雖然都成立了綜合執(zhí)法辦公室，但由于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各派駐機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系不同，工作銜接不夠順暢，無法形成工作合力，實(shí)踐效果暫時(shí)不夠理想。
（二）監(jiān)管薄弱，重點(diǎn)領(lǐng)域力量有待加強(qiáng)。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨的監(jiān)管壓力越來越大。諸如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域，都需要大量人員力量。但目前來看，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)的人員編制仍是2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革期間，根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會情況核定的，歷經(jīng)六年的發(fā)展變化，不管是從編制總量還是從編制結(jié)構(gòu)上來看，都已不能適應(yīng)新形勢下試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)快速發(fā)展的需求。
（三）資源短缺，綜合發(fā)展能力受到限制。通過近幾年的改革發(fā)展，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和公共服務(wù)提供等方面取得了較大成績。與此同時(shí)，發(fā)展也帶來了人才、土地和資金等方面的需求。目前來看，前期的優(yōu)惠政策在試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展初期，發(fā)揮了積極作用；但隨著發(fā)展規(guī)模和層次的不斷延伸，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)在人才、土地和資金等方面的短板愈發(fā)明顯，其帶頭發(fā)展、跨越發(fā)展的能力受到了一定限制。
三、對策建議
（一）結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，加強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革頂層設(shè)計(jì)。針對試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與縣區(qū)直相關(guān)部門、派駐機(jī)構(gòu)之間存在的配合張力問題。結(jié)合下步鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，一方面，要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，抓住解決問題的牛鼻子，實(shí)行重點(diǎn)突破。比如可以探索建立由縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期組織相關(guān)部門研究解決改革發(fā)展中遇到的困難和問題。另一方面，要完善試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)職能配置。可以根據(jù)基層發(fā)展實(shí)際，探索將部分重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)直接賦予強(qiáng)鎮(zhèn)政府，與此同時(shí)，進(jìn)一步完善派駐機(jī)構(gòu)管理體制，切實(shí)補(bǔ)齊試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展短板。
（二）根據(jù)基層發(fā)展形勢需要，增強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)重點(diǎn)領(lǐng)域人員力量。今年，省政府辦公廳發(fā)文要求加強(qiáng)基層鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全等領(lǐng)域監(jiān)管力量。可以說，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)的管理內(nèi)容、服務(wù)對象和工作重點(diǎn)均發(fā)生了較大變化。下一步，一是省編辦根據(jù)基層發(fā)展實(shí)際，調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系，重新核定試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員編制，進(jìn)一步優(yōu)化基層編制資源配置。二是根據(jù)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食藥監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域工作需要，下達(dá)一部分專項(xiàng)編制，用于解決發(fā)展亟需。三是探索將部分適宜納入政府購買服務(wù)范圍的服務(wù)事項(xiàng)交由社會承擔(dān)，同時(shí)將有限編制資源向監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域集中。
