時間：2023-06-27 17:57:41
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財政資金分配方法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：環保專項資金 分配 對策
一、引言
環保專項資金是指除行政事業經費以外由各級環境保護部門會同各級財政等有關部門安排的專門用于環境保護的專項資金。按資金來源和管理渠道，中央財政環境支出資金可以分為中央預算內基建投資、中央財政環境保護專項資金和財政部每年安排給環境保護部的部門預算，環保專項資金主要用于飲用水源地防治、環境監管能力建設、新技術新工藝示范、新農村小康環保項目以及電廠脫硫技術改造等工程上，主要分配方式有項目申報法、因素分配法和中央統籌法。2003年，《排污費征收使用管理條例》指出，對排污費中的10%設立中央環保專項資金，用于環境污染治理和防治。“十一五”期間，財政環境保護專項資金總額達到 746.33億元，占中央財政環境保護支出（約 1 666.53 億元）的 45%，切實用于環境保護的相關問題，這對環境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，財政環保專項資金僅設立中央環境保護專項資金和中央自然保護區專項資金兩項。中央環境保護專項資金集中全國排污費的 10%，用于污染防治的實施。“十一五”期間，隨著國家對環境保護高度重視，2007年設立了中央財政主要污染物減排專項資金、三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金和城鎮污水處理配套管網設施建設“以獎代補”專項資金，僅就滇池治理投入的專項資金，自1993年治理滇池起，至今已投入超過600億元，預計從2008年到2020年，滇池治理投入資金將突破1 000億元；2008年開始設立中央農村環保專項資金、2010 年開始設立重金屬污染防治專項資金。2004 年財政專項資金總量為 3.2億元左右，2010 年各主要專項資金總額已達到 240億元左右（其中城鎮污水處理配套管網設施建設以獎代補專項資金 110 億元）（孫寧、宋玲玲、程亮，2014）。可見，國家對環保專項資金投入數額越來越大，這也對環保專項資金的分配和監管提出了很大的挑戰。
環保專項資金取之于民，更應該用之于民。要建設服務型政府、改善政府的服務水平和質量，就必須對如此龐大的資金數額進行合理有效的監督，以使環保專項資金做到科學、有效、及時和公正的分配，真正用到環境污染問題嚴重、環境污染防治設施項目、執法能力建設和民生重點關注的問題上，促進環保專項資金使用效率和管理水平的提高，改善環境質量，建設資源節約型、環境友好型社會。
二、環保專項資金合理有效分配的重要意義
自環保專項資金成立之日起，國家就在積極探索環保專項資金科學有效的管理方式方法，力圖使環保專項資金用到實處，提高財政資金的使用效率和對社會經濟發展的促進作用。近年來，環保專項資金在水污染整治、空氣污染防治、噪音污染防治、土地資源的合理保護與有效開發、森林資源的合理利用、城市和農村垃圾污染的處理等環境保護方面發揮了積極的作用，環保專項資金真正地履行了國家公共服務的職責，有效地促進了“環境代價小、經濟效益好、可持續的環保新道路”的建設，加快了資源節約型、環境友好型社會的實現。
（一）是促進國家宏觀環境政策實施、符合國家戰略規劃的有效途徑
國家環境保護的基本國策和相關的法律法規是實施環境保護工作的總依據，“十一五”規劃和“十二五”規劃是各級財政部和環保部門共同開展環境保護工作的總方針。環保專項資金有效的分配是實施相關環保規劃、實現環境保護目標的手段和過程；按照國家方針政策和宏觀調控政策，遵循成本效益的原則籌集和合理有效的分配環保專項資金，支持國家環境污染防治政策和戰略目標；按照地方經濟的發展情況，做到有限度的政策傾斜；支持國家重點支持的環境產業政策和影響人們健康的重大環境問題的治理和防治，促進國家環境保護目標的實現。
（二）是建設高效廉潔政府、促進政府職能有效實現的現實需求
隨著社會的進步和發展，社會大眾的民主意識逐漸加強，人民賦予政府支配、使用、監管環保專項資金權利，政府就應該認真負責地履行確保環保專項資金合理有效分配、科學的使用和有效的監督的責任；受托責任觀有效地制約著政府職責履行必須符合人民的意志，必須做好有益于人民的事。建設廉潔政府是現代化民主社會的基本特征，做廉潔政府，就應該切實關注民生重點問題，把人民賦予的權利抓好，更要用好，切實有效地履行國家環境保護的相關政策，切實做到環保專項資金合理有效的分配，切實將財政資金用到實處，將環保專項資金用到民生重點關注問題、環境污染嚴重問題的治理、環境資源合理開發有效利用等問題上，真正發揮環保專項資金的作用，做到環保專項資金取之于民，用之于民。
（三）是有效利用有限資源、切實維護人民利益的根本需要
政府受人民之托，用人民的錢，理所當然應為人民辦實事、辦有益于人民群眾利益的事。環境資源是有限的，社會經濟財富也是有限的，政府負有將最少經濟資源以最經濟、有效、科學的方式進行管理，以最大的效益實現環保專項資金最小的投入，進行科學的分配和使用，最大化的實現環境保護的戰略目標。政府部門應有效地將環保專項資金用于自然生態保護項目，重點支持農村環境保護、農業環境保護、土壤環境治理等項目；同時，重點關注資金分配中社會差異的問題，兼顧各階層、各領域、各地區的差異性，樹立科學發展的觀點，向污染嚴重的農村和城市環境治理傾斜，重點關注環境污染和環境保護問題，對經濟效益差的城市和地區多補貼，對經濟效益好的地區鼓勵拿出部分資金支持周邊地區環境保護相關設施、監管能力和執法能力建設；確保惠民政策切實落到實處，確保環保專項資金的分配規范、有效，切實保護人民權益，建設清正廉潔、為人民服務的政府。
三、環保專項資金分配存在的主要問題
環保專項資金分配作為“規劃-投資-資金分配-項目實施-績效管理”的總體財政投資管理體系中的重要環節，環保專項資金是否做到科學、合理、有效的分配，直接關系到后續的項目實施和績效管理工作的有效開展。國家也在積極探索環保專項資金分配方式，從“十一五”期間的項目申報法、因素分配法和中央統籌法等較為單一的分配方式向“以獎代補”“以獎促治”和“定向支持”等多種分配方式轉變，有效地促進了資金分配的科學合理性，發揮了財政資金對環境污染治理和保護的積極作用。然而，環保專項資金分配過程中仍然存在著很多問題，具體表現在環保專項資金分配過程中的及時性、有效性、科學性和公平性等方面。
（一）環保專項資金分配缺乏及時性，制約項目實施進程和效果的實現
按理說，環保專項資金應該在計劃下達時隨計劃撥付，對相關項目給予資金支持，然而在實際工作中，常常由于環保專項資金來源的財政撥款、預算外資金和其他資金并沒有按計劃到位，或資金到位率低，導致環保專項資金不能按計劃的時間撥付，影響了項目的實施。具體表現在：一是項目資金分配審批程序復雜，撥付時間滯后直接影響到項目的實施進程。二是環保專項資金遭層層截留或被挪作他用，導致項目資金來源不足，有的單位不得不自籌資金，制約了項目實施進程和效果的實現。
（二）環保專項資金分配缺乏有效性，沒有最大發揮專項資金的使用效率
環保專項資金是國家重點撥付用于環境保護與治理的財政資金，應該以最小的支出實現最大的產出效能，提高資金分配的有效性；環保專項資金應該分配到有利于提高社會效益、人民福利和環境保護等重點領域，提高環保專項資金分配的效果性。在有效性方面，環保專項資金分配主要存在以下問題：一是資金分配數量與實際需求差距大，分配數額不足。如在2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金的審查中，發現甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南6個省區的45項水土保持項目資金總缺口2.77億元，占規劃工程總投資5.04億元的54.96%，其中有1.91億元是地方配套資金，占資金總缺口的68.95%，影響了水土流失治理任務的完成。資金撥付不足，資金供應鏈中斷，導致項目中斷，甚至項目的取消，許多項目無法實施，發揮不出環保專項資金的效益。二是資金撥款到位較遲，資金多次撥付，導致項目施工進程緩慢。很多中央撥款項目，應在年初撥付到位，結果年末才下達；有的項目本年撥付，下年才到位；有些項目申請資金一次下撥，上級部門分成幾次才撥付到申請單位。這種撥款支付方式增加了很多的中間環節，造成了不必要的人力、物力、財力的浪費與損失。撥款不及時，也導致了項目進程緩慢，影響項目及時竣工驗收。三是項目安排過多，資金分散。有些部門為了多上幾個項目，多做幾個環保工程，對環保項目審批不嚴密，只要是項目都分配資金，只注重公平性而沒有集中主要的資金辦大事，資金過于分散，降低了環保專項資金的使用效率和效果。
（三）環保專項資金分配缺乏科學合理性，影響資金的分配效果
環保專項資金的分配應該堅持科學的觀點，要堅持以效益為最終出發點，科學地確定分配的重點區域，做到決策的科學性。目前存在的問題主要表現在：一是資金分配結構不合理。環保專項資金在安排上應該向經濟欠發達地區傾斜，向環境污染重點領域傾斜，向資金需求量大的重點項目傾斜。然而，在資金分配的過程當中，有的審核部門不審查項目申請，沒有根據縣、區、市的經濟發展情況，按照實際情況科學合理地制定資金分配計劃，一味地追求分配的平均，忽視了分配的效率性，導致資金分配效率不高，沒有發揮出財政資金應有的作用。比如在農村飲水安全工程資金分配上，資金分配計劃不夠科學，有些地方簡單按照飲水不安全人口數量或者行政區域平均分配資金，未能區分輕重緩急，突出重點，因地制宜，導致部分資金投入與工程實際需要不完全相符。有些地方實施的諸如“連片供水”等地方性工作計劃與國家下達的年度計劃未有效銜接，導致工程建設進度快慢不一，影響了農村飲水安全工作階段性目標的實現。二是職能交叉，多方資金來源，多頭下撥資金。環保專項資金多由環保部門直接分配，直接下撥，但也有部分的專項資金由財政部直接下撥到主管部門，這種交叉的資金分配體系使得同一個項目存在向環保部門申請資金的同時，主管部門又再次就該項目向環保部門申請。如在2010年，浙江省新都熱電有限公司桐鄉垃圾焚燒項目、浙江省嘉興市市區（中環路內）污水收集管網項目、重慶市永川區一環路污水干管工程項目、重慶市石柱土家族自治縣城南片區污水管網項目、深圳市福永污水處理廠配套污水干管工程等5個項目單位重復申報中央污水垃圾處理資金3 946.15萬元，占審計抽查中央專項資金的0.41%。而相關部門審計不嚴，是環保專項資金重復下撥的主要原因。三是資金超范圍申報，虛報項目、虛領資金。有的項目不符合政策的規定，不符合環保專項資金的申請條件，但為分得環保專項資金這塊“大蛋糕”，很多企業違規虛報項目，弄虛作假，以各種名目進行項目申報，由于監管手段不到位，導致分配出去的專項資金并沒有用在實際需要的項目上。
四、有效的解決環保專項資金分配過程中出現問題的建議
環保專項資金分配的科學、合理、有效，直接影響到專項資金績效的發揮，影響環境污染治理的效果與人民福祉的提高，為此，本文提出如下建議。
（一）提高環保資金分配的及時性，保證資金按時到位
審計了解并認為，目前行政事業單位部門結存資金數額較大，且呈逐年遞增趨勢，不利于財政資金的統籌管理與使用，也不利于提高資金效益和緩解建設與資金的矛盾，更不利于經濟和社會的協調發展。因此，規范部門結存資金監管，強化財政職能，發揮沉淀資金效益，減輕財政負擔十分迫切。經調查，部門結存資金呈現兩個特點：一是在構成上以基金和專項結余為主；二是在分布上具有普遍性，并以有資金分配權的重點部門和事業單位為主。
一、結存資金較大的主要原因
（一）事業單位管理體制不順，財政監管難度較大
在結存資金構成中，絕大多數為事業單位的各類基金，而基金構成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業單位的管理方式。
就目前管理體制來看，一是絕大多數事業單位從屬于行政部門，財政財務收支活動的監管依賴于主管部門，加之事業單位多、分布散、資金規模不一，財政等外部監管鞭長莫及。二是基于從屬關系，事業單位與行政部門間的收支活動有其內在聯系，有些主管部門為了部門利益，將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數。三是事業單位收入結構發生變化且來源復雜。近年來，隨著經濟體制改革的深入，全額或差額事業單位，除上級撥入、執收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產出租或其他經營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。
（二）相關政策與制度存在缺陷
1、基金分配制度不盡合理。事業基金和福利基金是事業單位收支相抵后的結余分配。其收入來源包括財政撥款、預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法規明確規定其不得用于個人福利支出，但根據基金分配制度，此類資金結余參與分配，其結果不僅擴大基金規模，且改變資金使用性質，影響法規執行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。
2、預算外資金支出管理政策滯后。多年來，預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收入管理，有效調動部門積極性，緩解部門經費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統籌管理與使用帶來不利，也為部門結存資金提供了空間。
（三）預算管理改革仍有空間
1、零基預算未完全到位。預算編制多采取“上年基數加增長”的方法，雖發揮了財政總量控制的優勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續了傳統方法。
2、預算統籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結余或基金，應在預算編制中給予全面的體現，但部分單位的收入等未全部納入預算，致使部門結存資金只增不減。另外，用基金彌補事業經費雖列入預算編制項目，但基本上未落實。
3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下撥，不通過下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現，財政監督難以到位，同時給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，應撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結余。如，根據相關政策，各地區增設高新技術企業融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結余應交不交現象時有發生。
二、規范結存資金從微觀和宏觀兩個層面著手
（一）健全制度，規范資金管理
首先，預算管理要求應納入綜合預算統籌安排的資金、基金，在編制部門預算時優先考慮結存資金，逐步消化，同時加大綜合統籌力度，協調區域經濟和社會發展，切實將部門結存資金用實用好。
其次，建立健全相關制度，規范監管行為。一是明確結存資金管理原則，規定結存資金的范圍、控制標準、使用方向、統籌比例，加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結余，制定過渡性管理原則，納入部門預算。二是完善基金分配制度，規范事業單位基金管理與監督。三是以收支并重為原則，研究預算外資金綜合統籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統籌為原則，以保障事業發展為目的，試行按比例編入部門預算的管理模式，并逐步向預算內資金管理過渡。四是完善財務核算監督制度，實行問責制，明確違規操作責任和檢查責任，提高財務核算水平。
（二）深化改革，提高資金效益
1、完善部門預算，強化預算編制、執行和決算。一是逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度，提高預算編制的科學性。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，預算編制力求準確、細化，財政部門深入調查，重點加強專項預算編制的真實性、合理性的審核，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統一撥款。二是采取預算執行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。
2、推進政府采購，規范支出管理。在政府采購規模逐步擴大、采購效益不斷提高、集中支付比例逐漸加大的基礎上，進一步嚴格執行采購目錄，對應納入、能納入政府采購的項目必須實行政府采購，以減少資金撥付環節，避免資金在部門滯留。
一、高等教育財政支出績效評價的理論基礎和原則
受托經濟責任理論認為，隨著人類社會發展，財產所有權與財產經營管理權的分離，客觀上導致了財產委托者對財產受托者進行經濟監督的需要，這就直接導致了績效評價的產生。為履行受托責任，就要求相應的評價體系對高校所掌管的經濟資源及教育投入和產出的結果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經濟責任履行的最終結果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國高等教育財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區高校年復一年地進行教育資金爭奪戰，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。
20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結出了“3E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經濟節約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。
二、高等教育財政支出績效評價存在的問題
我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價，加上財經領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監督”等一些不正常現象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。
（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協調績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結果監督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經常化。
（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監督機制。目前高等教育財政支出監督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規性審核，未轉向經濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉變為發現管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監督和事后評價的方式。
（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執行和績效評價沒有形成一個系統的整體。績效預算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執行、監督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。（四）未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現在由于不同地區、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數據，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。
三、高等教育財政支出績效評價的對策分析
在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構建可以從以下幾個方面著手。
（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財支出評價規章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。
（二）構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。
（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作。考慮到高等教育財支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協調高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構為主的評價方式。
（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統一會計核算信息的網絡平臺，以便于監測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。
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[1]宋友春等．財政支出績效評價面臨的問題及對策[J]．預算管理與會計，2005，（2）．
[2]王敏．中國財政教育支出績效評價探析[J]．財政研究，2005，（6）．
在我國社會主義市場經濟體制的建立和發展過程中，如何認識財政監督職能的重要作用，如何調整財政監督職能的定位，如何轉變財政職能的實現機制，是擺在理論界和實踐工作者面前的一個重要課題。
在傳統的計劃經濟體制下，財政監督主要以行政監督為主，通過行政法規的制定和檢查，監督行政事業單位和國有企業財政資金的運行和財務活動的進行以及財政政策、會計制度的執行。社會主義市場經濟體制的建立，使財政監督具有了新的內容，它既要體現以國家為主體財政分配關系的監督要求，也要反映以價值規律和市場競爭為特點、多種分配形式并存的監督要求。一方面社會主義國家的分配性質，要求對國家行政機關、事業單位和國有企業進行監督，通過國家分配政策、財務制度以及相關法規的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關系。同時，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業的監督，維護按要素分配形式為補充的分配運行秩序。另一方面，社會主義市場經濟體制要求財政監督要反映價值規律和市場經濟的要求，按照客觀經濟規律，轉變財政監督方式和監督手段，運用經濟、法律方法監督地方、部門行政事業單位和企業的經濟活動，使其收支行為、分配方式、資金營運、上交利稅符合國家財政政策和市場準則，保證社會主義市場經濟國家財政分配的正常運行，維護國民經濟運行秩序。
社會主義市場經濟的建立，改變了傳統計劃經濟模式下國家財政在收支過程中統收統支、大包大攬，不講經濟效益的指令性分配方式。國家財政分配出現了三個轉變，一是中央財政與地方財政在分配方式上變統收統支分配體制為明確事權、劃分稅種、確定收支的分稅制機制。二是在國家、企業、個人的分配關系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補充的分配體制。三是在國家財政部門與其他政府部門的分配關系上，變預算內、預算外分配雙軌制為逐漸向預算內單軌分配轉變。財政監督也從計劃經濟體制下事無巨細、一統到底的直接監督，變為依法監督和間接監督，通過《預算法》、《會計法》、《稅收征管條例》等財政法規，監督財政部門內預算編制情況和預決算執行情況，監督稅務部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財政部門非稅性財政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監督機構，監督企事業單位資產運行過程和財務會計活動，維護國家所有者權益和企業出資人利益，為建立現代企業制度提供保障。可見，社會主義市場經濟的建立，經濟運行的復雜性和多樣性，對財政監督提出了更高的要求，使財政監督更加必要。
二、財政監督職能的定位
財政監督是對各項財政資金進行全過程的監督，寓監督于整個管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監督機構要和其他業務機構合理分工，專司監督的部門應該牽頭抓總，對整個財政監督工作、檢查工作安排部署。第二，各業務部門要按照監督部門的要求進行監督。這要研究專司監督部門和業務部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運用檢查的權力，對各種資金進行監督檢查。事后要有核準報告制度，要由監督部門對報告進行審查、認可，使監督寓于管理之中，通過各項業務制定合適的規章制度。第四，體現財政監督的功能。結合支出管理體制改革，改造傳統的支出體系和信息系統。在支出改革過程中，必然要觸動傳統的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個過程中，財政監督部門要發揮作用，要使每個制度建立的時候，就考慮到監督的職能，在新的管理體系和信息系統中資源共享，數據透明，預算確定下來后，必須進入信息系統，執行到什么程度，授權限于哪些人，在關鍵處行使監督職能。
三、轉變財政監督職能的實現機制
在財政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉變的過程中，及時轉變財政監督職能的實現機制更具有重要的現實意義。
1.改變過去傳統的單一的財政監督內容和監督對象，把對執法部門的監督檢查與對企業、單位的監督檢查放到同等重要位置。必須從傳統的以企業財務收支為主要對象的監督模式，轉換為充分運用財政部門綜合管理財政收支的職責特點，在開展對企業執行財會制度和預算收入解繳情況監管的同時，把工作重點逐步轉移到本級預算收入、劃分、留解、退付的監督上來。
2.由重收入監督轉變到收支并重上來。通過財政收入監督，可以達到增加收入，防止財政收入流失的目的。但財政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現象等，都關系到財政職能的發揮，關系到社會各項事業的發展。因此，新形勢下的財政監督職能的實現機制，必須逐步建立從財政預算支出的申報、撥付到使用過程的跟蹤監督機制。
3.由事后監督為主向事前、事中、事后的綜合監督為主轉變。沒有事前、事中監督，根本談不上監督體系建設。必須有一套辦法規定，由專司監督的部門利用其所處的地位和職權來調動所有業務科室，對這套辦法進行檢查。
4.要從大檢查突擊性監督向日常全方位監督轉變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質，并且檢查對象多是企業。市場經濟體制下財政工作的中心是以管理為主，因此，財政監督要轉變監督方式，逐步由突擊檢查轉到日常全方位的監督。財政監督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監督應該更重要。重點不再是企業，而應是財政資金，真正形成日常監督與專項監督檢查相結合的財政監督工作新格局。
5.由監督檢查轉變到監督服務。財政監督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監督檢查與管理服務相脫節的做法。變單純的監督檢查為監督服務，寓服務于監督之中，把監督檢查與建章立制、堵塞漏洞結合起來，達到為加強財政管理服務、為財政中心工作服務的目的。
6.從對外為主向對內為主轉變，強化內部監督。財政部門手中的“財權”決定了有必要在內部建立起強有力的自我約束機制，包括自身隊伍建設，制度規定的建設，行使內部審計職能，提高工作透明度、規范自身行為。內部監督應該做好內部審計、專項檢查和離任審計。
四、堅持財政監督職能，必須加強法制建設
堅持財政監督，健全財政職能，確保市場經濟有序運行，就必須加強財政法制建設。依法理財氛圍越好，財政監督職能越能得到充分發揮。
一、公共財政支出在農民增收中的作用
公共財政通過提供農村公共產品來改善農民的生產、生活和外部環境條件，有利于農業生產和增加農民利益，從而直接或間接地增加農民收入。按公共財政體制的要求增加農業支出，發揮其導向作用、乘數效應、“發動器”作用，促進農民收入增加。
1、導向作用。(1)有利于集中更多的財力，支持農業基礎設施建設，發展農村公益性事業，為農民增收創造物質基礎。公共財政資金是國家通過稅收形式無償分配的集中性資金，它可以對那些社會效益好、經濟效益差的農業公共性投資項目給予重點支持。它不再對農業競爭性領域安排支出，而主要彌補市場失效，提供為農業農村發展所需的公共產品和準公共產品，這就有可能在支持農業基礎設施建設，發展農村公益性事業以及支持農產品加工、儲藏、運輸、銷售，支持農民技術培訓，提高農業競爭力等方面加大支出力度，從而有助于改善農民的生產生活條件，有助于改善農民市場交易的外部條件，有助于提高農民的科技文化素質，為農民增收創造物質基礎。(2)有利于推動農業產業結構的戰略性調整，促進農村剩余勞動力的轉移。公共財政的非贏利性為國家對農業實施有效的宏觀調控，創造條件促進農村各種資源在農業內部各行業之間和城鄉之間合理流動和配置提供了制度保證，有利于穩定提高農民收入水平。公共財政可以扶持發展以農產品加工和農村服務業為重點的第二、三產業，大力扶持勞動密集型的中小企業，以吸納較多的農村剩余勞動力；可以通過積極扶持鄉鎮企業，幫助鄉鎮企業實現二次創業，使鄉鎮企業成為農村剩余勞動力轉移的主渠道；可以通過清理，取消對民工就業的不合理限制和亂收費，為農民進城務工經商提供方便；公共財政還可以利用稅收優惠、減免政策，積極穩妥地推進農村城鎮化，促進農村勞動力向非農產業轉移。(3)有利于調整財政分配關系，實現農民增收的目標。市場經濟條件下的國民收入初次分配側重于效率，而再分配側重于公平。公共財政是國民收入再分配的重要內容，它體現服務主體平等的原則。對農民而言，農業財政支出是宏觀分配中國民收入對農業的凈流入，增加公共財政中的農業支出就意味著直接增加了國家對農業和農村的投入。因此，公共財政能夠調節不同利益群體的分配關系，調節農業生產者與消費者、農民與城市居民之間的利益關系，縮小或者防止擴大差距，保障農民收入的穩定增長。
2、乘數效應。財政投入屬于一種基礎性投入，很大程度上能夠決定和吸引其它經營性投入的多少和效益。乘數效應作用一方面是指財政投入過程中吸引金融資金和民間資金投入；另一方面是指財政投入的項目直接或間接地增加農民收入，并通過農民消費刺激需求，從而獲得良好的經濟效益和社會效益。徐詳臨教授在《三農問題論劍》中舉例說：比如，政府有500億元財政支出，運用這筆資金作為向農村投資的貸款貼息，以年利5%計算，可帶動10000億元的資金投向農村，對農村改變落后面貌起到的作用是不言而喻的。假設其中的40%轉化為農民的勞務收入，就會有1億的農村勞動力一年增加4000元的貨幣收入。不僅農村和農民從這1萬億元的農村投資中獲益，隨著農民消費流動城里人從中所獲利益比農村人還要大，所產生的投資乘數效應至少要達到30000億元，政府也會在社會財富的增長中，獲得比500億元貼息多得多的財政收入。雖然這只是一個假設模型，但財政收入的乘數效應是存在的。
3、“發動器”作用。我國農業自發投資能力較弱，一是因為農業本身是一個相對弱勢產業，自我積累能力較差；二是因為國家過去長期采用犧牲農業支持工業的發展模式，農業積累少；三是因為我國農業是一個回報率較低，風險卻相對較高的產業，對民間資本缺乏吸引力。農業自發投資能力弱造成了農業投資乏力，反過來又促成了農業落后的局面，形成了惡性循環，阻礙了農業走上可持續發展道路。實現農業可持續發展需要外部力量的介入，財政投入是一個重要的外部作用因素。實踐證明財政對農業投資的效果十分明顯，以農業基本建設投資為例，根據農業部信息中心（1998）的計算表明，農業基本建設投資與農業增加值和糧食產量的增加密切相關，1980~1997年間，每增加1億元農業基建投資，可增加農業增加值38億元，增加糧食產量39萬噸。
根據朱剛、張元紅、張軍等同志對1991~1995年中國財政支農支出與農業增長之間的關系進行的實證分析(表)表明，財政（地方，占全部財政支農的絕大部分）投入對農業增長的貢獻十分明顯，在我國這樣的勞動力過剩經濟中，財政支農投入所起的作用甚至高于勞動投入的積極貢獻，考慮到播種面積的增長有限，財政投入對農業增長的意義就更為重要。
二、財政支農存在的問題
政府財政支農工作對于促進農業和農村經濟發展，保證農民收入不斷增長，歷來起著積極和重要的作用。但是我國在財政支農中存在不小問題，重點不突出，手段不得力，效果不明顯，嚴重影響農民收入的增加。
政府財政支農資金投入總量“不足性”。盡管“九五”時期政府財政支農資金投入的增長幅度較大，但與我國農業的重要地位和發展要求相比，政府對農業的支持總量仍是低水平的。如果按WTO協議計算口徑，把支持貧困地區發展的財政支出、糧棉油糖價格補貼計算在內，1996~2000年，我國農業支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當年農業總產值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發達國家的支持水平約為30%～50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10%～20%。在WTO規則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國使用了6種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態環境保護和地區發展援助）。“黃箱”支出在1996年~1998年計算基期內年均297億元，占農業總產值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，我國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。
政府支農資金投入結構存在諸多的“不合理性”。一是政府財政農業支出用于人員供養及行政開支部分大體維持在70%左右，而用于建設性的支出比重不高。二是在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。1996~2000年，中央財政累計安排水利基礎設施建設投入達1100多億元，約占中央農業基本建設投入總量的70%。1996~2000年，中央財政共安排林業生態環境建設投資230億元，占同期中央農業基本建設投資的14.3%。水利、林業生態等社會效益顯著、受益對象不僅僅局限于農業，其投入長期以來一直統計在農業投入中，一定程度上夸大了政府農業投入的規模。三是在政府農業投入中，直接用于流通環節的補貼過高。1998年以來，政府支農業投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在500~700億元之間，占政府農業支持總量的30%以上。而一些關系農業發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，如農業品質改良、重大病害控制、食品安全保障、執法體系建設、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。
政府財政支農資金管理體制不完善性，資金使用效果“不理想性”。一是財政支農投入高度依賴中央政府，中央政府和地方政府之間農業投入職責劃分不清，地方政府對農業的投入嚴重不足。中央財政預算安排的財政農業支出約占整個農業財政支出的65%。地方財政尤其地（市）、縣級以下財政大多為吃飯財政，自身財力連“吃飯”都不能保證，很難再向經濟效益相對較低的農業追加投入。地方財政農業支出比重呈逐年下降趨勢，1991年為9.6%，1995年為7.9%，到2000年下降為6.6%。農業和農村經濟發展既是中央政府的事權，也是地方政府的事權。什幺項目應由中央政府投資，什幺項目應由地方政府投資，對此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過程中的隨意性，地方政府想方設法把支農職責壓在中央一級。二是財政農業支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前政府對農業的投入渠道較多，農業財政支出分部門管理。這種管理模式存在問題是，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協調不夠、重復投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責不清，政出多門，多頭管理，力量分散，不利于統一監督、管理和協調，不能形成合力。三是政府財政支農資金使用監督機制落后，資金使用效果差。目前，政府投資的農業項目實行按投資額度確定權限，審批手續繁雜、程序較多。項目審批制度化、公開化、科學化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農工作的主要內容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農業項目的管理存在諸多漏洞，使得很多項目的實施效果較差。
三、財政支農政策現實優化的原則
現行財政支農政策在支持范圍、支持對象、支持力度上均難以適應現階段農業發展的變化，不能滿足社會主義市場經濟條件下公共財政支農政策運作的要求，應進行有針對性的調整。財政支農政策現實優化應遵循以下基本原則：
公共性支出原則。隨著公共財政支出框架的建立，財政支農政策也應堅持公共支出的原則，本著糾正，“越位”，彌補“缺位”的合理定位思路，財政支農范圍要嚴格界定在非競爭領域，財政資金要退出農業的經營性、競爭性領域，使財政支持的重點切實轉到農業的基礎性、公益性和服務性領域上來。
市場導向原則。在財經支農政政策選擇和實施過程中，要遵循市場經濟的客觀要求，合理有效地安排財政資金的投向和規模，從而促進各種資源的優化配置，提高農業經濟發展的能力。
財力集中的原則。針對現行財政支農政策導向不明確、支持項目多、資金散、效益差的狀況，今后在財政支出分配上要堅持保證重點、壓縮一般、集中財力、增大力度的原則，調整支出結構，形成支農資金合力，以發揮財政資金導向作用。
高效透明的原則。所謂高效，是指財政支農部門運作的高效，包括按照建立公共財政的要求，合理界定財政支農資金的支出范圍；維護資金的規模效應，嚴禁零打碎敲和撒胡椒面；保證支農資金的及時到位及合理使用等。所謂透明，是指增強財政支農資金安排、使用過程的透明度，自覺接受專業審計和群眾監督，杜絕違法亂紀現象。
符合世貿組織的原則。我國已經加入世貿組織，財政支農時，要充分考慮世貿組織的規則，充分使用“綠箱”政策，正確利用“黃箱”政策。
四、財政支農政策現實優化的措施
公共財政政策要以“多予、少取、放活”為指導思想，以農村經濟發展動力，以農民增收為目標，通過財政支出和收入政策的選擇運用，實現農村經濟的快速發展，提高農民的收入。具體來說：
要努力增加對農業的投入，使國民收入分配關系向“三農”傾斜。我國的農村經濟在歷史的不同階段為國民經濟發展作出了重大貢獻，但農民享受政府提供的公共服務遠遠少于城鎮居民。農業是弱質產業，對農業進行支持和保護是政府的重要責任，也是符合國際慣例的。從一些工業化國家和地區的經驗看，人均GDP達到1000美元之時，基本完成從掠奪農業向哺養農業轉變。目前我國人均GDP已達到1000元，客觀上要求從提取農業剩余轉向保護支持農業，加大財政支持農業發展的力度。財政部門必須站在全局的高度，努力增加對農業的投入，讓公共財政的“陽光”照耀到農村。
調整國民收入分配結構和財政支出結構，大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重。在中國工業化、城市化進程加快，開放化程度不斷提高的背景下，確保主要農產品供求的平衡，提高中國農業的國際競爭力，保護農業環境和資源，增加農民收入，縮小城鄉差距，迫切需要建立既符合WTO規則要求，又符合中國國情的對農業和農民的支持與保護政策體系。完善國家對農業和農民的支持與保護體系的總體思路是：進一步調整國民收入分結構和財政支出結構，努力增加政府財政支農資金投入總量；按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金的使用方向，大幅度增加農民直接可以收益的資金投入比重；改進政府農業投資管理體制，提高政府支農資金的使用效益。（1）財政支農政策要向初級生產要素傾斜，主要向農村基礎教育傾斜，向農民提供物美價廉的基礎教育是對“三農”最大、最有價值的支持。一是教育能有效地打破貧窮的循環。現今農村勞動力市場的趨勢顯示，農民教育水平直接影響收入的多寡。根據國家統計局2000年的資料，一名農民的教育水平每增加一年，其轉到非農就業后，平均可為家庭每年增加198元收入。但是目前我國用于教育的開支，只占本地生產總值的2.3%，還不如低收入國家平均的3.3%（世界銀行2001），農村教育的普及與質量嚴重不足。二是農業和農村勞動力具有資產專用性特征。資產專用性是指某類資產或生產要素只能專用于某一類用途或產品生產。在完全市場競爭假設中，所有生產要素可以在各產業間自由流動。這樣通過價格機制合理配置資源，因此具有專用性的資產將阻遏市場機制作用的發揮。由于我國農民具有文化科技素質低、生產技術落后、資金不足的專用性，造成他們在農村產業轉換和升級過程中無所適從。因此，這也要求政府主導為農民提供必要的轉產轉業培訓、技術培訓和職業就業教育，以提高勞動者素質。近期來看，要推進農村稅費改革，保證農村教育工作的正常運轉；長期來看，要實施真正意義上的九年義務教育，建立完善的農村人力資本市場，加快開發與利用農村人力資源的衍生工具創新。(2)繼續加大農業基本建設投資力度。與中央財力增長相適應，應逐年增加一部分中央預算內投資，重點用于農業建設，保證農業投資有一個正常穩定的來源，確保中央農業基建投資保持在較高水平。(3)建立對農民收入的直接補貼制度。一是逐步將主要農產品市場風險基金(如糧食風險基金)轉為對農民的收入的直接補貼。二是在主產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。三是逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼。
整合財政支農投入，完善政府財政支農資金管理體制。應對現有農業項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業財政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府財政在農業和農村發展中的事權。在投資責任方面，總的原則是按照項目規模和性質實行分類管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設、管理和職責完全下放給地方；屬于中央項目的，其投資、建設和管理均由中央政府或有關部門負責，也可通過某種方式委托地方建設或管理。建立規范的政府財政支農資金管理制度，包括項目的立項、選擇、實施、竣工、后續管理等整個資金運行全過程管理的規范化。
一、現行的政府間的財政轉移支付制度現狀
財政轉移支付法是指調整在財政轉移支付過程中發生的經濟關系的法律規范的總稱，是財政法制度的重要組成部分。從廣義上理解的轉移支付法包括政府對居民的轉移支付制度和政府間的轉移支付制度。
目前，我國財政轉移支付制度一般是指政府間轉移支付制度。政府間轉移支付，它是指各級政府之間財政資金的相互轉移或財政資金在各級政府之間的再分配。這種轉移支付形式一般有三種：一是中央政府將其預算收入的一部分向下轉移給地方政府；二是地方政符將其預算收入的一部分向上轉移給中央政府；三是同級政府之間一部分預算收入的相互轉移。凡是相鄰兩級政府間的上級政府對下級政府的財力轉移是狹義上理解的轉移支付。在我國，從1994年分稅制財政體制改革基礎上確立的財政轉移支付制度，是一種從狹義上理解的財政轉移支付制度。
從形式上看財政轉移支付法，是指財政轉移支付法律規范借以表現的外在形式，它也有廣義與狹義之分：廣義上的財政轉移支付法，泛指凡規定有關財政轉移支付出方面內容的法律、法規、自治條例、規章等規范性法律文件的總稱。狹義上的財政轉移支付法，專指國家立法機關制定的以《財政轉移支付法》冠名的單行法律。在我國尚未制定專門的《財政轉移支付法》，有關財政轉移支付方面內容的法律規范散見于相關法規與規章之中。
財政轉移支付法律制度的內容一般包括：(1)轉移支付的目標和原則。(2)轉移支付的形式：目前轉移支付的形式包括：社會保障支出和財政補貼支出，如定額補助，專項補助，結算補助，稅收返還及其他補助形式。(3)轉移支付的資金來源、核算標準、分配方法、支付規模和程序。(4)轉移支付的管理和分配機構。(5)轉移支付的監督及法律責任。
我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年開始實行的分稅制財政管理體制的基礎上建立起來的。我國現行的政府間財政轉移支付制度是由四種轉移支付的形式構成的：
第一種形式是“過渡期財政轉移支付”。“過渡期財政轉移支付”是我國在1994年實行分稅制財政管理體制后開始設立和實施的。我國過渡期財政轉移支付的核心是地區收支均衡模式。我國的收支均衡模式同時考慮了各個地區的財政能力(財政收入)和財政需求，其基本的做法是：通過測算各個地區的標準財政收入和財政支出并對其進行比較，進而計算出地區的標準財政收支缺口(該地區標準財政支出大于標準財政收人的差額)。
第二種形式為“稅收返還”。稅收返還制度的建立是1994年分稅制改革的關鍵性內容之一。稅收返還制度的核心是在建立新的分稅制財政體制的同時，確保各有關地方政府既得利益。另一方面，這種形式通過“存量不動，增量調節”的辦法，提高中央財政在增值稅與消費稅增量上的比重。
第三種形式為專項補助(或者說是“專項撥款”)。“專項補助”作為中央政府對地方政府的財政轉移支付形式。這些專項撥款，由中央政府撥付，不列入地方的財政支出范圍。這種專項撥款的主要特點是撥付款項的有條件性，是由中央根據情況和需要來確定撥款的項目，撥款的對象，撥款的金額和撥款的時間。專項撥款主要用于給予地方政府的特大自然災害救濟費，特大防汛抗旱經費以及不發達地區的發展資金等。
第四種形式是“原體制補助和上解”。這種形式實際是原體制的產物。從1988年開始，中央政府財政部對部分省、自治區實行定額補助，與此同時部分省市向中央按照一定的比例解。
我國現行的政府間財政轉移支付制度仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印，難以適應社會主義市場經濟發展和公共財政體制的要求。
二、現行的政府間財政轉移支付制度存在的主要問題
由于我國現行的政府間財政轉移支付制度是一種過渡性的制度，目前還存在以下問題：
第一，中央政府與地方政府之間事權、財權不清晰，事權、財權不對應，資金分配辦法不規范。從而造成一部分財政支出的不合理，各級政府支出責任不明確，甚至帶有較大的主觀隨意性，從而使轉移支付制度缺乏科學性。
第二，現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性。縱觀各個國家財政轉移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律。而我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，沒有單行法律。因而現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性和統一性。
第三，現行財政轉移支付制度調控力度小，均等化功能弱。由于在現行轉移支付制度中稅收返還形式占的比重過大，一般性轉移支付比重太低，致使中央財政調控權、均等化功能過弱。
第四，監督制約機制不健全。
第五，省一級政府對地、市、縣級地方政府的轉移支付缺乏制度建設。
三、完善現行財政轉移支付制度
從總體上看，我國現行的政府間財政轉移支付制度已經在一定程度上開始朝著規范化的政府間財政轉移支付框架的目標改革，但是，距離以公共服務均等化為主要目標的、規范化的政府間財政轉移支付制度還有相當大的距離。為了進一步完善我國現行的政府間財政轉移支付制度，必須深化改革：
1.完善適應市場經濟發展的分稅制財政體制，從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權、財權范圍，明確財政轉移支付制度的調節目標和定位。
2.加強財政立法，在《過渡期財政轉移支付辦法》基礎上制定《中華人民共和國財政轉移支付法》，以法律形式明確財政轉移支付的各項基本制度，尤其是財政轉移支付的監督制約制度。
3.簡化與完善財政轉移支付形式，重新歸并現有的四種政府間的財政轉移支付形式，尤其是應當盡快解決原體制補助和原體制上解當中存在的與公共服務均等化目標相矛盾的問題。
4.規范專項補助，在進一步科學劃分各級政府事權的前提下逐步減少中央政府對地方政府的那些純粹屬于地方區域性的支出項目的補助，并且按照公共服務均等化的要求和兼顧其他政策要求的前提下，規范各種專項補助，合理分配用于專項補助方面的財政資。
關鍵詞：財政轉移支付； 稅收返還； 財權； 事權一、我國財政轉移支付的現狀
世界上幾乎所有的國家都建立了中央對地方的財政轉移支付制度，中央對地方的財政轉移支付的效用有：補充地方政府財力，保障其提供基本公共服務的能力；平衡地區間財力差異，實現基本公共服務均等化目標。對于地區間經濟發展差距較大的國家，其財政集權的特征比較明顯，中央對地方轉移支付的重要性較大。若是地區間經濟發展差異大，則地區政府財力差距明顯，財力薄弱的地區基本公共服務水平則跟不上國家的平均水平。因此，轉移支付制度的完善對實現公共服務均等化、調節地域經濟差異等具有重大意義。
(一)中央對地方轉移支付的規模
中央對地方轉移支付和稅收返還數逐年增加。200年，轉移支付與稅收返還總額22005.68億元，占中央財政支出的62.20%；2013年中央對地方轉移支付和稅收返還總額是48037.64億元，比上年增長5.8%，并且持續六年的年均增速達到17%左右，2013年中央對地方轉移支付和稅收返還占中央財政支出68509.39億元的70.12%，比1994年中央對地方轉移支付占中央財政支出的比重16.5%提高53.62個百分點。可見中央逐漸加強對地方的財政轉移支付力度，對地方經濟的發展和調控有深遠的影響。
( 二) 中央對地方轉移支付的結構圖12013年中央財政支出結構圖
上圖顯示，中央對地方的稅收返還占比7%,中央對地方的轉移支付總占比為63%，其中包括一般性轉移支付與專項轉移支付兩種形式:一般性轉移支付主要是對地方的財力補助，用于縮小地區間財力差距，實現基本公共服務均等化; 專項轉移支付主要服務于中央的特定政策目標，目前，中央致力于教育、社會保障、“三農”等公共服務領域的專項轉移支付。
2013年，我國的專項轉移支付為26626.9億元，占中央對地方的轉移支付總額的62%。
二、發達國家財政轉移支付制度介紹
德國實行分權制的財政制度，聯邦、州和地方政府均享有獨立的財權和事權。德國的財政轉移支付制度以“均等化”為核心，憲法規定公共物品在全國的提供要保持一致性，同時實行縱向和橫向相結合的財政轉移制度――聯邦政府對各級政府進行資金補助，財力強的州政府對財力弱的州政府直接轉移支付。德國的財政轉移支付形式主要有：橫向轉移支付，根據稅收收入能否滿足州政府需求來區分州政府財力的強弱，由相對高收入地區對貧困州補貼財政;稅收共享，所得稅與法人稅由聯邦、州均等分享，對增值稅實行二次分配，充分體現均等化效果；聯邦補充撥款，對于財力異常貧困的州政府實行的一般性轉移支付補助。
英國是單一制國家，其財權高度集中于中央政府。地方收入主要以中央的財政轉移支付為主，地方自主性收入如營業稅、市政稅、公共服務費等只占財政收入很小的一部分，以此加強中央對地方的掌控。英國的財政轉移支付主要分為：以撥款公式決定的財政補貼，為保障地方公共服務的均等化，即公式化補助；對于公式化補助還無以解決的地方政府，實行鐵定補助，即特定公式化補助；以加強中央政策意圖的資金投入，即專項撥款。
三、我國財政轉移支付制度存在的問題
（一）地方財權和事權不匹配，對中央財政轉移支付依賴性過高
目前，由于現行財政體制還不夠完善，地方事權大、財權小。稅收是地方收入的主要來源，以地方的兩大稅種為例，中央與地方的分成比例是：增值稅75∶25分成，所得稅60∶40分成，因此，營改增更是加劇了地方政府財權與事權之間的矛盾。當地方的財權不足以滿足履行事權的基本要求時，就會導致地方對中央財政轉移支付的依賴性過高，自身抗風險能力下降; 另一方面，由于中央和地方事權劃分不夠明晰，中央的財政轉移支付難易切合地方的實際需要，加上中央財力有限，也無法滿足地方的全部需求，使得地方財力和事權仍然不匹配。
（二）分稅制的不徹底導致轉移支付制度的不合理性
分稅制的主要意義在于中央與地方財政自收自支、自求平衡。雖然中國初步建立起了分稅制的框架，但尚未成熟，仍需完善與規范。中國的稅制一直在改革，地方的稅收尚未形成一個穩定的地方稅體系，而且在稅收的立法、征管、遵從上存在很多風險，并且地方沒有稅種設立權，影響了地方稅收體系的建立。分稅制的不徹底，影響了財力初次分配的合理化，使轉移支付這種再分配包含了固有的不合理成分。
(三) 轉移支付效率低下
首先，財政轉移資金的分配和使用涉及中央多達37個部門的審批與管理，這樣不僅效率低，還造成人力資源的浪費；其次，專項轉移支付資金沒有統一的標準、資金不能按時到位而且隨意性較大，缺乏有效監督、審查與專業化管理，導致地方政府不能合理利用轉移支付資金；再次，我國的轉移支付制度存在著分配方法不規范，法制性差的問題，政府間轉移支付需要立法的保障。
四、我國轉移支付制度的完善
完善的財政轉移支付制度不僅有利于財政資金分配的科學性，提高公共服務均等化，還能縮小地區間的經濟差距，實現國家宏觀調控目標。深化轉移支付制度改革是一個系統工程，要在明確改革目標和原則的前提下，調整轉移支付結構，改變轉移支付運行模式，并通過配套改革來保障制度的變遷。
基于本文分析結果，做出如下建議：一、合理劃分中央與地方的事權和支出責任，按照支出責任匹配相應的財力，寄予地方政府更多的財政自，以增強地方做大做強自身財力的積極性，進一步調整及明確中央和地方政府的事權關系，為建立規范的財政轉移支付制度創造條件。二、采取以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的模式，增加一般性轉移支付，嚴格控制專項轉移支付，不僅能提高地方可支配財力，還對均衡地區間財力產生巨大促進作用。三、以立法保障財政資金的分配與使用，規范轉移支付制度，加強對轉移支付制度的監督，以實現專款專用，充分發揮中央對地方財政轉移支付的效用。
參考文獻：
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一是部門預算編制內容不夠完整、細化。按照規定，各部門收支及以前年度的各項結余都應在預算編制中全面體現，但部分單位的各項收入和結余資金未全部納入預算。如部分單位的上級補助資金，由于對口下撥，不通過財政，財政難以全面掌握；部分單位編制部門預算時未將所有的附屬單位包含在內；部分單位未將房屋租賃收入等國有資產有償使用收入納入部門預算。“打包切塊”資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在預算編制中體現，給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，這些部門在二次分配過程中，往往會擠占挪用、滯留應撥未撥資金，同時也會造成部分項目資金分配過小過散，重點不突出，資金效益不明顯。而由于“打包切塊”資金本身編制內容就不夠細化，使得財政部門的監督難以到位，不能起到應有的約束作用。
二是部門預算編制方法不科學。多年來，預算編制采取的是“上年基數加增長”的方法，雖較好地發揮了財政總量控制的優勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續了傳統方法。
三是科學的定額標準體系尚未建立。如業務招待類預算編制標準較低，實際支出普遍存在超標準現象。目前，業務招待費按照單位公務費2%編制，預算金額通常在千余元到幾萬元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業務交流活動的增多，招待費用需求明顯加大。為兼顧標準與實際，一些單位多采取在會議費、業務費中列支，有些單位甚至擠占項目支出，造成核算不實。
此外對會議、物業管理、辦公樓裝修等公用經費無統一的編制標準。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。
四是部門預算編制質量和項目績效的考核機制尚未建立。由于財政部門與其他部門的職能和分工不同，財政部門很難準確了解各部門全年所需的資金額度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預算時從自身利益出發過高預估某些項目。財政雖進行了一些削減，但有些項目的資金預算仍然高于實際需要，造成部門預算調整過大。而部門預算改革已推廣多年，但部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，卻鮮有人對此進行詳細考究。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評機制。年初部門預算編制中項目經費雖單獨編制，但多數部門未單獨歸集項目支出，而是與日常公用經費中的會議費、購置費、業務費等相混淆。造成實際的項目支出難以歸集，部門預算也失去了約束效力。而在具體編制過程中，由于各部門項目缺乏可比性，可行性論證專業性較強，因此財政對其預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考核也存在一定難度。
針對上述問題，筆者認為可從以下幾個方面逐步加以解決：
（一）逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，特別是專項預算，力求準確、細化；財政部門要加強對重點部門或單位預算編制工作的前期調查、指導與審核，重點調查和審核專項預算編制的真實性、合理性以及收入與支出的完整性，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統一撥款；規范上級補助資金撥付渠道，對垂直部門資金撥付行為作出限制性規定。
（二）研究確定編制標準，增強預算編制的科學性。財政部門應加強對預算編制標準的調研，特別是對于低標準和無標準的項目加緊進行深入調查與分析，既要考慮工作需要，也要考慮地區財力可能以及可操作性，不易一刀切，切實發揮預算編制標準的指導作用。
（三）完善預算編制與執行制衡機制，提高預算編制的約束力。采取預算執行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，在確保決算信息的真實、可靠的同時，充分體現預算編制的嚴肅性。
關鍵詞：財政稅收；問題；改革策略
為了促進我國市場經濟的快速健康發展，政府一定要加強財政稅收制度的改革，去除財政稅收工作中一些阻礙市場經濟發展的元素。本文將深刻分析目前我國財政稅收工作中存在有哪些問題，探討如何深化改革財政稅收工作，使之更能夠適應目前市場經濟的發展。
一、目前我國財政稅收工作中存在的問題
1.缺乏有效的財政稅收監督
在我國，經常會有一些逃稅和偷稅的現象發生，一些不法分子甚至代開或者虛開增值稅的專用發票，偽造、倒賣或者盜竊增值稅的專用發票，從而逃掉一大部分稅收，這種不法分子在我國還是大有人在，而且屢見不鮮。另一方面，在我國財政稅收工作中還存在有比較大的稅收差額，稅收差額的比重達到了30%到40%，所以我國的稅收征管的效率還是比較低的。
此外，有一些企業經常偽造經營指標，虛報財務核算成果，從而從中撈取利益。對于一些不法的企業來說，他們往往會建立兩套以上的賬目，在繳納稅收的時候，通常上報的是虛假的賬目。有的企業即使沒有兩套賬目，但是會在財務核算方面作假，從而導致一部分稅收流失。
有的企業更加猖狂，侵蝕稅基。這些企業非常地腐敗，而且屢禁不止，化公為私，侵蝕稅基，侵吞國家的資財，因此已經成為了社會的頑癥和毒瘤。
2.缺乏完善的預算體制
在我國，財政預算體制還很不健全，沒有中長期的財政預算和周期預算，再加上其覆蓋的范圍比較小，所以很容易出現資金挪用的現象，因此不利于國家的宏觀調控。此外，財政預算體制還缺乏有效的監督機制對其進行監督，所以財政預算的審核和審批沒有實際的意義。
3.地方財政問題比較突出
在我國各個地區，財力是不平衡的，地方政府的財力和職能經常出現不匹配的情況。比如，各級地方政府往往沒有完善的轉移支付制度，沒有合理的財政結構。還有各級地方政府的體制補助和稅收返還的比例比較大，所以不能夠實現橫向的均等化，而且轉移支付資金在管理和分配上既不透明，也不規范，所以帶來一些很大的負面作用。
4.現有財稅制度的缺陷
現有的財稅制度在許多方面還是存在一定的局限，比如，稅收的種類不健全，不利于發揮稅收調節社會分配的功能的實現；對于非稅收入，還沒有納入政府的收入體系；資源與環境稅沒有受到重視，不利于保護資源和環境；對所得稅和增值稅的設置不是很合理，因此不利于促進技術創新和社會的穩定。此外，還存在各級政府間的財力不均衡、地方與中央之間的收入劃分不是很合理、分稅制的改革不是很徹底等問題。
二、深化財政稅收工作的改革策略
1.完善轉移支付制度
為了更好地促進區域的統籌協調發展和實現基本公共服務的均等化，我國必須圍繞主體功能區的劃分，進一步完善轉移支付制度。首先，確保轉移支付資金的穩定來源，加大中央對地方的轉移支付力度，加大省對各縣鄉轉移支付力度；其次，加大一般性轉移支付的比例，優化轉移支付的分配方法；再次，加強對專項轉移支付的有效管理，從而使轉移支付資金用到實處；最后，健全主體功能區的轉移支付的體系。
2.健全財政預算體制
首先，要擴大國家的財政預算的范圍，建立復式的財政預算體系，使得財政預算體系中既包括資本性預算、經常性預算、國有資本的經營預算和社會保障預算等等，使得財政預算的范圍覆蓋所有的涉及財政性收支活動。其次，要加強國家財政的中長期的預算，加強中長期的財政發展規劃。最后，建立完善的財政預算管理體制。
3.建立完善的支付方式
首先，要適當地擴大一般性轉移支付的比例，對一般性轉移支付和專項轉移支付進行合理的比例搭配；其次，對轉移支付分配方法進行改革，建立合理、科學、公開的財政資金分配制度；再次，通過考慮各個地區的人口數量、人均的占地面積、社會的發展水平和人均的收入狀況等來確定財政的科學預算方法；最后，建立健全科學的支付體系，保證資金的穩定來源。
4.加強會計制度的改革
在我國現有的稅收會計中，是以申報的應征數做為和核算的起點，但是有一些數據由于各種各樣的原因，還是存在著一些失真現象，所以弱化了會計資料在稅收工作中的作用。因此，必須對現有的稅收會計進行一定的改革，提高計算機處理會計問題的應用水平，使得稅收會計能夠更好地反映稅收收入和稅源，加強會計在財稅工作當中的作用。
三、總結
財稅制度是國家的一項重要制度，是國家實現其職能的一種手段，為了更好地實現國家的職能，確保財稅工作符合目前市場經濟的需要，政府要加快對財稅制度的改革，減少偷稅、逃稅等現象，加強對稅收的監督，完善稅收會計制度和現有的稅負結構，擴大財政預算的范圍，加強對財政預算的管理，從而更好地實現財政稅收的作用，促進社會主義市場經濟的發展。
參考文獻：
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作者：財政部農業司農業一處
江西省根據標準文本先預撥30%啟動資金，項目實施中根據執行進度憑實際支出有效單據撥付30%資金，項目驗收合格后撥付30%資金；預留的10%作為質量保證金，待區市級財政驗收后再行撥付。江蘇省根據簽訂后的項目合同書先撥付60%資金，中期考評合格后撥付30%資金，驗收合格后再撥付尾款。需要說明的是，該省規定企業對項目的投入必須高于財政投入，企業承諾的資金到位后，財政才撥付尾款。四是重點式投入。為了解決支持項目多而散、資金規模小的問題，遼寧省通過調研和專家論證，結合本地農業產業發展實際，確立了支持的主推技術，改變了過去由市縣財政申報，省級部門組織專家評審的做法，使有限的財政資金發揮了集聚效應。2010年遼寧省通過重點式投入方式，確立了糧食生產、畜禽養殖和特色產業三大類14項主推技術，申報的項目數比改革前減少了23個。管理機制不斷完善。一是建立項目資金管理辦法。多數省份根據中央財政的要求，結合本地實際，制定了省級農技推廣資金管理辦法，對資金使用和項目管理等提出了明確要求，形成了“制度管錢、制度管事、制度管人”的“三管”局面，開創了農技推廣工作有法可依、有章可循的良好環境。湖北省要求項目縣（市）制定相應的管理辦法，進一步明確了項目縣（市）的工作規程。黑龍江省創建了“鄉財鄉用縣監管”的管理平臺，實行涉農專項由鄉鎮財政統一撥付、統一管理的運行機制，制定了資金管理辦法，強化了鄉鎮財政的監管力度。此外，還建立了“部門提、財政審、政府批”齊抓共管的管理模式，充分利用業務部門專業優勢，開展農技推廣工作。山東省實行了財政資金直撥到縣的管理方式，通過特設專戶將農技推廣資金直接撥付到縣級財政，減少了資金撥付環節，避免了資金擠占、挪用和滯留的現象發生。二是科學規劃項目實施方案。多數省份確立了省級立項的管理機制，根據本省農業優勢產業發展規劃和區域布局，研究制定項目實施方案，明確當年農技推廣資金項目支持的方向、補助對象、實施范圍等內容，建立起科學設計、統籌規劃的項目事前管理模式。江西、湖北等省份將制約當地農業優勢產業發展的薄弱環節作為支持的重點，實現了項目上下游完整銜接、無痕接縫的目標。江西省支持當地臍橙保鮮技術推廣應用，有效促進了臍橙產業鏈的持續延伸。遼寧省還在實施方案中進一步明確了支持的主推技術，這種做法既明確了支持的重點，又降低了項目評審的工作成本，使財政資金花得更明白、用得更放心。三是嚴格監管項目實施過程。各地高度重視開展農技推廣項目的責任制，采取多種措施，調動項目承擔單位等多方面積極性，對項目實施過程進行嚴格監管，確保財政資金使用的安全性和有效性。湖北省建立了嚴格的項目管理責任制，按照“誰審批、誰建設、誰負責”的原則，對項目建設和資金管理出現問題的單位和個人從嚴處罰，并執行處罰登記制度，在安排其他涉農資金時，予以控制，切實做到了“管錢”“用錢”的責任風險并存。遼寧省實行分級管理責任制，省財政廳與省直農技推廣部門，省直農技推廣部門與有關市、縣農技推廣部門，有關市、縣農技推廣部門與所涉及的農民，分別簽訂了項目實施協議，形成了以農技推廣部門為紐帶，財政資金與農民有效銜接的聯動局面，確保農技推廣工作的順利開展。黑龍江省通過項目監理的管理方式，對農技推廣項目實行全程監理，由工程監理擔負法定的質量監督責任人，確保工程質量和發揮財政資金的使用效益。同時，還建立了招投標、公示等制度，提高了財政資金項目管理的科學化、精細化，確保了項目實施的公開透明。四是有序開展項目績效考評。開展農技推廣工作的終極目標是農民通過使用先進適用安全的農業技術，增收致富。因此，各地高度重視農技推廣項目取得的成效，強化以結果為導向的管理模式，建立績效考評機制，組織各級財政部門和農技推廣部門對農技推廣項目進行考核驗收，并作為下年資金分配時的參考依據，整體帶動了參與農技推廣項目工作主體的積極性。江蘇省、吉林省還引入了第三方監管單位，通過財政監察部門、中介機構對農技推廣項目進行考核驗收，體現了績效考評的公正性和公平性，扎實推進了各地開展農技推廣工作。此外，各地還認真思考，在農技推廣的方式方法、技術路線和經營模式等方面大膽嘗試，一些地區從中摸索出了不少好的做法。遼寧省建立了財政、農技推廣等部門與新聞媒體的聯席會議制度，通過電視、報刊等新聞媒體，將主推技術與媒體欄目有效對接，充分發揮媒體的社會影響力，推廣農業技術。湖北省為加速農業科技成果轉化，總結出從“區域試驗”到“基地示范”再到“大面積推廣應用”的“三步走”模式，制定了“縣（市）首席專家—鄉鎮技術指導員—科技示范戶—輻射帶動戶”的農技傳播路線，將先進的農業技術推廣普及到千家萬戶。江西省以農民受益作為農技推廣應用的落腳點，通過扶持經濟實力好、帶動能力強的省級龍頭企業，按照“公司+農戶”的經營模式，采取示范的方式，帶動農戶增收致富。
主要成效
（一）農技推廣面不斷擴大。科技是第一生產力。“十一五”時期，各地不斷探索研究先進的農業新技術，擴大農業新技術的覆蓋面，提高了耕地單位面積產出效益，節約了人、財、物的投入，為促進農業增產、農民增收提供了有力的技術支撐。遼寧省“十一五”時期推廣農業新技術600項，推廣面積3000萬畝，覆蓋作物面積60%以上，農業科技貢獻率達56%，對農業總產值的貢獻率達40%。2010年，通過推廣土壤深松整地技術，實施面積15萬畝，有效改善了土壤結構，提高了土壤肥力，玉米畝均增產18%～20%，糧食增產930萬公斤，取得經濟效益1180余萬元。通過推廣馬鈴薯單膜、雙膜、三膜覆蓋高效復種糧食、油料和蔬菜作物等6項綜合技術，提高馬鈴薯單產水平15%以上，畝均增收800～1500元。湖北省“十一五”時期加快推進農業新技術的推廣應用，農業科技貢獻率達54%，比2005年提高了4個百分點，加快了農業現代化建設進程。通過推廣地膜覆蓋技術，每年推廣面積達5500萬畝以上，占農作物種植面積的46.6%，平均畝產增加20%以上；通過推廣輕型簡化栽培技術，有效適應了農村勞動力機構變化的新形式，推廣面積7000萬畝，畝均節省用工15個，降低生產成本50元，畝均增收達180元。2010年，累計推廣各類種養模式、間套模式等面積3800萬畝，其中推廣稻蝦連作技術336萬畝，產蝦29萬噸，產值46.6億元；推廣稻鴨共育300萬畝，畝均增收152元，累計增收4.5億元。河南省“十一五”時期改革耕作制度，推廣間作套種技術，提高土地周年生產力，糧食作物復種指數達到190%，為提升糧食綜合生產能力提供了有力的技術支撐。（二）良種覆蓋率不斷提高。種源是農業生產的基礎。“十一五”時期，各地高度重視農業新品種推廣應用工作，不斷擴大優良品種的覆蓋率，加快新品種的更新換代，推進了農業規模化生產發展、優勢產業向適宜地區定向聚集，促進了農業生產發展。河南省“十一五”時期主要農作物良種覆蓋率達到95%。其中，優質糧食品種種植面積占糧食種植面積的70%以上（小麥、玉米、水稻的優質化率分別為71%、82%和94%）。此外，通過新品種的引進、繁育和推廣普及，推動了畜牧業規模化生產發展，生豬、蛋雞和肉雞的規模養殖比重分別達69%、75%和97%。遼寧省“十一五”時期，通過推廣玉米、水稻、大豆等農作物新品種1500個，推廣面積4570萬畝，更新面積4116萬畝，良種覆蓋率達到96.6%，實現了新增糧食、蔬菜、水果生產能力分別為150萬噸、350萬噸、60萬噸，新增經濟效益達365.6億元，農民人均增收800元。黑龍江省“十一五”時期以推廣應用農業新品種作為發展農業的主要抓手，加速農業科技成果轉化應用，選育出農作物新品種、新組合400個，主要農作物良種覆蓋率由2005年的93%提高到98%以上，品種更新至少實現兩次，有效提高了糧食產量、改善了糧食的品質，為提高農業綜合生產能力奠定了物質基礎。（三）農業綜合生產能力顯著提升。農業綜合生產能力是衡量國家農業發展水平的重要標準。各地“十一五”時期通過不斷提高農業新品種的覆蓋率和擴大農業新技術的推廣面積，調整優化了農業內部結構，提升農業綜合生產能力，確保了農產品有效供給、國家糧食安全和農民持續增收。2010年，河南省糧食產量達到1087億斤，連續5年穩定在1000億斤以上，連續7年創歷史新高，連續11年居全國首位；肉類、禽蛋、奶產量均居全國前列；農機化水平顯著提高，農機總動力達到10195.88萬千瓦，比2005年增長28.5%；農民人均純收入5524元，比2005年增長69.3%。黑龍江省“十一五”時期，高度重視農業技術推廣應用和改善農業生產環境，實現了糧食產量首次突破1000億斤大關。2010年，全省農機總動力達到3784萬千瓦，比2005年增長69%。湖北省“十一五”時期實現了糧食連續5年增產豐收，2010年，全省糧食產量達到463.16億斤，比2005年增長6.4%；實現農業增加值1969億元，比2005年增長82%；農林牧漁業總產值3257億元，比2005年增長83.42%；農民人均純收入5832.27元，比2005年增長88.2%；全省農業機械化綜合應用水平達到54%，耕地機整率超過75%。（四）農村生態環境逐步改善。農村生態環境好壞直接影響農民的生產和生活。“十一五”時期，各地通過推廣應用先進適用的農業技術，不斷改善農村生態環境。湖北省“十一五”時期通過推廣測土配方施肥技術，提高了肥料利用率，減少了面源污染，累計推廣面積2.7億畝（次），受益農戶800萬戶，實現小麥畝產增加24.6公斤、增長10.5%，水稻畝產增加45.3公斤、增長10%以上，每畝節約用肥3.6公斤，為農民節本增收34億元。通過推進沼氣建設，促進生態農業發展，從1979年開始進行沼氣建設，截止到2010年累計建設沼氣300余萬戶，覆蓋率30％，每年為農民節約燃料支出8億多元，利用沼渣、沼液減少農本3.2億元，促進農民增收20元以上。通過利用沼氣和改廚房、廁所、畜禽圈舍等，凈化了農村環境，使200多萬個農村婦女擺脫了煙熏火燎的炊事環境。每年有效減排二氧化碳等氣體300萬噸，減排二氧化硫3萬噸。遼寧省“十一五”時期通過推廣設施蔬菜秸稈生物反應堆技術，使設施內二氧化碳濃度提高2－4倍，氣溫提高1－2度，地溫提高2－3度，產品提前上市7－10天，收獲期延期15－20天，減少農藥化肥使用量30%以上，畝產增加1311公斤，畝均節支300元，產值提高23%。通過推廣發酵床養豬技術，2009-2010年養豬51.8萬頭，每年節省治理污水費777萬元，降低了養殖業對環境的污染，減少了疫病的發生，取得了顯著成效。（五）農業標準化生產水平不斷提高。“十一五”時期多數省份充分發揮農業技術的示范帶動效應，采取多種形式，提升農業生產標準化水平。吉林省靖宇縣2009年組織實施了平貝母藥林糧間套作栽培技術項目，通過1000畝的基地示范建設，帶動了周邊標準化種植面積6000畝，帶動農戶600戶，戶均增收2.5萬元。吉林省汪清縣2010年組織實施了1800噸冷凍保鮮蔬菜加工項目，引進先進技術設備，通過“公司+農戶”的方式，為市場提供優質速凍保鮮蔬菜，帶動周邊300多農戶，戶均年增收4600元。遼寧省通過對每個項目制定技術要點和技術規程，提升了農業標準化生產水平，朝陽市“十一五”時期，無公害農產品、綠色食品和有機食品生產面積達到260萬畝；申報全國綠色食品原料標準化生產基地2個，基地面積達到60萬畝，有效地增強農產品品質和附加值。（六）農民科技素質顯著增強。“十一五”時期，各地積極采取集中培訓、現場指導、技術咨詢等模式，開展農民培訓工作，有效增強了農民學技術、用技術、懂技術的技能，提高了先進適用農業技術的普及率。黑龍江省“十一五”期間，通過入戶指導，在備春耕生產、播種、田間管理、收獲、銷售五個重要農業生產環節中，組織技術人員對核心農戶進行巡回指導，解決生產中遇到的技術問題；通過發放培訓卡、明白紙、技術手冊和技術光盤的培訓模式，使農民能夠隨時學到相關技術，經統計，“十一五”時期開展農民培訓三百余次，直接培訓農民10萬人，輻射群眾達到1000余萬人。吉林省2010開展了綜合性農業科技示范園區，示范輻射作用效果顯著。經統計，示范區建設各類農業科技示范場100余個，展示品種400多個，接待國家、省市農業科技人員、技術人員、專業管理人員及農民共計4100多人，已經成為先進技術的聚集地和輻射源，使新品種、新技術與農民實現了“零距離”接觸，真正發揮了“作給農民看、引導農民干、給農民做示范”的示范引導作用。江蘇省“十一五”時期累計開展農業實用技術培訓1123.4萬人、農民創業培訓53.8萬人，培養現代職業農民7萬人，農民科技素質和就業技能不斷提高，為現代農業發展和新農村建設提供了人才支持和智力支撐。（七）基層農技推廣體系逐步建全。基層農技推廣體系是政府為農民群眾技術咨詢與推廣服務的公益性組織和平臺，是統籌農科教協作、科教興農戰略的重要載體，是提高基層農技人員素質、推動農業技術進步、發展現代農業的重要力量和有力支撐。江蘇省“十一五”時期大部分縣鄉鎮農技推廣體系改革已經完成，農業科技入戶實現了村村全覆蓋。同時，農技推廣體系服務效能明顯提升，隊伍結構不斷優化。目前，全省農業行業擁有各類專業人才近14萬人，其中涉農科研人員1.2萬人，占全國農業科研人員總數的10%以上。全省基層農技推廣人員3.4萬余人，具有大專及以上學歷技術人員占53%。黑龍江省“十一五”時期，37個縣基本明確了縣鄉農技推廣機構的公益性職能，理順了以縣級農業行政主管部門直接管理為主的管理體制；實行了鄉鎮農技推廣機構獨立設置和區域設置形式，明確了人員編制和保障措施、實行了全員競聘上崗等。遼寧省“十一五”時期基層農技推廣體系的改革與建設逐步完成。目前，全省74個涉農縣中，已有54個完成了改革與建設。此外，專業隊伍素質也得到有效提升。全省16201名農技推廣人員中，具有專業技術職稱的1.1萬人，占農技推廣人員總數的70%。
主要問題
有些資金的性質和用途基本相近，但卻分散在幾個部門管理，缺乏總體規劃和通盤考慮，導致一些領域資金重復投入，另一些領域卻無人問津，技術推廣速度和效率不高。同時，由于項目歸口管理部門較多，具體要求和做法各不相同，農技推廣資金的政策標準不銜接，管理流程不統一，制度約束力不夠，增加資金監管的難度。分散經營阻礙農技推廣。規模化生產、產業化經營是發展現代農業的必然要求，農業技術推廣若能以此為基礎，更能發揮其優勢。目前，我國農村仍主要以家庭承包經營為基本經營單位，點多面廣、個體分散、規模較小，導致農民組織化程度低，土地難以集約化經營，不能形成集中連片的規模化推廣應用優勢，難以適應新時期農業發展的客觀需要。同時，由于小規模經營，難以帶來科技比較效益，既影響了農民采用先進技術進行農業生產的積極性，又給農業科技成果的推廣應用帶來困難和阻力。農民素質有待繼續提高。當前，進一步提高農民素質，還面臨以下兩大問題。一是部分農民仍然固守傳統的農業理念，對新的農業科學技術缺乏認識，接受起來需要一個過程。二是由于大量有一定文化、有一定素質的年輕勞動力向城市轉移，導致留在農村的勞動力大都是年齡較大，文化素質較低的群體，這部分人組織化程度不高，實施農業技術推廣的自身能力和經驗嚴重不足，影響著農業勞動生產率的提高和農業技術推廣的實際效果。基層農技推廣體系還需完善。現階段，基層農技推廣體系建設面臨的以下兩個主要問題。一是基層農技推廣體系仍不健全。鄉鎮農技推廣體系存在著體制不順、機制不活、職責不清的問題，鄉鎮農技人員的大量時間和精力都用于行政工作，沒有時間和精力從事真正的農技推廣工作，導致基層農技推廣體系仍然存在著“線斷、網破、人散”的現象，制約著農業的發展。二是基層農技人員技術水平有待提高。目前，我國基層農技人員業務知識老化，技術推廣能力不強，不能滿足現代農業發展需求。同時，農業科技人才結構不盡合理，高層次農業科技創新人才不足，復合型、跨領域領軍人才缺乏，農業科技創新團隊較少。農業科技成果轉化率依然不高。一是科研、教育單位和推廣部門銜接不夠緊密，科研成果與實際應用脫節，不能解決農業生產中的實際問題，農業科技成果轉化“最后一公里”問題遠未徹底解決。二是農業科技運行機制還不完善，農業科技創新資源整合力度不大，不能共享，重大項目研究的系統性、連續性不強，科技創新資源有待整合優化。三是農業科技創新評價機制亟待完善，科技創新的前瞻性、超前性不夠，科研人員急于求成現象不同程度存在。
幾點建議
（一）積極配合我部開展的財政涉農資金整合工作，以“農技推廣資金”為平臺，整合其他用途相近、性質相似的財政涉農資金，集中財力辦大事。二是加大多元化投入力度。建立以政府投入為引導、社會投入為主的多元化農業科技投入體系，形成多元化投入格局。（二）完善項目選擇和資金管理。建議各地在中央財政資金引導下，圍繞當地優勢產業發展規劃和區域布局，積極引導資源向優勢產區、主導產業和關鍵環節聚集。此外，加強對項目實施的監督檢查，完善項目績效評價，獎優罰劣，從而形成以結果為導向的推廣資金分配管理機制。（三）深化基層農技推廣體系改革。基層農技推廣體系是農業科技進步的基礎工程，是發展現代農業的基本建設，是服務“三農”的基本隊伍。因此，要不斷加強基層農技推廣體系的條件建設、制度建設、隊伍建設和能力建設，完善基層農技推廣體系、提高農技人員科技素質、提升農民種養水平，更好地發揮科技服務“三農”的作用。（四）構建農科教企聯合推廣機制。要積極支持和引導農業科研單位、教育機構、涉農企業、農民專業合作組織等參與農業科技推廣服務。探索農技推廣服務的多種實現形式，采用招投標、政府訂購、委托服務等方式，引導社會各方力量參與農技推廣，增強農業科技服務能力，有效解決農技推廣“最后一公里”問題，真正實現農業科技對農業生產、農民增收的帶動與促進作用。
為進一步優化發展環境，加快我市經濟和社會事業發展，市財政在嚴格落實現有政策的基礎上，不斷加大對我市工業、農業、服務業、教育和環保等資金的扶持力度。但是，從近年來的執行情況看，財政專項資金管理存在著資金分散、資金扶持項目交叉、資金規模安排不夠合理、管理不夠規范、考核不夠到位等問題。為此，本著“集中財力辦大事”的原則，進一步加強財政專項資金科學化、規范化管理，對現有的市級各類財政專項資金進行整合，通過優化資金配置，促進產業提升，保障民生工程，從而推進我市經濟和社會事業健康發展。
二、調整市級財政專項資金結構的主要內容
自年以來，經過市政府批準設立的市級財政專項資金共20項，主要用于市、區發展支出，省級及省級以上專項資金配套支出。現有市級專項資金包括：高效外向農業專項資金、新型工業化專項資金、新興產業專項資金、酒業發展專項資金、全民創業資金、金融發展專項資金、軟件和服務外包專項資金、旅游促銷經費、鄉村旅游專項資金、服務業發展引導資金、創業創新領軍人才專項資金、職業教育專項資金、民辦教育專項資金、科技型中小企業創新基金、科技成果轉化專項資金、科技計劃項目資金、科技創業種子基金、環境保護專項資金、水運發展專項資金、市長質量獎等。
調整現有專項資金結構的原則是：將同類或相近性質的專項資金適當整合歸并，不同類型的專項資金在使用方向上予以明確。改變現有專項資金名目繁多、資金分散、扶持范圍交叉的狀況，提高財政資金使用效益。
經歸并調整，將現有的20項專項資金整合為9項，另增設市級財政專項資金工作經費。整合后的9項專項資金目錄包括：
1．現代農業發展資金；
2．工業引導資金。整合現有新型工業化專項資金、酒業發展專項資金和新設立的新興產業專項資金。
3．現代服務業引導資金。整合服務業發展引導資金、旅游促銷經費、鄉村旅游發展專項資金、金融發展專項資金、軟件服務外包專項資金。
4．全民創業發展資金。
5．人才發展專項資金。
6．教育發展專項資金。整合職教發展專項資金和民辦教育專項資金。
7．科技創新專項資金。整合科技型中小企業創新基金、科技成果轉化專項資金、科技計劃項目資金和科技創業種子基金。
8．環境保護專項資金。
9．水運發展專項資金。
三、調整后市級財政專項資金的管理與使用要求
按照《市市級財政專項資金管理辦法》的要求，堅持“誰主張、誰主管、誰負責”的原則，制定專項資金具體管理制度，并做到：
（一）明確使用范圍：市、區范圍內，符合我市經濟和社會發展規劃要求的項目。
（二）明確投入重點：專項資金注重發揮引導和杠桿作用，防止資金使用分散化。注重圍繞發展優勢主導產業，重點支持現代農業發展，扶持龍頭企業、中小企業、新興產業和現代服務業，促進經濟加快發展，提高經濟效益。注重科教和公益性事業發展，加大公共財政的投入力度，提升社會效益。
（三）明確申報程序：凡符合申報條件的單位，向所在地主管部門和財政部門申報，同一類專項資金統一由牽頭的市級業務主管部門匯總，相關部門配合。項目申報每年組織兩次，或者實行上半年預申報，下半年集中審批制度。預申報兩月內，市級業務主管部門應會同財政等相關部門，及時核實項目申報的真實性、效益性，形成初步核實意見，聯合下達項目初審確認書。在項目初步審核認定的基礎上，再由市級業務主管部門牽頭，會同財政等部門，共同組織有關專家、業務人員或委托有資質的社會中介機構，組成項目評審小組，對申報的項目集中聯合評審。并按一定比例實地核查，擇優立項，合理確定資金分配方案。
（四）明確管理要求：專項資金的設立、申報、分配、執行、績效評價和監督檢查等各個環節，要充分體現依法行政的要求，嚴格按照規定的管理程序和方法運作。專項資金管理必須做到公開、公正、規范。專項資金一般實行項目管理，項目的確定實行集體決策、聯合會審、專家評審等制度，建立科學的決策和篩選機制。
四、調整后市級財政專項資金的支持重點與方向
1．現代農業發展資金。主要用于：（1）現代高效農業特色主導產業培育、現代農業示范園建設；（2）市級農產品市場體系、質量體系建設；（3）流通類農業產業化龍頭企業；（4）扶持農業新產品、新技術研發、引進和推廣；（5）科技創新類的農業項目優先從科技創新專項資金中安排；（6）榮獲市長質量獎的農業項目。不得用于扶持農副產品加工類企業。
2．工業引導資金。
A類：新型工業化專項資金。主要用于：（1）規模以上的工業企業技術創新與產業升級項目、節能與循環經濟項目、新經濟增長點及財源建設項目、公共服務平臺與服務體系建設等；（2）獲得省級特色產業集群和特色產業聚集區、出口基地等稱號的項目補助；（3）工業產品國內外市場拓展補助；（4）加工類農業產業化龍頭企業；（5）榮獲市長質量獎的規模以上工業項目；（6）科技類項目優先從科技創新專項資金中安排。不得用于釀酒企業、新興產業。
B類：新興產業引導資金。主要用于：（1）新興產業（新能源、新材料、生物技術及新醫藥、節能環保、電子信息、物聯網）發展，重點用于產業化項目、研發項目、創新能力建設項目和示范工程項目；（2）獎勵新興產業的培育和特色產業集群；（3）榮獲市長質量獎的新興產業項目。
C類：酒業發展專項資金。主要用于：（1）涉及酒類企業的各項補助和獎勵，重點支持酒業園區建設、鼓勵技術研發、擴大窖池規模、加快人才開發和推進品牌創建等；（2）扶持中小酒廠做大做強，提升品質；（3）榮獲市長質量獎的酒類企業等。其他類型專項資金不得用于酒類企業。
3．現代服務業引導資金。
A類：服務業發展引導資金。主要用于：（1）服務業示范引導企業、服務業重點項目及公共服務平臺與服務體系建設；（2）支持物流等現代服務業發展項目；（3）實施服務業品牌和標準化戰略并已具成效的項目；（4）獎勵效益好、規模大的現代服務業項目；（5）按上級要求扶持服務業項目必要的配套資金；（6）榮獲市長質量獎的服務業項目等。不得用于金融業與軟件服務外包項目。
B類：旅游發展專項資金。主要用于：（1）編制市區旅游規劃和修編補助；（2）專項補助鄉村旅游基礎設施配套建設項目等；（3）獎勵旅游景區（點）創建、旅行社地接獎勵等；（4）旅游促銷項目，含城市形象宣傳、旅游重大項目的招引、鄉村旅游節慶活動、參展促銷補助等。
C類：金融發展專項資金。主要用于：（1）金融機構信貸投放和擔保機構考核獎勵；（2）新設金融機構（含保險公司和農村小額貸款公司）和增設金融網點獎勵；（3）農村小額貸款公司貸款投放獎勵；（4）支持創司設立等；（5）政府性投融資公司考核；（6）企業上市補助和獎勵；（7）榮獲市長質量獎的金融業項目。
D類：軟件服務外包專項資金。主要用于：（1）軟件服務外包產業園項目建設，以及已初具規模發展優勢的軟件、外包企業；（2）獎勵營業額（銷售額）實現突破的軟件服務外包企業項目，以及資質認證、原創獎勵、品牌獎勵等；（3）外經貿發展項目，獎勵出口上規模、國際產品認證等；（4）榮獲市長質量獎的軟件服務外包項目和外貿企業等。
4．全民創業發展資金。主要用于：（1）支持初創期及規模以下的企業發展；（2）重點創業群體的創業項目，含大學生創業、青年創業、文化產業等；（3）創業平臺建設補助；（4）創業文化載體建設；（5）微小企業項目貼息。不得用于農業示范項目、科技項目以及軟件服務外包項目。
5．人才發展專項資金。主要用于：（1）對引進創業、創新領軍人才啟動資金資助；（2）對培育本土創業創新人才資助；（3）急需人才補助資金；（4）對引進領軍人才中介機構的獎勵。其他各類專項資金對同一企業不得再安排人才獎勵資金。
6．教育發展專項資金。主要用于：（1）市級職業學校以及民辦教育的建設和發展；（2）重點獎勵已具規模和社會效益好的職業和民辦學校教育項目；（3）落實市政府關于支持職業教育、民辦教育發展的獎勵政策。
7．科技創新專項資金。主要用于：（1）科技研究開發、成果轉化、科技創新等項目建設；（2）獎勵獲得科技專利的項目；（3）產學研項目；（4）科技創業項目。不得用于軟件服務外包項目。
8．環境保護專項資金。主要用于：（1）區域性、流域性的污染防治和城市環境綜合整治項目；（2）重點污染源治理和減排項目；（3）環境監管能力建設和項目運行維護；（4）飲用水源污染防治項目；（5）生態環境保護工程及農村環境綜合整治項目；（6）環保科研和政策研究項目；（7）市長質量獎的環保項目。不得用于節能類項目。
9．水運發展專項資金。主要用于：（1）國家及重點水運建設工程要求地方配套的建設資金；（2）市屬公益性重點水運工程項目及項目可研、勘察設計等經費；（3）政府鼓勵、扶持引導的非公益性的水運項目。
10．市級專項資金工作經費。按照不超過專項資金總額的5%提取專項資金工作經費。統籌用于有關主管部門對項目評審、培訓、會議、考核評比、工作性獎勵等。由業務主管部門根據工作開展情況，提出使用計劃，送財政部門審核，報市政府政審批后安排。
五、調整后市級財政專項資金的支持方式
在調整專項資金結構的前提下，進一步完善市級專項資金的使用方式，實行合理的財政資金補助形式，主要有：
1．以獎代補。主要針對已完工且成效明顯的項目。獎補資金應避免小而散，對績效明顯突出的可予以重獎。堅持同一個單位同一項目只能享受一個類型的獎補資金。
2．直接補助。主要針對新設立的初創期企業、新興產業、現代服務業，以及預期績效明顯的重點項目等。
3．貼息補助。主要針對初創期、規模以下的企業，暫時資金周轉困難且具有發展潛力的企業等。
4．專項借款。主要針對科技型企業和初創期、規模以下的企業，暫時資金周轉困難且具有發展潛力的企業等。
5．股權投資。主要針對新興產業發展項目等。
六、項目實施的績效評價與監督檢查
市、區財政部門和業務主管部門分別對專項資金實施情況、使用情況進行監督管理。項目承擔單位應及時上報項目實施情況。
市級業務主管部門對市區范圍內管理的專項資金，及時報送執行情況總結。
市級財政部門負責專項資金績效目標管理工作。由市級審計、財政部門牽頭，聯合業務主管部門，采取抽查、重點檢查、全面檢查等方式，對專項資金開展績效評價和審計。年度績效評價工作應于下一年度組織新一輪項目評審前完成。
當年未使用完的市級財政專項資金預算不再結轉下年使用。經批準的跨年度執行的項目專項資金可結轉下年使用。
屬于尚未執行完畢的跨年度支出項目，市級業務主管部門繼續跟蹤項目實施，項目建設結束及時組織驗收。
關鍵詞：政府預算 績效 公共財政
一、引言
從經濟角度看，政府預算是一種合理劃分政府與市場邊界的資金分配活動，由于其分配對象性質的特殊性――公共資金，使得這種分配活動納入了政治程序。隨著公共財政基本框架改革的深入，政府的預算管理越來越受到關注，而完善公共預算體系，逐步實現績效預算，已經成為各個國家追求的最終目標。探索符合中國經濟與社會發展特點的新型政府與預算管理，對于可持續發展及經濟社會的進步都有著舉足輕重的作用。
二、政府預算管理的經濟學基礎
(一)公共品最佳供給的一般均衡分析
依據福利經濟學中帕累托最佳效率條件，私人產品和公共產品的帕累托最佳供給條件為，每個消費者在任意一組公共產品與私人產品組合中的邊際替代率之和必須等于這組產品的邊際轉換率。公共產品的邊際增量產生的社會總效用增量，是每個公共產品消費者消費公共產品的邊際效用總和。
以UA和UB分別代表兩人的效用函數，利用薩繆爾森的分析假定，即已知效用函數、社會福利函數和生產可能性函數，尋求符合帕累托最優和社會福利最大化目標的資源配置和產品分配方案。由社會效用可能性邊界UU結合社會福利函數WO，得到切點B即社會最理想狀態，即產品配置的最優，通過社會福利函數，確定財政支出的最優規模。如圖所示。
(二)效率分析
1 “X一無效率”理論。“X一無效率”，實際上是指一些與組織或動機有關的因素所導致的效率損失，這種效率損失與組織結構給予處于組織中的機構或個人的激勵和監督程度有關。從公共經濟學的角度來看，就是給追求效用最大化的官僚機構更大的自由，使預算規模最大化的過程中有更少的限制。通過轉嫁給納稅人的高稅收以及低水平的公共服務和產出來追求最大效用。
2 官僚與配置無效性。美國經濟學家威廉?尼斯坎寧對的經濟分析進行了詳盡闡述，提出了尼斯坎寧模型。在模型中假定了官僚機構的預算―產出函數，利用簡化的形式指出：公共部門的預算規模是社會最佳規模的兩倍。官僚機構通過提供公共產品而換取最大的預算資助，使其效用函數中大多數變量產生有益影響，實現官僚機構的效用最大化。
三、公共部門經濟學與政府預算管理的內在聯系
公共品的一般均衡分析指出了公共產品與私人產品的最佳配置與分配關系，得出了符合社會效益最大化的約束條件，從理論上避免了“免費搭車”現象的產生，可以為政府以消費者及社會效益最大化為前提的預算制定提供有力的理論依據，同時對于政府的預算管理以及預算目標的實現給以借鑒。
基于效率角度的“X一無效率”理論和官僚與配置無效性理論為政府預算的績效管理提供了理論依據。由于政府機構的浪費、尋租、效率低下，以及自由程度的最大化限制最低化，使得官僚機構的效用是預算規模的增函數。基于理論中所存在的問題，為實際管理提供了現實的指導意義。鑒于此，本文通過公共部門經濟學理論的指導以及經濟學方法，結合我國政府預算的實際情況，分析我國目前政府預算管理中存在的問題。
四、我國政府預算管理存在問題分析
(一)監督力度不夠，預算透明度低下
人大、財政以及審計部門對預算的審查監督，是預算監督中的重要環節。由于法律賦予人大的審查批準權只是流于形式，對于審批監督的范圍、內容、實施程序和操作辦法，以及與之相應的機構設置、人員配備等，都沒有相應的配套法規，存在較大的隨機性與滯后性。對財政部門而言，只有當預算出現了不平衡，才是《預算法》規定的預算調整的范圍和內容，因此，各級財政可以在不違反《預算法》和不需要經過人大批準的前提下，將超收部分的資金安排支出，甚至“空轉收支”。而外部事后審計以及對績效的審計，由于利益相關者的聯系使得審計部門的監督力量薄弱。我國目前預算信息披露不及時、不全面，甚至還處于保密狀態，財政活動的透明度低下，使社會公眾難以獲得有關信息，社會監督機制無法有效建立，從而出現“逆向選擇”和“道德風險”等損害委托人利益的行為。
(二)預算執行過程中約束軟化
政府預算是經法定程序審批的、政府在一個財政年度內的基本財政收支計劃具有法律的約束力，任何部門和個人都不得任意變更。但由于預算編制時間較短，指標的信息資料收集掌握不完備、不準確，導致后期預算執行時頻繁調整，致使財政支出變動性變大，不確定因素增多，以致財政資金使用中腐敗現象和尋租行為頻頻發生。
(三)編制不科學，缺乏預見性
從預算收支上看，在收入預算的編制上，往往存在較多的隨意性與隨機性；在支出預算的編制上，缺乏科學的細化、量化分析與論證；從預算與中長期戰略之間的關系上看，缺乏必要的連續性、長遠性與預見性，難以提高預算的管理效率及資金的使用效率。
五、完善政府預算管理路徑選擇
(一)提高預算編制的水平
采用跨期編制，延長預算的編制時間，在上一年度數據基礎上，增強本年預算的可比性、長遠性和預見性。可借鑒西方發達國家經驗，嘗試編制中期滾動報告以及財政中長期計劃，以政策性、經濟性為基礎，編制1年、3年、5年的滾動報告。
(二)完善預算管理及監控手段
1 落實人大的監督責任，保障對預算的控制力。嚴格規范人大審批監督的范圍、內容、實施程序和操作辦法，充實與之相應的機構及人員，選用專業型的學者以及長期從事財政，審計以及統計分析的人員；改變代表的選舉方式，以行業為對象，實現代表的專職化；增強審計力量，預算中應加強對審計的運用，保證預算的合法性、真實性以及效率性。
2 內部與外部控制相結合，保證執行的合理有效性。內部監控是政府或政府各部門管理者為本部門預算的執行所采取的政策和程序，能夠保證全部政府和各個機構適當和有效的運行。外部監控主要表現為立法機構、審計機構和公眾的監控。建立起立法機構、審計機構、公眾不同層次的控制監督體系和制度，實現由傳統的行政型監督變為法律監督為主的現代化、多環節、多方位、多層次的財政預算監督機制。
3 提高預算的透明度，實現預算管理的公開公正。對政府預算進行管理監督是社會的責任，體現了。“民主決策、民主管理、民主監督”的重要內涵，而預算透明是保障人民知情權、參與權、表達權、監督權的前提條件。公眾有權參與政府預算的全過程，通過對預算編制，預算草案討論、批準等以及預算實施進行社會監督，從而提高預算的透明度，使其更具權威性、公開性與公正性。
(三)推行績效預算，提高資金運行效率
1 完善績效預算的法制制度建設與評估體系。從政治學角度來講，任何改革都是制度的變遷，當制度上升為法律，這種改革才更具有時效性與強制性。因此，推行預算績效改革只有得到立法機關的強力保障，改革才得以實現。良好的績效指標必須滿足五個標準(CREAM標準)，即清晰性、相關性、經濟性、充分性及可監督性。以五個績效指標為基礎，以橫向比較法、縱向比較法等多種方法、多重價值標準、多向維度以及多元評估主體為輔助手段，建立多層、多向、多元的評估體系，借以對支出的績效做出科學的評價。
2 政府預算與政府會計中引人權責發生制。從部門績效預算的核心思想來看，權責制的引人，對支持績效導向的部門，績效預算管理模式提供重要的支持作用；從各國政府會計的發展形式上看，權責發生制會計可以更準確、更全面地反映一定時期內提品和服務所耗費的總資源成本。目前，澳大利亞、新西蘭等國家開始在政府預算會計中使用權責發生制，或采用部分權責發生制。
3 用績效預算優化基本支出和項目支出預算。在實行定員定額管理的基礎上，堅持用績效預算來優化基本支出：一是按照效率的原則，精簡政府機構，限制人員編制，提高政府工作效率；二是財政部門對各部門的“人均支出水平”合理核定，以減少不必要的支出。堅持用績效預算來優化項目支出，首先，對項目支出預算所分的三類支出細化；其次，將項目支出預算目標的設計、規劃與編制融合為一體。按照效率規則，政府各部門對相關項目進行設計，提高實現目標的效率，計算每項實施計劃的成本與效益配比，擇優錄入項目，以完成項目支出預算的編制。
