時(shí)間：2023-06-21 08:56:49
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇衛(wèi)生行政法律關(guān)系，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
我國(guó)行政法基本原則的內(nèi)容界定
首先，行政法基本原則應(yīng)體現(xiàn)法治精神，即行政行為應(yīng)體現(xiàn)合法性。我國(guó)已建立起包括行政組織人員法、行政行為和行政程序法、行政監(jiān)督救濟(jì)法在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義行政法律體系。這個(gè)體系包括國(guó)務(wù)院組織法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法等行政基本法，一批部門性行政法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與行政規(guī)章，以及治安、工商、質(zhì)量、金融、藥品、食品衛(wèi)生等具體執(zhí)法領(lǐng)域的部門行政法。行政法是僅次于憲法的獨(dú)立法律部門，是憲法的實(shí)施法，是動(dòng)態(tài)的憲法又稱“小憲法”。行政法實(shí)踐著制度的各項(xiàng)基本原則，其中“法治”原則是核心。因此，我國(guó)行政法基本原則的確立當(dāng)然應(yīng)該體現(xiàn)制度的“法治”的基本精神，簡(jiǎn)單地概括即是要保障公民個(gè)體自由和個(gè)體權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)權(quán)利的法治化。所以，行政法的基本原則有其自身部門法的基本特征。歸納我國(guó)行政法基本原則必須與憲法基本原則區(qū)分開(kāi)來(lái)，但又必須與其保持一種母子法的關(guān)系。堅(jiān)持強(qiáng)化行政法治建設(shè)，做到有法可依，有法必依，讓一切行政行為都在合法性原則框架內(nèi)進(jìn)行，對(duì)于建設(shè)法治政府，保障公民合法權(quán)利實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。
其次，行政法基本原則應(yīng)反映法的基本價(jià)值。法的基本價(jià)值有很多種，不同的學(xué)者作了不同的概括，但合理、公平、自由作為法的基本價(jià)值已被當(dāng)今學(xué)術(shù)理論界普遍肯定。所有法律部門都應(yīng)體現(xiàn)法的價(jià)值理念，作為獨(dú)立部門法的行政法也應(yīng)體現(xiàn)法的根本價(jià)值精神，但我們不能否定法的價(jià)值在法律體系中應(yīng)有其特定的價(jià)值排位，也就是說(shuō)哪項(xiàng)價(jià)值更具有根本性。我國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷深入發(fā)展，政府積極參加社會(huì)事務(wù)的管理，通過(guò)依法行政化解社會(huì)矛盾，解決民生問(wèn)題，保證社會(huì)和諧發(fā)展。如果我們的國(guó)家不斷出現(xiàn)，很多矛盾和社會(huì)問(wèn)題得不到合理有效解決，社會(huì)的穩(wěn)定就得不到保證，人們的合法權(quán)益更沒(méi)有保障。另一方面，也值得我們注意，政府積極參與社會(huì)事務(wù)的管理，使得公權(quán)與私權(quán)經(jīng)常接觸，出現(xiàn)權(quán)利和權(quán)力沖突的現(xiàn)實(shí)可能性就大大增加，很有可能出現(xiàn)政府行為以“維護(hù)社會(huì)秩序”和“保障公民權(quán)益”為借口越過(guò)楚河漢界侵犯公民的合法權(quán)利。所以，通過(guò)各種方式對(duì)行政主體的行政行為加以限制是非常必要的。“行政法的最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，助推法治政府的建設(shè)，以保護(hù)公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。”基于上述分析，可以得出結(jié)論，合理性原則應(yīng)是行政法的重要價(jià)值原則，即通過(guò)對(duì)政府行政權(quán)力的限制以及使公民權(quán)利在受侵犯后能通過(guò)有效的法律手段得以維護(hù)，實(shí)現(xiàn)合理的法的價(jià)值目標(biāo)。
行政法從近代誕生開(kāi)始就是一種以權(quán)利為本位的法，而不是權(quán)力本位的法。到今天，它依然以權(quán)利為本位，只是這種作為“本位”的權(quán)利內(nèi)容發(fā)生了變化，即由“自由權(quán)本位”發(fā)展到“福利權(quán)本位”——政府只能從盡量不干預(yù)公民權(quán)利發(fā)展到為權(quán)利提供服務(wù)。我們顯然不能從政府這一職能變化中得出結(jié)論說(shuō)行政法的本位已經(jīng)確實(shí)發(fā)展為了行政權(quán)利本位。
我國(guó)行政法基本原則的指導(dǎo)作用
當(dāng)今我國(guó)社會(huì)行政事務(wù)復(fù)雜多變，無(wú)論立法者多么高明，也不可能事先預(yù)見(jiàn)今后所有的問(wèn)題，無(wú)論法條制定得多么精細(xì)都無(wú)法做到面面俱到，而通過(guò)立法者事后補(bǔ)充立法漏洞或者修改法律去平衡個(gè)案中的不公由于過(guò)于遲鈍而顯得不切實(shí)際。另一方面，司法機(jī)關(guān)的法律解釋和法律適用對(duì)彌補(bǔ)法律漏洞具有極為重要的意義，基本原則就是法官用以彌補(bǔ)法律漏洞的重要武器之一。法律原則是法律共同體基于公平、合理等基本價(jià)值的信念而形成的比較一致和穩(wěn)定的行為準(zhǔn)則，原則往往是有彈性的，這一點(diǎn)使它不同于必須適用的規(guī)則。法律原則可能載于法條中，但很多情況下只表達(dá)在教科書(shū)和論著中，甚至只存在于人們的意識(shí)中。在我國(guó)行政法理論中，法律原則作為行政法淵源的地位并未確立。參閱一些中國(guó)行政法學(xué)教科書(shū)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)教材都只是把憲法、法律、法規(guī)、法律解釋等成文法列為行政法的淵源，很少有主張法律原則應(yīng)當(dāng)成為行政法淵源的。其實(shí)，行政法基本原則作為法律淵源具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。行政法的基本原則作為直接調(diào)整行政法律規(guī)范的最主要、最具普遍的法律原則，貫穿于行政法律規(guī)范的最主要、最具普遍價(jià)值的法律原則，貫穿于行政法律關(guān)系之中。
根據(jù)上文中論述的行政法基本原則內(nèi)容的界定標(biāo)準(zhǔn)，綜合分析國(guó)內(nèi)學(xué)界一些觀點(diǎn)，可將我國(guó)行政法基本原則歸納為合法性原則與合理性原則兩個(gè)方面。我國(guó)行政法的基本原則對(duì)于發(fā)展和完善行政法治建設(shè)具有特別重要的功能。
維護(hù)行政法體系的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)與穩(wěn)定。行政管理領(lǐng)域和行政活動(dòng)的廣泛性、多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，決定了行政法律規(guī)范的廣泛性、多樣性和復(fù)雜性。但是，由于調(diào)整性質(zhì)相同的社會(huì)關(guān)系同屬于一個(gè)法律部門，這些廣泛、多樣和復(fù)雜的法律規(guī)范必然要體現(xiàn)統(tǒng)一的基本精神，彼此之間要相互協(xié)調(diào)。同時(shí)，雖然行政活動(dòng)的特點(diǎn)決定了具體行政法律規(guī)范易于變動(dòng)，但從總體上講，行政法又要維持相對(duì)的穩(wěn)定性，不能朝令夕改。行政法的基本原則正是體現(xiàn)行政法的基本精神，能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)不同的行政法律規(guī)范。這種法理功能主要是通過(guò)統(tǒng)率、指導(dǎo)行政法律規(guī)范的制定、修改及廢止工作，保證不同層次的各種行政法律淵源的協(xié)調(diào)一致來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
保證行政法律規(guī)范統(tǒng)一協(xié)調(diào)實(shí)施。行政法律規(guī)范和行政法律關(guān)系主體的廣泛性和復(fù)雜性，決定了行政法實(shí)施的復(fù)雜性。如果沒(méi)有行政法基本原則的統(tǒng)率和指導(dǎo)，其混亂無(wú)序狀況無(wú)法設(shè)想。行政法的基本原則對(duì)行政法律規(guī)范的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在：一是規(guī)范行政法律關(guān)系主體的行為，保證他們能夠按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求適用和遵守行政法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)行政法的調(diào)整目標(biāo)。二是為準(zhǔn)確地理解、適用和遵守行政法律規(guī)范提供依據(jù)。如何保證人們對(duì)行政法律規(guī)范準(zhǔn)確理解，是保證準(zhǔn)確適用和遵守行政法律規(guī)范的前提。行政法基本原則作為貫穿于行政法律體系，對(duì)行政法律規(guī)范的制定和實(shí)施起統(tǒng)率指導(dǎo)作用的基本原理或準(zhǔn)則，有助于人們認(rèn)識(shí)行政法的實(shí)質(zhì)準(zhǔn)確理解行政法律規(guī)范，從而保證適用和遵守行政法律規(guī)范的準(zhǔn)確和統(tǒng)一。三是能夠發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正行政法體系中的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，防止發(fā)生有悖于行政法整體調(diào)整目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的事件。
一、行政權(quán)和公民權(quán)的作用以現(xiàn)代國(guó)家和個(gè)人及其所組成的社會(huì)的關(guān)系為大背景，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的地位和作用可謂基本了然。現(xiàn)代行政權(quán)是國(guó)家得以直接、能動(dòng)地影響個(gè)人權(quán)利和義務(wù)、利益和負(fù)擔(dān)的最有效的一支公共力量，社會(huì)需要行政權(quán)主動(dòng)地發(fā)揮其維持秩序、保護(hù)相對(duì)一方權(quán)利、增進(jìn)公共利益和福利的積極作用。順應(yīng)社會(huì)的需要，國(guó)家必須通過(guò)法律規(guī)范的制定授予行政機(jī)關(guān)各種管理權(quán)能及相應(yīng)的輔手段，從而保證行政機(jī)關(guān)及時(shí)、有效地處理形形關(guān)涉公共利益的問(wèn)題。秩序行政到服務(wù)行政、給會(huì)行政的演進(jìn)是對(duì)行政權(quán)積極作用的有力肯定，亦是行政法在法律上確認(rèn)這種肯定的很好例證。當(dāng)前，法律主要規(guī)定了行政機(jī)關(guān)兩大類行為范式：一是具有直接對(duì)相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的配置和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響的法律效力的行為，包括賦予相對(duì)一方權(quán)利或解除相對(duì)一方義務(wù)與剝奪相對(duì)一方權(quán)利或課加相對(duì)一方義務(wù)的行為，其集中體現(xiàn)了行政權(quán)的強(qiáng)制力、支配力的特性；二是對(duì)相對(duì)一方權(quán)利的行使和義務(wù)的承擔(dān)施予指示性的、不產(chǎn)生法律效力的影響的行為，如行政機(jī)關(guān)就國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及提供社會(huì)服務(wù)等作出的行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政決策、宏觀調(diào)控等行為，其特點(diǎn)是缺乏法律強(qiáng)制力，自由裁量性和政治性強(qiáng)，在當(dāng)今政府施政中占較大比重。對(duì)上述行為范式的規(guī)定確立了行政權(quán)在現(xiàn)代行政管理過(guò)程中主導(dǎo)性的法律地位。然而，行政權(quán)的操作者畢竟是同具人類弱點(diǎn)的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規(guī)定有機(jī)地與具體個(gè)案情形結(jié)合起來(lái)的過(guò)程實(shí)際上是人的認(rèn)識(shí)過(guò)程，行政公務(wù)人員既需準(zhǔn)確地把握法律規(guī)范之意義及規(guī)范背后社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化之內(nèi)蘊(yùn)，亦需通過(guò)各方面的信息對(duì)具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中，或者由于客觀復(fù)雜因素的影響，或者由于公務(wù)人員才智和認(rèn)識(shí)能力的局限，或者更嚴(yán)重地，由于公務(wù)人員職業(yè)德行和品性上的缺陷，行政權(quán)行使的失誤或權(quán)力的故意濫用都在所難免。這些與人們對(duì)行政權(quán)積極作用的合理期望相悖的情形是行政權(quán)的消極一面。行政法與身俱來(lái)的控權(quán)、制權(quán)理念就是對(duì)行政權(quán)潛在的負(fù)值效應(yīng)的反證。當(dāng)然，鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同，行政權(quán)受到法律制約、控制的程度和受監(jiān)督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法，就會(huì)直接損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，損害公共利益，故其主體資格、權(quán)限、法律法規(guī)依據(jù)、程序等受到法律嚴(yán)格限定，其特點(diǎn)是權(quán)力受法律規(guī)定細(xì)密、自由裁量有限、受監(jiān)督的形式具體。一般稱之為“消極行政”，其行為準(zhǔn)則是不得為法律沒(méi)有規(guī)定的行為，即“沒(méi)有法律規(guī)范就沒(méi)有行政”。它不僅要受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在一定范圍內(nèi)，還要接受司法審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)這類行為的違法要承擔(dān)行政法律責(zé)任。而法律對(duì)后一類行為往往只規(guī)定行為模式和實(shí)現(xiàn)行政的目的，不設(shè)定法律效果，希望通過(guò)利益機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)相對(duì)方的積極性，靠政府的威信和政府內(nèi)部的行政紀(jì)律來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的。行政機(jī)關(guān)只要在其權(quán)限范圍內(nèi)，又不同憲法、法律相抵觸，盡可以充分發(fā)揮其能動(dòng)的積極作用，通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤，給社會(huì)帶來(lái)的破壞會(huì)十分巨大，因而，其仍須受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)要為行為后果承擔(dān)行政法律責(zé)任和政治責(zé)任。作為行政權(quán)的相對(duì)一方-個(gè)人和組織的權(quán)利與自由（以下概稱公民權(quán)）的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認(rèn)公民權(quán)利、充分保障公民權(quán)利的行使是社會(huì)文明與進(jìn)步的表現(xiàn)，而社會(huì)文明和進(jìn)步又是在公民權(quán)不斷得到確認(rèn)和保障、人閃認(rèn)識(shí)社會(huì)和改造社會(huì)的能力得以盡可能施展的基礎(chǔ)上逐步完成的。公民在經(jīng)濟(jì)、政治及其他領(lǐng)域內(nèi)的基本權(quán)利和自由是公民個(gè)人追求自己在社會(huì)中諸般正當(dāng)需要的滿足的行動(dòng)基礎(chǔ)和保證，個(gè)人和組織根據(jù)良心和理智自由地行使這些權(quán)利，可以不受阻礙地參與社會(huì)生產(chǎn)和交往，建立良善健康的社會(huì)關(guān)系并在其中獲得自身利益的實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀(jì)以來(lái)，特別是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，由于人民的斗爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，許多國(guó)家的公民權(quán)范圍日益擴(kuò)大，法律對(duì)權(quán)利的規(guī)定越愈細(xì)密，形成有機(jī)的權(quán)利體系。與此同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面獲得了前所未有的加速發(fā)展。我國(guó)，尤其是在近十幾年來(lái)，在確認(rèn)和保障公民權(quán)利方面取得了巨大的進(jìn)步，人們的創(chuàng)造性、積極性得到空前的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)成就已是世人公認(rèn)的事實(shí)。公民權(quán)的積極作用可見(jiàn)一斑。然而，公民權(quán)利和自由的行使，不是無(wú)條件的、絕對(duì)的，它要受到法律的制約。法律對(duì)公民權(quán)限制的一個(gè)基本原則是：公民權(quán)的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權(quán)利和自由。這恰恰是基于對(duì)公民個(gè)人行使權(quán)利和自由可能帶來(lái)的消極作用的考慮而作出的限制。每個(gè)公民都是社會(huì)中的人，他在進(jìn)行社會(huì)交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會(huì)關(guān)系，法律確認(rèn)和保障其權(quán)利和自由旨在幫助其相對(duì)自由地實(shí)現(xiàn)自己的意志而不為社會(huì)關(guān)系中的其他人所阻礙。但是，由于各種因素的影響，公民個(gè)人超越法律規(guī)定的權(quán)利范圍或?yàn)E用其權(quán)利的情形在所難免，這又往往要導(dǎo)致法律欲意保護(hù)的公共利益和其他公民的權(quán)益受到損害。尤其是我國(guó)在改革開(kāi)放、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、法律調(diào)整尚未完善的條例下，由于各種思潮的沖擊，利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機(jī)制的削弱等原因，不可避免地出現(xiàn)了一些人違法行為或?yàn)E用權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共權(quán)力（包括行政權(quán)力）對(duì)公民權(quán)可能或已經(jīng)違法行使或?yàn)E用的情形予以預(yù)防、控制和懲戒。另外，由于法律規(guī)定的錯(cuò)綜復(fù)雜性，即使公民個(gè)人或組織有合法理由地行使各自的權(quán)利和自由，有些情形下，也會(huì)造成矛盾和沖突，這種對(duì)抗的結(jié)果同樣是社會(huì)無(wú)法容忍的社會(huì)關(guān)系一定程度的無(wú)序，同樣需要公共權(quán)力進(jìn)行調(diào)節(jié)。綜上所述，行政權(quán)和公民權(quán)的行使都具有兩面的可能作用，行政法努力的方向應(yīng)該是調(diào)動(dòng)兩者的積極因素，最大可能地抑制其各自的消極因素。
二、行政法關(guān)系的展開(kāi)
法律的使命是面向未來(lái)的，既然行政權(quán)和公民權(quán)的行使可能導(dǎo)致的積極效應(yīng)或消極效應(yīng)不可預(yù)測(cè)，法律就不能完全放任任何一方自主地、無(wú)節(jié)制地行使權(quán)力或權(quán)利。這似乎同民商和法既規(guī)定民事權(quán)利又設(shè)制民事義務(wù)的原則并無(wú)二致。但是，行政法規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系畢竟與平等主體之間的民事法律關(guān)系有性質(zhì)上的巨大差異，行政權(quán)和公民權(quán)潛在的雙重效應(yīng)促使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的法律關(guān)系更具復(fù)雜性。行政法規(guī)范和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系有：（1）行政管理關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中行使職權(quán)而與相對(duì)一方發(fā)生的關(guān)系。它又包括行政實(shí)體關(guān)系和行政程序關(guān)系；（2）監(jiān)督行政關(guān)系，即有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人在監(jiān)督行政過(guò)程中發(fā)生的關(guān)系。由于團(tuán)體、個(gè)人的監(jiān)督權(quán)利必須通過(guò)國(guó)家權(quán)威真正得以實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督行政關(guān)系可主要指立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督，尤其是后者更為行政法所重視。那么，行政法是如何針對(duì)行政權(quán)和公民權(quán)作用的復(fù)雜性具體安排行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方在上述關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)的呢？首先，在行政實(shí)體法律關(guān)系中，法律期待的是行政權(quán)積極作用的發(fā)揮，以抑制公民權(quán)的消極作用。因?yàn)椋谶@里，社會(huì)首要關(guān)心的問(wèn)題在于如何設(shè)置或啟動(dòng)行政權(quán)以處理下列幾種情形：（1）社會(huì)中權(quán)利義務(wù)的合理分配由于某些事物的出現(xiàn)而遭到破壞（比如經(jīng)濟(jì)壟斷、股票黑市），國(guó)家立法者因種種緣由無(wú)法及時(shí)出臺(tái)法律，需要行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行普遍的調(diào)整；（2）具體個(gè)人和組織行使公民權(quán)時(shí)超越法律限制的可能性要求行政機(jī)關(guān)經(jīng)常地對(duì)他們予以監(jiān)督和檢查；（3）具體個(gè)人和組織已違法行使公民權(quán)而給他人權(quán)益或公共利益帶來(lái)?yè)p害，社會(huì)要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)予以控制和懲戒；（4）社會(huì)中某些資源或機(jī)會(huì)的利用雖然可促進(jìn)社會(huì)福利，但或者由于資源或機(jī)會(huì)本身極其有限，或者由于資源或機(jī)會(huì)的給予必須依公共利益受限制，只有符合特定條件的個(gè)人和組織才能獲得，社會(huì)要求行政機(jī)關(guān)審核申請(qǐng)的個(gè)人和組織的條件并負(fù)責(zé)授益于合格者；（5）大部分具體個(gè)人和組織在行使公民權(quán)時(shí)普遍持有趨利避害的心態(tài)，對(duì)其他人的福利或需要高昂代價(jià)予以運(yùn)營(yíng)的公益事業(yè)較少關(guān)心，社會(huì)要求行政機(jī)關(guān)能在這些方面有所作為。對(duì)于這些社會(huì)自治機(jī)制無(wú)能妥善處理的情形，個(gè)人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向，而依賴和信任的基礎(chǔ)是公共力量擁有他們自身不具備的社會(huì)控制力和強(qiáng)制力。無(wú)論是秩序行政，還是服務(wù)行政、給付行政，行政行為一旦作出，在有關(guān)機(jī)構(gòu)判定其無(wú)效并予以撤銷之前，不僅相對(duì)一方，而且國(guó)家機(jī)關(guān)、一般第三者都必須承認(rèn)其為有效，并服從之。如果行政行為沒(méi)有這種被稱為公定力（推定有效）的效力，與私人行為無(wú)異，個(gè)人和組織又怎么會(huì)為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機(jī)關(guān)去解決呢？〔1〕即使個(gè)人、組織因行政權(quán)潛在的消極后果而對(duì)行政機(jī)關(guān)是否有能力公正處置公共利益問(wèn)題表示懷疑，他們亦必須等待行政權(quán)啟動(dòng)并最后作出行政行為之后通過(guò)其他公共權(quán)威進(jìn)行評(píng)判，否則，行政權(quán)積極作用會(huì)被扼殺。因而，在行政實(shí)體法律關(guān)系中，行政法在設(shè)定行政機(jī)關(guān)管理權(quán)能的同時(shí)往往賦予其效力優(yōu)先性，相對(duì)一方于此只能履行服從的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位和相對(duì)一方的服從地位是這里的主要特征。然而，如果等待行政機(jī)關(guān)憑借公務(wù)人員的獨(dú)立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問(wèn)題，由于行政行為的公定力和執(zhí)行力，它的破壞性后果已經(jīng)造成，而這種后果在很多情形下是難以通過(guò)事后救濟(jì)制度進(jìn)行充分補(bǔ)救的。于是，在行政程序法律關(guān)系中，法律對(duì)行政權(quán)懷有既信任又警惕的兩難情結(jié)，既期望通過(guò)公民權(quán)利的適當(dāng)使用來(lái)最大限度地遏止行政機(jī)關(guān)可能作出的“離經(jīng)叛道”行為，又謹(jǐn)防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。有關(guān)國(guó)家在制定行政程序法時(shí)考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡，〔2〕即應(yīng)給予相對(duì)一方多大的參與行政決定過(guò)程的權(quán)利。無(wú)論權(quán)利范圍如何，不可否認(rèn)，保證個(gè)人、組織參與行政過(guò)程是行政程序法的初衷和核心內(nèi)容，亦是現(xiàn)代民主精神的制度化。〔3〕因此，程序性的法律規(guī)定傾向于賦予公民權(quán)利，相對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，就是其在行使實(shí)體權(quán)力時(shí)必須擔(dān)負(fù)相當(dāng)?shù)某绦蛐粤x務(wù)。問(wèn)題是：如果行政機(jī)關(guān)完全履行程序性義務(wù)，其作出的行政決定就具有實(shí)質(zhì)的合法性了嗎？美國(guó)現(xiàn)代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論，指出“政府的合法性主要取決于其代表的價(jià)值，而不取決于其程序體系”；作為新公法理論來(lái)源之一的批判法學(xué)流派亦攻擊法律程序理論只會(huì)導(dǎo)致虛幻的而非現(xiàn)實(shí)的社會(huì)正義。〔4〕人類社會(huì)有許多經(jīng)驗(yàn)是共通的。雖然有不少國(guó)家在程序立法上費(fèi)盡心機(jī)，但大家都把監(jiān)督行政的機(jī)構(gòu)尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權(quán)消極作用的最后的亦是最堅(jiān)固的一道防線，其中，既有實(shí)質(zhì)問(wèn)題的審查，也有程序問(wèn)題的審查。這是因?yàn)椋M管行政程序法律傾向于規(guī)定公民權(quán)利，但行政程序性質(zhì)上畢竟是行政權(quán)運(yùn)作的形式，法律既不允許個(gè)人和組織取代行政機(jī)關(guān)直接作出決定，亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機(jī)關(guān)違反實(shí)體和程序要求的行為。那么，在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，法律關(guān)注的又是什么呢？行政機(jī)關(guān)和相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)又是一個(gè)什么結(jié)構(gòu)？以我國(guó)的《行政訴訟法》為分析對(duì)象，我們認(rèn)為，在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，法律使相對(duì)一方相較行政機(jī)關(guān)處于權(quán)利優(yōu)勢(shì)地位。相對(duì)一方享有權(quán)而行政機(jī)關(guān)無(wú)反訴權(quán)、法院判決只針對(duì)行政機(jī)關(guān)而不針對(duì)相對(duì)一方都可以恰當(dāng)?shù)乇砻鞣稍谶@里的焦點(diǎn)。而且，不妨假定，法律關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定有如下隱喻：在行政訴訟中，法院未作出最終有效判決之前，行政行為推定可撤銷。如果行政機(jī)關(guān)不舉證或舉證不充分，這種推定就告成立，無(wú)需相對(duì)一方費(fèi)力說(shuō)服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實(shí)體法律關(guān)系中行政行為推定有效恰成相反。概而言之，在與行政管理有關(guān)的任何一種具體法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)都具有某種不對(duì)等性。但是，這些不對(duì)等性并非指向同一方向，而是錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此相抵。其中，除了行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系的不對(duì)等性是同時(shí)存在、密不可分的以外，其他法律關(guān)系中的不對(duì)等性是在不同時(shí)間、不同場(chǎng)合中發(fā)生存在的，它們?cè)诩让芮新?lián)系又相對(duì)獨(dú)立的條件下形成彼此抗衡。而且，雖然行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系的不對(duì)等結(jié)構(gòu)同時(shí)并存、后者又從屬于前者，然而，不可否認(rèn)，兩種不對(duì)等結(jié)構(gòu)發(fā)揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調(diào)整與行政權(quán)有關(guān)的具體社會(huì)關(guān)系時(shí)的關(guān)注點(diǎn)始終存在傾斜，致使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)關(guān)系在具體條件下總體現(xiàn)出不平衡的動(dòng)向，為了保證絕對(duì)的不平衡狀態(tài)不至于因內(nèi)在力量的變化而過(guò)于失衡，行政法應(yīng)設(shè)置總體權(quán)利義務(wù)的平衡結(jié)構(gòu)以發(fā)揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言，平衡不僅意味著行政法及由其調(diào)整形成的行政法關(guān)系在總體結(jié)構(gòu)上的平衡以及由此結(jié)構(gòu)必然體現(xiàn)出的平衡功能，而且隱喻著與行政管理有關(guān)的具體法律關(guān)系中的不對(duì)等和不平衡的絕對(duì)存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產(chǎn)領(lǐng)域之間必要的平衡和相互聯(lián)系時(shí)所述的原理是一致的，“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說(shuō)，協(xié)調(diào)始終只是消除現(xiàn)存不協(xié)調(diào)的那個(gè)運(yùn)動(dòng)的結(jié)果”。〔5〕當(dāng)然，從行政法的發(fā)展史來(lái)看，雖然有不斷趨近這種總體結(jié)構(gòu)和功能的平衡的去勢(shì)，但這種平衡也是相對(duì)的，它總是為總體結(jié)構(gòu)和功能上的不平衡所打破，繼而再走向平衡。總體結(jié)構(gòu)和功能的平衡與不平衡在運(yùn)動(dòng)之中互相交織在一起。
三、行政法律制度的構(gòu)筑
行政管理關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)過(guò)細(xì)密、成熟、相對(duì)完善的行政法律原則和規(guī)則調(diào)整以后，各個(gè)關(guān)系主體，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、法院、行政相對(duì)一方，就生活在一個(gè)依據(jù)這些原則和規(guī)則而自我運(yùn)行的、內(nèi)部有某種邏輯安排的有機(jī)體中，這個(gè)有機(jī)體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個(gè)個(gè)次層級(jí)的法律制度組成的，如行政立法制度、行政執(zhí)法制度、行政程序制度、行政賠償制度等（以下稱“亞行政法律制度”）。建立在不同的理論基礎(chǔ)之上的行政法律制度具有不同的構(gòu)筑和運(yùn)行邏輯。我們?cè)谙挛膶㈥U述以“平衡論”為指導(dǎo)的行政法律制度的邏輯安排，其中蘊(yùn)涵現(xiàn)代各國(guó)行政法律制度的構(gòu)建對(duì)我們的啟示。
法治原則以及依法行政原則是行政法律制度構(gòu)建的首要、普遍的原則。“法治”的確切含義至今尚未定論，但有一點(diǎn)基本要求即“法律面前人人平等”則是公認(rèn)的。所謂“法律面前人人平等”，就是在保證法律具有實(shí)質(zhì)正義（良法）的前提下：（1）任何人（國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人）都必須遵守法律，依法辦事。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言，除了法律允許的以外，無(wú)權(quán)進(jìn)行任何活動(dòng)；對(duì)于社會(huì)組織和個(gè)人而言，除了法律禁止的以外，可以從事任何事業(yè)和活動(dòng)；（2）任何人違反法律規(guī)定都必須受到懲罰，承擔(dān)一定的法律責(zé)任，不容許有超越法律之外的特權(quán)。國(guó)家機(jī)關(guān)違法，由其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法追究其責(zé)任；社會(huì)組織和個(gè)人違法，由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法予以懲戒。可見(jiàn)，雖然“法治”是相對(duì)于“人治”而提出的，有限制權(quán)力的重要意義，但是，法治原則的內(nèi)在要求是對(duì)任何人的任何行為給予不偏不倚的保護(hù)或制裁。法治原則貫徹到行政法領(lǐng)域，即意味著行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方在法律面前是平等的，法律既同等地保護(hù)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)一方的合法行為，又同等地追究行政機(jī)關(guān)和相對(duì)一方的違法行為。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)，還是相對(duì)一方，只要違法，就必須承擔(dān)一定的行政法律責(zé)任。在我國(guó)，大部分行政法律、法規(guī)、規(guī)章在“法律責(zé)任”這一章下既規(guī)定了行政機(jī)關(guān)違法所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任形式，又規(guī)定了相對(duì)一方違法所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任形式。〔6〕依法行政原則是法治原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求，其基本涵義歷時(shí)變遷。現(xiàn)代意義的依法行政原則也是圍繞既保障行政權(quán)、公民權(quán)的積極作用又抑制行政權(quán)、公民權(quán)的消極作用這一內(nèi)在邏輯確立的。自由資本主義時(shí)期，行政法發(fā)韌之初，依法行政原則是消極的、機(jī)械的公法學(xué)原理，基本內(nèi)涵是：（1）議會(huì)制定的法律至上，一切違法行政都不發(fā)生效力；（2）對(duì)公民基本權(quán)利的限制必須由議會(huì)以法律規(guī)定之，行政規(guī)章、命令僅是內(nèi)部行政規(guī)范，不具有對(duì)外約束力；（3）無(wú)法律即無(wú)行政，沒(méi)有議會(huì)法律明確授意，行政不得自主行為。于是，“行政遂成從屬而不獨(dú)立之國(guó)家作用”。〔7〕此后，國(guó)家目的觀和行政作用論逐漸換新，舊日依法行政內(nèi)涵已不能滿足“行政之自我肯定與其主動(dòng)、積極及彈性化之要求”，〔8〕依法行政原則即經(jīng)脫胎換骨而形成現(xiàn)代的意義。前后的主要區(qū)別在于：（1）“依法”不僅指依據(jù)議會(huì)制定的法律，而且意味著依據(jù)行政法規(guī)規(guī)章、法的一般原理、公共利益和社會(huì)正義，即行政遵從實(shí)質(zhì)的法治主義；（2）行政不必以法律明確授意為絕對(duì)前提，除法律明文禁止外，可“基于行政之自動(dòng)性及給付行政或助長(zhǎng)行政之本質(zhì)”自主行為〔9〕。由此，該原則在保留原有制權(quán)的精要的基礎(chǔ)上放松了對(duì)行政權(quán)的束縛，意在促使行政積極作用，以抵制過(guò)濫的個(gè)人自由的不利影響并助長(zhǎng)社會(huì)公共福利的增進(jìn)。行政法律制度自我運(yùn)行所依據(jù)的各項(xiàng)原則和規(guī)則實(shí)際上是法治原則和依法行政原則的具體化。同時(shí)針對(duì)行政權(quán)和公民權(quán)的保障和抑制是現(xiàn)代行政法律制度必要的兩支旋律，而且，這兩支旋律在各亞行政法律制度中交錯(cuò)出現(xiàn)，互相輝映，難以截然分開(kāi)。為表述便利，我們姑且取巧把行政法律制度分為兩大類：保障行政權(quán)有效行使的制度（Ⅰ類）和抑制行政權(quán)違法行使、濫用的制度（Ⅱ類）。Ⅰ類制度應(yīng)包括行政立法制度、行政裁判制度、行政檢查制度、行政處罰制度、行政強(qiáng)制執(zhí)行制度、行政許可制度、行政合同制度和行政指導(dǎo)制度等。其中：（1）行政立法、裁判制度是授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使部分立法和司法職能的制度。其初創(chuàng)之時(shí)，曾在英美等國(guó)遭到嚴(yán)格提倡“控權(quán)”的傳統(tǒng)思想的強(qiáng)烈反對(duì)，但終因時(shí)代的需要而被人們普遍接受；〔10〕（2）傳統(tǒng)的行政檢查、處罰、強(qiáng)制執(zhí)行和許可的范圍在日益擴(kuò)大，行政權(quán)行使代表的公共利益名義已從治安延展到市場(chǎng)秩序、食品衛(wèi)生、環(huán)境、醫(yī)療保健、失業(yè)救濟(jì)、殘疾補(bǔ)助等等，單一模式的消極秩序行政已成歷史；（3）行政合同、行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)不完全利用強(qiáng)制手段，期待個(gè)人、組織的真誠(chéng)合作以共同完成公共利益目標(biāo)的新型權(quán)力，其權(quán)力色彩有所淡化，但由于它們的主旨在于公共利益，法律仍然授權(quán)行政機(jī)關(guān)在特定情況下行使一定的強(qiáng)制手段；〔11〕（4）在這些亞行政法律制度中，包含著對(duì)行政相對(duì)一方違法責(zé)任追究制度。這是法治原則的普遍要求，任何個(gè)人、組織的違法行為必須承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。在行政法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)獲權(quán)成為國(guó)家追究相對(duì)一方違法行為的機(jī)構(gòu)。Ⅱ類制度應(yīng)包括行政程序制度、行政公開(kāi)制度、行政主體責(zé)任制度、行政賠償和補(bǔ)償制度、行政訴訟制度、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督制度（如有些國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察專員制度）等。（1）行政程序制度與Ⅰ類制度緊密交錯(cuò)，故其在賦予相對(duì)一方程序權(quán)利以實(shí)現(xiàn)民主、公正價(jià)值的同時(shí)，必須考慮行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度兩個(gè)主要原則；（2）行政公開(kāi)制度是二戰(zhàn)后行政法的新發(fā)展，該制度賦予個(gè)人或組織獲得行政機(jī)關(guān)掌握的檔案材料和其他信息的權(quán)利，是公民了解權(quán)的制度化。行政機(jī)關(guān)則可以國(guó)家安全、行政效率、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等為由限制了解權(quán)。“公眾的了解權(quán)和對(duì)了解權(quán)的限制構(gòu)成行政公開(kāi)的主要內(nèi)容”，“行政公開(kāi)是主要的矛盾，起主導(dǎo)作用……免除公開(kāi)起制約和平衡作用”；〔12〕（3）行政主體責(zé)任制度是法治原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的平等要求的制度化。行政賠償和補(bǔ)償制度則是受到行政行為違法或合法侵害的相對(duì)一方尋求利益彌補(bǔ)的制度，其原理是個(gè)別利益損失必須由社會(huì)公平負(fù)擔(dān)以獲得某種平衡（國(guó)家賠償和補(bǔ)償金額實(shí)來(lái)源于社會(huì)，這與私人賠償有實(shí)質(zhì)不同）；（4）行政訴訟制度和立法機(jī)關(guān)監(jiān)督制度賦予個(gè)人、組織較多的監(jiān)督程序上的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)較多的義務(wù)。但這并不意味著個(gè)人或組織的個(gè)別意見(jiàn)在實(shí)質(zhì)上一定合理，就如同權(quán)并不意味勝訴權(quán)。結(jié)果既可能是保障個(gè)人、組織的合法主張，亦可能是維護(hù)合法的行政行為。行政法律制度是開(kāi)放的，順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展、變遷，亞行政法律制度的數(shù)量增減和內(nèi)涵演變實(shí)在情理之中。然而，只要人類社會(huì)尚需國(guó)家實(shí)體的存在，“保障－抑制”這一制度構(gòu)筑邏輯作為現(xiàn)代人們對(duì)自身及自身所處社會(huì)比較理智的認(rèn)識(shí)結(jié)果必將在時(shí)間上延展其生命力。四、“平衡論”的意義任何一種希冀揭示人類生活某一方面客觀規(guī)律的真理性認(rèn)識(shí)或理論，都是建立在關(guān)注現(xiàn)實(shí)建構(gòu)和反思?xì)v史的艱難歷程之上的。我國(guó)目前正在經(jīng)歷一場(chǎng)人人皆已感知的大規(guī)模解構(gòu)和建構(gòu)運(yùn)動(dòng)，這一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活的方方面面，其廣度和震撼力令世人囑目。然而，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以簡(jiǎn)單明了的方式表述出來(lái)了：怎么做？于是，哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)等各類學(xué)科都試圖在自己的專攻領(lǐng)域提出基于嚴(yán)肅、認(rèn)真的歷史反思的新的建構(gòu)理論。“平衡論”就是在這樣的廣闊背景中誕生的。“平衡論”關(guān)注現(xiàn)實(shí)并希望對(duì)我國(guó)制度和理論建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義，這在前作《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)》中已作詳述，現(xiàn)扼而言之，即：（1）依據(jù)“平衡論”基本原理，準(zhǔn)確把握立法、執(zhí)法、司法三個(gè)法制環(huán)節(jié)各自的重心和平衡及各法制環(huán)節(jié)之間的制約和平衡，可保證行政法制健康、協(xié)調(diào)地發(fā)展，擺脫行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)配置不平衡的法制現(xiàn)狀；（2）依據(jù)“平衡論”，可建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新型“政府-企業(yè)”互動(dòng)模式，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和成長(zhǎng)；（3）依據(jù)“平衡論”，可真正實(shí)行民主價(jià)值和效率價(jià)值有機(jī)統(tǒng)一的政治制度和行政體制；（4）依據(jù)“平衡論”，可全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)現(xiàn)代政法的本質(zhì)和作用，從而可重構(gòu)既符合世界行政法發(fā)展方向又具有民族特色的較成熟完善的行政法學(xué)體系。
“平衡論”至今尚屬理論萌芽時(shí)期，其自身亦需一個(gè)不斷的自我反思和建構(gòu)過(guò)程才能漸臻完善的理論體系。我們?cè)谒伎己蜆?gòu)建“平衡論”體系時(shí)日益感受到，“平衡論”的提出對(duì)我們進(jìn)行行政法學(xué)研究而言更具深遠(yuǎn)的方法論意義：（1）“平衡論”雖然是一個(gè)部門法學(xué)的研究課題，但它不可避免地涉及哲學(xué)、倫理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、其他部門法學(xué)等廣泛領(lǐng)域，因而，如果要求得“平衡論”的更深發(fā)展，就必須打破部門法學(xué)之間以及法學(xué)與其他學(xué)科之間存在的學(xué)術(shù)隔離，既保持本部門法學(xué)強(qiáng)勁的身我發(fā)展勢(shì)頭，又不遺吸收其他部門法學(xué)和學(xué)科的思想精華，并向后者貢獻(xiàn)自身的成果；（2）“平衡論”必須借助對(duì)行政法及行政法學(xué)歷史的真實(shí)反思和積累，因而，我們必須打破我國(guó)行政法學(xué)研究只重視對(duì)制度的歷史性描述、輕視或忽視對(duì)行政法學(xué)基本理論歷史進(jìn)程的關(guān)注的狀況；（3）“平衡論”作為一個(gè)部門法的理論基礎(chǔ)無(wú)法脫離具體文化環(huán)境，它若求進(jìn)一步的完善，我們就應(yīng)對(duì)法律制度的建設(shè)進(jìn)行文化的闡釋和證明，尋找“平衡論”落根成長(zhǎng)的本土基礎(chǔ)。
注：
[1]參見(jiàn)〔日〕南博方：《日本行政法》第41－42頁(yè)，楊建順、周作彩譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年版。
[2]參見(jiàn)王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》第139頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987年版；MargaretAllars，ManagerialisrwandAdministrativeLaw，CanberraBulletinofPublicAdministration，No16，October1991.
[3]美國(guó)學(xué)者塞繆爾。亨遷頓在其《變化社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)第83頁(yè)（王冠華等譯，三聯(lián)書(shū)店，1989年版）中指出：“現(xiàn)代政體區(qū)別于傳統(tǒng)政體的關(guān)鍵乃在其民眾政治意識(shí)和政治介入的幅度”。〔4〕參見(jiàn)WilliamN.EskridgeandGaryPeller，TheNewPublicLawMovement：ModerationasaPostmodernCulturalForm，MichiganLawReview，F(xiàn)eb1991.法律程序理論迷戀于程序正義，認(rèn)為法院只需嚴(yán)格關(guān)注政府行為是否遵循程序而無(wú)需審查實(shí)質(zhì)問(wèn)題。
[5]《馬克思恩格斯全集》第26卷，第604頁(yè)，人民出版社1973年出版。
[6]在國(guó)內(nèi)，關(guān)于“行政法律責(zé)任”概念主要有三種理解：（1）認(rèn)為行政法律責(zé)任是行政相對(duì)一方違反行政法律規(guī)范應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；（2）認(rèn)為行政法律責(zé)任是行政主體違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；（3）認(rèn)為行政法律責(zé)任與民事、刑事法律責(zé)任并舉，是指任何人（包括行政主體與行政相對(duì)一方）違反行政法律規(guī)范都必須承擔(dān)的法律責(zé)任。我們以為第三種觀點(diǎn)更全面、更可取。
[7][8][9]參見(jiàn)城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》中“論依法行政原理”，三民書(shū)局，1980年。城氏又言：“各國(guó)之運(yùn)用該原理容或有所歧異，其精神應(yīng)無(wú)二致，即使行政之作用有較為客觀之法規(guī)范可循，以防止行政權(quán)之濫用，實(shí)質(zhì)確保人民之權(quán)利，同時(shí)亦避免消極束縛行政之反作用，務(wù)求保持相當(dāng)之效率性，以符合現(xiàn)代行政之任務(wù)。”
[10]參見(jiàn)〔美〕施瓦茨：《行政法》第6－7頁(yè)，徐炳譯，群眾出版社，1986年版。“由于當(dāng)代復(fù)雜社會(huì)的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機(jī)關(guān)”，“集合職能是制定和執(zhí)行規(guī)章的機(jī)關(guān)出于對(duì)付集中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的需要”。
《教育法》中明確規(guī)定：“教育是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，國(guó)家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。”教育是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步的基石和先導(dǎo)，是塑造未來(lái)的事業(yè)，所以教育領(lǐng)域的法制化和法治化是非常重要的話題。
我國(guó)現(xiàn)已有大量的調(diào)整教育活動(dòng)的法律法規(guī)出臺(tái)，而且關(guān)于教育的立法活動(dòng)還在不斷進(jìn)行。但是現(xiàn)實(shí)情況是近年來(lái)涉及教育權(quán)，教育活動(dòng)的糾紛頻仍，諸如涉及侵犯受教育權(quán)、殘疾兒童的入學(xué)權(quán)、教師的懲戒權(quán)等等問(wèn)題的案件不斷出現(xiàn)，但是從訴訟立案到判決都遇到了難題，從程序到實(shí)體都遇到了適用法律上的障礙。有的案件如齊玉苓告陳曉琪侵犯其受教育權(quán)案最終按侵犯姓名權(quán)進(jìn)行判決；有的援引了行政法的法律規(guī)定；有的是作為民事關(guān)系進(jìn)行了解決，各地方法院在處理同類問(wèn)題時(shí)依然存在大量觀點(diǎn)上的不統(tǒng)一，這些法律適用活動(dòng)仍然沒(méi)有被最終明確。究其原因是當(dāng)前社會(huì)處于迅速發(fā)展和劇烈變革中，政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)領(lǐng)域?qū)逃I(lǐng)域不斷滲透，教育主體多元，教育關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，來(lái)自于社會(huì)的各種矛盾與教育領(lǐng)域內(nèi)部的固有矛盾交織在一起，使得矛盾與糾紛叢生。
另外，從法律的價(jià)值上講，教育的法律控制的實(shí)現(xiàn)，不單是在于在立法上制定了多少倡導(dǎo)和維護(hù)教育法律關(guān)系和教育秩序的教育法律、法規(guī)，關(guān)鍵在于使這些教育法律關(guān)系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的實(shí)現(xiàn)。教育法律適用過(guò)程是實(shí)現(xiàn)教育法律價(jià)值的過(guò)程，法律適用的概率越高，表明法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度越高，即法律價(jià)值化程度越高。
所以，通過(guò)對(duì)教育法律關(guān)系的進(jìn)一步分析，明確教育法在我國(guó)法律體系中的地位，從而準(zhǔn)確、及時(shí)、正確地實(shí)現(xiàn)教育法律法規(guī)的適用，實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的法治的要求已經(jīng)非常緊迫，這種要求已經(jīng)深刻觸及了制度和法律的層面。
二、不同的觀點(diǎn)
2O世紀(jì)60年代，日本法學(xué)界對(duì)教育法的地位提出兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，即“教育行政法規(guī)學(xué)”和“教育制度獨(dú)立自法說(shuō)。”這一理論啟發(fā)了我國(guó)教育法學(xué)研究者對(duì)我國(guó)教育法地位的討論，探索，引發(fā)了1993年至今仍未衰退的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴，概括起來(lái)大致有以下觀點(diǎn)：
(一)完全獨(dú)立說(shuō)
主張是以特有的教育關(guān)系作為調(diào)整對(duì)象，有特有的法律關(guān)系主體和法律基本原則并有相應(yīng)的處理方式。
(二)隸屬說(shuō)
持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為教育法隸屬于行政法，是行政法律部門的一個(gè)分支，不是獨(dú)立的法律部門，不具備構(gòu)成部門法的條件。因?yàn)椤敖逃w現(xiàn)了國(guó)家對(duì)教育的干預(yù)和管理，或者統(tǒng)稱為國(guó)家調(diào)控教育的原則，這種調(diào)控在我國(guó)在大多數(shù)情況下都是通過(guò)行政行為實(shí)現(xiàn)的，因此，教育法就其基本性質(zhì)而言，可以界說(shuō)為調(diào)整教育行政關(guān)系的法規(guī)的總稱。”
(三)相對(duì)獨(dú)立說(shuō)
認(rèn)為教育法應(yīng)脫離行政法，與文化法、科學(xué)技術(shù)法、體育法、文物保護(hù)法、衛(wèi)生法等共同組成文教科技法，教育法是其中一個(gè)分支。從尊重人才，重視文教科技等因素來(lái)考慮，亟須加強(qiáng)這方面的法律，這一部門法中包括：教育法、科學(xué)法、版權(quán)法、專利法、發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)法、新聞法、出版法、文藝法、廣播電視法、文物保護(hù)法。
(四)發(fā)展說(shuō)
認(rèn)為目前教育法的調(diào)整對(duì)象仍以行政法律關(guān)系為主，調(diào)整方法也屬于行政法范圍，但教育法同時(shí)調(diào)節(jié)著具有縱向隸屬特征的行政法律關(guān)系和具有橫向平等性質(zhì)的教育民事法律關(guān)系。隨著教育法的繼續(xù)深入發(fā)展，調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法的繼續(xù)完善、教育法應(yīng)當(dāng)獨(dú)立。由于教育社會(huì)關(guān)系與其他社會(huì)關(guān)系有明顯的獨(dú)立性，這就為教育法歸成為一個(gè)獨(dú)立法律部門打下基礎(chǔ)。
以上的不同學(xué)說(shuō)是在不同的基礎(chǔ)上，從不同的角度上提出的。筆者認(rèn)為，要明確教育法在我國(guó)法律體系中的位置，明確教育法律關(guān)系的性質(zhì)，從而使教育法律法規(guī)得到切實(shí)有效的適用，必須分析在教育活動(dòng)中形成的各種關(guān)系的性質(zhì)，只有這樣，才能從理論和現(xiàn)實(shí)上解決問(wèn)題。
三、解析教育領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)關(guān)系
“教育關(guān)系”屬于行政關(guān)系，民事關(guān)系，還是其他性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系呢?調(diào)整這些關(guān)系的教育法律法規(guī)的性質(zhì)如何界定?在司法實(shí)踐中適用何種程序法呢?只有對(duì)這些與教育相關(guān)的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行科學(xué)地考察，才能明確“教育法”處于我國(guó)法律體系中的哪個(gè)部分。這是教育法學(xué)研究的一個(gè)基本問(wèn)題，它不僅與教育法學(xué)的研究對(duì)象、教育法的分類、體系構(gòu)成等直接相關(guān)，而且對(duì)教育立法活動(dòng)和司法實(shí)踐也有著深刻的影響。
學(xué)校作為法人組織(有的學(xué)者認(rèn)為高等學(xué)校具有法人地位，中小學(xué)不具有法人地位)，在社會(huì)生活中和方方面面發(fā)生著聯(lián)系，形成了不同的社會(huì)關(guān)系，下面對(duì)一些主要社會(huì)關(guān)系進(jìn)行解析。
(一)我國(guó)教育與政府的關(guān)系
在我國(guó)政府《教育法》第十四條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作，中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。”這說(shuō)明政府對(duì)各級(jí)各類學(xué)校進(jìn)行行政管理、行政干預(yù)和施加行政影響，學(xué)校處于行政相對(duì)人的地位，兩者之間是行政關(guān)系。
隨著大量社會(huì)力量介入教育領(lǐng)域，大量的私立學(xué)校紛紛建立，而私立學(xué)校的辦學(xué)自的來(lái)源不是國(guó)家權(quán)力，而是民事權(quán)利，權(quán)利的特點(diǎn)是“法不禁止便自由。”但是這種權(quán)利的運(yùn)用方向是教育，而教育是一個(gè)利益沖突集中的領(lǐng)域，不同的人對(duì)教育有不同的利益追求，試圖通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)不同的目的，因此決定了這部分領(lǐng)域而不能完全交給市場(chǎng)，完全按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，如果出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，將帶來(lái)極大的影響，因?yàn)榻逃怯袝r(shí)效性的，但是也不能完全由政府來(lái)掌控，因?yàn)檎炔皇峭顿Y者，也不是辦學(xué)者，所以政府必須有限介入，進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)民間辦學(xué)權(quán)利明確界限但同時(shí)給予保護(hù)，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的頒行，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府的有限調(diào)控，在這個(gè)范圍內(nèi)形成的就是行政關(guān)系，在此范圍之外形成的社會(huì)關(guān)系，應(yīng)該定位為民事關(guān)系。
但是，政府在對(duì)學(xué)校的管理中關(guān)于學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)的內(nèi)容必須要研究，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，教育的民主化的不斷演進(jìn)，學(xué)校需要更多的辦學(xué)自，實(shí)現(xiàn)政府的角色定位和權(quán)力的分化是必然的要求。
(二)學(xué)校與學(xué)生、教師的關(guān)系
教育法律法規(guī)的功能簡(jiǎn)言之就是能夠?qū)崿F(xiàn)“依法管理”和“依法維權(quán)”。
《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使以下權(quán)力：“……2．招收學(xué)生或其他受教育者；3．對(duì)教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分；4．對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書(shū)；5．對(duì)教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分……”所以，從教育法的規(guī)定可以看出，學(xué)校是經(jīng)《教育法》授權(quán)，行使國(guó)家權(quán)力，學(xué)校在行使這些權(quán)力時(shí)，與學(xué)生和教師之間形成的是行政關(guān)系，學(xué)校是行政主體，學(xué)生和教師是行政相對(duì)人。作為學(xué)生，在校期間要接受學(xué)校的管理，雖然在學(xué)理上有從不同角度形成的不同的認(rèn)識(shí)，如公法上的特別權(quán)力關(guān)系論，教育法上的教育契約關(guān)系等等。但是學(xué)校出于教育目的，在法律規(guī)定的范疇內(nèi)設(shè)立校規(guī)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理，甚至懲戒，尤其是在我國(guó)的義務(wù)教育階段，在總體上應(yīng)該被認(rèn)為是行政行為；而涉及到學(xué)生在校內(nèi)所使用的硬件設(shè)備，包括教學(xué)設(shè)施、伙食、住宿等完全可以根據(jù)合同進(jìn)行約定，如果發(fā)生糾紛，作為民事案件就可以解決。但是私立學(xué)校還是有其特殊性，學(xué)生入校時(shí)需要和學(xué)生的監(jiān)護(hù)人簽定相關(guān)的合同，不僅對(duì)學(xué)校的教學(xué)設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約定，同時(shí)對(duì)管理的內(nèi)容也進(jìn)行約定，所以體現(xiàn)出了特殊性，公權(quán)力和私權(quán)利發(fā)生了一定的交叉，如果出現(xiàn)了糾紛，根據(jù)法學(xué)理論，我國(guó)一般是公權(quán)優(yōu)先，可以按照行政關(guān)系界定，但大部分關(guān)系是作為民事關(guān)系界定的。隨著社會(huì)力量辦學(xué)規(guī)模的逐步壯大，對(duì)這部分領(lǐng)域進(jìn)一步研究并作出相關(guān)規(guī)定是非常迫切的。
在學(xué)校內(nèi)部，學(xué)校和教師之間的關(guān)系是一種由權(quán)責(zé)分配和學(xué)校工作的特陛所決定的管理關(guān)系。
《教師法》、《高等教育法》等都規(guī)定了教師聘任制，雙方作為平等主體簽定聘任合同，但是基于我國(guó)教師制度的歷史和現(xiàn)實(shí)中教師聘任制度和教師的資格制度、職務(wù)制度密切相關(guān)，而高等學(xué)校接受教育行政部門的委托，對(duì)本校教師以及擬聘本校的教師實(shí)施資格認(rèn)定，代替履行教育行政部門的職責(zé)；在教師職務(wù)評(píng)審中，高等學(xué)校作為法律、法規(guī)的授權(quán)組織，具有行政主體資格。因此，無(wú)論是在教師資格認(rèn)證還是教師職務(wù)評(píng)審過(guò)程中，高等學(xué)校和教師之間形成教育行政關(guān)系，中小學(xué)教師也面臨這個(gè)問(wèn)題，所以學(xué)校和教師之間形成了微妙的關(guān)系，一方面作為管理者，與教師形成了不對(duì)等的管理和被管理的法律關(guān)系；而作為聘任人，學(xué)校和受聘教師問(wèn)形成的是平等主體問(wèn)的法律關(guān)系，在這雙重身份下，學(xué)校很難主動(dòng)放棄行政職權(quán)；而且長(zhǎng)期以來(lái)，教師和學(xué)校形成的復(fù)雜的人身依附關(guān)系、如人事關(guān)系、住房、子女就學(xué)等等，使教師在聘任過(guò)程中更加處于被動(dòng)地位。所以公辦學(xué)校和教師的關(guān)系主要還是行政關(guān)系，是內(nèi)部行政關(guān)系。但在私立學(xué)校和教師的關(guān)系是合同關(guān)系。
(三)學(xué)校與社會(huì)其他組織的關(guān)系
學(xué)校作為一種社會(huì)組織，與它所處的內(nèi)外環(huán)境構(gòu)成了一系列的社會(huì)關(guān)系。學(xué)校和企業(yè)單位、集體經(jīng)濟(jì)組織、團(tuán)體、個(gè)人之間，既有互相協(xié)作、又存在著復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)所有和流轉(zhuǎn)關(guān)系。在這些關(guān)系中，學(xué)校是以獨(dú)立的民事主體的資格參與其中的。最突出地反映在所有權(quán)關(guān)系、鄰里權(quán)關(guān)系和合同關(guān)系上。這些都是明確的民事關(guān)系，完全可以按照《民法通則》、《合同法》的規(guī)定進(jìn)行活動(dòng)，不過(guò)由于我國(guó)還大量存在機(jī)關(guān)辦學(xué)的情況，所以學(xué)校在產(chǎn)權(quán)的界定、變更等方面還存在著很大的障礙，尤其是學(xué)校合并的過(guò)程中，出現(xiàn)了大量政府機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)法區(qū)分，無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。所以，進(jìn)一步明確學(xué)校的獨(dú)立法人地位、實(shí)現(xiàn)政府的角色轉(zhuǎn)化和權(quán)力分化是非常迫切的事情。
四、結(jié)論
綜前所述，教育法律關(guān)系總的來(lái)說(shuō)可以分為兩類：一類是縱向性的法律關(guān)系，一般稱教育行政法律關(guān)系；另一類是橫向性的法律關(guān)系，一般稱民事法律關(guān)系，那么根據(jù)法律關(guān)系的不同，自然可以由行政法和民事法律進(jìn)行調(diào)整，而不是單純的討論教育法，所以，本文作者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)把“教育法”作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，“教育法”的外延應(yīng)當(dāng)包括“教育行政法律”和“教育民事法律”兩部分。由相關(guān)的教育法律法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)和調(diào)整方法不具有獨(dú)特性，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)就可以解決，如果按持“完全獨(dú)立”說(shuō)的學(xué)者所論，“教育法”作為一個(gè)單獨(dú)法律部門，就會(huì)出現(xiàn)法律部門間的交叉，給立法和執(zhí)法都帶來(lái)不必要的麻煩，會(huì)和我們劃分法律部門的初衷相違背。而隨著教育領(lǐng)域的不斷發(fā)展，我們面臨的問(wèn)題不是創(chuàng)新法律部門，而是實(shí)現(xiàn)公權(quán)利和私權(quán)利的邊界的界定，明確政府、市場(chǎng)主體、辦學(xué)者和參與學(xué)習(xí)者在教育活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù)，并提供權(quán)利的有效救濟(jì)途徑和權(quán)力的恰當(dāng)?shù)膶?shí)施方式。
同時(shí)對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步思考和研究。
(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性質(zhì)認(rèn)定需要進(jìn)一步研究
本文的以上觀點(diǎn)是基于為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而提出的相對(duì)有可行性的方案。如果從理論上仔細(xì)分析，還是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性質(zhì)是不是行政法，如果是，學(xué)校當(dāng)然是行政被授權(quán)主體，反之就面臨立論被全面的危險(xiǎn)。
(二)政府在教育領(lǐng)域中的定位需要進(jìn)一步確認(rèn)
作為行政管理者必須和辦學(xué)者、出資者的身份有一定的區(qū)別，尤其是高等教育建設(shè)中，減少直接以行政手段干預(yù)學(xué)校工作，而可以采取規(guī)劃、審批新建高等學(xué)校、制定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估和監(jiān)督等手段對(duì)學(xué)校建設(shè)進(jìn)行調(diào)控。從未來(lái)發(fā)展來(lái)看，教育領(lǐng)域的法治化發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變有密切的聯(lián)系。
(三)確認(rèn)學(xué)校的法人地位，保護(hù)學(xué)校的法權(quán)利
雖然對(duì)學(xué)校的法律地位有種種不同的看法，但是學(xué)校作為法人不管是從《民法通則》，還是《教育法》的規(guī)定上看都是不容質(zhì)疑的，但是現(xiàn)實(shí)中學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)受侵犯的現(xiàn)象依然存在，尤其是行政辦學(xué)的情況下，行政權(quán)力和學(xué)校的法人權(quán)利間的沖突是經(jīng)常存在的。
(四)繼續(xù)深化教師資格認(rèn)定及相關(guān)職稱等認(rèn)定的社會(huì)化
因?yàn)榻處熥鳛閷I(yè)技術(shù)工作者在管理上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的自由，使教師和學(xué)校能夠真正處于平等地位上進(jìn)行對(duì)話，從而不斷提高教師的整體素質(zhì)，使之能具有更大的創(chuàng)造性。
【關(guān)鍵詞】法律關(guān)系 醫(yī)患矛盾 本質(zhì) 策略
【中圖分類號(hào)】DF529 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)醫(yī)療體制改革的推進(jìn)，醫(yī)患關(guān)系作為社會(huì)總關(guān)系的一種特殊形式日漸凸顯出來(lái)。特別是20世紀(jì)90年代中期以后，關(guān)于醫(yī)患糾紛的報(bào)道日益增多，醫(yī)患矛盾越來(lái)越受到社會(huì)各界關(guān)注，并成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。盡管社會(huì)各界已認(rèn)識(shí)到“醫(yī)患矛盾是在全球化、多元化、民主化時(shí)代出現(xiàn)的道德悖論和倫理沖突”①，并試圖從社會(huì)倫理、職業(yè)道德等多個(gè)角度探索預(yù)防和處理醫(yī)患矛盾的途徑，但效果并不理想。現(xiàn)實(shí)中如出現(xiàn)醫(yī)療事故，或者病人拖欠、拒交治病費(fèi)用等無(wú)理行為而發(fā)生醫(yī)患矛盾，沖突的雙方也往往是醫(yī)生和病人。尤其在病人家屬糾結(jié)社會(huì)上一些閑散人員組成的專業(yè)“醫(yī)鬧”參與的情況下，直接加劇了矛盾的升級(jí)，擴(kuò)大了沖突的程度，給醫(yī)患矛盾處理部門制造了很大壓力。“可以想象，對(duì)于醫(yī)患矛盾，醫(yī)患暴力，如果沒(méi)有很好的解決辦法和機(jī)制，醫(yī)患矛盾將日積月累，甚至?xí)l(fā)出來(lái)。”②雖然，2002年9月1日起公布施行《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》，但由于該條例還存在法律位階不高、操作性和系統(tǒng)性不強(qiáng)等諸多問(wèn)題，以及相關(guān)涉及醫(yī)患關(guān)系鄰近或配套的法律制度不夠完善，其在指導(dǎo)處理現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜、多樣的醫(yī)患矛盾時(shí)還有些力不從心。
其實(shí)，之所以缺乏認(rèn)知，很大程度上是因?yàn)槲覀儗?duì)醫(yī)患關(guān)系的本質(zhì)定位出現(xiàn)了問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)矛盾的解決中，我們很多人都認(rèn)為，所謂醫(yī)患矛盾的處理，其實(shí)也不過(guò)是賠償金額的談判問(wèn)題。這樣，使得醫(yī)患矛盾糾紛中涉及的法律問(wèn)題完全淪為爭(zhēng)取賠償多少的籌碼。由此，法律的權(quán)威在醫(yī)患矛盾的處理中被極大削弱。因此，從法律角度探索解決醫(yī)患矛盾的有效策略之前必須明確醫(yī)患之間的法律關(guān)系，這就解決了一個(gè)立足點(diǎn)的問(wèn)題。否則，妄談解決策略，猶如空中樓閣。現(xiàn)階段，鑒于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的醫(yī)療體制的特殊性和現(xiàn)行相關(guān)醫(yī)療法律政策的復(fù)雜性，并沒(méi)有從法律上明確地規(guī)定醫(yī)患之間的法律關(guān)系。但從諸多的法律和政策中，依然可見(jiàn)一斑。
醫(yī)患關(guān)系是一種行政關(guān)系
醫(yī)患關(guān)系是一種行政法律關(guān)系。行政法是公法，其執(zhí)行的過(guò)程帶有強(qiáng)制性，醫(yī)院作為國(guó)家衛(wèi)生事業(yè)單位，肩負(fù)著防治、救助人民群眾、為人民群眾提供基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)的社會(huì)責(zé)任，這就決定了醫(yī)院在必要的時(shí)候可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和相關(guān)衛(wèi)生行政部門的要求，對(duì)患者實(shí)行強(qiáng)制治療或者隔離。
現(xiàn)行關(guān)于調(diào)整醫(yī)療行為的相關(guān)法律法規(guī)，很多都具有公法的性質(zhì)，如，根據(jù)《傳染病防治法》，醫(yī)生對(duì)已確定的甲類傳染病患者可以執(zhí)行強(qiáng)制治療，對(duì)疑似傳染病患者，可以根據(jù)衛(wèi)生行政部門的批示實(shí)行強(qiáng)制隔離。《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》則強(qiáng)制性規(guī)定了醫(yī)生的職業(yè)道德，我們甚至可以將其看作執(zhí)業(yè)醫(yī)生的行業(yè)準(zhǔn)則和必備素質(zhì)。通過(guò)上述法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)醫(yī)院在依法履行上述法律法規(guī)規(guī)定的行為時(shí)，完全具備了行政行為的權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一性、執(zhí)法性以及單一性的特征。經(jīng)由法律授權(quán)，醫(yī)院可在特定時(shí)期對(duì)特定人員實(shí)施強(qiáng)制隔離治療，對(duì)無(wú)力交付醫(yī)療費(fèi)用的患者不能停止治療，此時(shí)，醫(yī)患之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不是建立在平等互利基礎(chǔ)之上的，醫(yī)院行使上述行為與患者之間就形成一種行政法律關(guān)系。強(qiáng)調(diào)醫(yī)患關(guān)系中的行政關(guān)系，目的在于調(diào)和醫(yī)患關(guān)系，保障患者權(quán)利，維護(hù)醫(yī)療秩序，從而進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療行政法治進(jìn)程。
醫(yī)患之間還存在法律層面的合同關(guān)系
“患者前往醫(yī)院就醫(yī)，不管是出于保健、預(yù)防或是治療何種目的，與醫(yī)院所形成的醫(yī)患關(guān)系，是一種法律層面的合同關(guān)系。”③雖然仍有學(xué)者對(duì)醫(yī)患之間的關(guān)系是一種合同關(guān)系持不同意見(jiàn)，但也僅限于醫(yī)患合同是醫(yī)療服務(wù)合同還是普通合同的爭(zhēng)論，這并不能否定醫(yī)患關(guān)系的合同性質(zhì)。
我國(guó)現(xiàn)行的醫(yī)療體制決定了醫(yī)院既是服務(wù)群眾的衛(wèi)生事業(yè)單位，又是可以在制度許可的范圍內(nèi)合理提高藥價(jià)的機(jī)構(gòu)。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)方略的背景下，醫(yī)患關(guān)系已不純粹是政治話語(yǔ)下的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，而是權(quán)利和義務(wù)平等的契約關(guān)系。醫(yī)患關(guān)系應(yīng)當(dāng)是建立在醫(yī)療合同基礎(chǔ)之上，從患者到醫(yī)院掛號(hào)，醫(yī)院接受患者的掛號(hào)開(kāi)始，醫(yī)方和患方就實(shí)際形成了法律層面的合同關(guān)系，依照《合同法》及相關(guān)法律規(guī)定，此時(shí)合同關(guān)系的構(gòu)成三要素都已具備，表現(xiàn)為：主體醫(yī)院和患者，客體是自然人的健康權(quán)、生命權(quán)以及為此所必須付出的對(duì)價(jià)，內(nèi)容是患者治愈疾病的權(quán)利和支付醫(yī)療費(fèi)用的義務(wù)以及醫(yī)院治病救人的權(quán)利和收取報(bào)酬的義務(wù)，這時(shí)合同關(guān)系是特殊的醫(yī)療法律關(guān)系，也是患方依托這種合同關(guān)系產(chǎn)生對(duì)醫(yī)方的信托關(guān)系。在整個(gè)治療的過(guò)程中，雙方在法律上也應(yīng)該具有明確的權(quán)利和義務(wù)。但現(xiàn)實(shí)是，醫(yī)院和醫(yī)院的管理機(jī)構(gòu)單位屬性，導(dǎo)致其在法律規(guī)定的與患者平等權(quán)利與義務(wù)層面做的明顯不足，在信息方面有時(shí)顯得較為不對(duì)等，診治過(guò)程還存在信息不公開(kāi)等一些弊端。
醫(yī)患關(guān)系是生產(chǎn)與消費(fèi)的關(guān)系
目前，關(guān)于醫(yī)患關(guān)系是否屬于生產(chǎn)與消費(fèi)關(guān)系，存在不同看法。持否定意見(jiàn)者認(rèn)為，患者不是消費(fèi)者，醫(yī)院也不是經(jīng)營(yíng)者，二者不適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。但筆者認(rèn)為，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)條文解釋，消費(fèi)者為自身的生活消費(fèi)所需，而購(gòu)買、使用商品或接受服務(wù)，受法律保護(hù)。而這里的“生活消費(fèi)”，則是指消費(fèi)者為了滿足自身生存、發(fā)展的需要而消耗或接受，衣、食、住、行或醫(yī)療等方面的商品或服務(wù)。在醫(yī)患關(guān)系中，患者出于自身健康或維持生命的考慮，而自愿購(gòu)買醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)以期獲得健康或者減少病痛，當(dāng)然屬于消費(fèi)者的“生活消費(fèi)”范疇。而醫(yī)院在為患者提供醫(yī)療服務(wù)和出售藥品的同時(shí)獲得相應(yīng)報(bào)酬，也完全符合經(jīng)營(yíng)者的特點(diǎn)。
有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立宗旨明確的規(guī)定，醫(yī)院是為人民群眾提供基本醫(yī)療的服務(wù)單位，并非是追求利潤(rùn)的營(yíng)利企業(yè)。因?yàn)獒t(yī)院屬非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，所以不符合經(jīng)營(yíng)者特點(diǎn)。但需要指出的是，醫(yī)療機(jī)構(gòu)這種非營(yíng)利的含義是指不以追求商業(yè)利潤(rùn)為目的，但這種“非營(yíng)利”并不代表沒(méi)有營(yíng)利或不能營(yíng)利，不能以醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公益性而掩蓋其營(yíng)利的事實(shí)，所以并不能以是否營(yíng)利作為判斷醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否符合經(jīng)營(yíng)者的標(biāo)準(zhǔn)。就實(shí)際情況看，完全依靠財(cái)政撥款支撐醫(yī)院日常工作運(yùn)行明顯不切實(shí)際，為提高醫(yī)療水平，更新醫(yī)療設(shè)備，改善就醫(yī)環(huán)境等，醫(yī)院與患者之間建立一種生產(chǎn)與消費(fèi)的關(guān)系更符合醫(yī)患雙方利益與社會(huì)發(fā)展需要，這就在事實(shí)上確定了醫(yī)患之間的生產(chǎn)與消費(fèi)關(guān)系。在醫(yī)院對(duì)患者履行治病救人義務(wù)的同時(shí)，病人因被救治而支付合理醫(yī)療費(fèi)用義務(wù)，是醫(yī)院與患者之間的一種平衡，雙方這種等價(jià)有償?shù)钠胶猓鋵?shí)也是生產(chǎn)與消費(fèi)關(guān)系的具體體現(xiàn)。在醫(yī)患之間的權(quán)利和義務(wù)上還應(yīng)該具有生產(chǎn)與消費(fèi)之間的平等性，既要醫(yī)方堅(jiān)決采用規(guī)范的治療過(guò)程，消除賣方市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決維護(hù)患方的利益，尤其要做到患方知情權(quán)和自主選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又要采取多種措施保護(hù)醫(yī)方一線醫(yī)生的生命財(cái)產(chǎn)安全，堅(jiān)決打擊患者及其家屬的違法行為。
醫(yī)患矛盾法律系關(guān)系主體認(rèn)識(shí)
從字面上講，“醫(yī)”指的是醫(yī)務(wù)人員，即施診的人；“患”指的是患者，即求診的人。但是，在醫(yī)患法律關(guān)系中，在法律責(zé)任主體意義層面上，所謂醫(yī)，并不指醫(yī)務(wù)人員，而應(yīng)是醫(yī)院。醫(yī)務(wù)人員只是受聘于醫(yī)院，他們?cè)跒榛颊咛峁┽t(yī)療服務(wù)的過(guò)程中，與患者僅形成一種社會(huì)關(guān)系，在履行職責(zé)過(guò)程中，依照《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》以及醫(yī)院的規(guī)章制度與醫(yī)院形成的是一種法律關(guān)系，其從業(yè)過(guò)程中的履職行為理所應(yīng)當(dāng)理解為醫(yī)院的行為。一旦兩者之間出現(xiàn)糾紛，醫(yī)院應(yīng)該作為當(dāng)事人去接受法律調(diào)查和處理。但現(xiàn)實(shí)是，很多患者及患者家屬并不能深刻認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，直接將矛頭對(duì)準(zhǔn)醫(yī)生甚至是護(hù)士，增加了醫(yī)患矛盾的復(fù)雜性。
對(duì)患方的界定，也存在法律上的模糊現(xiàn)象，患者家屬、單位等是否屬于患方的范疇？從嚴(yán)格意義來(lái)講，患方僅指正接受治療的患者本人，在處理過(guò)程中也應(yīng)有患者本人作為當(dāng)事人接受詢問(wèn)和調(diào)查，除非患者本人所患疾病涉及精神等領(lǐng)域，使其失去獨(dú)立行為能力，才可由其家屬或單位作為人。而現(xiàn)實(shí)是，患者家屬甚至是專業(yè)“醫(yī)鬧”的聲音往往高過(guò)患者本人，完全替代患者本人參與矛盾的處理，這明顯就是參與處理主體不適格。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定醫(yī)療事故由衛(wèi)生行政主管部門處理，這就出現(xiàn)了“自己管自己”的“怪象”，其公正性令人質(zhì)疑。特別是在醫(yī)療事故的鑒定上，根本無(wú)法擺脫“醫(yī)療團(tuán)隊(duì)親友團(tuán)的魔咒”，其客觀性、公正性很難取得患者的信任。
醫(yī)患矛盾法治化解決策略
不同性質(zhì)的醫(yī)患矛盾，所體現(xiàn)出來(lái)的法律關(guān)系側(cè)重點(diǎn)是有所區(qū)別的。因此，在立法上應(yīng)該充分考慮醫(yī)患矛盾的性質(zhì)及法律關(guān)系的側(cè)重，這個(gè)立足點(diǎn)為選擇正確的解決策略提供了依據(jù)，也為執(zhí)法和守法提供了前提。
立法。立法是法制建設(shè)的起點(diǎn)，依據(jù)法律正確處理醫(yī)患關(guān)系的前提是必須有法可依。當(dāng)前，我國(guó)涉及醫(yī)患關(guān)系的法律確實(shí)存在較多，但涉及醫(yī)患關(guān)系的法條比較分散，且各法律法規(guī)之間對(duì)其定性并不統(tǒng)一，相互間缺少整體性、系統(tǒng)性，這對(duì)預(yù)防和解決醫(yī)患矛盾是十分不利的。現(xiàn)實(shí)中，負(fù)責(zé)處理醫(yī)患矛盾的有關(guān)部門面對(duì)紛繁復(fù)雜的醫(yī)患矛盾和各說(shuō)各言的法條也常常無(wú)所適從。且這些法律法規(guī)行政法性質(zhì)明顯，大多從公法的角度規(guī)定醫(yī)院及醫(yī)生的職責(zé)和權(quán)利，對(duì)醫(yī)患雙方的權(quán)利與義務(wù)的平等性內(nèi)容涉及不足，而現(xiàn)代醫(yī)患關(guān)系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下越來(lái)越明顯的生產(chǎn)與消費(fèi)法律關(guān)系事實(shí)，卻迫切需要私法性質(zhì)的法律法規(guī)來(lái)定位和協(xié)調(diào)醫(yī)患矛盾。這就是現(xiàn)在很多醫(yī)患矛盾發(fā)生后，有關(guān)部門在處理時(shí)發(fā)現(xiàn)很多實(shí)際問(wèn)題無(wú)法可依的尷尬現(xiàn)狀的根源。因此，必須加強(qiáng)立法力度，從法律角度厘清醫(yī)患之間的法律關(guān)系，制定相應(yīng)的體現(xiàn)私法性質(zhì)的公平正義的、能徹底維護(hù)醫(yī)患和諧局面的全面的、系統(tǒng)的法律法規(guī)。并制定相關(guān)的完善機(jī)制，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和醫(yī)學(xué)的進(jìn)步定期修改，務(wù)必做到有法可依。
執(zhí)法。嚴(yán)格、公正的執(zhí)法是解決醫(yī)患矛盾的關(guān)鍵，再好的法律法規(guī)得不到很好的執(zhí)行最后也只是一紙空文，特別是執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致了醫(yī)方或者患方的合法權(quán)益受到損害時(shí)無(wú)法得到及時(shí)合理的法律救助，違法者得不到法律的嚴(yán)懲。如此，惡者更強(qiáng)、善者愈弱，國(guó)家法律的公信力必然下降。于是，醫(yī)患雙方必然選擇其他的途徑來(lái)解決問(wèn)題，這也是“醫(yī)鬧”能趁虛而入、大行其道的主要原因。而這樣的惡性發(fā)展的結(jié)果必然使醫(yī)患矛盾愈演愈烈，后果也更加嚴(yán)重，處理也更加復(fù)雜和困難。可見(jiàn)，處理醫(yī)患矛盾必須嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律的權(quán)威，利用法律規(guī)范醫(yī)患之間的平等權(quán)利，逐步緩解醫(yī)患矛盾。
首先，要設(shè)立專門醫(yī)患調(diào)解機(jī)構(gòu)，組織專業(yè)的人員。由于醫(yī)患矛盾的特殊性，要求調(diào)解人員既要有扎實(shí)的法律素養(yǎng)，也要具備一定的醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)，因此，在人員組成上一定要全面，這是嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)鍵。同時(shí)，這種醫(yī)患調(diào)解機(jī)構(gòu)，一定是獨(dú)立于醫(yī)療行政管理部門獨(dú)立于醫(yī)患關(guān)系之外的第三方管理機(jī)構(gòu)。這就避免了傳統(tǒng)由衛(wèi)生主管部門處理醫(yī)患矛盾產(chǎn)生的“既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員”的純粹從政治角度考慮的不合理局面，在醫(yī)療鑒定上，也避免了“醫(yī)療親友團(tuán)”的令患者不信任的鑒定結(jié)果的尷尬。
其次，專業(yè)的調(diào)解機(jī)構(gòu)在處理醫(yī)患矛盾時(shí)，要堅(jiān)決從事實(shí)出發(fā)、從法律出發(fā)，公平處理。決不能縱容某一方的違法行為或者是打球的行為，也不能被輿論牽著鼻子走，去寬容或者同情某一方。
最后，執(zhí)法部門的嚴(yán)格執(zhí)法不能總等到矛盾發(fā)生后在去“救火”，而是要在矛盾發(fā)生前就嚴(yán)格“防火”。這主要表現(xiàn)在加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院日常規(guī)范治療程序的監(jiān)督；嚴(yán)肅醫(yī)院各項(xiàng)費(fèi)用的審批制度，堅(jiān)決杜絕亂收費(fèi)給患者帶來(lái)過(guò)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；加大藥價(jià)的查處力度，徹底理清醫(yī)院與藥廠之間的經(jīng)濟(jì)亂象；規(guī)范醫(yī)生的操作規(guī)范，依法嚴(yán)肅處理吃回扣等不法現(xiàn)象；規(guī)范醫(yī)患之間溝通，加強(qiáng)對(duì)患者及家屬的心理輔導(dǎo)，從根源上杜絕因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的醫(yī)患矛盾，尤其是患者過(guò)激行為的發(fā)生。如此，嚴(yán)格執(zhí)法，必將逐步遏制醫(yī)患矛盾的惡性循環(huán)。
守法。無(wú)論執(zhí)法多么公正嚴(yán)明，其實(shí)都是一種“馬后炮”的行為，客觀上，對(duì)醫(yī)患雙方的傷害都已無(wú)法挽回，特別是生命的逝去，更是無(wú)可復(fù)制。所以，真正解決醫(yī)患矛盾的良方是不發(fā)生醫(yī)患矛盾，而不發(fā)生醫(yī)患矛盾的唯一措施就是醫(yī)患雙方都能做到依法做事。醫(yī)院能嚴(yán)格按照相關(guān)要求進(jìn)行規(guī)范治病，堅(jiān)決杜絕不負(fù)責(zé)任、亂開(kāi)藥方、過(guò)度治療等違法違規(guī)行為發(fā)生，并堅(jiān)決做到整個(gè)治療的過(guò)程能公開(kāi)透明，及時(shí)與患者及家屬溝通。不能在治療的過(guò)程中采用夸大病情等手段引導(dǎo)患者及其家屬使用進(jìn)口昂貴藥品以求高提成，或者使用大處方對(duì)患者進(jìn)行過(guò)度治療對(duì)其身體造成潛在的傷害。從法律上講，這實(shí)際上對(duì)患者產(chǎn)生的危害不亞于商業(yè)欺詐和人身傷害，必須堅(jiān)決遏制，特別是要從醫(yī)學(xué)生抓起，深刻認(rèn)識(shí)到“醫(yī)學(xué)生是未來(lái)的醫(yī)務(wù)工作者，提高醫(yī)學(xué)生的法律素質(zhì)，對(duì)于緩解醫(yī)患矛盾，減少醫(yī)患糾紛，構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系具有重要意義。”④
從患者方面來(lái)講，患者能做到知法守法，那么在具體的治療過(guò)程中，就會(huì)比較理性和克制，能及時(shí)與醫(yī)方溝通，合理合法獲得醫(yī)生的治療方案和治療進(jìn)展，既能有效避免醫(yī)方的過(guò)度治療和大處方，又能避免因誤會(huì)而產(chǎn)生的糾紛和矛盾。即使遇到不測(cè)，也能正確區(qū)分是治療的失誤還是真的無(wú)力回天，假如是醫(yī)院的失誤，也能依法爭(zhēng)取賠償而不會(huì)采取過(guò)激的行為和不法的方式；假如是無(wú)力回天，也能保持理性，明白醫(yī)生不是萬(wàn)能的這一最簡(jiǎn)單的道理。可見(jiàn)，只有守法，醫(yī)患之間才能在矛盾發(fā)生前就理性處理。因此，醫(yī)患雙方的守法是解決醫(yī)患矛盾的最根本的策略。
（作者為新疆警官學(xué)院法律系副教授）
【注釋】
①顏婕，田清華，李詠：“對(duì)當(dāng)前醫(yī)患矛盾關(guān)系的思考”，《西部醫(yī)學(xué)》，2011年第8期。
②鄭雪倩，劉宇，苗麗亞等：“醫(yī)院要用法律途徑應(yīng)對(duì)醫(yī)鬧 ‘直面醫(yī)患矛盾升級(jí)，尋求化解良策’多方對(duì)話（之二）”，《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》，2007年第17期。
③馬麗玫：“解決醫(yī)患矛盾還需法律之劍”，《中國(guó)中醫(yī)藥報(bào)》，2005年10月14日。
衣食住行歷來(lái)是人們生活的主要部分。隨著機(jī)動(dòng)車大量增加，交通事故也大量增加。行在人們的生活中占據(jù)越來(lái)越重要的地位，交通安全關(guān)乎人人，交通事故責(zé)任認(rèn)定事關(guān)重要。它不但關(guān)系到交通事故當(dāng)事人的民事責(zé)任和行政責(zé)任，更重要的是關(guān)乎其刑事責(zé)任。
那么交通事故責(zé)任認(rèn)定行為自身法律屬性如何？在行政法與行政訴訟的范疇內(nèi)如何定位？當(dāng)事人對(duì)這種認(rèn)定行為不服，采取何種救濟(jì)渠道？能否最終啟用司法救濟(jì)？這些，一直都不是格外明確的，或者說(shuō)認(rèn)識(shí)是不統(tǒng)一的。實(shí)踐中由此產(chǎn)生很多消極問(wèn)題，人們對(duì)交通事故處理不滿意，對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定行為猜測(cè)與非議甚至反感頗多。交通事故的責(zé)任認(rèn)定，通俗地說(shuō)，就是在交通事故中，由（只能由）交管部門作出的“法律判決”，[1] 現(xiàn)行的交通事故責(zé)任認(rèn)定辦法存在弊端和法律“真空”，交警部門出具的“道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)”在一定程度上被稱作“霸王書(shū)”，缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。[2] 鑒于人們對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定反響強(qiáng)烈，《道路交通安全法》討論、審議過(guò)程中，曾經(jīng)擬取消交通事故責(zé)任認(rèn)定。但是，在該法最后通過(guò)時(shí)，仍然保留了交警部門對(duì)交通事故作責(zé)任認(rèn)定的規(guī)定。如果經(jīng)過(guò)理性分析，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這種保留是必要的，立法不能因噎廢食，因?yàn)檫@畢竟是交通警察隊(duì)依法應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)和應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。但是，交通警察隊(duì)履行該職責(zé)并做出相應(yīng)的行為，應(yīng)當(dāng)受到何種監(jiān)督與約束；當(dāng)事人對(duì)這種行為不服，可以采取何種司法救濟(jì)渠道。《道路交通安全法》仍然沒(méi)有做出明確的規(guī)定，不能不說(shuō)這是一個(gè)極大的缺憾。
“道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)”，妾身名分如何？看一看與之相關(guān)的刑事、民事和行政方面法律法規(guī)的規(guī)定，由不得人不對(duì)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定之重要性刮目相看。
我國(guó)刑法第一百三十三條規(guī)定，違反交通運(yùn)輸管理法規(guī)，因而發(fā)生重大事故，致人重傷、死亡或者使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；交通運(yùn)輸肇事后逃逸或者有其他特別惡劣情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，處七年以上有期徒刑。根據(jù)相應(yīng)司法解釋的規(guī)定，本罪的定罪和處罰情節(jié)均以行為人在相應(yīng)的交通事故中“負(fù)事故全部或者主要責(zé)任”為前提條件，負(fù)事故同等責(zé)任的只有造成死亡三人以上的后果，才負(fù)刑事責(zé)任。[3]
關(guān)于損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任，交通管理?xiàng)l例第三十五條規(guī)定，交通事故責(zé)任者應(yīng)當(dāng)按照所負(fù)交通事故責(zé)任承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。在具體的案件處理上，交通警察隊(duì)往往按照事故責(zé)任大小劃分當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的比例，并依照其確定的比例進(jìn)行損害賠償調(diào)解。法院在處理交通事故引發(fā)的損害賠償時(shí)，往往也以事故當(dāng)事人所負(fù)事故責(zé)任大小作為當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)大小的依據(jù)，并據(jù)已確定當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的份額。
涉及道路交通安全違法行為的行政責(zé)任，法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類很多。不論是即將生效的《交通安全法》以及尚在使用的《交通管理?xiàng)l例》和《治安管理?xiàng)l例》，對(duì)道路交通安全違法行為都規(guī)定了包括警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留的行政處罰措施。涉及道路交通安全違法行為的行政處罰種類很多，這些行政處罰措施的實(shí)施與否，同樣離不開(kāi)當(dāng)事人的事故責(zé)任有無(wú)以及事故責(zé)任大小。
由此可見(jiàn)，交通警察隊(duì)所作的交通事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)果，是交通事故當(dāng)事人承擔(dān)何種程度的刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任的最重要的依據(jù)，對(duì)當(dāng)事人的人身自由、財(cái)產(chǎn)利益和其他合法權(quán)益都可能產(chǎn)生重大影響。這樣一個(gè)對(duì)公民、法人或者其他組織都有可能產(chǎn)生巨大影響的“責(zé)任認(rèn)定行為”，應(yīng)否受到必要的監(jiān)督與約束，直至接受司法審查的評(píng)價(jià)，無(wú)疑是法治國(guó)家絕對(duì)不能忽視的重要問(wèn)題。否則，既與“法治”的精神不相符，又可能導(dǎo)致行政專橫，甚至有隨意“出入人罪”之嫌。
二、爭(zhēng)議——大相徑庭的觀點(diǎn)
交通事故責(zé)任認(rèn)定行為應(yīng)否接受司法審查，目前行政法學(xué)界絕大多數(shù)學(xué)者持肯定觀點(diǎn)，如著名行政法學(xué)教授應(yīng)松年、楊健順都曾撰文認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定具有行政可訴性，只有少數(shù)爭(zhēng)鳴觀點(diǎn)持否定意見(jiàn)；司法實(shí)務(wù)界對(duì)此做法不同，但審判實(shí)踐中不服交通事故責(zé)任認(rèn)定行為向人民法院提起訴訟的案件越來(lái)越多，大眾要求法院審查該認(rèn)定行為的呼聲較高。對(duì)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否進(jìn)行司法審查，目前存在兩種大相徑庭的觀點(diǎn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不具有行政可訴性，對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的行政可訴性持否定觀點(diǎn)；另一種意見(jiàn)持肯定觀點(diǎn)，認(rèn)為當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不服，可以提起行政訴訟。
否定觀點(diǎn)認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不具備行政可訴性，理由是從法律（廣義上的法律）的規(guī)定性考慮，最高法院和公安部法發(fā)[1992]39號(hào)通知中規(guī)定，當(dāng)事人僅就公安機(jī)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘?jiān)u定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。[4] 從理論方面分析，持否定觀點(diǎn)的人中有的認(rèn)為，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定，只是一種證據(jù)行為，不是具體行政行為，不能提起行政訴訟；還有人認(rèn)為，對(duì)交通事故當(dāng)事人之間的責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，是一種具體行政行為，但這種具體行政行為不具有行政可訴性。因?yàn)檫@種行為目的在于解決當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，更符合行政裁決行為的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)屬于行政裁判行為。行政裁決行為不是真正意義上的行政行為，只是行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人之間的民事糾紛作出的一種行政裁決，這種當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，必須通過(guò)民事訴訟解決，行政訴訟的結(jié)果對(duì)民事訴訟毫無(wú)意義。[5] 公安機(jī)關(guān)對(duì)交通事故責(zé)任的認(rèn)定，決定著事故當(dāng)事人民事賠償責(zé)任的大小，當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)的交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的，應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟，從根本上解決當(dāng)事人之間的糾紛，而不能提起行政訴訟。但此觀點(diǎn)一出，與此觀點(diǎn)截然相反并與作者商榷的文章便接踵而至。
肯定觀點(diǎn)認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定并不是一般意義上的證據(jù)，而是具有行政法效力的行政行為，同時(shí)也是當(dāng)事人取得法律救濟(jì)的必經(jīng)階段，故交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是可訴的行為。
交通事故責(zé)任認(rèn)定行為包含了行政行為的主體和效果要素，是證明性質(zhì)的準(zhǔn)行政行為。盡管它本身并沒(méi)有為交通事故的當(dāng)事人直接設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，但對(duì)交通事故責(zé)任大小的劃分進(jìn)行了確認(rèn)和證實(shí)，對(duì)當(dāng)事人此后的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)間接產(chǎn)生了影響。也就是說(shuō)，當(dāng)法院以此為依據(jù)裁判當(dāng)事人的交通事故糾紛時(shí)，交通事故責(zé)任的認(rèn)定就產(chǎn)生了一定的法律效果，加上現(xiàn)行制度中公安機(jī)關(guān)的交通事故責(zé)任認(rèn)定往往作為法院民事案件處理的前提，所以，法院不可能無(wú)視它的存在。
最高人民法院公報(bào)曾經(jīng)兩次刊登交通事故責(zé)任認(rèn)定的訴訟案例，[6] 由此說(shuō)明了此類案件提起行政訴訟存在現(xiàn)實(shí)性與可行性。另外，最高法院公安部法發(fā)[1992]39號(hào)《通知》也不應(yīng)成為受理此類案件的障礙，因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ悍ㄡ孾2000]8號(hào)《若干問(wèn)題的解釋》第九十八條規(guī)定：“最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合的規(guī)范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執(zhí)行”。有的學(xué)者認(rèn)為，為了防止行政機(jī)關(guān)工作人員濫用權(quán)力以致不實(shí)事求是地作出這類認(rèn)定，人民法院在一定條件下是應(yīng)當(dāng)也是有權(quán)進(jìn)行審查的。這一方面由于新司法解釋的規(guī)定，因而不能將這種行政確認(rèn)行為排除在行政訴訟的受案范圍之外；另一方面，是由于客觀上存在著行政機(jī)關(guān)作出違法認(rèn)定的可能性。雖然這種審查在程度上受到一定的限制，但按照行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，是無(wú)法將這種確認(rèn)行政行為排除在行政訴訟的范圍之外的。[7] 雖然人民法院可以審查認(rèn)定責(zé)任的行政確認(rèn)行為，但是為了使這種審查更經(jīng)濟(jì)、有效，審查應(yīng)當(dāng)是有節(jié)制的。
交通事故責(zé)任認(rèn)定屬于行政確認(rèn)行為。交通事故責(zé)任認(rèn)定所確認(rèn)的法律事實(shí)和當(dāng)事人責(zé)任，并非僅指民事意義上的事實(shí)和責(zé)任。交通事故責(zé)任認(rèn)定具有司法審查的可得性、現(xiàn)實(shí)性和必要性。[8]
三、實(shí)踐——各行其是的做法
對(duì)于當(dāng)事人不服交通事故責(zé)任認(rèn)定的案件，可否申請(qǐng)人民法院進(jìn)行司法審查，目前司法實(shí)踐中尚沒(méi)有統(tǒng)一的做法。以下援引幾例地方各級(jí)人民法院審判的涉及交通事故責(zé)任認(rèn)定的訴訟案件，不難發(fā)現(xiàn)，各地法院對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行司法審查的情況還存在很大的差異。
1、被告人王革交通肇事刑事附帶民事賠償一案。被告人王革于2001年10月7日在宜州市國(guó)道323線上，駕駛大型貨車與一輛同向行駛因載客而突然停車的農(nóng)用三輪車追尾相撞，造成乘坐三輪車的初中學(xué)生5人死亡、8人受傷。責(zé)任認(rèn)定，大貨車駕駛員負(fù)主要責(zé)任，三輪車駕駛員負(fù)次要責(zé)任，被公安機(jī)關(guān)行政拘留十五日。宜州市人民法院審理后認(rèn)為，王革構(gòu)成交通肇事罪，判處其有期徒刑四年六個(gè)月。王革以農(nóng)用車應(yīng)負(fù)主要或同等責(zé)任，提起上訴。中級(jí)人民法院改判王革四年有期徒刑。刑事附帶民事賠償，宜州市人民法院判決王革賠償八成事故損失。王革和所負(fù)連帶賠償責(zé)任的公司認(rèn)為對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定沒(méi)有經(jīng)過(guò)舉證、質(zhì)證、辯論，宜州市人民法院審判程序不合法，判決賠償八成事故損失顯失公平。向河池地區(qū)中級(jí)人民法院提出上訴，請(qǐng)求撤銷原判，依法重新開(kāi)庭審理。由此可見(jiàn)，當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定存在爭(zhēng)議的情況下，如果對(duì)此不經(jīng)過(guò)專門的司法審查，人民法院在審判由此引發(fā)的刑事案件和民事案件時(shí)，對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定這一至關(guān)重要的證據(jù)，在舉證、質(zhì)證和辯論方面將處于尷尬的境地。
2、李治芳不服交通事故責(zé)任重新認(rèn)定決定行政訴訟案。原告李治芳于2000年7月26日駕駛金杯牌小客車，由連城往文亨方向行駛。行至建文線175km＋920m處與相向行駛的邱森彬無(wú)證駕駛二輪摩托車，交會(huì)時(shí)發(fā)生碰撞，造成摩托車駕駛員邱森彬受傷后送醫(yī)院經(jīng)搶救無(wú)效死亡，乘坐摩托車的邱麗君當(dāng)場(chǎng)死亡、李霞和周麗華均受傷，兩車損壞的重大交通事故。連城交警隊(duì)作出道路交通事故責(zé)任認(rèn)定：邱森彬無(wú)證駕車、超載三人、占道行駛，應(yīng)負(fù)事故的主要責(zé)任；李治芳車速過(guò)快、疏忽大意、臨危采取措施不當(dāng)，應(yīng)負(fù)事故的次要責(zé)任。邱森彬之父邱家流不服連城交警隊(duì)的責(zé)任認(rèn)定，向被告龍巖交警隊(duì)申請(qǐng)復(fù)議。龍巖交警隊(duì)撤銷了連城交警隊(duì)的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定，重新認(rèn)定邱森彬與李治芳均負(fù)本次事故的同等責(zé)任。李治芳不服該重新認(rèn)定，提起行政訴訟。法院判決：撤銷被告龍巖交警隊(duì)所作的（2000）第343號(hào)《道路交通事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書(shū)》中關(guān)于責(zé)任認(rèn)定的部分。龍巖交警隊(duì)從判決生效之日起30日內(nèi)對(duì)本事故重新作出責(zé)任認(rèn)定。龍巖交警隊(duì)不服，提出上訴。二審判決：駁回上訴，維持原判。[9]
3、羅倫富不服道路交通事故責(zé)任認(rèn)定案。2000年 9月 5日 21時(shí) 25分許，上訴人羅倫富之子康忠華駕駛川 E 06349號(hào)農(nóng)用車，由隆昌向?yàn)o州市方向行至瀘隆路 41 Km施工地段處，為躲避路面堆放物（炭渣），駛出松灘橋面，翻于橋下，造成乘車人李貴華當(dāng)場(chǎng)死亡、康忠華經(jīng)醫(yī)院搶救無(wú)效死亡的重大交通事故。被上訴人交警隊(duì)于 2000年 10月 19日作出第 2000—279號(hào)《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)》，認(rèn)定康忠華因措施處置不當(dāng)導(dǎo)致翻車，違反了道路交通管理?xiàng)l例第七條第二款的規(guī)定。依照《中華人民共和國(guó)道路交通事故處理辦法》第十九條的規(guī)定，認(rèn)定康忠華負(fù)此次事故全部責(zé)任，李貴華不負(fù)此次事故責(zé)任。羅倫富對(duì)責(zé)任認(rèn)定不服，提起訴訟。瀘州市龍馬潭區(qū)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決：維持交警隊(duì)第 2000— 279號(hào)《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)》對(duì)康忠華的責(zé)任認(rèn)定。羅倫富提起上訴，瀘州市中級(jí)人民法院依照行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)第 1、2目和第六十一條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，判決：一、撤銷一審行政判決；二、撤銷被上訴人交警隊(duì)于 2000年 10月 19日作出的第 2000－ 279號(hào)《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)》；三、判令被上訴人交警隊(duì)對(duì) 2000年 9月 5日發(fā)生在瀘隆路 41 KM處的重大交通事故的責(zé)任重新進(jìn)行認(rèn)定。[10]
4、徐州市中級(jí)人民法院審結(jié)一起不服公安交警部門交通事故責(zé)任認(rèn)定引起的行政案件，對(duì)違法認(rèn)定書(shū)依法判決撤銷。2002年1月29日，村民徐某酒后駕駛自卸大貨車由西向東行駛，在某鎮(zhèn)衛(wèi)生院門口超越停靠在路邊的公交車時(shí)，將橫過(guò)公路的張某某撞倒。該車右輪在制動(dòng)剎死的情況下，將張某某拖行了8.85米后，又從其身體碾過(guò)后停住，致使張某某當(dāng)場(chǎng)死亡。縣交警大隊(duì)于2002年2月8日作出《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)》，認(rèn)定在該起交通事故中，駕駛員徐某違反《道路交通管理?xiàng)l例》第二十六條第六項(xiàng)的規(guī)定；張某某系未成年人，橫過(guò)公路時(shí)沒(méi)有成年人帶領(lǐng)，在車輛臨近時(shí)突然橫穿，違反了《道路交通管理?xiàng)l例》第六十三條第（二）項(xiàng)第（五）項(xiàng)規(guī)定。因此雙方應(yīng)對(duì)該起事故承擔(dān)同等責(zé)任。死者父親張某對(duì)該認(rèn)定書(shū)不服，依法提起行政訴訟。一審法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為，《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)》認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，判決維持了被告交警大隊(duì)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定。張某不服一審判決，提起上訴。二審判決：1、撤銷一審判決；2、撤銷縣交警大隊(duì)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定，判令縣交警大隊(duì)重新作出道路交通事故責(zé)任認(rèn)定。[11]
5、遼寧省錦州市中級(jí)人民法院對(duì)熊振軍道路交通事故責(zé)任認(rèn)定一案做出終審判決，駁回黑山縣公安交通警察大隊(duì)的上訴，維持原判。2003年3月12日18時(shí)，錦州市黑山縣勵(lì)家鎮(zhèn)翟家村農(nóng)民熊振軍駕摩托車在102線國(guó)道上由東向西行駛，與迎面而來(lái)的北寧市一名叫王光的農(nóng)民駕駛的小貨車相撞，造成熊振軍重傷，經(jīng)醫(yī)院搶救無(wú)效死亡。事故發(fā)生時(shí)，有一輛農(nóng)用四輪車在會(huì)車時(shí)越過(guò)雙實(shí)線侵占了熊振軍所駕駛的摩托車正常行駛路線。黑山縣交通警察大隊(duì)經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查做出道路交通事故責(zé)任認(rèn)定，熊振軍負(fù)此事故全部責(zé)任，王光無(wú)責(zé)任。熊振軍之妻付寶珍申請(qǐng)重新認(rèn)定，錦州市交通警察支隊(duì)于2002年5月15日作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)，維持了原責(zé)任認(rèn)定。付寶珍于2003年8月6日向法院提起行政訴訟，狀告黑山縣公安交通警察大隊(duì)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定與事實(shí)不符。一審判決撤銷黑山縣公安交通警察大隊(duì)的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)。黑山縣交通警察大隊(duì)不服判決，提起上訴。錦州中院經(jīng)審理認(rèn)為，原判適用法律正確，應(yīng)予維持。[12]
6、姚清蘭、解俊明不服道路交通事故責(zé)任認(rèn)定行政訴訟案。2001年12月24日，17時(shí)30分許，王洪志無(wú)證駕駛二輪摩托車行至111線一理石廠對(duì)面時(shí)，與同向行駛的張洪孝、解俊明推行的人力三輪車相撞，致張洪孝重度顱腦損傷，當(dāng)場(chǎng)死亡；王洪志皮膚挫裂傷的重大交通事故。交警大隊(duì)經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘察，作出交通事故責(zé)任認(rèn)定，認(rèn)定王洪志與張洪孝、解俊明負(fù)本次事故的同等責(zé)任。張妻姚清蘭及解俊明不服，申請(qǐng)交通警察支隊(duì)重新認(rèn)定，交通警察支隊(duì)維持交警大隊(duì)的責(zé)任認(rèn)定。此二人向人民法院提起行政訴訟，一審判決維持交警支隊(duì)的交通事故責(zé)任認(rèn)定，二審認(rèn)為不應(yīng)作為行政案件受理，判決撤銷一審判決。
7、王某交通事故損害賠償案。1999年11月27日15時(shí)許，王某乘坐其表兄所有與駕駛的機(jī)動(dòng)三輪車行駛在公路上，與迎面行駛的一輛解放牌帶掛卡車相撞，王某頭部被卡車車輪碾壓，當(dāng)場(chǎng)死亡。交通警察隊(duì)經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查并依據(jù)車主所述，認(rèn)定死者王某事發(fā)當(dāng)時(shí)無(wú)證駕駛該機(jī)動(dòng)三輪車，負(fù)此次事故的全部責(zé)任。死者親屬對(duì)此責(zé)任認(rèn)定不服，向市交通警察支隊(duì)申請(qǐng)復(fù)議，結(jié)果維持。此案在損害賠償?shù)拿袷略V訟中，法院審理后認(rèn)為，認(rèn)定死者王某當(dāng)時(shí)駕駛該三輪車的證據(jù)不足，不能認(rèn)定。對(duì)交通警察隊(duì)所作的責(zé)任認(rèn)定不予采信。
四、討論——糾正盲人摸象的偏差
交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否具有行政可訴性，司法審判到底應(yīng)當(dāng)以何種姿態(tài)對(duì)待交通事故責(zé)任認(rèn)定行為，除了從行政訴訟的立法精神和基本理論出發(fā)討論之外，還應(yīng)當(dāng)從行政法學(xué)的視角出發(fā)，對(duì)交通警察隊(duì)的行政法主體資格、法律責(zé)任能力以及交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的行政法屬性進(jìn)行考察。
（一）公安機(jī)關(guān)交通警察隊(duì)的行政法律地位考察
討論一個(gè)機(jī)關(guān)或者組織的行政法律地位，必須從行政主體、行政主體資格以及行政法律關(guān)系等一系列的行政法學(xué)概念入手。
研究與討論公安機(jī)關(guān)交通警察隊(duì)的行為是否具有行政可訴性，就應(yīng)當(dāng)研究其作為行政主體是否適格。在此之前，我們必須首先明確行政主體的涵義和行政主體概念確立與存在的重要意義。
行政主體是指依法享有國(guó)家行政權(quán)力，以自己名義行使行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。行政主體是行政法律關(guān)系必須的當(dāng)事人，這是行政法律關(guān)系主體的恒定性，也是行政法律關(guān)系最重要的特征之一。[13] 行政法律關(guān)系基于法律規(guī)范對(duì)行政主體行使職權(quán)發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的確認(rèn)和調(diào)整而產(chǎn)生，因此行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人中必有一方是行政主體。行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，被授權(quán)的組織的地位在行政法律關(guān)系中與行政機(jī)關(guān)相同。行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)即為職權(quán)和職責(zé)，不能放棄，不能讓與。行政機(jī)關(guān)隨意處置職權(quán)意味著瀆職，將受到法律的追究。[14]
行政主體的概念具有兩方面的含義：其一，行政主體是實(shí)施行政管理職能的主體，而行政主體的管理職能均體現(xiàn)為其所享有的行政職權(quán)與職責(zé)。如果行政主體不擁有行政職能與權(quán)利，就無(wú)法確認(rèn)其作為行政活動(dòng)實(shí)施主體的身份和地位，也就無(wú)法區(qū)分其與處于相對(duì)人身份和地位的社會(huì)組織的不同，更無(wú)法區(qū)分行政機(jī)關(guān)在某個(gè)行政法律關(guān)系中是行政職能主體還是居于行政相對(duì)人身份與地位的機(jī)關(guān)法人。因此，行政主體與其以行政權(quán)力所表現(xiàn)出的行政管理者的身份與地位緊密相關(guān)。其二，行政主體是具備行政法上人格主體的組織。行政主體首先應(yīng)當(dāng)是一定的組織。法律將行政權(quán)力直接賦予一定的組織，被授權(quán)的組織都以一定的組織狀態(tài)來(lái)享有某項(xiàng)或某方面的行政職權(quán)與職責(zé)。行政主體是一個(gè)行政法律人格化的組織，應(yīng)當(dāng)以自己的名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并對(duì)該活動(dòng)所產(chǎn)生的后果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。行政主體不只是一個(gè)行政管理組織，更重要的是一個(gè)法律主體，獨(dú)立擁有行政職權(quán)與職責(zé)，以自己名義作出行政行為和參加法律活動(dòng)，并應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為和活動(dòng)的法律后果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，包括能夠成為行政行為主體、行政復(fù)議被申請(qǐng)人、行政訴訟被告和國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。[15] 公安機(jī)關(guān)的交通管理部門對(duì)道路交通事故處理過(guò)程中的一系列活動(dòng)，剛好體現(xiàn)為其所享有的行政職權(quán)與職責(zé)而為的行政管理活動(dòng)，其他任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)行使這方面的職權(quán)；交通警察隊(duì)本身也不能怠于行使這方面的職責(zé)，否則，就是瀆職。交通警察隊(duì)行使道路交通事故處理的一系列職權(quán)活動(dòng)均以其自己的名義實(shí)施（拘留和較大數(shù)額罰款應(yīng)當(dāng)除外），而不是以其主管機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)或者個(gè)人的名義實(shí)施。所以，應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為和活動(dòng)的法律后果獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任，從而能夠成為行政主體、行政復(fù)議被申請(qǐng)人、行政訴訟被告和國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。
從行政主體確立與存在的意義上看，行政主體作為一個(gè)理論概念的確立與存在，對(duì)確認(rèn)行政職權(quán)與職責(zé)的合法行使與履行，對(duì)行政行為效果的歸屬和行政責(zé)任的承擔(dān)，以及區(qū)別行政法律關(guān)系不同性質(zhì)的主體本身與地位和行政救濟(jì)法律制度中被訴人的資格，均具有重要的法律應(yīng)用意義。[16] 從這個(gè)角度講，公安機(jī)關(guān)的交通管理部門亦能夠成為也應(yīng)當(dāng)成為行政主體和行政訴訟被告等行政法律關(guān)系的一方當(dāng)事人。也就是說(shuō)，交通警察隊(duì)是依據(jù)法律的規(guī)定行使職權(quán)與履行職責(zé)，其職權(quán)行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系中的主體性質(zhì)就不能等同于民事主體，其行為效果是對(duì)相對(duì)人具有約束力，但違法造成侵權(quán)的，應(yīng)當(dāng)賦予相對(duì)人行使相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，交通警察隊(duì)由此成為被告。
再用行政主體資格的概念衡量，具有行政主體資格的組織，才具有行政法上的主體地位以及作出行政行為的權(quán)利能力和行為能力，并由此依法行使行政職權(quán)，實(shí)施行政活動(dòng)，承擔(dān)法律責(zé)任。因此，所謂行政主體資格，就是指符合法定條件的組織，經(jīng)過(guò)法定程序或途徑所獲得的行政主體法律地位。
行政主體資格的構(gòu)成要件，是指一定的組織取得行政主體資格所應(yīng)具備的必要條件，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：⒈行政主體必須是由有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)成立的組織；⒉行政主體是具有獨(dú)立法律地位的組織，應(yīng)當(dāng)具備一定的組織機(jī)構(gòu)、職位和人員編制；⒊行政主體是具有法律地位的行政管理主體，因而必須在法律上擁有獨(dú)立的行政職權(quán)與職責(zé)；⒋具有以自己的名義具體實(shí)施行政活動(dòng)和承擔(dān)法律責(zé)任的能力。交通警察隊(duì)無(wú)疑是依法成立、具備相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)、擁有獨(dú)立行政管理職權(quán)與職責(zé)的組織。關(guān)于行政主體實(shí)施行政活動(dòng)的名義能力，法律、法規(guī)在賦予其職權(quán)與職責(zé)時(shí)，一般也同時(shí)就予以確定。例如《治安管理處罰條例》規(guī)定，對(duì)違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)裁決，而警告、50元以下罰款，可以由公安派出所裁決，據(jù)此，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和公安派出所可以以其自己的名義作出法律法規(guī)賦予的權(quán)限范圍內(nèi)的行政處罰，而公安機(jī)關(guān)的其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)則不得以其自己的名義作出行政處罰。同樣，依照《道路交通管理?xiàng)l例》第86條的規(guī)定，“對(duì)違反交通管理行為的處罰，由縣或市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安交通管理機(jī)關(guān)裁決。警告、50元以下罰款、吊扣2個(gè)月以下駕駛證，可以由交通警察部門裁決。”根據(jù)《道路交通事故處理辦法》和《道路交通事故處理程序規(guī)定》，處理道路交通事故由公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)。交通事故的現(xiàn)場(chǎng)處理、責(zé)任認(rèn)定、暫扣車輛、吊扣吊銷駕駛證、傷殘?jiān)u定和賠償調(diào)解等最終決定權(quán)均賦予了交通警察隊(duì)。實(shí)踐中交通警察隊(duì)對(duì)上述行為均以其自己的名義作出相應(yīng)的處理，并以自己的名義制作文書(shū)或者告知當(dāng)事人。由此可見(jiàn)，公安機(jī)關(guān)的交通管理部門具有與其行政職權(quán)相適應(yīng)而實(shí)施行政活動(dòng)的名義能力。
（二）公安機(jī)關(guān)交通警察隊(duì)的行政法律責(zé)任分析
行政法律責(zé)任，是指行政法律主體違反行政法律法規(guī)而依法所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。行政法律責(zé)任是法律責(zé)任的一種，他與民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任、違憲法律責(zé)任構(gòu)成現(xiàn)代法律責(zé)任的整體。[17] 行政法律主體承擔(dān)行政法律責(zé)任是否要求具備主觀過(guò)錯(cuò)，一般不作為必備要件。
筆者認(rèn)為，目前對(duì)于醫(yī)療糾紛主要存在以下幾個(gè)方面的誤區(qū)：
一、關(guān)于醫(yī)患關(guān)系的法律屬性
醫(yī)患雙方在提供和接受醫(yī)療服務(wù)的過(guò)程中到底是一種什么性質(zhì)的法律關(guān)系？這個(gè)問(wèn)題在理論上一直存在爭(zhēng)論。以中國(guó)社科院法學(xué)研究所梁慧星為代表的民法學(xué)家從醫(yī)患雙方的地位、權(quán)利、義務(wù)出發(fā)進(jìn)行分析，認(rèn)為醫(yī)患關(guān)系應(yīng)該是民事法律關(guān)系［1］。而眾多衛(wèi)生法學(xué)界人士對(duì)于醫(yī)患關(guān)系的法律性質(zhì)提出不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為“在醫(yī)患關(guān)系中，由于患者對(duì)于醫(yī)學(xué)知識(shí)的缺乏，治療方案完全由醫(yī)生單方面制定和實(shí)施，患者僅僅是處于被動(dòng)接受的地位…”，因而“完全不符合民法的平等。自愿原則。”。因此，雙方的法律地位并不平等，醫(yī)患關(guān)系不是民事法律關(guān)系，醫(yī)患關(guān)系不應(yīng)受民法調(diào)整，而應(yīng)由《醫(yī)療事故處理辦法》為代表的衛(wèi)生法來(lái)調(diào)整［2］。甚至有的司法工作人員也認(rèn)為“醫(yī)事法律行為與民事法律行為有本質(zhì)的不同，應(yīng)當(dāng)按特殊的衛(wèi)生部門法來(lái)調(diào)整”［3］
醫(yī)患關(guān)系的法律屬性直接決定了醫(yī)療糾紛的歸責(zé)和賠償原則，也決定了醫(yī)療糾紛的處理模式，因此，對(duì)于醫(yī)事法律而言，醫(yī)患關(guān)系的法律屬性是一個(gè)重大的原則問(wèn)題。
醫(yī)患關(guān)系中，醫(yī)患雙方就醫(yī)學(xué)知識(shí)的掌握而言肯定是不平等的，但是否知識(shí)和技術(shù)上的不平等就必然帶來(lái)法律地位上的不平等呢？答案自然是否定的。可以說(shuō)在民事法律關(guān)系中，當(dāng)事人在知識(shí)和技術(shù)上的不對(duì)等性乃是一種常態(tài)，但是不能因此而認(rèn)為當(dāng)事人在法律地位上是不平等的。如果當(dāng)事人一方利用自己在知識(shí)和技術(shù)上的優(yōu)越地位而主張其在法律地位上的優(yōu)越性，是法律所不容許的。正是由于醫(yī)生掌握了醫(yī)療技術(shù)，構(gòu)成了患者給付金錢購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)的基礎(chǔ)，雙方在此過(guò)程中，醫(yī)務(wù)人員掌握了醫(yī)療技術(shù)，為患者提供醫(yī)療服務(wù)，患者給付一定的金錢購(gòu)買這種服務(wù)，雙方是一種典型的醫(yī)療服務(wù)合同關(guān)系。雖然在治療過(guò)程中，患者相對(duì)處于被動(dòng)接受的地位，但并不能因此而否認(rèn)雙方法律地位的平等性。醫(yī)生在制定和實(shí)施醫(yī)療方案時(shí)，一般情況下要向患者進(jìn)行說(shuō)明，遵守國(guó)家的法律法規(guī)和操作常規(guī)，并且須對(duì)患者盡到謹(jǐn)慎合理的注意義務(wù)，醫(yī)生的行為并不是隨心所欲的，必須為患者的利益盡到最大的善，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于手術(shù)、特殊檢查和特殊治療時(shí)，尚需征得患者或家屬的簽字同意方可實(shí)施。在目前醫(yī)療體制改革的形勢(shì)下，很多醫(yī)院推出了患者選醫(yī)生的制度，患者在醫(yī)院、醫(yī)生和醫(yī)療方案的選擇方面享有越來(lái)越多的自。
在我國(guó)，醫(yī)事法律關(guān)系仍未成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，其法律關(guān)系分屬不同的部門法來(lái)調(diào)整，如衛(wèi)生行政法律關(guān)系歸屬行政法調(diào)整，醫(yī)患關(guān)系由于主體之間法律地位的平等性，難以納入行政法的體系。從上述分析可知，醫(yī)患雙方在醫(yī)療服務(wù)合同的訂立、履行和終止上，完全體現(xiàn)了民法的平等和自愿原則，符合民事法律關(guān)系的基本特征，因此應(yīng)該納入到民法的調(diào)整體系。在國(guó)外，醫(yī)患關(guān)系基本都是歸屬民法調(diào)整，有的國(guó)家從保護(hù)患者的利益考慮，在法律上進(jìn)一步明確患者的消費(fèi)者地位，如在美國(guó)，患者作為消費(fèi)者早已成為現(xiàn)實(shí)。
二、關(guān)于醫(yī)療事故鑒定的法律效力
醫(yī)療事故鑒定的法律效力問(wèn)題，歷來(lái)是一個(gè)影響醫(yī)療糾紛訴訟的關(guān)鍵問(wèn)題。目前仍有相當(dāng)多的人認(rèn)為醫(yī)療事故鑒定結(jié)論是處理醫(yī)療糾紛的唯一依據(jù)，認(rèn)為“醫(yī)療行為經(jīng)醫(yī)療事故鑒定委員會(huì)鑒定后認(rèn)為確實(shí)構(gòu)成了醫(yī)療事故的，才可以要求賠償”。［3］這個(gè)觀點(diǎn)在衛(wèi)生界有相當(dāng)?shù)拇硇浴?/p>
醫(yī)療事故技術(shù)鑒定，按其法律屬性而言，是醫(yī)療技術(shù)事故鑒定委員會(huì)對(duì)醫(yī)療部門在醫(yī)療行為中是否存在重大過(guò)失的一種結(jié)論，是醫(yī)療行政部門對(duì)醫(yī)療單位進(jìn)行行政處罰的主要依據(jù)，但并不是法院審理醫(yī)療糾紛案件的唯一依據(jù)。這一點(diǎn)，最高人民法院付院長(zhǎng)李國(guó)光在《突破民事審判新難點(diǎn)》講話中對(duì)此作過(guò)專門闡述：“是否構(gòu)成醫(yī)療事故，不是認(rèn)定醫(yī)療過(guò)失損害賠償責(zé)任的必要條件”，“醫(yī)療事故鑒定結(jié)論只是人民法院審查認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)，是否作為確定醫(yī)療單位承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法庭質(zhì)證”。［4］
之所以有人認(rèn)為醫(yī)療事故鑒定結(jié)論是處理醫(yī)療糾紛的唯一依據(jù)，其根本原因乃是將醫(yī)療侵權(quán)簡(jiǎn)單等同于醫(yī)療事故，認(rèn)為如果醫(yī)療糾紛未被鑒定為醫(yī)療事故，則同樣不構(gòu)成醫(yī)療侵權(quán)，完全混淆兩者的界限，實(shí)際上兩者在法律上存在重大區(qū)別。
按照1987年6月月9日國(guó)務(wù)院《醫(yī)療事故處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱‘辦法’）的規(guī)定，醫(yī)療事故是指醫(yī)務(wù)人員在診療、護(hù)理過(guò)程中，由于醫(yī)務(wù)人員的責(zé)任和技術(shù)上的原因，造成患者死亡、殘廢、組織器官的損傷、功能的障礙等嚴(yán)重不良后果的行為。按其發(fā)生的原因，又可區(qū)分為醫(yī)療責(zé)任事故和醫(yī)療技術(shù)事故。按該“辦法”第六章的規(guī)定，醫(yī)療事故的等級(jí)按其造成后果的嚴(yán)重程度相應(yīng)地分為三級(jí)：
一級(jí)醫(yī)療事故：造成病員死亡的。
二級(jí)醫(yī)療事故：造成病員嚴(yán)重殘廢或者嚴(yán)重功能障礙的。
三級(jí)醫(yī)療事故：造成病員殘廢或者功能障礙的。
從上述辦法的規(guī)定不難看出，構(gòu)成醫(yī)療事故的，必須是醫(yī)務(wù)人員在客觀上造成患者死亡、殘廢或功能障礙（一般而言是永久性的障礙）的嚴(yán)重侵權(quán)后果，同時(shí)在主觀上存在重大過(guò)失方可能構(gòu)成，否則屬于醫(yī)療差錯(cuò)或醫(yī)療意外，不屬于醫(yī)療事故的范圍。因此，只有構(gòu)成嚴(yán)重的醫(yī)療侵權(quán)時(shí)才可能構(gòu)成醫(yī)療事故，而一般性的侵權(quán)行為被排除在“辦法”之外。
國(guó)務(wù)院之所以僅僅將嚴(yán)重的醫(yī)療侵權(quán)行為定義為醫(yī)療事故，主要是因?yàn)獒t(yī)療事故鑒定的目的所決定的。醫(yī)療事故鑒定系衛(wèi)生行政部門認(rèn)定和處理醫(yī)療事故的依據(jù)，構(gòu)成醫(yī)療事故的，醫(yī)療行政部門依法要對(duì)醫(yī)療部門及相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政處罰，包括醫(yī)院的降級(jí)，直接責(zé)任人的降職、記過(guò)、開(kāi)除等。構(gòu)成犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。因此醫(yī)療事故鑒定主要是醫(yī)務(wù)人員承擔(dān)行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的法律依據(jù)，不構(gòu)成醫(yī)療事故，則醫(yī)務(wù)人員免除行政責(zé)任和刑事責(zé)任。因此，從性質(zhì)上而言，“辦法”屬于行政法的范疇，至于除醫(yī)療事故以外的醫(yī)療差錯(cuò)和一般侵權(quán)行為，因其不涉及責(zé)任人的行政責(zé)任，因此不在“辦法”調(diào)整之內(nèi)。
醫(yī)療侵權(quán)行為從性質(zhì)上而言屬于民事侵權(quán)行為的一種，按照民事侵權(quán)行為的概念：“不法侵害他人非合同權(quán)利或者受法律保護(hù)的利益，因而行為人須就所生損害負(fù)擔(dān)責(zé)任的行為”。［5］醫(yī)療侵權(quán)行為，是指醫(yī)務(wù)人員在治療、護(hù)理過(guò)程中侵害了患者的非合同權(quán)利或者受法律所保護(hù)的利益的不法行為，不僅包括醫(yī)療事故，還包括因診療、護(hù)理過(guò)失使患者病情加重，受到死亡、殘廢、功能障礙以外的一般損傷及痛苦的醫(yī)療差錯(cuò)，以及既不屬于醫(yī)療事故和醫(yī)療差錯(cuò)的一般侵權(quán)行為。因此，醫(yī)療侵權(quán)的內(nèi)涵和外延均大于醫(yī)療事故，兩者是包容與被包容的關(guān)系。
也許有人會(huì)有疑問(wèn)，醫(yī)療糾紛既然不是醫(yī)療事故和醫(yī)療差錯(cuò)，怎么可能構(gòu)成醫(yī)療侵權(quán)呢？這是因?yàn)榛颊邫?quán)益的范圍相當(dāng)廣泛，不僅包括生命權(quán)和健康權(quán)，而且還包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)等一系列權(quán)益，而《醫(yī)療事故處理辦法》并未將后者涵蓋在內(nèi)，所以醫(yī)療侵權(quán)的范圍是也是相當(dāng)廣泛的。只要是醫(yī)務(wù)人員侵犯了患者受法律保護(hù)的權(quán)利或利益，造成損害后果的，在具備主觀過(guò)錯(cuò)和因果關(guān)系時(shí)，便可能構(gòu)成醫(yī)療侵權(quán)。例如，精神病醫(yī)院在對(duì)精神患者進(jìn)行電休克治療前，按衛(wèi)生部的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第三十一第規(guī)定，應(yīng)在術(shù)前向患者家屬進(jìn)行解釋，征得其家屬簽字同意后才可實(shí)施。如果醫(yī)院未征求患者家屬同意，擅自對(duì)患者施行電休克治療，患者因并發(fā)癥而造成死亡。盡管醫(yī)院在診療、護(hù)理中并無(wú)其他過(guò)失，電休克的操作完全符合醫(yī)療常規(guī)，患者出現(xiàn)并發(fā)癥時(shí)搶救措施正確及時(shí)，但因?yàn)獒t(yī)院未在治療前對(duì)患者家屬說(shuō)明并征得其簽字同意，侵犯了患者及其家屬對(duì)于病癥的知情權(quán)，同時(shí)造成了患者死亡的損害后果，因此構(gòu)成了醫(yī)療侵權(quán)，應(yīng)對(duì)患者家屬承擔(dān)賠償責(zé)任。再比如某性病患者到某醫(yī)院就診，診治醫(yī)生未注意遵守保密義務(wù)，擅自將患者的病情向外界散播，侵犯了患者的隱私權(quán)。或者醫(yī)務(wù)人員在診療護(hù)理過(guò)程中由于過(guò)失造成患者治療費(fèi)用增加，或治療時(shí)間的延長(zhǎng)，造成患者精神痛苦和財(cái)產(chǎn)損失的，就可能要承擔(dān)精神損害賠償和財(cái)產(chǎn)賠償責(zé)任。上述例子中，醫(yī)療單位的行為按照“辦法”的規(guī)定均沒(méi)有構(gòu)成醫(yī)療事故，但按照民法有關(guān)侵權(quán)的法律規(guī)定，都構(gòu)成了醫(yī)療侵權(quán)，應(yīng)對(duì)患者及其家屬承擔(dān)賠償責(zé)任。
綜上所述，醫(yī)療侵權(quán)和醫(yī)療事故在法律上完全是兩個(gè)不同的法律概念，兩者各有不同的構(gòu)成要件，一起醫(yī)療糾紛未被鑒定為醫(yī)療事故，不等于不屬于醫(yī)療侵權(quán)，醫(yī)療侵權(quán)的構(gòu)成應(yīng)該完全按照民事侵權(quán)的要件來(lái)比照，只要是具備侵權(quán)的要件，即使不是醫(yī)療事故，醫(yī)療單位同樣須承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，醫(yī)療事故鑒定結(jié)論不是醫(yī)療糾紛訴訟中的唯一證據(jù)。
三、關(guān)于目前醫(yī)療糾紛現(xiàn)狀的幾點(diǎn)思考
醫(yī)事法律的研究在我國(guó)起步較晚，在認(rèn)識(shí)上存在一些誤區(qū)和爭(zhēng)論是必然的，但值得我們警惕的是上述兩個(gè)誤區(qū)對(duì)有些人而言并非完全是認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，而是為了維護(hù)醫(yī)療單位的不正當(dāng)?shù)牟块T利益。
部分衛(wèi)生界人士之所以堅(jiān)持醫(yī)患關(guān)系不屬于民法調(diào)整，主要是因?yàn)槊穹P(guān)于侵權(quán)的賠償范圍和數(shù)額都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《醫(yī)療事故處理辦法》的規(guī)定。《醫(yī)療事故處理辦法》沒(méi)有對(duì)醫(yī)療事故的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，各地制訂的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從1000元到8000元不等，但總體上維持在3000元到4000元左右。例如按照《江蘇省醫(yī)療事故處理辦法》的規(guī)定，一級(jí)醫(yī)療事故（造成患者死亡）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為3000元。而如果按照民事侵權(quán)的賠償標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)院須賠償患者及其家屬的所有直接、間接財(cái)產(chǎn)損失以及精神損失費(fèi)，賠償數(shù)額動(dòng)輒上萬(wàn)元甚至數(shù)十萬(wàn)元。醫(yī)患關(guān)系若不歸屬民事法律關(guān)系，則醫(yī)療糾紛自然就可免受民法調(diào)整，醫(yī)療部門就可以大大降低開(kāi)支了。
由于我國(guó)醫(yī)療事故鑒定體制上的缺陷，醫(yī)療技術(shù)事故鑒定委員會(huì)的成員都是由當(dāng)?shù)蒯t(yī)院的醫(yī)生組成，這樣就不可避免地使他們?cè)谶M(jìn)行技術(shù)鑒定時(shí)產(chǎn)生偏袒心理，相當(dāng)一部分原本屬于醫(yī)療事故甚至是一級(jí)醫(yī)療事故的醫(yī)療糾紛被鑒定為醫(yī)療差錯(cuò)或醫(yī)療意外（按照《醫(yī)療事故處理辦法》的規(guī)定，這兩種情況均屬于醫(yī)療部門的免責(zé)事項(xiàng)），如果確立醫(yī)療事故鑒定結(jié)論在醫(yī)療糾紛中的唯一證據(jù)性，則不構(gòu)成醫(yī)療事故自然就不構(gòu)成醫(yī)療侵權(quán)，從而使得患者及其家屬在隨后的索賠中處于極為不利的地位，醫(yī)療部門同樣可以降低賠償?shù)臄?shù)額了。
以上兩種錯(cuò)誤觀點(diǎn)，從短期上看，醫(yī)院似乎可以降低賠付數(shù)額，而將更多精力投入到醫(yī)療服務(wù)的改善和提高上，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并不利于醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展和我國(guó)法制社會(huì)的建設(shè)。
1、不利于規(guī)范醫(yī)院的服務(wù)。雖然我國(guó)對(duì)于醫(yī)院進(jìn)行了一系列的改革，特別是在去年在全國(guó)各地開(kāi)展患者選醫(yī)生的活動(dòng)，旨在提高醫(yī)院的服務(wù)質(zhì)量，但是這還是不能從根本上解決目前醫(yī)院存在的醫(yī)務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量低下問(wèn)題。要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，只有理順醫(yī)患關(guān)系的法律屬性，提高患者在醫(yī)療服務(wù)中的自，健全醫(yī)療侵權(quán)的賠償制度，真正做到權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，使那些不負(fù)責(zé)任的醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員承擔(dān)起相應(yīng)的賠償責(zé)任，只有這樣，才能提高他們的責(zé)任心。否則，對(duì)于醫(yī)療侵權(quán)行為沒(méi)有有效的制裁機(jī)制，難以徹底改變目前醫(yī)療部門的服務(wù)問(wèn)題。
2、對(duì)國(guó)家的法制建設(shè)和醫(yī)院的正常工作造成負(fù)面影響。由于醫(yī)療技術(shù)事故鑒定程序上的暗箱操作，很多患者在出現(xiàn)醫(yī)療糾紛后不申請(qǐng)做醫(yī)療事故鑒定，直接到法院要求賠償，法院處理此類訴訟頗感困難。由于醫(yī)學(xué)知識(shí)的專業(yè)性很強(qiáng)，法官對(duì)于醫(yī)療行為是否存在過(guò)失以及行為與結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系難以做出判斷，一些法院不得不求助于司法鑒定。一些患者由于對(duì)醫(yī)療技術(shù)事故鑒定委員會(huì)的不信任和對(duì)法院訴訟在時(shí)間和金錢上的恐懼，往往采取自力救濟(jì)的方式，出現(xiàn)醫(yī)療糾紛后，患者家屬就糾集一批親戚、朋友到醫(yī)院大鬧，對(duì)醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行人身威脅或人身攻擊，擾亂醫(yī)院的正常工作，直到醫(yī)院拿出錢來(lái)么私了才就罷，有些醫(yī)院每年用于私了的錢已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正常醫(yī)療賠償?shù)臄?shù)目。
眾所周知，醫(yī)療行為是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)性的工作，由于醫(yī)學(xué)上仍有很多未知領(lǐng)域，以及患者本身存在相當(dāng)大的個(gè)體差異性，實(shí)際上相當(dāng)一部分患者的死亡、殘廢和功能障礙并非是由于醫(yī)務(wù)人員的過(guò)失所導(dǎo)致，而是由于無(wú)法預(yù)料和避免的并發(fā)癥所致，完全屬于醫(yī)療意外的范圍，醫(yī)院無(wú)需承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，在目前醫(yī)療賠償?shù)默F(xiàn)有體制下，患者家屬出現(xiàn)醫(yī)療糾紛不再由有關(guān)部門按照法律程序和規(guī)定處理，醫(yī)院承擔(dān)賠償責(zé)任的前提不是由于自身的醫(yī)療侵權(quán)，而是由患者家屬人數(shù)的多少和吵鬧的程度所決定，這不能不說(shuō)是目前醫(yī)療糾紛處理的悲哀，也是與那些維護(hù)醫(yī)院的部門利益的人的初衷相背離的。
我國(guó)的國(guó)情決定了不可能象西方國(guó)家那樣動(dòng)輒賠償數(shù)十萬(wàn)元，過(guò)高的賠償數(shù)額無(wú)疑將制約我國(guó)醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，最終會(huì)損害患者的利益。但是象目前各地所規(guī)定的那樣，醫(yī)療事故的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超過(guò)8000元，根本不足以彌補(bǔ)患者及其家屬的實(shí)際損失，在法律上是顯失公平的。
上述法律誤區(qū)，是靠犧牲法律的公正和患者的合法權(quán)益來(lái)達(dá)到減少醫(yī)院負(fù)擔(dān)的目的，這樣最終是得不償失的，也是與我國(guó)建設(shè)法制國(guó)家的目標(biāo)格格不入的。
參考文獻(xiàn)：
［1］梁慧星，醫(yī)療賠償難點(diǎn)疑點(diǎn)剖析，南方周末，1999年1月8日第8版
［2］張贊寧，論醫(yī)患關(guān)系的屬性及處理醫(yī)事糾紛的特有原則，醫(yī)學(xué)與哲學(xué)，2000年第4期
［3］胡志強(qiáng)，論醫(yī)療行為的法律界定，中國(guó)衛(wèi)生法制，2000第8卷第2期
關(guān)鍵詞：具體行政行為，公定力，證據(jù)效力，審查
人民法院在各類訴訟案件的審理中，常遇到與此案相關(guān)的作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為的證據(jù)效力審查認(rèn)定問(wèn)題，如刑事訴訟中由公安機(jī)關(guān)出具的被告人年齡證明的證據(jù)效力問(wèn)題，涉及房地產(chǎn)的民事糾紛中行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的房地產(chǎn)權(quán)屬證的證據(jù)效力問(wèn)題，認(rèn)為頒發(fā)房產(chǎn)證侵權(quán)的行政訴訟案件中的土地使用權(quán)證及建設(shè)規(guī)劃許可證的證據(jù)效力問(wèn)題等。有的學(xué)者將之稱為證據(jù)性或事實(shí)性行政附屬問(wèn)題，以與行政立法類的法律性行政附屬問(wèn)題相區(qū)別，（1）筆者認(rèn)為將前者稱之為附屬證據(jù)性或事實(shí)性行政問(wèn)題似乎更為貼切，以突出附屬問(wèn)題的附屬地位和性質(zhì)。因?qū)τ谛姓ㄒ?guī)、規(guī)章等抽象性行政行為在構(gòu)成附屬問(wèn)題時(shí)，依現(xiàn)有立法法規(guī)定及法官對(duì)法律選擇適用途徑尚可解決，本文僅探討附屬證據(jù)性行政問(wèn)題處理。在審判實(shí)踐 中，許多法官基于具體行政行為均具有公定力，及對(duì)其合法性審查屬于行政審判范疇的偏頗觀念，往往中止本訴訟案件審理，建議當(dāng)事人通過(guò)行政訴訟先行解決附屬行政問(wèn)題，或不加鑒別地依該具體行政行為作為裁判的依據(jù)。這種習(xí)慣性處理方式，與理論上對(duì)此問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠，及訴訟法上對(duì)此問(wèn)題處理制度欠缺有一定關(guān)系。這種習(xí)慣性處理方式弊端明顯，一是易造成訴累，增加不必要訴訟成本，影響本訴訟案件裁判效率；二是易形成裁判不公，和裁判既判力的不穩(wěn)定。作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為之所以形成附屬問(wèn)題，可歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：一、其直接成因是具體行政行為與法院正在審理的本訴訟案件相關(guān)，即其證據(jù)效力如何影響本訴訟案件的裁判；二、其實(shí)質(zhì)成因是具體行政行為具有公定力，即一經(jīng)成立，即具有被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人予以尊重的法律效力，（2）及人民法院內(nèi)部對(duì)具體行政行為合法性審查的分工和適用特別訴訟程序。從附屬證據(jù)性行政問(wèn)題的實(shí)質(zhì)成因看，該問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是具體行政行為公定力和證據(jù)效力的關(guān)系問(wèn)題。
附屬證據(jù)性行政問(wèn)題的構(gòu)成要件
附屬問(wèn)題的存在，常會(huì)影響本訴訟案件的正常審理，解決附屬問(wèn)題，無(wú)疑先須判斷本訴訟案件中作為證據(jù)出現(xiàn)具體行政行為能否構(gòu)成本訴訟案件的附屬問(wèn)題。附屬問(wèn)題這一概念初見(jiàn)于王名揚(yáng)先生專著《法國(guó)行政法》一書(shū)中，它不僅包括附屬行政問(wèn)題，還包括附屬民事和刑事問(wèn)題，雖然該國(guó)存在行政法院和普通法院兩個(gè)不同審判系統(tǒng)，與我國(guó)審判體制有所不同，但附屬問(wèn)題產(chǎn)生原因有一定共性。王先生對(duì)該國(guó)訴訟中附屬問(wèn)題存在條件的研究，對(duì)探討解決我國(guó)訴訟中附屬問(wèn)題頗有借鑒意義。我們欲解決附屬行政問(wèn)題，應(yīng)先確定附屬問(wèn)題是否存在，并有一個(gè)理性判斷標(biāo)準(zhǔn)，確定這一標(biāo)準(zhǔn)不能脫離該問(wèn)題產(chǎn)生具體制度背景。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)實(shí)行單一司法審判體制，人民法院對(duì)行政、民事、刑事案件的審理予以內(nèi)部分工，并適用不同訴訟程序，對(duì)作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為是否確實(shí)構(gòu)成本訴訟案件附屬問(wèn)題，可從以下幾方面綜合判斷：
（一）作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為的證據(jù)效力如何，影響對(duì)本訴訟案件的裁判。如果作為證據(jù)出具的具體行政行為與本訴訟案件無(wú)關(guān)聯(lián)性，或者其證據(jù)效力的有無(wú)不足以影響本訴訟案件的裁判，便不構(gòu)成附屬問(wèn)題。前種情況無(wú)須例證，后種情況指該具體行政行為欲證明的事實(shí)已有相應(yīng)有效證據(jù)可證明，或該具體行政行為證據(jù)效力存在亦不影響本訴訟案件最終裁判結(jié)果。如若該具體行政行為證據(jù)效力的有無(wú)影響本訴訟案件事實(shí)的認(rèn)定和裁判結(jié)果，便可能形成本訴訟案件中附屬問(wèn)題。
（二）作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為是否具有公定力。作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為具有公定力是其構(gòu)成附屬問(wèn)題的實(shí)質(zhì)因素，因此具體行政行為是否具有公定力，是判斷是否確實(shí)存在附屬問(wèn)題的關(guān)鍵。處主流地位的完全公定力說(shuō)認(rèn)為，具體行政行為均具有公定力，現(xiàn)此觀點(diǎn)在理論上已受到有限公定力學(xué)說(shuō)有力質(zhì)疑，且完全公定力說(shuō)在實(shí)踐中消極后果較大。筆者較贊成有限公定力說(shuō)，即只有具備有效構(gòu)成要件，且無(wú)明顯或重大瑕疵的具體行政行為才具有公定力，并非所有“具體行政行為”均具有公定力。故不難認(rèn)知，若一個(gè)具體行政行為不具有公定力，便不能形成本訴訟案件的附屬問(wèn)題。關(guān)于具體行政行為是否具有公定力的判斷問(wèn)題，筆者將在下文重點(diǎn)論述。
對(duì)具體行政行為公定力的再認(rèn)識(shí)
對(duì)具體行政行為公定力的狀況的全面認(rèn)識(shí)，不僅關(guān)及判斷該行為是否構(gòu)成本訴訟案件中附屬問(wèn)題，而且是順利解決這一附屬問(wèn)題基點(diǎn)。
一、具體行政行為公定力內(nèi)涵
依理論上通說(shuō)，具體行政行為的公定力指具體行政行為一經(jīng)作出，不論其是否真正合法，即具有被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人予以尊重的法律效力，除非經(jīng)法定程序予以撤銷或變更。（3）據(jù)此可知，具體行政行為具有公定力，并不意味著其本身真正合法有效，而僅是法律上的推定。法律為何賦予具體行政行為公定力，也即具體行政行為公定力來(lái)源問(wèn)題，我國(guó)行政法學(xué)者與大陸法系行政法學(xué)者認(rèn)識(shí)基本一致：其法律根據(jù)是法律上關(guān)于具體行政行為撤銷之訴排他性管轄，（4）即撤銷一個(gè)具體行政行為必須經(jīng)依法定程序，至于設(shè)定排他性管轄制度因由，大致可概括為該制度合理、科學(xué)的特定功能，本文不多論述；其實(shí)質(zhì)根據(jù)在于國(guó)家利益和公共利益至上，保障行政目的早日實(shí)現(xiàn)和行政法律關(guān)系的安定性。（5）關(guān)于具體行政行為的撤銷程序，我國(guó)法律上規(guī)定了行政復(fù)議、行政訴訟，及申訴和仲裁等；關(guān)于具體行政行為公定力的實(shí)質(zhì)根據(jù)，在我國(guó)法律上亦有一定體現(xiàn)，如行政復(fù)議法第二十一條、行政訴訟法第四十四條分別規(guī)定在復(fù)議和訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的原則。明確具體行政公定力來(lái)源，對(duì)于界定公定力范圍，從而順利解決附屬問(wèn)題，有十分重要意義。
二、關(guān)于具體行政行為公定力的效力范圍
依前述具體行政行為公定力的含義，具有公定力的具體行政行為，具有要求所有機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人予以尊重的法律效力，其公定力的效力束及的主體是廣泛的，不可能說(shuō)其對(duì)特定一部分社會(huì)主體有公定力，對(duì)其他社會(huì)主體無(wú)公定力；依我國(guó)政治及行政體制，具體行政行為的公定力，應(yīng)涉及我國(guó)整個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，除非法律有特別規(guī)定，至于具體行政行為的域外效力情況，應(yīng)依具體行政行為的涉及對(duì)象、事項(xiàng)和有關(guān)規(guī)定來(lái)確定，不是本文研究問(wèn)題所須論及的；從具體行政行為自身內(nèi)容構(gòu)成講，具體行政行為的內(nèi)容一般包括認(rèn)定事實(shí)和確定法律關(guān)系這兩大部分，是否其認(rèn)定事實(shí)亦具有公定力或與確定的法律關(guān)系有同等公定力呢？提起這個(gè)問(wèn)題似乎有些簡(jiǎn)單，但這正是我們探尋解決附屬證據(jù)性行政問(wèn)題路徑之關(guān)鍵所在。具體行政行為所認(rèn)定事實(shí)和確定法律關(guān)系均具有公定力，這是理論上沒(méi)有爭(zhēng)議的共識(shí)，筆者當(dāng)然認(rèn)同，因?yàn)榫唧w行政行為是由各要素（包括事實(shí)）構(gòu)成有法律上邏輯性整體，不能排除具體行政行為中認(rèn)定事實(shí)的公定力，且有些證明某一定事實(shí)存在的具體行政行為本身不直接包含特定法律關(guān)系要素。但具體行政行為中認(rèn)定事實(shí)和所確定法律關(guān)系是否具有同等公定力呢？筆者大膽提出否定的回答，認(rèn)為具體行政行為所確定法律關(guān)系具有絕對(duì)公定力，其所認(rèn)定事實(shí)僅具有相對(duì)公定力。理由之一，法律賦予具體行政行為公定力實(shí)質(zhì)根據(jù)在于保障行政目的早日實(shí)現(xiàn)和行政法律關(guān)系的安定性，維護(hù)國(guó)家和公共利益，而國(guó)家和公共利益體現(xiàn)于具體行政行為所確定行政法律關(guān)系之中，并不在于具體行政行為所認(rèn)定事實(shí)本身，“公定力是與具體行政行為法效果相關(guān)的”。（6）理由之二，具體行政行為所認(rèn)定事實(shí)來(lái)源于行政主體在行政程序中所搜集的證據(jù)，受各種因素影響，其認(rèn)定事實(shí)是相對(duì)的，賦予以絕對(duì)公定力是毫無(wú)意義的，也是不科學(xué)的，最高人民法院制定的關(guān)于行政訴訟和民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定中，也僅規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等依職權(quán)制作的公文書(shū)證（7）一般優(yōu)于其他書(shū)證，并未認(rèn)為公文書(shū)具有絕對(duì)證明力。理由之三，認(rèn)為具體行政行為中所認(rèn)定事實(shí)僅具有相對(duì)公定力是符合認(rèn)識(shí)論，對(duì)于解決各類訴訟中附屬證據(jù)性行政問(wèn)題的司法實(shí)踐具有積極意義。
三、具體行政行為具有公定力條件
公定力是具體行政行為法律效力的重要內(nèi)容之一，其產(chǎn)生應(yīng)以具體行政行為成立為前提。具體行政行為的成立是指具體行政行為事實(shí)上的存在，即滿足了成立要件，在理論上即告成立。（8）依行政行為構(gòu)成要件通說(shuō)，具體行政行為成立應(yīng)具備以下要件：1、行政主體要素，行為的作出者要具備一定的行政權(quán)能，即具備行政主體資格。在我國(guó)，行政主體現(xiàn)包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。2、行政職能要素，即該行為必須是行使行政職權(quán)的行為，而非作為民事主體進(jìn)行的民事活動(dòng)。3、法律效果要素，指該行為必須包括直接或間接影響相對(duì)人法律上權(quán)利義務(wù)的意思表示內(nèi)容。4、外在表現(xiàn)形式。具體行政行為作為行政主體的一種意思表示，應(yīng)以一定形式（語(yǔ)言、文字、符號(hào)或行動(dòng)等）表現(xiàn)出來(lái)，否則無(wú)法為外界所認(rèn)識(shí)。（9）
若欠缺上述某一構(gòu)成要件，可視為該具體行政行為不存在，有的學(xué)者稱之為“假具體行政行為”。（10）該類行為當(dāng)然無(wú)公定力可言。
具備成立要件的具體行政行為是否即具有公定力呢？理論界對(duì)此存有爭(zhēng)議，但逐漸為大家所接受的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，符合成立要件的具體行政行為一般具有公定力，但有明顯或重大瑕疵除外，即有限公定力說(shuō)。筆者較為支持此種觀點(diǎn)，因?yàn)椤叭绻J(rèn)為在任何情形下，對(duì)有瑕疵的行政行為都承認(rèn)公定力的存在，那么將會(huì)明顯地違反法治主義的要求，而且將會(huì)不當(dāng)?shù)叵拗葡鄬?duì)人以及國(guó)民的權(quán)益”。（11）如，工商機(jī)關(guān)越權(quán)對(duì)違反治安管理的人給予行政處罰，若亦承認(rèn)該處罰具有公定力，顯然是對(duì)被處罰人合法權(quán)益的不當(dāng)剝奪；再如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)給他人頒發(fā)建房用地審批手續(xù)，若承認(rèn)這一行政審批公定力，必然給其他村民權(quán)益造成損害。對(duì)具體行政行為有限公定力說(shuō)，在我國(guó)立法上亦有所體現(xiàn)，如我國(guó)行政處罰法第四十一條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)的，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立，……。”這里的不能成立，亦即無(wú)效。
依有限公定力說(shuō)觀點(diǎn)，重大或明顯瑕疵的具體行政行為，不具有公定力，稱之為無(wú)效行政行為，以與有一般瑕疵的可撤銷具體行政行為相區(qū)別。所謂重大或明顯瑕疵，指“在處分外形上，只有客觀地一看，便知有誤”，（12）或“無(wú)效性在行政行為中必須明顯得讓人一目了然”。（13）這一標(biāo)準(zhǔn)確具有一定模糊性，可操作性不夠，需在理論上和制度加以進(jìn)一步完善。但國(guó)內(nèi)外行政法學(xué)者對(duì)行政行為明顯瑕疵情形所作研究及總結(jié)，對(duì)我們司法實(shí)踐很有指導(dǎo)意義。從具體行政行為構(gòu)成要件和生效規(guī)則看，若具體行政行為存在以下情形之一，可認(rèn)為是具有明顯或重大瑕疵，是無(wú)效的，而不承認(rèn)其具有公定力。（一）行政主體方面瑕疵。1、行政主體明顯越權(quán)，包括超出其管理事項(xiàng)和管轄地域及處理手段的限制。分別例如：衛(wèi)生行政部門對(duì)應(yīng)由工商部門管理的事項(xiàng)作出處理、應(yīng)由甲地區(qū)行政機(jī)關(guān)管轄而乙地區(qū)行政機(jī)關(guān)作出處理、行政主體只有罰款權(quán)限卻作出拘留決定等。2、行政主體不明確，指行政主體在作出具體行政行為時(shí)不表明身份，使相對(duì)人不能確定該行政行為的主體是誰(shuí)。（三）內(nèi)容方面瑕疵。1、內(nèi)容不明確。如縣級(jí)以上人民政府給相對(duì)人頒發(fā)的土地使用權(quán)證或用地審批手續(xù)，僅載明面積，未標(biāo)明位置及四至等。2、其內(nèi)容事實(shí)上或法律上不可能實(shí)現(xiàn)。前者如環(huán)保部門責(zé)令某企業(yè)在3日內(nèi)將其生產(chǎn)中排放的污水治理達(dá)到可飲用水標(biāo)準(zhǔn)，后者指相對(duì)人若行使該行政行為賦予的權(quán)利或履行該行政行為確定的義務(wù)將違反法律禁止性規(guī)定，甚至構(gòu)成犯罪。如有職能行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人頒發(fā)可在動(dòng)物資源保護(hù)區(qū)打獵的狩獵許可證等。3、其內(nèi)容違背社會(huì)善良風(fēng)俗，包括違反社會(huì)公德、違反民族特有風(fēng)俗及社會(huì)一般良俗。如行政部門許可他人在回民聚居區(qū)經(jīng)營(yíng)該民俗禁忌肉制品等。（三）形式上瑕疵，包括應(yīng)以書(shū)面形式而以口頭上形式作出行政行為，及法律要求特定制式或要式而欠缺此形式。如書(shū)面具體行政行為上無(wú)署名或無(wú)公印，土地、規(guī)劃等行政法律規(guī)定了用地、規(guī)劃審批許可手續(xù)的特定形式，而采用自行制作的其它形式審批、許可手續(xù)等。（四）程序上瑕疵，包括應(yīng)由相對(duì)人申請(qǐng)而缺少申請(qǐng)，須經(jīng)上級(jí)部門審批而未經(jīng)審批，行為未告知相對(duì)人或缺少相對(duì)人受領(lǐng)等。筆者認(rèn)為，這里的程序應(yīng)是法定的，必須有相對(duì)人參與的，足以影響具體行政行為合法性的程序，不能將行政機(jī)關(guān)為規(guī)制自己行為而制定的工作程序或法定內(nèi)部行政程序及非足以影響行政行為合法性的程序的欠缺，作為認(rèn)定行政行為無(wú)效的依據(jù)。因?yàn)閮?nèi)部行政程序是不須相對(duì)人參與，可彌補(bǔ)的，次要程序欠缺不足以影響具體行政行為合法性。
四、具體行政行為存在時(shí)態(tài)
我們?cè)谔幚砀綄僮C據(jù)性行政問(wèn)題，或者說(shuō)在審查具體行政行為證據(jù)效力時(shí)，不應(yīng)不考慮該具體行政行為是否可能將要或正在、已經(jīng)經(jīng)受行政訴訟審查或其它行政救濟(jì)（如行政復(fù)議）這一存在狀態(tài)，因?yàn)樽鹬厍耙恍姓葷?jì)程序，應(yīng)是處理這一問(wèn)題的基本理念，以免造成處理程序及結(jié)果上不必要的沖突。為此有必要認(rèn)識(shí)具體行政行為的存在時(shí)態(tài)，這里存在時(shí)態(tài)是相對(duì)于我們正在審理本訴訟案件而言，由于我國(guó)對(duì)具體行政行為的無(wú)效條件、法律后果等未作統(tǒng)一法律規(guī)定，該類行政行為的爭(zhēng)議在實(shí)踐中仍以行政訴訟及其他行政救濟(jì)途徑解決。所以，筆者在談該具體行政行為存在時(shí)態(tài)時(shí)，包括無(wú)效具體行政行為。概言之，具體行政行為存在以下幾種時(shí)態(tài)：一、尚處于行政訴訟或其他行政救濟(jì)時(shí)限內(nèi)，但尚未進(jìn)入該救濟(jì)程序的具體行政行為；二、正處于行政訴訟或其他行政救濟(jì)程序中的具體行政行為；三、已經(jīng)過(guò)行政救濟(jì)程序被維持的具體行政行為；四、已過(guò)行政救濟(jì)時(shí)限的具體行政行為。
具體行政行為公定力與證據(jù)效力關(guān)系
一、具體行政行為的公定力與證據(jù)效力存在何種聯(lián)系
我們可感知具體行政行為的公定力與證據(jù)效力間存在著某種聯(lián)系，其聯(lián)系途徑，可從以下二方面進(jìn)行分析。
1、從附屬證據(jù)性行政問(wèn)題的實(shí)質(zhì)成因看，是因具體行政行為具有公定力，法院不能輕易否定其證據(jù)效力而形成，如果不考慮其公定力，將作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為作為一般證據(jù)來(lái)審查，附屬問(wèn)題便就不存在了。2、從國(guó)內(nèi)外證據(jù)立法看，英美證據(jù)法及我國(guó)最高人民法院制定的民事及行政訴訟證據(jù)的若干規(guī)定中，均規(guī)定了公文書(shū)證證明力優(yōu)于其他書(shū)證，原因何在？雖然有學(xué)者將其歸因?yàn)椋汗男纬捎诒驹V訟案件之外，更具客觀性；公文是國(guó)家機(jī)關(guān)等制作，更具權(quán)威性；另就是較為規(guī)范。筆者認(rèn)為上述原因是一種外在因素，其實(shí)質(zhì)原因在于其形成的職權(quán)性，對(duì)于作為證據(jù)出現(xiàn)具體行政行為來(lái)說(shuō)，實(shí)質(zhì)是因其公定力。
綜上，具體行政行為公定力和證據(jù)效力關(guān)系可概述為：作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為在本訴訟案件中是一種特殊證據(jù)；若其具有公定力，且和本訴訟案件裁判結(jié)果緊密相關(guān)，便構(gòu)成本訴訟案件附屬證據(jù)性問(wèn)題，當(dāng)以其認(rèn)定事實(shí)來(lái)證明本訴訟案件事實(shí)時(shí)，其證據(jù)效力一般高于其他書(shū)證，但不具有絕對(duì)證據(jù)效力，當(dāng)以其確定的特定法律關(guān)系來(lái)證明本訴訟案件事實(shí)時(shí)，有絕對(duì)證據(jù)效力，若相對(duì)人提出異議須通過(guò)法定途徑解決。
二、具體行政行為公定力與證據(jù)效力關(guān)系的處理-附屬證據(jù)性行政問(wèn)題解決
這里具體行政行為，是指與本訴訟案件事實(shí)緊密相關(guān)的具體行政行為，否則其證據(jù)效力審查便不存在障礙。
（一）不具備構(gòu)成要件的“假具體行政行為”和具有明顯或重大瑕疵的具體行政行為證據(jù)效力的審查。
對(duì)該類行為，因其不具有公定力，此時(shí)該行為在本訴訟案件中并未構(gòu)成實(shí)質(zhì)上附屬問(wèn)題，對(duì)其證據(jù)效力可按有效證據(jù)要件的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。但因我國(guó)對(duì)此類行為無(wú)效認(rèn)定途徑仍沿用法定程序，所以，若該行為正處于救濟(jì)程序中，法院應(yīng)中止本訴訟案件審理，等待該救濟(jì)程序結(jié)束，再作裁判，防止審查程序上沖突；若該類行為仍處于救濟(jì)時(shí)限內(nèi)，法院可與該行為有利害關(guān)系本訴訟案件當(dāng)事人協(xié)商，征求其是否將申請(qǐng)行政救濟(jì)和申請(qǐng)救濟(jì)時(shí)間意見(jiàn)，決定是否中止本訴訟案件審理和中止時(shí)間，若當(dāng)事人表示不申請(qǐng)行政救濟(jì)，或在中止期間內(nèi)仍不申請(qǐng)，可逕行審查其證據(jù)效力，以保護(hù)當(dāng)事人申請(qǐng)行政救濟(jì)權(quán)利和本訴訟案件其他當(dāng)事人訴訟權(quán)利。
（二）對(duì)具有公定力的具體行政行為證據(jù)效力的審查
1、對(duì)以其內(nèi)容中所認(rèn)定事實(shí)部分來(lái)證明本訴訟案件事實(shí)的，因其認(rèn)定事實(shí)僅具有相對(duì)公定力，法院可從有效證據(jù)要件標(biāo)準(zhǔn)逕行審查判斷，即使法院否定該具體行政行為認(rèn)定事實(shí)，不予采信，也不與公定力根本沖突，因?yàn)椤肮κ桥c行政行為的法效果相關(guān)的。所以，只要不攻擊法效果，即使該行政行為的合法或違法在撤銷訴訟以外的訴訟中成為問(wèn)題，也不與公定力相抵觸”。（14）此時(shí)未否定該具體行政行為所確定法律關(guān)系。但要如同前述“對(duì)假具體行政行為”和無(wú)效行政行為證據(jù)效力審查一樣，注意防止審查程序沖突，和保護(hù)當(dāng)事人申請(qǐng)行政救濟(jì)的權(quán)利。
2、以其內(nèi)容中所直接確定的法律關(guān)系-權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)證明本訴訟案件事實(shí)的，原則上應(yīng)承認(rèn)具體行政行為所確定法律關(guān)系的絕對(duì)公定力，不得逕行審查否定其證明力。若當(dāng)事人已對(duì)該具體行政行為申請(qǐng)行政救濟(jì)，應(yīng)中止訴訟；若該具體行政行為尚處于行政救濟(jì)時(shí)限內(nèi)，應(yīng)建議當(dāng)事人盡快申請(qǐng)行政救濟(jì)，若當(dāng)事人明確表示不申請(qǐng)，或在中止訴訟期間內(nèi)拖延不申請(qǐng)，可逕行裁判，以保障本訴訟案件審理效率。
各類訴訟中附屬證據(jù)性行政問(wèn)題處理，是司法審判實(shí)踐中較為棘手和亟待探討問(wèn)題，如何處理，極大影響本訴訟案件裁判的公正性和效率。這不僅需要在理論上作更多、更深入研究，更須要在訴訟制度上盡可能予以明確和完善。筆者借鑒了對(duì)此問(wèn)題有較深研究專家、學(xué)者觀點(diǎn)，提出個(gè)人不盡成熟看法，以期有更多爭(zhēng)論和指教。
注釋：
（1）參見(jiàn)蘇西剛、付文華：《民事訴訟中行政附屬問(wèn)題探析》，載于《行政法學(xué)研究》，2000年第1期61頁(yè)。
（2）參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，1999年10月第一版，第155頁(yè)。
（3）同（2）。
（4）參見(jiàn)（日）室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年第一版，第93頁(yè)。
（5）參見(jiàn)姜明安前揭書(shū)，第155頁(yè)。
（6）引自（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，姜明安校，法律出版社1999年4月第一版，第104頁(yè)。
（7）具體行政行為作為證據(jù)出現(xiàn)時(shí)，一般可歸類為公文書(shū)證。
（8）參見(jiàn)劉勉義：《對(duì)具體行政行為的幾個(gè)基本問(wèn)題的看法》，載于《行政法學(xué)研究》，1996年第2期第13頁(yè)。
（9）參見(jiàn)劉勉義前揭文及姜明安前揭書(shū)第150—153頁(yè)。
（10）參見(jiàn)葉必豐：《假行政行為》，載于《判例與研究》1998年第4期。
（11）引自（日）室井力前揭書(shū)第99頁(yè)。
（12）引自（日）室井力前揭書(shū)第102頁(yè)；
（13）引自（德）平特納著：《德普通行政法》，朱林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年1月第一版，第137頁(yè)。
[案情] 2003年2月，李麗因右踝關(guān)節(jié)骨折到衛(wèi)生服務(wù)站就診。治療三個(gè)月后，李麗仍覺(jué)得踝關(guān)節(jié)疼痛且行走不便。同年7月市人民醫(yī)院診斷為右踝關(guān)節(jié)陳舊性骨折。李麗認(rèn)為衛(wèi)生服務(wù)站為其治療過(guò)程中有過(guò)錯(cuò)，向衛(wèi)生局提出醫(yī)療事故爭(zhēng)議處理申請(qǐng)，衛(wèi)生局決定受理并委托市醫(yī)學(xué)會(huì)對(duì)李麗與衛(wèi)生服務(wù)站的醫(yī)療事故爭(zhēng)議是否屬于醫(yī)療事故、相關(guān)責(zé)任作出審查鑒定。市醫(yī)學(xué)會(huì)依法作出醫(yī)療事故技術(shù)鑒定書(shū)，認(rèn)定該病例屬于三級(jí)丙等醫(yī)療事故，醫(yī)方承擔(dān)主要責(zé)任。2004年2月，衛(wèi)生服務(wù)站以衛(wèi)生局受理醫(yī)療事故爭(zhēng)議申請(qǐng)不當(dāng)為由提起行政訴訟，要求確認(rèn)衛(wèi)生局受理行為違法并撤銷該受理行為。
[分歧] 法院在審理過(guò)程中，對(duì)醫(yī)療事故爭(zhēng)議處理申請(qǐng)的受理行為是否可訴產(chǎn)生了兩種不同意見(jiàn)。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為，《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》第三十九條并未明確規(guī)定衛(wèi)生行政主管部門對(duì)醫(yī)療事故爭(zhēng)議處理申請(qǐng)無(wú)需審查一律受理，該條規(guī)定衛(wèi)生行政主管部門對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，對(duì)符合條例規(guī)定的，方可受理。因此，對(duì)被申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，衛(wèi)生行政主管部門的受理行為，從性質(zhì)上將其與申請(qǐng)人之間的爭(zhēng)議納入屬于醫(yī)療事故爭(zhēng)議范疇，因而涉及了其具體權(quán)利義務(wù)，其不服即可提起行政訴訟。法院應(yīng)對(duì)市衛(wèi)生局的受理行為的合法性進(jìn)行審查。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為，審查并決定是否受理醫(yī)療事故爭(zhēng)議申請(qǐng)是市衛(wèi)生局的法定職責(zé)，該受理行為對(duì)衛(wèi)生服務(wù)站的權(quán)利、義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響。衛(wèi)生服務(wù)站對(duì)鑒定結(jié)論或行政機(jī)關(guān)依據(jù)鑒定結(jié)論所作出行政處理行為不服，可另行主張權(quán)利。應(yīng)裁定駁回衛(wèi)生服務(wù)站的起訴。
[評(píng)析]筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由如下：
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定，可訴的具體行政行為應(yīng)當(dāng)符合下列條件：1、必須是具有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人所實(shí)施的行為，無(wú)論某機(jī)構(gòu)是否具有法人資格，其依據(jù)行政管理職權(quán)實(shí)施的行政行為，就可能受到司法審查；2、必須是與行使職權(quán)有關(guān)的行為，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的民事行為即不屬于行政訴訟受案范圍。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條第二款規(guī)定，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件，應(yīng)理解為法律、法規(guī)另有規(guī)定的，與行使職權(quán)有關(guān)的行為亦應(yīng)納入行政訴訟受案范圍；3、對(duì)公民、法人和其他組織行政法上的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，即該行為已經(jīng)發(fā)生行政法律效力，對(duì)行政相對(duì)人已產(chǎn)生法律上的拘束力，反之，處于運(yùn)行程序之中，尚未完成的行政行為就是不可訴的，亦沒(méi)有訴訟意義。本案中，依照《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》第三十九條規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)自收到醫(yī)療事故爭(zhēng)議處理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)進(jìn)行審查，作出是否受理的決定。對(duì)符合本條例規(guī)定，予以受理，需要進(jìn)行醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)自作出受理決定之日起5日內(nèi)將有關(guān)材料交由負(fù)責(zé)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定工作的醫(yī)學(xué)會(huì)組織鑒定并書(shū)面通知申請(qǐng)人。該條例同時(shí)規(guī)定，衛(wèi)生行政部門可依據(jù)鑒定結(jié)論作出行政處理。因此，審查并決定是否受理醫(yī)療事故爭(zhēng)議申請(qǐng)屬衛(wèi)生行政部門的法定職責(zé)，是具有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)實(shí)施的與行使職權(quán)有關(guān)的行為。但是，作為一個(gè)完整的醫(yī)療事故爭(zhēng)議處理過(guò)程，應(yīng)當(dāng)包括爭(zhēng)議的受理、委托事故鑒定、依據(jù)鑒定結(jié)論作出處理決定三個(gè)環(huán)節(jié)，受理醫(yī)療事故爭(zhēng)議僅是整個(gè)爭(zhēng)議處理行為的一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)槭芾砗蟊仨毼嗅t(yī)學(xué)會(huì)鑒定，并非由衛(wèi)生行政主管部門直接作出醫(yī)療事故認(rèn)定，經(jīng)醫(yī)學(xué)會(huì)鑒定屬于醫(yī)療事故的，衛(wèi)生行政部門方可依據(jù)鑒定結(jié)論作出行政處理。故該受理行為不可能獨(dú)立存在，屬于尚在運(yùn)行程序中的、尚未完成的行政行為，不具備完整的行政行為要件，并不產(chǎn)生新的法律關(guān)系，對(duì)現(xiàn)有法律關(guān)系亦不產(chǎn)生變更、消滅的法律后果，對(duì)原告的權(quán)利、義務(wù)也不產(chǎn)生實(shí)際影響，故不具備可訴性。
一、衛(wèi)生監(jiān)督與行政法
“行政”一詞就其原意來(lái)說(shuō)有兩層含義，一指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)，二指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依其職權(quán)所從事的管理活動(dòng)。行政法是規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、管理制度和工作程序的法律規(guī)范的總和。它調(diào)整國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其職能部門在行使行政管理職能中，同其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民的社會(huì)關(guān)系。衛(wèi)生法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，既有各級(jí)衛(wèi)生行政部門之間、各級(jí)衛(wèi)生行政部門與同級(jí)人民政府之間、各級(jí)衛(wèi)生行政部門與其衛(wèi)生行政相對(duì)人之間的縱向行政管理關(guān)系，又有各種醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各種提供衛(wèi)生服務(wù)的企事業(yè)單位與服務(wù)對(duì)象之間的橫向衛(wèi)生服務(wù)關(guān)系。就縱向的衛(wèi)生行政管理關(guān)系而言，衛(wèi)生法與行政法是從屬和補(bǔ)充關(guān)系。
衛(wèi)生監(jiān)督工作是衛(wèi)生法的執(zhí)行工作，即衛(wèi)生行政執(zhí)法工作。從衛(wèi)生法與行政法的從屬和補(bǔ)充關(guān)系來(lái)說(shuō)，它是以行政法為基礎(chǔ)，以衛(wèi)生法律法規(guī)為依據(jù)的具體行政執(zhí)法工作。具體來(lái)說(shuō)，衛(wèi)生監(jiān)督是指具有法定監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、杜會(huì)組織和衛(wèi)生行政執(zhí)法人員依法對(duì)衛(wèi)生公共事務(wù)進(jìn)行管理的行為.
二、衛(wèi)生監(jiān)督主體及其特征
1、主體的特定性
衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的主體主要是各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān).只有衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)才是真正意義上的衛(wèi)生行政執(zhí)法主體。只是在特定的條件下，法律法規(guī)才將衛(wèi)生執(zhí)法權(quán)授予某一組織。這種組織稱為法律、法規(guī)授權(quán)組織，一般應(yīng)視同于行政主體。衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)要把執(zhí)法權(quán)委托給其他組織行使，必須有法律、法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定，并承擔(dān)法律貴任。
2、職權(quán)的法定性
衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體所執(zhí)行的法律規(guī)范，只能是法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生行政執(zhí)法主體執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章.執(zhí)法主體只能在法定職權(quán)內(nèi)履行衛(wèi)生行政管理責(zé)任，不得越權(quán)執(zhí)法。
3、行為的主動(dòng)性
衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是一種直接影響相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的主動(dòng)行為，不以相對(duì)人的意愿為轉(zhuǎn)移。一般講，法律規(guī)范頒布后它僅是一種抽象規(guī)范。有關(guān)公民、組織不自覺(jué)遵守，又沒(méi)有行政主體去執(zhí)行，就不會(huì)對(duì)公民、法人和其他組織產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)的實(shí)際影響。相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不會(huì)自動(dòng)的發(fā)生、變更和終止。行政執(zhí)法行為，則成為法的定與實(shí)施之間的橋梁和紐帶。
4、國(guó)家強(qiáng)制性
衛(wèi)生監(jiān)督是國(guó)家衛(wèi)生管理行政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的一種特殊方式，是由衛(wèi)生行政主體單方面決定的國(guó)家管理活動(dòng)，是國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有國(guó)家強(qiáng)制性。
行使衛(wèi)生監(jiān)督職權(quán)的機(jī)構(gòu)是指依法設(shè)立并根據(jù)衛(wèi)生法律、法規(guī)規(guī)定，具有某一方面衛(wèi)生行政管理和執(zhí)行衛(wèi)生法律、法規(guī)和規(guī)章職權(quán)的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織及其工作人員。
取得衛(wèi)生監(jiān)督主體資格必須具備以下基本條件:
第一，依據(jù)組織法或組織規(guī)則設(shè)立，并且具有外部生管理職能，能代表國(guó)家與公民、法人和其他組織發(fā)生行政上的法律關(guān)系。
第二，必須得到衛(wèi)生法律、法規(guī)的明確授權(quán)，代表國(guó)家行使某一類別衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。無(wú)論什么機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人沒(méi)有得到法律、法規(guī)的特別授權(quán)就沒(méi)有衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。
第三，法律、法規(guī)的授權(quán)必須與其外部管理職能、權(quán)限、范圍一致。包括權(quán)限上的一致性及管理范圍和對(duì)象上的一致性.如縣級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)就不能被授予省級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)權(quán)限;其他管理職能的機(jī)關(guān)也不能被授予衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。
第四，獲得衛(wèi)生行政執(zhí)法主體資格，還應(yīng)當(dāng)具備履行某一項(xiàng)衛(wèi)生管理職能應(yīng)有的技術(shù)能力。
根據(jù)《行政處罰法》及有關(guān)部門法律、法規(guī)的規(guī)定，行政監(jiān)督主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和受委托組織三種.
1、行政機(jī)關(guān)
行政機(jī)關(guān)是國(guó)家設(shè)置的，依法行使國(guó)家職權(quán)，執(zhí)行法律、法規(guī)，組織和管理國(guó)家行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)一般具有以下特點(diǎn):①行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，其工作實(shí)質(zhì)是通過(guò)職能運(yùn)轉(zhuǎn)將權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律付諸實(shí)施;②行政機(jī)關(guān)按層級(jí)結(jié)構(gòu)組成，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)從屬制，下級(jí)服從上級(jí);③行政機(jī)關(guān)在決策體制上實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;④行政機(jī)關(guān)行使職能是主動(dòng)的和不間斷的;⑥行政機(jī)關(guān)最經(jīng)常、最直接、最廣泛的與公民、法人和其他組織發(fā)生關(guān)系。行政機(jī)關(guān)成為衛(wèi)生執(zhí)法主體，首先，必須具有外部衛(wèi)生行政管理職能，或某一特定的相關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督管理的外部職能;第二、依法取得有關(guān)的衛(wèi)生行政執(zhí)法權(quán)第三，在法定的職責(zé)范圍內(nèi)從事執(zhí)法工作。
根據(jù)我國(guó)目前實(shí)際情況，衛(wèi)生監(jiān)督主體中的行政機(jī)關(guān)主要有:
(1)衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)。包括國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門即中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部;地方縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政主管部門即各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生廳(局)、地(市)衛(wèi)生局、縣(縣級(jí)市、區(qū)、旗)衛(wèi)生局。簡(jiǎn)稱各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)(部門)。
根據(jù)我國(guó)憲法、組織法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的主要執(zhí)法職責(zé)是:①制定規(guī)范權(quán)。根據(jù)其法定職能范圍，依法制定相關(guān)的規(guī)范性文件、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范;②監(jiān)督、檢查權(quán)，依法對(duì)所管轄范圍內(nèi)的社會(huì)公共衛(wèi)生，與健康相關(guān)的產(chǎn)品及其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及人員等進(jìn)行監(jiān)督、檢查;③審查審批權(quán)。依法對(duì)與健康相關(guān)的產(chǎn)品，與健康相關(guān)的社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行審查、審批、頒發(fā)有關(guān)衛(wèi)生許可證;④調(diào)查處理權(quán)。依法對(duì)醫(yī)療事故，藥品、食品中毒事故，職業(yè)中毒事故，其他與衛(wèi)生和健康有關(guān)的事件進(jìn)行調(diào)查處理;@實(shí)施處罰權(quán)。依法對(duì)違反衛(wèi)生法的行為實(shí)施行政處罰。
(2)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局是我國(guó)一個(gè)獨(dú)立的衛(wèi)生類行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，是國(guó)務(wù)院綜合協(xié)調(diào)食品安全管理和主管藥品監(jiān)管的直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)藥品(包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學(xué)原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、生物制品、診斷藥品、放射性藥品、麻醉藥品、毒性藥品、精神藥品、醫(yī)療器械、衛(wèi)生材料、醫(yī)藥包裝材料等)的研究、生產(chǎn)、流通、使用進(jìn)行行政監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督;負(fù)責(zé)食品安全綜合管理、組織協(xié)調(diào)和依法組織開(kāi)展對(duì)重大事故查處;負(fù)責(zé)保健食品的審批.
(3)計(jì)劃生育管理機(jī)關(guān)。即國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府所設(shè)的計(jì)劃生育委員會(huì)。其主要職責(zé)是依法執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃生育政策和對(duì)違反計(jì)劃生育政策的行為作為進(jìn)行處理和制裁。
(4)國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)，國(guó)家出人境檢驗(yàn)檢疫局是我國(guó)衛(wèi)生行政執(zhí)法主體之一。其主要職責(zé)是執(zhí)行《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》，對(duì)出人境人員或運(yùn)輸工具等進(jìn)行衛(wèi)生檢疫查驗(yàn)、傳染病監(jiān)測(cè)和衛(wèi)生監(jiān)督;對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)行口岸衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn);對(duì)違反國(guó)境衛(wèi)生檢疫法的單位和個(gè)人實(shí)施處罰。
2、法律、法規(guī)授權(quán)組織
所謂授權(quán)是指法律、法規(guī)規(guī)定把某些行政權(quán)力，授予某些不是行政機(jī)關(guān)的組織行使，使該組織取得了行政管理的主體資格，即以自己的名義獨(dú)立地行使某些職權(quán)的能力。根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定取得這種行政管理權(quán)的組織，就是法律、法規(guī)授權(quán)組織。
授權(quán)必須有法律或法規(guī)的明確規(guī)定，其他組織或個(gè)人沒(méi)有授權(quán)的資格。被授予權(quán)力的組織必須同時(shí)具備四個(gè)基本條件:①必須是依法成立的具有管理公共事務(wù)職能的組織;②具有熟悉有關(guān)部門法律、法規(guī)和業(yè)務(wù)的人員;③具有相應(yīng)的檢查、鑒定能力等;④能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。
3、受委托組織
所謂受委托組織，是指受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)委托，承擔(dān)具體行政執(zhí)法任務(wù)的組織。委托實(shí)際上就是一種行為，即受委托組織作出委托的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，并且以委托機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，委托機(jī)關(guān)對(duì)委托組織的行為承擔(dān)法律責(zé)任。
( 1)委托條件。①必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定，否則行政機(jī)關(guān)不能自行委托;②委托組織必須符合《行政處罰法》規(guī)定的三個(gè)基本條件，即依法成立的管理公共事務(wù)的組織、有熟悉法律和業(yè)務(wù)的工作人員、有相應(yīng)的技術(shù)檢查和鑒定能力。
一、審查原判決確認(rèn)行政處罰行為的有效性
確認(rèn)行政處罰行為是否有效，是檢察機(jī)關(guān)審查審判機(jī)關(guān)的判決適用法律是否正確的首要問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)的處罰行為有效必須同時(shí)具備四個(gè)條件：一是行政機(jī)關(guān)有此種處罰權(quán)；二是被處罰者有違法行為，且違反事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，無(wú)法定免除處罰情況；三是行政處罰必須嚴(yán)格遵守法定程序；四是處罰決定適用行政法律、法規(guī)正確。檢察機(jī)關(guān)要判定審判機(jī)關(guān)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的處罰行為有效性是否正確，就必須把握上述四個(gè)條件。
（一）審查行政機(jī)關(guān)是否有處罰權(quán)，是否濫用處罰權(quán)或超越處罰權(quán)。行政機(jī)關(guān)并不都具有行政處罰權(quán)，只有一部分行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法委托的組織才具有行政處罰權(quán)。具體說(shuō)，工商、稅務(wù)、財(cái)政、公安、司法、技術(shù)監(jiān)督、交通、審計(jì)、畜牧、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建、計(jì)生、衛(wèi)生、國(guó)土、環(huán)保、檔案、漁政、海關(guān)、物價(jià)等行政機(jī)關(guān)具有行政處罰權(quán)。無(wú)行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為無(wú)效，有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)或者超越自身的處罰權(quán)，其處罰行為無(wú)效。審判機(jī)關(guān)將上述無(wú)效處罰行為確認(rèn)為有效，或者將有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為無(wú)權(quán)者，或者將有效的處罰行為確認(rèn)為無(wú)效，其判決都是錯(cuò)誤的。
（二）審查被處罰者違法事實(shí)是否清楚，有無(wú)法定免除處罰情形。公民、法人或者其他組織受到行政處罰，必須具有違反國(guó)家行政法律、法規(guī)的行為，該行為應(yīng)當(dāng)受到處罰，且不具有法定免除處罰條件。法定免除條件有：違法行為超過(guò)兩年才被發(fā)現(xiàn)的；違法人員不滿14周歲的；精神病人在不能辯認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)的違法行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織實(shí)施行政處罰，必須綜合違法性質(zhì)、情節(jié)、動(dòng)機(jī)、目的、后果，有無(wú)法定免除處罰條件等諸因素予以分析，作出處理決定。行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)不清或者證明公民、法人或者其他組織違法事實(shí)的證據(jù)不充分，而對(duì)其實(shí)施行政處罰的，行政處罰行為無(wú)效。行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)清楚，證據(jù)充分，但具有法定免除處罰條件的公民、法人或者其他組織實(shí)施處罰的，其處罰行為也屬無(wú)效。審判機(jī)關(guān)將上述無(wú)效處罰行為確認(rèn)為有效，其判決是錯(cuò)誤的。
（三）審查行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰是否嚴(yán)格按法定程序*作。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織的違法行為實(shí)施處罰，必須嚴(yán)格按照法定程序*作。法定程序有簡(jiǎn)易程序，一般程序，聽(tīng)證程序三種。
適用簡(jiǎn)易程序的行政處罰，必須符合四個(gè)條件：一是違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，不需要調(diào)查取證；二是處罰金額小或處罰的性質(zhì)較輕；三是可以當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定，當(dāng)場(chǎng)填寫(xiě)、交付處罰決定書(shū)；四是必須有法定依據(jù)。缺少任何一個(gè)條件，不得適用簡(jiǎn)易程序。
適用一般程序的行政處罰，具有四個(gè)特點(diǎn)：一是不能當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定；二是必須進(jìn)行調(diào)查，收集證據(jù)，才能確認(rèn)違法行為、違法事實(shí)、違法性質(zhì)；三是處罰的依據(jù)、事實(shí)和理由，應(yīng)當(dāng)告之受處罰者；四是對(duì)受處罰者的陳述、申辯，執(zhí)法人員不得拒絕。
適用聽(tīng)證程序的行政處罰，不同于簡(jiǎn)易程序和一般程序，其主要區(qū)別：一是作出處罰的性質(zhì)比較嚴(yán)重，如停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或執(zhí)照、罰款數(shù)額大等；二是聽(tīng)證程序不是行政處罰的必經(jīng)程序，而是選擇程序。當(dāng)事人在受處罰前要求聽(tīng)證且符合聽(tīng)證條件的，行政機(jī)關(guān)必須組織聽(tīng)證。當(dāng)事人放棄聽(tīng)證權(quán)利的，適用一般程序。
行政機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰時(shí)，本應(yīng)適用一般程序而適用了簡(jiǎn)易程序，本應(yīng)適用聽(tīng)證程序而適用了一般程序，或沒(méi)有按每一法定程序具體*作，剝奪了當(dāng)事人的有關(guān)權(quán)利，其處罰行為無(wú)效。審判機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)按照法定程序*作的處罰行為確認(rèn)為無(wú)效，或者將上述無(wú)效行為確認(rèn)為有效，其判決是錯(cuò)誤的。
（四）審查行政處罰適用法律、法規(guī)是否正確。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織的違法行為實(shí)施處罰，必須正確適用國(guó)家行政法律、法規(guī)，不能適用已經(jīng)失效或者尚未生效的法律、法規(guī)，也不能適用與此種處罰無(wú)關(guān)的法律、法規(guī)。行政處罰必須有法定依據(jù)，沒(méi)有法定依據(jù)或者適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的行政處罰行為無(wú)效。審判機(jī)關(guān)將上述無(wú)效處罰行為確認(rèn)為有效，或者將有法定依據(jù)，適用法律、法規(guī)正確的有效處罰行為確認(rèn)為無(wú)效，其判決是錯(cuò)誤的。
二、審查原判決裁定確認(rèn)行政法律關(guān)系主體的合法性
行政法律關(guān)系主體，是指實(shí)施行政處罰的機(jī)關(guān)和違反國(guó)家行政法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的公民、法人或其他組織。公民、法人或其他組織對(duì)行政處罰不服的，既可以申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或其他組織即是行政訴訟中的原告。一般來(lái)說(shuō)，審判機(jī)關(guān)錯(cuò)列原告的可能性小，錯(cuò)列被告的可能性較大。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著重審查審判機(jī)關(guān)判決、裁定確認(rèn)被告（即行政機(jī)關(guān)）的合法性。
（一）審查原判決、裁定是否將不是被告的列為被告，將本應(yīng)是被告的未列為被告。被告錯(cuò)列，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)和原告的合法權(quán)益，其判決、裁定是錯(cuò)誤的。審判機(jī)關(guān)錯(cuò)列被告有幾種情況：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原作出行政處罰機(jī)關(guān)的具體行政處罰行為，復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)是被告，原作出處罰的行政機(jī)關(guān)才是被告。審判機(jī)關(guān)將復(fù)議機(jī)關(guān)列為被告，原處罰機(jī)關(guān)未列為被告，或者將兩個(gè)機(jī)關(guān)都列為被告；二是復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)是被告，原作出處罰的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)是被告。審判機(jī)關(guān)將復(fù)議機(jī)關(guān)未列為被告，原處罰機(jī)關(guān)列為被告，或者將兩機(jī)關(guān)都列為被告；三是受行政機(jī)關(guān)委托的組織作出行政處罰，該組織不應(yīng)是被告，委托的行政機(jī)關(guān)才是被告。審判機(jī)關(guān)將受委托的組織列為被告，委托的行政機(jī)關(guān)不列為被告，或者將二者都列為被告。
（二）審查原判決、裁定是否漏列被告。如果兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織作出同一具體行政處罰行為，公民、法人或其他組織向法院提起行政訴訟時(shí)，共同作出同一行政處罰行為的行政機(jī)關(guān)都應(yīng)是被告，即共同被告。審判機(jī)關(guān)只將其一機(jī)關(guān)列為被告，而未將其他行政機(jī)關(guān)列為被告，實(shí)際上漏列了被告，損害了行政機(jī)關(guān)和原告的合法權(quán)益，其判決、裁定是錯(cuò)誤的。
三、審查原判決裁定適用行政法律法規(guī)的正確性
行政法律、法規(guī)范圍十分廣泛，審判機(jī)關(guān)審查行政處罰案件，必須準(zhǔn)確適用法律、法規(guī)，否則，導(dǎo)致判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤。檢察機(jī)關(guān)審查的重點(diǎn)是：
〖內(nèi)容提要〗時(shí)代前進(jìn)了,作為某一代反映的醫(yī)療事故處理制度亦應(yīng)同步前進(jìn),我們必須對(duì)醫(yī)療事故救濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)。本文對(duì)醫(yī)療事故救濟(jì)的四個(gè)基本問(wèn)題:醫(yī)患法律關(guān)系、醫(yī)療事故的定義、舉證責(zé)任、事故救濟(jì)方式提出進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)。文章認(rèn)為,醫(yī)療機(jī)構(gòu)將不再具有福利性質(zhì),因而與患者是完全平等的民事主體;是否構(gòu)成“醫(yī)療事故”,不是過(guò)錯(cuò)賠償?shù)那疤?醫(yī)療機(jī)構(gòu)因過(guò)錯(cuò)造成患者損害應(yīng)給予賠償,而不是補(bǔ)償;訴訟中應(yīng)采用舉證責(zé)任倒置。
對(duì)醫(yī)療事故如何救濟(jì)的問(wèn)題,一直是醫(yī)療工作的敏感點(diǎn),也是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn),尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的近幾年,更成為媒體和法律界關(guān)注的焦點(diǎn)。然而,作為處理醫(yī)療事故的專門法律,只有1987年6月29日由國(guó)務(wù)院公布施行的《醫(yī)療事故處理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),該《辦法》公布至今已整整十二年。這十二年,醫(yī)學(xué)的進(jìn)步、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)日新月異的發(fā)展,整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)、再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大變革,法學(xué)和立法取得的突飛猛進(jìn)的發(fā)展,(僅《憲法》就經(jīng)歷了三次修正),使我們完全有必要,也必須對(duì)醫(yī)療事故的救濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。
醫(yī)患法律關(guān)系的定位
正確認(rèn)識(shí)醫(yī)患法律關(guān)系是分析醫(yī)療事故救濟(jì)問(wèn)題的前提。關(guān)于這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí),分歧焦點(diǎn)主要集中在,醫(yī)患之間究竟是不是平等的主體。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,醫(yī)患之間是不平等的,醫(yī)院是國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的載體,另外,還對(duì)患者承擔(dān)“救死扶傷”的社會(huì)責(zé)任,代表著一定的社會(huì)福利,而患者僅代表社會(huì)中不特定的個(gè)體利益。因此,主張?zhí)幚磲t(yī)療事故和糾紛,從定性、結(jié)論到善后處理,都要堅(jiān)持個(gè)人利益、局部利益和國(guó)家利益的一致性;在醫(yī)患糾紛中應(yīng)堅(jiān)持行政調(diào)解為主,把訴諸法律的減少到極少數(shù),這樣做,有利于問(wèn)題的解決,有利于調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員的積極性,促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。《辦法》正反映這樣的觀點(diǎn),第四條規(guī)定:“醫(yī)療單位和衛(wèi)生行政部門對(duì)發(fā)生的醫(yī)療事故或可能是醫(yī)療事故的事件,必須堅(jiān)持實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度,及時(shí)、認(rèn)真的做好調(diào)查研究和分析、鑒定工作。做到事實(shí)清楚,定性準(zhǔn)確,責(zé)任明確,處理得當(dāng)。病員、親屬及其所在單位和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與醫(yī)療單位和衛(wèi)生行政部門合作,共同做好醫(yī)療事故的善后處理工作。”此規(guī)定從法律上將醫(yī)療事故當(dāng)事者的醫(yī)療單位同時(shí)確認(rèn)為醫(yī)療事故的處理者。既然如此,何來(lái)平等。這是八十年代的觀點(diǎn),時(shí)代的局限在所難免然而,時(shí)至今日仍有人換湯不換藥的持這種觀點(diǎn),認(rèn)為:醫(yī)療單位作為民事賠償主體時(shí)有特殊性,為了國(guó)家的穩(wěn)定,為了衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展,為了人民群眾的根本利益,醫(yī)療糾紛的民事賠償必須堅(jiān)持恰當(dāng)賠償?shù)脑瓌t,剎住攀比之風(fēng)。賠償要恰當(dāng),不攀比,這本身無(wú)可爭(zhēng)議,但何為恰當(dāng),按該論點(diǎn)作者前后文意思,恐怕是為了三個(gè)利益而犧牲一點(diǎn)患者利益是最恰當(dāng)?shù)牧恕?/p>
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,醫(yī)院和患者之間是完全平等的民事主體,患者到醫(yī)院求治,按規(guī)定支付醫(yī)療費(fèi)用,醫(yī)院接診,表示同意為其提供醫(yī)療服務(wù),經(jīng)過(guò)這樣的要約和承諾,或通過(guò)病員對(duì)格式合同的認(rèn)可,醫(yī)患雙方因意思表示一致而達(dá)成醫(yī)療服務(wù)合同關(guān)系,故如果醫(yī)院沒(méi)有提供與醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)水平相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù),當(dāng)屬違約行為,因此而致病員損害的應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。筆者完全同意后一種觀點(diǎn)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)是國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的主要承擔(dān)者自不待言,但不等于其在民事上可以高人一等,每一個(gè)正當(dāng)行業(yè)對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)都是一種事業(yè),是否有必要在民法上都予以特殊保護(hù)?完全沒(méi)必要,也不可能。醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為國(guó)家施行福利政策的載體,已經(jīng)或正在成為歷史。只要符合《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定,任何組織和個(gè)人均可申請(qǐng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè),可以預(yù)言,在不久的將來(lái),就象國(guó)有企業(yè)與其它所有制的企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)一樣,個(gè)體、私營(yíng)、集體所有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)與全民所有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)三分天下的局面必將形成。如果說(shuō)全民的醫(yī)療機(jī)構(gòu)因是國(guó)家投資設(shè)立而代表國(guó)家利益。受國(guó)家支配,那么個(gè)體、私營(yíng)、集體的醫(yī)療機(jī)構(gòu)還代表國(guó)家利益,還能為國(guó)家承擔(dān)施行福利政策的責(zé)任嗎?即使是全民的醫(yī)療機(jī)構(gòu),其作為一個(gè)法人,有其獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán),它必須走向市場(chǎng),成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),國(guó)家不可能再對(duì)其“輸血”,它也不可能無(wú)償為國(guó)家承擔(dān)經(jīng)濟(jì)義務(wù),否則,必將陷入當(dāng)前國(guó)有企業(yè)同樣的困境,這恐怕才真正阻礙了國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展!隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,醫(yī)療體制改革的深入,保險(xiǎn)事業(yè)的飛速進(jìn)步,我們完全有理由懷疑,今后還應(yīng)不應(yīng)當(dāng),可不可能繼續(xù)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)國(guó)家福利責(zé)任。醫(yī)療機(jī)構(gòu)的利益即是國(guó)家利益的歷史將一去不返。最高人民法院《關(guān)于李新榮訴天津市第二醫(yī)院附屬醫(yī)院醫(yī)療事故賠償一案如何適用法律問(wèn)題的復(fù)函》更是明確規(guī)定:《辦法》與《民法通則》的基本精神是一致的,應(yīng)同時(shí)適用。是否真的一致暫不作爭(zhēng)議,但一點(diǎn)已經(jīng)明確,作為法律淵源的司法解釋已明確,處理醫(yī)患糾紛應(yīng)適用《民法通則》,而《民法通則》立的一個(gè)基本原則就是主體平等。
對(duì)“醫(yī)療事故”概念再認(rèn)識(shí)
《辦法》第二條對(duì)“醫(yī)療事故”的定義:醫(yī)療事故是指在診療護(hù)理中,因醫(yī)務(wù)人員的診療護(hù)理過(guò)失,直接造成病員死亡、殘疾、組織器官損傷導(dǎo)致功能障礙的。如果要將“醫(yī)療事故”作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的前提條件,那么,對(duì)照《民法通則》的有關(guān)規(guī)定,該定義至少有以下幾點(diǎn)不妥:第一,根據(jù)該定義,造成“醫(yī)療事故”行為的必須是經(jīng)過(guò)考核和衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或承認(rèn),取得相應(yīng)資格的各級(jí)各類衛(wèi)生技術(shù)人員。照此規(guī)定,非法行醫(yī)造成損害的如何處理,是否應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待?筆者認(rèn)為,非法行醫(yī)與合法行醫(yī)的區(qū)別在于行政法上的處理不同,造成損害后果的,在民事賠償上還是應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律上的因果關(guān)系及其過(guò)錯(cuò)責(zé)任大小而定,不應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。第二,該定義說(shuō)明,“醫(yī)療事故”必須是醫(yī)務(wù)人員的診療護(hù)理機(jī)構(gòu)是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任?例如,現(xiàn)在市場(chǎng)上假、冒、偽、劣藥品屢見(jiàn)不鮮,醫(yī)生的處方開(kāi)得完全正確,但根據(jù)處方配給患者的卻是假藥,患者服假藥而致?lián)p害,是否讓其自認(rèn)倒霉?根據(jù)該規(guī)定,就得自認(rèn)倒霉,因?yàn)樵\療護(hù)理并無(wú)不當(dāng)。這顯然不合理,因?yàn)樗幤肥轻t(yī)院購(gòu)進(jìn)的,醫(yī)院應(yīng)嚴(yán)把進(jìn)貨質(zhì)量關(guān),因?yàn)闆](méi)把好關(guān),讓患者吃了假藥,憑什么不承擔(dān)責(zé)任?第三,該定義對(duì)構(gòu)成“醫(yī)療事故”的后果限定為:“死亡、殘疾、組織器官損傷導(dǎo)致功能障礙的”。照此限定,非上述三種情況的損害,醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以概不負(fù)責(zé)。例如,有一患者大腿股骨骨折,醫(yī)院接診后,對(duì)其施行鋼板內(nèi)固定術(shù),術(shù)后不久,發(fā)現(xiàn)鋼板斷裂,患者即到醫(yī)院重新手術(shù),此后不久,又發(fā)現(xiàn)固定鋼板的鏍絲斷裂。如此折騰了近兩年,如果是患者完全康復(fù),但花費(fèi)了巨額的醫(yī)療費(fèi),耽誤了兩年多的勞動(dòng),家庭因此一貧如洗。但根據(jù)“醫(yī)療事故”的定義,醫(yī)院卻理直氣壯地不予賠償,因?yàn)榛颊咦罱K完全康復(fù),不用說(shuō),這不合理。苦于上述三點(diǎn)理由,是否需要修改《辦法》,對(duì)“醫(yī)療事故”概念重新定義?筆者認(rèn)為不需要。該定義是由《辦法》作出,《辦法》是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī),主要規(guī)定對(duì)“醫(yī)療事故”的行政處理程序,包括對(duì)造成“醫(yī)療事故”責(zé)任人員的行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。作為追究責(zé)任人員行政及刑事責(zé)任的前提條件,《辦法》對(duì)“醫(yī)療事故”作這些限定,應(yīng)該說(shuō)比較合理,不宜作進(jìn)一步擴(kuò)大。否則會(huì)擴(kuò)大不合理的追究面,增加醫(yī)務(wù)人員的思想顧慮,挫傷醫(yī)務(wù)人員的工作積極性。《辦法》對(duì)“醫(yī)療事故”所下定義的意義,也就在于以之作為進(jìn)行行政處理的責(zé)任。因此,是否構(gòu)成行政法上的“醫(yī)療事故”,與是否應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任,沒(méi)有法律上的因果關(guān)系。其實(shí),我們今天討論的醫(yī)療事故賠償責(zé)任中所稱的“醫(yī)療事故”,與《辦法》中定義的“醫(yī)療事故”是兩個(gè)不同的概念。后者僅僅是行政法意義上的概念,前者是民法上的概念。作為民法意義上的醫(yī)療事故的概念,根據(jù)《民法通則》及相關(guān)民事法律的精神,筆者認(rèn)為應(yīng)這樣定義:“醫(yī)療事故是指在醫(yī)務(wù)人員對(duì)患者診療護(hù)理過(guò)程中,由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的過(guò)錯(cuò),造成患者人身、財(cái)產(chǎn)損害的事實(shí)。”此定義中所稱醫(yī)務(wù)人員,包括合法和非法從事醫(yī)務(wù)的人員。
醫(yī)療事故賠償案件當(dāng)事人的舉證責(zé)任
是否構(gòu)成醫(yī)療事故,屬于專門性問(wèn)題,依法應(yīng)由人民法院交由有關(guān)部門作出鑒定。關(guān)于醫(yī)療事故鑒定,近年來(lái)社會(huì)普遍反響強(qiáng)烈,大多集中在對(duì)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定委員會(huì)人員組成制度的不滿,認(rèn)為老子給兒子做鑒定,結(jié)果不可能公正。這種觀點(diǎn)已得到普遍認(rèn)同,本文不再贅述。下面就當(dāng)事人舉證責(zé)任問(wèn)題,談一點(diǎn)看法。對(duì)患者的損害后果,醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員有過(guò)錯(cuò)的,才承擔(dān)賠償責(zé)任。應(yīng)由患者舉證證明醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員有過(guò)錯(cuò),還是應(yīng)由后者舉證證明自己沒(méi)過(guò)錯(cuò)。筆者同意后一觀點(diǎn),患者因就診受到損害,醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員不能證明其沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的,即推定其有過(guò)錯(cuò),應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
從合同關(guān)系分析。醫(yī)療機(jī)構(gòu)與患者之間是一種合同關(guān)系根據(jù)法律的規(guī)定和醫(yī)患雙方的約定,作為患者支付醫(yī)療費(fèi)用的對(duì)價(jià),是醫(yī)療機(jī)構(gòu)保質(zhì)保量地提供醫(yī)療服務(wù),提供了該服務(wù)的正常后果應(yīng)當(dāng)是病情的好轉(zhuǎn)或穩(wěn)定。當(dāng)患者的病情在接受服務(wù)之后沒(méi)有出現(xiàn)上述情況時(shí),醫(yī)療機(jī)構(gòu)就有責(zé)任證明自己的履約行為即提供的醫(yī)療服務(wù)沒(méi)有瑕疵,從而證明自己沒(méi)有違約行為,否則即應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。
從醫(yī)患雙方在診療及訴訟中的地位比較分析。在醫(yī)務(wù)人員對(duì)患者診療護(hù)理中,醫(yī)務(wù)人員的診療護(hù)理是一種自主行為,基本上受患者意志約束,患者處于被動(dòng)地位。盡管《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》有消費(fèi)者知情權(quán)的規(guī)定,但客觀上患者對(duì)醫(yī)務(wù)人員診療護(hù)理行為是不可能全部知情的,尤其是細(xì)小情節(jié),但有時(shí)正是細(xì)小情節(jié)造成了醫(yī)療事故。醫(yī)療機(jī)構(gòu)按正規(guī)程序操作的,患者尚能掌所握諸如門診病歷、出院報(bào)告之類的材料,反之,如一些鄉(xiāng)村衛(wèi)生院、診所,對(duì)患者連門診病歷也不開(kāi)具,患者全然不了解醫(yī)務(wù)人員治療情況。由于對(duì)患者治療過(guò)程的全部材料均掌握在醫(yī)療機(jī)構(gòu),發(fā)生了糾紛,醫(yī)療機(jī)構(gòu)就有可能只提供對(duì)其有利的資料,對(duì)其不利的或隱匿或銷毀,而患者對(duì)此無(wú)能為力。這樣的事例不勝枚舉。從這種意義上講,患者在發(fā)生糾紛后處于弱者地位。因此,發(fā)生訴訟時(shí),患者只需證明有損害后果發(fā)生,至于是否有過(guò)錯(cuò),吸能由醫(yī)療機(jī)構(gòu)舉證證明。
《辦法》第十四條在一定程度上肯定了這種觀點(diǎn):“鑒定委員會(huì)接到申請(qǐng)或委托后,應(yīng)當(dāng)做好調(diào)查研究工作,認(rèn)真審閱有關(guān)資料,慎重做出鑒定。如材料不全或情節(jié)不清,有權(quán)要求醫(yī)療單位或者對(duì)有關(guān)事實(shí)進(jìn)行復(fù)查。”但對(duì)醫(yī)療單位不能補(bǔ)充材料的后果未予進(jìn)一步規(guī)定。
醫(yī)療事故的救濟(jì)方式
程先生在一家保險(xiǎn)公司,投保了意外傷害保險(xiǎn)。不久前,因患糖尿病性視網(wǎng)膜病變至醫(yī)院就診,由于治療不當(dāng),程先生的視力受到了嚴(yán)重?fù)p傷,被鑒定為盲人殘疾。
針對(duì)非政府組織或第三部門的定義方式主要有法律直接定義、依據(jù)資金來(lái)源定義、依據(jù)組織的目的或功能定義以及依據(jù)組織的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式定義。其中第四種定義為大多數(shù)人所接受，這種“結(jié)構(gòu)———運(yùn)作定義”列舉了非政府組織的五個(gè)主要特征，包括組織性，即這些機(jī)構(gòu)都有一定的組織和結(jié)構(gòu)；私有性，即這些機(jī)構(gòu)都在制度上與國(guó)家相分離；非營(yíng)利屬性，即這些機(jī)構(gòu)都不向他們的經(jīng)營(yíng)者或“所有者”提供利潤(rùn)；自治性，即這些機(jī)構(gòu)都基本上是獨(dú)立處理各自的事務(wù)；自愿性，即這些機(jī)構(gòu)的成員不是法律要求而組成的，這些機(jī)構(gòu)接受一定程度的時(shí)間和資金的資源捐獻(xiàn)。
王紹光教授在此基礎(chǔ)上又提出了第六個(gè)特征，即公益性，這個(gè)特征排出了那些自?shī)首詷?lè)的組織，使非政府組織真正體現(xiàn)出其社會(huì)屬性。（另外，非政治性和非宗教性也是非政府組織的元素，由于這兩個(gè)方面是顯而易見(jiàn)的，故下文中不再討論）這種分類包容性最強(qiáng)，且簡(jiǎn)潔明了，易于理解。本文認(rèn)為上面的定義方式準(zhǔn)確地抓住了非政府組織的內(nèi)在特征，并且盡可能地將非政府組織的所有類型羅致在其中，但上面所有的定義方式對(duì)非政府組織的定義只注意到非政府組織的共性而一定程度上忽略了它們的差異性是導(dǎo)致以上問(wèn)題的主要原因。“這些組織相互之間的差別好比螞蟻與大象的差別，或寄居蟹與鯨魚(yú)的差別”。
由于非政府組織自身性質(zhì)的復(fù)雜性，決定了對(duì)非政府組織的規(guī)范不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地適用同一種標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定的劃分方法將非政府組織從內(nèi)部分為數(shù)個(gè)部分。以村民委員會(huì)為例，考察村委會(huì)設(shè)置的初衷和憲法規(guī)范的基本立場(chǎng)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)村委會(huì)制度建設(shè)的主旨正是要將村委會(huì)建設(shè)成為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)有明確界限的非政府組織。但村委會(huì)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中所表現(xiàn)出的與基層政權(quán)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)聯(lián)，尤其是被賦予的行政角色，使其與普通的非政府組織特點(diǎn)迥異，因此必須特殊對(duì)待。
二、相關(guān)問(wèn)題研究現(xiàn)狀
（一）國(guó)內(nèi)研究綜述
針對(duì)國(guó)內(nèi)的非政府組織的界定，我國(guó)行政法學(xué)界出現(xiàn)了不同的概念分歧。一般將其稱為非政府組織、準(zhǔn)政府組織、第三部門等。有的學(xué)者將其分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、行業(yè)組織三類，有的學(xué)者指出非政府組織可分為社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織和民辦非企業(yè)單位、事業(yè)單位。也有的學(xué)者進(jìn)一步指出，我國(guó)絕大多數(shù)非政府組織的產(chǎn)生都與政府自上而下推行的改革有關(guān)，有必要區(qū)分兩種類型的非政府組織，即“自上而下的非政府組織”和“自下而上的非政府組織”。一般認(rèn)為，非政府組織是“小政府、大社會(huì)”的寫(xiě)照，政府主要負(fù)責(zé)的是國(guó)家發(fā)展的宏觀管理，而非政府組織則扮演著組織者和運(yùn)作者的角色。政府和社會(huì)與非政府組織的關(guān)系并不對(duì)立，也不孤立，非政府組織對(duì)于政府的管理起到了輔助作用，對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展也起到了服務(wù)促進(jìn)作用。因此，非政府組織與社會(huì)、政府具有近似于“鐵三角”的關(guān)系，可以起到劑的功效，維持三者間的平衡，并承擔(dān)了很多的社會(huì)事務(wù)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。尤其服務(wù)型政府的建立，非政府組織將越來(lái)越具有獨(dú)立性和引導(dǎo)性。
（二）國(guó)外研究綜述
美國(guó)作為一個(gè)極為注重自由民主的國(guó)家，其非政府組織的活躍程度也是相當(dāng)之高，根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同，可分為公益性組織和會(huì)員性組織兩大類，在組織形式上，主要有非公司形式的社團(tuán)、公司形式的社團(tuán)和信托形式的社團(tuán)三種。在法律地位方面，美國(guó)并沒(méi)有一部專門保障設(shè)立非政府組織的法律，其分類主要靠稅法規(guī)定而體現(xiàn)，如都免繳所得稅，而對(duì)為公益性組織捐款對(duì)象則減少個(gè)人所得稅等。在大陸法系，非政府組織是被當(dāng)作一種行政主體（公法人）納入行政法調(diào)整范圍的。如德國(guó)的行政主體分為：機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)、公法團(tuán)體、公法財(cái)團(tuán)等。其中，非政府組織就屬于公法團(tuán)體的一種。日本同為發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，但它也是東亞國(guó)家，深受儒家文化影響，因此對(duì)非政府組織的認(rèn)識(shí)也與其他西方國(guó)家不同，1998年日本制定了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，將非政府組織大體分為公益法人、社會(huì)福利法人、學(xué)校法人、宗教法人、醫(yī)療法人、特殊法人、公益信托基金和市民社團(tuán)等幾個(gè)部分，這種分類方式主要以非政府組織所涉及的社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，輔之以資金來(lái)源等劃分標(biāo)準(zhǔn)。其官本位思想濃厚，受政府影響大。
三、新標(biāo)準(zhǔn)的提出與新型分類
在科學(xué)研究中，分類與定義一樣重要。沒(méi)有分類，世界就是一片混沌。分類有助于區(qū)分和鑒定分類單元，確定階元等級(jí)和建立分類體系，使極其復(fù)雜的世界呈現(xiàn)出某種次序。
（一）對(duì)舊有分類標(biāo)準(zhǔn)的批判
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，沒(méi)有最好的分類標(biāo)準(zhǔn)而只有最適合的，原有標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題主要在于過(guò)于追求體系的完美導(dǎo)致分類過(guò)細(xì)，使一些特殊形式的非政府組織難以納入這個(gè)體系或者同時(shí)被不同類型納入，還有就是分類過(guò)寬導(dǎo)致難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。前者主要出現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，而我國(guó)的問(wèn)題多為后者。以較為常用的ICNPO體系為例。ICNPO體系的分類基準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)域，它將非營(yíng)利組織劃入12大類，24小類，各小類進(jìn)而被分解為近150小項(xiàng)。可以說(shuō)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的分類標(biāo)準(zhǔn)中，ICNPO體系涵蓋面寬，類別相對(duì)較少，并且包括了許多新興形式，但即便這樣，這個(gè)體系也遇到了諸多問(wèn)題。如德國(guó)工會(huì)經(jīng)常卷入職業(yè)培訓(xùn)和成人教育，并提供各種社會(huì)服務(wù)，對(duì)它們到底是應(yīng)定位為工會(huì)還是教育機(jī)構(gòu)或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)？更為復(fù)雜的是，在第三世界國(guó)家，醫(yī)生和律師的專業(yè)組織經(jīng)常扮演保護(hù)人權(quán)、推動(dòng)言論自由的角色，而ICNPO體系未能反映這個(gè)現(xiàn)實(shí)，只是繼續(xù)按部就班地將所有專業(yè)組織劃為一類。我國(guó)的劃分方式則極為簡(jiǎn)單，只是依據(jù)資金來(lái)源和所有制形式將非政府組織分為事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體三個(gè)大類。這種分類方式僅僅區(qū)分了所有制形式，一定程度上給予了事業(yè)單位等與政府關(guān)系密切的非政府組織一定的特權(quán)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，可以說(shuō)是與平等和公平競(jìng)爭(zhēng)的原則是不相符合的。另外，我國(guó)的劃分方式并沒(méi)有考慮到不同類型的非政府組織在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的運(yùn)行方式和權(quán)力使用的區(qū)別，導(dǎo)致其門類過(guò)寬，對(duì)于幫助行政機(jī)關(guān)的管理來(lái)說(shuō)作用不大。
（二）新標(biāo)準(zhǔn)的提出
之所以說(shuō)分類沒(méi)有最好的而只有最適合的，很大程度上的原因在于分類本身只是一種手段而不是最終目的，其目的在于為研究和管理等提供服務(wù)，由于目的的不同，分類標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)隨之變化。本文的寫(xiě)作目的是對(duì)非政府組織進(jìn)行行政法上的定位，對(duì)于種類劃分的側(cè)重點(diǎn)放在服務(wù)和監(jiān)管方面，因此本文論述的重點(diǎn)便在于分析非政府組織是否可以成為行政主體。另外，在提出新的標(biāo)準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)薩拉蒙教授的定義進(jìn)行一定的修正，即破除有關(guān)非政府組織的神話。王紹光教授在《多元與統(tǒng)一———第三部門國(guó)際比較研究》一書(shū)中提到，要破除志愿的神話、獨(dú)立的神話和圣潔的神話，相當(dāng)一部分非政府組織最大的收入來(lái)源是政府，并且最近的趨勢(shì)表明非政府組織變得越來(lái)越專業(yè)化，甚至是職業(yè)化。
因此非政府組織的私有性和志愿性就變得十分模糊，不足以成為非政府組織的特征。本文中，非政府組織的特征是組織性、非營(yíng)利性、自治性和公益性四個(gè)方面。從立法者和執(zhí)法者的角度進(jìn)行考慮，非政府組織所掌握的自治權(quán)力的大小和自治程度的高低應(yīng)當(dāng)是監(jiān)控和管理的重點(diǎn)，而非政府組織所涉及的領(lǐng)域則區(qū)分了不同的管理者的監(jiān)控范圍。非政府組織的自治性可以從自治權(quán)的大小和自治程度的高低來(lái)闡述，權(quán)力的集中會(huì)產(chǎn)生利益驅(qū)動(dòng)力、會(huì)滋生腐敗、會(huì)對(duì)正常的社會(huì)秩序產(chǎn)生威脅甚至可能對(duì)政府和人民產(chǎn)生巨大影響。從管理的角度出發(fā)，自治權(quán)較大的非政府組織理應(yīng)得到更多的重視，對(duì)其規(guī)定也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格一些，而對(duì)于自治權(quán)相對(duì)較小的非政府組織則可以適度放松一些。因此，本文所設(shè)定的新標(biāo)準(zhǔn)便基于以上兩個(gè)方面，即以自治權(quán)力的大小和自治程度的高低來(lái)劃分非政府組織的大類，以涉及領(lǐng)域劃分其下的小類。
（三）依據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)劃分的類型
1．政府主導(dǎo)型的非政府組織本類型是由政府主導(dǎo)其活動(dòng)并享有一定行政權(quán)力的非政府組織的總稱，如村民委員會(huì)、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、學(xué)校等。在當(dāng)今社會(huì)，“小政府、大社會(huì)”的模式已成為政府轉(zhuǎn)變職能、打造服務(wù)型政府的發(fā)展方向，但隨著政府管理職能的相對(duì)弱化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一些領(lǐng)域便會(huì)出現(xiàn)真空地帶，必須由其他組織來(lái)進(jìn)行填補(bǔ)，那么政府主導(dǎo)型的非政府組織便應(yīng)運(yùn)而生。此種類型的非政府組織所涉及的領(lǐng)域通常與國(guó)家政策息息相關(guān)，關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展、人民幸福。可以說(shuō)，部分政府主導(dǎo)型的非政府組織實(shí)際上是以往政府的一部分，承擔(dān)了政府的部分職能。政府職能也不是無(wú)限的，不可能照顧到社會(huì)的方方面面，因此另一部分政府主導(dǎo)型的非政府組織則有效地填補(bǔ)了政府職能的空白。
2．自治性的行業(yè)組織本類型是指在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中相同職業(yè)或行業(yè)的參與者所創(chuàng)立的自律性組織，如中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)、中國(guó)足球協(xié)會(huì)等。現(xiàn)代社會(huì)的飛速發(fā)展催生了眾多行業(yè)和職業(yè)，即使已經(jīng)存在的行業(yè)也與以往大不相同。由于法律的滯后性無(wú)法及時(shí)提供相應(yīng)的法律保護(hù)，這些新興或新生的行業(yè)便需要自治性的行業(yè)組織來(lái)確定行業(yè)內(nèi)部的行為標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)參與人的合法權(quán)益。與上一種類型不同，自治性的行業(yè)組織通常涉及范圍較為狹窄，一般僅限于一個(gè)行業(yè)內(nèi)部，自治性的行業(yè)組織所處理的問(wèn)題通常為專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題。另外，自治性的行業(yè)組織通常都有一套內(nèi)部的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了行業(yè)門檻、獎(jiǎng)罰機(jī)制等。
3．目的特定的公益類組織本類型一般是指那些不把利潤(rùn)最大化當(dāng)作首要目標(biāo)，且以社會(huì)公益事業(yè)為主要追求目標(biāo)的社會(huì)組織，如國(guó)際綠色和平組織、福特基金會(huì)等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以利益最大化作為目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)今社會(huì)，必然會(huì)導(dǎo)致一些社會(huì)群體極為弱勢(shì)，一些社會(huì)問(wèn)題得不到重視，而一些前景廣闊的事業(yè)由于見(jiàn)效緩慢而得不到支持，目的特定的公益類組織則將重心放在以上方面，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡發(fā)展。目的特定的公益類組織所關(guān)注的方向是以上兩種非政府組織容易忽略的部分，可以形成良好的互補(bǔ)。
四、非政府組織在行政法上的定位與責(zé)任承擔(dān)的分析
非政府組織具有組織性和民間性等特征，又以公益性事務(wù)為主，若沒(méi)有法律規(guī)范和制約，必然會(huì)導(dǎo)致挑戰(zhàn)政府權(quán)威，甚至從民間性走向民粹性。可以說(shuō)，非政府組織的發(fā)展，一方面代表了社會(huì)的進(jìn)步，另一方面，如果不對(duì)其進(jìn)行適度的規(guī)制，非政府組織可能形成一股強(qiáng)大的社會(huì)壓力。因此，明確各種非政府組織在行政法上的位置，使其權(quán)力明晰化、規(guī)范化，是引導(dǎo)非政府組織健康發(fā)展的重要舉措。以下將根據(jù)上述新的標(biāo)準(zhǔn)劃分的非政府組織類型，分別闡述。
（一）政府主導(dǎo)型的非政府組織
馬懷德教授在《公務(wù)法人問(wèn)題研究》一文中提到，公務(wù)法人與利用者之間的關(guān)系取決于公務(wù)法人的身份和地位，如果公務(wù)法人以公務(wù)實(shí)施者的身份出現(xiàn)，那么，與利用者之間的關(guān)系屬公法上的關(guān)系，即行政法律關(guān)系；如果公務(wù)法人以民事主體身份出現(xiàn)，則與利用者之間的關(guān)系屬私法上的關(guān)系，即民事法律關(guān)系。
根據(jù)上文所述，政府主導(dǎo)型的非政府組織所擁有的權(quán)力比較廣泛，其職權(quán)主要來(lái)自法律的授權(quán)規(guī)定和行政主體的委托，在一定程度上可以稱之為準(zhǔn)行政主體。該類型的非政府組織在行使上述職權(quán)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)被行政法所調(diào)整。本類型是擁有相當(dāng)權(quán)力的非政府組織，正如上文所說(shuō)，權(quán)力的集中會(huì)產(chǎn)生利益驅(qū)動(dòng)力、滋生腐敗、對(duì)正常的社會(huì)秩序產(chǎn)生威脅甚至可能對(duì)政府和人民產(chǎn)生巨大影響。因此其行政法責(zé)任應(yīng)貫穿該類型的非政府組織的產(chǎn)生、發(fā)展及消滅。我國(guó)專門規(guī)范非政府組織的法律集中表現(xiàn)在對(duì)于社團(tuán)或組織的設(shè)立上，進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，但是針對(duì)非政府組織的運(yùn)作，卻缺少規(guī)范。在將來(lái)的改進(jìn)過(guò)程中，立法者應(yīng)當(dāng)按照行政主體的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。政府主導(dǎo)型的非政府組織所涉及的領(lǐng)域關(guān)系重大，直接影響到國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展，其職能的實(shí)現(xiàn)也夾雜著行政權(quán)的行使，因此應(yīng)當(dāng)將其納入行政法調(diào)整范疇。
以村民委員會(huì)為例，其機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員組成、資金來(lái)源、機(jī)構(gòu)運(yùn)行等自身成長(zhǎng)方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范；其權(quán)力行使的正當(dāng)性、合法性也應(yīng)當(dāng)納入行政法規(guī)制的范圍。但從另一方面來(lái)說(shuō)，政府主導(dǎo)型的非政府組織存在的原因就在于部分替代政府職能，以社會(huì)力量完善社會(huì)管理。非政府組織畢竟不是行政部門，因此不能將其完全納入行政法調(diào)整體系，而是適當(dāng)規(guī)定免責(zé)事由，讓非政府組織能夠有效地參與公共政策。只有給予非政府組織一定的自由度，才能更好地激發(fā)其為社會(huì)服務(wù)的積極性。
（二）自治性的行業(yè)組織
從權(quán)力來(lái)源上來(lái)看，自治性的行業(yè)組織所享有的權(quán)力通常來(lái)自行業(yè)內(nèi)部的約定，當(dāng)然前提是不違反法律的強(qiáng)行性規(guī)定，因此，其享有的權(quán)力類型更加傾向于民事法律關(guān)系的范疇，除非嚴(yán)重侵犯了人的基本權(quán)利和重要權(quán)利，而不宜適用行政法進(jìn)行調(diào)整。但是自治性的行業(yè)組織通常在某個(gè)區(qū)域甚至是全國(guó)范圍內(nèi)都具有極強(qiáng)的影響力，放任其自由發(fā)展有可能阻礙該行業(yè)整體的提高。從行政法的角度觀察自治性的行業(yè)組織，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在組織外部機(jī)構(gòu)的建設(shè)上，在少數(shù)涉及人的基本權(quán)利和重要權(quán)利的方面加以關(guān)注。以中國(guó)足球協(xié)會(huì)為例，協(xié)會(huì)有權(quán)制定各聯(lián)賽間升降級(jí)的規(guī)則、裁判規(guī)則、球員處罰的規(guī)則等，法律不應(yīng)當(dāng)對(duì)行業(yè)內(nèi)部的正常運(yùn)行進(jìn)行干涉，但如果足協(xié)的規(guī)定違反足球行業(yè)發(fā)展的原則，嚴(yán)重危害了俱樂(lè)部或個(gè)人的合法權(quán)益，行政法則可以介入。另外，足協(xié)作為足球行業(yè)的組織部門，其機(jī)構(gòu)的合法性和運(yùn)行的公正性應(yīng)當(dāng)接受行政法的監(jiān)督。
（三）目的特定的公益性組織
目的特定的公益性組織的主要活動(dòng)是致力于社會(huì)公益事業(yè)和解決各種社會(huì)性問(wèn)題。可以說(shuō)目的特定的公益性組織與以上兩種非政府組織的最大區(qū)別在于其公益性和非營(yíng)利性特征最為顯著。例如，美國(guó)福特基金會(huì)的宗旨是：接受和管理資金以用于科學(xué)、教育與慈善目的，一切為了公眾福利，此外無(wú)其他目的。由此可見(jiàn)，目的特定的公益性組織的社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)實(shí)際上與行政權(quán)并無(wú)瓜葛。可以說(shuō)，目的特定的公益性組織是完全依靠其自身的力量。而不是政府或社會(huì)所讓渡的權(quán)力。
