時間：2023-06-16 16:06:13
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法律監(jiān)督類型，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、評查標(biāo)準(zhǔn)
案件評查工作是指評查主體對民行檢察辦案質(zhì)量和效果進(jìn)行的檢查和評價活動，其功能在于使民行檢察工作的內(nèi)在價值在實(shí)踐中得以保障和強(qiáng)化。在民行檢察多元化監(jiān)督模式下，民行辦案評查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映民行檢察法律監(jiān)督的基本屬性和實(shí)踐中制度功能的擴(kuò)張，具體而言，主要包括兩個方面：
（一）履行法律監(jiān)督職能情況
法律監(jiān)督是民行檢察工作的本質(zhì)屬性，無論是法律明確規(guī)定的抗訴監(jiān)督模式還是以檢察工作創(chuàng)新為路徑發(fā)展而來的多元化監(jiān)督模式，都應(yīng)當(dāng)反映出民行檢察工作查控違法的基本內(nèi)容。當(dāng)前，民行檢察實(shí)踐中程序設(shè)計以及案卷歸檔等都是以履行法律監(jiān)督職能情況為依據(jù)的。對此，民行檢察案件評查的首要指標(biāo)就是檢察機(jī)關(guān)在民行辦案中履行法律監(jiān)督職能的情況，具體標(biāo)準(zhǔn)主要包括對案件所反映民事審判和行政訴訟活動中的違法問題是否啟動了相應(yīng)的監(jiān)督手段、監(jiān)督手段能否實(shí)現(xiàn)對違法問題的完全覆蓋、所采用的監(jiān)督手段是否具有與違法問題嚴(yán)重性相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督強(qiáng)度等，其評查依據(jù)包括民事抗訴條件等明確的法律規(guī)定，具有法定性和明確性。
（二）應(yīng)對當(dāng)事人司法訴求情況
當(dāng)事人的主體地位以及由此產(chǎn)生的程序自治性，以司法訴求的形式要求民行檢察工作的制度功能進(jìn)行擴(kuò)張，由此形成民行檢察多元化監(jiān)督模式的內(nèi)在張力和邏輯基礎(chǔ)。這一背景下，民行檢察在審慎監(jiān)督和理性監(jiān)督的同時應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中加強(qiáng)能動性，強(qiáng)化在參與社會治理和化解社會矛盾方面的制度功能。對此，民行檢察案件評查的另一指標(biāo)就是檢察機(jī)關(guān)在民行檢察程序中是否針對當(dāng)事人合理的司法訴求實(shí)現(xiàn)了規(guī)范而有效的制度供給，具體標(biāo)準(zhǔn)主要包括檢察機(jī)關(guān)是否針對當(dāng)事人的司法訴求進(jìn)行審查并啟動相應(yīng)的監(jiān)督程序、審查辦案是否符合當(dāng)事人申訴范圍、當(dāng)事人的司法訴求是否得到滿足以及是否存在纏訪纏訴風(fēng)險等，其評查依據(jù)更著眼于檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)事人的互動關(guān)系，具有針對性和開放性。
履行法律監(jiān)督職能和應(yīng)對當(dāng)事人司法訴求體現(xiàn)了民行檢察工作在公權(quán)和私權(quán)層面上多元化的價值追求，但在多元化監(jiān)督模式下，民行檢察工作中公權(quán)與私權(quán)是可能存在沖突的，這也是訴訟規(guī)律和當(dāng)事人特征等因素決定的。因此檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能過程中需要平衡公權(quán)和私權(quán)關(guān)系，但并不必然同時實(shí)現(xiàn)上述價值追求，故將履行法律監(jiān)督職能和應(yīng)對當(dāng)事人司法訴求作為案件評查的標(biāo)準(zhǔn)并不意味著民行檢察辦案必須同時滿足上述標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，多元化監(jiān)督模式下，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督方式為依據(jù)對不同類型的民行檢察案件設(shè)置不同的評點(diǎn)，才能保證案件評查工作的科學(xué)公正。
二、評點(diǎn)
在當(dāng)前的民行檢察法律制度框架內(nèi)，抗訴是唯一明確規(guī)定的法律監(jiān)督方式，除此之外的多元化監(jiān)督方式均取決于當(dāng)事人司法訴求與檢察機(jī)關(guān)制度供給的互動關(guān)系。筆者將以此為標(biāo)準(zhǔn)對民行檢察監(jiān)督方式進(jìn)行分類，探討不同類型民行檢察案件的評點(diǎn)。
（一）抗訴案件應(yīng)當(dāng)以程序性評查為主
筆者所說的抗訴案件是指按照抗訴程序模式完成審查的案件，不僅是指通過抗訴啟動再審程序的案件，也包括提請抗訴、建議提請抗訴而未獲得上級院支持的案件。在現(xiàn)行的民行檢察制度框架內(nèi)，對于抗訴案件需要遵循“上級抗”的審查模式，即下級院提請抗訴、建議提請抗訴的案件需要由有抗訴權(quán)的上級院決定是否抗訴。也就是說，在抗訴案件的審查程序中，有抗訴權(quán)的上級院必須以抗訴條件為核心對下級院的審查結(jié)論進(jìn)行全面實(shí)質(zhì)審查，這種職能銜接保證了抗訴結(jié)論的審慎性，事實(shí)上，案件評查的內(nèi)容已經(jīng)融入上下級檢察機(jī)關(guān)共同辦理民行抗訴案件的常規(guī)程序中。
鑒于抗訴案件辦理過程中，上級院已經(jīng)在審查程序中從事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采用、實(shí)體結(jié)論等方面對于下級院的審查結(jié)論進(jìn)行了全面實(shí)質(zhì)審查，即體現(xiàn)了案件評查工作促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化、提高辦案質(zhì)量等制度功能。并且上級院作為案件評查的主體之一，相對于本院案件評查還體現(xiàn)出外部監(jiān)督的邏輯，因此更具有權(quán)威性。所以在對于抗訴案件的評查工作中，實(shí)體性評查勢必與上級院履行抗訴審查職能形成工作量的過多重復(fù)。筆者認(rèn)為，無論是上級院還是本院的評查，對于抗訴案件都應(yīng)當(dāng)以程序性評查為主，即主要評查案件的審查程序是否合法、司法文書是否齊整、案卷裝訂是否規(guī)范等內(nèi)容。
此外，抗訴作為當(dāng)前民事訴訟法律制度中唯一明確的檢察監(jiān)督方式，對于民事行政裁判的既判力存在著現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，為避免使民事行政法律關(guān)系陷入不確定狀態(tài)，在抗訴案件的辦理過程中，必須以嚴(yán)格的辦案標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)制保證抗訴案件得出正確的審查結(jié)論，而不應(yīng)當(dāng)依賴事后監(jiān)督作為對抗訴案件質(zhì)量的主要監(jiān)督方式。案件評查顯然屬于事后監(jiān)督的范疇，對抗訴案件以程序性評查為主實(shí)質(zhì)上與抗訴程序的審慎性和謙抑性要求是一致的。
（二）非抗訴案件應(yīng)當(dāng)以實(shí)體性評查為主
在民行檢察實(shí)踐中尤其是基層院民行檢察實(shí)踐中，大量的申訴案件因不符合抗訴條件不能進(jìn)入抗訴審查程序而以息訴等方式進(jìn)行處理，并且隨著民行檢察制度功能的擴(kuò)張，督促、檢察和解、執(zhí)行監(jiān)督等多種辦案方式被納入多元化監(jiān)督模式中。但是多元化監(jiān)督模式在當(dāng)前的民事行政訴訟基本法律中并未明確規(guī)定，在實(shí)踐中多依賴于民行檢察部門的探索和實(shí)踐，體現(xiàn)為民行檢察職能的拓展和民行檢察方式的創(chuàng)新。相對于抗訴案件程序中上下級檢察機(jī)關(guān)的職能銜接，以非抗訴方式辦理民行申訴案件多在本級檢察機(jī)關(guān)完成審查處理程序，該類案件中更加著眼于解決當(dāng)事人具體的司法訴求從而賦予辦案單位更加靈活的程序方式，因此對該類案件辦案情況進(jìn)行事中監(jiān)督和外部監(jiān)督的程度顯然是不及抗訴案件的。據(jù)此，筆者認(rèn)為對于非抗訴案件應(yīng)當(dāng)以實(shí)體性評查為主，以確保該類案件的辦案質(zhì)量。需要指出的是，對于非抗訴案件進(jìn)行實(shí)體性評查，并不是對申訴案件的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行評查，而是對于民行檢察案件關(guān)于能否啟動抗訴程序的實(shí)體性結(jié)論進(jìn)行評查。
法律監(jiān)督是民行檢察工作的本質(zhì)屬性，查控違法是民行檢察工作的基本內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)民行檢察各項(xiàng)功能的基本形式和載體?；诒O(jiān)督理念轉(zhuǎn)變而構(gòu)建的多元化監(jiān)督模式不應(yīng)脫離民行檢察工作的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)容。因此，對于以非抗訴程序模式審查的民行申訴案件，在案件評查中應(yīng)當(dāng)對于事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采用、法律適用、審判程序等內(nèi)容按照民行抗訴條件進(jìn)行全面的實(shí)質(zhì)審查，重點(diǎn)評查檢察機(jī)關(guān)做出的不進(jìn)入抗訴程序的基本實(shí)體結(jié)論正確與否?；诿袷滦姓讣哂械拈_放性特征，并且當(dāng)事人能夠自由處分自己的相關(guān)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)允許辦案人在非抗訴案件的辦理中享有更大程度的自由裁量權(quán)。因此，對于非抗訴案件進(jìn)行實(shí)體性審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)比抗訴審查標(biāo)準(zhǔn)更加寬松，對于一些確實(shí)存在瑕疵的案件，應(yīng)當(dāng)允許采取更加多元化的處理方式。如對于息訴案件，通過評查發(fā)現(xiàn)原審存在程序錯誤，但是當(dāng)事人之間達(dá)成和解協(xié)議并對于申訴案件的原審結(jié)論表示接受，評查主體就無需要求辦案機(jī)關(guān)啟動抗訴程序。
雖然評價標(biāo)準(zhǔn)的一致性是案件評查制度的邏輯基礎(chǔ)，但具體到民事行政檢察工作，強(qiáng)勁的社會需求將越來越多的民行申訴案件納入工作范疇，并由此形成以抗訴為核心的多元化監(jiān)督模，其開放性特質(zhì)決定了難以對適用不同監(jiān)督程序的民行檢察案件歸納出一致的評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，對適用不同程序模式的民行檢察案件設(shè)定不同的案件評點(diǎn)，可以實(shí)現(xiàn)案件評查制度與民行檢察多元化監(jiān)督模式的協(xié)調(diào)。
三、評查程序
民行檢察案件評查工作可以根據(jù)不同的情況采取定期抽查、重點(diǎn)評查和專項(xiàng)評查等形式進(jìn)行，主要評查內(nèi)容包括案件事實(shí)與證據(jù)認(rèn)定、實(shí)體處理、法律適用、辦理程序、法律文書、筆錄制作、裝卷歸檔等，多元化監(jiān)督模式是實(shí)踐中監(jiān)督思路的創(chuàng)新而非對法律規(guī)定的突破，因此監(jiān)督模式的多元化并不會對民行檢察案件評查造成程序上的障礙。筆者認(rèn)為，民行檢察案件評查工作在程序設(shè)計中主要應(yīng)當(dāng)關(guān)注如下兩個問題：
（一）避免對民行案件審查工作的重復(fù)
案件評查工作并非是對民行申訴案件的重新審查，其重心是對民行檢察工作人員及其辦案質(zhì)量的檢查和評價，這事對案件評查工作進(jìn)行探討的基本邏輯前提，因此程序設(shè)計中應(yīng)當(dāng)避免案件評查工作成為對民行案件審查工作的不必要重復(fù)。如對已經(jīng)進(jìn)入抗訴程序的民行案件，因檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督所具有的程序建議性特點(diǎn)，案件的實(shí)體結(jié)論仍依賴于法院的確認(rèn)和處理，外部監(jiān)督的邏輯已經(jīng)內(nèi)含于法院再審程序中，對于該類案件則無需進(jìn)行全面細(xì)致的案件評查。
筆者認(rèn)為，調(diào)整民行案件評查工作的定位可以有效避免其淪為案件審查工作的不必要重復(fù)。案件評查工作不應(yīng)當(dāng)僅是對辦案情況的檢查和評價，還發(fā)揮更大的功能，如通過定期評查對一定時期發(fā)生社會糾紛的重點(diǎn)領(lǐng)域及其特點(diǎn)進(jìn)行歸納；通過重點(diǎn)評查對某一類型案件的現(xiàn)狀、規(guī)律和監(jiān)督方式進(jìn)行總結(jié)；通過專項(xiàng)評查對某一監(jiān)督方式的適用范圍、程序設(shè)計、法律效力等問題進(jìn)行完善等，從而為檢察機(jī)關(guān)完善多元化辦案模式乃至參與社會管理創(chuàng)新提供支持。
（二）尊重必要的程序自治性
民行檢察案件評查工作從基本功能看來應(yīng)當(dāng)定位于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，具體的評查人員并不必然具有高于承辦人的權(quán)威性和說服力。在多元化監(jiān)督模式下，案件承辦人根據(jù)當(dāng)事人的司法訴求及源于當(dāng)事人主體地位的程序自治性，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)啟動相應(yīng)的監(jiān)督方式，在法律尚未對多元化監(jiān)督模式進(jìn)行明確規(guī)定的情況下，這是檢察機(jī)關(guān)辦理民行案件的必然路徑。反映民行檢察辦案社會效果的內(nèi)容因其具有的開放性未必能夠以案卷的形式進(jìn)行固定，案件評查工作所評價的內(nèi)容有可能是不完整的，因此，在民行檢察案件評查工作中，評查主體必須就評查結(jié)論與案件承辦人進(jìn)行充分的溝通，了解承辦人做出審查結(jié)論的依據(jù)和過程，而不能直接否定原審查結(jié)論。
一、增強(qiáng)做好社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的責(zé)任感
按照中央五部門《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》、高檢院《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》以及省政法四部門下發(fā)的《關(guān)于在全省試行社區(qū)矯正工作的實(shí)施意見》等要求，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，努力把社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作提高到一個新水平。
（一）充分認(rèn)識開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的重大意義。社區(qū)矯正是把符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體、民間組織和社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。社區(qū)矯正工作是對原監(jiān)外執(zhí)行罪犯教育、管理、改造方式的有效改革和創(chuàng)新，是貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的具體司法實(shí)踐，目的就是把社區(qū)服刑人員教育轉(zhuǎn)化為遵紀(jì)守法的公民，化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。去年12月召開的全國政法工作電視電話會議提出，深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法，是今年全國政法機(jī)關(guān)的三項(xiàng)重點(diǎn)工作。深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作是今年檢察工作的總體要求，也是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。社區(qū)矯正與三項(xiàng)重點(diǎn)工作密切相關(guān)。高檢院在《關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》中，將檢察機(jī)關(guān)參加社區(qū)矯正工作作為參與社會管理創(chuàng)新、促進(jìn)提高社會管理水平的一項(xiàng)重要工作，要求各級檢察機(jī)關(guān)一要認(rèn)真履行檢察職責(zé)，積極參與社區(qū)矯正試點(diǎn)和推廣工作，保證納入社區(qū)矯正的服刑人員符合法定條件和程序，促進(jìn)建立適應(yīng)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策要求的社區(qū)矯正工作體系。因此，社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作是否有力，是否到位，是衡量檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作是否取得成效的一個重要方面。
（二）把握好檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能定位。立足職能、服務(wù)大局是對全部檢察工作的根本要求。檢察機(jī)關(guān)在開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作中，一定要堅持正確的職能定位，解決好做什么、怎么做的問題，切實(shí)做到不缺位、不越位。在社區(qū)矯正工作中，檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等部門在教育改造社區(qū)矯正對象、減少和避免脫管漏管和重新犯罪、維護(hù)社區(qū)服刑人員合法權(quán)益等方面，雖然目標(biāo)一致，但各自的監(jiān)督對象和具體職責(zé)是不同的。司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象是五種社區(qū)服刑人員，其職責(zé)是對社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督、考察，促使社區(qū)服刑人員遵守法律法規(guī)和監(jiān)督管理規(guī)定，依法對社區(qū)服刑人員進(jìn)行教育矯治。檢察機(jī)關(guān)參與社區(qū)矯正工作，其監(jiān)督對象是司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民法院，以及監(jiān)獄、看守所等有關(guān)部門及其工作人員，其職責(zé)是開展法律監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員在社區(qū)矯正過程中的違法行為，保障社區(qū)矯正工作依法、公正進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)必須要有準(zhǔn)確的定位，正確處理好監(jiān)督與配合的關(guān)系，從履行法律監(jiān)督職能的角度積極參與社區(qū)矯正工作，做到監(jiān)督要到位，配合不越位，真正把社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作落到實(shí)處。
二、創(chuàng)新社區(qū)矯正法律監(jiān)督的方式和途徑
試行社區(qū)矯正本身就是對現(xiàn)行司法體制和工作機(jī)制的改革和創(chuàng)新。社區(qū)矯正法律監(jiān)督也一樣，是一項(xiàng)全新的工作，沒有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗(yàn)可循，需要在摸索中前行，在創(chuàng)新中發(fā)展，不斷更新執(zhí)法理念、創(chuàng)新監(jiān)督方式，依法開展對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督，防止和糾正脫管、漏管等問題，做到全過程監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)矯正工作依法規(guī)范開展。
（一）建立社區(qū)矯正罪犯評估體系。保障社區(qū)安全是社區(qū)矯正工作的重要目標(biāo)，沒有社區(qū)安全就不能實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正的目的。為此，在開展法律監(jiān)督過程中，可探索幫助職能部門建立社區(qū)服刑人員危險評估體系，即配合社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)定期評估每個社區(qū)服刑人員的危險情況，如通過是否有酗酒、吸毒、出入不正當(dāng)場所等行為，確定其是否存在再犯罪危險因素，在掌握其表現(xiàn)和變化情況后，采取相應(yīng)的矯正措施，促進(jìn)矯正目的的實(shí)現(xiàn)。
（二）實(shí)施無縫銜接全程監(jiān)督。針對判決生效、矯正執(zhí)行、檢察監(jiān)督等環(huán)節(jié)銜接不暢的問題，探索建立派駐檢察室與監(jiān)所檢察部門，本地監(jiān)所檢察部門與外地監(jiān)所檢察部門的聯(lián)動機(jī)制，定期核對相關(guān)數(shù)據(jù)及登記報表，使每一名社區(qū)服刑人員，從審判（決定）機(jī)關(guān)到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的交付環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督。加強(qiáng)與有關(guān)職能部門的協(xié)作配合，幫助探索完善監(jiān)督管理的新方法，通過提高矯正工作的科技含量，努力提升監(jiān)管效能，提高法律監(jiān)督能力和實(shí)效。
（三）深入社區(qū)實(shí)行駐地監(jiān)督。即監(jiān)所檢察人員要成為一名“社區(qū)檢察官”，對矯正工作實(shí)行“駐地”監(jiān)督?？商剿鞒闪⑸鐓^(qū)矯正檢察官辦公室，積極參與社區(qū)矯正的各類培訓(xùn)、集中教育活動，以及定期核對、查閱案卷、走訪矯正對象等，對社區(qū)矯正的管理、教育矯正、考核獎懲活動進(jìn)行全方位檢察監(jiān)督，及時了解掌握本地區(qū)社區(qū)矯正工作開展情況，出現(xiàn)問題及時糾正。
（四）確定重點(diǎn)監(jiān)督對象。把不服從矯正機(jī)關(guān)管理、有脫管苗頭，或存在重新犯罪可能的社區(qū)服刑人員確定為重點(diǎn)對象，建議社區(qū)矯正組織要求其每周以固定電話的方式報告活動情況，每月與其本人見一次面，每季度聽取一次社區(qū)服刑人員本人的匯報，摸清他們的思想動態(tài)、生活狀況及就業(yè)情況，對社區(qū)服刑人員存在的各種問題進(jìn)行研究分析，找出解決問題的有效方法。幫助社區(qū)矯正工作部門探索制定個性化教育方案，分類型分階段、分級別的矯正模式，提高教育矯正的針對性和實(shí)效性。
（五）整合資源強(qiáng)化社會監(jiān)督。在開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作中，適時召開新聞會，向社會公布開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的情況，引起社會對社區(qū)矯正工作的關(guān)注。同時，設(shè)立社區(qū)矯正的監(jiān)督舉報電話，為全社會共同參與社區(qū)矯正提供便利渠道，確保社區(qū)矯正工作落到實(shí)處。
體育事業(yè)特別是競技體育行業(yè)由于具有很強(qiáng)的社會影響力，而且運(yùn)動員或運(yùn)動隊(duì)的競技成績將直接關(guān)系到運(yùn)動員個人的經(jīng)濟(jì)利益和個人前途，因此為了追求優(yōu)異成績，許多運(yùn)動員和競技體育從業(yè)人員不惜以身試法，這嚴(yán)重影響到了競技體育的公平原則，而這些不法人員的行為輕者觸犯體育道德、行業(yè)規(guī)范，重者直接觸犯了法律規(guī)定，走上了犯罪道路。未來為了充分保持我國體育事業(yè)發(fā)展的生機(jī)和活力，進(jìn)一步完善司法監(jiān)督機(jī)制便顯得尤為重要。
1現(xiàn)階段我國競技體育行業(yè)出現(xiàn)的違法事件類型及特點(diǎn)
1．1違規(guī)使用興奮劑等違法行為
違規(guī)使用興奮劑等藥品提高比賽成績，不但是當(dāng)前國內(nèi)體育界重點(diǎn)打擊的問題，同時也是世界范圍內(nèi)競技體育行業(yè)共同面臨的一個難題。值得注意的是，在國際反興奮劑工作開展過程中，出現(xiàn)了隱蔽化和高科技化的新趨勢，即運(yùn)動員違規(guī)使用的藥品更加難以檢測、對于運(yùn)動成績提高的作用更為明顯、對運(yùn)動員機(jī)體功能傷害更加嚴(yán)重等特點(diǎn)『1]。近年來，在我國競技體育界還是出現(xiàn)了一批違規(guī)使用興奮劑的違法案件，其中許多運(yùn)動員和教練員被判取消競賽成績，還有一些運(yùn)動員和教練員被行業(yè)協(xié)會處以終身禁賽等嚴(yán)厲的處罰。應(yīng)當(dāng)說，違規(guī)使用興奮劑的違法行為不但違反了體育行業(yè)的競賽規(guī)則，會受到行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的嚴(yán)厲處罰，程度嚴(yán)重的還會觸犯《刑法》關(guān)于和違禁藥品的相關(guān)規(guī)定，要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
1，2著名運(yùn)動員個人出現(xiàn)違法行為
近年來，一些著名運(yùn)動員酒后駕車、酗酒斗毆、傷人致死等違法行為屢見不鮮，造成了極為惡劣的社會影響。應(yīng)當(dāng)說，這些著名運(yùn)動員出現(xiàn)的違法行為，程度較輕的屬于危害社會公共秩序，而程度較為嚴(yán)重的則需要承擔(dān)刑事責(zé)任。造成這種現(xiàn)象的原因，一方面由于這些運(yùn)動員法律意識相對淡漠。另一方面，我們絕不應(yīng)當(dāng)將這種現(xiàn)象單純地視為運(yùn)動員個人原因，現(xiàn)有法律法規(guī)對于競技體育行業(yè)監(jiān)管不到位也是原因之一。
1．3競技體育行業(yè)整體發(fā)展存在嚴(yán)重違法行為
中國足球“假、賭、黑”系列案件已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，隨著案件審理的不斷深入，從球員、俱樂部官員、裁判員到中國足協(xié)的高級官員，一批違法者相繼落人法網(wǎng)，案件的危害程度和涉案金額令人觸目驚心。應(yīng)該說，中國足球行業(yè)的整體發(fā)展本身就存在嚴(yán)重問題，法律監(jiān)管機(jī)制嚴(yán)重缺失，行業(yè)整體發(fā)展嚴(yán)重偏離了現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。作為中國競技體育行業(yè)的一個縮影，中國足球系列案件的確值得我們深入的研究和思考。
2現(xiàn)階段我國體育事業(yè)法律監(jiān)督機(jī)制存在的突出性問題
2．1監(jiān)督制度尚不健全
雖然我國《體育法》已經(jīng)自1995年起頒布實(shí)施，而體育事業(yè)內(nèi)部也相繼頒布了一批行政性管理規(guī)章和條例，我國體育事業(yè)發(fā)展的法律監(jiān)督機(jī)制已初見錐形。但是相對于快速發(fā)展的中國體育事業(yè)來說，現(xiàn)有的法律監(jiān)督制度尚不健全。具體體現(xiàn)在作為上位法和部門法的《體育法》中缺少剛性的制度化條款[2]，對于競技體育行業(yè)中經(jīng)常出現(xiàn)的違規(guī)使用興奮劑、賄賂裁判員等等嚴(yán)重的違法行為，其規(guī)定的處罰僅僅停留在“體育社會團(tuán)體按照章程規(guī)定給予處罰”或“依法給予行政處分”。相對于這些違法行為所帶來的嚴(yán)重后果，這些處罰是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對于一些體育行業(yè)內(nèi)部的行政性規(guī)章來說，其法律效力就更加微弱，特別是一些近年來體育行業(yè)內(nèi)部新近出現(xiàn)的違法行為缺少必要的監(jiān)督規(guī)定，因此說監(jiān)督機(jī)制的不健全是當(dāng)前我國體育事業(yè)法律監(jiān)督機(jī)制存在的最根本問題。
2．2體育行業(yè)管理部門的性質(zhì)難以界定
體育行業(yè)內(nèi)部管理部門的性質(zhì)難以界定是長期以來困擾中國體育界發(fā)展的主要問題之一，這屬于體制遺留問題。以中國足球行業(yè)管理部門——“中國足協(xié)”為例，其本身屬于民間社團(tuán)組織，但是中國足協(xié)高層領(lǐng)導(dǎo)同時兼任國家體育總局足球運(yùn)動管理中心的行政職務(wù)，這樣一來有關(guān)部門在履行法律監(jiān)督職能的過程中，難以根據(jù)相關(guān)規(guī)定采取相應(yīng)的監(jiān)督措施，這就給違法行為的產(chǎn)生和發(fā)展提供了滋生的土壤。
(一)主體地位體系混亂
“民事糾紛與行政爭議的一個重要劃分標(biāo)準(zhǔn)是雙方當(dāng)事人是否是行政機(jī)關(guān)，以及雙方當(dāng)事人的法律地位是否平等”。在傳統(tǒng)訴訟法體系中，形式上法律地位平等的主體之間的非刑事訴訟適用民事訴訟法，法律地位不平等的主體間的非刑事訴訟適用行政訴訟法。隨著社會的進(jìn)步，形式上地位平等的主體可能實(shí)際地位相差懸殊，而形式上地位不平等的主體可能實(shí)際能力平等。這點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)訴訟中表現(xiàn)尤其明顯。
(二)囊括訴訟范圍有限
傳統(tǒng)訴訟法體系確立之時仍是個體經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的時代，整體經(jīng)濟(jì)尚未成為一種獨(dú)立利益。因此對于個體經(jīng)濟(jì)利益與整體經(jīng)濟(jì)利益的訴訟，沒有專門的訴訟法調(diào)整，多借用其他訴訟程序予以處理。當(dāng)借用民事訴訟程序處理時，便極可能會產(chǎn)生個體利益主體忽略整體經(jīng)濟(jì)利益而使其得不到保障，或個體利益主體并不具有足夠的能力使整體經(jīng)濟(jì)利益得到維護(hù)的問題;當(dāng)借用行政訴訟程序處理時，整體經(jīng)濟(jì)利益行為和行政行為就被混淆了，可能導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)行為受到行政措施的威脅。當(dāng)代社會，整體經(jīng)濟(jì)利益已經(jīng)成為社會的基本利益形式，借用其他訴訟程序處理經(jīng)濟(jì)法關(guān)系的訴訟不僅不利于糾紛的解決，同時也會對整個社會關(guān)系的調(diào)整產(chǎn)生影響。
(三)影響法價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
法主要有以下三種價值追求:首先是道義價值，法應(yīng)從人本身的精神需要出發(fā)，以人的理性為工具，充分反映人的主觀需求;其次是實(shí)證價值，法應(yīng)有嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)體系，在司法實(shí)踐中法官能夠識別出不同的規(guī)范間的結(jié)構(gòu)關(guān)系從而正確適用，同時法具有公正性、普遍性和客觀性，能夠在廣大區(qū)域內(nèi)普遍適用，具有確定性、可預(yù)測性和穩(wěn)定性，不受權(quán)力擁有者主觀控制;最后是功利價值，法以人類現(xiàn)實(shí)需要為基本出發(fā)點(diǎn)，通過理性來探尋更大限度使得人類需求得到滿足，充分反映人的客觀需要。在整體經(jīng)濟(jì)利益成為基本利益形式的當(dāng)代社會，處理經(jīng)濟(jì)法關(guān)系的訴訟的程序已是客觀需要與主觀追求的統(tǒng)一，在這樣的情況下傳統(tǒng)訴訟法體系對整體經(jīng)濟(jì)利益保障的缺失，使得程序法對這三點(diǎn)價值目標(biāo)的追求都大打折扣。
二、對我國經(jīng)濟(jì)訴訟的性質(zhì)的思考
關(guān)于我國經(jīng)濟(jì)訴訟的性質(zhì)，我國學(xué)術(shù)界大致有以下五種觀點(diǎn):第一，“民事訴訟”說，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)訴訟與普通民事訴訟的區(qū)別無疑就是它涉及財產(chǎn)，其仍屬于民事訴訟;第二，“行政訴訟”說，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)訴訟的程序?qū)儆谛姓绦?，因此?jīng)濟(jì)訴訟可以認(rèn)為是行政訴訟的一種;第三，“經(jīng)濟(jì)法訴訟”說，認(rèn)為并沒有必要單獨(dú)確定經(jīng)濟(jì)法的糾紛解決機(jī)制，主要適用民事訴訟、行政訴訟的機(jī)制，再以一些帶有經(jīng)濟(jì)法特點(diǎn)特殊制度作為補(bǔ)充即可;第四，“獨(dú)立經(jīng)濟(jì)訴訟”說，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法訴訟應(yīng)當(dāng)作為一種獨(dú)立的訴訟形式存在;第五，“公益訴訟”說，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)訴訟實(shí)質(zhì)上從屬于公益訴訟。第一種和第二種學(xué)說的弊端在上文第一點(diǎn)已闡明，第三種學(xué)說雖然說明了經(jīng)濟(jì)法訴訟的特殊性，但忽略了當(dāng)前整體經(jīng)濟(jì)利益的地位———作為社會基本利益形態(tài)而存在，因此直接將大部分的經(jīng)濟(jì)法關(guān)系的訴訟納入民事、行政訴訟程序之中已是不妥，我們需要研究的恰恰是被第三種學(xué)說忽略的“特殊的經(jīng)濟(jì)法訴訟制度”。第四種學(xué)說的最大問題在于它的依據(jù)主要是目前世界各國出現(xiàn)過的、已存在的體現(xiàn)出國家干預(yù)特點(diǎn)和社會公益性經(jīng)濟(jì)沖突的制度，而實(shí)際上，別國的經(jīng)驗(yàn)并不能直接適用于我國。關(guān)于第五種學(xué)說，經(jīng)濟(jì)訴訟與公益訴訟不應(yīng)是包含關(guān)系，而是交叉關(guān)系。筆者認(rèn)為，后三種學(xué)說都有一定道理但應(yīng)作如下修正:第一，程序法的獨(dú)立必須具備充分的特殊性，經(jīng)濟(jì)訴訟要解決的是整體經(jīng)濟(jì)矛盾，是關(guān)于整體經(jīng)濟(jì)利益方面的糾紛，維護(hù)的是社會整體的財富創(chuàng)造能力，與傳統(tǒng)三大訴訟法有極大的區(qū)別。民事訴訟法調(diào)整個體關(guān)系，維護(hù)社會個體的基本利益;行政訴訟法解決的是整體行政矛盾，維護(hù)整體行政利益;而刑事訴訟法主要強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任重要程度的特殊性，解決的是責(zé)任法中涉及身體責(zé)任的訴訟。第二，程序法必須具備基本的公正要求，必定是保護(hù)權(quán)利和履行義務(wù)提供最公正的評判，任何人不可在自己的案件中妄自裁斷。諸如以上之類的程序法普遍價值追求，經(jīng)濟(jì)訴訟中也是必須遵循的。第三，當(dāng)個體利益主體認(rèn)為其權(quán)利其受到另一個體利益主體或者行政機(jī)關(guān)的侵害時，當(dāng)然選擇民事訴訟程序或者行政訴訟程序作為司法救濟(jì)的主要途徑，若是社會基本經(jīng)濟(jì)秩序與整體經(jīng)濟(jì)利益遭受侵害和損失之時，很可能由于缺少直接利害關(guān)系人或雖有直接利害關(guān)系人，但因其不愿或無法直接，同時一般社會公眾、行業(yè)協(xié)會或其他組織、國家機(jī)關(guān)等也因不具備原告資格而不能訴訟，這種整體經(jīng)濟(jì)利益的損害就難以得到司法救濟(jì)。因此公益訴訟作為經(jīng)濟(jì)訴訟的表現(xiàn)形態(tài)是極其有必要的。而我們一般所稱的“公益訴訟”是指社會個體，直接為了個體經(jīng)濟(jì)利益起到的間接維護(hù)整體經(jīng)濟(jì)利益，或者為直接維護(hù)整體經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的訴訟。經(jīng)濟(jì)法訴訟的范圍包含但不僅限于公益訴訟，下文會對此進(jìn)行詳細(xì)論述。
三、經(jīng)濟(jì)法訴訟體系的構(gòu)建
涉及我國經(jīng)濟(jì)訴訟體系的構(gòu)建，有以下三點(diǎn)必須闡明:享有訴權(quán)的主體、訴的利益、歸責(zé)原則和證明關(guān)系。該部分將要重點(diǎn)論述的經(jīng)濟(jì)訴訟的基本類型是通過享有訴權(quán)的不同主體來劃分，因此先就后兩點(diǎn)作一些簡單的梳理。
(一)經(jīng)濟(jì)法訴訟之訴的利益問題和責(zé)任問題
首先，關(guān)于經(jīng)濟(jì)法訴訟之訴的利益問題，本文已多次提到為整體經(jīng)濟(jì)利益。具體來看，可以分為兩大類型:第一是國家利益，如國有資產(chǎn)流失等;第二類是例如產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)、環(huán)境公害、醫(yī)療損害訴訟等帶有公益色彩的，當(dāng)事人常常缺乏對應(yīng)性和相對性的利益。其次，歸責(zé)原則和證明關(guān)系的問題，經(jīng)濟(jì)訴訟對應(yīng)的是整體經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因而其歸責(zé)原則主要以客觀損害原則和成本比較原則為主，責(zé)任程度的衡量通過個體損害程度和損害補(bǔ)償程度來決定。從證明關(guān)系來看，經(jīng)濟(jì)訴訟的原告承擔(dān)舉證責(zé)任，證明程度應(yīng)當(dāng)是排除合理懷疑。
(二)經(jīng)濟(jì)訴訟的基本類型
欲厘清經(jīng)濟(jì)訴訟的基本類型，必須先明確享有經(jīng)濟(jì)訴訟之訴權(quán)的主體。我國訴訟法領(lǐng)域長期存在誤區(qū)———只有自身合法利益遭受不法侵害的人才具有原告資格的人，這在個體經(jīng)濟(jì)利益占主導(dǎo)的社會是適用的，然而對于整體經(jīng)濟(jì)利益受到的侵害而言，如果仍秉承“直接利害關(guān)系”的原則，那么司法救濟(jì)的作用將幾乎不值一提。筆者認(rèn)為，為維護(hù)整體經(jīng)濟(jì)利益可以提起經(jīng)濟(jì)訴訟的主體有以下三類:個人和社會團(tuán)體，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。由此，經(jīng)濟(jì)訴訟可以分為以下三類，個體或者社會團(tuán)體提起的公益訴訟、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起的經(jīng)濟(jì)訴訟和由國家法律監(jiān)管機(jī)關(guān)提起的經(jīng)濟(jì)訴訟。理論上看，如果僅就公益訴訟而言，享有訴權(quán)的主體可以是個體、社會團(tuán)體以及國家特設(shè)機(jī)關(guān)三類，但如果提訟的主體是國家特設(shè)機(jī)關(guān)，就可以歸入下面兩類經(jīng)濟(jì)法訴訟之中，因此這里所指的“公益訴訟”僅是由個體和社會團(tuán)體提起的公益訴訟。就個體提起公益訴訟而言，最普遍的情形就是直接利害關(guān)系人作為原告，代表包含自己在內(nèi)的廣大同類人的共同利益提訟。但隨著訴權(quán)的放寬，當(dāng)事人無需證明具體的直接的法律利益的存在。由社會團(tuán)體提起公益訴訟已經(jīng)逐漸成為發(fā)展趨勢，社會團(tuán)體的介入是解決社會公益糾紛和維護(hù)社會整體利益的重要條件。第二類是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起的經(jīng)濟(jì)訴訟，目前世界各國的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都享有一定的訴權(quán)。比較典型的有，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會可就影響商業(yè)的不公平或欺騙提訟，英國公平交易局局長可以就侵害消費(fèi)者利益的行為和限制性商業(yè)協(xié)議行為提訟。以上訴訟主要是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對象有類似侵害整體經(jīng)濟(jì)利益行為之時提起。另外一種情形是監(jiān)管對象即侵害整體經(jīng)濟(jì)利益又侵害個體利益，而受侵害的個體未提起或不愿提訴訟或者提訟但卻沒有得到實(shí)際補(bǔ)償?shù)那闆r下，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以為維護(hù)整體經(jīng)濟(jì)利益提起經(jīng)濟(jì)訴訟的同時，附帶要求監(jiān)管對象對受損害個人進(jìn)行補(bǔ)償。第三類是由國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起的經(jīng)濟(jì)訴訟，這里的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)主要指的是檢察機(jī)關(guān)或者實(shí)際享有檢察權(quán)的機(jī)構(gòu)。目前，在我國檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力主要是承擔(dān)部分的偵查權(quán)以及刑事公訴權(quán)，尚不能提起經(jīng)濟(jì)訴訟，但筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為經(jīng)濟(jì)訴訟的原告是可行的，并做以下說明:第一，作為現(xiàn)存的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，哪怕僅僅是談到目前其主要行使的刑事公訴權(quán)的情況之下，作為國家利益和社會公共利益的代表得到一定程度的認(rèn)可，在現(xiàn)有國家機(jī)構(gòu)里難以找出更合適的;第二，應(yīng)與第二類經(jīng)濟(jì)訴訟進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，可能涉及監(jiān)管對象承擔(dān)刑事責(zé)任的、監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身有違反整體經(jīng)濟(jì)利益的行為的以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)不宜履行職責(zé)(應(yīng)對不宜履行職責(zé)的具體情形做出嚴(yán)格規(guī)定)的情況下，由國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提訟。第三，對檢察機(jī)關(guān)參與的經(jīng)濟(jì)訴訟范圍較國外做出更加嚴(yán)格的限制，應(yīng)集中于損害國家經(jīng)濟(jì)利益、對不特定消費(fèi)者造成損害、壟斷等案件。
四、結(jié)論
一、實(shí)行檢察長列席制度的意義
一是可以更直接更有效地進(jìn)行法律監(jiān)督。一方面可以防止和糾正法院承辦人對案件事實(shí)的曲解或匯報案情避重就輕，避實(shí)就虛；另一方面對有意見分歧的案件可以闡明檢察機(jī)關(guān)的意見、觀點(diǎn)和法律依據(jù)，雖然列席會議人員沒有表決權(quán)，但可以通過發(fā)言來影響或說服法院院長、審判委員會委員接受檢察機(jī)關(guān)的意見，至少也可以給審判委員會最終決定提供參考。
二是有利于節(jié)約訴訟資源，提高訴訟效率。檢察長列席審判委員會要充分發(fā)揮作用，從被動列席的角色中轉(zhuǎn)換出來，做到對案件、對法律負(fù)責(zé)。要把列席審委會的討論過程當(dāng)成一個“事中”監(jiān)督的過程。
三是有利于檢察機(jī)關(guān)的工作部署和安排。一旦檢察機(jī)關(guān)的意見和觀點(diǎn)沒有被法院審判委員會采納，法院最終審判結(jié)果與檢察機(jī)關(guān)的期望相距甚遠(yuǎn)，存在定性上或認(rèn)定事實(shí)上的錯誤、量刑畸重畸輕，那么則可盡快研究對策，采用其它途徑進(jìn)行監(jiān)督，如果審委會討論研究的是有關(guān)其它審判工作，檢察機(jī)關(guān)則也可盡快從中了解法院有關(guān)審判工作思路和部署，并以此為借鑒相應(yīng)部署檢察工作。
四是有利于查明案情。針對審判委員會的委員在會前并不了解案情，受辦案人執(zhí)法水平、認(rèn)識能力、工作習(xí)慣等因素的影響，有時匯報材料不能完全反映案情，委員們往往不能詳盡地了解案情，以至在事實(shí)上影響了決策意見，導(dǎo)致案件的錯判。如果檢察長列席審判委員會，就能夠及時對遺漏的案情、檢察機(jī)關(guān)用以指控犯罪的證據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充說明、闡明案件定罪、定性、適用法律依據(jù)，保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施。
二、實(shí)行檢察長列席制度存在的問題
1、法律規(guī)定不完備。檢察長列席審判委員會制度，最早是在1954年《人民檢察院組織法》第十七條規(guī)定的，原文為“最高人民檢察院檢察長列席最高人民法院審判委員會會議，如果對審判委員會不同意，有權(quán)提請全國人民代表大人常務(wù)委員會處理。地方各級人民檢察院有權(quán)列席本級人民法院審判委員會會議。”，在此后的1979年和1983年的《人民檢察院組織法》中再未提及檢察長列席審判委員會制度，反而是現(xiàn)行《人民法院組織法》第十一條規(guī)定了“各級人民法院審判委員會會議由院長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席”。在這里，不但沒有規(guī)定檢察長應(yīng)列席哪些、哪類案件，而且只是說檢察長“可以”列席法院審判委員會，并不是“應(yīng)當(dāng)”或“必須”列席。
2、列席監(jiān)督的范圍不明確。相關(guān)法條沒有明確規(guī)定檢察長列席審委會監(jiān)督的范圍和具體職責(zé)，難免使得法院以此而消極應(yīng)付。
3、缺乏列席的必要程序規(guī)定。檢察長列席審判委員會，檢法兩院必須密切配合，而相關(guān)法律并未規(guī)定具體的操作程序，從而在客觀上影響了這一制度的有效實(shí)施，如檢察長列席審委會由誰決定，法院何時通知檢察院、檢察長在審委會上發(fā)言的內(nèi)容及次序安排。
4、列席的地位、作用不明確。檢察長在列席審判委員會過程中，法律監(jiān)督職能如何發(fā)揮、發(fā)言的地位和作用怎樣，對案件產(chǎn)生什么樣的影響，法院應(yīng)如何采納，產(chǎn)生的分歧怎樣處理等等都不明確，使由此產(chǎn)生的審判監(jiān)督效果具有不確定性。就目前而言，檢察機(jī)關(guān)列席審委會大多還停留在就案論案上，對如何充分利用該項(xiàng)制度，及時了解法院處理有關(guān)案件思路和觀點(diǎn)，及時發(fā)現(xiàn)和深刻反思檢察機(jī)關(guān)自身辦案和工作中乃至履行法律監(jiān)督職責(zé)中存在的缺陷與不足，切實(shí)提高業(yè)務(wù)水平和辦案質(zhì)量的研究總結(jié)不夠，從而使執(zhí)行檢察長列席審委會制度的效果沒有得到充分體現(xiàn)。
5、檢察長列席審委會情況偏少。一是檢、法兩院配合不夠，檢察長列席審委會權(quán)利的行使必須以法院的密切配合為條件，由于檢察長列席審委會缺乏程序上的保障，法院一般不愿意主動要求檢察長列席。二是檢察機(jī)關(guān)對檢察長列席審委會這一權(quán)利的行使重視不夠，缺乏主動性。檢察長可能并不了解審委會討論的時間安排，雖然希望列席但因缺少溝通而錯過時機(jī)。三是檢察機(jī)關(guān)只注重列席審委會對公訴案件的討論，而對民事、行政、經(jīng)濟(jì)等其他類型案件很少列席，在一定程度上縮小了列席的案件范圍。
實(shí)踐中，為加強(qiáng)兩院工作交流、確保人民法院依法公正審理案件、促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)更好地行使法律監(jiān)督權(quán),不少地區(qū)的法檢兩院已達(dá)成共識，進(jìn)行了這方面的嘗試和探索。如浙江省湖州市南潯區(qū)人民法院、人民檢察院聯(lián)合出臺了《關(guān)于檢察長列席人民法院審判委員會的暫行規(guī)定》，對檢察長列席同級法院審判委員會作了硬性規(guī)定。該規(guī)定適用于刑事案件、民商事案件和行政案件，明確了審判委員會討論的必須通知檢察長列席的五類案件，以及可以通知檢察長列席的六類案件，同時，還就檢察長列席審委會的具體程序等方面作了規(guī)定。
三、完善和規(guī)范檢察長列席審委會制度的思考
1、立法完善
完善現(xiàn)行法律法規(guī)，規(guī)范檢察長列席審委會制度，增強(qiáng)法律監(jiān)督權(quán)威性。建議在對現(xiàn)有檢察長列席人民法院審判委員會會議制度相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行必要的修訂與完善的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定檢察長列席審委會的案件范圍、列席的任務(wù)和列席的具體程序，并就檢察長列席審委會會議時的發(fā)言權(quán)和建議權(quán)等問題，作出具有可操作性的規(guī)定，從法律制度上予以保障，增強(qiáng)法律監(jiān)督的權(quán)威性，以便更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對法院審判活動的監(jiān)督作用。從實(shí)踐上看，檢察長列席審判委員會討論案件范圍有以下幾種：（1）是認(rèn)定事實(shí)和適用法律有疑難的案件；（2）是合議庭與檢察機(jī)關(guān)在案件定性定量上有重大分歧的案件；（3）是審判委員會或檢察長認(rèn)為需要列席的其他案件。
2、司法實(shí)踐完善
強(qiáng)化檢察長列席審委會制度，依法行使審判監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)要變被動為主動，凡是法律規(guī)定和檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要列席的案件，檢察機(jī)關(guān)要主動提出檢察長列席審委會的要求。以便更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對法院審判活動的監(jiān)督作用。首先，在日常執(zhí)法工作中，檢察院要設(shè)專職人員經(jīng)常保持與法院審判業(yè)務(wù)工作的密切聯(lián)系，適時掌握法院的審判活動，善于及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)測有必要列席的案件，迅速向檢察長反饋情況，以便提前作好檢察長列席審委會的準(zhǔn)備工作。其次，要靈活運(yùn)用審委會的“列席權(quán)”，當(dāng)檢察長因故不能列席審委會時，檢察長可以委托一名副檢察長代表檢察長列席審委會，使“列席權(quán)”落到實(shí)處。第三，在列席審委會時，檢察長應(yīng)代表檢察機(jī)關(guān)充分行使審判監(jiān)督權(quán)。檢察長可以充分了解案件決議過程，對案件事實(shí)和證據(jù)問題作必要的補(bǔ)充。會后，對審委會的錯誤決定應(yīng)當(dāng)提出監(jiān)督意見，加以糾正。第四，針對目前審判委員會啟動程序不規(guī)范，審判委員會討論案件的數(shù)量過多，一般案件也提交審委會討論，應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)審查提交審判委員會討論的重大疑難案件的制度，區(qū)別重大疑難案件和普通案件，規(guī)范審判委員會的啟動程序。
對檢察長監(jiān)督的內(nèi)容和方式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)依法作出不同的規(guī)定。審判權(quán)由人民法院所獨(dú)享，審委會討論案件的性質(zhì)屬于人民法院對案件的審理活動，根據(jù)《刑事訴訟法》等相關(guān)法律的精神，在審理過程中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是程序問題，而非實(shí)體問題。而對于檢察長監(jiān)督的方式，應(yīng)當(dāng)在審委會結(jié)束后，以檢察機(jī)關(guān)的名義向人民法院提出監(jiān)督的意見。但作為例外，對于檢察機(jī)關(guān)根據(jù)審判監(jiān)督程序提出抗訴的民事、行政案件，應(yīng)當(dāng)允許列席的檢察長發(fā)表對案件的處理意見。這主要是因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)對于已經(jīng)生效的民事、行政案件的判決和裁定可以提出抗訴，是我國的一項(xiàng)獨(dú)特的法律制度。檢察長發(fā)表處理的意見，有利于審判委員會全面、充分了解檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見，作出公正的裁判。檢察長發(fā)表意見的時間，應(yīng)當(dāng)在各委員發(fā)表意見后，主持人總結(jié)審委會意見前。主要是考慮檢察長的意見不應(yīng)當(dāng)對委員發(fā)表意見產(chǎn)生不當(dāng)影響，這與院長應(yīng)當(dāng)最后發(fā)表意見的理由是一致的，也是平等的。
審委會對刑事案件的討論時，應(yīng)由刑事案件的公訴人或者民事行政案件的檢察機(jī)關(guān)的承辦人匯報案件事實(shí)、證據(jù)情況以及法律依據(jù)，防止案件的主審法官在匯報時，匯報不實(shí)或者避重就輕，造成審委會得出錯誤的結(jié)論。
除此之外，在行使監(jiān)督職能的過程中，列席審判委員會的檢察長還應(yīng)對案件管轄、送達(dá)期限、提交程序、審判委員會的組成、到會人數(shù)、審理和表決程序、回避制度的執(zhí)行等進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的意見應(yīng)記錄在審判委員會記錄中。
再次是檢察長列席審判委員會產(chǎn)生的法律效力：
雖然人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，但檢察長或受檢察長委托的副檢察長列席法院審判委員會會議是人民檢察院行使審判監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要措施，是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)，必須引起審判機(jī)關(guān)的充分重視。檢察長列席審判委員會不能只流于形式，要切實(shí)起到應(yīng)有的作用，當(dāng)人民法院和人民檢察院的意見產(chǎn)生分歧時，檢察長列席審判委員會所發(fā)表的意見，雖然不能直接否定合議庭或法院承辦人的意見，但可以促使各審判委員會委員對該案件有全面的認(rèn)識，做出正確的判斷，從而依法做出公正的判決，檢察長列席審判委員會的意見，還應(yīng)當(dāng)記錄到審判委員會的記錄里。如果檢、法兩院意見分歧較大，主持會議的人民法院院長應(yīng)暫時中止審理爭議案件，在法定期限內(nèi)，由相關(guān)部門完善證據(jù)、收集法理依據(jù)，然后再提交審判委員會討論。
(作者通訊地址：廣西南丹縣人民檢察院，廣西南丹547200)
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4、不斷完善監(jiān)督制約機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道，不斷強(qiáng)化群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，用制度來約束各級干部，規(guī)范履職行為。加強(qiáng)管理監(jiān)督，主要是上下級和不同職能部門之間的監(jiān)督，實(shí)行監(jiān)督責(zé)任制，對因監(jiān)督缺失造成職務(wù)犯罪發(fā)生的要追究直接責(zé)任人員的連帶責(zé)任，完善舉報監(jiān)督機(jī)制，鼓勵群眾對林業(yè)部門的違法行為進(jìn)行舉報。
一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督遇到的問題
（一）立法上的缺失
雖然我國《憲法》明確規(guī)定人民檢察院是國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)法律監(jiān)督職能，對國家法律實(shí)施的各個領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督。但是，縱觀我國法律，則沒有檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督的規(guī)定。相反，《人民檢察院組織法》對于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)還做了限制，將范圍限定在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十條和第六十四條，也將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督限制在對行政訴訟及人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行法律監(jiān)督。自2001年以來，我國在實(shí)踐中探索開展了行政執(zhí)法與刑事司法銜接，盡管先后制定出臺了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》以及《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等多項(xiàng)文件規(guī)定，但是這些文件均屬于工作性質(zhì)的規(guī)范性文件，不是嚴(yán)格意義的司法解釋，不具有普遍約束力。而且出臺的文件原則性規(guī)定多，實(shí)務(wù)性規(guī)范少。 因而不利于檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)深入開展檢察監(jiān)督。
（二）監(jiān)督方式單一，缺乏剛性
依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督方式主要有檢察建議和行政抗訴。行政抗訴是檢察機(jī)關(guān)僅對已經(jīng)發(fā)生法律效力的、確有錯誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴，適用范圍有限且屬事后監(jiān)督。檢察建議主要是應(yīng)用于以下兩種情況：一是在行政訴訟中，在監(jiān)督法院行政訴訟審判行為的同時，實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法活動的監(jiān)督；二是對與刑事司法領(lǐng)域銜接的行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，重點(diǎn)是對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件行為的監(jiān)督。監(jiān)督有察看督促之意，但現(xiàn)行法律對檢察建議的法律效力沒有明確界定，檢察建議缺乏法律權(quán)威，相關(guān)單位在接到檢察建議后，完全可以置之不理，無法起到應(yīng)有督促的作用，因而影響監(jiān)督效果。
（三）獲取信息渠道和監(jiān)督手段的欠缺
案件信息是開展有效監(jiān)督的前提，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)獲取行政執(zhí)法案件信息主要依賴于兩法信息共享平臺和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的聯(lián)席會議，但實(shí)踐中，由于種種原因行政執(zhí)法機(jī)關(guān)報送信息不及時、范圍不全面因而極大限制了信息共享平臺的工作效能。 聯(lián)席會議由于形式上、時間上的不固定，造成會議往往流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)信息，這些也嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作開展。同時由于立法中對檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法案件中的的調(diào)卷權(quán)與調(diào)查取證權(quán)沒有明確規(guī)定，調(diào)卷難的現(xiàn)象還較普遍存在，直接影響了檢察監(jiān)督權(quán)的有效行使。
（四）現(xiàn)行體制和機(jī)制對檢察監(jiān)督的制約
領(lǐng)導(dǎo)體制的制約，在現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)雙層領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機(jī)關(guān)對地方行政機(jī)關(guān)存在著機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)等依附關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)為了自身生存發(fā)展的需要，不得不協(xié)調(diào)處理好與各個部門的關(guān)系，監(jiān)督的力度可想而知。監(jiān)督機(jī)制的制約，依照法律規(guī)定，只有最高人民檢察院和上級人民檢察院可以提起抗訴，同級檢察院不能成為抗訴的主體，這導(dǎo)致熟悉案情的檢察機(jī)關(guān)不能適時提起抗訴，在逐級上報的過程中也造成了時間上一定的延后，無法及時確認(rèn)行政行為違法，保障相對人的合法權(quán)益。 專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員的制約。因?yàn)榱⒎ㄉ系目瞻祝蚨斐蓹z察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中缺乏專門的行政執(zhí)法監(jiān)督部門，與行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)的職能被分散在民事行政檢察部門和偵查監(jiān)督部門，監(jiān)督內(nèi)容上也主要側(cè)重于對行政訴訟案件的監(jiān)督和對行政執(zhí)法案件移送的監(jiān)督。這也導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)本就薄弱的監(jiān)督力量更加分散。
二、完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的路徑
黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，進(jìn)一步深化司法體制改革也已成為了上下的共識，借助司法改革的東風(fēng)，進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督格局，充實(shí)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督內(nèi)容完全可以作為檢察機(jī)關(guān)建設(shè)法治中國的重要著力點(diǎn)。
筆者的思路是：修改、完善現(xiàn)行《行政訴訟法》和《人民檢察院組織法》和相關(guān)行政法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的性質(zhì)、地位、范圍、監(jiān)督方式、效力等作出明確的規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，補(bǔ)充有關(guān)檢察監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院與最高人民檢察院協(xié)商制定有關(guān)行政檢察監(jiān)督制度的程序性規(guī)定，增強(qiáng)法律的可操作性。
1.必須弄清的幾個問題：（1）行政檢察監(jiān)督的范圍是全面全程審查，還是僅對部分行政行為審查？（2）行政檢察監(jiān)督的對象是僅指具體行政行為，還是包括抽象行政行為？（3）行政檢察監(jiān)督的內(nèi)容是僅審查合法性行為，還是包括合理性行為？ 對于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的具體范圍，目前理論界仍沒有形成統(tǒng)一意見。筆者認(rèn)為，基于行政權(quán)的廣泛性和自我擴(kuò)張的特性，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)是全面監(jiān)督，同時由于行政權(quán)對執(zhí)行時間要求的緊迫性，因此檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)是全過程的監(jiān)督，但是囿于檢察機(jī)關(guān)人力、物力等資源的限制，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)展開全面全程監(jiān)督既是不現(xiàn)實(shí)，也是不可能的，如何解決這一矛盾？筆者以為可以從監(jiān)督的發(fā)起方式入手，首先在立法上應(yīng)當(dāng)肯定檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的全面監(jiān)督和全過程監(jiān)督，但在程序上可以對監(jiān)督范圍進(jìn)行細(xì)分：一是依職權(quán)審查；二是依申請審查。依職權(quán)審查，審查對象主要是涉及人身自由和財產(chǎn)方面的行政處罰以及行政強(qiáng)制措施。人身自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是公民最重要的兩項(xiàng)憲法權(quán)利，理應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督保護(hù)，而且在現(xiàn)實(shí)生活中，對于侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政權(quán)的監(jiān)督制約也確實(shí)比較薄弱，如限制公民人身自由的行政拘留權(quán)，完全由行政機(jī)關(guān)自己決定，自己執(zhí)行，不受監(jiān)督制約。因此檢察機(jī)關(guān)對此類行政行為主動加強(qiáng)審查，容易為公眾所理解和支持。依申請審查，主要是依據(jù)當(dāng)事人的申請對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查。此類型審查應(yīng)是在當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)手段之后進(jìn)行，對此類審查不宜做范圍限制。
對抽象行政行為的審查當(dāng)前主要是依賴于立法機(jī)關(guān)的審查和行政復(fù)議審查，而審判機(jī)關(guān)尚無權(quán)力進(jìn)行審查，因此有學(xué)者提出抽象行政行為暫不納入檢察監(jiān)督范圍。 筆者以為檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)，在審判機(jī)關(guān)尚不能審查抽象行政行為的情況下，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)不應(yīng)將抽象行政行為納入檢察監(jiān)督范圍。但是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)完全可以將認(rèn)為有瑕疵和錯誤的抽象行政行為提交權(quán)力機(jī)關(guān)審查決定，由權(quán)力機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)予以改正或者撤銷，所以筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該將抽象行政行為納入審查范圍。
對行政行為合法性進(jìn)行監(jiān)督是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義，但檢察監(jiān)督是否包括行政行為合理性審查？行政權(quán)包含自由裁量權(quán)，這是行政機(jī)關(guān)依法享有的專屬權(quán)力，任何機(jī)關(guān)都不得干涉，而且行政事務(wù)紛繁蕪雜，影響因素較多，需要較強(qiáng)的靈活性，而這是檢察機(jī)關(guān)所不擅長的，因此檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)只應(yīng)是合法性監(jiān)督。
三、具體制度和機(jī)制的構(gòu)建
1.構(gòu)建暢通的案件移送制度。信息的共享和流轉(zhuǎn)是開展檢察監(jiān)督的前提和關(guān)鍵。因此首先建立和完善行政執(zhí)法和刑事司法銜接平臺。借助于現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)和法律法規(guī)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)指派專人在固定時間將行政執(zhí)法的的相關(guān)信息上傳到共享平臺，檢察機(jī)關(guān)通過平臺直接獲取監(jiān)督信息。其次通過不定期的聯(lián)席會議制度。行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)就行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題及時溝通交流，形成合力。最后是通過法律知識培訓(xùn)。檢察機(jī)關(guān)利用自己熟悉刑事法律的特點(diǎn)，主動與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系對行政執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，提升行政執(zhí)法能力和水平，減少由于人員的判斷失誤而造成的以罰代刑現(xiàn)象。
【關(guān)鍵詞】社區(qū)矯正 法律監(jiān)督 完善法律與監(jiān)督機(jī)制
近些年，我國在構(gòu)建社會主義和諧社會的時代背景下，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策在司法實(shí)踐中得到了重視和運(yùn)用。在刑事處罰的輕刑化和刑罰執(zhí)行的社會化、非監(jiān)禁化趨勢的推動下，社區(qū)矯正逐步進(jìn)入我國的司法領(lǐng)域。社區(qū)矯正是貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，降低刑罰執(zhí)行成本、提高刑罰執(zhí)行效率的重要司法實(shí)踐，是完善科學(xué)化、人性化的行刑方式，是推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革的重要內(nèi)容，也是最大限度地增加和諧因素，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的需要。社區(qū)矯正是一項(xiàng)復(fù)雜的刑罰執(zhí)行活動，因處于刑事訴訟活動的相對獨(dú)立領(lǐng)域，可能存在權(quán)力濫用及懈怠問題，對其進(jìn)行法律監(jiān)督具有必要性、正當(dāng)性。強(qiáng)化法律監(jiān)督，需要轉(zhuǎn)變理念，嘗試柔性監(jiān)督、參與式管理、情感型司法。
一、當(dāng)前社區(qū)矯正工作存在的不足
(一)觀念滯后，宣傳力度不夠，群眾認(rèn)知度低。
社區(qū)矯正工作雖然從這項(xiàng)制度制定到試行，再到將制定《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》進(jìn)行規(guī)范，由于沒有廣泛向社會宣傳與發(fā)動，只有監(jiān)管、執(zhí)法等部門掌握，社區(qū)百姓根本不了解社區(qū)矯正工作的具體內(nèi)容、目的、意義，不理解社區(qū)矯正工作人員的工作性質(zhì)、方式、方法，特別是在實(shí)行社區(qū)矯正之前就監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，之前由派出所監(jiān)管，交接到司法所后，監(jiān)管方式、方法發(fā)生了變化，而他們的思想還沒有轉(zhuǎn)變過來，認(rèn)為以前就這樣也沒有出事，現(xiàn)在搞這些東西沒有實(shí)際意義。因?yàn)閷ι鐓^(qū)矯正工作缺乏正確的認(rèn)識，導(dǎo)致在社區(qū)矯正的實(shí)施過程中，很多群眾不能接受這種刑罰執(zhí)行模式，在生活中不愿意與矯正對象交流接觸，疏遠(yuǎn)他們，隔離他們，給社區(qū)矯正工作帶來許多困難。同時由于部分社區(qū)矯正工作者存在認(rèn)知上的誤區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)矯正手段過于單一，措施可執(zhí)行性差，難以發(fā)揮社區(qū)矯正的應(yīng)有作用。
(二)社區(qū)矯正制度、內(nèi)容不健全。
目前雖然社區(qū)矯正工作中規(guī)定了矯正對象的電話報到、會客、思想?yún)R報、談話教育、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、季度評審鑒定、公益勞動、請銷假制度等一系列相配套的制度, 基本涵蓋了社區(qū)矯正工作的全部內(nèi)容，但這些制度落實(shí)起來缺乏切實(shí)可行的操作性，具體實(shí)施中受場地、經(jīng)費(fèi)、人員等因素制約，一些制度向集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，談話教育、參加公益勞動、矯正對象的請銷假等制度開展存在困難，社區(qū)矯正的主要工作只表現(xiàn)在矯正對象的接收、電話或書面思想?yún)R報、簽定協(xié)議書、談話教育及走訪調(diào)查等形式上的基本的監(jiān)控，而無法實(shí)現(xiàn)較高矯正水平的“教育”和“矯正”矯正內(nèi)容規(guī)定太籠統(tǒng)、可操作性太差。同時，部分矯正對象因?yàn)樯嬐獬鰧W(xué)習(xí)、外出務(wù)工、經(jīng)商，流動性大，無固定場所，無法參加集中學(xué)習(xí)和公益性勞動，每次的電話匯報，完全是憑矯正對象自己的認(rèn)識，對矯正對象所匯報的內(nèi)容，司法所不可能每次都去核實(shí)，社區(qū)矯正部門又不能實(shí)施跟蹤矯正，很有可能使這一部分人成為放任脫管的狀態(tài)，失去了對矯正對象的制約和監(jiān)管，致使部分社區(qū)服刑人員有令不行、有禁不止，也就難免有些矯正措施和制度形同虛設(shè),達(dá)不到實(shí)際效果 在群眾中造成不良影響，嚴(yán)重破壞了刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性，這種狀況也給檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)帶來很大難度。
(三) 社區(qū)矯正工作人員不足，無經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，影響社區(qū)矯正工作的有效開展。
1.專職人員嚴(yán)重缺乏。社區(qū)矯正工作具體負(fù)責(zé)實(shí)施的主體是基層司法所，承擔(dān)社區(qū)矯正對象的日常監(jiān)督管理，教育矯正和考核獎懲等工作的是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)司法所，而司法所現(xiàn)行的管理體制是司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雙重管理模式，司法所工作人員除了要完成繁重的包括社區(qū)矯正工作在內(nèi)的司法行政職能，同時還要參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，方方面面都要顧及，最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有3人，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有1人，而且還都是兼職，矯正對象從接收到報到登記、監(jiān)督管理、教育矯正和考核獎懲等工作流程一環(huán)緊扣一環(huán)，要完成如此系統(tǒng)而復(fù)雜的社區(qū)矯正工作，司法所工作人員普遍感到力不從心。自開始社區(qū)矯正工作以來，新的刑法實(shí)施以后，經(jīng)法院判決被宣告緩刑罪犯會越來越多、緩刑期限 會越來越長，按目前對矯正對象的接收速度來看，在不增加人員的情況下，如僅靠司法所的1至2個人，即使不履行司法所的其他幾項(xiàng)職能，也很難將社區(qū)矯正工作做好，更談不上矯正的效果和質(zhì)量了，司法所工作人員將無法承受如此繁重的工作壓力，導(dǎo)致社區(qū)矯正有些制度和內(nèi)容流于形式，做虛而不實(shí)的工作。
2.社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)缺乏無保障。社區(qū)矯正涉及多方面的工作，需要一定的經(jīng)費(fèi)予以保障， 社區(qū)矯正工作人員在對矯正對象走訪和審前社會調(diào)查等活動時所產(chǎn)生的交通費(fèi)用，以及在組織社區(qū)服刑人員學(xué)習(xí)、培訓(xùn)時的資料費(fèi)，和矯正對象聯(lián)系產(chǎn)生的通信費(fèi)用等這些工作都因?yàn)橘Y金的缺乏而成了負(fù)擔(dān)。有的時候費(fèi)用都是由社區(qū)工作人員自己埋單，導(dǎo)致社區(qū)工作人中對這項(xiàng)工作缺乏主動性和積極性，盡力所為，缺乏工作的創(chuàng)新，制約了矯正工作的有序開展。
3.辦公場所設(shè)施簡陋。由于社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)投入有限，配套設(shè)施跟不上，開展社區(qū)矯正活動的學(xué)習(xí)、活動、培訓(xùn)沒有場所，導(dǎo)致社區(qū)矯正工作只是簡單停留在轉(zhuǎn)接材料、建立矯正檔案等表面工作上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有專門的辦公室和相應(yīng)的辦公設(shè)施很少，沒有活動學(xué)習(xí)的場所，還有的和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其它綜治部門共用一個辦公室，這在某種程度上制約了社區(qū)矯正工作向制度化，深層次的發(fā)展。
（四）社區(qū)矯正執(zhí)法主體和工作主體分離，導(dǎo)致職責(zé)不明。
根據(jù)《刑法》的規(guī)定，被判處管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督，所在單位或基層組織予以配合。而《中華人民共和國刑法修正案（八）》對管制、緩刑、假釋做出了“依法實(shí)行社區(qū)矯正”的重要規(guī)定。社區(qū)矯正工作主體依法對管制犯、緩刑犯、假釋犯實(shí)施監(jiān)管的具體職責(zé)是什么，如何監(jiān)管，法律沒有明確規(guī)定。監(jiān)管監(jiān)外執(zhí)行罪犯工作是基層公安機(jī)關(guān)任務(wù)重要工作內(nèi)容，在社區(qū)矯正立法細(xì)則出臺之前將公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的五類監(jiān)外執(zhí)行罪犯中的其中三類移交司法所進(jìn)行雙重監(jiān)管，勢必出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，并且大大增加了司法成本。
（五）矯正對象合法權(quán)益保障乏力，監(jiān)督觀念陳舊。
社區(qū)矯正的實(shí)施容易導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用和社會控制網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)中，由于重刑觀念或無明確法律依據(jù)，或人員配備、經(jīng)驗(yàn)不足等原因，未能及時對侵犯矯正對象合法權(quán)利的現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督糾正的情況仍時有發(fā)生。社區(qū)矯正中，矯正對象合法權(quán)利容易被執(zhí)行機(jī)關(guān)所忽視，有時甚至對這些合法權(quán)利不依法定程序而予以侵犯或剝奪，但由于矯正對象合法權(quán)益救濟(jì)程序缺失或渠道不暢，往往得不到及時合理的救濟(jì)。社區(qū)矯正中普遍采用的公益勞動、日常獎懲等矯正措施，直接涉及矯正對象的實(shí)體性權(quán)益，往往由矯正機(jī)構(gòu)和社區(qū)矯正人員操作，缺乏必要的制約，得不到社區(qū)矯正對象的認(rèn)同，影響矯正工作的權(quán)威性，有待于從法律制度上予以規(guī)范和強(qiáng)化。
二、加強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的對策與建議
(一)加大宣傳力度，努力提高社會力量的參與度。
社區(qū)矯正是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，需要社會各方面的支持和參與，要積極通過新聞媒體、宣傳單等多種途徑，加大對社區(qū)矯正工作的正面宣傳，向人民大眾進(jìn)行宣傳有關(guān)社區(qū)矯正工作的性質(zhì)、內(nèi)容、目的和意義發(fā)放宣傳資料，改變?nèi)罕妭鹘y(tǒng)觀念和思想，爭取群眾對社區(qū)矯正工作的理解和支持，消除群眾對社區(qū)矯正對象擔(dān)憂和不安的心理，以便使社區(qū)群眾、社會團(tuán)體組織進(jìn)一步認(rèn)識了解社區(qū)矯正工作在促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定中具有的重要作用，擴(kuò)大社會影響面，增強(qiáng)社會影響力，爭取社會各界的認(rèn)同和支持，進(jìn)而主動關(guān)心、支持、參與社區(qū)矯正工作。大力營造社區(qū)矯正的良好氛圍。
（二）建立健全矯正制度，規(guī)范矯正內(nèi)容，改進(jìn)矯正方式，豐富教育矯正手段。
一是重視教育矯正，通過多種教育形式，引導(dǎo)矯正對象熟悉法律法規(guī)、掌握政策形勢、知曉道德規(guī)范、掌握行為準(zhǔn)則，使其在思想上真誠反思悔過，行動上老實(shí)服刑認(rèn)罪。二是重視心理矯正。根據(jù)矯正對象心理需求，結(jié)合其犯罪歷史、犯罪原因、心理類型、心理特點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)等制定心理矯正個體方案，研究心理矯正執(zhí)行預(yù)案，實(shí)施心理矯正。三是社會公益勞動矯正。根據(jù)矯正對象年齡和身體狀況，靈活采取多種公益勞動形式；根據(jù)矯正對象職業(yè)狀況，具體確定公益勞動時間、程度和方式；根據(jù)矯正對象技能狀況，合理安排公益勞動性質(zhì)、類型和強(qiáng)度。四是制度矯正。根據(jù)服刑情況，建立和完善登記、走訪，考勤、參加公益勞動、思想?yún)R報、以及問責(zé)、考核評議、聯(lián)系會議，思想教育等制度，以保證矯正的效果和質(zhì)量。
（三）進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍建設(shè)，有效地整合矯正工作力量，保障經(jīng)費(fèi)投入，確保社區(qū)矯正工作有效開展。
要對社區(qū)矯正工作者開展經(jīng)常性的培訓(xùn)，不斷提高他們的法律政策水平、專業(yè)知識和從事矯正工作的能力。要充實(shí)和加強(qiáng)基層司法所隊(duì)伍，切實(shí)增加司法所專職工作人員，統(tǒng)一服裝，掛牌上崗、持證上崗。開展社區(qū)矯正工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實(shí)建立以司法所具體實(shí)施，派出所等相關(guān)部門密切配合，村委會（社區(qū)）為骨干，具有社會責(zé)任感和正義感、自愿為社區(qū)矯正工作提供無償服務(wù)的社區(qū)矯正志愿者為補(bǔ)充的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)聘用和配備社區(qū)矯正專職工作者，負(fù)責(zé)做好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理、教育、檔案資料的收集管理等日常工作。在村委會（社區(qū)）組織調(diào)解主任、民兵連長等具有一定法律政策水平的社區(qū)矯正志愿者，對矯正對象實(shí)行跟蹤監(jiān)督管理和情況收集反饋等相關(guān)工作，要加強(qiáng)對社區(qū)矯正工作人員的培訓(xùn)力度，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的指導(dǎo)，使他們具有能夠履行相應(yīng)職責(zé)的能力。要切實(shí)保障經(jīng)費(fèi)投入，將社區(qū)矯正工作人員經(jīng)費(fèi)、行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)等納入財政預(yù)算，并真正落到實(shí)處。加大對社區(qū)矯正工作者培訓(xùn)力度，建立高素質(zhì)的社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍，社區(qū)矯正第一線工作人員的素質(zhì)必須得到切實(shí)保證。
（四）盡快建立和完善社區(qū)矯正相應(yīng)的法律、法規(guī)，完善監(jiān)督工作機(jī)制，確保社區(qū)矯正質(zhì)量。
1.社區(qū)矯正工作寫入刑法后，對社區(qū)矯正的法律性質(zhì)、適用范圍、監(jiān)督管理措施、保障體系、以及對社區(qū)矯正的機(jī)構(gòu)設(shè)置、矯正的內(nèi)容、矯正的程序、各部門的權(quán)力義務(wù)、法律責(zé)任等都要有明確而詳細(xì)的規(guī)定，還需進(jìn)一步完善行刑機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確司法行政機(jī)關(guān)作為刑罰執(zhí)行主體的資格，賦予其全面行使刑罰執(zhí)行權(quán)的職責(zé)和權(quán)力，還要賦予基層司法所工作人員必要的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)， 社區(qū)矯正的工作對象是罪犯，開展社區(qū)矯正工作也是一種執(zhí)法行為，作為具體從事社區(qū)矯正工作的司法所工作人員，應(yīng)當(dāng)著制式服裝、持證上崗，對矯正對象脫管、漏管或違法對抗時，可以行使必要的強(qiáng)制管理手段，才能彰顯法律的嚴(yán)肅性，也才更有利于社區(qū)矯正工作的有效開展。
論文摘要本文總結(jié)檢察機(jī)關(guān)在開展訴訟監(jiān)督方面存在的一些突出問題，即訴訟監(jiān)督理念尚不成熟、訴訟監(jiān)督范圍有待拓展、訴訟方式被動、缺乏剛性等，并結(jié)合司法實(shí)踐提出改進(jìn)建議。
一、訴訟監(jiān)督概述
訴訟監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)λ痉ㄔV訟活動過程中發(fā)現(xiàn)違法、糾正違法的活動，包括刑事訴訟活動中對偵查活動、審判活動和刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督以及民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，因?yàn)橹饕轻槍?、法院、司法行政部門的司法行為的監(jiān)督，也被稱為適用法律的監(jiān)督。①可以看出，所謂訴訟監(jiān)督，就是檢察機(jī)關(guān)通過提起訴訟或參與訴訟的方式來履行法律監(jiān)督職責(zé)，是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的重要方式和組成部分。訴訟監(jiān)督對于促進(jìn)司法公正、消除司法腐敗，維護(hù)法律的統(tǒng)一實(shí)施具有重要的意義。但是由于諸多方面的制約，檢察機(jī)關(guān)在開展訴訟監(jiān)督時還存在一些突出問題，影響訴訟監(jiān)督職能的發(fā)揮。
二、訴訟監(jiān)督在司法實(shí)踐中存在的突出問題
（一）訴訟監(jiān)督的理論體系尚不成熟
訴訟結(jié)構(gòu)的基本要求之一就是訴訟應(yīng)存在三方關(guān)系，否則就是兩方的行政管理關(guān)系，并要求控辯平等。在我國的刑事訴訟等腰三角形結(jié)構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)被定位為兼具公訴、訴訟監(jiān)督這樣兩個職能的機(jī)關(guān)，而不是單純的公訴機(jī)關(guān)，該種規(guī)定是否違背控辯雙方平等武裝的原則？其合理性、正當(dāng)性為何？部分學(xué)者對此提出質(zhì)疑，以訴訟職能與法律監(jiān)督不能共存于同一主體為主要理由，建議限制、取消檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)。因而，如何回應(yīng)上述質(zhì)疑就成為檢察機(jī)關(guān)有效行使訴訟監(jiān)督權(quán)的一個首要問題。
（二）訴訟監(jiān)督的對象范圍有待開拓
現(xiàn)有的訴訟監(jiān)督法律規(guī)范中，關(guān)于監(jiān)督權(quán)限范圍的規(guī)定容量較小，大量訴訟行為游離于檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督之外。
就刑事案件而言，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督貫穿了刑事訴訟的全過程，包括對審前程序、審判程序、執(zhí)行程序等方面的監(jiān)督，但在司法實(shí)踐中，這一范圍被人為限制得較小。具體表現(xiàn)為：在刑事立案監(jiān)督方面，僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)有案不立的問題，而對不應(yīng)立案而立案的情況如何監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定；法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)能否對刑事自訴案件進(jìn)行訴訟監(jiān)督；在法院決定逮捕和變更強(qiáng)制措施程序、死刑復(fù)核程序等方面，檢察機(jī)關(guān)能否進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定均有所欠缺。
在民事和行政訴訟領(lǐng)域中，雖然原則上規(guī)定檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的作用范圍涵蓋整個民事審判活動或整個行政訴訟過程，但檢察機(jī)關(guān)無權(quán)提起或參與民事或行政訴訟，監(jiān)督內(nèi)容僅限于生效的民事、行政裁判，極大的制約了監(jiān)督的效果。
（三）訴訟監(jiān)督方式被動、缺乏剛性，制約了監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)
現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以采用的監(jiān)督方式存在如下問題：第一，監(jiān)督方式被動。就審前程序的監(jiān)督而言，②檢察機(jī)關(guān)主要是通過書面審查案卷的方式進(jìn)行，這種被動的方式很難發(fā)現(xiàn)其中的違法行為；現(xiàn)行法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件偵查時享有技偵權(quán)，影響了偵查效果；沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在對民行案件進(jìn)行監(jiān)督時享有調(diào)閱案卷的權(quán)力，使得監(jiān)督流于形式；第二，監(jiān)督方式的事后性。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)多以抗訴形式對“確有錯誤的”生效案件提起事后監(jiān)督，即使對審前程序進(jìn)行的監(jiān)督，也多是在發(fā)現(xiàn)違法行為時提出糾正違法意見或檢察建議，此時，違法行為已經(jīng)發(fā)生，侵害結(jié)果已經(jīng)造成，訴訟監(jiān)督的成本較高；③第三，監(jiān)督方式缺乏約束力。我國檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督是一種程序性的監(jiān)督，其功能一般是啟動相應(yīng)的法律救濟(jì)程序或提出相應(yīng)的違法糾正意見，而缺乏必要的保證措施（沒有明確規(guī)定被監(jiān)督機(jī)關(guān)接受法律監(jiān)督的義務(wù)和不接受監(jiān)督的后果），訴訟監(jiān)督的目標(biāo)需要其它機(jī)關(guān)的配合與制約才能實(shí)現(xiàn)。④如果被監(jiān)督者消極推諉，檢察機(jī)關(guān)也無能為力，極大地影響了訴訟監(jiān)督的效果。
三、訴訟監(jiān)督機(jī)制的完善建議
（一）檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的法理解讀
針對本文提出的第一個問題，筆者認(rèn)為，基于我國檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)具有以下特點(diǎn)，其可以在行使公訴權(quán)時進(jìn)行訴訟監(jiān)督：
第一，審前程序的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的起訴工作雖與偵查機(jī)關(guān)的偵查活動具有目標(biāo)上的統(tǒng)一性，但檢察機(jī)關(guān)的審查批捕、審查起訴及起訴工作本身就帶有對偵查活動進(jìn)行監(jiān)督，加以制約的性質(zhì)。⑤司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依法收集有利于犯罪嫌疑人的證據(jù)、不批準(zhǔn)逮捕、不起訴等活動就是對偵查活動進(jìn)行監(jiān)督的最好例證。同時，檢察機(jī)關(guān)也從多個方面進(jìn)行改革，以消除外界提出的種種質(zhì)疑，比如廣泛推行的人民監(jiān)督員制度，職務(wù)犯罪案件審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)上移一級的規(guī)定等。
第二，審判階段的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)如果在庭審中發(fā)現(xiàn)有違法情形，應(yīng)當(dāng)在庭后向法院提出書面監(jiān)督意見；同時，該種監(jiān)督僅是程序性的監(jiān)督，其效力只是引起一定的糾錯程序，最終取得的效果要看法院（或其上級法院）是否認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及采取的糾錯方式，因此，檢察機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的法律監(jiān)督職能并不會對審判的權(quán)威性形成挑戰(zhàn)。
第三，被告人一方也可以監(jiān)督法庭的審判活動，發(fā)現(xiàn)違反法定程序時有權(quán)提出糾正意見；在認(rèn)為法院的判決有錯誤時還可以通過提出抗訴或申訴的方式進(jìn)行監(jiān)督，只不過被告人的上述監(jiān)督非法定意義上的訴訟監(jiān)督而已。由此來看，檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟監(jiān)督權(quán)也沒有違背控辯平等的原則。
綜上，我國檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能具有其中國特色，與其享有的追訴職能不會產(chǎn)生沖突。
（二）訴訟監(jiān)督的對象范圍如何拓展
在刑事訴訟方面，第一，賦予檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)立案而立案案件的監(jiān)督權(quán)。對此，《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定》（試行）第六條至第九條作出較為詳細(xì)的規(guī)定，建議將來修改刑訴法時采納；第二，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對自訴案件享有監(jiān)督權(quán)。部分自訴案件的被害人由于缺乏偵查手段，在取證等方面收到諸多限制，制約了其有效行使訴權(quán)；同時，由于審判程序的簡化，發(fā)生違法行為的幾率增加，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對自訴案件享有監(jiān)督權(quán)就可以克服上述兩方面的弊端。
在民行案件方面，比較一致的認(rèn)識就是賦予檢察機(jī)關(guān)民事、行政公益訴訟的起訴權(quán)，即在國家利益、公共利益受到不法侵害時，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益或社會利益的代表，作為原告提起訴訟，啟動民事訴訟程序，從而使受侵害的國家利益、公共利益獲得有效的救濟(jì)。
（三）改進(jìn)訴訟監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督的主動性，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督的效果
摘 要：在風(fēng)險社會的時代背景下，檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新既是現(xiàn)實(shí)的需要，也具有法理上的正當(dāng)性。從法哲學(xué)的角度對檢察機(jī)關(guān)在參與社會管理過程中遇到的核心問題進(jìn)行分析，并作出相應(yīng)的回應(yīng)，從而逐步完善檢察制度的具體建構(gòu)。
關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；社會管理創(chuàng)新；法哲學(xué)；功能期待
中圖分類號：D926.32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）08/09-0153-05
推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)，是適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，加強(qiáng)和改進(jìn)社會管理的必然要求。實(shí)現(xiàn)社會和諧，建設(shè)美好社會，是履行檢察職能的應(yīng)有之義，積極參與社會管理創(chuàng)新是檢察機(jī)關(guān)履行職能又一重要舉措。筆者擬從法哲學(xué)的角度，就發(fā)揮檢察職能，積極參與社會管理創(chuàng)新，提高社會管理水平作一番探析。
一、風(fēng)險社會：檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的時代背景
風(fēng)險社會理論為德國社會學(xué)家貝克所創(chuàng)立。他以反思現(xiàn)代化為視角，按照風(fēng)險分配、個體化法則、科學(xué)和政治的衰微這樣的思路展開其風(fēng)險社會的理論。關(guān)于風(fēng)險社會，貝克認(rèn)為，現(xiàn)代世界正在從“工業(yè)社會”向“風(fēng)險社會”轉(zhuǎn)變，“風(fēng)險社會”是現(xiàn)代社會發(fā)展的一個階段。所謂“風(fēng)險社會”，是指在后工業(yè)化時期，隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，產(chǎn)生于人類實(shí)踐活動的各種全球性風(fēng)險和危機(jī)對整個人類生產(chǎn)生活乃至對人類的生存和發(fā)展造成嚴(yán)重威脅，而人類對此又失去掌控的一種狀態(tài)。［1］
風(fēng)險社會中的風(fēng)險具有不確定性、全球性，以及后果的不可預(yù)測性。當(dāng)一個社會具有“風(fēng)險導(dǎo)向”時，勢必伴隨著作出有風(fēng)險性決定的人們與承受風(fēng)險影響的人們之間乖離的現(xiàn)象，同時也經(jīng)常發(fā)生起因于對風(fēng)險程度的不同評估的糾紛，例如振興產(chǎn)業(yè)政策與防止公害政策之間的沖突，或者醫(yī)患關(guān)系的緊張。尤其是在決策過程不透明、群眾參與不充分的場合，進(jìn)行風(fēng)險選擇的決定者與決定的被影響者之間很容易產(chǎn)生矛盾――決定者犯錯而逍遙，被影響者無辜而遭殃，如此不公的結(jié)局當(dāng)然要讓被影響者對決定者抱有強(qiáng)烈的不安、不信以及不滿。這樣的抵觸情緒又會反過來大幅度加大決定者的風(fēng)險、減少公共選擇的正當(dāng)性，在某些場合還會誘發(fā)被影響者的抵制行為乃至大規(guī)模的群體沖突，導(dǎo)致社會秩序的危機(jī)和政府緊急事態(tài)。［2］可以說，在風(fēng)險社會語境下，人類的關(guān)注重點(diǎn)已經(jīng)從舊工業(yè)文明范式下的財富考量轉(zhuǎn)向了新風(fēng)險文明范式下的風(fēng)險評估和規(guī)避。
作為一個處于高速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程之中的大國，我國面臨的社會風(fēng)險管理任務(wù)更加艱巨。轉(zhuǎn)型時期體制滯后的內(nèi)在性挑戰(zhàn)、環(huán)境變化的外在性挑戰(zhàn)以及全球化的國際性挑戰(zhàn)并存，前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的社會結(jié)構(gòu)特征的交織存在，造成了風(fēng)險類型的多樣、風(fēng)險主體的多元以及風(fēng)險關(guān)系的復(fù)雜。在風(fēng)險社會中，檢察權(quán)作為一種常態(tài)化的國家反應(yīng)，保障和促進(jìn)生活共同體安全，檢察機(jī)關(guān)是憲法確認(rèn)的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是行使法律監(jiān)督權(quán)的唯一主體。在轉(zhuǎn)型時期社會急劇變化的進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)既是社會穩(wěn)定的保障力量，也是社會穩(wěn)定的建設(shè)力量。為防范和化解社會風(fēng)險，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極參與社會管理創(chuàng)新，承擔(dān)起更多的社會責(zé)任。
二、檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的正當(dāng)性
1.檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新符合檢察權(quán)的內(nèi)在屬性
檢察機(jī)關(guān)是國家政權(quán)的重要組成部分。從檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生、發(fā)展的歷史過程來看，檢察機(jī)關(guān)是國家政權(quán)架構(gòu)與社會治理格局中存在的一條救濟(jì)權(quán)利、保障安全、穩(wěn)定秩序的制度通道，人們的法律要求可以進(jìn)入這條通道獲得救濟(jì)，各種沖突也可以融入其中得到某種程度的解決。檢察權(quán)同時也是法的實(shí)施的重要方式之一，是通過向社會拓展正義促進(jìn)社會秩序及其變遷的張力結(jié)構(gòu)。作為政治系統(tǒng)中發(fā)展著的一個部分，檢察權(quán)隨著社會秩序的生成和變遷已經(jīng)不僅僅是通過具體案件的處理，使公民的權(quán)利在一定程度上得以還原的內(nèi)在機(jī)制，而且已成為社會政治發(fā)展的重要的主導(dǎo)性變量和動力資源，影響和決定著社會政治的實(shí)際進(jìn)程和方式?，F(xiàn)代意義上的西方檢察機(jī)關(guān)隸屬于行政部門，其職權(quán)被認(rèn)為是一種行政權(quán)的行使，所以具有社會管理職能是其本質(zhì)屬性。我國檢察制度雖獨(dú)具特色，但回溯其歷史根源，即從中國古代御史制度中也可以找到社會管理的影子。我國現(xiàn)今檢察制度采用法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而不是單純公訴機(jī)關(guān)的定位，本身就是對這種歷史傳統(tǒng)的延續(xù)，同時也肯定了其具有一定的社會管理屬性。［3］
2.檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新體現(xiàn)了和諧社會的終極價值追求
法治是和諧社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)和科學(xué)發(fā)展的保證與基石，和諧社會無不與檢察職能有著內(nèi)在聯(lián)系。法治的制度化很大程度要借助檢察機(jī)關(guān)的公共權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)公共權(quán)力的使命在于，當(dāng)某些當(dāng)事人因利益或合意而出現(xiàn)糾紛時，它為之裁判；當(dāng)有人以不當(dāng)方式侵損他人利益時，它予以救濟(jì)；當(dāng)某些合意可能或?qū)嶋H上已損害社會公共利益時，它制止或給予懲治。這樣，檢察機(jī)關(guān)的公共權(quán)力便在法治由自發(fā)、原初狀態(tài)而至成長、發(fā)展的過程中，成為了必不可缺的重要因素。公平正義能否實(shí)現(xiàn)是衡量社會和諧與否的重要尺度。檢察機(jī)關(guān)“加強(qiáng)法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題符合構(gòu)建和諧社會的要求，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義，建設(shè)社會主義法治社會的客觀需求。檢察機(jī)關(guān)在社會管理創(chuàng)新中應(yīng)當(dāng)利用法治、規(guī)則和程序，來調(diào)整和社會關(guān)系，消弭矛盾和沖突，促進(jìn)社會和諧。
3.檢察監(jiān)督與社會公共管理具有價值上的趨同性
良好的社會管理模式是以法律來構(gòu)建社會管理的基本框架，以法律秩序和法律規(guī)范為支持，以形成良好的法治環(huán)境，社會主體的行動井然有序。法律是社會公共管理的載體也是客體，使社會公共管理在法律領(lǐng)域的表現(xiàn)必須通過立法賦予司法機(jī)關(guān)的權(quán)力對涉及規(guī)范法律的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，以最大限度地實(shí)現(xiàn)立法的目的和法律的價值。我國憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。作為國家政權(quán)的工具和必要保障，檢察機(jī)關(guān)自產(chǎn)生之日起就作為廣義的政府范疇參與對公共事務(wù)的管理，為整個社會運(yùn)行提供法制、秩序和公正的保障。應(yīng)該說作為公共管理的主體之一，檢察機(jī)關(guān)參與社會公共管理的方式，從管理的本質(zhì)而言，是一種間接的方式。它是通過對公共權(quán)力的約束和監(jiān)督，保證公共權(quán)力沿著法治的軌道運(yùn)行來間接地實(shí)現(xiàn)對社會的管理。不斷強(qiáng)化對公民權(quán)利的保障功能，是法治發(fā)展的共同規(guī)律，也是檢察制度和社會公共管理制度共同的發(fā)展趨勢，兩者的內(nèi)涵雖然不同,但在價值取向上卻有著共同的追求。
4.檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新體現(xiàn)了回應(yīng)型法的特征
法律應(yīng)對社會改革和變遷起指導(dǎo)作用、保障作用和推動作用，或者說，法律應(yīng)對社會的發(fā)展變化及時作出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，這便是回應(yīng)型法的應(yīng)然的時代要求。法律的目的就是更多地回應(yīng)社會的需要，使法律機(jī)構(gòu)能夠更完全、更理智地考慮那些法律必須從它們出發(fā)并且將被運(yùn)用于它們的社會事實(shí)。［4］檢察機(jī)關(guān)在參與社會管理創(chuàng)新過程中，要以積極的姿態(tài)為社會主體搭建一個公共的平臺，使得各種訴求在這一空間得以充分表達(dá)和協(xié)商。檢察機(jī)關(guān)不但要關(guān)注個案的處理和當(dāng)事人的個體權(quán)利，還要關(guān)注個案背后的體制性因素和社會意義，不但要追求個案的實(shí)體和程序正義，更要為實(shí)現(xiàn)社會體制轉(zhuǎn)型和社會的普遍正義發(fā)揮積極的作用。
三、檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新所引發(fā)的法哲學(xué)問題點(diǎn)
現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期的社會急劇變化，呈現(xiàn)出利益主體多元化、權(quán)利要求的內(nèi)容不斷擴(kuò)大等趨勢，這是檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的法治背景。法治是有特定價值基礎(chǔ)和價值目標(biāo)的法律秩序。偉大思想家亞里士多德很早就揭示：“法治應(yīng)包含兩重意義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。我國“法治國家”目標(biāo)的確立，突出了弘揚(yáng)法治、摒棄人治的目標(biāo)，意味著法律至上和法律權(quán)威的確立。
檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新只有以法治理念為指導(dǎo)，以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐，才能真正實(shí)現(xiàn)最佳的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新既不同于宏觀的國家管理和政府管理，也不同于私法領(lǐng)域里的私權(quán)利管理，它既有國家公權(quán)力管理的特性，也有私權(quán)利管理的社會權(quán)力管理特性，既有宏觀的管理形式，也有微觀管理方面的特征。因此，檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，在理論上會涉及到政治學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)等多種學(xué)科，也會涉及到對私益與公益、公平與效率、自由與秩序等目標(biāo)價值的的兼顧和權(quán)衡。可以說，檢察機(jī)關(guān)如何推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，帶動社會管理多元化體系的完善，是一項(xiàng)重要使命，也是一個全新的課題。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，應(yīng)深入研究檢察權(quán)的運(yùn)行實(shí)際；在推動建立現(xiàn)代檢察體系理念的引領(lǐng)下，從法哲學(xué)的高度提出須予回應(yīng)的核心問題。
1.核心問題之一：權(quán)力制約秩序的完善
從法哲學(xué)的角度，權(quán)力是指個人、集團(tuán)或國家，按其所希望的方式，貫徹自己的意志和政策，控制、操縱或影響他人行為的能力。國家的權(quán)力，即為社會上占支配地位的階級或集團(tuán)所擁有，通過正式的政治設(shè)施行使的權(quán)力，處于權(quán)力體系的核心位置。權(quán)力的運(yùn)行有雙重效應(yīng)，既可能為社會帶來利益，也可能對社會造成危害。一般而言，沒有界限和不受制約的權(quán)力對社會造成危害的可能性極大，而軟弱無力的權(quán)力也無法維護(hù)公民的自由和社會正義。權(quán)力的權(quán)威和界限需要在理論上進(jìn)行富有成效、確實(shí)可行的理論論證。從制度層面，關(guān)鍵在于建立一種能有效約束權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力行使的權(quán)力制衡秩序。
法律監(jiān)督權(quán)在維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會正義中具有普遍性和統(tǒng)一性。在社會公共管理中，由于政府是公共管理的主體，必然引起公權(quán)力的介入，存在權(quán)力被擴(kuò)張和濫用的可能性，迫切需要“權(quán)力制約權(quán)力”的制度性監(jiān)督。法律監(jiān)督權(quán)的作用和功能涵蓋整個行政和司法領(lǐng)域，它通過對刑事、民事和行政訴訟活動的監(jiān)督，加強(qiáng)對司法權(quán)力的監(jiān)督與制約，維護(hù)司法公正和社會正義；通過對職務(wù)犯罪的偵查，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約，維護(hù)社會和政治秩序的穩(wěn)定性。如何結(jié)合中國行政權(quán)力的現(xiàn)狀和運(yùn)行實(shí)際，建構(gòu)權(quán)力法定的國家行政權(quán)力配置及權(quán)力運(yùn)行體系是檢察監(jiān)督的一項(xiàng)實(shí)質(zhì)要求，如何在法哲學(xué)層面上回應(yīng)這種要求、促使權(quán)力制衡秩序的實(shí)現(xiàn)，是極其重要的理論前沿問題。
2.核心問題之二：社會公益的實(shí)現(xiàn)
公共利益不僅是一種理性的道德意蘊(yùn)的訴求，更是對豐富的社會生活世界中制度安排和政策考慮的價值性選擇，也是法律的現(xiàn)實(shí)政策路徑選擇。公益價值支配和主導(dǎo)著公權(quán)力機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，是指導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)運(yùn)作的基礎(chǔ)性原則，它要求國家擁有的各種權(quán)力必須有利于公眾的整體意志和最大多數(shù)人的普遍期待。公共利益提供了政府或者制度長期存在的基礎(chǔ)。一切公共權(quán)力，包括制度、措施等，都應(yīng)該是為了公共利益。公益原則是檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生和存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)是社會管理制度中公共權(quán)力進(jìn)行分工的結(jié)果，是司法分權(quán)與制衡的產(chǎn)物。在現(xiàn)代訴訟中，檢察機(jī)關(guān)和訴訟制度存在的基礎(chǔ)和正當(dāng)性在于維護(hù)公共利益。
近年來，法學(xué)界對檢察機(jī)關(guān)能否擁有啟動司法程序，參與民事訴訟和行政訴訟的權(quán)力多有論爭，如果從公共利益理論出發(fā)，答案不言自明。檢察機(jī)關(guān)作為公益代表，其活動范圍不應(yīng)局限于刑事訴訟領(lǐng)域，應(yīng)廣泛地參與涉及公益的訴訟。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)由“以刑為本”向依法全面維護(hù)社會公益方面拓展?，F(xiàn)代意義上的檢察監(jiān)督不僅僅在于糾錯，同時還有保障功能、表述公共政策以及實(shí)現(xiàn)公共利益等功能。由此可見，在檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新中，如何推動建立一系列實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的法律制度，如何推動基于滿足社會公共需要的目的而建立公平、有效的實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的分配模式和相關(guān)制度也是法哲學(xué)應(yīng)該面對的問題點(diǎn)之一。
3.核心問題之三：人權(quán)保障
一般認(rèn)為，基本人權(quán)包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、人身自由權(quán)，政治權(quán)利，經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利等內(nèi)容，這些權(quán)利不僅是現(xiàn)代社會人所必須，而且也為國際社會所普遍認(rèn)可，憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利就是人權(quán)內(nèi)容的憲法化。我國憲法明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中對公民的基本權(quán)利用作了全面的規(guī)定，許多部門法律又都以憲法為基礎(chǔ)作出詳細(xì)具體的規(guī)定，使侵犯公民權(quán)利的行為能夠得到追究。《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定，人民檢察院“保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民利和其他權(quán)利”，這明確了檢察機(jī)關(guān)在公民權(quán)益保護(hù)中的具體任務(wù)和作用。
保障人權(quán)是全球化時代法治國家立法的必然含義，而中國以往檢察權(quán)對人權(quán)的保障尚存有某些觀念障礙。惟有認(rèn)真梳理、反思和檢討檢察立法在觀念層面的誤區(qū)，并在價值觀念上真正融入人權(quán)保障之意蘊(yùn)，才能真正實(shí)現(xiàn)檢察立法中人權(quán)觀念的嬗變和更新。另一方面，如果沒有相應(yīng)檢察權(quán)觀念的變革，關(guān)涉人權(quán)保障的檢察立法的真正貫徹也必然會舉步維艱、流于形式。受強(qiáng)調(diào)社會利益之傳統(tǒng)價值觀念的影響和階級斗爭思維定式的制約，中國以往的檢察權(quán)長期偏重于追求懲治犯罪，而忽視了對犯罪嫌疑人、被告人、犯罪人甚至普通公眾權(quán)利的保障。然而，現(xiàn)代司法活動應(yīng)該崇尚公正、公平與公開，人類社會的發(fā)展和文明的進(jìn)步應(yīng)該表現(xiàn)為對人權(quán)的尊重，而在刑事司法中重視人權(quán)保障，就要求司法人員改變過去那些帶有偏見的辦案思路和習(xí)慣，尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人和犯罪人依法享有的基本權(quán)利。法哲學(xué)應(yīng)在理論層面上以此為現(xiàn)實(shí)背景，研究人權(quán)保障的機(jī)制構(gòu)建，特別是檢察機(jī)關(guān)在社會管理創(chuàng)新中要結(jié)合檢察權(quán)能的配置和設(shè)計，從權(quán)能和制度上關(guān)注對弱勢群體的保護(hù)以及對其他特殊群體的幫扶和救助。
4.核心問題之四：國家責(zé)任的啟動
國家是強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)，其職能通過政府而得以行使。在國家統(tǒng)治的秩序中，公民有服從統(tǒng)治的義務(wù)，但國家也得負(fù)起應(yīng)由國家承擔(dān)的提供公共服務(wù)的義務(wù)，如憲法里規(guī)定的各項(xiàng)社會公共需要的落實(shí)、國家安全保證、教育、治安等公共產(chǎn)品的提供等。按照公共服務(wù)型政府的要求，政府應(yīng)當(dāng)以保障國家安全和人民福祉為己任，以社會全體成員特別是社會弱勢群體為服務(wù)對象，最大限度地發(fā)掘人的潛能，促進(jìn)人的全面發(fā)展，維護(hù)良好的社會秩序，實(shí)施社會保障，建立人與人、人與自然關(guān)系和諧的、可持續(xù)發(fā)展的良好環(huán)境。概括地說，公共服務(wù)型政府以向社會提供越來越多、越來越好的公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)為公眾服務(wù)的宗旨，其特點(diǎn)是面向公眾，為民造福，沒有―己私利，向人民負(fù)責(zé)。
21世紀(jì)以來，隨著社會的復(fù)雜化、多樣化和國際化，檢察機(jī)關(guān)作為國家和公共利益代表的特征日益明顯。檢察權(quán)的行使，更加重視懲治犯罪和保障人權(quán)的平衡、公共利益和個人利益的平衡。［5］我國檢察機(jī)關(guān)作為公益代表的性質(zhì)，決定了其應(yīng)當(dāng)根據(jù)情勢變遷，不斷滿足民眾新的司法需求。強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任同時也是主張權(quán)力以權(quán)利為界的外在表現(xiàn)，對于監(jiān)督和約束國家權(quán)力自身具有的天然膨脹和無限漫游的慣性，對于防止權(quán)力越位和權(quán)力濫用是十分必要的，其內(nèi)在邏輯必然是要求檢察機(jī)關(guān)建立相應(yīng)的賠償制度、風(fēng)險預(yù)警制度、弱勢群體救助制度等。在此，法哲學(xué)應(yīng)以此為制度走向，探究檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新引起的國家觀、國家責(zé)任以及國家與公民關(guān)系的深層意義。
四、檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的功能期待及理論意義
法的精神和理念是法律制度的中樞神經(jīng)。它支配著對社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化進(jìn)行的法律性制度安排，指引和制約著對法律資源及其他資源的社會性配置。［6］檢察理念是特定社會類型的法律精神或原則在檢察制度中的貫穿與顯現(xiàn)。現(xiàn)代法治國家無不奉行權(quán)力制約與人權(quán)保障的結(jié)構(gòu)，圍繞公民權(quán)利保障構(gòu)建全部的法律制度。在社會管理創(chuàng)新中，檢察權(quán)的功能構(gòu)造應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代的發(fā)展，兼顧社會秩序和人權(quán)保障等法律精神，并適當(dāng)向人權(quán)保障機(jī)能傾斜，豐富檢察權(quán)的人權(quán)蘊(yùn)涵。檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新是一項(xiàng)重大的制度實(shí)踐，法哲學(xué)非但不能回避，反而須直接面對，對這一創(chuàng)新性的事業(yè)給予理論層面的回應(yīng)，對由此引發(fā)的制度建構(gòu)和檢察權(quán)能期待作出具有理論高度的一般性分析，并弘揚(yáng)具有促進(jìn)性、有助于檢察改革進(jìn)程的法哲學(xué)理念，以引領(lǐng)、指導(dǎo)社會管理過程中相關(guān)檢察制度的具體建構(gòu)和體系完善。
1.“權(quán)力制衡”法律精神的制度化實(shí)現(xiàn)
權(quán)力制衡是實(shí)現(xiàn)公平正義，促進(jìn)社會和諧發(fā)展的保障。檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)是通過一種權(quán)力對另一種權(quán)力的控制和約束，以達(dá)到權(quán)力之間的平衡，保障法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，使法律內(nèi)含的秩序和正義全面實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)社會和諧發(fā)展。為保證公平正義，就需要對法律活動進(jìn)行有效的檢查、監(jiān)視，對違法與失誤行為加以矯正和制裁，這就是法律監(jiān)督。
就檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督制約的現(xiàn)狀而言，行政執(zhí)法人員嚴(yán)重違法構(gòu)成相關(guān)職務(wù)犯罪時，檢察機(jī)關(guān)可以對其進(jìn)行刑事偵查和追訴。但是，相對于大量的行政違法行為，行政犯罪畢竟只占相當(dāng)小的比例。目前檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督僅僅限于行政犯罪，而對大多數(shù)行政違法行為沒有監(jiān)督權(quán)。行政訴訟法雖然對檢察機(jī)關(guān)在其中的監(jiān)督作用作了原則規(guī)定，但只有抗訴一種監(jiān)督手段，存在間接性、滯后性等缺陷。事實(shí)上，行政執(zhí)法多年來一直游離于國家檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的視野之外。因此，應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)對行政人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，減少行政人員的或者職務(wù)犯罪的機(jī)會。檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)行政人員在行政工作中有違法問題，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行警告或者教育，如果不被接受，可以向其部門主管領(lǐng)導(dǎo)或者上級機(jī)關(guān)提出，由其部門主管領(lǐng)導(dǎo)或者上級機(jī)關(guān)責(zé)令其整改或者糾正。同時要賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督調(diào)查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)主動介入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件查處，也可以接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的邀請介入案件查處，提出具體建議。
2.“以人為本”價值的制度化確認(rèn)
“以人為本”是轉(zhuǎn)型中國的核心社會價值，對于人權(quán)的保護(hù)早已成為世界性的共識，并已成為對具體某個國家社會制度進(jìn)行價值性評判的重要指標(biāo)。然而，對公民人權(quán)的保護(hù)不是單純的紙面論證，需要將“以人為本”的哲學(xué)理念通過具體、全面的法律規(guī)范加以界定，使之真正成為檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)涵。無論是刑事、民事還是行政法律，都是公民合法權(quán)利的保障書。這種權(quán)利應(yīng)包括實(shí)體性權(quán)利，也應(yīng)包括程序性權(quán)利。
“以人為本”的價值理念，就是要將人作為主體和目的予以尊重和保障，讓公民在領(lǐng)略法律所帶來的威嚴(yán)與神圣的同時，享受到法律的人文關(guān)懷。在檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新中，特別要關(guān)注以下幾類人員：首先，要對被害人采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，以保障其實(shí)現(xiàn)利益最大化。以國家補(bǔ)償制度和社會救助制度保障被害人的合法權(quán)益。若被告人及其家屬無能力賠償?shù)模赏ㄟ^國家補(bǔ)償制度和社會救濟(jì)制度給予被害人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償和救濟(jì)，使那些貧困的、受到損害的弱勢群體有條件重新站起來，使法律的公正性得到最大限度的發(fā)揮，以更好地維護(hù)被害人的合法權(quán)益。其次，要解決好特殊人群幫教管理問題，尤其是加強(qiáng)服刑人員的社區(qū)矯正和刑釋解教人員的安置幫教工作。要建立銜接機(jī)制，落實(shí)安置政策，加強(qiáng)日常管理，幫助刑釋解教人員更好地融入社會。最后，要解決好流動人口高逮捕率的問題。流動人口高逮捕率本來是為了防止流動人口脫逃脫訟，降低訴訟風(fēng)險，減小訴訟成本。但是這種做法通常是以犧牲法治平等為代價，利用刑事訴訟中的不確定因素進(jìn)行訴訟風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。檢察機(jī)關(guān)必須采取多種方式和途徑，實(shí)現(xiàn)對流動人口犯罪逮捕措施的均衡合理適用。
3.推動市民社會的形成
法治的要義在于權(quán)力制衡與權(quán)利保障，市民社會作為個人與國家的中介，實(shí)現(xiàn)了將由多個個人結(jié)成的社團(tuán)的利益予以集結(jié)，并以和平方式表達(dá)出來，制約強(qiáng)大的國家權(quán)力，維護(hù)個人權(quán)利的目的，成為法治社會的基石，形成了政治國家與市民社會二元并立和動態(tài)發(fā)展的局面。［7］市民社會具有多方面的特征，對于中國深化改革開放、推動社會轉(zhuǎn)型過程具有十分重要的意義。市民社會的構(gòu)建，就是要確立國家與社會的良性互動關(guān)系，其核心是對社會以及構(gòu)成社會的人的獨(dú)立性、主體地位和權(quán)利的尊重。其中，社會主體與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系無疑是最為基本的關(guān)系。要在制度層面，承認(rèn)和確立社會主體特別是自然人獨(dú)立的主體地位，發(fā)揮其在監(jiān)督和制約行政權(quán)方面的作用。
在公益訴訟涉及的利益群體較為廣泛而單個主體力量薄弱、被訴主體具有強(qiáng)勢性、機(jī)制受阻，或國家自身利益受損，訴訟無特定原告或無人等情形下，國家公權(quán)適時介入，以自身力量和優(yōu)勢來維護(hù)國家利益和社會公共利益已成為必需。作為國家和社會公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)參與訴訟，能使違法行為處于嚴(yán)密的監(jiān)督和有效遏制之下，維護(hù)公民、社會和國家的經(jīng)濟(jì)利益和社會秩序，因而，設(shè)立民事、行政公訴制度，既符合現(xiàn)代各國檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展趨勢，也是彌補(bǔ)我國現(xiàn)行法律制度存在的缺陷的需要。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴，體現(xiàn)了市民社會與國家之間的良性互動、權(quán)利與權(quán)力的制約及功能耦合關(guān)系，從而對市民社會的培育具有重要的引導(dǎo)、推動作用。［8］從現(xiàn)實(shí)情況看，檢察機(jī)關(guān)的民事、行政公訴權(quán)一般限于以下幾類案件：第一，侵犯公共財產(chǎn)權(quán)益、沒有具體相對人的案件；第二，侵害環(huán)境公益但無明確受害個體或受害者無法、無力提起司法救濟(jì)的案件；第三，其他侵害國家和社會公共利益，相對人不的案件。
4.對檢察權(quán)配置和設(shè)計的理論引領(lǐng)
檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新為檢察權(quán)在現(xiàn)代社會的運(yùn)行提出了更高的要求，對于承擔(dān)法律監(jiān)督職能的中國檢察權(quán)來說，其未來的角色意味著更多的權(quán)能和更多的社會責(zé)任。在引領(lǐng)未來檢察權(quán)配置和設(shè)計時，要把握以下幾個立法原則：
第一，加強(qiáng)程序監(jiān)督。推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，在于倡導(dǎo)“規(guī)則之治”，實(shí)現(xiàn)從行政主導(dǎo)向法治主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。檢察院通過訴訟程序的參與可以保障相關(guān)當(dāng)事人雙方平等、誠信地行使訴權(quán)，可以積極發(fā)表對于糾紛解決的各種意見，以收取司法裁判的法律效果、社會效果和政治效果的綜合統(tǒng)一之效。不僅如此，檢察機(jī)關(guān)通過程序性監(jiān)督，也往往可以發(fā)現(xiàn)單純進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督所不能或難以發(fā)現(xiàn)的制度性宏觀問題，從而提出有助于司法體制和機(jī)制進(jìn)一步趨于完善的檢察建議，實(shí)現(xiàn)超出個案監(jiān)督的社會監(jiān)督價值。
第二，拓展新型監(jiān)督功能。為推動檢察監(jiān)督從訴訟監(jiān)督向社會監(jiān)督轉(zhuǎn)變，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)要積極服務(wù)于社會管理制度完善以及多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行。檢察院應(yīng)通過訴訟監(jiān)督，提出有針對性的檢察建議，致力于推動各行各業(yè)的社會管理制度以及行政管理制度的更新和完善。目前正在構(gòu)建以多元化糾紛解決機(jī)制為基本內(nèi)容的大調(diào)解體系，在這個體系中，檢察機(jī)關(guān)不僅要通過檢察和解、服判息訴等監(jiān)督行為作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，成為其有機(jī)組成部分，而且還應(yīng)積極延伸職能，多種形式地發(fā)揮制度構(gòu)建作用，推動大調(diào)解體系的建設(shè)步伐。［9］
第三，強(qiáng)化檢察權(quán)促成社會利益協(xié)調(diào)與整合的機(jī)制。社會管理創(chuàng)新本質(zhì)上就是對各種利益關(guān)系的沖突和調(diào)整的過程，也是權(quán)力和利益的再調(diào)整和再分配的過程。如何有效利用檢察權(quán)，既促成新秩序生成又能保證社會整合，根本上在于充分發(fā)揮檢察權(quán)所固有的利益整合特質(zhì)，強(qiáng)化檢察權(quán)促成秩序生成和社會整合的機(jī)制。尋求檢察權(quán)對各種沖突和重疊的利益的法律調(diào)整和協(xié)調(diào)方法，對于抑制和消除可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，確保檢察權(quán)應(yīng)然功能的順利發(fā)揮具有重要的意義。深化檢察權(quán)制度改革無非是建立一個有效的利益制度體系，尤其是要建立一個有效的利益激勵與約束、利益沖突協(xié)調(diào)與整合的制度結(jié)構(gòu)，使檢察權(quán)能真正擔(dān)負(fù)起界定和保護(hù)合法權(quán)益、維護(hù)法治秩序、協(xié)調(diào)與整合社會利益沖突的職責(zé)。
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訴訟監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)λ痉ㄔV訟活動過程中發(fā)現(xiàn)違法、糾正違法的活動，包括刑事訴訟活動中對偵查活動、審判活動和刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督以及民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，因?yàn)橹饕轻槍?、法院、司法行政部門的司法行為的監(jiān)督，也被稱為適用法律的監(jiān)督。①可以看出，所謂訴訟監(jiān)督，就是檢察機(jī)關(guān)通過提訟或參與訴訟的方式來履行法律監(jiān)督職責(zé)，是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的重要方式和組成部分。訴訟監(jiān)督對于促進(jìn)司法公正、消除司法腐敗，維護(hù)法律的統(tǒng)一實(shí)施具有重要的意義。但是由于諸多方面的制約，檢察機(jī)關(guān)在開展訴訟監(jiān)督時還存在一些突出問題，影響訴訟監(jiān)督職能的發(fā)揮。
二、訴訟監(jiān)督在司法實(shí)踐中存在的突出問題
（一）訴訟監(jiān)督的理論體系尚不成熟
訴訟結(jié)構(gòu)的基本要求之一就是訴訟應(yīng)存在三方關(guān)系，否則就是兩方的行政管理關(guān)系，并要求控辯平等。在我國的刑事訴訟等腰三角形結(jié)構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)被定位為兼具公訴、訴訟監(jiān)督這樣兩個職能的機(jī)關(guān)，而不是單純的公訴機(jī)關(guān)，該種規(guī)定是否違背控辯雙方平等武裝的原則？其合理性、正當(dāng)性為何？部分學(xué)者對此提出質(zhì)疑，以訴訟職能與法律監(jiān)督不能共存于同一主體為主要理由，建議限制、取消檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)。因而，如何回應(yīng)上述質(zhì)疑就成為檢察機(jī)關(guān)有效行使訴訟監(jiān)督權(quán)的一個首要問題。
（二）訴訟監(jiān)督的對象范圍有待開拓
現(xiàn)有的訴訟監(jiān)督法律規(guī)范中，關(guān)于監(jiān)督權(quán)限范圍的規(guī)定容量較小，大量訴訟行為游離于檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督之外。
就刑事案件而言，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督貫穿了刑事訴訟的全過程，包括對審前程序、審判程序、執(zhí)行程序等方面的監(jiān)督，但在司法實(shí)踐中，這一范圍被人為限制得較小。具體表現(xiàn)為：在刑事立案監(jiān)督方面，僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)有案不立的問題，而對不應(yīng)立案而立案的情況如何監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定；法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)能否對刑事自訴案件進(jìn)行訴訟監(jiān)督；在法院決定逮捕和變更強(qiáng)制措施程序、死刑復(fù)核程序等方面，檢察機(jī)關(guān)能否進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定均有所欠缺。
在民事和行政訴訟領(lǐng)域中，雖然原則上規(guī)定檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的作用范圍涵蓋整個民事審判活動或整個行政訴訟過程，但檢察機(jī)關(guān)無權(quán)提起或參與民事或行政訴訟，監(jiān)督內(nèi)容僅限于生效的民事、行政裁判，極大的制約了監(jiān)督的效果。
（三）訴訟監(jiān)督方式被動、缺乏剛性，制約了監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)
現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以采用的監(jiān)督方式存在如下問題：第一，監(jiān)督方式被動。就審前程序的監(jiān)督而言，②檢察機(jī)關(guān)主要是通過書面審查案卷的方式進(jìn)行，這種被動的方式很難發(fā)現(xiàn)其中的違法行為；現(xiàn)行法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件偵查時享有技偵權(quán)，影響了偵查效果；沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在對民行案件進(jìn)行監(jiān)督時享有調(diào)閱案卷的權(quán)力，使得監(jiān)督流于形式；第二，監(jiān)督方式的事后性。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)多以抗訴形式對“確有錯誤的”生效案件提起事后監(jiān)督，即使對審前程序進(jìn)行的監(jiān)督，也多是在發(fā)現(xiàn)違法行為時提出糾正違法意見或檢察建議，此時，違法行為已經(jīng)發(fā)生，侵害結(jié)果已經(jīng)造成，訴訟監(jiān)督的成本較高；③第三，監(jiān)督方式缺乏約束力。我國檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督是一種程序性的監(jiān)督，其功能一般是啟動相應(yīng)的法律救濟(jì)程序或提出相應(yīng)的違法糾正意見，而缺乏必要的保證措施（沒有明確規(guī)定被監(jiān)督機(jī)關(guān)接受法律監(jiān)督的義務(wù)和不接受監(jiān)督的后果），訴訟監(jiān)督的目標(biāo)需要其它機(jī)關(guān)的配合與制約才能實(shí)現(xiàn)。④如果被監(jiān)督者消極推諉，檢察機(jī)關(guān)也無能為力，極大地影響了訴訟監(jiān)督的效果。
三、訴訟監(jiān)督機(jī)制的完善建議
（一）檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的法理解讀
針對本文提出的第一個問題，筆者認(rèn)為，基于我國檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)具有以下特點(diǎn)，其可以在行使公訴權(quán)時進(jìn)行訴訟監(jiān)督：
第一，審前程序的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的工作雖與偵查機(jī)關(guān)的偵查活動具有目標(biāo)上的統(tǒng)一性，但檢察機(jī)關(guān)的審查批捕、審查及工作本身就帶有對偵查活動進(jìn)行監(jiān)督，加以制約的性質(zhì)。⑤司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依法收集有利于犯罪嫌疑人的證據(jù)、不批準(zhǔn)逮捕、不等活動就是對偵查活動進(jìn)行監(jiān)督的最好例證。同時，檢察機(jī)關(guān)也從多個方面進(jìn)行改革，以消除外界提出的種種質(zhì)疑，比如廣泛推行的人民監(jiān)督員制度，職務(wù)犯罪案件審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)上移一級的規(guī)定等。
第二，審判階段的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)如果在庭審中發(fā)現(xiàn)有違法情形，應(yīng)當(dāng)在庭后向法院提出書面監(jiān)督意見；同時，該種監(jiān)督僅是程序性的監(jiān)督，其效力只是引起一定的糾錯程序，最終取得的效果要看法院（或其上級法院）是否認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及采取的糾錯方式，因此，檢察機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的法律監(jiān)督職能并不會對審判的權(quán)威性形成挑戰(zhàn)。
第三，被告人一方也可以監(jiān)督法庭的審判活動，發(fā)現(xiàn)違反法定程序時有權(quán)提出糾正意見；在認(rèn)為法院的判決有錯誤時還可以通過提出抗訴或申訴的方式進(jìn)行監(jiān)督，只不過被告人的上述監(jiān)督非法定意義上的訴訟監(jiān)督而已。由此來看，檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟監(jiān)督權(quán)也沒有違背控辯平等的原則。
綜上，我國檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能具有其中國特色，與其享有的追訴職能不會產(chǎn)生沖突。
（二）訴訟監(jiān)督的對象范圍如何拓展
在刑事訴訟方面，第一，賦予檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)立案而立案案件的監(jiān)督權(quán)。對此，《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定》（試行）第六條至第九條作出較為詳細(xì)的規(guī)定，建議將來修改刑訴法時采納；第二，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對自訴案件享有監(jiān)督權(quán)。部分自訴案件的被害人由于缺乏偵查手段，在取證等方面收到諸多限制，制約了其有效行使訴權(quán)；同時，由于審判程序的簡化，發(fā)生違法行為的幾率增加，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對自訴案件享有監(jiān)督權(quán)就可以克服上述兩方面的弊端。
在民行案件方面，比較一致的認(rèn)識就是賦予檢察機(jī)關(guān)民事、行政公益訴訟的權(quán)，即在國家利益、公共利益受到不法侵害時，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益或社會利益的代表，作為原告提訟，啟動民事訴訟程序，從而使受侵害的國家利益、公共利益獲得有效的救濟(jì)。
（三）改進(jìn)訴訟監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督的主動性，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督的效果
農(nóng)村居民人均純收入是衡量國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一項(xiàng)重要指標(biāo)，它是社會主義新農(nóng)村建設(shè)和全面小康社會建設(shè)的重要依據(jù)。調(diào)查顯示，農(nóng)村居民人均純收入的會計核算難度較大，認(rèn)真解決和克服這些難題非常迫切而重要。
第一，農(nóng)村居民人均純收入會計核算難以擺脫行政干預(yù)。在基層干部工作實(shí)績考核中，農(nóng)村居民人均純收入一般都作為重要考核指標(biāo)。出于維護(hù)政績的考慮，一些地方在農(nóng)村居民人均純收入會計核算工作中不嚴(yán)格按照程序核算，不從實(shí)際出發(fā)，而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)口徑來測算農(nóng)民人均純收入，將“空缺”部分計入“第三產(chǎn)業(yè)”產(chǎn)值，以保證農(nóng)民人均純收入達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)要求的水平。以應(yīng)付一年一度的工作績效考核。一些地方甚至形成了“年初訂多少，年終報多少；人家有多少，我也報多少；領(lǐng)導(dǎo)要多少，我就報多少”的慣例，致使農(nóng)民人均純收入村平均數(shù)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均數(shù)高于縣市平均數(shù)?？h市平均數(shù)高于省平均數(shù)，省平均數(shù)又高于國家平均數(shù)，結(jié)果只得從上到下層層組織領(lǐng)導(dǎo)、專家“評估”，把虛高的數(shù)字再一級一級壓下去，最終形成“兩本賬”，即上級掌握、對外公布的是一本賬，對下考核的又是一本賬，導(dǎo)致農(nóng)村居民人均純收入會計核算信息失真，嚴(yán)重影響其對黨和國家決策的參考價值。
第二，農(nóng)村居民收入多元化使農(nóng)村居民人均純收入的準(zhǔn)確核算存在難度。目前農(nóng)村會計核算制度實(shí)質(zhì)上仍沿襲統(tǒng)收統(tǒng)支的做法。過去以集體經(jīng)濟(jì)為主，收入、支出既簡單又透明，農(nóng)村基層會計核算方法完全能夠適應(yīng)。改革開放以來，農(nóng)村居民的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化：在收入性質(zhì)上，從以集體經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝ソ?jīng)營為主；在收入產(chǎn)業(yè)上，從以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远喾N經(jīng)營或以非農(nóng)產(chǎn)品為主。這使農(nóng)民收入統(tǒng)計核算難度越來越大，現(xiàn)行農(nóng)村會計核算方法難以準(zhǔn)確核算農(nóng)村居民人均純收入。
第三，農(nóng)村居民純收入平均數(shù)難以反映農(nóng)村實(shí)際收入水平。在集體經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民戶與戶之間收入差距并不大，農(nóng)村居民人均純收入指標(biāo)能夠較準(zhǔn)確地反映農(nóng)民收入水平。實(shí)行家庭經(jīng)營以后，一部分農(nóng)民的經(jīng)營活動從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，有的農(nóng)民甚至發(fā)展成為資產(chǎn)過萬元、千萬元乃至億元的企業(yè)家。這樣的企業(yè)家一個村只要有一位，就可以使全村的人均純收入指標(biāo)翻幾番。然而同時，農(nóng)村也存在一些缺勞力、缺技術(shù)、缺資金、缺門路的“四缺戶”，他們連從事傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營都很困難，收入低、收入增長慢，甚至負(fù)增長。由于農(nóng)村貧富差距過大，且這種差距還在進(jìn)一步擴(kuò)大，因此統(tǒng)一的平均數(shù)很難準(zhǔn)確反映農(nóng)民的實(shí)際收入水平。
第四，農(nóng)村居民純收入會計管理缺乏有效的法律監(jiān)督。為規(guī)范會計行為，保證會計資料真實(shí)、完整，國家專門制定了《會計法》對會計核算、會計監(jiān)督作出了明確規(guī)定，嚴(yán)禁任何單位或者個人“以任何方式授意、指使、強(qiáng)令會計機(jī)構(gòu)、會計人員偽造、變造會計憑證、會計賬簿和其他會計資料，提供虛假財務(wù)會計報告”，“任何單位或者個人不得對依法履行職責(zé)、抵制違反本法規(guī)定行為的會計人員實(shí)行打擊報復(fù)”。其中明確規(guī)定，偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務(wù)會計報告，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對尚不構(gòu)成犯罪的，對有關(guān)單位、直管負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以一定的經(jīng)濟(jì)罰款和行政處罰。然而在《會計法》第一章《總則》，規(guī)定又規(guī)定縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作。鄉(xiāng)、村組織，是農(nóng)村基層政府組織和農(nóng)村自治組織，不同于一般單位和企業(yè)，鄉(xiāng)、村財務(wù)會計組織工作一直由黨和政府的農(nóng)村工作部門具體負(fù)責(zé)，財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施的《會計法》對農(nóng)村財務(wù)會計的監(jiān)督事實(shí)上處于缺位狀態(tài)，農(nóng)村財務(wù)會計工作完全依靠行政管理，全國尚無因農(nóng)村會計資料虛假、變造、不實(shí)而受到法律嚴(yán)懲的案例，這也是農(nóng)村居民人均純收入會計核算難以擺脫行政干預(yù)的又一重要原因。
農(nóng)村居民人均純收入會計核算面臨種種難題，使農(nóng)村財會人員無法依法準(zhǔn)確、科學(xué)地進(jìn)行會計核算。對此筆者建議從以下幾方面著手：
第一，在政績考核上，改考核收入為考核服務(wù)。我國農(nóng)村目前實(shí)行的是以家庭經(jīng)營為主的“雙層經(jīng)營”體制。農(nóng)村居民人均收入增長與否，除少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)一經(jīng)營對農(nóng)民收入有著舉足輕重的影響外，其他大部分地區(qū)則主要取決于千家萬戶的實(shí)力狀況和努力程度。基層干部提高農(nóng)民收入的手段主要是組織和開展行政服務(wù)，如推廣良種良法，建設(shè)農(nóng)田水利基本設(shè)施，統(tǒng)防統(tǒng)治遷飛性作物病蟲害，協(xié)調(diào)農(nóng)機(jī)服務(wù)，農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷的卸接，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化。組織實(shí)施農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織建設(shè)以及抗災(zāi)救災(zāi)等。因此筆者認(rèn)為只有改考核農(nóng)村居民收入增長幅度為考核服務(wù)實(shí)績，才能真正評估干部工作的實(shí)際成績和貢獻(xiàn)，堅持正確的導(dǎo)向，把各級干部的注意力引向辦實(shí)事、搞服務(wù)、為農(nóng)民謀利上來。
第二，在會計核算上，改匡算收入為樣本調(diào)查。目前對于農(nóng)村居民人均純收入的核算實(shí)際上存在兩條線交叉運(yùn)作：一是農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)沿用傳統(tǒng)的會計核算方法，年終以分戶、分產(chǎn)業(yè)匡算收入為基礎(chǔ)，估算農(nóng)村居民人均純收入，其缺點(diǎn)在于難以適應(yīng)農(nóng)民收入多元化的新特點(diǎn)，缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性。二是統(tǒng)計系統(tǒng)開展百戶樣本調(diào)查，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個人一個點(diǎn)，其優(yōu)點(diǎn)在于核算科學(xué)、適應(yīng)新形勢要求。但問題在于人力、經(jīng)費(fèi)不足，調(diào)查往往難以實(shí)施到位。筆者認(rèn)為，上述兩個系統(tǒng)應(yīng)配合工作：統(tǒng)計系統(tǒng)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)輔導(dǎo)按村或按片(幾個同區(qū)域類型村)設(shè)立百只或五十戶樣本調(diào)查點(diǎn)，基層財務(wù)人員具體負(fù)責(zé)組織系統(tǒng)記錄、統(tǒng)計核算，講求真實(shí)性。可比性、系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，排除爪為干擾，保證農(nóng)村居民人均純收入會計核算資料的可信、可靠。做好這一工作的關(guān)鍵在于在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)和統(tǒng)計系統(tǒng)必須打破部門界限、明確責(zé)任、互相配合相互協(xié)作。
第三，在核算對象上，改全員統(tǒng)算為分類核算。鑒于農(nóng)村貧富差距大的客觀情況，對農(nóng)村居民人均純收入的會計核算應(yīng)適當(dāng)細(xì)化，實(shí)行分類計算，從而更準(zhǔn)確地反映農(nóng)民實(shí)際收入水平。在全員統(tǒng)算的基礎(chǔ)上，可以將核算對象分為三類：一是“特富戶”，即高于一般農(nóng)民人均收入三倍以上的高收入農(nóng)戶，對其應(yīng)單獨(dú)統(tǒng)計和核算；二是“特困戶”，即“四缺戶”、病災(zāi)戶等特低收入農(nóng)戶，對其應(yīng)實(shí)行單獨(dú)統(tǒng)計和核算；三是“普通戶”，即處于“特富戶”，“特困戶”之間的中等收入農(nóng)戶，其是農(nóng)民的主流，占農(nóng)戶總數(shù)的80％左右?！捌胀☉簟钡娜司兪杖胱钅芊从辰^大多數(shù)農(nóng)民的實(shí)際收入水平；而“特富戶”、“特困戶”的人均純收入核算對于認(rèn)識了解農(nóng)村現(xiàn)狀以及農(nóng)村政策的制定與調(diào)整有著特別重要的意義。同時，統(tǒng)計范疇只應(yīng)包括農(nóng)村現(xiàn)有實(shí)際農(nóng)戶，已經(jīng)外遷的農(nóng)戶(包括戶口雖未外遷但與本地已無經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的農(nóng)戶)不應(yīng)納入核算、統(tǒng)計范疇，這些農(nóng)戶的收入情況應(yīng)由其新的落戶地統(tǒng)計核算。
第四，在法律監(jiān)督上，改主體缺位為主體明確。關(guān)于農(nóng)村基層會計的法律監(jiān)督問題，可以采取兩個方法解決。其一，國家在制定《會計法實(shí)施條例》時，根據(jù)農(nóng)經(jīng)一條線會計管理的實(shí)施狀況，在進(jìn)一步明確財政部門法律監(jiān)督責(zé)任的同時，明確實(shí)施主體部門內(nèi)部監(jiān)督法律職責(zé)。其二，制定農(nóng)村“雙層經(jīng)營”體制的法律法規(guī)，明確農(nóng)村財務(wù)會計監(jiān)督條款。完善法律法規(guī)，使農(nóng)村基層會計工作從單純的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾砼c法律監(jiān)督相結(jié)合，從而把對農(nóng)村會計核算、會計賬簿真實(shí)性的法律監(jiān)督落到實(shí)處。
關(guān)鍵詞：公益訴訟；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境民事公益訴訟；環(huán)境行政公益訴訟；環(huán)境刑事公益訴訟；公益化
一、問題的提出一一環(huán)境糾紛的獨(dú)立與公益化趨向
環(huán)境問題是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是工業(yè)化的進(jìn)程而逐漸顯現(xiàn)出來的。在早期階段，環(huán)境問題沒有被獨(dú)立成一類特定的法律問題，而隨著人類開發(fā)利用環(huán)境與資源力度的加大，污染環(huán)境渠道的增多，越來越多的環(huán)境問題呈現(xiàn)了出來，環(huán)境糾紛也成了人們經(jīng)常遇到的糾紛之一。傳統(tǒng)的部門法是在沒有環(huán)境保護(hù)的意識和觀念的情況下發(fā)展起來的，當(dāng)環(huán)境問題或環(huán)境糾紛出現(xiàn)的時候，這些法律在糾紛解決方面往往出現(xiàn)捉襟見肘的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出許多問題和缺陷。因而從六、七十年代以來，各國紛紛制定各類環(huán)境法律、環(huán)境問題對策、環(huán)境糾紛解決方式等，以此彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律對環(huán)境利益保護(hù)不周的缺陷。至此，環(huán)境問題成為一類獨(dú)立的社會問題，環(huán)境糾紛也在這種形勢下成為一類獨(dú)立的法律糾紛。
環(huán)境糾紛從傳統(tǒng)民法上的相鄰、通風(fēng)、采光等純私益性質(zhì)的糾紛發(fā)展到今天已相當(dāng)廣泛，而且早已突破私益的局限，越來越呈現(xiàn)出社會化的特性。這主要是由環(huán)境問題在時間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環(huán)境問題的這些特點(diǎn)使得環(huán)境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時甚至?xí)霈F(xiàn)沒有影響到具體公民的權(quán)益但卻影響了國家或社會公益的現(xiàn)象。如何保護(hù)這類環(huán)境公益成為我們面臨的一大課題。
二、環(huán)境公益訴訟的界定
英諺云：有權(quán)利就有救濟(jì)。在我國現(xiàn)行的法律制度中對權(quán)益的救濟(jì)途徑多樣，然而最有效果也最有力度的當(dāng)屬司法救濟(jì)。因而對環(huán)境公益的救濟(jì)就有了對環(huán)境公益訴訟的需求。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。早在羅馬時期，其程式訴訟中就有了公益訴訟和私益訴訟之分。一般來說，前者是指私人對危害社會公益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。在目前我國理論界對公益訴訟有不同的看法，首先是對公益訴訟中“公益”的范圍有不同界定；其次是對公益訴訟的類型有不同見解，一種觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括行政、民事兩種，另外有觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟只有行政公益訴訟一種；最后是對公益訴訟中人資格及人范圍有不同觀點(diǎn)。筆者在眾多學(xué)者對公益訴訟的不同見解基礎(chǔ)上結(jié)合環(huán)境問題的獨(dú)特性對環(huán)境公益訴訟有下列看法：其一，環(huán)境公益是指國家環(huán)境利益、社會環(huán)境利益、及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，為研究方便，筆者將它們劃分成兩類，一類是純社會公益性環(huán)境利益，另一類是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益。(特定間接利害關(guān)系人的訴訟不屬于公益訴訟)它們的共同點(diǎn)是不涉及直接利害關(guān)系人。其二，對環(huán)境公益作如上界定之后，不難看出，對這種公益的侵害不限于一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發(fā)生。因而環(huán)境公益訴訟理應(yīng)包括這三種類型，即環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。最后對環(huán)境公益訴訟的人資格及人范圍的界定在下面的制度構(gòu)想中再作進(jìn)一步的研究，此不贅述。
三、環(huán)境公益訴訟的障礙分析與建立環(huán)境公益訴訟的必要性
如上所述，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該包括民事、行政、刑事的三種類型，如果這三種類型中的任何一種環(huán)境公益受到侵害，都應(yīng)有相應(yīng)的制度保障，使這種被侵犯了的環(huán)境公益得到救濟(jì)。然而在我國目前的三大訴訟法中，除刑事訴訟法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提訟外，另外兩大訴訟法均未對公益訴訟作任何規(guī)定，而且還在某些制度上限制了公益訴訟的提起。如對原告資格的規(guī)定，兩大訴訟均規(guī)定提訟的原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，而環(huán)境公益訴訟恰恰相反，它沒有直接利害關(guān)系人，要么是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益，要么是純環(huán)境公益(至少在目前狀況下不涉及利害關(guān)系人)。這種狀況必然導(dǎo)致國家環(huán)境公益、社會環(huán)境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益受到侵害卻得不到救濟(jì)。由于環(huán)境問題公益化的趨勢越來越明顯，而按照傳統(tǒng)訴訟制度卻不能有力地保護(hù)這種公益，其結(jié)果必然淡化人們維護(hù)公共利益的熱情，同時也影響公眾參與環(huán)境事務(wù)的積極性。因此，要保護(hù)環(huán)境公益而沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實(shí)的。為此應(yīng)該盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。
四、環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想
由于我國傳統(tǒng)刑事訴訟就是公益訴訟而且制度相當(dāng)健全完善，故在此不再細(xì)論，這里僅就環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行研究。
1.人資格及人范圍分析
對于環(huán)境公益訴訟的人資格及人范圍，學(xué)術(shù)界有不同觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，針對環(huán)境公益提起的訴訟只應(yīng)由代表國家權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)來行使；還有觀點(diǎn)主張，為提高全民維護(hù)環(huán)境公益的積極性，作為社會主義國家的主人，任何公民、社會團(tuán)體、或檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。筆者認(rèn)為，公益訴訟中，人資格不應(yīng)受傳統(tǒng)訴訟法的“直接利害關(guān)系”的限制，原則上，為了社會環(huán)境公益任何公民、社團(tuán)、檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。但是基于傳統(tǒng)民法的當(dāng)事人自治原則及環(huán)境法的公眾參與原則的考量，在以下兩個方面應(yīng)加以界定：第一，純公益性環(huán)境損害與涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益訴訟中人范圍應(yīng)有所不同，具體來說是對于前者任何公民、社團(tuán)、檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)，而對于后者則主要由間接利害關(guān)系人提訟，這種訴訟可以借鑒美國的集團(tuán)訴訟制度；第二，環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境行政公益訴訟中人的范圍應(yīng)有所不同，具體來說是在環(huán)境民事公益訴訟中，人可以是任何公民、社會團(tuán)體或間接利害關(guān)系人，而在環(huán)境行政公益訴訟中，除了上述人外，我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)一一檢察機(jī)關(guān)也可以依照其法律監(jiān)督職能提起環(huán)境行政公益訴訟，但只限于純公益性的環(huán)境行政公益訴訟。這樣設(shè)定的原因有三：其一，“為權(quán)利而斗爭是權(quán)利人自己的義務(wù)”，把民事權(quán)益的保護(hù)交給當(dāng)事人本人，冀望其內(nèi)在的動因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來得高明。另外，現(xiàn)在各國均將環(huán)境權(quán)、環(huán)境正義和環(huán)境民主作為環(huán)境法制的指導(dǎo)思想和原則，只有尊重和保護(hù)公民個人和集團(tuán)的環(huán)境權(quán)，才符合正義的思想、公平的原則和民主的精神，而衡量環(huán)境民主的一個重要指標(biāo)就是公眾的參與，當(dāng)然包括參與解決環(huán)境公害案件訴訟程序。因而我們要把環(huán)境民事公益訴權(quán)留給公眾，把涉及間接利害關(guān)系人的公益訴權(quán)留給間接利害關(guān)系人，國家沒有必要干預(yù)。這樣還可以達(dá)到發(fā)揮公眾維護(hù)社會公益及參與環(huán)境事務(wù)的積極性
和熱情的目的。其二，國家檢察機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和職責(zé)表明它實(shí)質(zhì)上具有國家整體利益的維護(hù)者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應(yīng)當(dāng)充當(dāng)公共利益的代表，有對無人控告的涉及國家利益社會公益的行政違法行為提起行政訴訟的權(quán)力，從而保障國家權(quán)益、社會公益不受侵害。其三，權(quán)力是一種客觀存在的物質(zhì)力量，必須用另外一種能夠與之抗衡或者更強(qiáng)大的力量來制約，它才能夠接受監(jiān)督，而由國家檢察機(jī)關(guān)代表國家提起環(huán)境行政公益訴訟，正達(dá)到了對行政權(quán)力制約的目的，彌補(bǔ)公眾監(jiān)督無力的不足，有利于依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2.訴因及對應(yīng)訴訟類型分析
為了研究的系統(tǒng)化，筆者將訴因分為三種類型，并針對不同的訴因提出了不同的對應(yīng)訴訟類型。
其一，行為人(除行政機(jī)關(guān)外)的行為沒有違反現(xiàn)行法律規(guī)范但卻給環(huán)境公益造成了損害。這類問題在環(huán)境法的理論研究及司法實(shí)踐中經(jīng)常會遇到，對于這種問題的解決學(xué)者們眾說紛紜，筆者認(rèn)為，行為人的行為不違法不承擔(dān)行政責(zé)任，但要承擔(dān)民事責(zé)任(有損害就有補(bǔ)償)。因此可以針對這類損害環(huán)境公益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。
其二，對于行為人違反現(xiàn)行法律規(guī)范并給環(huán)境公益造成損害的行為。對此種行為提起何種性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟，理論界有不同的見解：一種觀點(diǎn)主張?zhí)崞瓠h(huán)境民事公益訴訟；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：我國的行政職能機(jī)關(guān)作為國家法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章，給國家利益、社會公益造成損害的組織和個人有權(quán)追究其行政責(zé)任，沒有必要提起民事公益訴訟。筆者認(rèn)為應(yīng)將這兩種觀點(diǎn)綜合起來構(gòu)建環(huán)境公益訴訟。行為人違法侵害環(huán)境公益的行為屬于傳統(tǒng)行政職能機(jī)關(guān)(尤其是公益維護(hù)機(jī)關(guān))的職責(zé)范疇，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)依法追究行為人的行政責(zé)任，如果這類環(huán)境公益的侵害沒有涉及到不特定多數(shù)人的間接利害關(guān)系(如前所述的純環(huán)境公益侵害)，那么此時對這件侵害環(huán)境公益的行為的處理處于相對完結(jié)的狀態(tài)；如果侵害到不特定多數(shù)人的間接利益，就可以對此行為提起環(huán)境民事公益訴訟。以上兩種結(jié)果出現(xiàn)的前提是，行政機(jī)關(guān)依法履行了職責(zé)。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)或沒有發(fā)現(xiàn)這類違法行為時，間接利害關(guān)系人或任何人應(yīng)該首先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出控告(針對違法行為)，如果行政機(jī)關(guān)仍不履行其法定職責(zé)，此時可以針對行政機(jī)關(guān)的行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，間接利害關(guān)系人還可以針對違法行為一并提起環(huán)境民事公益訴訟。
其三，行政機(jī)關(guān)的作為行為或事實(shí)行為侵害環(huán)境公益的情形。這類行為與上述因行政機(jī)關(guān)不作為而提起的環(huán)境公益訴訟相象，可參照上述設(shè)定提起相應(yīng)訴訟，這里不再贅述。
3.人在環(huán)境公益訴訟中的地位分析
由于在環(huán)境公益訴訟中，人不是或者不全是為了自身的權(quán)益，而主要是為了國家、社會公益。那么在性質(zhì)上，他們有別于一般民事訴訟中的原告，以及一般行政訴訟中的行政相對人，他們是以公益的名義的，在環(huán)境公益訴訟中即使是公民、社團(tuán)也是代表國家對侵害環(huán)境公益的行為提訟，他們在這種訴訟中就是國家的代表，因而可以借鑒刑事訴訟中“公訴人”的規(guī)定來對待環(huán)境公益訴訟中的人，即環(huán)境公益訴訟中的人相當(dāng)于刑事訴訟中的“公訴人”。
4.環(huán)境公益訴訟中其它特殊制度設(shè)定
第一，舉證責(zé)任的問題。按照一般環(huán)境訴訟中舉證責(zé)任倒置規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟中理應(yīng)適用這一環(huán)境法上的普遍原則，當(dāng)然舉證責(zé)任只是一定范圍的倒置，不是被告承擔(dān)全部舉證責(zé)任，而原告不承擔(dān)任何舉證責(zé)任。
