時間：2023-06-07 09:09:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉養老設施規劃標準，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為貫徹落實《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（〔2019〕5號）以及《陜西省人民政府辦公廳關于推進養老服務的意見》(陜政辦發〔2019〕36號)精神，加快推進新區養老服務發展，提出如下實施方案。
一、完善養老服務設施
（一）加強城鎮社區養老服務設施建設
打造“15分鐘社區養老服務圈”建設，在新城層面建設一院（社區嵌入式綜合福利中心），在社區建設一中心（社區老年人日間照料中心）、在居民小區建設一站（養老服務站點），形成立體復合型養老服務網絡。新建住宅小區嚴格按照標準配建養老服務設施，做到同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付；老舊小區和已建成居住（小）區無養老服務設施或現有設施未達標的，要通過回購、租賃、改造等方式補足。到2022年基本實現新建居住區及老舊社區養老服務設施90%以上覆蓋，到2023年力爭覆蓋率達100%。（責任單位：新區人社民政局、住房和城鄉建設局、財政局，各新城）
持續推進永久保留村農村互助幸福院建設，鼓勵各村新建或利用農村社區服務中心、閑置校舍等集體設施改建農村互助幸福院，并高標準配套設施設備。探索農村區域性養老服務中心建設，到2023年每個新城至少建成1個，負責向有服務需求且無精神病和法定傳染疾病的農村最低生活保障老人、失能半失能老人、空巢老人、失獨老人、高齡及其他生活困難老人提供養老和護理服務，并對轄區內農村互助幸福院、居家養老服務等進行工作指導。因地制宜、多點布局“鄰里型、家庭式”小型養老服務站點，擴充農村養老服務的末梢供給，方便老年人就地就近接受服務。（責任單位：新區人社民政局、農業農村局、自然資源和規劃局、財政局，各新城）
（三）持續推動綜合養老服務設施建設
保障養老服務設施用地配置，納入新區國土空間規劃中管控，嚴禁利用養老服務設施用地變相進行房地產開發。加快綜合社會福利中心建設，到2021年秦漢新城、灃西新城、涇河新城綜合社會福利中心全部投入運營，且社會化運營率達到100%。新區兜底型養老服務設施通過各新城綜合社會福利中心進行保障。大力引導優質連鎖型養老服務機構參與新區中端養老服務設施建設。積極推進以健康養生養老為特色的康養綜合體等高端項目規劃、招商和建設，扶持以健康養生養老為主的特色街區建設，到2023年至少在灃東新城建成1處養老服務康養綜合體項目（紅光路老年公寓）。（責任單位：新區人社民政局、住房和城鄉建設局、財政局，各新城）
（四）深入推進醫養結合機構發展
統籌協調醫療設施與養老服務設施的配套建設。有條件的二級以上綜合醫院、中醫醫院應當開設老年病專科，增加老年病床數量，做好老年人慢性病防治和康復護理。支持有條件的養老機構內設醫療機構或衛生室、門診部。到2022年，新區養老機構護理型床位占比不低于50%，80%的綜合性醫院、康復醫院、護理院和基層醫療衛生機構成為老年友善醫療衛生機構，基層醫療衛生機構護理床位占比達到30%。（責任單位：新區教育衛體局、人社民政局、住房和城鄉建設局，各新城）
（五）積極推進智慧養老服務平臺建設
結合新區智慧城市建設，推動智慧健康養老產業發展，加快信息技術、智能硬件等產品在養老服務領域的推廣應用。推進“互聯網+”養老服務，推動養老、保健、醫療服務一體化發展。支持各新城建設智慧養老服務平臺，推廣智能產品應用，為社區居家老人提供“點餐式”的照料、醫療、家政、送餐、旅游、體育、文化、物流、監護等全方位的養老服務。鼓勵智慧養老服務向農村延伸，為農村獨居、空巢、高齡、失能老人家庭安裝呼叫器，著重為農村困難老人提供緊急救助、臨時幫扶等服務。積極推進養老智能產品進家庭，增強老年家庭的風險防控能力。（責任單位：新區工業和信息化局、人社民政局、教育衛體局，各新城）
二、加強制度支撐
（一）健全基本養老公共服務清單
建立政府購買社區(村)居家養老服務目錄清單，逐步將困難老人探視巡訪、家庭照護床位、上門助浴、助潔、老年人能力評估、失能老人家庭照護人員技術培訓、上門指導與喘息服務、日間照料中心運營、農村互助幸福院運營、老年協會運轉等項目納入政府購買服務清單，明確服務對象、內容、標準與提供主體，保障新區老人享受標準化優質養老服務。（責任單位：新區人社民政局、財政局，各新城）
（二）健全基本養老保險制度
推行城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，全面實施全民參保計劃，落實建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體參加城鄉居民養老保險財政代繳政策。加強基本養老保險與低保等其他社會保障制度的銜接，增強城鄉居民基本養老保險的防貧減貧功能，建立激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度的城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，推動城鄉居民養老保險待遇水平隨經濟社會發展逐步提高。（責任單位：新區人社民政局，各新城）
（三）完善老年人醫療保障制度
完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，全面開展重特大疾病醫療救助，加強基本醫保、大病保險、醫療救助、臨時救助等制度的銜接。加強商業健康保險與基本醫保、大病保險等在保險經辦、保障水平、服務提供等方面的銜接。優化門診慢性病、門診特殊病相關政策，逐步增加基本醫保門診慢性病醫療服務項目，提高醫保最高支付限額。（責任單位：新區教育衛體局、人社民政局，各新城）
（四）探索建立多層次長期照護保障制度
發揮政府主導作用，多渠道籌措資金，適時推行長期照護保險試點工作，為失能、半失能老人提供長期照護服務保障。積極發揮社會救助、社會福利、慈善事業的有益補充作用，鼓勵發展商業性長期護理保險產品，拓展長期照護保險的資金來源渠道。（責任單位：新區教育衛體局、人社民政局、財政局，各新城）
三、深化“放管服”改革
（一）放寬行業準入門檻
支持養老服務業品牌化、規模化、連鎖化發展，取消養老機構設立許可，實行備案管理；非營利性養老機構可在其登記管理機關管轄區域內設立多個不具備法人資格的服務網點，并向屬地民政部門報備；對申請設立養老服務類社會組織，實行優先登記。（責任單位：新區行政審批與政務服務局、人社民政局，各新城）
（二）完善扶持政策
由新區人社民政局牽頭，各相關部門參加，全面清理養老服務領域妨礙公平競爭的各項規定，制定出臺新區《養老服務投資扶持政策措施清單》，在資金、土地、稅費、融資、物業費、水電氣暖等方面大力支持養老服務業發展。（責任單位：新區人社民政局、財政局、稅務局、發展改革局、自然資源和規劃局、住房和城鄉建設局、市場監督管理局，各新城）
（三）深化醫養結合融合發展
鼓勵養老機構與醫療機構合作，建立醫療機構醫生到養老機構定期坐診機制。支持有條件的養老機構內設醫療機構、醫務室或配備專職醫生與護士，并實行備案管理。搭建醫養聯盟平臺，為老年人提供在線醫療服務。整合社區醫療衛生與養老服務資源，推進醫養服務向社區延伸，建立老年人體檢、查詢、慢性病管理和家庭醫生巡診的社區（村）醫養結合工作機制。到2022年，慢性病患者等重點人群家庭簽約服務實現應簽盡簽。發展中醫特色的康復服務，推動中醫藥與養老融合發展，促進中醫藥資源進入養老機構、社區和居民家庭。強化老年醫學學科建設，開展老年病綜合治療和健康指導服務，提高老年人生活質量。（責任單位：新區教育衛體局、人社民政局，各新城）
（四）實施養老服務綜合監管
制定養老服務責任清單，在養老服務領域完善跨部門協同監管機制、推進“雙隨機、一公開”監督檢查制度全覆蓋。建立健全聯合獎懲機制，成立養老服務行業協會，加強養老服務領域社會信用體系建設,實行黑名單制度，常態化開展老年人產品和服務消費領域侵權行為專項整治，并形成長效機制。（責任單位：新區人社民政局、教育衛體局、市場監督管理局、應急管理局、發展改革局、公安局、住房和城鄉建設局，各新城）
四、提升服務質量
（一）促進機構養老服務提質增效
實施養老機構消防安全標準化管理，常態化督導養老機構排查整改安全隱患。推進《養老機構服務質量基本規范》全面落實。建立專項獎勵，支持養老機構通過開展標準化創建和星級創建，提升管理和服務水平。鼓勵在養老機構項目建設、運營、管理等方面具有專業資質的機構，通過兼并重組、輸出服務技術和品牌等形式，發展跨區域綜合性養老服務集團。（責任單位：新區人社民政局、教育衛體局、市場監督管理局、應急管理局，各新城）
(二）探索推進失能老年人照護服務
鼓勵發展商業性長期護理保險產品，為參保人提供個性化長期照護服務。加強對失能、半失能、失智老年人家庭的扶持，提升家庭照護能力和服務水平。建立經濟困難高齡、失能老年人補貼制度，加強與殘疾人兩項補貼政策銜接。通過政府購買服務等方式，開展老年照護需求評估，評估等級作為申請人享受長期護理保險待遇、養老服務補貼等政策的依據。 (責任單位：新區教育衛體局、人社民政局、財政局、市場監督管理局，各新城)
（三）加強老年人關愛服務
將就醫服務、公共文化設施、司法服務、行業服務、公租房與危房改造等項目納入老年人優待范圍。持續實施居家養老適老化改造，加快推進新區范圍內“老年人優待證”網上辦理，引導和鼓勵各類社會力量尤其是慈善組織面向老年人提供各類關愛服務。（責任單位：新區人社民政局、教育衛體局，各新城）
（四）健全養老服務評估機制
建立并實施老年人能力和需求評估、養老機構等級評估、城鄉社區養老服務設施等級評估、養老護理員職業技能等級評價等機制，及時公開評估評價結果，并作為日常監管等工作的重要依據。（責任單位：新區人社民政局、財政局，各新城）
（五）積極培育為老服務社會組織
大力培育發展養老服務類社會組織。支持社會組織參與養老機構建設、提供養老服務，鼓勵促進社會慈善愛心與養老志愿服務資源參與新區養老服務。將養老服務品牌納入西咸新區服務業品牌建設規劃，到2025年培育打造至少10個具有全國或全省市場影響力和競爭力的養老服務品牌項目。（責任單位：新區市場監督管理局、人社民政局、招商局，各新城）
（六）加強養老服務人才隊伍建設
積極推進養老服務領域創業就業，建設新區養老護理員管理系統，在新區層面探索建立養老護理員薪酬制度與崗位補貼制度。加大人才引進力度，通過住房、子女教育、創業扶持等政策支持，引進新區養老服務業所急需的人才到新區就業創業。到2023年，養老機構護理人員與不同類型老年人比例以及護理人員持證上崗率全面達到國家規定標準。在新區建立養老服務綜合人才培訓基地，在各新城探索建立實訓基地，將養老服務人才培養納入新區創業就業培訓體系和職業教育規劃，加快培養老年教育、醫學、護理、營養、心理、社工等方面的專業人才。建立健全養老護理員隊伍培訓機制和繼續教育制度。逐步擴大養老人才培訓范圍，將養老服務類社會組織人員、慈善養老人士、養老服務志愿者、農村互助幸福院工作人員、老年協會骨干分子等納入培訓范圍，全面提升養老服務隊伍素質，到2023年通過線上線下培訓相結合的方式，全面建立養老服務隊伍崗前培訓與繼續教育長效機制，養老服務人才短缺狀況得到有效緩解。（責任單位：新區人社民政局、組織部、教育衛體局，各新城）
五、強化保障措施
（一）加強組織領導
全區各級各相關部門都要高度重視，將養老服務工作擺上重要議事日程，加強組織領導，強力推進實施。新區人社民政局要牽頭建立養老服務聯席會議制度，由新區分管委領導召集，定期檢查、通報工作進展，及時協調解決養老服務工作有關問題，確保各項任務按期落實。各新城要把養老服務業發展與經濟社會發展同步規劃、同步部署、同步落實，并列入為民辦實事項目，統籌各方資源，加強能力建設，推動養老服務發展。（責任單位：新區各相關部門，各新城）
（二）加強信息公開
各新城都要公開轄區內養老服務通用政策、業務辦理、行業管理、服務資源、標準規范等基本數據信息，并逐步增加養老服務設施評估結果、養老公共服務清單等事項。新區相關部門要建立完善養老服務監測分析與發展評價機制，加強行業發展統計監測工作。（責任單位：新區各相關部門，各新城）
（三）強化資金扶持
關鍵詞:人口老齡化;城市;養老服務業
黨的十八屆五中全會強調“十三五”時期將完善和加快發展以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務業。我國已進入老齡化社會，養老問題日益顯現，傳統的養老服務業正面臨著前所未有的挑戰。養老制度保障不健全、城鄉養老資源差距大等影響著城市養老服務業的穩定發展。在老齡化程度不斷加深的背景下，泉州市各級政府重視老齡化現象，創新養老服務模式，推動全市養老事業的有序發展。養老服務業在發展的同時，也面臨著一系列困難。筆者以泉州市為例，對其養老事業的實踐進行檢視，以期為破解養老服務業之困局提供可借鑒的方法。
一、泉州市養老服務業取得的主要成效
隨著計劃生育國策實施效果的逐步顯現和人口平均壽命的不斷延長，人口老齡化形勢日趨嚴峻，養老問題已成為國家和社會必須面對和亟需解決的難題。養老問題不應只停留在物質贍養層面，還應延伸至生活照料、醫療康復、緊急救助和精神撫慰等層面。發展城市養老服務業，建立一套完備的養老服務體系就成為解決養老問題的有效舉措。截至2014年末，泉州市60周歲以上的本地戶籍人口有88．6萬人，占全市戶籍人口總數的12．37%［1］。可見泉州市已進入老齡化社會。面對人口老齡化不斷加劇而衍生出來的各種社會問題，市政府大力發展養老服務業，在整體規劃、資金扶持和人才培養等方面已取得了顯著成效:養老服務更加到位，養老保障更有力度。
(一)養老服務業的政策法規不斷健全
與過去相比，泉州市制定相關政策的方向和目標逐漸明晰。自2011年以來，泉州市先后出臺了《泉州市人民政府關于推進居家養老服務工作的貫徹意見》《泉州市人民政府關于加快社會養老服務體系建設和支持社會力量興辦養老服務機構的實施意見》等文件。2014年在《泉州市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》中更加全面地提出了養老服務業發展的重點目標、主要任務和保障措施。在泉州市政府的政策驅動下，養老服務業取得了顯著成效:全市已建、在建的各類養老機構共有500多家［2］;重視發展農村養老服務業;推進“醫養結合”新養老模式的發展;支持養老服務培訓基地建設等。可以說養老服務業在泉州市政府的大力推動下正大步向前發展。
(二)養老服務配套設施建設不斷完善
泉州市推出相關政策，制定養老服務配套設施的配置標準，建立四級養老服務設施體系。具體表現在:一是養老機構管理更加精細化。各類養老機構根據不同的配置標準滿足不同需求的老年人。公辦養老機構發揮“托底”功能，保障老年人的基本生活，民辦養老機構則為有一定經濟基礎的老年人提供服務。二是居家養老服務設施在全覆蓋基礎上實現提標升檔。泉州市的養老90%是居家養老，因此建設居家養老服務站成為政府力推的養老政策。當前已建成的社區“居家養老”服務中心(站)414個，基本實現全覆蓋［3］。今后政府將更加注重服務質量的提升，推廣城市居家養老模式，形成可持續發展的養老安居新體系。
(三)養老服務業的市場化進程不斷加快
泉州市養老服務業具有廣闊的市場前景，投資主體逐漸多元化。主要表現在:一是政府聯合多部門，盤活社會多方資源，提供資金補貼保障。如為高齡老人提供生活補貼、為特困失能老人提供購買服務等舉措。二是提倡社會資本介入養老服務業領域。如由民間企業投資興辦的“泉州市江南老年頤樂園”現已投入使用，晉江市磁灶鎮大埔村通過海外華僑的捐贈和村委會的共同努力建成了“大埔村養老院”等，這些都說明社會力量已逐漸成為養老服務業重要的供給主體。三是拓寬投融資渠道，構建多層次金融服務體系。主要包括拓寬信貸抵押擔保物范圍、加大養老信貸投入和提高機構養老服務及入住老年人的保險保障水平等措施［4］。
二、泉州市養老服務業發展面臨的突出問題
近些年，泉州市養老服務業的發展取得了一定的成效，但隨著人口老齡化不斷加劇，養老服務業仍帶“病”運行。養老服務業關系著老年人的晚年生活，理應得到各級政府的高度重視，迫切需要突破其在當下的現實困境，以推動我國城市養老服務業的發展。
(一)政府的扶持力度不夠
1．養老體制機制不夠完善
政府的頂層設計影響著養老事業未來的發展方向。近些年來，泉州市頒布了一系列有關政策法規以支持養老服務業的發展，但仍存在著諸多問題。主要表現在:一是相關的政策法規不夠健全。當前泉州市養老政策的關注點在于解決養老的經濟問題，而忽略人才隊伍建設、醫療保障等問題;二是相關政策落實不到位。一項政策從制定到獲得廣大人民接受是需要時間的，這就需要政府堅持不懈地努力。
2．資金投入和人才幫扶不夠
資金短缺和人才匱乏是泉州市目前面臨的兩大困境。截至2014年末，泉州市政府在幫扶特困失能老人、提高社區居家養老服務水平方面投入了一定資金，但從效果看，城鄉養老資金投入不均，部分養老機構處在艱難維持的狀態。說明政府在資金投入方面力度還不夠。此外，該市還存在著人才培養體系不夠完善、專業化建設滯后等問題，加強養老服務專業人才培養已迫在眉睫。
3．養老配套設施規劃不合理
建設養老服務設施是養老機構運行的重要物質基礎。盡管泉州市在布局規劃養老設施方面做出了很多嘗試，出臺的《泉州市中心城區養老服務設施布局規劃》一定程度上緩解了養老配套設施之困局，但仍然存在著很多問題。如缺乏較為詳細的養老設施規劃、城鄉養老設施不均、社區養老設施不健全、設施配置標準不明確和養老設施體系不完善等問題影響著養老服務業的發展。
(二)養老機構發展動力不足
1．養老機構“供需”錯位
泉州市農村養老服務水平普遍比城市低，城鄉養老服務事業發展不平衡。如城鄉養老機構的布局結構不合理，城區存在“一床難求”的現象，而農村多有空置，一些偏遠郊區沒有設立養老院，存在“就近養老”難的問題。各類養老機構也存在著諸多瓶頸。由于養老機構提供的服務及收費標準不同，導致公立養老機構床位遠遠不夠，而部分老年人因服務費用高而住不起民辦養老機構。城鄉養老機構“供需”矛盾問題已影響著該市養老服務業的發展。
2．爭取資金支持的主動性欠缺
要確保養老機構的正常運行，主動爭取資金支持是非常重要的。近些年來，盡管泉州市在養老建設方面投入了不少資金，但部分養老機構在用地、設備等硬件方面資金壓力仍然很大。如民辦養老院的場所創辦難度大，多以租房或自建房充當養老院場所，普遍存在虧本經營的狀況。以晉江為例，目前僅有3家民建民營型敬老院，占現有養老機構的10%［5］。
3．社區居家養老服務站利用率較低
泉州市傳統養老觀念較強。據統計，與子女居住的老年人約64萬人，占老年人口總數的72%，其他居住形式(如養老院等)僅占3%［1］。表明社區居家養老是泉州市目前最主要的養老模式。因此，建設社區居家養老服務站是泉州市政府力推的養老政策。但在發展過程中仍存在運作資金、養老場地和人才匱乏等問題。城區居家養老服務站利用率比農村低，導致出現室內閑置現象。
4．養老機構與醫療機構未能有效銜接目前泉州市各類養老機構有500多家，但部分機構醫養銜接程度不高。主要表現在:一是養老機構的醫療配套設施相對滯后，無法實現“有病就醫”;二是養老機構的醫療服務水平較低，無法滿足部分老年人生活照料和醫療護理的養老需求;三是護理型養老機構數量較少，護理床位比例偏低。這些充分說明現有醫養結合發展較為滯后，亟需加以解決。
(三)社會力量參與養老事業不足
1．社會民間資本參與不足
十部委聯合的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》中指出要逐步使社會力量成為發展養老服務業的供給主體。泉州市社會資本涉及養老服務業各個領域，但是在參與過程中仍遭遇發展瓶頸。如民間資本參與缺乏統一、公平政策和平等競爭的社會環境，再加上養老優惠政策難以落實，使民間資本參與動力不足、投融資能力較差，影響了社會力量介入養老服務業的積極性。
2．民辦養老機構發展存“短板”
泉州市民辦養老機構數量少、規模小，大多依靠社會力量創辦，使其在場地、設備等硬件方面資金壓力大，虧本經營的局面難以扭轉。原因在于:一是政府的政策保障不健全，部分養老政策難以實施和落實;二是政府資金投入不足，使民辦養老機構難以維系。3．專業人才輸送不足目前泉州市各養老機構普遍面臨著專業人員難招的現象，說明該市養老服務人才嚴重短缺，再加上受過正規培訓的專業人員極少，專業水平參差不齊，導致養老服務業的服務質量難以保障，影響養老機構工作的正常運作。
三、破解城市養老服務業困局的整合舉措
當前，我國養老服務業正處于“三期疊加”:一是我國人口老齡化加速元年;二是“十三五”規劃元年，相關政策還處于蜜月期;三是互聯網改造傳統行業大時代［6］。2015年后，養老服務業的發展必然要經歷一場時代大變革，盡管它具有廣闊的市場前景，但仍面臨著諸多困境。因此，破解養老服務業之困局要從政府統籌、養老機構建設和社會力量參與等方面助力養老。
(一)以統籌規劃推進“精準扶老”
政府要發揮主導作用，統籌規劃，轉變傳統思維。一是完善養老服務制度保障。2014年泉州市把養老服務業發展納入經濟和社會發展規劃中，并列為服務業重點發展領域，說明養老產業的發展方向往往取決于政府實施的政策法規。二是提高政府投融資能力。泉州市政府將為社區居家養老服務站提供資金補貼，重點為特困失能老人提供購買服務。三是強化養老服務隊伍建設。針對泉州市人才短缺的困境，政府要創新人才培養模式，鼓勵高校增設相關專業，建設養老服務培訓基地。四是落實城鄉養老服務設施。泉州市規劃局將在片區開發建設時加強配套設施同步規劃建設，并在新建樓盤配套養老服務設施。五是推進養老機構改革。政府要充分發揮公辦養老機構的兜底保障和示范引領作用［7］，同時要給予民辦養老機構更多支持，實現各類養老機構“供需”平衡。
(二)以資源整合推動“社會化養老”
“社會化養老”主要是指社會力量能發揮重要的作用和價值［8］。政府要協同多方社會力量，使其成為養老服務業的生力軍。具體包括:一是鼓勵社會民間資本介入養老服務業。以晉江為例，磁灶社區敬老院就是一家吸引民間資本參與社區養老的養老機構，由民間社會組織負責投入資金和基礎設施。二是鼓勵社會力量參與養老機構建設。由政府投資并引入社會力量進行服務已成為養老機構發展的常態。政府要建立激勵社會力量辦養老服務的長效機制，扭轉社會力量及資金不愿投資費力不討好的養老服務業的局面［9］。社會力量則要發揮自身社會公益性作用。三是加快社會組織培育和人才培養。鼓勵社會組織開展養老服務，建立促進社會組織承接養老服務保障機制;鼓勵社會力量參與人才培養建設，吸引更多高素質人才參與到養老服務的隊伍中。
(三)以技術創新實現“智慧養老”
“智慧養老”是隨著養老服務相關技術的發展而出現的新興理念［10］，其利用現代信息手段，盤活社會養老資源，為老年人提供的一種全新的養老服務模式。泉州市在運用現代信息化手段助力養老服務方面取得了一定成績。2014年成立的“泉州市禾康智慧養老服務中心”基本完成了老年人信息錄入、手機發放等工作，并開始向老年人提供優質、快捷的信息化服務，逐步落實實體援助服務項目［1］。而泉州市泉港區通過引進“泉州市禾康智慧養老服務中心”作為承接主體，出臺《“互聯網+”居家養老助殘服務工作實施方案》，啟動“互聯網+”養老助殘服務，為符合條件的對象提供基礎信息服務和實體援助服務［11］。可見，將信息技術與養老服務相融合是我國養老服務業與時俱進的表現，提高了養老服務的準確性和便捷性。
(四)以實踐創新探索“醫養結合”
全國各地正積極探索如何創新“醫養結合”模式，有望成為破解養老之惑的重要舉措。但在探索過程中仍然存在諸多問題亟需政府加以解決。具體包括:一是政府要發揮主導作用。加強制度的頂層設計，破除發展醫養產業的體制機制障礙，引導醫養產業往健康方向發展。二是出臺配套扶持政策，加強養老機構與周邊醫院、社區衛生服務機構合作，保障老年人養老和醫療疊加的需求。三是加大對醫療養老的資金支持，鼓勵社會力量建立護理型養老機構，落實養老機構醫療配套設施。四是提升養老機構醫療服務水平。政府要與社會合作，鼓勵更多專業的護理人員到養老機構工作。
作者:謝丹妮 單位:福建師范大學
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［9］郭銘華．社會力量辦養老機構何以舉步維艱?［EB/OL］．(2014－04－13)［2016－02－15］．
截至年底，全市60歲以上戶籍人口139.28萬，占全市戶籍人口總數的14.08%，老齡化、高齡化趨勢十分明顯，空巢老人比例不斷提高，老年人生活照料、醫療健康、精神文明需求日益凸顯，養老服務供給相對不足，給社會和家庭帶來一系列問題和挑戰。
為了加快推進養老服務體系建設，我市提出到年底，基本建立與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調，以居家養老為基礎、社會服務為依托、機構養老為補充，服務方式多元化、投資主體多樣化、居家養老普及化、服務隊伍專業化，覆蓋城鄉的養老服務體系。
全市養老服務機構床位總數達到老年人口的3%以上，基本實現居家養老信息服務全覆蓋。
在具體工作中，要逐步實現“三個轉變”，即：養老服務由政府包辦向政府主導、社會參與轉變；養老對象由傳統的城鄉“三無”老人群體向全體老年人轉變；
養老服務模式由機構養老向居家養老與社會養老相結合轉變。
要加快統籌規劃，為社會養老體系建設提供保障。
要圍繞社會養老服務體系建設，進一步整合各部門資源，把養老服務融入到各項社會事業發展之中，統籌完善老年公寓、養老服務中心、服務站、農村互助幸福院等各種養老服務設施，打造安全便捷的居家養老生活圈。
要堅持以政策創新推進社會養老服務體系建設，用足用好中央和省的各項相關政策，嚴格執行福利設施建設規劃和設置標準，確保養老設施同步配建到位。
要按照加強社會管理和公共服務的要求，把養老福利事業發展列入政府財政預算，并建立動態保障機制。
各縣（市）區也要列出專項資金，用于社會養老服務體系建設，特別是要加快縣級示范性老年公寓和農村互助幸福院建設。要開放社會養老服務市場，建立市場化運作機制，發揮社會力量參與社會養老服務體系建設的積極性。
要加快制定服務標準，全面加強養老服務標準化、信息化、專業化建設，不斷提高養老服務的質量和水平。
要針對不同對象、不同需求的老年人，開展上門包戶服務、日托照料服務、機構輻射服務，并通過設立“居家養老”服務點和發放“居家養老”服務卡等形式，積極探索福利化、社會化、市場化的服務。
近年來,蘇州借鑒國際和國內經驗,提出城鄉一體化不追求“城鄉一個樣”,而是要求城鄉之間應有明確的產業分工,有不同的空間布局,關鍵是在基礎設施、社會服務、生活方式等方面趨于一致。為此,蘇州制定出適合本地區城鄉一體化發展的戰略目標:農村既保持魚米之鄉優美的田園風光,又呈現先進和諧的現代文明,使之逐步建設成為基礎設施配套、功能區域分明、產業特色鮮明、生態環境優美、經濟持續發展、農民生活富裕、農村社會文明、組織堅強有力、鎮村管理民主的社會主義新農村,形成城鄉發展規劃、資源配置、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理一體化的新格局。
2009年4月,蘇州召開城鄉一體化發展綜合配套改革工作現場推進會,確立了23個經濟實力較強、產業特色明顯、領導班子堅強有力,特別是班子主要領導思路清晰、理念創新的鎮(區),作為城鄉一體化發展綜合配套改革先行區,鼓勵先行先試,為全面推進改革積累經驗、提供示范。同年7月,蘇州市出臺了《城鄉一體化發展綜合配套改革三年實施計劃》,提出要率先在城鄉發展規劃、資源配置、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理等“六個一體化”方面取得新突破。
一、推進“三個集中”,不斷優化空間布局。按照城鄉一體化發展的現實需要,蘇州強化功能片區規劃理念,完善城鎮規劃體系,統籌安排城鄉土地資源,實行城鄉建設用地增減掛鉤政策,堅定不移推行“三個集中”,即工業企業向規劃區集中,農業用地向規模經營集中,農民居住向新型社區集中。在功能劃分上,他們要求地處工業和城鎮規劃區的行政村,以現代服務業為主要發展方向,加快融入城市化進程;工業基礎較強、人口較多的行政村,以新型工業化為主要發展方向,加快就地城鎮化步伐;地處農業規劃區、保護區的行政村,以現代農業為主要發展方向,推動一次產業與二、三次產業融合發展,加快農業現代化步伐。在盤活農村資產上,積極鼓勵農民通過“三個置換”,即集體資產所有權分配權置換社區股份合作社股權;土地承包經營權通過征地換保障,或入股換股權;宅基地使用權可參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮住房,或進行貨幣置換,或置換二三產業用房,或置換置業股份合作社股權,促進農民身份轉變,減少農民、致富農民。
今年初,蘇州市出臺了《農村住宅置換商品房實施意見》,提出對自愿放棄宅基地申請的,可獲得一套面積約120平方米的商品房作為政策性補償,購買時只需支付每平方米約2000元的成本價。置換后標準廠房的所有權和出租產生的收益歸農戶所有,取得房地產產權證的安置商品房可以上市流通。目前,全市75%的農村工業企業集中到工業園,近35萬戶農戶搬遷住進860個集中居住點,農業適度規模經營面積127.3萬畝,占全市承包土地面積的52.82%。
二、推行“三大合作”,構建富民強村機制。近幾年,蘇州農村人均純收入位于全國前列,城鄉居民收入比例保持在2:1左右。在全國范圍內,蘇州是城鄉居民收入差距最小的地區之一。蘇州先后出臺了20多個富民強村的政策性文件,基本構建了農民持續增收的政策制度框架。這些文件,明確提出了農村“三大合作”(農村社區股份合作、土地股份合作、農民專業生產合作)經濟組織創造稅收的地方留成部分,以財政等額獎勵形式全額返還;在鎮村規劃時留出10%的比例作為農村集體建設留用地,用于發展物業。同時,結合農民集中居住區建設,對通過宅基地置換后增加的土地,原則上不低于40%作為集體建設用地,按照市場化運作,收益歸村集體,農民按股分紅。這標志著蘇州農民已開始走上“戶戶有資本、家家成股東”的新的共同富裕之路。
目前,全市農村社區股份合作、土地股份合作、農業專業合作組織累計達2821家,持股農戶占農戶總數的90%,去年收益分配達27.6億元。全市農民人均純收入連續7年實現兩位數增長,去年達到12987元,其中財產投資性收入比重達到33.2%。2009年,全市農村集體資產已達787億元,其中村級經營性總資產達348億元,村均收入達389萬元,90%的村收入超100萬元,98個村收入超1000萬元,13個村村級可支配收入超3000萬元,其中永聯村2009年實現銷售收入260億元,上繳國家稅收11.5億元。全市累計組建農村富民股份合作社303家。2009年8月,蘇州市和重慶市、成都市、嘉興市被國家發改委確定為中澳管理項目(CAGP)“消除城鄉一體化的體制障礙,促進農民富裕與城鄉統籌發展”主題試點城市。
三、推進“三項建設”,促進公共服務均等化。推進農村社區服務中心建設。堅持把農村社區服務中心作為促進城鄉公共服務均等化的重要載體,作為廣大農民參與政治經濟文化活動的重要場所,作為提供社區教育和加強人際交往的重要陣地,引導農民轉變傳統意識和觀念,學習掌握現代生產技術和經營理念,轉變生產生活方式,提高生活質量和水平。推進城鄉基礎設施建設。重視和加強撤并鄉鎮的資源整合、環境治理、改造提升工作;持續推進城鄉道路、供電、供水、通訊等基礎設施建設;加強財政、稅收、規費減免和用地用電優惠、稅費地方留成等額獎勵以及“綠色通道”等方面的支持。新農村建設行動計劃實施以來,蘇州累計投入新農村建設資金近200億元,累計建立459個不同類型的市級示范村、19個省級示范村。推進農村保障體系建設。大力提高農村社會保障水平,進一步健全完善農村養老、醫療、低保政策,把在非農產業就業的農村勞動力和被征地農民納入城保體系,農村合作醫療保險向居民基本醫療保險過渡,建立實施城鄉統一的最低生活保障制度。
按照蘇州市出臺的《城鄉一體化發展綜合配套改革就業和社會保障實施意見》,要建立十項城鄉一體化社會保障制度,包括建立健全城鄉統一的社會就業失業登記制度,完善就業困難人員就業援助制度,建立完善安置和鼓勵農民多渠道多形式就業機制,探索農民生育保險制度和統一的社會基本醫療保險制度等。截至2009年底,蘇州農村勞動力參加農保52.42萬人,參保覆蓋率為99%;按月享受養老待遇89.63萬人,其中享受農村基本養老保險待遇人數23.91萬人,享受城鎮企業職工基本養老保險待遇人數19.85萬人,領取老年農民社會養老補貼人數45.87萬人,享受待遇覆蓋率為99%。
四、做好“三篇文章”,改善城鄉環境面貌。蘇州市圍繞建設“最佳宜居城市”,切實保護好生態公益林、濕地、水域等重點生態功能區,構筑多層次、多功能、城鄉一體化的森林綠化生態網絡。一方面,做好“水文章”,在重視太湖、陽澄湖等大水面保護利用的同時,更加注重城鄉水系溝通,實施暢通工程,努力營造“水資源、水環境、水安全、水文化”四位一體新格局;另一方面,做好“山文章”,加大丘陵山區農業綜合開發力度,保護山區自然生態環境。此外,做好“綠文章”,以“四沿(沿路、沿水、沿村、沿城鎮)三區(綠色基地、綠色通道、綠色家園)兩點(單位、庭院)一片(生態片區)”為重點,加快推進農村生態綠化建設。
一、引 言
自2011年起，我國老齡化程度不斷加劇，至2015年底我國60歲及以上老年人口占總人口的比例已達到16.15%，而養老床位總數僅占全國老年人口的3%，[1]該比例的國際標準通常為4%～5%，發達國家為5%～7%，[2]可見，我國養老服務設施缺口很大。預計2050年我國老年人口比例將達36.5%，[3]養老問題面臨巨大挑戰。
2010年起，國務院辦公廳和有關部委密集推出養老服務支持政策，各路資本競相進入養老領域，使得養老服務設施用地供不應求，養老問題已成為我國當前和今后相當長時期需要解決的主要社會問題之一，而完善和落實養老服務設施用地政策，解決其用地難問題是妥善解決養老問題的關鍵。目前，國內有關養老服務設施用地的研究主要集中在對其相關政策的分析和解讀上，如養老用地免費的關鍵是非營利性；[4]養老服務設施用地登記為醫衛慈善用地，出讓最高年限50年；[5]警惕開發商以養老地產之名圈地炒樓等，[6]對服務設施用地政策如何完善和落實研究得很少。本文在對我國現階段養老服務設施用地性質、政策和利用中存在的問題進行深入分析的基礎上，提出了進一步完善和落實養老服務設施用地政策的建議，以期對促進我國養老產業健康發展有所裨益。
二、養老服務設施用地的界定
1. 養老事業、養老產業和養老服務業
養老事業是國家和社會為老年人提供的救濟性、福利性、公益性的養老設施、機構和服務體系，如敬老院和老年福利院，在我國其所需養老服務設施用地一般無償使用國有土地。
養老產業側重于產業經濟營利性，是向老年人提供多樣化商品和服務的營利性行為，在我國養老產業所需養老服務設施用地一般有償使用。養老服務業是養老產業的一個分支。
2.養老服務設施用地
養老服務設施用地是專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管等服務的房屋和場地設施占用土地。[7]按其使用目的，養老服務設施用地可分非營利性和營利性兩種。非營利性養老設施用地是福利性質的，一般使用劃撥的國有建設用地。除個別高端養老項目具有高盈利性外，營利性養老服務設施用地具有收益低、投資量大、投資回收期長的特點，除非政府給予一定的優惠政策，其高風險、低收益的用地屬性很難吸引社會資金進入。
三、我國養老服務設施用地存在問題分析
1.老齡化趨勢加劇，用地供求矛盾凸顯
根據聯合國定義，當一個國家或地區60歲及以上人口占總人口比例達到10%以上，一般就認為該國家或地區進入老齡化社會。截止2015年末中國老年人口已達到2.22億，養老床位總數約669.8萬張，每千名老人擁有床位數為30.2張，與發達國家千人指標50～70張尚有很大差距，遠不能滿足養老需求。近5年我國老年人口情況詳見表1。
考慮國家人口計生委2003年進行的“2001～2050年全國總人口變動情況預測”結果及其現實誤差，在此假定2050年人口數與2015年持平，而據預測2050年老年人口比例將達到36.5%，[3]按照發達國家每千名老人床位數最低指標50張床位計算，2015至2050年的35年間，需增加床位數約1 402萬張（（36.5%-16.1%）*137 462*5%），按照每張床位需用地30平方米計算，大概需要增加約4.2萬公頃土地的供給。目前，在我國經濟社會快速發展的大背景下，各地國有建設用地供給的總體形勢是供不應求，收益高、盈利性強的產業用地落地尚且困難，如沒有專門的政策支持，公益性強、盈利性弱、投資回收期長的養老服務設施用地供應將更加緊張。
2.資源緊缺與浪費并存
一方面，一些地處城區、基礎設施和公共服務設施比較完善的養老服務機構，由于用地限制缺乏擴建或改建的空間，床位少、空間小、入住需排隊，遠遠不能滿足養老需求；另一方面，許多遠離市區的養老項目不同程度地出現入住率低、效益低等問題。[8]
造成養老設施入住率低的主要原因是：①供給結構和需求結構不匹配。高端養老服務設施多、收費高，有實際入住需求的老人大多住不起；②配套設施不完善。由于缺乏規劃保障和用地保障，以及城區土地供給的限制，新建養老服務設施用地大多選址遠離市區的區域，生活便利性比較差，[9]老人住得起但不愿去住。
3.供地方式與用地屬性不符
養老服務設施用地具有投資量大、營利能力較低、投資回收期長的用地特點，然而按照目前的供地政策，營利性養老服務設施用地一般采用拍賣和掛牌方式出讓，推高了地價。如2014年4月10日深圳市出讓給前海人壽的一宗養老服務設施用地，溢價高達484%，樓面地價高達14 815元/m2，如此高地價只能發展高端養老物業。
盡管政府和民營的非營利性養老服務設施用地均可使用劃撥國有建設用地和集體建設用地，滿足低收入、困難老人需求，但劃撥用地數量很少，遠不能滿足養老需求；集體建設用地數量雖大，但由于目前集體建設用地流轉在國家層面不合法，無法申請抵押貸款，風險高。
因此，目前的供地方式一方面造成高端養老項目入住率低，企業經營困難甚至退出的狀況，如2014年中海養老遭遇“滑鐵盧”、凱健國際項目黯然收場；另一方面造成低收入階層養老用地不足和中等收入階層養老服務設施用地缺失并存的局面。
4.批后監管不力
面對政府養老服務設施用地優惠政策和巨大的利益誘惑，有些房地產商在低價得來的養老服務設施用地上僅建設少量養老建筑，主要開發為商品房出售謀取暴利。養老地產業是從房地產業中細分出來的一個新興行業，目前尚無統一的建設標準可依，有的企業宣稱要做養老項目，但圈了地之后建設的仍然是商品房。2013年國土資源部針對30多個養老項目用地情況的調查顯示，個別養老用地具有偏離養老產業的傾向。[10]養老服務設施用地的批后監管標準和監管程序亟須規范。
四、我國現行養老服務設施用地政策分析
1.國家層面的養老用地政策分析
目前與養老服務設施用地相關的一些規定大多分散在一些部門規章之中，[11]如《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015）》、《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》 等。各部委分別的這些部門規章對養老服務設施用地的規范具有重復、片面、宏觀和分散的特點，看起來相關規定似乎不少，但實際上所規定的內容是相互重復的，僅對養老服務設施用地應符合規劃、非營利性用地可劃撥、營利性用地有償使用等個別方面做了極其粗略的規定，不具有可操作性。 專門針對養老服務設施用地的政策只有國土資源部2014年4月17日的《養老服務設施用地指導意見》。這份部門政策性文件從養老服務設施用地范圍和土地用途、供地計劃編制、分類供應和管理、監督管理等方面對養老服務設施用地進行了規范，但仍存在供地方式與用地屬性不符、監管規定不完善、法律層級低等問題，[12]且與之相關的配套政策也不完善。總體上看，我國統一、規范的養老服務設施用地制度及其配套政策體系尚未形成。
2.地方性養老服務設施用地政策分析
針對人口老齡化的社會現實，各地方政府根據國家相關政策和本地實際出臺了相關的地方政策或法規。2014年12月23日我國第一部促進養老服務發展的地方性法規――《天津市養老服務促進條例》，標志著我國養老服務地方性規范從政策向法規轉變。此后，《北京居家養老服務條例》、《浙江省社會養老服務促進條例》等相繼。
縱觀天津、北京和浙江三地法規，盡管表述方式不一，但對養老服務設施用地都做了如下相似的規定：①納入規劃優先保障；②分區分級規劃、設置養老服務設施；③鼓勵利用閑置的企業廠房、校舍、商業設施等場所和設施；④非營利性的可劃撥供地或使用集體土地（北京市還規定可利用農家院）；⑤未經法定程序不得改變用途（北京還規定擅自改變用途最高罰100萬）；⑥對符合有關規定的社會力量投資興辦養老機構或者其他養老服務設施，給予補貼和優惠。
通過國家層面和地方層面的政策與法規對比可見，不論是國家層面還是地方層面，都對養老服務設施用地問題給予了高度重視，從宏觀上對養老服務設施用地進行了原則性規定，地方層面的法規主要是對國家層面不同部門的有關政策進行了綜合，尚缺乏深入的、細化的、可操作性強的規范和標準，難以滿足養老服務設施用地問題解決與政策法規落實的需要。
五、我國養老服務設施用地政策的完善和落實建議
綜上所述，近年來我國國家層面和地方層面宏觀的養老服務設施用地相關政策密集出臺，但由于微觀性的可操作性標準缺失、供地方式與養老服務設施用地屬性不符、批后監管不力等問題，相關政策尚未得到有效落實，相關政策能否進一步完善并落到實處成為解決當前養老服務設施用地問題的關鍵。
1.多方增加養老服務設施用地供應，切實落實差別化供地政策
針對養老服務設施用地供不應求的狀況，制定細化的差別化政策多方增加供應：
（1）經營性高端養老服務設施的服務對象是經濟實力雄厚的高收入人群，項目自身盈利能力強，其土地應采用拍賣和掛牌方式在商服用地、住宅用地中供應，而不應該像目前這樣把政策允許使用的公共管理與公共服務用地中的醫衛慈善用地的出讓價格推得與周邊商服、住宅用地地價相差無幾，甚至比它們更高，使得養老服務設施用地出讓的最高限價形同虛設。這樣在不增加高端養老服務設施用地成本的情況下，可增加該類土地供應、避免其強大支付能力把養老服務設施用地的地價推得過高。
（2）對于尚無明確用途的國有公益性用地，可調整為養老服務設施用地并納入年度土地供應計劃。
（3）非營利性養老機構可使用劃撥養老服務設施用地，營利性養老機構應按照“租賃方式為主、先租后讓為輔、出讓方式備選”的原則確定供地方式，出讓方式應選擇“限地價、定配套”的招標方式，不宜采用拍賣和掛牌方式，以降低企業的經營成本和經營風險。有限的養老服務設施用地指標優先用于滿足中低收入養老需求，實現高中低收入群體養老設施均衡發展。
（4）制定切實可行的鼓勵通過現有城鄉建設用地集約利用增加養老設施供給的政策，如：在已建成小區增加非營利性養老設施的可給予免增地價款的優惠；增加營利性養老設施的給予減免一部分應補交地價款的優惠；企事業單位、村集體或個人對現有空閑、低效用地和用房等進行改造，興辦養老服務機構或提供養老服務的，在土地、稅收等方面給予優惠。
（5）目前的政策下只有農民自身、非營利性養老機構方可使用農村集體土地，應實行營利性養老機構也可使用集體土地的政策，制定《集體建設用地用于建設養老設施的管理辦法》，對土地供應、使用、收益分配、監管等環節進行規范。
2.科學規劃養老服務設施用地，完善相關政策體系并嚴格執行
養老服務設施用地供應和養老事業發展是一項系統的工程，需要建立和完善相關標準和政策配套體系。如需要建立養老服務設施的用地規劃標準、建設質量標準等，以保證養老服務設施科學規劃和建設有法可依；需要建立存量城鎮建設用地和農村集體建設用地用于養老的管理辦法，引導存量建設用地增加養老服務設施用地供給；需要探索和建立適合養老服務業收益低、風險大、回收期長特點的供地方式，以及建設補貼、運營補貼、價格優惠、稅收優惠、人才培訓補貼等相關優惠政策，降低企業經營成本和經營風險。如嚴格執行《養老機構設立許可辦法》，仔細甄別養老地產與養老機構，嚴把準入關；在現有《養老機構管理辦法》基礎上，編制出臺《養老機構分級分類規范》、《養老機構服務規范》等細則并嚴格執行，確保養老機構嚴格按審批用途使用養老服務設施用地、按服務規范要求提供養老服務、按規定享受相關優惠政策，把有限的養老設施用地和優惠政策真正用到實處。
3.明確部門責任，加強用地監管
針對目前存在的養老服務設施達不到標準、養老服務機構騙取養老政策補貼和優惠、一些房地產商以開發養老項目名義謀取暴利等問題，應加強民政、工商、計劃、建設、國土、稅務等部門之間的合作和信息共享，明確相關部門責任，共同加強對養老服務設施用地和養老服務業監管。如標準化主管部門會同相關部門建立健全機構養老服務、居家養老服務等社會養老服務標準體系。民政部門負責養老機構的準入、分類分級評估和管理，其他有關部門依據分工實施監督；國土和建設部門負責審核養老服務設施項目是否符合城鄉規劃和土地利用總體規劃、是否按規劃用途和約定期限建設、養老設施是否達到有關標準等，并對偏差和違規行為進行處理。審計部門按照有關規定審計政府投資或者接受政府補助或補貼養老機構的資金使用情況和財務狀況，并依法向社會公布審計結果，接受社會監督。
六、結 論
1、農民身份的轉變是一項艱巨的工程
農民身份的改變是城鄉一體化的出發點和落腳點，而農民身份的改變，不僅是簡單的戶口轉變和居住地點的改變，而是生產方式、生活方式、思想觀念、社會結構、社會活動等方面的轉變，需要放開戶籍管理制度，使農民能順利的進城居住、置業與就業。需要健全完善的社會保障，建立養老、醫療、失業等社會保障制度，使農民與城市居民享有同等的待遇；需要努力提高農民的素質。只有這樣才能保證農民身份的徹底改變。諸如此類的工作量大，對政府來講是一個艱巨的系統工程，對農民來講也是一個痛苦的過程。
2、促進城鄉一體化進程，加快小康步伐的對策
2.1突出抓好重點鎮和特色鎮建設。以城鎮為重點，立足本地優勢，發展特色產業；壯大經濟支柱，不斷增強城鎮對農村的輻射帶動作用。城鄉一體化主要強調的是以城帶鄉，如果城市發展沒有達到一定的階段和水平，城鄉一體化就缺乏前提和基礎。因此，必須千方百計地將市區和城鎮做大做強、率先發展，培育新的區域核心增長級，充分發揮城鎮的帶動作用，增強對產業的集聚和對人口的吸納能力。并形成布局合理、功能完善的縣域城鎮體系。
2.2充分發揮規劃的引導和調控作用，做好城鄉統籌規劃管理工作。即做好資源一體化配置規劃；產業一體化布局規劃；促進人與自然和諧發展規劃。堅持以人為本，建立以環境承載力為基礎的生產生活模式。
2.3加快農村發展環境建設。堅持“區域共建、城鄉聯網、設施共享”的原則，大力推進覆蓋城鄉的基礎設施網絡體系建設，加速農村與城市的對接，實現基礎設施的有效利用和城鄉共享。抓好農田水利設施綜合整治改造和農村供水、供電、供氣、通訊及生態環境建設，不斷改善農村生產生活條件。
2.4加快產業化的發展，努力培育具有市場競爭力的特色產業，形成產業聚集效應。發展產業化要處理好產業平臺、產業集中、產業特色、扶持中小企業發展等問題。
2.5以市場化配置資源為關鍵，打破城鄉資源、城鄉市場條塊分割的窘境，促進城鄉經濟的融合。使得城鄉之間在資金、物資、交通、人才、信息等領域統籌發展。重點推進五個方面的改革：一是農村產權制度改革；二是農業經營體制改革；三是農村金融體制改革，及時滿足農民進城后新的金融需求；四是財政體制改革。財政支出主要用于滿足城鄉居民在政治、經濟、文化等方面的社會公共需要；五是鄉鎮管理體制改革。
2.6以農民身份轉變為出發點和落腳點，加快農民市民化步伐。政府主要抓好四個方面的工作：一是放開戶籍管理限制。盡快銜接和實施與城市一致的戶籍制度改革有關規定；二是健全完善社會保障。努力打破城鄉勞動力，在就業政策、制度上的限制，以勞動力素質作為就業的主要標準，建設城鄉統一就業制度，健全統一、開放、競爭、有序的城鄉一體的勞動力市場。積極探索建立覆蓋城鄉的社會保險制度，逐步建立城鄉統一的養老、醫療、失業等社會保險制度，構筑城鄉普遍的“社會安全網”；三是建設農民居住小區；四是加強農民教育培訓和管理。
2.7堅持以人為本，維護、實現廣大農民的根本利益，建立農民收入長期增收機制，增強農民轉市民的信心和實力。推進城鄉一體化的關鍵是解決“三農”問題，核心在于農民增收，目的是讓農民積聚財力實現產業轉移和身份轉變。為此，要抓好優勢農業，增效促增收；抓好非農產業，減農促增收；抓好勞務轉移，轉崗促增收。
作者：張軍 單位：凈月高新技術產業開發區新立城鎮人民政府
1.衛生方面
覆蓋城鄉的公共衛生和基層醫療服務體系不斷完善，人均基本公共衛生服務經費政府補助標準提高到30元，服務項目增加到11類。三項基本醫療保險參保率穩定在95%以上，城鎮居民醫保和新農合政府補助標準提高到每人每年280元，政策范圍內住院費用支付比率進一步提高。社會資本辦醫審批程序不斷簡化，截至今年7月，新增民營醫院808所。建立疾病應急救助制度，推動解決無負擔能力患者醫療急救保障問題。繼續完善基本藥物制度和基層運行新機制，推動各地鞏固基層綜合改革成果。
2.文化旅游方面
重點文化惠民工程加快推進，公共文化服務體系不斷完善，文化產業全面發展。預計前3個季度，我國電影票房達到170億元，同比增長40%。文化體制改革成果顯著，支持轉企改制國有文藝院團改革發展，激發轉制院團發展活力。出臺《國民旅游休閑綱要》和《旅游法》，推動保障旅游休閑時間、規范旅游市場、拉動居民消費。預計前3季度旅游總收入2.1萬億元，同比增長10%。其中，國內旅游約為24.5億人次，增長10%；國內旅游收入1.87萬億元，增長12%。出境旅游7255萬人次，增長18%；但入境旅游發展低于預期，入境旅游9620萬人次，下降3%；入境過夜旅游4155萬人次，下降4%；旅游外匯收入356億美元，下降5%。
3.人口民政體育方面
堅持計劃生育基本國策，穩妥扎實有序推動調整完善生育政策。免費孕前優生健康檢查項目已擴大至全國所有縣。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》促進養老服務業持續健康發展。進一步加強和改進最低生活保障工作，截至8月底，城市和農村低保對象分別為2085.9萬人和5304.8萬人，其中，城鄉低保月人均支出水平分別達到238.7元和104元，同比增長1.8%和0.3%。
4.公共服務和社會管理方面
目前，財政口徑下公共服務支出繼續增加。今年1～8月，教育、文化體育與傳媒、醫療衛生、城鄉社區事務財政支出同比分別增長8.3%、8.5%、16.5%、20.3%。國家基本公共服務體系規劃實施工作機制運轉順利，已有近50%的省份實施了基本公共服務專項規劃或行動計劃。改革完善食品藥品監督管理體制，加強嬰幼兒配方乳粉質量安全，嚴把食品藥品安全。厘清利用信息網絡發表言論的法律邊界，推進網絡法治化建設。全國城鄉社區服務機構覆蓋率達到31.3%，社會組織培育扶持力度進一步加強，基層服務管理水平不斷提高。與此同時，社會發展領域還面臨不少突出困難和問題。一是財政收入增長放緩背景下，民生支出壓力增大，特別是新型養老保險、新型醫療保險、農村公共衛生、計劃生育扶助獎勵等剛性支出大幅上調，配套政策也在增多，導致一些基層財力保障十分困難。二是現有公共服務資源主要按人口總量配置，對于人口流入較多的城市，公共服務供給總量不足，開放性不夠，外來人口難以均等享有；對于大量剩余勞動力外出務工而出現空心化、老齡化的農村，迫切需要在滿足農村群眾服務需求的同時，避免重復建設和閑置浪費。三是危害公共安全的暴力犯罪行為增多，社會心態整體浮躁，食品藥品質量安全事件仍有發生，微博、微信、網絡等輿情復雜。四是民間資本參與社會事業效果不明顯。1～8月，社會領域四大行業民間固定資產投資占行業內固定資產投資總額和全社會民間固定資產投資總額的比重僅為34.6%和2.5%。社會辦醫床位數和服務量也與達到總量的20%的目標還有一定差距。
二、下一步重點工作安排及政策建議
1.進一步完善基本公共服務體系
一是加快制定國家基本公共服務體系規劃綜合評估方案，指導督促地方盡快出臺專項規劃或行動計劃，啟動評估指標試算和“十二五”中期評估工作。二是創新公共服務提供方式，細化、實化鼓勵民間資本參與社會事業建設發展的政策措施；推動出臺關于政府向社會力量購買服務的指導意見，明確將適合市場化方式提供的公共服務事項交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。三是統籌城鄉公共服務網絡建設，改善社會事業設施條件，加強2013年中央預算內投資項目監督檢查，做好2014年投資需求測算和項目儲備。四是重點研究推進農村基層綜合公共服務資源整合，統籌條塊管理服務，加強共建共享共用，避免零打碎敲和分散建設。
2.落實促進社會領域服務消費的政策措施
一是落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，充分發揮社會力量的主體作用，健全養老服務體系，使養老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善。二是落實《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》，發展多元化醫療服務、健康養老服務、商業健康保險，培育相關支撐產業。三是推動文化創意與制造、建筑、信息、旅游、文化體育、特色農業等相關產業融合發展，提升產品和服務的文化含量。四是推動落實《旅游法》和《國民旅游休閑綱要》，進一步規范旅游市場秩序，創新旅游經營和消費模式；改進創新境外旅游宣傳方式，逐步扭轉入境旅游下降趨勢。
3.推動重點領域關鍵環節改革發展
研究改進研究生招生計劃管理，逐步對全日制和非全日制研究生招生計劃實行統一管理，取消全日制研究生招生中的國家計劃和自籌經費“雙軌制”。編制《現代職業教育體系建設規劃（2013-2020年）》，推動構建現代職業教育體系。推動基本藥物制度拓展延伸到村衛生室和非政府辦基層醫療衛生機構，逐步提高政策范圍內住院費用支付比例，有序推進三項基本醫保管理職能整合。研究法定節假日放假安排，進一步深化假日制度改革。推動出臺《皖南國際文化旅游示范區建設發展規劃綱要》。制定實施《貧困地區兒童發展規劃》、《兒童福利設施建設規劃二期》、《殯葬服務設施建設規劃》，加強社會發展薄弱環節建設和弱勢群體服務保障。
4.加強和創新社會管理源頭治理
一是充分發揮文化引領作用，積極踐行社會主義核心價值觀，引導人們凝聚共識，自覺履行社會責任。二是加強基層社會管理與服務，增強城鄉社區服務功能，構建基層社會管理和服務平臺，提高服務群眾、解決訴求、化解矛盾的能力。三是根據服務半徑和常住人口，優化社會領域公共資源配置，推動基本公共服務常住人口全覆蓋，促進基本公共服務均等化，切實解決城鄉貧困群眾的基本生活問題。積極推動有關農村社區建設、社會組織發展、戶籍制度改革等政策措施的出臺。
5.做好取消和下放行政審批事項監管
根據《市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發〔〕78號）精神，結合實際，現就全縣戶籍制度改革提出如下實施意見：
一、充分認識戶籍制度改革的目的和意義
深化戶籍制度改革是統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重大決策部署，是縮小城鄉差異、統籌城鄉發展的重要舉措，是推動城鄉居民權益公平的有力杠桿。當前，戶籍差異影響了社會公平，影響了城市的消費積極性，使城鄉資源要素流動渠道不暢。同時，農村人多地少，生產方式粗放，資源利用率極低，制約了農村經濟發展。推進戶籍制度改革，賦予農民工城鎮居民身份，有利于維護農民工合法權益，使農民工享受到與城鎮居民同等的服務待遇；有利于促進城市人口聚集，加快城鎮化進程，形成城鄉一體的經濟社會發展格局；有利于拉動消費，擴大內需，促進經濟增長方式轉變；有利于打破城鄉交流障礙，加快宅基地、承包地、林地等資源流動，提升資源要素價值；有利于擴大農村人均耕地面積，提高農業生產集約化水平，推動農業產業化，促進農民增收。
二、嚴格遵循戶籍制度改革的指導思想和基本原則
（一）指導思想。
按照科學發展觀的總體要求，以推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城為突破口，引導農村居民向縣城、鄉（鎮）場鎮有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉差異，消除農民向城鎮轉移的體制，促進城鄉資源要素合理流動，最終形成科學有序的人口城鎮化機制，全面促進“五個”和“兩縣一點”建設，全面助推城鎮和農村經濟社會協調發展，探索統籌城鄉改革發展和構建和諧社會的有效途徑。
（二）基本原則。
1.統籌規劃。總體設計，明確階段性改革目標，分級設置準入標準，建立完善各類群體轉戶進城的制度通道，最終實現城鄉戶籍制度一體化。
2.自愿有償。充分尊重農民轉戶意愿，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保農村居民進城后，生活得到保障，實際生活水平不斷提高。
3.積極穩妥。充分兼顧政府的承受力和城鎮資源承載力，分類分階段有序推進，防止損害農民利益，防止農民流離失所，防止出現城市貧民窟現象。
4.綜合配套。強化制度設計，通過改革創造資源增量，以市場手段將資源增量變為財富，以財富增量推動實現改革目標。
5.促進發展。著力消除人口自由流動障礙，激活城鄉各類要素，促進城鄉經濟社會協調發展。
三、明確戶籍制度改革的總體目標
結合全縣城鄉總體規劃、土地利用規劃，綜合考慮經濟發展、自然環境、資源承載、公共服務設施等因素，分階段推動人口向小城鎮、縣城聚集，實現縣域內戶籍合理轉移，逐步建立城鄉人口和資源要素自由流動的制度體系。
—2011年，重點推進有條件的農民工及新生代轉為城鎮居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮居民4.57萬人，非農戶籍人口比重由目前的10.9%上升到18.8%，實現轉戶人口在縣城及鄉鎮的合理布局。
2012—2020年，通過系統的制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，進一步放寬城鎮入戶條件，力爭每年轉移2.5—3.5萬人，到2020年新增城鎮居民27萬人，非農戶籍人口比重提升至60%；縣城集聚城鎮居民20萬人，鄉鎮場鎮集聚城鎮居民20萬人，形成合理流動、權益公平、城鄉一體的戶籍制度體系。
四、集中解決有條件的農村居民轉戶
堅持重點突破與面上推進相結合，建立暢通的戶籍轉移通道，重點引導有條件的農民工，特別是新生代農民工自愿進入城鎮定居，兩年內推動4.57萬人本縣籍農村居民率先轉戶。
（一）2.95萬名在縣城務工或經商3年以上的本縣籍農民工，由漢葭鎮政府和當地公安派出所負責轉戶為城鎮居民，人力社保部門解決其社會保障，原戶籍鄉鎮及國土、農業、林業部門處理好宅基地、承包地、林地權屬問題。
（二）5900名在市內就讀的本縣農村籍大中專學生，入學時戶口遷入學校集體戶或就地轉為城鎮居民的，保留其個人征地補償收益權，符合資助條件的繼續享受學費、生活補助。
（三）400名新增退役的本縣農村籍義務兵和服役未滿10周年的士官自愿轉為城鎮居民的，享受城鎮義務兵的安置政策。
（四）1200名歷年已用地未轉非人員，按照市政府確定的有關原則辦理農村居民轉為城鎮居民的相關手續，參照被征地農轉非人員養老保險辦法建立養老保險。
（五）7000名大中型水利水電工程（烏江電站、烏江銀盤電站、江口水電站、馬巖洞水電站、龍門峽水電站）建設失地農村移民，轉為城鎮居民，參照被征地農轉非人員養老保險辦法建立養老保險，不再享受移民后期扶持政策。
（六）1700名集中供養的本縣籍農村五保對象自愿轉為城鎮居民的，享受城鎮集中供養的“三無人員”待遇。
五、準確把握戶籍制度改革的轉戶條件
按照寬嚴有度、分級承接原則，進一步放開縣城、全面放開鄉鎮落戶條件，積極引導本縣籍農村居民向城鎮轉移落戶，鼓勵有條件的農村居民整戶轉為城鎮居民。
(一)縣城。
1.本縣籍農村居民在縣城務工或經商3年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申請在合法穩定住所遷移入戶。
2.本縣籍農村居民在縣城購買商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可遷移入戶。
3.本縣籍農村居民在本縣投資興辦實業，3年累計納稅5萬元或1年納稅2萬元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法穩定住所遷移入戶。
（二）其他鄉鎮。
本縣籍農村居民本著自愿原則，可就近就地轉為城鎮居民。
（三）其他規定。
1.本縣籍農村未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿轉為城鎮居民的，可遷移入戶。
2.城鎮年老父母身邊無子女，其本縣籍農村成年子女可投靠遷移入戶。
3.本縣籍優秀農民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿轉為城鎮居民的，不受居住時間限制。
4.符合轉戶到主城條件的本縣籍農村居民，由鄉鎮政府和公安、國土等部門協助辦理有關轉戶手續，嚴格落實有關配套政策。
5.市內其他區縣籍農村居民符合轉戶條件的，可以轉戶到縣城或本縣所轄鄉鎮成為城鎮居民。
六、建立完善戶籍制度改革的相關配套機制
結合戶籍轉移，系統建立土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，逐步消除城鄉戶籍待遇差距，促進城鄉戶籍制度融合，推進城鎮化加速發展。
（一）建立農村土地處置機制。
1.對農村居民整戶轉為城鎮居民的，允許自轉戶之日起3年內繼續保留宅基地、承包地及農房的收益權或使用權。在承包期內允許保留林權。鼓勵轉戶居民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房。對自愿退出宅基地使用權及農房的，參照同時期征地政策對農村住房及其構附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助，今后征地時不再享有補償權利。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，具體補償標準和辦法由縣人民政府另行制定。
2.家庭部分成員轉為城鎮居民的，保留其在以后整戶轉移中獲得宅基地及農房、承包地的相應補償或收益的權利，不再享有分配宅基地的權利。待家庭成員整戶轉為城鎮居民時，退出宅基地及農房、承包地并享受相應補償。
3.組建縣級農村土地整治流轉機構，負責對農戶退出的宅基地、承包地和農房進行補償和處置。其中，退出的宅基地及建(構)筑物、承包地位于土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地擴展邊界范圍內的，由國有土地儲備機構承擔補償費用。建立農村土地補償周轉金，用于農戶退出的宅基地、承包地和農房所需資金的周轉。各鄉鎮人民政府設立農村土地流轉服務站，具體負責退出承包地的管理與利用工作。
4.農村土地整治流轉機構應積極盤活利用轉戶退出的土地。按照規劃及用途管制、農村集體土地所有權不變的要求，對退出的承包地加大整治力度，促進承包地向經營大戶、龍頭企業流轉，實現規模經營，提高勞動生產率和土地產出水平。退出的宅基地，在優先保障農村發展建設用地需求的前提下，通過增減掛鉤、地票交易等方式，顯化其資產價值。產生的地票及大宗的承包地、林地使用權可在重慶農村土地交易所交易。
（二）建立住房保障機制。
1.將符合條件的轉戶農村居民納入公共租賃房、廉租房等保障范圍，改善穩定就業農民工、新畢業農村籍大中專生、新退役農村籍士兵等無房或住房困難人員的居住條件，鼓勵有條件的轉戶居民購置普通商品房。
2.統一規劃，建設集中居住點和農民工公寓。在鄉鎮場鎮規劃區內，規劃轉戶農村居民集中居住點，建設用地采取行政劃撥方式供應，由財政籌資進行市政設施建設，并比照廉租房、棚戶區（危舊房）改造、公共租賃房等保障性住房，享受免交各項行政事業性收費及政府性基金等相關優惠政策。具備條件后，在縣城規劃區內建設農民工公寓。
（三）完善養老保險制度。
1.農村居民整戶轉為城鎮居民，自愿退出宅基地且年滿16周歲以上的人員，可參照被征地農轉非人員養老保險辦法參加基本養老保險。參保所需資金由縣國土部門核準的退出宅基地的補償費代繳。退出宅基地的補償費不足以繳納的，差額部分由個人自籌資金繳納。若代繳后有剩余的，剩余部分退還給轉戶居民。
2.農村居民家庭部分成員轉為城鎮居民，在勞動年齡階段，可按規定參加城鎮企業職工基本養老保險。有用人單位的，由用人單位統一參保并按規定繳費；沒有用人單位的，在戶籍所在地以個人身份參加城鎮職工基本養老保險或城鄉居民社會養老保險。達到規定條件的，享受與城鎮企業職工同等的養老保險待遇。
3.依法被征收土地的轉戶居民按照被征地農轉非人員養老保險辦法參加養老保險。過去已征（占）用地未轉非人員和大中型水利水電工程淹沒失地農村居民，在完善征地審批及農轉非手續后，參照被征地農轉非人員養老保險辦法參加養老保險。
4.農村籍大中專學生在校期間辦理農轉非手續，并隨家庭一起退地的，可參照被征地農轉非人員養老保險辦法參加養老保險，建立養老保險關系，工作后接續參保。
5.農村居民轉為城鎮居民，沒有條件參加被征地農轉非人員養老保險、城鎮企業職工基本養老保險的，可自愿參加城鄉居民社會養老保險。
6.加快制定養老保險不同制度之間的轉移銜接辦法，使農村居民轉為城鎮居民后，能實現養老保險的順暢轉移和有效連接。
（四）健全醫療保險制度。
1.農村居民轉為城鎮居民，在勞動年齡段的，可按規定參加城鎮職工基本醫療保險。有用人單位的，由用人單位統一參保并按規定繳費；沒有用人單位的，可以靈活就業人員身份參保繳費。達到規定條件的，享受與城鎮職工同等的醫療保險待遇。
2.農村居民轉為城鎮居民，沒有條件參加城鎮職工基本醫療保險的，可自愿參加城鄉居民合作醫療保險。
3.加快制定醫療保險不同制度之間的轉移銜接辦法，使農村居民轉為城鎮居民后，能實現醫療保險的順暢轉移和有效連接。
（五）健全完善社會救助和福利服務保障機制。
建立健全低收入困難群眾基本生活保障體系，及時將符合條件的轉戶居民納入城市最低生活保障范圍；建立社會福利服務體系，建成綜合性社會福利中心，實現鄉鎮敬老院全覆蓋；加強城市社會救助和社區公益設施建設，切實滿足城市擴容后社區服務管理和救助保障等公共服務的需要。
（六）建立完善就業保障機制。
1.將轉戶居民納入城鎮就業服務和政策扶持范圍，促進其在城鎮穩定就業。對有一技之長的，通過開展職業指導和職業介紹，提供有針對性的就業信息，幫助其通過市場競爭實現就業。對就業困難人員，作為就業援助對象，開展“一對一”的幫扶，開發公益性崗位予以托底安置。
2.對大中專畢業生提供就業服務和政策扶持，強化職業指導，搭建大中專畢業生與用人單位的對接平臺，引導農村籍和農轉非的大中專畢業生到基層、中小企業、微型企業等實現穩定就業。
3.農村籍和農轉非的初高中畢業生就讀本市中等職業學校的，可給予定額生活補貼，生活困難的給予定額學費補貼。
4.鼓勵大中專畢業生、農民工和其他轉戶居民自主創業。提供政策咨詢、創業培訓、項目推薦、開業指導、小額擔保貸款、跟蹤服務等創業扶持，幫助其通過創業實現就業。凡辦理農轉非的納入城鎮創業扶持政策范圍。
（七）建立完善培訓機制。
1.分類開展轉戶居民教育培訓。以提升綜合素質為目標，對所有轉戶居民開展新市民教育培訓；以提高學歷為目標，對16—30周歲的轉戶居民進行中等職業學歷教育；以提高就業能力為目標，對勞動年齡段的轉戶居民進行技能培訓和創業培訓，促進轉戶居民由農業向非農產業轉移、由農民向市民轉變。
2.組織農村勞動力參加轉移培訓，提高其轉移就業能力，促使其在城鎮穩定就業。對企業新招用的農民工，根據企業崗位需求，開展針對性強的崗前培訓，使農民工盡快上崗和穩定就業。對農村勞動力參加轉移培訓和農民工參加崗前培訓，按規定享受培訓補貼，并對初次參加職業技能鑒定和專項職業能力考核的費用給予全額補助。
3．建立完善轉戶居民教育培訓管理體系。定期舉辦轉戶農村居民專業技能培訓班，提高轉戶居民的就業能力。結合實際，開展送職業教育進鄉鎮、進社區、進企業活動。
4．提升教育培訓基礎能力。建立農民工培訓基地，辦好中等職業學校骨干專業，打造適宜轉戶居民學習、方便轉戶居民就業的特色專業。推行“特崗、特聘和特邀”計劃，建設一支適應轉戶居民教育的“雙師型”教師隊伍。
（八）建立完善城鄉教育保障機制。
1.按照戶籍制度改革轉移人口目標和重點接受農民工轉戶的場鎮，準確把握城鄉適齡人口及中小學在校生規模變化狀況，科學規劃城鄉學校布局，重點抓好縣城中小學和鄉鎮中心幼兒園建設，解決轉戶農村居民子女入學問題。
2.加大教師隊伍建設力度，做好新增學校師資配備、師資專項培訓等工作，滿足新增學校教師需求。
3.完善各級各類學生就讀政策和資助體系，保障轉戶居民子女接受公平的教育。改善轉戶居民子女接受義務教育條件，按照就近入學的原則就讀，享受與現有城鎮學生的同等待遇；按照“指標到校”原則，解決轉戶居民子女就讀普通高中；完善各級各類學生資助政策，確保轉戶居民子女享受國家優惠政策。
（九）建立完善衛生服務保障機制。
加快二甲醫院建設，不斷提升縣級醫療衛生機構服務水平，加強鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構建設，逐步完善醫療服務基礎設施、設備建設，保障轉戶居民及其子女和低收入群體在居住地享有國家規定的公共衛生服務。
（十）完善計劃生育相關政策。
1.未享受城鎮社會保障待遇的轉戶居民，繼續執行原戶籍所在地農村居民的生育政策及農村計劃生育獎勵優惠政策。
2.已享受城鎮社會保障待遇的轉戶居民，自享受城鎮社會保障待遇當年起，給予5年的政策過渡期。在政策過渡期內，轉戶居民繼續執行原戶籍所在地農村的生育政策及農村計劃生育獎勵優惠政策。
六、切實加強戶籍制度改革的組織領導
（一）高度重視，加強領導。
全縣戶籍制度改革工作在縣政府統一領導下進行。縣政府成立縣戶籍制度改革領導小組（另行文），負責全面統籌協調全縣戶籍制度改革工作。領導小組下設辦公室在縣公安局，負責戶籍制度改革日常工作的組織與協調。各鄉鎮和縣級各部門也要成立領導小組，明確主要領導負總責，落實分管領導和工作人員具體抓。全縣各級各部門要充分認識推進戶籍制度改革的重要意義，按照縣委、縣政府的統一部署，將戶籍制度改革作為一項中心工作放在突出位置，高度重視，精心組織，全力推進。縣政府將各鄉鎮人民政府、縣政府各部門推進戶籍制度改革工作情況納入年度工作目標進行考核。
（二）明確責任，形成合力。
各鄉鎮人民政府和縣政府有關部門是戶籍制度改革的責任主體，負責組織實施農村居民轉為城鎮居民的具體工作，完成縣政府明確的目標任務。縣政府有關部門要根據工作職責，準確把握政策界限，制定完善相關工作細則，確保改革平穩進行。縣發改委負責戶籍制度改革相關政策措施的協調平衡；縣公安局負責戶籍登記準入工作，各公安派出所要設專門的轉戶窗口，安排專門的人員負責轉戶工作；縣國土房管局、縣農委負責制定農村土地退出補償實施辦法，要廣泛調研，制定切實可行的標準；縣人力社保局負責制定農村居民轉為城鎮居民社會保障實施辦法，明確告知轉戶居民完善社會養老保險、醫療保險等需要承擔的資金以及計算方式；縣國土房管局、縣城鄉建委負責做好轉戶人群的住房需求和平衡工作；縣經信委、縣國資局及企業主管部門負責用工企業農民工轉戶的動員和轉戶服務工作；縣城鄉建委、縣規劃局、縣市政園林局負責縣城和鄉鎮人口擴容后公共服務基礎設施建設；縣教委負責做好學校規劃建設工作，滿足新增學生的入學需求；縣衛生局負責做好城鎮醫療機構規劃建設工作；縣民政局負責推進農村五保對象、新增退役的農村籍義務兵和服役期未滿10周年的士官轉戶進城的相關工作，負責做好城市社區管理、社會救助和福利服務設施規劃建設；縣人口計生委負責調整轉戶居民生育政策和獎勵扶助政策，做好農村居民轉戶后的計劃生育工作；縣水務局負責推進水利水電基礎工程失地農村移民轉為城鎮居民的相關工作；縣教委、縣人力社保局負責組織實施對轉戶居民的集中培訓；縣財政局負責制訂戶籍制度改革資金平衡的具體方案，做好戶籍制度改革推進所需資金的籌措工作。各鄉鎮對有意愿轉戶的農村居民要一一統計，及時掌握思想動態，指導轉戶居民準備相關資料，及時到公安派出所辦理轉戶手續。縣政府有關部門對已轉戶的居民，及時兌現相關配套優惠政策，并長期做好跟蹤服務。
（三）分段實施，積極推進。
根據全市統一部署，結合我縣實際，按照五個階段積極推進全縣戶籍制度改革工作。一是制定方案階段（年8月1日—8月14日）。由縣政府辦公室牽頭，縣發改委、縣公安局、縣人力社保局、縣國土房管局、縣農委具體負責，制定我縣戶籍制度改革的具體實施意見、配套政策和工作方案。二是啟動和宣傳階段（年8月15日—8月31日）。年8月15日正式啟動我縣戶籍制度改革，加強戶籍制度改革的宣傳動員，搞好政策答疑，培訓工作人員，設立辦事窗口，開展轉戶工作。三是集中攻堅階段（年9月1日—12月31日）。對近1萬名三類歷史遺留問題人群（已征地未轉非、大中型水利水電工程建設失地農村移民和集中供養農村“五保”對象）和近6000名在市內就讀的本縣農村籍大中專學生進行轉戶，年底全面完成。對部分在縣城企業務工3年以上且有意愿、有條件的農民工實施轉戶，形成良好示范效應。四是重點推進階段（2011年1月1日-12月31日）。制定季度工作計劃，加強監督檢查，全力推進，確保2.95萬農民工轉戶進城。五是全面實施階段（2012年-2020年）。進一步放寬轉戶條件，完善保障機制，對符合條件、有意愿的農村居民開展轉戶工作。
產與大市場的對接、正確處理低效益與高風險的矛盾，成為必須面對的重要問題。我們大力發展農村專業合作經濟組織。圍繞提高農民的勞動生產率，按照讓農民分享農產品加工和銷售利潤的指導思想，堅持用工業化的方法、市場化的機制，引導農民在自愿基礎上建立行業協會、龍頭企業等多種形式的專業合作經濟組織，提高他們進入市場的組織化程度。在組建標準上，堅持“四有”，即有健全的合作制度，規范化運作；有合作的手段，具備資金、技術等經營要素；有較大的合作規模，市場競爭力和抗風險能力較強；有明顯的合作效益，能促進農民增收。專業合作經濟組織形式靈活多樣，既有松散型的，也有緊密型的；既有生產服務型的，也有產、加、銷一體型的。目前，全市已建成112個“四有”示范專業合作經濟組織。
三、推進“三大保障”建設：形成富民安民的新支撐
建設社會主義新農村，培育先進生產力，構建新型生產關系，出發點和落腳點在于富民安民。為此，我們著力完善富民安民的支撐體系，努力構建和諧宜人的新農村。
大力完善創業保障體系。一是完善支持農民創業的政策制度，取消城鄉分割的戶籍制度、用工制度、稅收制度，落實了自主創業獎勵、異地務農補貼、公益崗位補貼、小額創業貸款、職業介紹補貼、搬遷企業補貼等政策。二是拓寬農民轉移就業的門路，重點抓好“六個一批”：新老企業吸納一批、發展三產容納一批、自主創業鼓勵一批、異地務工轉移一批、搬遷企業帶走一批、購買崗位安置一批。三是提高農民創業就業的技能，建設培訓基地，完善培訓機制，廣泛開展職業技能培訓，提高農民的科學文化素質和就業創業能力。今年全市已培訓農村勞動力5萬人，實現農村富余勞動力就業4萬人，青壯年農民接受職業技能培訓的比例達到65％。
積極健全社會保障體系。主要是推行“五保一獎”制度。積極推進“社保”，加快擴大鄉鎮企業職工養老保險覆蓋面，新辦企業一律納入養老保險范圍，全市農民參加企業職工養老保險的人數已達到33．2萬人。全面實施“地保”，落實被征地農民基本生活保障，納入保障體系的農民已達36萬人。加快建立“農保”，采取“個人繳費、集體補貼、財政補助”的辦法，解決單純務農農民的養老保險問題，老年農民參保后個人不再繳費，直接按月領取養老金，全市已有40萬老年農民享受這一福祉。繼續完善“醫保”，加快建立農村新型合作醫療制度，兩級財政資助農民參加新型合作醫療的標準已達到每人每年30元以上。不斷提高“低保”，農民最低生活保障線已提高到每月150元，覆蓋率達到100％。全面推行計劃生育家庭獎勵扶助制度，對只生育一個孩子、年滿50周歲的農村居民，每人每月獎勵50元。同時，大力開展扶貧幫困工作，建立農村救助基金，組織機關黨員干部與農村貧困戶結對，幫助因病因災致貧農戶脫貧致富。
著力加強農村生態體系建設。實施“綠色**三年行動計劃”，加大綠化造林力度，突出經濟林、生態林、景觀林建設，農村森林覆蓋率提高為21％。實施村鎮凈化工程，突出農村水、大氣環境整治，建設“地綠、天藍、水清、居佳”的新江南人家。濱湖區將生態環境作為建設新農村的重要工作，大力推進太湖生態防護林、都市特色林、休閑觀光林等六個農村造林綠化建設重點，全區森林覆蓋率達32％。回顧近年來建設社會主義新農村的實踐，我們體會到：?
首先，要堅持觀念先導，切實重視建設新農村問題。在**的現代化建設實踐中我們深刻認識到，雖然目前農業僅占全市三次產業比例的2．2％，但“小比例卻是大問題”。從率先全面建設小康社會的目標任務看，難點在農民增收和生態環境建設；從“三農”的地位作用看，農民是最廣大的群體，農村是最廣闊的地域，農業是最基礎的產業；從現實條件看，**人均gdp達到6400美元，完全有可能做到城市支持農村，工業反哺農業，實現城鄉的統籌協調發展，率先建設社會主義新農村。為此，我們把推進農村建設作為整個**現代化建設的重中之重，出臺了《關于推進農村基本現代化建設八項重點工作的決定》，同時配套出臺《關于進一步推進行政村調整優化工作的指導性意見》、《關于對萬戶農民實施扶貧幫困工程的若干意見》、《農民養老保險暫行辦法》、《加快實施農村“三個集中”的意見》、《加強農村“三大合作組織”的意見》五個文件，全面加強“三農”工作。
第二，要堅持規劃先行，科學解決建設什么樣的新農村的問題。我們著眼于農村生產力的新發展、農民生活水平的新提高、社會文明進步的新風尚、生態環境友好的新面貌、依法民主管理的新體系等方面的內容，按照“發展現代農業、建設現代農村、培育現代農民”的總體要求，圍繞農村“產業園區化、居民社區化、生產規模化、組織合作化、保障社會化、環境生態化”的基本思路，制定了2005年、2007年、2010年新農村建設的階段目標，形成了城鄉統籌、相互銜接、覆蓋全市的農村發展總體規劃，包括九個分區規劃和農村城鎮空間結構體系、現代產業布局體系、現代化基礎設施體系、公共服務設施體系、人居生態環境體系等專項規劃，勾畫了**新農村建設的藍圖。『 1
第三，要堅持用統籌辦法，系統解決怎樣建設新農村的問題。
“興農之路不在農”，必須“跳出三農解決三農”，實行“以城帶鄉、以工促農、反哺農業、回報農民”的方針，用城鄉統籌的辦法建設新農村。大力推進城鄉統籌的規劃體系、產業體系、政策體系、富民體系、基礎設施體系五個體系建設。在統籌城鄉基礎設施體系建設方面，我們在城鄉同步推進了交通、供水、電力、通訊、燃氣等基礎設施建設，村鎮公路建設實現所有鄉鎮的車輛30分鐘駛上高速公路，農村自來水普及率提高到95．2％。在工農統籌方面，堅持新型工業化、農業現代化兩篇文章一起做，一方面，在發展高新技術產業的同時，鼓勵勞動密集型產業的發展，發揮農村勞動力資源豐富、成本低廉的優勢，轉移農村富余勞動力。另一方面，積極推進農業和農村經濟結構戰略性調整，發展農業規模經營，提高勞動生產率和土地產出率，推動農業向更高水平發展，以工業化和農業產業化帶動農民收入的增長。
【2】
各縣、區政府，開發區,市政府各部門：
改革開放以來，我市城市有了很大發展，但仍然存在城鎮化水平偏低、城市規模偏小、城鎮化滯后于工業化的問題。為了進一步加快城鎮化進程，充分發揮中心城市在經濟社會發展中的輻射帶動作用，促進我市經濟社會和環境協調發展，實現人口和產業集聚的目標，按照省政府“關于加快壯大中心城市促進城市群快速發展的意見”要求，結合我市實際，特制定本實施方案。
一、指導思想
以改革創新為動力，以加快推進城鄉一體化進程、全面提升城市綜合功能和競爭力為核心，深入貫徹落實科學發展觀，牢牢把握中央加快城鄉統籌發展的機遇，解放思想，更新觀念，充分發揮規劃的引領作用，緊緊圍繞加快壯大中心城市這一主線，加強規劃編制和規劃實施管理，推進體制機制創新，整合資源，加大投入，統籌城鄉和區域協調發展。積極發展中心鎮和其他小城鎮，形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系，切實提高城鎮化水平和質量，努力把××*建設成為輻射帶動能力較強、富庶文明和諧、宜居宜業宜游的濱海休閑圣地。
二、基本原則
——堅持規劃引領原則。堅持規劃優先、規劃先行，加快構建新型城市體系，推進城鄉區域規劃一體化，深化各項專項規劃，加強各類規劃銜接，優化區域人居、產業、生態、基礎設施等布局，創新區域規劃編制管理體制，提高規劃設計管理水平，確保規劃的超前性、科學性、綜合性、權威性。
——堅持統籌協調原則。處理好推進城鎮化與建設新農村的關系，認真貫徹城市支持農村、工業反哺農業的方針，把推進城鎮化與優化城鄉經濟布局、調整城鄉利益關系有機結合起來，充分發揮城市的輻射帶動作用，加快城鄉互動，促進城鄉經濟社會相互融合、協調發展。處理好開發建設與生態保護的關系，堅持保護優先，開發服從保護，把生態保護放在首位，合理利用資源，促進人口、資源和環境協調發展。
——堅持以人為本原則。始終把維護好、實現好、發展好人民群眾的根本利益作為加快城鎮化進程的出發點和落腳點，高起點、高標準規劃建設管理城市，通過完善基礎設施，強化公共服務，維護社會穩定，提高人民生活質量。
——堅持改革創新原則。按照“政府主導、企業主體、市場運作”的思路，推進城市建設與管理體制改革，深化新區、產業聚集區等重點區域和重點領域體制機制創新，聯動推進土地、戶籍、就業和社會保障等綜合配套改革。
——堅持突出特色原則。因地制宜，發揮優勢，科學確定城市性質，建設特色城區，發展特色產業。堅持繼承與發展相結合，注重歷史文物古跡和有地方特色的文化、自然景觀的保護和利用，創建既有地方特色又有時代氣息的現代化城市。
——堅持主城區與小城鎮建設兼顧原則。處理好擴大主城區與加快小城鎮建設的關系，適應經濟發展的要求，科學規劃，適度擴張主城區，同時按照城鄉統籌發展的要求建設小城鎮，通過小城鎮建設把城鄉緊密結合起來，把小城鎮建設成為連接城鄉的橋梁和紐帶。
三、主要目標
——經濟發展能力不斷增強。全面擴大經濟總量，提高發展質量，培育港口經濟等新的增長點，壯大優勢產業和支柱產業，構建城市擴張與經濟發展相互促進的良性機制，確保2013年實現地區生產總值1350億元、財政收入150億元、城鄉居民收入年均提高8%以上，城鎮登記失業率控制在4%以內等目標，并力爭有較大的突破。
——中心城區建設步伐明顯加快。進一步增強中心城市功能，拓展城市空間，到2013年實現城市區控制面積達3351平方公里（包括三區、兩縣）、戶籍人口達198萬人、城鎮化率達50%以上。完善城市規劃，加強城市管理，提升城市品質，初步形成富庶文明和諧、宜居宜業宜游的城市特色。
——小城鎮建設水平逐步提高。逐步完善小城鎮基礎設施，發展壯大城鎮經濟，走集約化、生態型發展的路子，建設一批重點鎮和中心鎮，到2013年初步形成功能較完善、布局合理、結構協調、規模適度的城鎮體系。
四、工作重點
（一）構建中心城市發展格局
1.搞好城鎮空間發展戰略規劃工作。著眼于環渤海地區、京津冀城鎮群區域發展，本著區域和城鄉統籌、以人為本以及生態優先的原則，啟動編制××*市域城鎮空間發展戰略規劃，科學合理確定市域城鎮空間布局體系,同時對中心城市空間及產業發展進行專題研究。實施中心城區“西移北進”兩大主體戰略，向西部濱海地區和內陸縱深地帶擴展，4+2”大都市區，拉大中心城市發展框架，完善城區功能，提高中心城市的綜合承載力和生產要素聚集能力。
2.積極推進行政區劃調整。按照“4+2”組團發展需要，適時調整行政區劃。
3.加快新區建設進程。按照城市總體規劃確定的城市功能定位和用地布局結構，加大招商引資力度，多方位籌措資金，啟動市政基礎設施配套建設，加快北戴河新區的建設進程，使之成為繼曹妃甸、滄州渤海新區之外的河北省第三戰略增長極。
4.加大縣城規劃建設力度，提升縣城建設發展質量。按照以人為本、科學發展的要求，高水平編制縣城規劃，合理安排空間布局，突出地方特色 。合理布局產業園區，實現園區建設與縣城發展相互本文來源：文秘站 協調。要立足濱海地區的協調發展，以建設衛星城區和未來中心城區重要組成部分為目標，強化與其他四組團的交通聯系和產業分工，壯大經濟實力，擴大城區用地規模，提升縣城品質。盧龍縣城和青龍縣城，要以龍城工業園和縣城工業園為依托，盡快形成產業與人口的集聚效應，加大舊城改造和新區建設力度，加強與濱海地區的交通聯系，力爭早日建成××*市域中、北部具有一定輻射帶動能力的中心城鎮。
（二）推進產業聚集
5.按照“發揮優勢、合理布局、分類指導、適度超前”的原則，充分依托中心城區輻射帶動作用，突出重點，優先發展具備一定條件的產業聚集區，積極謀劃一批較大的產業聚集區，有序推進產業聚集區建設。在支持產業基礎好、具有知名品牌并形成較大產業規模的鄉鎮設立產業聚集區。凡新建或搬遷企業原則上全部進區。
6.突出重點，梯次推進。圍繞壯大中心城區，發展中小城鎮。到2013年，全市產業聚集區主營業務收入1600億元以上。加速推進產業聚集區建設。重點培育12個產業聚集區，其中，年主營業務收入500億元以上2個，即××*經濟技術開發區、××*臨港產業聚集區；100億元以上4個，
7.著力建設“五個一批”。 按照 “一個中心、三個基地”的產業定位，圍繞打造以旅游業為統攬的現代產業體系，進一步做大做強休閑旅游、裝備制造、現代物流、電子信息等優勢產業。建設一批以重型裝備、汽車零部件、船舶修造、高速鐵路設備、冶金專用設備等為主的先進制造業聚集區；建設一批以觀光旅游為基礎，以休閑度假旅游為重點的現代旅游業聚集區；建設一批以電子信息、新材料、新能源與環保等為主的高新技術產業聚集區；建設一批以第三方物流企業為主體、現代信息技術為平臺、提高物流效率、降低物流成本為目的的現代物流產業聚集區；提升一批以玻璃、糧油食品加工等為主的傳統產業聚集區。
（三）合理調整土地用途
8.調整基本農田布局，增加城市建設用地指標。按照“4+2”都市區的布局構想，結合××*土地利用規劃修編，將基本農田從未來發展的中心城市建設用地中調出。同時，按照中心城區（4+2組團）的發展規模，重新核定建設用地指標。
（四）強化基礎設施建設
9.完善配套支撐條件。加快中心城市通信、水、電、路、氣、污水及垃圾處理等設施建設，切實保障城市發展的需要。努力實現城鎮基礎設施建設與壯大中心城市建設相協調，城鎮服務體系建設與中心城市發展相配套，不斷增強中心城市的吸引力和承載力。
五、政策措施
（一）理順行政管理體制
10. 深化行政管理體制改革，加強公共服務型政府建設。加快行政審批制度改革，完善網上審批、并聯審批和投資項目審批代辦制，提升鎮街辦事服務中心和招投標中心建設水平，建立健全政府投資項目管理體制和有效的監管調控機制。完善企業服務長效機制，梳理整合創新經濟扶持政策，創新建立綜合考評制度。盡快理順北戴河新區管理體制，研究探索在北戴河新區設立國土、環保、規劃分局，/，！/按照中心城區的管理辦法，實行對整個城市規劃區土地使用和各項規劃建設的統一管理，統一配置城市資源和基礎設施，實現整個中心城區的統籌協調發展。
（二）改革戶籍管理制度
11.加大戶籍管理制度改革力度。適時調整戶籍政策，打破城鄉二元結構，逐步實行按居住地登記戶口，促進人口的集聚和合理、有序流動，建立起適應社會主義市場經濟體制要求的城鄉統一的戶籍管理制度。凡已在城市市區范圍內具有合法固定住所和穩定生活來源的人員及與其共同生活的配偶、父母、子女，自愿在城區落戶的，均準予落戶。政策扶持的重點是引進人才和投資者，以此推動產業集聚，帶動人口集聚，鼓勵智力移民、投資移民，對外來投資者及機關、企事業單位引進的人才，允許其本人、配偶、父母、子女隨調、隨遷。設立“人才集體戶”，凡愿意到城市市區工作或創業的大中專畢業生和各類專業技術人才，允許先落戶后就業，其戶口可直接落在公安機關設立的“人才集體戶”，到各縣（市）工作或創業的，其人事關系及檔案可以由市人才交流中心。
12.鼓勵和引導農村居民向城區集聚。鼓勵農村居民到城區購房并落戶。凡在市區城市總體規劃用地范圍內，人均耕地少于0.2畝（含“城中村”），或累計被征用土地已達到實際面積的60%以上，或2013年前計劃征用土地達到前述比例的行政村，依法撤銷村建制，并按有關規定建立社區居委會。撤村后，5年內可繼續享受適用于農村居民的計劃生育政策。在就業、社會保障、就醫、入學等方面享受與市區居民同等待遇，并承擔相應義務。
（三）實現社會保障一體化管理
1 3.提升社會保障水平。進一步擴大農村居民養老保險覆蓋面，切實加快社會保障水平“同城同待遇、城鄉均等化”的進程，力爭到2013年企業職工基本養老、醫療、工傷、失業和生育五大社會保險基本實現全覆蓋。完善新型社會救助體系，建立健全困難群眾基本生活保障聯動機制，提高城鄉居民最低生活保障水平，鞏固和提高城鎮“三無”人員的集中供養水平，積極發展社區居家養老服務；加強困難救助和就業幫扶，發展慈善事業。加快實施保障性住房建設和分配，加大普通商品房、安置房、經濟適用房和廉租住房開發建設力度。
（四）加大投融資力度
14.積極吸引社會資金參與城市基礎設施的建設、運營和管理。加大城市基礎設施的市場融資力度，通過服務承包、管理合同、租賃、bot（建設—運營—轉讓或移交）、bt（建設—轉讓或移交）、特許經營、boo（建設—擁有—運營）、股份剝離（民營化、股份化）等各種方式，吸引包括民營企業和個人資金在內的一切社會資金以及外資，用于城市供水、排水及污水處理、垃圾處理、道路、集中供熱、供氣、公共交通等的建設、運營和管理。城市各項基礎設施的經營權和所有權可以通過拍賣或協商的方式出讓給具有資格的私營企業或外資企業。打破地方、行業、部門和國有企業壟斷，全面放開城市基礎設施的規劃、設計、施工、監理、經營和管理市場，促進競爭，提高建設和經營管理水平。
（五）加快體制機制創新步伐
15.創新行政執法體制。在現有城市管理體制的基礎上，積極探索從體制上、源頭上改革和創新行政執法體制，推動城市管理體制改革，著重解決行政執法中存在的多層執法、多頭執法、執法擾民等問題，逐步建立起與社會主義市場經濟體制和世界貿易組織規則相適應的統一、規范、高效的行政執法體制。
16. 全面實施綜合行政執法。加大在市區推進綜合行政執法力度，要以市區城市管理為突破口，將與城市管理有關的行政執法職能進行調整綜合，按照政策制定職能與監督處罰職能相對分開原則，通過撤并執法機構、調整職能等方法，將有關部門的全部或部分行政處罰職能相對集中，由市綜合行政執法機構統一行使。對尚未納入綜合行政執法管理的部門的執法職能和由事業單位承擔的行政執法職能，結合新一輪行政管理體制改革、機構改革以及事業單位改革，按照“先易后難、分步實施”的工作方針，進一步整合歸并執法機構和行政執法職能，成熟一塊，納入一塊，逐步將現有的市場管理以及其它適合綜合行政執法的領域的行政執法職能納入綜合行政執法機構行使，全面實施綜合行政執法。
17.大力推進中心城區有機更新。堅持以整治帶開發、帶建設、帶改造、帶保護、帶管理，不斷創新城市發展理念，全面推進中心城區城市形態、街道建筑、自然人文景觀、城市道路、城市河道、城市產業和城市管理的有機更新。加快實施“三年大變樣”工程，加大城市綠化建設力度，到2013年中心城區綠化覆蓋率有較大提高。科學實施城市亮化美化工程，推進“城區立面”更新美化，整治和規范市場秩序、交通秩序，著力解決“臟、亂、差”等問題，進一步改善城市街容市貌。
（六）加快城中村改造，積極推進農民市民化
18.加快“城中村”、“城郊村”改造。在推進城鎮化過程中，要高度重視因城市規模擴張而帶來的“城中村”、“城郊村”改造問題。改造的核心是推進城鄉一體化，要通過農民市民化、就業多元化、保障社會化、管理社區化，推進農村村委會向社區居委會轉變，農村居民向城市居民轉變，農村經濟組織向城市經濟組織轉變，農村村落向城市社區轉變。按照“統一規劃、合理布局，因地制宜、有序推進，綜合開發、配套建設”的方針和“改造、整治、控制”的思路，編制城中村改造整體推進方案，有組織、有計劃、有步驟地推進城中村改造，把城中村區域改造成為經濟繁榮、生活富裕、環境優美、城鄉協調、社會文明、管理科學的現代化新型城市社區。
19.妥善安置農村被拆遷人員。對農村被拆遷人員，鼓勵其采取貨幣化安置或公寓式安置的形式。實行公寓式安置的，在城市總體規劃用地范圍內進行統一規劃選址、統一設計、統一建設、統一配套，并實行社會化的社區管理。其建設用地按成本價出讓。安置面積應區別不同情況分類分檔處理，農戶可自主選擇等面積安置方式或按人均面積標準安置方式。選擇等面積安置的，等面積部分按成本價優惠出售，超出部分按市場價出售；選擇按人均面積標準安置的，人均面積標準以內的部分按成本價優惠出售，超出部分按市場價出售；單人戶未達到安置房最小戶型的，按最小戶型提供住房，現住房面積或人均面積標準以內的部分按成本價優惠出售，超出部分按略高于成本價的價格出售。
（七）著力推進城鄉區域一體化
20. 完善城鄉規劃編制體系，抓緊編制全市小城鎮規劃。推進鎮村規劃編制，完成重點鎮及規劃中心鎮控規，實施集中遷并村規劃，完善新民居示范村規劃，探索城鄉建設用地統籌途徑，建立城鄉一體化規劃實施機制。20__年確定重點發展的小城鎮體系，20__年基本完成重點鎮的總體規劃和城鎮建設規劃，統籌小城鎮建設規劃、經濟社會發展規劃和土地利用總體規劃，既要體現特色，又要服務區域產業發展需要，突出提高城鎮居民收入和改善生活條件這個主題。2013年基本建成基礎設施完善、服務功能完備、集聚帶動能力強的重點鎮，鎮區人口規模達到2-3萬人。逐步把重點鎮建成對農村起輻射帶動作用的中心鎮，全市初步形成主城區—中心鎮—農村的梯次結構。加快組建鎮級規劃建設管理機構，明確職責，改變小城鎮規劃建設無機構、無人員、無經費的現狀。
21.統籌建設城鄉基礎設施。制定和實施小城鎮市政基礎設施建設標準，明確市、區、鎮三級政府權利和責任，規范建設項目提出、建設和管理流程。加大對小城鎮基礎設施投入，著重支持道路、供水、供氣、園林綠化、垃圾處理、抗災防災等基礎設施和科教文衛設施建設，促進供水、供熱、供氣等城市基礎設施向農村延伸。暢通城鄉人流、物流，推進城鄉公交一體化，優化線網布局，改善行政村“村村通班車”狀況，提高城鄉客運班車通達深度和服務水平，實現城鄉公交快速直通。探索市場化運作方式，采取將相連的幾個鎮捆綁，向社會發包，委托專業管養單位管理的辦法，加強小城鎮市政基礎設施的管養。實施擴權強鎮、新民居建設、生態文明村建設等工程，積極開展新民居試點，年均提升城鎮化率1-1.5%。
22.統籌城鄉公共服務，全面提高財政保障農村公共事業水平，促進城鄉教育、醫療衛生、文化體育、社會保障均衡發展。落實和完善就業政策，統籌城鄉勞動就業，加快建立城 鄉統一的人力資源市場，建立健全覆蓋城鄉的就業服務網絡。進行新型農村社會養老保險制度試點。加強農民工權益保護，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等方面與城鎮居民享有同等待遇。改善農民工勞動條件，擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋范圍。
六、組織領導
（一）充分認識加快壯大中心城市發展的重要性。加快壯大中心城市發展，是實施城鎮化戰略的關鍵和突破口，是探索我市科學發展的一項綜合改革和實驗。各級各部門領導干部要進一步統一思想認識，耐心細致地做好各項工作，精心規劃，分步實施，抓出成效，確保各項改革政策的落實。
（二）建立協調機制。市政府建立由有關部門參加的加快主城區建設的協調機制，進行組織協調和督促檢查，根據市委、市政府的工作部署和本實施方案要求，制定具體實施細則，確保各項政策措施落到實處。市城鄉建設局作為行政主管部門，負責日常協調工作。各區縣也應建立相應的組織協調機制，實行統一領導，專人負責。
（三）建立民主科學的決策機制。充分發揮城市規劃委員會的作用，保證城鎮化發展的科學性和可行性。建立城鎮化發展的激勵機制和競爭機制，建立科學的城鎮化評價體系。
全市上下要形成合力，加快城鎮化發展。各級各部門要密切配合，服從大局。市直各有關部門、各縣(區)要結合實際，制定相應的實施意見，確保城鎮化發展的各項任務落到實處。
1.東營市老年服務產業發展現狀
1.1養老服務設施初具規模
目前，全市共有各類養老機構59處，其中市級養老服務機構2處，縣級8處，鄉鎮36處，城市和農村社區13處，擁有養老床位6434張，每千名老年人擁有床位21.9張；2011年以來，先后規劃建設了5處縣級社會福利中心，投入資金6500萬元，建成面積2.86萬平方米，今年將全部投入使用；居家養老和社區養老服務網絡初步建立，以日間照料、家政服務、健身娛樂、康復護理、精神慰藉等為主要內容的居家養老服務已在城市社區廣泛開展，在全市范圍內基本形成了以敬老院為基礎、公辦福利機構為示范、民辦老年公寓為補充的養老機構發展格局。
1.2養老服務政策體系不斷完善
近年來，東營市先后出臺了《社會養老服務體系建設規劃（2013-2015年）》、《關于加快社會養老服務體系建設的意見》、《優待老年人規定》、《關于進一步加快老齡事業發展的意見》等多個規范性文件，明確了“政府主導、政策扶持、社會參與”的養老服務社會化、產業化發展方向。在全市開展了“社會養老服務體系建設推進年”活動；啟動了敬老愛老助老“七大計劃”；成立了市級養老服務體系建設聯席會議，統籌協調全市社會養老服務體系建設工作，指導、督促有關部門落實養老服務有關政策；著力構建了投資主體多元化，服務對象公眾化、運營模式多樣化的老齡服務機制。
1.3老年人權益得到有效保障
針對城鎮“三無”老人和農村五保對象，采取以敬老院、社會福利中心集中供養為主，分散供養為輔的方式，建立健全了自然增長機制，逐步提高供養標準。其中，城鎮“三無”老人的生活保障按照城市低保150%的標準分類施保，保障水平居全省前列；農村五保供養標準為每人每年5000元，居全省第三位，集中供養率達到97%以上；將符合條件的貧困老年人全部納入了城鄉低保范圍；對家庭困難的老年人實行大病救助；對處于低保邊緣、因災因病造成生活困難的老年人，加大了臨時救濟和專項救助力度。
2.東營市老年服務產業發展中存在的問題
2.1養老服務產業發展缺少具體實在的政策推動和扶持，社會力量進入老年服務業信心不足
從走訪的幾家養老服務機構看，規劃審批、土地、水電暖的減免等方面遇到的問題突出，這在很大程度上制約了養老機構的健康、長遠發展，也直接影響了社會力量參與養老事業發展的積極性。截止2013年10月，東營市59家養老機構中，只有兩家民營養老機構，與國外93%的社會力量辦養老機構差距明顯。目前，傳統老年產業涉及的服務單一，層次低，主要在衣食、居住，醫療保健方面提供低層次服務，而現代老年產業涉及的文化娛樂和精神享受方面的產品和服務沒有得到很好開發。
2.2城鄉老年文體設施嚴重不足、老年活動場所設施簡陋
東營大部分縣區仍沒有綜合性的老年活動中心，各鎮街道和村居現有老年活動場所大多設施簡陋，有的除簡單的幾張桌椅，少量的撲克、象棋等活動器具外，沒有其他配套的軟、硬件設施，活動空間狹窄、活動內容單一，活動娛樂環境較差，遠遠不能滿足老年人活動和娛樂的需求。
2.3服務業從業人員素質有待提高，居家養老進展緩慢
東營市的老齡服務機構從業人員主要由女性下崗職工、農村婦女和外來務工人員構成，其文化程度基本上為中專及以下，僅有少數具有養老護理員資格或者接受過相關培訓，整體綜合素質不高，安全、服務意識差，普遍缺乏保健常識和專業護理技能，所提供的服務內容單一，傳統經驗式服務居多，質量不高。此外調研發現，居家養老服務仍處于自發狀態，以通過個人行為在服務時間和項目上進行臨時協商為主，且主要針對失能老人，集中在初步的、簡單的日常照料方面。
3.關于發展老年服務產業的幾點建議
3.1多渠道加快發展養老服務產業，走社會化、產業化道路
一是加大政府扶持力度。通過提供財政補貼資金、減免稅費、享受政策性貸款等政策，撬動社會資本特別是大中型企業興建養老服務中心。同時，設立老齡產業風險基金，加強信貸政策傾斜。二是借鑒國外經驗。建設高、中、低“三足鼎立”的養老機構，即民辦營利性的服務機構，占整個養老機構的60%左右；民辦非營利機構，占整個養老機構的30%左右；政府公立服務機構，占整個養老機構的10%左右。營利性的高級老年公寓和豪華賓館一樣有游泳池、網球場，提供個性化的養老服務，供經濟收入條件好的老年人居住；收入中等的住政府資助的非營利性老年公寓（政府采取稅收優惠、經費補貼政策予以扶持）；剩下的10%左右的低收入者住政府公立的老年公寓。三是針對老年人不同年齡結構劃分目標人群，提供人性化的“打包”產品和服務。向高齡老年人主要提供包括護理服務，特別護理設施、特殊商品和服務；向體弱多病的老年人提供電子呼救器、代步器等自生活輔助品；針對低齡老年人群，為其提供更多的適合自身特點的消遣、休養、娛樂的設施和場所。四是對老年人實行分類服務。探索實行健康老人和不能自理的老人分開居住，保證健康老人心情舒暢。不能自理老人住康復醫院或家庭養老院。
3.2著力構建以居家養老服務為主的養老服務產業格局
完善社區養老活動場所，納入養老服務站點建設整體規劃，著力加強室內外養老活動場地及配套設施建設。通過合理規劃部署，為居家養老服務提供必要的硬件設施。在農村，大力推廣墾利縣興隆街道店子村的模式，建設或改造村級養老公寓，將70歲以上的老年人集中居住，村集體補助、兒女出資的方式，維持養老公寓運行（與部分空巢老人交流時發現，他們生活非常簡單，一鍋稀飯吃一天的現象十分普遍，生活質量令人擔憂）。這樣既有利于提高老年人的生活質量，又能把年輕人解放出來，專心在城里打工，對于建設和諧社會、建設社會主義新農村具有非常重要的示范意義。在城鎮，依托現有敬老院等養老服務機構，逐步改、建造不同檔次的養老公寓，可采取公建民營形式，在完成政府供養任務的前提下，面向社會養老人開放，彌補社會養老資源的不足。同時，培養養老產業群和打造特色養老機構，為養老人提供差異化服務，體現不同服務的價值，吸引有條件的養老人選擇服務更優質、特色更突出的養老機構。
【關鍵詞】養老服務設施；空間布局；Semi-Markov
中國的許多大城市已進入老齡化社會，面臨老齡化步伐加快、老年人口基數較大、家庭模式多元化等問題，社會化養老已成為必然選擇，社區養老成為主要養老模式（于燕燕，2009）。杭州市比全國平均水平提前11年進入老齡社會，大力推進以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐，統籌城鄉，適度普惠的社會養老服務體系建設（邵德興，2012）。
一、概念界定
1.養老服務設施。《城市居住區規劃設計規范》（GB5018-93，2002年修訂）、《老年人居住建筑設計標準》（GB/T50340-2003，2003年9月實施）以及《城市公共設施規劃規范》（GB50442-2008，2008年7月實施）等國家標準的推出，推動了養老服務設施的界定（劉薔、王敏，2009）。《城鎮老年人設施規劃設計規范》（GB50437-2007）將養老服務設施定義為老年人設施，即專為老年人服務的居住建筑和公共建筑。不同的專家學者，在長期研究中對養老服務設施的分類提出自己的見解。曹云亭等（1997）從空間等級和管理體制切人，提出城市規劃應制定老年社會專用設施規范，建議由各級主體負責管理相應級別的養老設施。胡仁祿等認為我國養老設施可按服務功能分為托老所（站）、老年公寓、養老院、護理院、安懷（醫）院等五種類型（胡仁祿等，2000）。賀文認為我國老齡設施體系分為社會養老模式和居家養老模式下兩大類老齡設施體系（賀文，2005）。劉薔、王敏（2009）以武漢為例提出城市養老設施按市級、區級（組團級）、居住區級、居住小區級四級配置，明確了服務規模、對應主要規劃層次以及管理級別。總體來看，目前研究多停留于提出養老設施的發展方向及宏觀建議，或是微觀的設施詳細規劃與設計，對如何開展設施用地規劃，如需求預測方法、空間配置及用地落實方面的研究仍顯不足（湯婧婕，2011）。
2.Semi-Markov。馬爾科夫鏈由于俄羅斯數學家馬爾科夫（1856～1922）于1906年首先提出而得名，是一種被普遍運用于物理、化學、通信、管理等眾多領域中與隨機過程相關的研究中，其發展相對比較成熟，既可以對時間和空間上離散的序列進行分析，也可以對連續時間的序列進行模擬（陳立章，2011）。馬爾科夫鏈最近的應用是在地理統計學（geo statistics）中，這一應用類似于“克里金”地理統計學（Krising geo-statistics），被稱為是“馬爾科夫鏈地理統計學”。
圖1 馬爾科夫鏈應用矩陣
如上文所述，研究養老服務設施的空間布局，需求預測方法、空間配置及用地落實方面的研究仍顯不足。因此應由研究老年人的生活時空需求，即時空移動為切入點。此為一個探知老年人物理移動和相關決策，什么時間去哪兒等等的復雜的認識過程。老年人的時空移動可以被視為一個空間移動離散，而時間上連續的、持續運動的過程。在形式上，馬爾科夫鏈作為描述隨機過程的一種數學模型，與老年人在居住區時空移動的狀態是一致的。Semi-Markov是考慮了隨機變量的狀態持續時間的馬爾科夫鏈。Semi-Markov模型是符合老年人在養老設施之間移動的形式的，可以根據模型對老年人出行模式的概率分布的預測，實際上在數學模型中是不同的空間節點組合鏈的概率分布。Semi-Markov模型的優勢在于它既擁有一個馬爾科夫鏈，又具有一個嵌入的補充過程，可以用來預測停留時間、轉移時間的均值與方差，可以預測經過一個節點或一種路徑的概率（Xia，2011）。
二、空間布局預測
半馬爾科夫隨機過程是一種考慮了狀態壽命的連續時間的馬爾科夫隨機過程。它有以下特點：一是馬爾科夫性質，即在已知它目前的狀態的條件下，它未來的演變不依賴于它以往的演變；二是目前狀態的壽命僅與該狀態自身以及下一個轉變狀態有關。老人在社區單元內的空間移動行為是一組空間上、時間上的隨機過程，由一處目的地向下一目的地移動都是一個隨機的決策，因此可以視為一組以時間為基礎自變量的隨機變量的集合，社區單元的空間是所有狀態（養老服務設施點）的集合。一般的，可以設立以下兩個假設：一是老人向某個養老服務設施移動的概率主要僅與該設施及當前所處的設施相關；二是老人在某一設施所用的時間僅與該設施及下一個設施相關。
1.轉移概率。設定下面這條公式作為構建模型的假設基礎（Med nick，1975）：■，（1）。
=Pr（X■=j，T■-T■≤t│X■）=Q■（t）
其中Qij（t）表示從狀態i向狀態j轉移的概率，即老人由當前起始地點i向下一個到達地點j轉移的概率。表示到達i地點的時刻與到達的j地點的時間差，是老人在地點i停留的時間與轉移所費時間的相加。Xt是給定空間范圍內的隨機變量﹛t∈T﹜，Xt屬于一個有限的狀態組合W，即在給定的范圍內可能到達空間位置的總和。X0，X1，X2…，表示一個在W構成的空間內開始于狀態X0（0=T0
=j，T■-T■≤t│X■=i） ，（2）。
2.時間均值。已知當前狀態i及下一狀態j，設函數Fij（t），為到達兩地時間差的概率分布函數。可以一次估計從i轉移到達j的時長分布的均值與方差。
F■（t）=Pr（T■=j，T■≤t│X■=j，X■=i）
F■（t）=■
Pr（T1-T0≤t1，T2-T1≤t2，…，Tn+1-Tn≤tn│X0=X1=x1，…，xn）=Fx0x1（t1）
Fx1x2（t2）…Fxn-1xn（tn）
必須說明的一點是，轉移時間Tn+1-Tn包括在當前狀態停留的時間和轉移到下一狀態耗費的時間。
3.吸引力值。在Semi-Markov模型的基礎上開發上，Xia（2011）利用半馬爾科夫建立了吸引力值的評價指標，根據馬爾科夫模擬的空間轉移概率與轉移時間分布的特征的數據，確定了兩個假設：一是某地點的人流越多，即轉移率越高，該地點的養老服務設施吸引力越高；二是老人在該地點停留的時間越長，該養老服務設施的吸引力越高；E（Tij）=■tF■′（t）dt-tij，（3）。F■′（t）是轉移時間Tij=Tn+1-Tn的概率密度函數，代表從i到j轉移耗費時間。由此計算出停留時間矩陣，即景點i的吸引力為：A（i）=■E（T■）*P■，（4）。
三、結論與討論
國外學者主要考察人口老齡化的地理區域差異以及老年人口分布的演化過程。在美國，70年代都會的老舊核心區和偏遠的鄉村聚落是老年人口的主要集中地區，并逐漸向都會的市郊地區擴張（Cowgill，1978），到90年代75%的老齡人口住在大都市區，其中一半在中心城區（central cities），另一半在郊區（Go lant，1992）。在英國，60年代前老齡化進程較快的地區是東南部，到了20世紀60年代是東部地區，即老年人集中分布的地區從東南部向東部逐漸過渡（Allon-smith，1982）。在日本，20世紀70年代的城市經濟的高速增長期，人口老齡化現象在青年人大量遷出的農村地區，特別是西部縣域非常突出（McCarthy，1983）；80年代后，35%的老年人口都集中在日本的三大都市圈；90年代后，日本的城市中心和郊區的老齡化率都在不斷增加，城市中心和周邊農村是城市老齡化的兩個極（石水照雄，1981；中林一樹和矢野桂司，1994；田原裕子和巖垂雅子，1999）。我國臺灣地區人口差異流向主要特征可概括為“東部到西部”、“離島到本島”、“村到都市”以及“山地到平地”等（謝明瑞，2003）。國內，王考（2008）以廣州市老年人口時空分布為依據考察老年公共服務設施分布的合理性，發現兩者之間的空間分布不協調。柴彥威（2010）建立了城市老齡化問題研究的時間地理學框架，以北京、上海、深圳城市為研究對象，通過對城市老年居民日常生活的OD調查，確定城市老年人日常活動的半徑，為城市規劃中養老設施布局提供有效依據。湯婧婕（2011）以浙江省為例，從全省、城鄉、地區、城市內部四個空間層面進行供給和需求分析，嘗試性地提出了促進省域養老設施供需平衡的規劃策略。谷志蓮、柴彥威（2012）通過典型單位社區的案例研究，認為轉型中的中國城市單位社區具有宜老社區的特點，其空間結構、社區認同、面向老年人的社區組織再造等是“宜老性”的重要體現。老齡化現象在歐美等國家出現得較早，國外的學者相關研究較為豐富。國外學者研究偏于以宏觀角度，研究重點于人口老齡化的地理區域差異以及老年人口分布的演化過程。近年來，礙于銀色浪潮的來臨，國內對于養老課題的關注逐漸提高，相關研究逐漸豐富，研究角度也逐漸從宏觀偏向微觀。本文擬提出通過建立Semi-Markov模型，運用GIS軟件繪制社區養老設施分布圖，分析居家老人的具體需求和社區養老設施布局現狀、空間的聯系及其作用機制的方式，完善養老設施布局。本文還不能涵蓋養老設施空間布局的方方面面，比如在研究方法上利用SPSS數據分析和GIS軟件等現代技術與抽樣調查等傳統方法的結合，并從多學科的角度綜合分析；研究老年人口和養老服務機構的空間分布特征；并對養老服務機構存在不足及對策進行研究等（楊靜春，2012）。有待于今后進一步的深入研究。
參考文獻
[1]中華人民共和國建設部.城鎮老年人設施規劃規范[S].2007
[2]陳立章.西湖景區旅游者游覽行為的Semi-Markov時空模擬研究[D].浙江財經學院碩士學位論文.2011
