時間：2023-06-07 09:09:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉(xiāng)養(yǎng)老設施規(guī)劃標準，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為貫徹落實《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（〔2019〕5號）以及《陜西省人民政府辦公廳關于推進養(yǎng)老服務的意見》(陜政辦發(fā)〔2019〕36號)精神，加快推進新區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展，提出如下實施方案。
一、完善養(yǎng)老服務設施
（一）加強城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設
打造“15分鐘社區(qū)養(yǎng)老服務圈”建設，在新城層面建設一院（社區(qū)嵌入式綜合福利中心），在社區(qū)建設一中心（社區(qū)老年人日間照料中心）、在居民小區(qū)建設一站（養(yǎng)老服務站點），形成立體復合型養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。新建住宅小區(qū)嚴格按照標準配建養(yǎng)老服務設施，做到同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收、同步交付；老舊小區(qū)和已建成居住（小）區(qū)無養(yǎng)老服務設施或現(xiàn)有設施未達標的，要通過回購、租賃、改造等方式補足。到2022年基本實現(xiàn)新建居住區(qū)及老舊社區(qū)養(yǎng)老服務設施90%以上覆蓋，到2023年力爭覆蓋率達100%。（責任單位：新區(qū)人社民政局、住房和城鄉(xiāng)建設局、財政局，各新城）
持續(xù)推進永久保留村農村互助幸福院建設，鼓勵各村新建或利用農村社區(qū)服務中心、閑置校舍等集體設施改建農村互助幸福院，并高標準配套設施設備。探索農村區(qū)域性養(yǎng)老服務中心建設，到2023年每個新城至少建成1個，負責向有服務需求且無精神病和法定傳染疾病的農村最低生活保障老人、失能半失能老人、空巢老人、失獨老人、高齡及其他生活困難老人提供養(yǎng)老和護理服務，并對轄區(qū)內農村互助幸福院、居家養(yǎng)老服務等進行工作指導。因地制宜、多點布局“鄰里型、家庭式”小型養(yǎng)老服務站點，擴充農村養(yǎng)老服務的末梢供給，方便老年人就地就近接受服務。（責任單位：新區(qū)人社民政局、農業(yè)農村局、自然資源和規(guī)劃局、財政局，各新城）
（三）持續(xù)推動綜合養(yǎng)老服務設施建設
保障養(yǎng)老服務設施用地配置，納入新區(qū)國土空間規(guī)劃中管控，嚴禁利用養(yǎng)老服務設施用地變相進行房地產開發(fā)。加快綜合社會福利中心建設，到2021年秦漢新城、灃西新城、涇河新城綜合社會福利中心全部投入運營，且社會化運營率達到100%。新區(qū)兜底型養(yǎng)老服務設施通過各新城綜合社會福利中心進行保障。大力引導優(yōu)質連鎖型養(yǎng)老服務機構參與新區(qū)中端養(yǎng)老服務設施建設。積極推進以健康養(yǎng)生養(yǎng)老為特色的康養(yǎng)綜合體等高端項目規(guī)劃、招商和建設，扶持以健康養(yǎng)生養(yǎng)老為主的特色街區(qū)建設，到2023年至少在灃東新城建成1處養(yǎng)老服務康養(yǎng)綜合體項目（紅光路老年公寓）。（責任單位：新區(qū)人社民政局、住房和城鄉(xiāng)建設局、財政局，各新城）
（四）深入推進醫(yī)養(yǎng)結合機構發(fā)展
統(tǒng)籌協(xié)調醫(yī)療設施與養(yǎng)老服務設施的配套建設。有條件的二級以上綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院應當開設老年病專科，增加老年病床數(shù)量，做好老年人慢性病防治和康復護理。支持有條件的養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構或衛(wèi)生室、門診部。到2022年，新區(qū)養(yǎng)老機構護理型床位占比不低于50%，80%的綜合性醫(yī)院、康復醫(yī)院、護理院和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構成為老年友善醫(yī)療衛(wèi)生機構，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構護理床位占比達到30%。（責任單位：新區(qū)教育衛(wèi)體局、人社民政局、住房和城鄉(xiāng)建設局，各新城）
（五）積極推進智慧養(yǎng)老服務平臺建設
結合新區(qū)智慧城市建設，推動智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，加快信息技術、智能硬件等產品在養(yǎng)老服務領域的推廣應用。推進“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務，推動養(yǎng)老、保健、醫(yī)療服務一體化發(fā)展。支持各新城建設智慧養(yǎng)老服務平臺，推廣智能產品應用，為社區(qū)居家老人提供“點餐式”的照料、醫(yī)療、家政、送餐、旅游、體育、文化、物流、監(jiān)護等全方位的養(yǎng)老服務。鼓勵智慧養(yǎng)老服務向農村延伸，為農村獨居、空巢、高齡、失能老人家庭安裝呼叫器，著重為農村困難老人提供緊急救助、臨時幫扶等服務。積極推進養(yǎng)老智能產品進家庭，增強老年家庭的風險防控能力。（責任單位：新區(qū)工業(yè)和信息化局、人社民政局、教育衛(wèi)體局，各新城）
二、加強制度支撐
（一）健全基本養(yǎng)老公共服務清單
建立政府購買社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務目錄清單，逐步將困難老人探視巡訪、家庭照護床位、上門助浴、助潔、老年人能力評估、失能老人家庭照護人員技術培訓、上門指導與喘息服務、日間照料中心運營、農村互助幸福院運營、老年協(xié)會運轉等項目納入政府購買服務清單，明確服務對象、內容、標準與提供主體，保障新區(qū)老人享受標準化優(yōu)質養(yǎng)老服務。（責任單位：新區(qū)人社民政局、財政局，各新城）
（二）健全基本養(yǎng)老保險制度
推行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，全面實施全民參保計劃，落實建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政代繳政策。加強基本養(yǎng)老保險與低保等其他社會保障制度的銜接，增強城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的防貧減貧功能，建立激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制，推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平隨經(jīng)濟社會發(fā)展逐步提高。（責任單位：新區(qū)人社民政局，各新城）
（三）完善老年人醫(yī)療保障制度
完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，全面開展重特大疾病醫(yī)療救助，加強基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助、臨時救助等制度的銜接。加強商業(yè)健康保險與基本醫(yī)保、大病保險等在保險經(jīng)辦、保障水平、服務提供等方面的銜接。優(yōu)化門診慢性病、門診特殊病相關政策，逐步增加基本醫(yī)保門診慢性病醫(yī)療服務項目，提高醫(yī)保最高支付限額。（責任單位：新區(qū)教育衛(wèi)體局、人社民政局，各新城）
（四）探索建立多層次長期照護保障制度
發(fā)揮政府主導作用，多渠道籌措資金，適時推行長期照護保險試點工作，為失能、半失能老人提供長期照護服務保障。積極發(fā)揮社會救助、社會福利、慈善事業(yè)的有益補充作用，鼓勵發(fā)展商業(yè)性長期護理保險產品，拓展長期照護保險的資金來源渠道。（責任單位：新區(qū)教育衛(wèi)體局、人社民政局、財政局，各新城）
三、深化“放管服”改革
（一）放寬行業(yè)準入門檻
支持養(yǎng)老服務業(yè)品牌化、規(guī)模化、連鎖化發(fā)展，取消養(yǎng)老機構設立許可，實行備案管理；非營利性養(yǎng)老機構可在其登記管理機關管轄區(qū)域內設立多個不具備法人資格的服務網(wǎng)點，并向屬地民政部門報備；對申請設立養(yǎng)老服務類社會組織，實行優(yōu)先登記。（責任單位：新區(qū)行政審批與政務服務局、人社民政局，各新城）
（二）完善扶持政策
由新區(qū)人社民政局牽頭，各相關部門參加，全面清理養(yǎng)老服務領域妨礙公平競爭的各項規(guī)定，制定出臺新區(qū)《養(yǎng)老服務投資扶持政策措施清單》，在資金、土地、稅費、融資、物業(yè)費、水電氣暖等方面大力支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。（責任單位：新區(qū)人社民政局、財政局、稅務局、發(fā)展改革局、自然資源和規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設局、市場監(jiān)督管理局，各新城）
（三）深化醫(yī)養(yǎng)結合融合發(fā)展
鼓勵養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構合作，建立醫(yī)療機構醫(yī)生到養(yǎng)老機構定期坐診機制。支持有條件的養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構、醫(yī)務室或配備專職醫(yī)生與護士，并實行備案管理。搭建醫(yī)養(yǎng)聯(lián)盟平臺，為老年人提供在線醫(yī)療服務。整合社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務資源，推進醫(yī)養(yǎng)服務向社區(qū)延伸，建立老年人體檢、查詢、慢性病管理和家庭醫(yī)生巡診的社區(qū)（村）醫(yī)養(yǎng)結合工作機制。到2022年，慢性病患者等重點人群家庭簽約服務實現(xiàn)應簽盡簽。發(fā)展中醫(yī)特色的康復服務，推動中醫(yī)藥與養(yǎng)老融合發(fā)展，促進中醫(yī)藥資源進入養(yǎng)老機構、社區(qū)和居民家庭。強化老年醫(yī)學學科建設，開展老年病綜合治療和健康指導服務，提高老年人生活質量。（責任單位：新區(qū)教育衛(wèi)體局、人社民政局，各新城）
（四）實施養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管
制定養(yǎng)老服務責任清單，在養(yǎng)老服務領域完善跨部門協(xié)同監(jiān)管機制、推進“雙隨機、一公開”監(jiān)督檢查制度全覆蓋。建立健全聯(lián)合獎懲機制，成立養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，加強養(yǎng)老服務領域社會信用體系建設,實行黑名單制度，常態(tài)化開展老年人產品和服務消費領域侵權行為專項整治，并形成長效機制。（責任單位：新區(qū)人社民政局、教育衛(wèi)體局、市場監(jiān)督管理局、應急管理局、發(fā)展改革局、公安局、住房和城鄉(xiāng)建設局，各新城）
四、提升服務質量
（一）促進機構養(yǎng)老服務提質增效
實施養(yǎng)老機構消防安全標準化管理，常態(tài)化督導養(yǎng)老機構排查整改安全隱患。推進《養(yǎng)老機構服務質量基本規(guī)范》全面落實。建立專項獎勵，支持養(yǎng)老機構通過開展標準化創(chuàng)建和星級創(chuàng)建，提升管理和服務水平。鼓勵在養(yǎng)老機構項目建設、運營、管理等方面具有專業(yè)資質的機構，通過兼并重組、輸出服務技術和品牌等形式，發(fā)展跨區(qū)域綜合性養(yǎng)老服務集團。（責任單位：新區(qū)人社民政局、教育衛(wèi)體局、市場監(jiān)督管理局、應急管理局，各新城）
(二）探索推進失能老年人照護服務
鼓勵發(fā)展商業(yè)性長期護理保險產品，為參保人提供個性化長期照護服務。加強對失能、半失能、失智老年人家庭的扶持，提升家庭照護能力和服務水平。建立經(jīng)濟困難高齡、失能老年人補貼制度，加強與殘疾人兩項補貼政策銜接。通過政府購買服務等方式，開展老年照護需求評估，評估等級作為申請人享受長期護理保險待遇、養(yǎng)老服務補貼等政策的依據(jù)。 (責任單位：新區(qū)教育衛(wèi)體局、人社民政局、財政局、市場監(jiān)督管理局，各新城)
（三）加強老年人關愛服務
將就醫(yī)服務、公共文化設施、司法服務、行業(yè)服務、公租房與危房改造等項目納入老年人優(yōu)待范圍。持續(xù)實施居家養(yǎng)老適老化改造，加快推進新區(qū)范圍內“老年人優(yōu)待證”網(wǎng)上辦理，引導和鼓勵各類社會力量尤其是慈善組織面向老年人提供各類關愛服務。（責任單位：新區(qū)人社民政局、教育衛(wèi)體局，各新城）
（四）健全養(yǎng)老服務評估機制
建立并實施老年人能力和需求評估、養(yǎng)老機構等級評估、城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務設施等級評估、養(yǎng)老護理員職業(yè)技能等級評價等機制，及時公開評估評價結果，并作為日常監(jiān)管等工作的重要依據(jù)。（責任單位：新區(qū)人社民政局、財政局，各新城）
（五）積極培育為老服務社會組織
大力培育發(fā)展養(yǎng)老服務類社會組織。支持社會組織參與養(yǎng)老機構建設、提供養(yǎng)老服務，鼓勵促進社會慈善愛心與養(yǎng)老志愿服務資源參與新區(qū)養(yǎng)老服務。將養(yǎng)老服務品牌納入西咸新區(qū)服務業(yè)品牌建設規(guī)劃，到2025年培育打造至少10個具有全國或全省市場影響力和競爭力的養(yǎng)老服務品牌項目。（責任單位：新區(qū)市場監(jiān)督管理局、人社民政局、招商局，各新城）
（六）加強養(yǎng)老服務人才隊伍建設
積極推進養(yǎng)老服務領域創(chuàng)業(yè)就業(yè)，建設新區(qū)養(yǎng)老護理員管理系統(tǒng)，在新區(qū)層面探索建立養(yǎng)老護理員薪酬制度與崗位補貼制度。加大人才引進力度，通過住房、子女教育、創(chuàng)業(yè)扶持等政策支持，引進新區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)所急需的人才到新區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。到2023年，養(yǎng)老機構護理人員與不同類型老年人比例以及護理人員持證上崗率全面達到國家規(guī)定標準。在新區(qū)建立養(yǎng)老服務綜合人才培訓基地，在各新城探索建立實訓基地，將養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)納入新區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓體系和職業(yè)教育規(guī)劃，加快培養(yǎng)老年教育、醫(yī)學、護理、營養(yǎng)、心理、社工等方面的專業(yè)人才。建立健全養(yǎng)老護理員隊伍培訓機制和繼續(xù)教育制度。逐步擴大養(yǎng)老人才培訓范圍，將養(yǎng)老服務類社會組織人員、慈善養(yǎng)老人士、養(yǎng)老服務志愿者、農村互助幸福院工作人員、老年協(xié)會骨干分子等納入培訓范圍，全面提升養(yǎng)老服務隊伍素質，到2023年通過線上線下培訓相結合的方式，全面建立養(yǎng)老服務隊伍崗前培訓與繼續(xù)教育長效機制，養(yǎng)老服務人才短缺狀況得到有效緩解。（責任單位：新區(qū)人社民政局、組織部、教育衛(wèi)體局，各新城）
五、強化保障措施
（一）加強組織領導
全區(qū)各級各相關部門都要高度重視，將養(yǎng)老服務工作擺上重要議事日程，加強組織領導，強力推進實施。新區(qū)人社民政局要牽頭建立養(yǎng)老服務聯(lián)席會議制度，由新區(qū)分管委領導召集，定期檢查、通報工作進展，及時協(xié)調解決養(yǎng)老服務工作有關問題，確保各項任務按期落實。各新城要把養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展同步規(guī)劃、同步部署、同步落實，并列入為民辦實事項目，統(tǒng)籌各方資源，加強能力建設，推動養(yǎng)老服務發(fā)展。（責任單位：新區(qū)各相關部門，各新城）
（二）加強信息公開
各新城都要公開轄區(qū)內養(yǎng)老服務通用政策、業(yè)務辦理、行業(yè)管理、服務資源、標準規(guī)范等基本數(shù)據(jù)信息，并逐步增加養(yǎng)老服務設施評估結果、養(yǎng)老公共服務清單等事項。新區(qū)相關部門要建立完善養(yǎng)老服務監(jiān)測分析與發(fā)展評價機制，加強行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計監(jiān)測工作。（責任單位：新區(qū)各相關部門，各新城）
（三）強化資金扶持
關鍵詞:人口老齡化;城市;養(yǎng)老服務業(yè)
黨的十八屆五中全會強調“十三五”時期將完善和加快發(fā)展以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務業(yè)。我國已進入老齡化社會，養(yǎng)老問題日益顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務業(yè)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老制度保障不健全、城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源差距大等影響著城市養(yǎng)老服務業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。在老齡化程度不斷加深的背景下，泉州市各級政府重視老齡化現(xiàn)象，創(chuàng)新養(yǎng)老服務模式，推動全市養(yǎng)老事業(yè)的有序發(fā)展。養(yǎng)老服務業(yè)在發(fā)展的同時，也面臨著一系列困難。筆者以泉州市為例，對其養(yǎng)老事業(yè)的實踐進行檢視，以期為破解養(yǎng)老服務業(yè)之困局提供可借鑒的方法。
一、泉州市養(yǎng)老服務業(yè)取得的主要成效
隨著計劃生育國策實施效果的逐步顯現(xiàn)和人口平均壽命的不斷延長，人口老齡化形勢日趨嚴峻，養(yǎng)老問題已成為國家和社會必須面對和亟需解決的難題。養(yǎng)老問題不應只停留在物質贍養(yǎng)層面，還應延伸至生活照料、醫(yī)療康復、緊急救助和精神撫慰等層面。發(fā)展城市養(yǎng)老服務業(yè)，建立一套完備的養(yǎng)老服務體系就成為解決養(yǎng)老問題的有效舉措。截至2014年末，泉州市60周歲以上的本地戶籍人口有88．6萬人，占全市戶籍人口總數(shù)的12．37%［1］。可見泉州市已進入老齡化社會。面對人口老齡化不斷加劇而衍生出來的各種社會問題，市政府大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，在整體規(guī)劃、資金扶持和人才培養(yǎng)等方面已取得了顯著成效:養(yǎng)老服務更加到位，養(yǎng)老保障更有力度。
(一)養(yǎng)老服務業(yè)的政策法規(guī)不斷健全
與過去相比，泉州市制定相關政策的方向和目標逐漸明晰。自2011年以來，泉州市先后出臺了《泉州市人民政府關于推進居家養(yǎng)老服務工作的貫徹意見》《泉州市人民政府關于加快社會養(yǎng)老服務體系建設和支持社會力量興辦養(yǎng)老服務機構的實施意見》等文件。2014年在《泉州市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》中更加全面地提出了養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重點目標、主要任務和保障措施。在泉州市政府的政策驅動下，養(yǎng)老服務業(yè)取得了顯著成效:全市已建、在建的各類養(yǎng)老機構共有500多家［2］;重視發(fā)展農村養(yǎng)老服務業(yè);推進“醫(yī)養(yǎng)結合”新養(yǎng)老模式的發(fā)展;支持養(yǎng)老服務培訓基地建設等。可以說養(yǎng)老服務業(yè)在泉州市政府的大力推動下正大步向前發(fā)展。
(二)養(yǎng)老服務配套設施建設不斷完善
泉州市推出相關政策，制定養(yǎng)老服務配套設施的配置標準，建立四級養(yǎng)老服務設施體系。具體表現(xiàn)在:一是養(yǎng)老機構管理更加精細化。各類養(yǎng)老機構根據(jù)不同的配置標準滿足不同需求的老年人。公辦養(yǎng)老機構發(fā)揮“托底”功能，保障老年人的基本生活，民辦養(yǎng)老機構則為有一定經(jīng)濟基礎的老年人提供服務。二是居家養(yǎng)老服務設施在全覆蓋基礎上實現(xiàn)提標升檔。泉州市的養(yǎng)老90%是居家養(yǎng)老，因此建設居家養(yǎng)老服務站成為政府力推的養(yǎng)老政策。當前已建成的社區(qū)“居家養(yǎng)老”服務中心(站)414個，基本實現(xiàn)全覆蓋［3］。今后政府將更加注重服務質量的提升，推廣城市居家養(yǎng)老模式，形成可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老安居新體系。
(三)養(yǎng)老服務業(yè)的市場化進程不斷加快
泉州市養(yǎng)老服務業(yè)具有廣闊的市場前景，投資主體逐漸多元化。主要表現(xiàn)在:一是政府聯(lián)合多部門，盤活社會多方資源，提供資金補貼保障。如為高齡老人提供生活補貼、為特困失能老人提供購買服務等舉措。二是提倡社會資本介入養(yǎng)老服務業(yè)領域。如由民間企業(yè)投資興辦的“泉州市江南老年頤樂園”現(xiàn)已投入使用，晉江市磁灶鎮(zhèn)大埔村通過海外華僑的捐贈和村委會的共同努力建成了“大埔村養(yǎng)老院”等，這些都說明社會力量已逐漸成為養(yǎng)老服務業(yè)重要的供給主體。三是拓寬投融資渠道，構建多層次金融服務體系。主要包括拓寬信貸抵押擔保物范圍、加大養(yǎng)老信貸投入和提高機構養(yǎng)老服務及入住老年人的保險保障水平等措施［4］。
二、泉州市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展面臨的突出問題
近些年，泉州市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展取得了一定的成效，但隨著人口老齡化不斷加劇，養(yǎng)老服務業(yè)仍帶“病”運行。養(yǎng)老服務業(yè)關系著老年人的晚年生活，理應得到各級政府的高度重視，迫切需要突破其在當下的現(xiàn)實困境，以推動我國城市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。
(一)政府的扶持力度不夠
1．養(yǎng)老體制機制不夠完善
政府的頂層設計影響著養(yǎng)老事業(yè)未來的發(fā)展方向。近些年來，泉州市頒布了一系列有關政策法規(guī)以支持養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，但仍存在著諸多問題。主要表現(xiàn)在:一是相關的政策法規(guī)不夠健全。當前泉州市養(yǎng)老政策的關注點在于解決養(yǎng)老的經(jīng)濟問題，而忽略人才隊伍建設、醫(yī)療保障等問題;二是相關政策落實不到位。一項政策從制定到獲得廣大人民接受是需要時間的，這就需要政府堅持不懈地努力。
2．資金投入和人才幫扶不夠
資金短缺和人才匱乏是泉州市目前面臨的兩大困境。截至2014年末，泉州市政府在幫扶特困失能老人、提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務水平方面投入了一定資金，但從效果看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老資金投入不均，部分養(yǎng)老機構處在艱難維持的狀態(tài)。說明政府在資金投入方面力度還不夠。此外，該市還存在著人才培養(yǎng)體系不夠完善、專業(yè)化建設滯后等問題，加強養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)已迫在眉睫。
3．養(yǎng)老配套設施規(guī)劃不合理
建設養(yǎng)老服務設施是養(yǎng)老機構運行的重要物質基礎。盡管泉州市在布局規(guī)劃養(yǎng)老設施方面做出了很多嘗試，出臺的《泉州市中心城區(qū)養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃》一定程度上緩解了養(yǎng)老配套設施之困局，但仍然存在著很多問題。如缺乏較為詳細的養(yǎng)老設施規(guī)劃、城鄉(xiāng)養(yǎng)老設施不均、社區(qū)養(yǎng)老設施不健全、設施配置標準不明確和養(yǎng)老設施體系不完善等問題影響著養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。
(二)養(yǎng)老機構發(fā)展動力不足
1．養(yǎng)老機構“供需”錯位
泉州市農村養(yǎng)老服務水平普遍比城市低，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展不平衡。如城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構的布局結構不合理，城區(qū)存在“一床難求”的現(xiàn)象，而農村多有空置，一些偏遠郊區(qū)沒有設立養(yǎng)老院，存在“就近養(yǎng)老”難的問題。各類養(yǎng)老機構也存在著諸多瓶頸。由于養(yǎng)老機構提供的服務及收費標準不同，導致公立養(yǎng)老機構床位遠遠不夠，而部分老年人因服務費用高而住不起民辦養(yǎng)老機構。城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構“供需”矛盾問題已影響著該市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。
2．爭取資金支持的主動性欠缺
要確保養(yǎng)老機構的正常運行，主動爭取資金支持是非常重要的。近些年來，盡管泉州市在養(yǎng)老建設方面投入了不少資金，但部分養(yǎng)老機構在用地、設備等硬件方面資金壓力仍然很大。如民辦養(yǎng)老院的場所創(chuàng)辦難度大，多以租房或自建房充當養(yǎng)老院場所，普遍存在虧本經(jīng)營的狀況。以晉江為例，目前僅有3家民建民營型敬老院，占現(xiàn)有養(yǎng)老機構的10%［5］。
3．社區(qū)居家養(yǎng)老服務站利用率較低
泉州市傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念較強。據(jù)統(tǒng)計，與子女居住的老年人約64萬人，占老年人口總數(shù)的72%，其他居住形式(如養(yǎng)老院等)僅占3%［1］。表明社區(qū)居家養(yǎng)老是泉州市目前最主要的養(yǎng)老模式。因此，建設社區(qū)居家養(yǎng)老服務站是泉州市政府力推的養(yǎng)老政策。但在發(fā)展過程中仍存在運作資金、養(yǎng)老場地和人才匱乏等問題。城區(qū)居家養(yǎng)老服務站利用率比農村低，導致出現(xiàn)室內閑置現(xiàn)象。
4．養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構未能有效銜接目前泉州市各類養(yǎng)老機構有500多家，但部分機構醫(yī)養(yǎng)銜接程度不高。主要表現(xiàn)在:一是養(yǎng)老機構的醫(yī)療配套設施相對滯后，無法實現(xiàn)“有病就醫(yī)”;二是養(yǎng)老機構的醫(yī)療服務水平較低，無法滿足部分老年人生活照料和醫(yī)療護理的養(yǎng)老需求;三是護理型養(yǎng)老機構數(shù)量較少，護理床位比例偏低。這些充分說明現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展較為滯后，亟需加以解決。
(三)社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)不足
1．社會民間資本參與不足
十部委聯(lián)合的《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》中指出要逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的供給主體。泉州市社會資本涉及養(yǎng)老服務業(yè)各個領域，但是在參與過程中仍遭遇發(fā)展瓶頸。如民間資本參與缺乏統(tǒng)一、公平政策和平等競爭的社會環(huán)境，再加上養(yǎng)老優(yōu)惠政策難以落實，使民間資本參與動力不足、投融資能力較差，影響了社會力量介入養(yǎng)老服務業(yè)的積極性。
2．民辦養(yǎng)老機構發(fā)展存“短板”
泉州市民辦養(yǎng)老機構數(shù)量少、規(guī)模小，大多依靠社會力量創(chuàng)辦，使其在場地、設備等硬件方面資金壓力大，虧本經(jīng)營的局面難以扭轉。原因在于:一是政府的政策保障不健全，部分養(yǎng)老政策難以實施和落實;二是政府資金投入不足，使民辦養(yǎng)老機構難以維系。3．專業(yè)人才輸送不足目前泉州市各養(yǎng)老機構普遍面臨著專業(yè)人員難招的現(xiàn)象，說明該市養(yǎng)老服務人才嚴重短缺，再加上受過正規(guī)培訓的專業(yè)人員極少，專業(yè)水平參差不齊，導致養(yǎng)老服務業(yè)的服務質量難以保障，影響?zhàn)B老機構工作的正常運作。
三、破解城市養(yǎng)老服務業(yè)困局的整合舉措
當前，我國養(yǎng)老服務業(yè)正處于“三期疊加”:一是我國人口老齡化加速元年;二是“十三五”規(guī)劃元年，相關政策還處于蜜月期;三是互聯(lián)網(wǎng)改造傳統(tǒng)行業(yè)大時代［6］。2015年后，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展必然要經(jīng)歷一場時代大變革，盡管它具有廣闊的市場前景，但仍面臨著諸多困境。因此，破解養(yǎng)老服務業(yè)之困局要從政府統(tǒng)籌、養(yǎng)老機構建設和社會力量參與等方面助力養(yǎng)老。
(一)以統(tǒng)籌規(guī)劃推進“精準扶老”
政府要發(fā)揮主導作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，轉變傳統(tǒng)思維。一是完善養(yǎng)老服務制度保障。2014年泉州市把養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展納入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，并列為服務業(yè)重點發(fā)展領域，說明養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展方向往往取決于政府實施的政策法規(guī)。二是提高政府投融資能力。泉州市政府將為社區(qū)居家養(yǎng)老服務站提供資金補貼，重點為特困失能老人提供購買服務。三是強化養(yǎng)老服務隊伍建設。針對泉州市人才短缺的困境，政府要創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，鼓勵高校增設相關專業(yè)，建設養(yǎng)老服務培訓基地。四是落實城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務設施。泉州市規(guī)劃局將在片區(qū)開發(fā)建設時加強配套設施同步規(guī)劃建設，并在新建樓盤配套養(yǎng)老服務設施。五是推進養(yǎng)老機構改革。政府要充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構的兜底保障和示范引領作用［7］，同時要給予民辦養(yǎng)老機構更多支持，實現(xiàn)各類養(yǎng)老機構“供需”平衡。
(二)以資源整合推動“社會化養(yǎng)老”
“社會化養(yǎng)老”主要是指社會力量能發(fā)揮重要的作用和價值［8］。政府要協(xié)同多方社會力量，使其成為養(yǎng)老服務業(yè)的生力軍。具體包括:一是鼓勵社會民間資本介入養(yǎng)老服務業(yè)。以晉江為例，磁灶社區(qū)敬老院就是一家吸引民間資本參與社區(qū)養(yǎng)老的養(yǎng)老機構，由民間社會組織負責投入資金和基礎設施。二是鼓勵社會力量參與養(yǎng)老機構建設。由政府投資并引入社會力量進行服務已成為養(yǎng)老機構發(fā)展的常態(tài)。政府要建立激勵社會力量辦養(yǎng)老服務的長效機制，扭轉社會力量及資金不愿投資費力不討好的養(yǎng)老服務業(yè)的局面［9］。社會力量則要發(fā)揮自身社會公益性作用。三是加快社會組織培育和人才培養(yǎng)。鼓勵社會組織開展養(yǎng)老服務，建立促進社會組織承接養(yǎng)老服務保障機制;鼓勵社會力量參與人才培養(yǎng)建設，吸引更多高素質人才參與到養(yǎng)老服務的隊伍中。
(三)以技術創(chuàng)新實現(xiàn)“智慧養(yǎng)老”
“智慧養(yǎng)老”是隨著養(yǎng)老服務相關技術的發(fā)展而出現(xiàn)的新興理念［10］，其利用現(xiàn)代信息手段，盤活社會養(yǎng)老資源，為老年人提供的一種全新的養(yǎng)老服務模式。泉州市在運用現(xiàn)代信息化手段助力養(yǎng)老服務方面取得了一定成績。2014年成立的“泉州市禾康智慧養(yǎng)老服務中心”基本完成了老年人信息錄入、手機發(fā)放等工作，并開始向老年人提供優(yōu)質、快捷的信息化服務，逐步落實實體援助服務項目［1］。而泉州市泉港區(qū)通過引進“泉州市禾康智慧養(yǎng)老服務中心”作為承接主體，出臺《“互聯(lián)網(wǎng)+”居家養(yǎng)老助殘服務工作實施方案》，啟動“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老助殘服務，為符合條件的對象提供基礎信息服務和實體援助服務［11］。可見，將信息技術與養(yǎng)老服務相融合是我國養(yǎng)老服務業(yè)與時俱進的表現(xiàn)，提高了養(yǎng)老服務的準確性和便捷性。
(四)以實踐創(chuàng)新探索“醫(yī)養(yǎng)結合”
全國各地正積極探索如何創(chuàng)新“醫(yī)養(yǎng)結合”模式，有望成為破解養(yǎng)老之惑的重要舉措。但在探索過程中仍然存在諸多問題亟需政府加以解決。具體包括:一是政府要發(fā)揮主導作用。加強制度的頂層設計，破除發(fā)展醫(yī)養(yǎng)產業(yè)的體制機制障礙，引導醫(yī)養(yǎng)產業(yè)往健康方向發(fā)展。二是出臺配套扶持政策，加強養(yǎng)老機構與周邊醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務機構合作，保障老年人養(yǎng)老和醫(yī)療疊加的需求。三是加大對醫(yī)療養(yǎng)老的資金支持，鼓勵社會力量建立護理型養(yǎng)老機構，落實養(yǎng)老機構醫(yī)療配套設施。四是提升養(yǎng)老機構醫(yī)療服務水平。政府要與社會合作，鼓勵更多專業(yè)的護理人員到養(yǎng)老機構工作。
作者:謝丹妮 單位:福建師范大學
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截至年底，全市60歲以上戶籍人口139.28萬，占全市戶籍人口總數(shù)的14.08%，老齡化、高齡化趨勢十分明顯，空巢老人比例不斷提高，老年人生活照料、醫(yī)療健康、精神文明需求日益凸顯，養(yǎng)老服務供給相對不足，給社會和家庭帶來一系列問題和挑戰(zhàn)。
為了加快推進養(yǎng)老服務體系建設，我市提出到年底，基本建立與人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調，以居家養(yǎng)老為基礎、社會服務為依托、機構養(yǎng)老為補充，服務方式多元化、投資主體多樣化、居家養(yǎng)老普及化、服務隊伍專業(yè)化，覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。
全市養(yǎng)老服務機構床位總數(shù)達到老年人口的3%以上，基本實現(xiàn)居家養(yǎng)老信息服務全覆蓋。
在具體工作中，要逐步實現(xiàn)“三個轉變”，即：養(yǎng)老服務由政府包辦向政府主導、社會參與轉變；養(yǎng)老對象由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)“三無”老人群體向全體老年人轉變；
養(yǎng)老服務模式由機構養(yǎng)老向居家養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結合轉變。
要加快統(tǒng)籌規(guī)劃，為社會養(yǎng)老體系建設提供保障。
要圍繞社會養(yǎng)老服務體系建設，進一步整合各部門資源，把養(yǎng)老服務融入到各項社會事業(yè)發(fā)展之中，統(tǒng)籌完善老年公寓、養(yǎng)老服務中心、服務站、農村互助幸福院等各種養(yǎng)老服務設施，打造安全便捷的居家養(yǎng)老生活圈。
要堅持以政策創(chuàng)新推進社會養(yǎng)老服務體系建設，用足用好中央和省的各項相關政策，嚴格執(zhí)行福利設施建設規(guī)劃和設置標準，確保養(yǎng)老設施同步配建到位。
要按照加強社會管理和公共服務的要求，把養(yǎng)老福利事業(yè)發(fā)展列入政府財政預算，并建立動態(tài)保障機制。
各縣（市）區(qū)也要列出專項資金，用于社會養(yǎng)老服務體系建設，特別是要加快縣級示范性老年公寓和農村互助幸福院建設。要開放社會養(yǎng)老服務市場，建立市場化運作機制，發(fā)揮社會力量參與社會養(yǎng)老服務體系建設的積極性。
要加快制定服務標準，全面加強養(yǎng)老服務標準化、信息化、專業(yè)化建設，不斷提高養(yǎng)老服務的質量和水平。
要針對不同對象、不同需求的老年人，開展上門包戶服務、日托照料服務、機構輻射服務，并通過設立“居家養(yǎng)老”服務點和發(fā)放“居家養(yǎng)老”服務卡等形式，積極探索福利化、社會化、市場化的服務。
近年來,蘇州借鑒國際和國內經(jīng)驗,提出城鄉(xiāng)一體化不追求“城鄉(xiāng)一個樣”,而是要求城鄉(xiāng)之間應有明確的產業(yè)分工,有不同的空間布局,關鍵是在基礎設施、社會服務、生活方式等方面趨于一致。為此,蘇州制定出適合本地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標:農村既保持魚米之鄉(xiāng)優(yōu)美的田園風光,又呈現(xiàn)先進和諧的現(xiàn)代文明,使之逐步建設成為基礎設施配套、功能區(qū)域分明、產業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、農民生活富裕、農村社會文明、組織堅強有力、鎮(zhèn)村管理民主的社會主義新農村,形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、就業(yè)社保和社會管理一體化的新格局。
2009年4月,蘇州召開城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革工作現(xiàn)場推進會,確立了23個經(jīng)濟實力較強、產業(yè)特色明顯、領導班子堅強有力,特別是班子主要領導思路清晰、理念創(chuàng)新的鎮(zhèn)(區(qū)),作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革先行區(qū),鼓勵先行先試,為全面推進改革積累經(jīng)驗、提供示范。同年7月,蘇州市出臺了《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革三年實施計劃》,提出要率先在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、就業(yè)社保和社會管理等“六個一體化”方面取得新突破。
一、推進“三個集中”,不斷優(yōu)化空間布局。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實需要,蘇州強化功能片區(qū)規(guī)劃理念,完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系,統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)土地資源,實行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策,堅定不移推行“三個集中”,即工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中,農業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中,農民居住向新型社區(qū)集中。在功能劃分上,他們要求地處工業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的行政村,以現(xiàn)代服務業(yè)為主要發(fā)展方向,加快融入城市化進程;工業(yè)基礎較強、人口較多的行政村,以新型工業(yè)化為主要發(fā)展方向,加快就地城鎮(zhèn)化步伐;地處農業(yè)規(guī)劃區(qū)、保護區(qū)的行政村,以現(xiàn)代農業(yè)為主要發(fā)展方向,推動一次產業(yè)與二、三次產業(yè)融合發(fā)展,加快農業(yè)現(xiàn)代化步伐。在盤活農村資產上,積極鼓勵農民通過“三個置換”,即集體資產所有權分配權置換社區(qū)股份合作社股權;土地承包經(jīng)營權通過征地換保障,或入股換股權;宅基地使用權可參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房,或進行貨幣置換,或置換二三產業(yè)用房,或置換置業(yè)股份合作社股權,促進農民身份轉變,減少農民、致富農民。
今年初,蘇州市出臺了《農村住宅置換商品房實施意見》,提出對自愿放棄宅基地申請的,可獲得一套面積約120平方米的商品房作為政策性補償,購買時只需支付每平方米約2000元的成本價。置換后標準廠房的所有權和出租產生的收益歸農戶所有,取得房地產產權證的安置商品房可以上市流通。目前,全市75%的農村工業(yè)企業(yè)集中到工業(yè)園,近35萬戶農戶搬遷住進860個集中居住點,農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積127.3萬畝,占全市承包土地面積的52.82%。
二、推行“三大合作”,構建富民強村機制。近幾年,蘇州農村人均純收入位于全國前列,城鄉(xiāng)居民收入比例保持在2:1左右。在全國范圍內,蘇州是城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)之一。蘇州先后出臺了20多個富民強村的政策性文件,基本構建了農民持續(xù)增收的政策制度框架。這些文件,明確提出了農村“三大合作”(農村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農民專業(yè)生產合作)經(jīng)濟組織創(chuàng)造稅收的地方留成部分,以財政等額獎勵形式全額返還;在鎮(zhèn)村規(guī)劃時留出10%的比例作為農村集體建設留用地,用于發(fā)展物業(yè)。同時,結合農民集中居住區(qū)建設,對通過宅基地置換后增加的土地,原則上不低于40%作為集體建設用地,按照市場化運作,收益歸村集體,農民按股分紅。這標志著蘇州農民已開始走上“戶戶有資本、家家成股東”的新的共同富裕之路。
目前,全市農村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農業(yè)專業(yè)合作組織累計達2821家,持股農戶占農戶總數(shù)的90%,去年收益分配達27.6億元。全市農民人均純收入連續(xù)7年實現(xiàn)兩位數(shù)增長,去年達到12987元,其中財產投資性收入比重達到33.2%。2009年,全市農村集體資產已達787億元,其中村級經(jīng)營性總資產達348億元,村均收入達389萬元,90%的村收入超100萬元,98個村收入超1000萬元,13個村村級可支配收入超3000萬元,其中永聯(lián)村2009年實現(xiàn)銷售收入260億元,上繳國家稅收11.5億元。全市累計組建農村富民股份合作社303家。2009年8月,蘇州市和重慶市、成都市、嘉興市被國家發(fā)改委確定為中澳管理項目(CAGP)“消除城鄉(xiāng)一體化的體制障礙,促進農民富裕與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”主題試點城市。
三、推進“三項建設”,促進公共服務均等化。推進農村社區(qū)服務中心建設。堅持把農村社區(qū)服務中心作為促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的重要載體,作為廣大農民參與政治經(jīng)濟文化活動的重要場所,作為提供社區(qū)教育和加強人際交往的重要陣地,引導農民轉變傳統(tǒng)意識和觀念,學習掌握現(xiàn)代生產技術和經(jīng)營理念,轉變生產生活方式,提高生活質量和水平。推進城鄉(xiāng)基礎設施建設。重視和加強撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源整合、環(huán)境治理、改造提升工作;持續(xù)推進城鄉(xiāng)道路、供電、供水、通訊等基礎設施建設;加強財政、稅收、規(guī)費減免和用地用電優(yōu)惠、稅費地方留成等額獎勵以及“綠色通道”等方面的支持。新農村建設行動計劃實施以來,蘇州累計投入新農村建設資金近200億元,累計建立459個不同類型的市級示范村、19個省級示范村。推進農村保障體系建設。大力提高農村社會保障水平,進一步健全完善農村養(yǎng)老、醫(yī)療、低保政策,把在非農產業(yè)就業(yè)的農村勞動力和被征地農民納入城保體系,農村合作醫(yī)療保險向居民基本醫(yī)療保險過渡,建立實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度。
按照蘇州市出臺的《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革就業(yè)和社會保障實施意見》,要建立十項城鄉(xiāng)一體化社會保障制度,包括建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會就業(yè)失業(yè)登記制度,完善就業(yè)困難人員就業(yè)援助制度,建立完善安置和鼓勵農民多渠道多形式就業(yè)機制,探索農民生育保險制度和統(tǒng)一的社會基本醫(yī)療保險制度等。截至2009年底,蘇州農村勞動力參加農保52.42萬人,參保覆蓋率為99%;按月享受養(yǎng)老待遇89.63萬人,其中享受農村基本養(yǎng)老保險待遇人數(shù)23.91萬人,享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇人數(shù)19.85萬人,領取老年農民社會養(yǎng)老補貼人數(shù)45.87萬人,享受待遇覆蓋率為99%。
四、做好“三篇文章”,改善城鄉(xiāng)環(huán)境面貌。蘇州市圍繞建設“最佳宜居城市”,切實保護好生態(tài)公益林、濕地、水域等重點生態(tài)功能區(qū),構筑多層次、多功能、城鄉(xiāng)一體化的森林綠化生態(tài)網(wǎng)絡。一方面,做好“水文章”,在重視太湖、陽澄湖等大水面保護利用的同時,更加注重城鄉(xiāng)水系溝通,實施暢通工程,努力營造“水資源、水環(huán)境、水安全、水文化”四位一體新格局;另一方面,做好“山文章”,加大丘陵山區(qū)農業(yè)綜合開發(fā)力度,保護山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境。此外,做好“綠文章”,以“四沿(沿路、沿水、沿村、沿城鎮(zhèn))三區(qū)(綠色基地、綠色通道、綠色家園)兩點(單位、庭院)一片(生態(tài)片區(qū))”為重點,加快推進農村生態(tài)綠化建設。
一、引 言
自2011年起，我國老齡化程度不斷加劇，至2015年底我國60歲及以上老年人口占總人口的比例已達到16.15%，而養(yǎng)老床位總數(shù)僅占全國老年人口的3%，[1]該比例的國際標準通常為4%～5%，發(fā)達國家為5%～7%，[2]可見，我國養(yǎng)老服務設施缺口很大。預計2050年我國老年人口比例將達36.5%，[3]養(yǎng)老問題面臨巨大挑戰(zhàn)。
2010年起，國務院辦公廳和有關部委密集推出養(yǎng)老服務支持政策，各路資本競相進入養(yǎng)老領域，使得養(yǎng)老服務設施用地供不應求，養(yǎng)老問題已成為我國當前和今后相當長時期需要解決的主要社會問題之一，而完善和落實養(yǎng)老服務設施用地政策，解決其用地難問題是妥善解決養(yǎng)老問題的關鍵。目前，國內有關養(yǎng)老服務設施用地的研究主要集中在對其相關政策的分析和解讀上，如養(yǎng)老用地免費的關鍵是非營利性；[4]養(yǎng)老服務設施用地登記為醫(yī)衛(wèi)慈善用地，出讓最高年限50年；[5]警惕開發(fā)商以養(yǎng)老地產之名圈地炒樓等，[6]對服務設施用地政策如何完善和落實研究得很少。本文在對我國現(xiàn)階段養(yǎng)老服務設施用地性質、政策和利用中存在的問題進行深入分析的基礎上，提出了進一步完善和落實養(yǎng)老服務設施用地政策的建議，以期對促進我國養(yǎng)老產業(yè)健康發(fā)展有所裨益。
二、養(yǎng)老服務設施用地的界定
1. 養(yǎng)老事業(yè)、養(yǎng)老產業(yè)和養(yǎng)老服務業(yè)
養(yǎng)老事業(yè)是國家和社會為老年人提供的救濟性、福利性、公益性的養(yǎng)老設施、機構和服務體系，如敬老院和老年福利院，在我國其所需養(yǎng)老服務設施用地一般無償使用國有土地。
養(yǎng)老產業(yè)側重于產業(yè)經(jīng)濟營利性，是向老年人提供多樣化商品和服務的營利性行為，在我國養(yǎng)老產業(yè)所需養(yǎng)老服務設施用地一般有償使用。養(yǎng)老服務業(yè)是養(yǎng)老產業(yè)的一個分支。
2.養(yǎng)老服務設施用地
養(yǎng)老服務設施用地是專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管等服務的房屋和場地設施占用土地。[7]按其使用目的，養(yǎng)老服務設施用地可分非營利性和營利性兩種。非營利性養(yǎng)老設施用地是福利性質的，一般使用劃撥的國有建設用地。除個別高端養(yǎng)老項目具有高盈利性外，營利性養(yǎng)老服務設施用地具有收益低、投資量大、投資回收期長的特點，除非政府給予一定的優(yōu)惠政策，其高風險、低收益的用地屬性很難吸引社會資金進入。
三、我國養(yǎng)老服務設施用地存在問題分析
1.老齡化趨勢加劇，用地供求矛盾凸顯
根據(jù)聯(lián)合國定義，當一個國家或地區(qū)60歲及以上人口占總人口比例達到10%以上，一般就認為該國家或地區(qū)進入老齡化社會。截止2015年末中國老年人口已達到2.22億，養(yǎng)老床位總數(shù)約669.8萬張，每千名老人擁有床位數(shù)為30.2張，與發(fā)達國家千人指標50～70張尚有很大差距，遠不能滿足養(yǎng)老需求。近5年我國老年人口情況詳見表1。
考慮國家人口計生委2003年進行的“2001～2050年全國總人口變動情況預測”結果及其現(xiàn)實誤差，在此假定2050年人口數(shù)與2015年持平，而據(jù)預測2050年老年人口比例將達到36.5%，[3]按照發(fā)達國家每千名老人床位數(shù)最低指標50張床位計算，2015至2050年的35年間，需增加床位數(shù)約1 402萬張（（36.5%-16.1%）*137 462*5%），按照每張床位需用地30平方米計算，大概需要增加約4.2萬公頃土地的供給。目前，在我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的大背景下，各地國有建設用地供給的總體形勢是供不應求，收益高、盈利性強的產業(yè)用地落地尚且困難，如沒有專門的政策支持，公益性強、盈利性弱、投資回收期長的養(yǎng)老服務設施用地供應將更加緊張。
2.資源緊缺與浪費并存
一方面，一些地處城區(qū)、基礎設施和公共服務設施比較完善的養(yǎng)老服務機構，由于用地限制缺乏擴建或改建的空間，床位少、空間小、入住需排隊，遠遠不能滿足養(yǎng)老需求；另一方面，許多遠離市區(qū)的養(yǎng)老項目不同程度地出現(xiàn)入住率低、效益低等問題。[8]
造成養(yǎng)老設施入住率低的主要原因是：①供給結構和需求結構不匹配。高端養(yǎng)老服務設施多、收費高，有實際入住需求的老人大多住不起；②配套設施不完善。由于缺乏規(guī)劃保障和用地保障，以及城區(qū)土地供給的限制，新建養(yǎng)老服務設施用地大多選址遠離市區(qū)的區(qū)域，生活便利性比較差，[9]老人住得起但不愿去住。
3.供地方式與用地屬性不符
養(yǎng)老服務設施用地具有投資量大、營利能力較低、投資回收期長的用地特點，然而按照目前的供地政策，營利性養(yǎng)老服務設施用地一般采用拍賣和掛牌方式出讓，推高了地價。如2014年4月10日深圳市出讓給前海人壽的一宗養(yǎng)老服務設施用地，溢價高達484%，樓面地價高達14 815元/m2，如此高地價只能發(fā)展高端養(yǎng)老物業(yè)。
盡管政府和民營的非營利性養(yǎng)老服務設施用地均可使用劃撥國有建設用地和集體建設用地，滿足低收入、困難老人需求，但劃撥用地數(shù)量很少，遠不能滿足養(yǎng)老需求；集體建設用地數(shù)量雖大，但由于目前集體建設用地流轉在國家層面不合法，無法申請抵押貸款，風險高。
因此，目前的供地方式一方面造成高端養(yǎng)老項目入住率低，企業(yè)經(jīng)營困難甚至退出的狀況，如2014年中海養(yǎng)老遭遇“滑鐵盧”、凱健國際項目黯然收場；另一方面造成低收入階層養(yǎng)老用地不足和中等收入階層養(yǎng)老服務設施用地缺失并存的局面。
4.批后監(jiān)管不力
面對政府養(yǎng)老服務設施用地優(yōu)惠政策和巨大的利益誘惑，有些房地產商在低價得來的養(yǎng)老服務設施用地上僅建設少量養(yǎng)老建筑，主要開發(fā)為商品房出售謀取暴利。養(yǎng)老地產業(yè)是從房地產業(yè)中細分出來的一個新興行業(yè)，目前尚無統(tǒng)一的建設標準可依，有的企業(yè)宣稱要做養(yǎng)老項目，但圈了地之后建設的仍然是商品房。2013年國土資源部針對30多個養(yǎng)老項目用地情況的調查顯示，個別養(yǎng)老用地具有偏離養(yǎng)老產業(yè)的傾向。[10]養(yǎng)老服務設施用地的批后監(jiān)管標準和監(jiān)管程序亟須規(guī)范。
四、我國現(xiàn)行養(yǎng)老服務設施用地政策分析
1.國家層面的養(yǎng)老用地政策分析
目前與養(yǎng)老服務設施用地相關的一些規(guī)定大多分散在一些部門規(guī)章之中，[11]如《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011～2015）》、《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合指導意見的通知》 等。各部委分別的這些部門規(guī)章對養(yǎng)老服務設施用地的規(guī)范具有重復、片面、宏觀和分散的特點，看起來相關規(guī)定似乎不少，但實際上所規(guī)定的內容是相互重復的，僅對養(yǎng)老服務設施用地應符合規(guī)劃、非營利性用地可劃撥、營利性用地有償使用等個別方面做了極其粗略的規(guī)定，不具有可操作性。 專門針對養(yǎng)老服務設施用地的政策只有國土資源部2014年4月17日的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》。這份部門政策性文件從養(yǎng)老服務設施用地范圍和土地用途、供地計劃編制、分類供應和管理、監(jiān)督管理等方面對養(yǎng)老服務設施用地進行了規(guī)范，但仍存在供地方式與用地屬性不符、監(jiān)管規(guī)定不完善、法律層級低等問題，[12]且與之相關的配套政策也不完善。總體上看，我國統(tǒng)一、規(guī)范的養(yǎng)老服務設施用地制度及其配套政策體系尚未形成。
2.地方性養(yǎng)老服務設施用地政策分析
針對人口老齡化的社會現(xiàn)實，各地方政府根據(jù)國家相關政策和本地實際出臺了相關的地方政策或法規(guī)。2014年12月23日我國第一部促進養(yǎng)老服務發(fā)展的地方性法規(guī)――《天津市養(yǎng)老服務促進條例》，標志著我國養(yǎng)老服務地方性規(guī)范從政策向法規(guī)轉變。此后，《北京居家養(yǎng)老服務條例》、《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例》等相繼。
縱觀天津、北京和浙江三地法規(guī)，盡管表述方式不一，但對養(yǎng)老服務設施用地都做了如下相似的規(guī)定：①納入規(guī)劃優(yōu)先保障；②分區(qū)分級規(guī)劃、設置養(yǎng)老服務設施；③鼓勵利用閑置的企業(yè)廠房、校舍、商業(yè)設施等場所和設施；④非營利性的可劃撥供地或使用集體土地（北京市還規(guī)定可利用農家院）；⑤未經(jīng)法定程序不得改變用途（北京還規(guī)定擅自改變用途最高罰100萬）；⑥對符合有關規(guī)定的社會力量投資興辦養(yǎng)老機構或者其他養(yǎng)老服務設施，給予補貼和優(yōu)惠。
通過國家層面和地方層面的政策與法規(guī)對比可見，不論是國家層面還是地方層面，都對養(yǎng)老服務設施用地問題給予了高度重視，從宏觀上對養(yǎng)老服務設施用地進行了原則性規(guī)定，地方層面的法規(guī)主要是對國家層面不同部門的有關政策進行了綜合，尚缺乏深入的、細化的、可操作性強的規(guī)范和標準，難以滿足養(yǎng)老服務設施用地問題解決與政策法規(guī)落實的需要。
五、我國養(yǎng)老服務設施用地政策的完善和落實建議
綜上所述，近年來我國國家層面和地方層面宏觀的養(yǎng)老服務設施用地相關政策密集出臺，但由于微觀性的可操作性標準缺失、供地方式與養(yǎng)老服務設施用地屬性不符、批后監(jiān)管不力等問題，相關政策尚未得到有效落實，相關政策能否進一步完善并落到實處成為解決當前養(yǎng)老服務設施用地問題的關鍵。
1.多方增加養(yǎng)老服務設施用地供應，切實落實差別化供地政策
針對養(yǎng)老服務設施用地供不應求的狀況，制定細化的差別化政策多方增加供應：
（1）經(jīng)營性高端養(yǎng)老服務設施的服務對象是經(jīng)濟實力雄厚的高收入人群，項目自身盈利能力強，其土地應采用拍賣和掛牌方式在商服用地、住宅用地中供應，而不應該像目前這樣把政策允許使用的公共管理與公共服務用地中的醫(yī)衛(wèi)慈善用地的出讓價格推得與周邊商服、住宅用地地價相差無幾，甚至比它們更高，使得養(yǎng)老服務設施用地出讓的最高限價形同虛設。這樣在不增加高端養(yǎng)老服務設施用地成本的情況下，可增加該類土地供應、避免其強大支付能力把養(yǎng)老服務設施用地的地價推得過高。
（2）對于尚無明確用途的國有公益性用地，可調整為養(yǎng)老服務設施用地并納入年度土地供應計劃。
（3）非營利性養(yǎng)老機構可使用劃撥養(yǎng)老服務設施用地，營利性養(yǎng)老機構應按照“租賃方式為主、先租后讓為輔、出讓方式備選”的原則確定供地方式，出讓方式應選擇“限地價、定配套”的招標方式，不宜采用拍賣和掛牌方式，以降低企業(yè)的經(jīng)營成本和經(jīng)營風險。有限的養(yǎng)老服務設施用地指標優(yōu)先用于滿足中低收入養(yǎng)老需求，實現(xiàn)高中低收入群體養(yǎng)老設施均衡發(fā)展。
（4）制定切實可行的鼓勵通過現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地集約利用增加養(yǎng)老設施供給的政策，如：在已建成小區(qū)增加非營利性養(yǎng)老設施的可給予免增地價款的優(yōu)惠；增加營利性養(yǎng)老設施的給予減免一部分應補交地價款的優(yōu)惠；企事業(yè)單位、村集體或個人對現(xiàn)有空閑、低效用地和用房等進行改造，興辦養(yǎng)老服務機構或提供養(yǎng)老服務的，在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠。
（5）目前的政策下只有農民自身、非營利性養(yǎng)老機構方可使用農村集體土地，應實行營利性養(yǎng)老機構也可使用集體土地的政策，制定《集體建設用地用于建設養(yǎng)老設施的管理辦法》，對土地供應、使用、收益分配、監(jiān)管等環(huán)節(jié)進行規(guī)范。
2.科學規(guī)劃養(yǎng)老服務設施用地，完善相關政策體系并嚴格執(zhí)行
養(yǎng)老服務設施用地供應和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展是一項系統(tǒng)的工程，需要建立和完善相關標準和政策配套體系。如需要建立養(yǎng)老服務設施的用地規(guī)劃標準、建設質量標準等，以保證養(yǎng)老服務設施科學規(guī)劃和建設有法可依；需要建立存量城鎮(zhèn)建設用地和農村集體建設用地用于養(yǎng)老的管理辦法，引導存量建設用地增加養(yǎng)老服務設施用地供給；需要探索和建立適合養(yǎng)老服務業(yè)收益低、風險大、回收期長特點的供地方式，以及建設補貼、運營補貼、價格優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、人才培訓補貼等相關優(yōu)惠政策，降低企業(yè)經(jīng)營成本和經(jīng)營風險。如嚴格執(zhí)行《養(yǎng)老機構設立許可辦法》，仔細甄別養(yǎng)老地產與養(yǎng)老機構，嚴把準入關；在現(xiàn)有《養(yǎng)老機構管理辦法》基礎上，編制出臺《養(yǎng)老機構分級分類規(guī)范》、《養(yǎng)老機構服務規(guī)范》等細則并嚴格執(zhí)行，確保養(yǎng)老機構嚴格按審批用途使用養(yǎng)老服務設施用地、按服務規(guī)范要求提供養(yǎng)老服務、按規(guī)定享受相關優(yōu)惠政策，把有限的養(yǎng)老設施用地和優(yōu)惠政策真正用到實處。
3.明確部門責任，加強用地監(jiān)管
針對目前存在的養(yǎng)老服務設施達不到標準、養(yǎng)老服務機構騙取養(yǎng)老政策補貼和優(yōu)惠、一些房地產商以開發(fā)養(yǎng)老項目名義謀取暴利等問題，應加強民政、工商、計劃、建設、國土、稅務等部門之間的合作和信息共享，明確相關部門責任，共同加強對養(yǎng)老服務設施用地和養(yǎng)老服務業(yè)監(jiān)管。如標準化主管部門會同相關部門建立健全機構養(yǎng)老服務、居家養(yǎng)老服務等社會養(yǎng)老服務標準體系。民政部門負責養(yǎng)老機構的準入、分類分級評估和管理，其他有關部門依據(jù)分工實施監(jiān)督；國土和建設部門負責審核養(yǎng)老服務設施項目是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃、是否按規(guī)劃用途和約定期限建設、養(yǎng)老設施是否達到有關標準等，并對偏差和違規(guī)行為進行處理。審計部門按照有關規(guī)定審計政府投資或者接受政府補助或補貼養(yǎng)老機構的資金使用情況和財務狀況，并依法向社會公布審計結果，接受社會監(jiān)督。
六、結 論
1、農民身份的轉變是一項艱巨的工程
農民身份的改變是城鄉(xiāng)一體化的出發(fā)點和落腳點，而農民身份的改變，不僅是簡單的戶口轉變和居住地點的改變，而是生產方式、生活方式、思想觀念、社會結構、社會活動等方面的轉變，需要放開戶籍管理制度，使農民能順利的進城居住、置業(yè)與就業(yè)。需要健全完善的社會保障，建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障制度，使農民與城市居民享有同等的待遇；需要努力提高農民的素質。只有這樣才能保證農民身份的徹底改變。諸如此類的工作量大，對政府來講是一個艱巨的系統(tǒng)工程，對農民來講也是一個痛苦的過程。
2、促進城鄉(xiāng)一體化進程，加快小康步伐的對策
2.1突出抓好重點鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)建設。以城鎮(zhèn)為重點，立足本地優(yōu)勢，發(fā)展特色產業(yè)；壯大經(jīng)濟支柱，不斷增強城鎮(zhèn)對農村的輻射帶動作用。城鄉(xiāng)一體化主要強調的是以城帶鄉(xiāng)，如果城市發(fā)展沒有達到一定的階段和水平，城鄉(xiāng)一體化就缺乏前提和基礎。因此，必須千方百計地將市區(qū)和城鎮(zhèn)做大做強、率先發(fā)展，培育新的區(qū)域核心增長級，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的帶動作用，增強對產業(yè)的集聚和對人口的吸納能力。并形成布局合理、功能完善的縣域城鎮(zhèn)體系。
2.2充分發(fā)揮規(guī)劃的引導和調控作用，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃管理工作。即做好資源一體化配置規(guī)劃；產業(yè)一體化布局規(guī)劃；促進人與自然和諧發(fā)展規(guī)劃。堅持以人為本，建立以環(huán)境承載力為基礎的生產生活模式。
2.3加快農村發(fā)展環(huán)境建設。堅持“區(qū)域共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、設施共享”的原則，大力推進覆蓋城鄉(xiāng)的基礎設施網(wǎng)絡體系建設，加速農村與城市的對接，實現(xiàn)基礎設施的有效利用和城鄉(xiāng)共享。抓好農田水利設施綜合整治改造和農村供水、供電、供氣、通訊及生態(tài)環(huán)境建設，不斷改善農村生產生活條件。
2.4加快產業(yè)化的發(fā)展，努力培育具有市場競爭力的特色產業(yè)，形成產業(yè)聚集效應。發(fā)展產業(yè)化要處理好產業(yè)平臺、產業(yè)集中、產業(yè)特色、扶持中小企業(yè)發(fā)展等問題。
2.5以市場化配置資源為關鍵，打破城鄉(xiāng)資源、城鄉(xiāng)市場條塊分割的窘境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的融合。使得城鄉(xiāng)之間在資金、物資、交通、人才、信息等領域統(tǒng)籌發(fā)展。重點推進五個方面的改革：一是農村產權制度改革；二是農業(yè)經(jīng)營體制改革；三是農村金融體制改革，及時滿足農民進城后新的金融需求；四是財政體制改革。財政支出主要用于滿足城鄉(xiāng)居民在政治、經(jīng)濟、文化等方面的社會公共需要；五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革。
2.6以農民身份轉變?yōu)槌霭l(fā)點和落腳點，加快農民市民化步伐。政府主要抓好四個方面的工作：一是放開戶籍管理限制。盡快銜接和實施與城市一致的戶籍制度改革有關規(guī)定；二是健全完善社會保障。努力打破城鄉(xiāng)勞動力，在就業(yè)政策、制度上的限制，以勞動力素質作為就業(yè)的主要標準，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)制度，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體的勞動力市場。積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保險制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度，構筑城鄉(xiāng)普遍的“社會安全網(wǎng)”；三是建設農民居住小區(qū)；四是加強農民教育培訓和管理。
2.7堅持以人為本，維護、實現(xiàn)廣大農民的根本利益，建立農民收入長期增收機制，增強農民轉市民的信心和實力。推進城鄉(xiāng)一體化的關鍵是解決“三農”問題，核心在于農民增收，目的是讓農民積聚財力實現(xiàn)產業(yè)轉移和身份轉變。為此，要抓好優(yōu)勢農業(yè)，增效促增收；抓好非農產業(yè)，減農促增收；抓好勞務轉移，轉崗促增收。
作者：張軍 單位：凈月高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)新立城鎮(zhèn)人民政府
1.衛(wèi)生方面
覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療服務體系不斷完善，人均基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費政府補助標準提高到30元，服務項目增加到11類。三項基本醫(yī)療保險參保率穩(wěn)定在95%以上，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合政府補助標準提高到每人每年280元，政策范圍內住院費用支付比率進一步提高。社會資本辦醫(yī)審批程序不斷簡化，截至今年7月，新增民營醫(yī)院808所。建立疾病應急救助制度，推動解決無負擔能力患者醫(yī)療急救保障問題。繼續(xù)完善基本藥物制度和基層運行新機制，推動各地鞏固基層綜合改革成果。
2.文化旅游方面
重點文化惠民工程加快推進，公共文化服務體系不斷完善，文化產業(yè)全面發(fā)展。預計前3個季度，我國電影票房達到170億元，同比增長40%。文化體制改革成果顯著，支持轉企改制國有文藝院團改革發(fā)展，激發(fā)轉制院團發(fā)展活力。出臺《國民旅游休閑綱要》和《旅游法》，推動保障旅游休閑時間、規(guī)范旅游市場、拉動居民消費。預計前3季度旅游總收入2.1萬億元，同比增長10%。其中，國內旅游約為24.5億人次，增長10%；國內旅游收入1.87萬億元，增長12%。出境旅游7255萬人次，增長18%；但入境旅游發(fā)展低于預期，入境旅游9620萬人次，下降3%；入境過夜旅游4155萬人次，下降4%；旅游外匯收入356億美元，下降5%。
3.人口民政體育方面
堅持計劃生育基本國策，穩(wěn)妥扎實有序推動調整完善生育政策。免費孕前優(yōu)生健康檢查項目已擴大至全國所有縣。《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》促進養(yǎng)老服務業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。進一步加強和改進最低生活保障工作，截至8月底，城市和農村低保對象分別為2085.9萬人和5304.8萬人，其中，城鄉(xiāng)低保月人均支出水平分別達到238.7元和104元，同比增長1.8%和0.3%。
4.公共服務和社會管理方面
目前，財政口徑下公共服務支出繼續(xù)增加。今年1～8月，教育、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務財政支出同比分別增長8.3%、8.5%、16.5%、20.3%。國家基本公共服務體系規(guī)劃實施工作機制運轉順利，已有近50%的省份實施了基本公共服務專項規(guī)劃或行動計劃。改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制，加強嬰幼兒配方乳粉質量安全，嚴把食品藥品安全。厘清利用信息網(wǎng)絡發(fā)表言論的法律邊界，推進網(wǎng)絡法治化建設。全國城鄉(xiāng)社區(qū)服務機構覆蓋率達到31.3%，社會組織培育扶持力度進一步加強，基層服務管理水平不斷提高。與此同時，社會發(fā)展領域還面臨不少突出困難和問題。一是財政收入增長放緩背景下，民生支出壓力增大，特別是新型養(yǎng)老保險、新型醫(yī)療保險、農村公共衛(wèi)生、計劃生育扶助獎勵等剛性支出大幅上調，配套政策也在增多，導致一些基層財力保障十分困難。二是現(xiàn)有公共服務資源主要按人口總量配置，對于人口流入較多的城市，公共服務供給總量不足，開放性不夠，外來人口難以均等享有；對于大量剩余勞動力外出務工而出現(xiàn)空心化、老齡化的農村，迫切需要在滿足農村群眾服務需求的同時，避免重復建設和閑置浪費。三是危害公共安全的暴力犯罪行為增多，社會心態(tài)整體浮躁，食品藥品質量安全事件仍有發(fā)生，微博、微信、網(wǎng)絡等輿情復雜。四是民間資本參與社會事業(yè)效果不明顯。1～8月，社會領域四大行業(yè)民間固定資產投資占行業(yè)內固定資產投資總額和全社會民間固定資產投資總額的比重僅為34.6%和2.5%。社會辦醫(yī)床位數(shù)和服務量也與達到總量的20%的目標還有一定差距。
二、下一步重點工作安排及政策建議
1.進一步完善基本公共服務體系
一是加快制定國家基本公共服務體系規(guī)劃綜合評估方案，指導督促地方盡快出臺專項規(guī)劃或行動計劃，啟動評估指標試算和“十二五”中期評估工作。二是創(chuàng)新公共服務提供方式，細化、實化鼓勵民間資本參與社會事業(yè)建設發(fā)展的政策措施；推動出臺關于政府向社會力量購買服務的指導意見，明確將適合市場化方式提供的公共服務事項交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務網(wǎng)絡建設，改善社會事業(yè)設施條件，加強2013年中央預算內投資項目監(jiān)督檢查，做好2014年投資需求測算和項目儲備。四是重點研究推進農村基層綜合公共服務資源整合，統(tǒng)籌條塊管理服務，加強共建共享共用，避免零打碎敲和分散建設。
2.落實促進社會領域服務消費的政策措施
一是落實《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務體系，使養(yǎng)老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善。二是落實《國務院關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》，發(fā)展多元化醫(yī)療服務、健康養(yǎng)老服務、商業(yè)健康保險，培育相關支撐產業(yè)。三是推動文化創(chuàng)意與制造、建筑、信息、旅游、文化體育、特色農業(yè)等相關產業(yè)融合發(fā)展，提升產品和服務的文化含量。四是推動落實《旅游法》和《國民旅游休閑綱要》，進一步規(guī)范旅游市場秩序，創(chuàng)新旅游經(jīng)營和消費模式；改進創(chuàng)新境外旅游宣傳方式，逐步扭轉入境旅游下降趨勢。
3.推動重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革發(fā)展
研究改進研究生招生計劃管理，逐步對全日制和非全日制研究生招生計劃實行統(tǒng)一管理，取消全日制研究生招生中的國家計劃和自籌經(jīng)費“雙軌制”。編制《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2013-2020年）》，推動構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系。推動基本藥物制度拓展延伸到村衛(wèi)生室和非政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，逐步提高政策范圍內住院費用支付比例，有序推進三項基本醫(yī)保管理職能整合。研究法定節(jié)假日放假安排，進一步深化假日制度改革。推動出臺《皖南國際文化旅游示范區(qū)建設發(fā)展規(guī)劃綱要》。制定實施《貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃》、《兒童福利設施建設規(guī)劃二期》、《殯葬服務設施建設規(guī)劃》，加強社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)建設和弱勢群體服務保障。
4.加強和創(chuàng)新社會管理源頭治理
一是充分發(fā)揮文化引領作用，積極踐行社會主義核心價值觀，引導人們凝聚共識，自覺履行社會責任。二是加強基層社會管理與服務，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，構建基層社會管理和服務平臺，提高服務群眾、解決訴求、化解矛盾的能力。三是根據(jù)服務半徑和常住人口，優(yōu)化社會領域公共資源配置，推動基本公共服務常住人口全覆蓋，促進基本公共服務均等化，切實解決城鄉(xiāng)貧困群眾的基本生活問題。積極推動有關農村社區(qū)建設、社會組織發(fā)展、戶籍制度改革等政策措施的出臺。
5.做好取消和下放行政審批事項監(jiān)管
根據(jù)《市人民政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》（渝府發(fā)〔〕78號）精神，結合實際，現(xiàn)就全縣戶籍制度改革提出如下實施意見：
一、充分認識戶籍制度改革的目的和意義
深化戶籍制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重大決策部署，是縮小城鄉(xiāng)差異、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，是推動城鄉(xiāng)居民權益公平的有力杠桿。當前，戶籍差異影響了社會公平，影響了城市的消費積極性，使城鄉(xiāng)資源要素流動渠道不暢。同時，農村人多地少，生產方式粗放，資源利用率極低，制約了農村經(jīng)濟發(fā)展。推進戶籍制度改革，賦予農民工城鎮(zhèn)居民身份，有利于維護農民工合法權益，使農民工享受到與城鎮(zhèn)居民同等的服務待遇；有利于促進城市人口聚集，加快城鎮(zhèn)化進程，形成城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟社會發(fā)展格局；有利于拉動消費，擴大內需，促進經(jīng)濟增長方式轉變；有利于打破城鄉(xiāng)交流障礙，加快宅基地、承包地、林地等資源流動，提升資源要素價值；有利于擴大農村人均耕地面積，提高農業(yè)生產集約化水平，推動農業(yè)產業(yè)化，促進農民增收。
二、嚴格遵循戶籍制度改革的指導思想和基本原則
（一）指導思想。
按照科學發(fā)展觀的總體要求，以推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城為突破口，引導農村居民向縣城、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場鎮(zhèn)有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差異，消除農民向城鎮(zhèn)轉移的體制，促進城鄉(xiāng)資源要素合理流動，最終形成科學有序的人口城鎮(zhèn)化機制，全面促進“五個”和“兩縣一點”建設，全面助推城鎮(zhèn)和農村經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展和構建和諧社會的有效途徑。
（二）基本原則。
1.統(tǒng)籌規(guī)劃。總體設計，明確階段性改革目標，分級設置準入標準，建立完善各類群體轉戶進城的制度通道，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度一體化。
2.自愿有償。充分尊重農民轉戶意愿，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保農村居民進城后，生活得到保障，實際生活水平不斷提高。
3.積極穩(wěn)妥。充分兼顧政府的承受力和城鎮(zhèn)資源承載力，分類分階段有序推進，防止損害農民利益，防止農民流離失所，防止出現(xiàn)城市貧民窟現(xiàn)象。
4.綜合配套。強化制度設計，通過改革創(chuàng)造資源增量，以市場手段將資源增量變?yōu)樨敻唬载敻辉隽客苿訉崿F(xiàn)改革目標。
5.促進發(fā)展。著力消除人口自由流動障礙，激活城鄉(xiāng)各類要素，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。
三、明確戶籍制度改革的總體目標
結合全縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、自然環(huán)境、資源承載、公共服務設施等因素，分階段推動人口向小城鎮(zhèn)、縣城聚集，實現(xiàn)縣域內戶籍合理轉移，逐步建立城鄉(xiāng)人口和資源要素自由流動的制度體系。
—2011年，重點推進有條件的農民工及新生代轉為城鎮(zhèn)居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮(zhèn)居民4.57萬人，非農戶籍人口比重由目前的10.9%上升到18.8%，實現(xiàn)轉戶人口在縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合理布局。
2012—2020年，通過系統(tǒng)的制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機制，進一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，力爭每年轉移2.5—3.5萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民27萬人，非農戶籍人口比重提升至60%；縣城集聚城鎮(zhèn)居民20萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)場鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民20萬人，形成合理流動、權益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。
四、集中解決有條件的農村居民轉戶
堅持重點突破與面上推進相結合，建立暢通的戶籍轉移通道，重點引導有條件的農民工，特別是新生代農民工自愿進入城鎮(zhèn)定居，兩年內推動4.57萬人本縣籍農村居民率先轉戶。
（一）2.95萬名在縣城務工或經(jīng)商3年以上的本縣籍農民工，由漢葭鎮(zhèn)政府和當?shù)毓才沙鏊撠熮D戶為城鎮(zhèn)居民，人力社保部門解決其社會保障，原戶籍鄉(xiāng)鎮(zhèn)及國土、農業(yè)、林業(yè)部門處理好宅基地、承包地、林地權屬問題。
（二）5900名在市內就讀的本縣農村籍大中專學生，入學時戶口遷入學校集體戶或就地轉為城鎮(zhèn)居民的，保留其個人征地補償收益權，符合資助條件的繼續(xù)享受學費、生活補助。
（三）400名新增退役的本縣農村籍義務兵和服役未滿10周年的士官自愿轉為城鎮(zhèn)居民的，享受城鎮(zhèn)義務兵的安置政策。
（四）1200名歷年已用地未轉非人員，按照市政府確定的有關原則辦理農村居民轉為城鎮(zhèn)居民的相關手續(xù)，參照被征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法建立養(yǎng)老保險。
（五）7000名大中型水利水電工程（烏江電站、烏江銀盤電站、江口水電站、馬巖洞水電站、龍門峽水電站）建設失地農村移民，轉為城鎮(zhèn)居民，參照被征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法建立養(yǎng)老保險，不再享受移民后期扶持政策。
（六）1700名集中供養(yǎng)的本縣籍農村五保對象自愿轉為城鎮(zhèn)居民的，享受城鎮(zhèn)集中供養(yǎng)的“三無人員”待遇。
五、準確把握戶籍制度改革的轉戶條件
按照寬嚴有度、分級承接原則，進一步放開縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，積極引導本縣籍農村居民向城鎮(zhèn)轉移落戶，鼓勵有條件的農村居民整戶轉為城鎮(zhèn)居民。
(一)縣城。
1.本縣籍農村居民在縣城務工或經(jīng)商3年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申請在合法穩(wěn)定住所遷移入戶。
2.本縣籍農村居民在縣城購買商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可遷移入戶。
3.本縣籍農村居民在本縣投資興辦實業(yè)，3年累計納稅5萬元或1年納稅2萬元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法穩(wěn)定住所遷移入戶。
（二）其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
本縣籍農村居民本著自愿原則，可就近就地轉為城鎮(zhèn)居民。
（三）其他規(guī)定。
1.本縣籍農村未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿轉為城鎮(zhèn)居民的，可遷移入戶。
2.城鎮(zhèn)年老父母身邊無子女，其本縣籍農村成年子女可投靠遷移入戶。
3.本縣籍優(yōu)秀農民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿轉為城鎮(zhèn)居民的，不受居住時間限制。
4.符合轉戶到主城條件的本縣籍農村居民，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和公安、國土等部門協(xié)助辦理有關轉戶手續(xù)，嚴格落實有關配套政策。
5.市內其他區(qū)縣籍農村居民符合轉戶條件的，可以轉戶到縣城或本縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)居民。
六、建立完善戶籍制度改革的相關配套機制
結合戶籍轉移，系統(tǒng)建立土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機制，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍待遇差距，促進城鄉(xiāng)戶籍制度融合，推進城鎮(zhèn)化加速發(fā)展。
（一）建立農村土地處置機制。
1.對農村居民整戶轉為城鎮(zhèn)居民的，允許自轉戶之日起3年內繼續(xù)保留宅基地、承包地及農房的收益權或使用權。在承包期內允許保留林權。鼓勵轉戶居民退出農村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權及農房。對自愿退出宅基地使用權及農房的，參照同時期征地政策對農村住房及其構附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助，今后征地時不再享有補償權利。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，具體補償標準和辦法由縣人民政府另行制定。
2.家庭部分成員轉為城鎮(zhèn)居民的，保留其在以后整戶轉移中獲得宅基地及農房、承包地的相應補償或收益的權利，不再享有分配宅基地的權利。待家庭成員整戶轉為城鎮(zhèn)居民時，退出宅基地及農房、承包地并享受相應補償。
3.組建縣級農村土地整治流轉機構，負責對農戶退出的宅基地、承包地和農房進行補償和處置。其中，退出的宅基地及建(構)筑物、承包地位于土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界范圍內的，由國有土地儲備機構承擔補償費用。建立農村土地補償周轉金，用于農戶退出的宅基地、承包地和農房所需資金的周轉。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設立農村土地流轉服務站，具體負責退出承包地的管理與利用工作。
4.農村土地整治流轉機構應積極盤活利用轉戶退出的土地。按照規(guī)劃及用途管制、農村集體土地所有權不變的要求，對退出的承包地加大整治力度，促進承包地向經(jīng)營大戶、龍頭企業(yè)流轉，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產率和土地產出水平。退出的宅基地，在優(yōu)先保障農村發(fā)展建設用地需求的前提下，通過增減掛鉤、地票交易等方式，顯化其資產價值。產生的地票及大宗的承包地、林地使用權可在重慶農村土地交易所交易。
（二）建立住房保障機制。
1.將符合條件的轉戶農村居民納入公共租賃房、廉租房等保障范圍，改善穩(wěn)定就業(yè)農民工、新畢業(yè)農村籍大中專生、新退役農村籍士兵等無房或住房困難人員的居住條件，鼓勵有條件的轉戶居民購置普通商品房。
2.統(tǒng)一規(guī)劃，建設集中居住點和農民工公寓。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)場鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，規(guī)劃轉戶農村居民集中居住點，建設用地采取行政劃撥方式供應，由財政籌資進行市政設施建設，并比照廉租房、棚戶區(qū)（危舊房）改造、公共租賃房等保障性住房，享受免交各項行政事業(yè)性收費及政府性基金等相關優(yōu)惠政策。具備條件后，在縣城規(guī)劃區(qū)內建設農民工公寓。
（三）完善養(yǎng)老保險制度。
1.農村居民整戶轉為城鎮(zhèn)居民，自愿退出宅基地且年滿16周歲以上的人員，可參照被征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法參加基本養(yǎng)老保險。參保所需資金由縣國土部門核準的退出宅基地的補償費代繳。退出宅基地的補償費不足以繳納的，差額部分由個人自籌資金繳納。若代繳后有剩余的，剩余部分退還給轉戶居民。
2.農村居民家庭部分成員轉為城鎮(zhèn)居民，在勞動年齡階段，可按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。有用人單位的，由用人單位統(tǒng)一參保并按規(guī)定繳費；沒有用人單位的，在戶籍所在地以個人身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。達到規(guī)定條件的，享受與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。
3.依法被征收土地的轉戶居民按照被征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法參加養(yǎng)老保險。過去已征（占）用地未轉非人員和大中型水利水電工程淹沒失地農村居民，在完善征地審批及農轉非手續(xù)后，參照被征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法參加養(yǎng)老保險。
4.農村籍大中專學生在校期間辦理農轉非手續(xù)，并隨家庭一起退地的，可參照被征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法參加養(yǎng)老保險，建立養(yǎng)老保險關系，工作后接續(xù)參保。
5.農村居民轉為城鎮(zhèn)居民，沒有條件參加被征地農轉非人員養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的，可自愿參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。
6.加快制定養(yǎng)老保險不同制度之間的轉移銜接辦法，使農村居民轉為城鎮(zhèn)居民后，能實現(xiàn)養(yǎng)老保險的順暢轉移和有效連接。
（四）健全醫(yī)療保險制度。
1.農村居民轉為城鎮(zhèn)居民，在勞動年齡段的，可按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。有用人單位的，由用人單位統(tǒng)一參保并按規(guī)定繳費；沒有用人單位的，可以靈活就業(yè)人員身份參保繳費。達到規(guī)定條件的，享受與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療保險待遇。
2.農村居民轉為城鎮(zhèn)居民，沒有條件參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的，可自愿參加城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險。
3.加快制定醫(yī)療保險不同制度之間的轉移銜接辦法，使農村居民轉為城鎮(zhèn)居民后，能實現(xiàn)醫(yī)療保險的順暢轉移和有效連接。
（五）健全完善社會救助和福利服務保障機制。
建立健全低收入困難群眾基本生活保障體系，及時將符合條件的轉戶居民納入城市最低生活保障范圍；建立社會福利服務體系，建成綜合性社會福利中心，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院全覆蓋；加強城市社會救助和社區(qū)公益設施建設，切實滿足城市擴容后社區(qū)服務管理和救助保障等公共服務的需要。
（六）建立完善就業(yè)保障機制。
1.將轉戶居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務和政策扶持范圍，促進其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。對有一技之長的，通過開展職業(yè)指導和職業(yè)介紹，提供有針對性的就業(yè)信息，幫助其通過市場競爭實現(xiàn)就業(yè)。對就業(yè)困難人員，作為就業(yè)援助對象，開展“一對一”的幫扶，開發(fā)公益性崗位予以托底安置。
2.對大中專畢業(yè)生提供就業(yè)服務和政策扶持，強化職業(yè)指導，搭建大中專畢業(yè)生與用人單位的對接平臺，引導農村籍和農轉非的大中專畢業(yè)生到基層、中小企業(yè)、微型企業(yè)等實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。
3.農村籍和農轉非的初高中畢業(yè)生就讀本市中等職業(yè)學校的，可給予定額生活補貼，生活困難的給予定額學費補貼。
4.鼓勵大中專畢業(yè)生、農民工和其他轉戶居民自主創(chuàng)業(yè)。提供政策咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓、項目推薦、開業(yè)指導、小額擔保貸款、跟蹤服務等創(chuàng)業(yè)扶持，幫助其通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)。凡辦理農轉非的納入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)扶持政策范圍。
（七）建立完善培訓機制。
1.分類開展轉戶居民教育培訓。以提升綜合素質為目標，對所有轉戶居民開展新市民教育培訓；以提高學歷為目標，對16—30周歲的轉戶居民進行中等職業(yè)學歷教育；以提高就業(yè)能力為目標，對勞動年齡段的轉戶居民進行技能培訓和創(chuàng)業(yè)培訓，促進轉戶居民由農業(yè)向非農產業(yè)轉移、由農民向市民轉變。
2.組織農村勞動力參加轉移培訓，提高其轉移就業(yè)能力，促使其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。對企業(yè)新招用的農民工，根據(jù)企業(yè)崗位需求，開展針對性強的崗前培訓，使農民工盡快上崗和穩(wěn)定就業(yè)。對農村勞動力參加轉移培訓和農民工參加崗前培訓，按規(guī)定享受培訓補貼，并對初次參加職業(yè)技能鑒定和專項職業(yè)能力考核的費用給予全額補助。
3．建立完善轉戶居民教育培訓管理體系。定期舉辦轉戶農村居民專業(yè)技能培訓班，提高轉戶居民的就業(yè)能力。結合實際，開展送職業(yè)教育進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進社區(qū)、進企業(yè)活動。
4．提升教育培訓基礎能力。建立農民工培訓基地，辦好中等職業(yè)學校骨干專業(yè)，打造適宜轉戶居民學習、方便轉戶居民就業(yè)的特色專業(yè)。推行“特崗、特聘和特邀”計劃，建設一支適應轉戶居民教育的“雙師型”教師隊伍。
（八）建立完善城鄉(xiāng)教育保障機制。
1.按照戶籍制度改革轉移人口目標和重點接受農民工轉戶的場鎮(zhèn)，準確把握城鄉(xiāng)適齡人口及中小學在校生規(guī)模變化狀況，科學規(guī)劃城鄉(xiāng)學校布局，重點抓好縣城中小學和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園建設，解決轉戶農村居民子女入學問題。
2.加大教師隊伍建設力度，做好新增學校師資配備、師資專項培訓等工作，滿足新增學校教師需求。
3.完善各級各類學生就讀政策和資助體系，保障轉戶居民子女接受公平的教育。改善轉戶居民子女接受義務教育條件，按照就近入學的原則就讀，享受與現(xiàn)有城鎮(zhèn)學生的同等待遇；按照“指標到校”原則，解決轉戶居民子女就讀普通高中；完善各級各類學生資助政策，確保轉戶居民子女享受國家優(yōu)惠政策。
（九）建立完善衛(wèi)生服務保障機制。
加快二甲醫(yī)院建設，不斷提升縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構服務水平，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務機構建設，逐步完善醫(yī)療服務基礎設施、設備建設，保障轉戶居民及其子女和低收入群體在居住地享有國家規(guī)定的公共衛(wèi)生服務。
（十）完善計劃生育相關政策。
1.未享受城鎮(zhèn)社會保障待遇的轉戶居民，繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農村居民的生育政策及農村計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。
2.已享受城鎮(zhèn)社會保障待遇的轉戶居民，自享受城鎮(zhèn)社會保障待遇當年起，給予5年的政策過渡期。在政策過渡期內，轉戶居民繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農村的生育政策及農村計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。
六、切實加強戶籍制度改革的組織領導
（一）高度重視，加強領導。
全縣戶籍制度改革工作在縣政府統(tǒng)一領導下進行。縣政府成立縣戶籍制度改革領導小組（另行文），負責全面統(tǒng)籌協(xié)調全縣戶籍制度改革工作。領導小組下設辦公室在縣公安局，負責戶籍制度改革日常工作的組織與協(xié)調。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級各部門也要成立領導小組，明確主要領導負總責，落實分管領導和工作人員具體抓。全縣各級各部門要充分認識推進戶籍制度改革的重要意義，按照縣委、縣政府的統(tǒng)一部署，將戶籍制度改革作為一項中心工作放在突出位置，高度重視，精心組織，全力推進。縣政府將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣政府各部門推進戶籍制度改革工作情況納入年度工作目標進行考核。
（二）明確責任，形成合力。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣政府有關部門是戶籍制度改革的責任主體，負責組織實施農村居民轉為城鎮(zhèn)居民的具體工作，完成縣政府明確的目標任務。縣政府有關部門要根據(jù)工作職責，準確把握政策界限，制定完善相關工作細則，確保改革平穩(wěn)進行。縣發(fā)改委負責戶籍制度改革相關政策措施的協(xié)調平衡；縣公安局負責戶籍登記準入工作，各公安派出所要設專門的轉戶窗口，安排專門的人員負責轉戶工作；縣國土房管局、縣農委負責制定農村土地退出補償實施辦法，要廣泛調研，制定切實可行的標準；縣人力社保局負責制定農村居民轉為城鎮(zhèn)居民社會保障實施辦法，明確告知轉戶居民完善社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等需要承擔的資金以及計算方式；縣國土房管局、縣城鄉(xiāng)建委負責做好轉戶人群的住房需求和平衡工作；縣經(jīng)信委、縣國資局及企業(yè)主管部門負責用工企業(yè)農民工轉戶的動員和轉戶服務工作；縣城鄉(xiāng)建委、縣規(guī)劃局、縣市政園林局負責縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口擴容后公共服務基礎設施建設；縣教委負責做好學校規(guī)劃建設工作，滿足新增學生的入學需求；縣衛(wèi)生局負責做好城鎮(zhèn)醫(yī)療機構規(guī)劃建設工作；縣民政局負責推進農村五保對象、新增退役的農村籍義務兵和服役期未滿10周年的士官轉戶進城的相關工作，負責做好城市社區(qū)管理、社會救助和福利服務設施規(guī)劃建設；縣人口計生委負責調整轉戶居民生育政策和獎勵扶助政策，做好農村居民轉戶后的計劃生育工作；縣水務局負責推進水利水電基礎工程失地農村移民轉為城鎮(zhèn)居民的相關工作；縣教委、縣人力社保局負責組織實施對轉戶居民的集中培訓；縣財政局負責制訂戶籍制度改革資金平衡的具體方案，做好戶籍制度改革推進所需資金的籌措工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對有意愿轉戶的農村居民要一一統(tǒng)計，及時掌握思想動態(tài)，指導轉戶居民準備相關資料，及時到公安派出所辦理轉戶手續(xù)。縣政府有關部門對已轉戶的居民，及時兌現(xiàn)相關配套優(yōu)惠政策，并長期做好跟蹤服務。
（三）分段實施，積極推進。
根據(jù)全市統(tǒng)一部署，結合我縣實際，按照五個階段積極推進全縣戶籍制度改革工作。一是制定方案階段（年8月1日—8月14日）。由縣政府辦公室牽頭，縣發(fā)改委、縣公安局、縣人力社保局、縣國土房管局、縣農委具體負責，制定我縣戶籍制度改革的具體實施意見、配套政策和工作方案。二是啟動和宣傳階段（年8月15日—8月31日）。年8月15日正式啟動我縣戶籍制度改革，加強戶籍制度改革的宣傳動員，搞好政策答疑，培訓工作人員，設立辦事窗口，開展轉戶工作。三是集中攻堅階段（年9月1日—12月31日）。對近1萬名三類歷史遺留問題人群（已征地未轉非、大中型水利水電工程建設失地農村移民和集中供養(yǎng)農村“五保”對象）和近6000名在市內就讀的本縣農村籍大中專學生進行轉戶，年底全面完成。對部分在縣城企業(yè)務工3年以上且有意愿、有條件的農民工實施轉戶，形成良好示范效應。四是重點推進階段（2011年1月1日-12月31日）。制定季度工作計劃，加強監(jiān)督檢查，全力推進，確保2.95萬農民工轉戶進城。五是全面實施階段（2012年-2020年）。進一步放寬轉戶條件，完善保障機制，對符合條件、有意愿的農村居民開展轉戶工作。
產與大市場的對接、正確處理低效益與高風險的矛盾，成為必須面對的重要問題。我們大力發(fā)展農村專業(yè)合作經(jīng)濟組織。圍繞提高農民的勞動生產率，按照讓農民分享農產品加工和銷售利潤的指導思想，堅持用工業(yè)化的方法、市場化的機制，引導農民在自愿基礎上建立行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)等多種形式的專業(yè)合作經(jīng)濟組織，提高他們進入市場的組織化程度。在組建標準上，堅持“四有”，即有健全的合作制度，規(guī)范化運作；有合作的手段，具備資金、技術等經(jīng)營要素；有較大的合作規(guī)模，市場競爭力和抗風險能力較強；有明顯的合作效益，能促進農民增收。專業(yè)合作經(jīng)濟組織形式靈活多樣，既有松散型的，也有緊密型的；既有生產服務型的，也有產、加、銷一體型的。目前，全市已建成112個“四有”示范專業(yè)合作經(jīng)濟組織。
三、推進“三大保障”建設：形成富民安民的新支撐
建設社會主義新農村，培育先進生產力，構建新型生產關系，出發(fā)點和落腳點在于富民安民。為此，我們著力完善富民安民的支撐體系，努力構建和諧宜人的新農村。
大力完善創(chuàng)業(yè)保障體系。一是完善支持農民創(chuàng)業(yè)的政策制度，取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、用工制度、稅收制度，落實了自主創(chuàng)業(yè)獎勵、異地務農補貼、公益崗位補貼、小額創(chuàng)業(yè)貸款、職業(yè)介紹補貼、搬遷企業(yè)補貼等政策。二是拓寬農民轉移就業(yè)的門路，重點抓好“六個一批”：新老企業(yè)吸納一批、發(fā)展三產容納一批、自主創(chuàng)業(yè)鼓勵一批、異地務工轉移一批、搬遷企業(yè)帶走一批、購買崗位安置一批。三是提高農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的技能，建設培訓基地，完善培訓機制，廣泛開展職業(yè)技能培訓，提高農民的科學文化素質和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。今年全市已培訓農村勞動力5萬人，實現(xiàn)農村富余勞動力就業(yè)4萬人，青壯年農民接受職業(yè)技能培訓的比例達到65％。
積極健全社會保障體系。主要是推行“五保一獎”制度。積極推進“社保”，加快擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險覆蓋面，新辦企業(yè)一律納入養(yǎng)老保險范圍，全市農民參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)已達到33．2萬人。全面實施“地保”，落實被征地農民基本生活保障，納入保障體系的農民已達36萬人。加快建立“農保”，采取“個人繳費、集體補貼、財政補助”的辦法，解決單純務農農民的養(yǎng)老保險問題，老年農民參保后個人不再繳費，直接按月領取養(yǎng)老金，全市已有40萬老年農民享受這一福祉。繼續(xù)完善“醫(yī)保”，加快建立農村新型合作醫(yī)療制度，兩級財政資助農民參加新型合作醫(yī)療的標準已達到每人每年30元以上。不斷提高“低保”，農民最低生活保障線已提高到每月150元，覆蓋率達到100％。全面推行計劃生育家庭獎勵扶助制度，對只生育一個孩子、年滿50周歲的農村居民，每人每月獎勵50元。同時，大力開展扶貧幫困工作，建立農村救助基金，組織機關黨員干部與農村貧困戶結對，幫助因病因災致貧農戶脫貧致富。
著力加強農村生態(tài)體系建設。實施“綠色**三年行動計劃”，加大綠化造林力度，突出經(jīng)濟林、生態(tài)林、景觀林建設，農村森林覆蓋率提高為21％。實施村鎮(zhèn)凈化工程，突出農村水、大氣環(huán)境整治，建設“地綠、天藍、水清、居佳”的新江南人家。濱湖區(qū)將生態(tài)環(huán)境作為建設新農村的重要工作，大力推進太湖生態(tài)防護林、都市特色林、休閑觀光林等六個農村造林綠化建設重點，全區(qū)森林覆蓋率達32％。回顧近年來建設社會主義新農村的實踐，我們體會到：?
首先，要堅持觀念先導，切實重視建設新農村問題。在**的現(xiàn)代化建設實踐中我們深刻認識到，雖然目前農業(yè)僅占全市三次產業(yè)比例的2．2％，但“小比例卻是大問題”。從率先全面建設小康社會的目標任務看，難點在農民增收和生態(tài)環(huán)境建設；從“三農”的地位作用看，農民是最廣大的群體，農村是最廣闊的地域，農業(yè)是最基礎的產業(yè)；從現(xiàn)實條件看，**人均gdp達到6400美元，完全有可能做到城市支持農村，工業(yè)反哺農業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，率先建設社會主義新農村。為此，我們把推進農村建設作為整個**現(xiàn)代化建設的重中之重，出臺了《關于推進農村基本現(xiàn)代化建設八項重點工作的決定》，同時配套出臺《關于進一步推進行政村調整優(yōu)化工作的指導性意見》、《關于對萬戶農民實施扶貧幫困工程的若干意見》、《農民養(yǎng)老保險暫行辦法》、《加快實施農村“三個集中”的意見》、《加強農村“三大合作組織”的意見》五個文件，全面加強“三農”工作。
第二，要堅持規(guī)劃先行，科學解決建設什么樣的新農村的問題。我們著眼于農村生產力的新發(fā)展、農民生活水平的新提高、社會文明進步的新風尚、生態(tài)環(huán)境友好的新面貌、依法民主管理的新體系等方面的內容，按照“發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設現(xiàn)代農村、培育現(xiàn)代農民”的總體要求，圍繞農村“產業(yè)園區(qū)化、居民社區(qū)化、生產規(guī)模化、組織合作化、保障社會化、環(huán)境生態(tài)化”的基本思路，制定了2005年、2007年、2010年新農村建設的階段目標，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互銜接、覆蓋全市的農村發(fā)展總體規(guī)劃，包括九個分區(qū)規(guī)劃和農村城鎮(zhèn)空間結構體系、現(xiàn)代產業(yè)布局體系、現(xiàn)代化基礎設施體系、公共服務設施體系、人居生態(tài)環(huán)境體系等專項規(guī)劃，勾畫了**新農村建設的藍圖。『 1
第三，要堅持用統(tǒng)籌辦法，系統(tǒng)解決怎樣建設新農村的問題。
“興農之路不在農”，必須“跳出三農解決三農”，實行“以城帶鄉(xiāng)、以工促農、反哺農業(yè)、回報農民”的方針，用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的辦法建設新農村。大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃體系、產業(yè)體系、政策體系、富民體系、基礎設施體系五個體系建設。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施體系建設方面，我們在城鄉(xiāng)同步推進了交通、供水、電力、通訊、燃氣等基礎設施建設，村鎮(zhèn)公路建設實現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的車輛30分鐘駛上高速公路，農村自來水普及率提高到95．2％。在工農統(tǒng)籌方面，堅持新型工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化兩篇文章一起做，一方面，在發(fā)展高新技術產業(yè)的同時，鼓勵勞動密集型產業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮農村勞動力資源豐富、成本低廉的優(yōu)勢，轉移農村富余勞動力。另一方面，積極推進農業(yè)和農村經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產率和土地產出率，推動農業(yè)向更高水平發(fā)展，以工業(yè)化和農業(yè)產業(yè)化帶動農民收入的增長。
【2】
各縣、區(qū)政府，開發(fā)區(qū),市政府各部門：
改革開放以來，我市城市有了很大發(fā)展，但仍然存在城鎮(zhèn)化水平偏低、城市規(guī)模偏小、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的問題。為了進一步加快城鎮(zhèn)化進程，充分發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟社會發(fā)展中的輻射帶動作用，促進我市經(jīng)濟社會和環(huán)境協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)人口和產業(yè)集聚的目標，按照省政府“關于加快壯大中心城市促進城市群快速發(fā)展的意見”要求，結合我市實際，特制定本實施方案。
一、指導思想
以改革創(chuàng)新為動力，以加快推進城鄉(xiāng)一體化進程、全面提升城市綜合功能和競爭力為核心，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，牢牢把握中央加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機遇，解放思想，更新觀念，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領作用，緊緊圍繞加快壯大中心城市這一主線，加強規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理，推進體制機制創(chuàng)新，整合資源，加大投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。積極發(fā)展中心鎮(zhèn)和其他小城鎮(zhèn)，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，切實提高城鎮(zhèn)化水平和質量，努力把××*建設成為輻射帶動能力較強、富庶文明和諧、宜居宜業(yè)宜游的濱海休閑圣地。
二、基本原則
——堅持規(guī)劃引領原則。堅持規(guī)劃優(yōu)先、規(guī)劃先行，加快構建新型城市體系，推進城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃一體化，深化各項專項規(guī)劃，加強各類規(guī)劃銜接，優(yōu)化區(qū)域人居、產業(yè)、生態(tài)、基礎設施等布局，創(chuàng)新區(qū)域規(guī)劃編制管理體制，提高規(guī)劃設計管理水平，確保規(guī)劃的超前性、科學性、綜合性、權威性。
——堅持統(tǒng)籌協(xié)調原則。處理好推進城鎮(zhèn)化與建設新農村的關系，認真貫徹城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)的方針，把推進城鎮(zhèn)化與優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟布局、調整城鄉(xiāng)利益關系有機結合起來，充分發(fā)揮城市的輻射帶動作用，加快城鄉(xiāng)互動，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會相互融合、協(xié)調發(fā)展。處理好開發(fā)建設與生態(tài)保護的關系，堅持保護優(yōu)先，開發(fā)服從保護，把生態(tài)保護放在首位，合理利用資源，促進人口、資源和環(huán)境協(xié)調發(fā)展。
——堅持以人為本原則。始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為加快城鎮(zhèn)化進程的出發(fā)點和落腳點，高起點、高標準規(guī)劃建設管理城市，通過完善基礎設施，強化公共服務，維護社會穩(wěn)定，提高人民生活質量。
——堅持改革創(chuàng)新原則。按照“政府主導、企業(yè)主體、市場運作”的思路，推進城市建設與管理體制改革，深化新區(qū)、產業(yè)聚集區(qū)等重點區(qū)域和重點領域體制機制創(chuàng)新，聯(lián)動推進土地、戶籍、就業(yè)和社會保障等綜合配套改革。
——堅持突出特色原則。因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，科學確定城市性質，建設特色城區(qū)，發(fā)展特色產業(yè)。堅持繼承與發(fā)展相結合，注重歷史文物古跡和有地方特色的文化、自然景觀的保護和利用，創(chuàng)建既有地方特色又有時代氣息的現(xiàn)代化城市。
——堅持主城區(qū)與小城鎮(zhèn)建設兼顧原則。處理好擴大主城區(qū)與加快小城鎮(zhèn)建設的關系，適應經(jīng)濟發(fā)展的要求，科學規(guī)劃，適度擴張主城區(qū)，同時按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求建設小城鎮(zhèn)，通過小城鎮(zhèn)建設把城鄉(xiāng)緊密結合起來，把小城鎮(zhèn)建設成為連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶。
三、主要目標
——經(jīng)濟發(fā)展能力不斷增強。全面擴大經(jīng)濟總量，提高發(fā)展質量，培育港口經(jīng)濟等新的增長點，壯大優(yōu)勢產業(yè)和支柱產業(yè)，構建城市擴張與經(jīng)濟發(fā)展相互促進的良性機制，確保2013年實現(xiàn)地區(qū)生產總值1350億元、財政收入150億元、城鄉(xiāng)居民收入年均提高8%以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4%以內等目標，并力爭有較大的突破。
——中心城區(qū)建設步伐明顯加快。進一步增強中心城市功能，拓展城市空間，到2013年實現(xiàn)城市區(qū)控制面積達3351平方公里（包括三區(qū)、兩縣）、戶籍人口達198萬人、城鎮(zhèn)化率達50%以上。完善城市規(guī)劃，加強城市管理，提升城市品質，初步形成富庶文明和諧、宜居宜業(yè)宜游的城市特色。
——小城鎮(zhèn)建設水平逐步提高。逐步完善小城鎮(zhèn)基礎設施，發(fā)展壯大城鎮(zhèn)經(jīng)濟，走集約化、生態(tài)型發(fā)展的路子，建設一批重點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)，到2013年初步形成功能較完善、布局合理、結構協(xié)調、規(guī)模適度的城鎮(zhèn)體系。
四、工作重點
（一）構建中心城市發(fā)展格局
1.搞好城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃工作。著眼于環(huán)渤海地區(qū)、京津冀城鎮(zhèn)群區(qū)域發(fā)展，本著區(qū)域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本以及生態(tài)優(yōu)先的原則，啟動編制××*市域城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，科學合理確定市域城鎮(zhèn)空間布局體系,同時對中心城市空間及產業(yè)發(fā)展進行專題研究。實施中心城區(qū)“西移北進”兩大主體戰(zhàn)略，向西部濱海地區(qū)和內陸縱深地帶擴展，4+2”大都市區(qū)，拉大中心城市發(fā)展框架，完善城區(qū)功能，提高中心城市的綜合承載力和生產要素聚集能力。
2.積極推進行政區(qū)劃調整。按照“4+2”組團發(fā)展需要，適時調整行政區(qū)劃。
3.加快新區(qū)建設進程。按照城市總體規(guī)劃確定的城市功能定位和用地布局結構，加大招商引資力度，多方位籌措資金，啟動市政基礎設施配套建設，加快北戴河新區(qū)的建設進程，使之成為繼曹妃甸、滄州渤海新區(qū)之外的河北省第三戰(zhàn)略增長極。
4.加大縣城規(guī)劃建設力度，提升縣城建設發(fā)展質量。按照以人為本、科學發(fā)展的要求，高水平編制縣城規(guī)劃，合理安排空間布局，突出地方特色 。合理布局產業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)園區(qū)建設與縣城發(fā)展相互本文來源：文秘站 協(xié)調。要立足濱海地區(qū)的協(xié)調發(fā)展，以建設衛(wèi)星城區(qū)和未來中心城區(qū)重要組成部分為目標，強化與其他四組團的交通聯(lián)系和產業(yè)分工，壯大經(jīng)濟實力，擴大城區(qū)用地規(guī)模，提升縣城品質。盧龍縣城和青龍縣城，要以龍城工業(yè)園和縣城工業(yè)園為依托，盡快形成產業(yè)與人口的集聚效應，加大舊城改造和新區(qū)建設力度，加強與濱海地區(qū)的交通聯(lián)系，力爭早日建成××*市域中、北部具有一定輻射帶動能力的中心城鎮(zhèn)。
（二）推進產業(yè)聚集
5.按照“發(fā)揮優(yōu)勢、合理布局、分類指導、適度超前”的原則，充分依托中心城區(qū)輻射帶動作用，突出重點，優(yōu)先發(fā)展具備一定條件的產業(yè)聚集區(qū)，積極謀劃一批較大的產業(yè)聚集區(qū)，有序推進產業(yè)聚集區(qū)建設。在支持產業(yè)基礎好、具有知名品牌并形成較大產業(yè)規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立產業(yè)聚集區(qū)。凡新建或搬遷企業(yè)原則上全部進區(qū)。
6.突出重點，梯次推進。圍繞壯大中心城區(qū)，發(fā)展中小城鎮(zhèn)。到2013年，全市產業(yè)聚集區(qū)主營業(yè)務收入1600億元以上。加速推進產業(yè)聚集區(qū)建設。重點培育12個產業(yè)聚集區(qū)，其中，年主營業(yè)務收入500億元以上2個，即××*經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、××*臨港產業(yè)聚集區(qū)；100億元以上4個，
7.著力建設“五個一批”。 按照 “一個中心、三個基地”的產業(yè)定位，圍繞打造以旅游業(yè)為統(tǒng)攬的現(xiàn)代產業(yè)體系，進一步做大做強休閑旅游、裝備制造、現(xiàn)代物流、電子信息等優(yōu)勢產業(yè)。建設一批以重型裝備、汽車零部件、船舶修造、高速鐵路設備、冶金專用設備等為主的先進制造業(yè)聚集區(qū)；建設一批以觀光旅游為基礎，以休閑度假旅游為重點的現(xiàn)代旅游業(yè)聚集區(qū)；建設一批以電子信息、新材料、新能源與環(huán)保等為主的高新技術產業(yè)聚集區(qū)；建設一批以第三方物流企業(yè)為主體、現(xiàn)代信息技術為平臺、提高物流效率、降低物流成本為目的的現(xiàn)代物流產業(yè)聚集區(qū)；提升一批以玻璃、糧油食品加工等為主的傳統(tǒng)產業(yè)聚集區(qū)。
（三）合理調整土地用途
8.調整基本農田布局，增加城市建設用地指標。按照“4+2”都市區(qū)的布局構想，結合××*土地利用規(guī)劃修編，將基本農田從未來發(fā)展的中心城市建設用地中調出。同時，按照中心城區(qū)（4+2組團）的發(fā)展規(guī)模，重新核定建設用地指標。
（四）強化基礎設施建設
9.完善配套支撐條件。加快中心城市通信、水、電、路、氣、污水及垃圾處理等設施建設，切實保障城市發(fā)展的需要。努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎設施建設與壯大中心城市建設相協(xié)調，城鎮(zhèn)服務體系建設與中心城市發(fā)展相配套，不斷增強中心城市的吸引力和承載力。
五、政策措施
（一）理順行政管理體制
10. 深化行政管理體制改革，加強公共服務型政府建設。加快行政審批制度改革，完善網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批和投資項目審批代辦制，提升鎮(zhèn)街辦事服務中心和招投標中心建設水平，建立健全政府投資項目管理體制和有效的監(jiān)管調控機制。完善企業(yè)服務長效機制，梳理整合創(chuàng)新經(jīng)濟扶持政策，創(chuàng)新建立綜合考評制度。盡快理順北戴河新區(qū)管理體制，研究探索在北戴河新區(qū)設立國土、環(huán)保、規(guī)劃分局，/，！/按照中心城區(qū)的管理辦法，實行對整個城市規(guī)劃區(qū)土地使用和各項規(guī)劃建設的統(tǒng)一管理，統(tǒng)一配置城市資源和基礎設施，實現(xiàn)整個中心城區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。
（二）改革戶籍管理制度
11.加大戶籍管理制度改革力度。適時調整戶籍政策，打破城鄉(xiāng)二元結構，逐步實行按居住地登記戶口，促進人口的集聚和合理、有序流動，建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。凡已在城市市區(qū)范圍內具有合法固定住所和穩(wěn)定生活來源的人員及與其共同生活的配偶、父母、子女，自愿在城區(qū)落戶的，均準予落戶。政策扶持的重點是引進人才和投資者，以此推動產業(yè)集聚，帶動人口集聚，鼓勵智力移民、投資移民，對外來投資者及機關、企事業(yè)單位引進的人才，允許其本人、配偶、父母、子女隨調、隨遷。設立“人才集體戶”，凡愿意到城市市區(qū)工作或創(chuàng)業(yè)的大中專畢業(yè)生和各類專業(yè)技術人才，允許先落戶后就業(yè)，其戶口可直接落在公安機關設立的“人才集體戶”，到各縣（市）工作或創(chuàng)業(yè)的，其人事關系及檔案可以由市人才交流中心。
12.鼓勵和引導農村居民向城區(qū)集聚。鼓勵農村居民到城區(qū)購房并落戶。凡在市區(qū)城市總體規(guī)劃用地范圍內，人均耕地少于0.2畝（含“城中村”），或累計被征用土地已達到實際面積的60%以上，或2013年前計劃征用土地達到前述比例的行政村，依法撤銷村建制，并按有關規(guī)定建立社區(qū)居委會。撤村后，5年內可繼續(xù)享受適用于農村居民的計劃生育政策。在就業(yè)、社會保障、就醫(yī)、入學等方面享受與市區(qū)居民同等待遇，并承擔相應義務。
（三）實現(xiàn)社會保障一體化管理
1 3.提升社會保障水平。進一步擴大農村居民養(yǎng)老保險覆蓋面，切實加快社會保障水平“同城同待遇、城鄉(xiāng)均等化”的進程，力爭到2013年企業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五大社會保險基本實現(xiàn)全覆蓋。完善新型社會救助體系，建立健全困難群眾基本生活保障聯(lián)動機制，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平，鞏固和提高城鎮(zhèn)“三無”人員的集中供養(yǎng)水平，積極發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務；加強困難救助和就業(yè)幫扶，發(fā)展慈善事業(yè)。加快實施保障性住房建設和分配，加大普通商品房、安置房、經(jīng)濟適用房和廉租住房開發(fā)建設力度。
（四）加大投融資力度
14.積極吸引社會資金參與城市基礎設施的建設、運營和管理。加大城市基礎設施的市場融資力度，通過服務承包、管理合同、租賃、bot（建設—運營—轉讓或移交）、bt（建設—轉讓或移交）、特許經(jīng)營、boo（建設—擁有—運營）、股份剝離（民營化、股份化）等各種方式，吸引包括民營企業(yè)和個人資金在內的一切社會資金以及外資，用于城市供水、排水及污水處理、垃圾處理、道路、集中供熱、供氣、公共交通等的建設、運營和管理。城市各項基礎設施的經(jīng)營權和所有權可以通過拍賣或協(xié)商的方式出讓給具有資格的私營企業(yè)或外資企業(yè)。打破地方、行業(yè)、部門和國有企業(yè)壟斷，全面放開城市基礎設施的規(guī)劃、設計、施工、監(jiān)理、經(jīng)營和管理市場，促進競爭，提高建設和經(jīng)營管理水平。
（五）加快體制機制創(chuàng)新步伐
15.創(chuàng)新行政執(zhí)法體制。在現(xiàn)有城市管理體制的基礎上，積極探索從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，推動城市管理體制改革，著重解決行政執(zhí)法中存在的多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和世界貿易組織規(guī)則相適應的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制。
16. 全面實施綜合行政執(zhí)法。加大在市區(qū)推進綜合行政執(zhí)法力度，要以市區(qū)城市管理為突破口，將與城市管理有關的行政執(zhí)法職能進行調整綜合，按照政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對分開原則，通過撤并執(zhí)法機構、調整職能等方法，將有關部門的全部或部分行政處罰職能相對集中，由市綜合行政執(zhí)法機構統(tǒng)一行使。對尚未納入綜合行政執(zhí)法管理的部門的執(zhí)法職能和由事業(yè)單位承擔的行政執(zhí)法職能，結合新一輪行政管理體制改革、機構改革以及事業(yè)單位改革，按照“先易后難、分步實施”的工作方針，進一步整合歸并執(zhí)法機構和行政執(zhí)法職能，成熟一塊，納入一塊，逐步將現(xiàn)有的市場管理以及其它適合綜合行政執(zhí)法的領域的行政執(zhí)法職能納入綜合行政執(zhí)法機構行使，全面實施綜合行政執(zhí)法。
17.大力推進中心城區(qū)有機更新。堅持以整治帶開發(fā)、帶建設、帶改造、帶保護、帶管理，不斷創(chuàng)新城市發(fā)展理念，全面推進中心城區(qū)城市形態(tài)、街道建筑、自然人文景觀、城市道路、城市河道、城市產業(yè)和城市管理的有機更新。加快實施“三年大變樣”工程，加大城市綠化建設力度，到2013年中心城區(qū)綠化覆蓋率有較大提高。科學實施城市亮化美化工程，推進“城區(qū)立面”更新美化，整治和規(guī)范市場秩序、交通秩序，著力解決“臟、亂、差”等問題，進一步改善城市街容市貌。
（六）加快城中村改造，積極推進農民市民化
18.加快“城中村”、“城郊村”改造。在推進城鎮(zhèn)化過程中，要高度重視因城市規(guī)模擴張而帶來的“城中村”、“城郊村”改造問題。改造的核心是推進城鄉(xiāng)一體化，要通過農民市民化、就業(yè)多元化、保障社會化、管理社區(qū)化，推進農村村委會向社區(qū)居委會轉變，農村居民向城市居民轉變，農村經(jīng)濟組織向城市經(jīng)濟組織轉變，農村村落向城市社區(qū)轉變。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，因地制宜、有序推進，綜合開發(fā)、配套建設”的方針和“改造、整治、控制”的思路，編制城中村改造整體推進方案，有組織、有計劃、有步驟地推進城中村改造，把城中村區(qū)域改造成為經(jīng)濟繁榮、生活富裕、環(huán)境優(yōu)美、城鄉(xiāng)協(xié)調、社會文明、管理科學的現(xiàn)代化新型城市社區(qū)。
19.妥善安置農村被拆遷人員。對農村被拆遷人員，鼓勵其采取貨幣化安置或公寓式安置的形式。實行公寓式安置的，在城市總體規(guī)劃用地范圍內進行統(tǒng)一規(guī)劃選址、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一配套，并實行社會化的社區(qū)管理。其建設用地按成本價出讓。安置面積應區(qū)別不同情況分類分檔處理，農戶可自主選擇等面積安置方式或按人均面積標準安置方式。選擇等面積安置的，等面積部分按成本價優(yōu)惠出售，超出部分按市場價出售；選擇按人均面積標準安置的，人均面積標準以內的部分按成本價優(yōu)惠出售，超出部分按市場價出售；單人戶未達到安置房最小戶型的，按最小戶型提供住房，現(xiàn)住房面積或人均面積標準以內的部分按成本價優(yōu)惠出售，超出部分按略高于成本價的價格出售。
（七）著力推進城鄉(xiāng)區(qū)域一體化
20. 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，抓緊編制全市小城鎮(zhèn)規(guī)劃。推進鎮(zhèn)村規(guī)劃編制，完成重點鎮(zhèn)及規(guī)劃中心鎮(zhèn)控規(guī)，實施集中遷并村規(guī)劃，完善新民居示范村規(guī)劃，探索城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌途徑，建立城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃實施機制。20__年確定重點發(fā)展的小城鎮(zhèn)體系，20__年基本完成重點鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，既要體現(xiàn)特色，又要服務區(qū)域產業(yè)發(fā)展需要，突出提高城鎮(zhèn)居民收入和改善生活條件這個主題。2013年基本建成基礎設施完善、服務功能完備、集聚帶動能力強的重點鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模達到2-3萬人。逐步把重點鎮(zhèn)建成對農村起輻射帶動作用的中心鎮(zhèn)，全市初步形成主城區(qū)—中心鎮(zhèn)—農村的梯次結構。加快組建鎮(zhèn)級規(guī)劃建設管理機構，明確職責，改變小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設無機構、無人員、無經(jīng)費的現(xiàn)狀。
21.統(tǒng)籌建設城鄉(xiāng)基礎設施。制定和實施小城鎮(zhèn)市政基礎設施建設標準，明確市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府權利和責任，規(guī)范建設項目提出、建設和管理流程。加大對小城鎮(zhèn)基礎設施投入，著重支持道路、供水、供氣、園林綠化、垃圾處理、抗災防災等基礎設施和科教文衛(wèi)設施建設，促進供水、供熱、供氣等城市基礎設施向農村延伸。暢通城鄉(xiāng)人流、物流，推進城鄉(xiāng)公交一體化，優(yōu)化線網(wǎng)布局，改善行政村“村村通班車”狀況，提高城鄉(xiāng)客運班車通達深度和服務水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交快速直通。探索市場化運作方式，采取將相連的幾個鎮(zhèn)捆綁，向社會發(fā)包，委托專業(yè)管養(yǎng)單位管理的辦法，加強小城鎮(zhèn)市政基礎設施的管養(yǎng)。實施擴權強鎮(zhèn)、新民居建設、生態(tài)文明村建設等工程，積極開展新民居試點，年均提升城鎮(zhèn)化率1-1.5%。
22.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務，全面提高財政保障農村公共事業(yè)水平，促進城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會保障均衡發(fā)展。落實和完善就業(yè)政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，加快建立城 鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務網(wǎng)絡。進行新型農村社會養(yǎng)老保險制度試點。加強農民工權益保護，逐步實現(xiàn)農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。改善農民工勞動條件，擴大農民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋范圍。
六、組織領導
（一）充分認識加快壯大中心城市發(fā)展的重要性。加快壯大中心城市發(fā)展，是實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關鍵和突破口，是探索我市科學發(fā)展的一項綜合改革和實驗。各級各部門領導干部要進一步統(tǒng)一思想認識，耐心細致地做好各項工作，精心規(guī)劃，分步實施，抓出成效，確保各項改革政策的落實。
（二）建立協(xié)調機制。市政府建立由有關部門參加的加快主城區(qū)建設的協(xié)調機制，進行組織協(xié)調和督促檢查，根據(jù)市委、市政府的工作部署和本實施方案要求，制定具體實施細則，確保各項政策措施落到實處。市城鄉(xiāng)建設局作為行政主管部門，負責日常協(xié)調工作。各區(qū)縣也應建立相應的組織協(xié)調機制，實行統(tǒng)一領導，專人負責。
（三）建立民主科學的決策機制。充分發(fā)揮城市規(guī)劃委員會的作用，保證城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學性和可行性。建立城鎮(zhèn)化發(fā)展的激勵機制和競爭機制，建立科學的城鎮(zhèn)化評價體系。
全市上下要形成合力，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展。各級各部門要密切配合，服從大局。市直各有關部門、各縣(區(qū))要結合實際，制定相應的實施意見，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項任務落到實處。
1.東營市老年服務產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
1.1養(yǎng)老服務設施初具規(guī)模
目前，全市共有各類養(yǎng)老機構59處，其中市級養(yǎng)老服務機構2處，縣級8處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)36處，城市和農村社區(qū)13處，擁有養(yǎng)老床位6434張，每千名老年人擁有床位21.9張；2011年以來，先后規(guī)劃建設了5處縣級社會福利中心，投入資金6500萬元，建成面積2.86萬平方米，今年將全部投入使用；居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務網(wǎng)絡初步建立，以日間照料、家政服務、健身娛樂、康復護理、精神慰藉等為主要內容的居家養(yǎng)老服務已在城市社區(qū)廣泛開展，在全市范圍內基本形成了以敬老院為基礎、公辦福利機構為示范、民辦老年公寓為補充的養(yǎng)老機構發(fā)展格局。
1.2養(yǎng)老服務政策體系不斷完善
近年來，東營市先后出臺了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2013-2015年）》、《關于加快社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》、《優(yōu)待老年人規(guī)定》、《關于進一步加快老齡事業(yè)發(fā)展的意見》等多個規(guī)范性文件，明確了“政府主導、政策扶持、社會參與”的養(yǎng)老服務社會化、產業(yè)化發(fā)展方向。在全市開展了“社會養(yǎng)老服務體系建設推進年”活動；啟動了敬老愛老助老“七大計劃”；成立了市級養(yǎng)老服務體系建設聯(lián)席會議，統(tǒng)籌協(xié)調全市社會養(yǎng)老服務體系建設工作，指導、督促有關部門落實養(yǎng)老服務有關政策；著力構建了投資主體多元化，服務對象公眾化、運營模式多樣化的老齡服務機制。
1.3老年人權益得到有效保障
針對城鎮(zhèn)“三無”老人和農村五保對象，采取以敬老院、社會福利中心集中供養(yǎng)為主，分散供養(yǎng)為輔的方式，建立健全了自然增長機制，逐步提高供養(yǎng)標準。其中，城鎮(zhèn)“三無”老人的生活保障按照城市低保150%的標準分類施保，保障水平居全省前列；農村五保供養(yǎng)標準為每人每年5000元，居全省第三位，集中供養(yǎng)率達到97%以上；將符合條件的貧困老年人全部納入了城鄉(xiāng)低保范圍；對家庭困難的老年人實行大病救助；對處于低保邊緣、因災因病造成生活困難的老年人，加大了臨時救濟和專項救助力度。
2.東營市老年服務產業(yè)發(fā)展中存在的問題
2.1養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展缺少具體實在的政策推動和扶持，社會力量進入老年服務業(yè)信心不足
從走訪的幾家養(yǎng)老服務機構看，規(guī)劃審批、土地、水電暖的減免等方面遇到的問題突出，這在很大程度上制約了養(yǎng)老機構的健康、長遠發(fā)展，也直接影響了社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的積極性。截止2013年10月，東營市59家養(yǎng)老機構中，只有兩家民營養(yǎng)老機構，與國外93%的社會力量辦養(yǎng)老機構差距明顯。目前，傳統(tǒng)老年產業(yè)涉及的服務單一，層次低，主要在衣食、居住，醫(yī)療保健方面提供低層次服務，而現(xiàn)代老年產業(yè)涉及的文化娛樂和精神享受方面的產品和服務沒有得到很好開發(fā)。
2.2城鄉(xiāng)老年文體設施嚴重不足、老年活動場所設施簡陋
東營大部分縣區(qū)仍沒有綜合性的老年活動中心，各鎮(zhèn)街道和村居現(xiàn)有老年活動場所大多設施簡陋，有的除簡單的幾張桌椅，少量的撲克、象棋等活動器具外，沒有其他配套的軟、硬件設施，活動空間狹窄、活動內容單一，活動娛樂環(huán)境較差，遠遠不能滿足老年人活動和娛樂的需求。
2.3服務業(yè)從業(yè)人員素質有待提高，居家養(yǎng)老進展緩慢
東營市的老齡服務機構從業(yè)人員主要由女性下崗職工、農村婦女和外來務工人員構成，其文化程度基本上為中專及以下，僅有少數(shù)具有養(yǎng)老護理員資格或者接受過相關培訓，整體綜合素質不高，安全、服務意識差，普遍缺乏保健常識和專業(yè)護理技能，所提供的服務內容單一，傳統(tǒng)經(jīng)驗式服務居多，質量不高。此外調研發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老服務仍處于自發(fā)狀態(tài)，以通過個人行為在服務時間和項目上進行臨時協(xié)商為主，且主要針對失能老人，集中在初步的、簡單的日常照料方面。
3.關于發(fā)展老年服務產業(yè)的幾點建議
3.1多渠道加快發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)，走社會化、產業(yè)化道路
一是加大政府扶持力度。通過提供財政補貼資金、減免稅費、享受政策性貸款等政策，撬動社會資本特別是大中型企業(yè)興建養(yǎng)老服務中心。同時，設立老齡產業(yè)風險基金，加強信貸政策傾斜。二是借鑒國外經(jīng)驗。建設高、中、低“三足鼎立”的養(yǎng)老機構，即民辦營利性的服務機構，占整個養(yǎng)老機構的60%左右；民辦非營利機構，占整個養(yǎng)老機構的30%左右；政府公立服務機構，占整個養(yǎng)老機構的10%左右。營利性的高級老年公寓和豪華賓館一樣有游泳池、網(wǎng)球場，提供個性化的養(yǎng)老服務，供經(jīng)濟收入條件好的老年人居住；收入中等的住政府資助的非營利性老年公寓（政府采取稅收優(yōu)惠、經(jīng)費補貼政策予以扶持）；剩下的10%左右的低收入者住政府公立的老年公寓。三是針對老年人不同年齡結構劃分目標人群，提供人性化的“打包”產品和服務。向高齡老年人主要提供包括護理服務，特別護理設施、特殊商品和服務；向體弱多病的老年人提供電子呼救器、代步器等自生活輔助品；針對低齡老年人群，為其提供更多的適合自身特點的消遣、休養(yǎng)、娛樂的設施和場所。四是對老年人實行分類服務。探索實行健康老人和不能自理的老人分開居住，保證健康老人心情舒暢。不能自理老人住康復醫(yī)院或家庭養(yǎng)老院。
3.2著力構建以居家養(yǎng)老服務為主的養(yǎng)老服務產業(yè)格局
完善社區(qū)養(yǎng)老活動場所，納入養(yǎng)老服務站點建設整體規(guī)劃，著力加強室內外養(yǎng)老活動場地及配套設施建設。通過合理規(guī)劃部署，為居家養(yǎng)老服務提供必要的硬件設施。在農村，大力推廣墾利縣興隆街道店子村的模式，建設或改造村級養(yǎng)老公寓，將70歲以上的老年人集中居住，村集體補助、兒女出資的方式，維持養(yǎng)老公寓運行（與部分空巢老人交流時發(fā)現(xiàn)，他們生活非常簡單，一鍋稀飯吃一天的現(xiàn)象十分普遍，生活質量令人擔憂）。這樣既有利于提高老年人的生活質量，又能把年輕人解放出來，專心在城里打工，對于建設和諧社會、建設社會主義新農村具有非常重要的示范意義。在城鎮(zhèn)，依托現(xiàn)有敬老院等養(yǎng)老服務機構，逐步改、建造不同檔次的養(yǎng)老公寓，可采取公建民營形式，在完成政府供養(yǎng)任務的前提下，面向社會養(yǎng)老人開放，彌補社會養(yǎng)老資源的不足。同時，培養(yǎng)養(yǎng)老產業(yè)群和打造特色養(yǎng)老機構，為養(yǎng)老人提供差異化服務，體現(xiàn)不同服務的價值，吸引有條件的養(yǎng)老人選擇服務更優(yōu)質、特色更突出的養(yǎng)老機構。
【關鍵詞】養(yǎng)老服務設施；空間布局；Semi-Markov
中國的許多大城市已進入老齡化社會，面臨老齡化步伐加快、老年人口基數(shù)較大、家庭模式多元化等問題，社會化養(yǎng)老已成為必然選擇，社區(qū)養(yǎng)老成為主要養(yǎng)老模式（于燕燕，2009）。杭州市比全國平均水平提前11年進入老齡社會，大力推進以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為支撐，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，適度普惠的社會養(yǎng)老服務體系建設（邵德興，2012）。
一、概念界定
1.養(yǎng)老服務設施。《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》（GB5018-93，2002年修訂）、《老年人居住建筑設計標準》（GB/T50340-2003，2003年9月實施）以及《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范》（GB50442-2008，2008年7月實施）等國家標準的推出，推動了養(yǎng)老服務設施的界定（劉薔、王敏，2009）。《城鎮(zhèn)老年人設施規(guī)劃設計規(guī)范》（GB50437-2007）將養(yǎng)老服務設施定義為老年人設施，即專為老年人服務的居住建筑和公共建筑。不同的專家學者，在長期研究中對養(yǎng)老服務設施的分類提出自己的見解。曹云亭等（1997）從空間等級和管理體制切人，提出城市規(guī)劃應制定老年社會專用設施規(guī)范，建議由各級主體負責管理相應級別的養(yǎng)老設施。胡仁祿等認為我國養(yǎng)老設施可按服務功能分為托老所（站）、老年公寓、養(yǎng)老院、護理院、安懷（醫(yī)）院等五種類型（胡仁祿等，2000）。賀文認為我國老齡設施體系分為社會養(yǎng)老模式和居家養(yǎng)老模式下兩大類老齡設施體系（賀文，2005）。劉薔、王敏（2009）以武漢為例提出城市養(yǎng)老設施按市級、區(qū)級（組團級）、居住區(qū)級、居住小區(qū)級四級配置，明確了服務規(guī)模、對應主要規(guī)劃層次以及管理級別。總體來看，目前研究多停留于提出養(yǎng)老設施的發(fā)展方向及宏觀建議，或是微觀的設施詳細規(guī)劃與設計，對如何開展設施用地規(guī)劃，如需求預測方法、空間配置及用地落實方面的研究仍顯不足（湯婧婕，2011）。
2.Semi-Markov。馬爾科夫鏈由于俄羅斯數(shù)學家馬爾科夫（1856～1922）于1906年首先提出而得名，是一種被普遍運用于物理、化學、通信、管理等眾多領域中與隨機過程相關的研究中，其發(fā)展相對比較成熟，既可以對時間和空間上離散的序列進行分析，也可以對連續(xù)時間的序列進行模擬（陳立章，2011）。馬爾科夫鏈最近的應用是在地理統(tǒng)計學（geo statistics）中，這一應用類似于“克里金”地理統(tǒng)計學（Krising geo-statistics），被稱為是“馬爾科夫鏈地理統(tǒng)計學”。
圖1 馬爾科夫鏈應用矩陣
如上文所述，研究養(yǎng)老服務設施的空間布局，需求預測方法、空間配置及用地落實方面的研究仍顯不足。因此應由研究老年人的生活時空需求，即時空移動為切入點。此為一個探知老年人物理移動和相關決策，什么時間去哪兒等等的復雜的認識過程。老年人的時空移動可以被視為一個空間移動離散，而時間上連續(xù)的、持續(xù)運動的過程。在形式上，馬爾科夫鏈作為描述隨機過程的一種數(shù)學模型，與老年人在居住區(qū)時空移動的狀態(tài)是一致的。Semi-Markov是考慮了隨機變量的狀態(tài)持續(xù)時間的馬爾科夫鏈。Semi-Markov模型是符合老年人在養(yǎng)老設施之間移動的形式的，可以根據(jù)模型對老年人出行模式的概率分布的預測，實際上在數(shù)學模型中是不同的空間節(jié)點組合鏈的概率分布。Semi-Markov模型的優(yōu)勢在于它既擁有一個馬爾科夫鏈，又具有一個嵌入的補充過程，可以用來預測停留時間、轉移時間的均值與方差，可以預測經(jīng)過一個節(jié)點或一種路徑的概率（Xia，2011）。
二、空間布局預測
半馬爾科夫隨機過程是一種考慮了狀態(tài)壽命的連續(xù)時間的馬爾科夫隨機過程。它有以下特點：一是馬爾科夫性質，即在已知它目前的狀態(tài)的條件下，它未來的演變不依賴于它以往的演變；二是目前狀態(tài)的壽命僅與該狀態(tài)自身以及下一個轉變狀態(tài)有關。老人在社區(qū)單元內的空間移動行為是一組空間上、時間上的隨機過程，由一處目的地向下一目的地移動都是一個隨機的決策，因此可以視為一組以時間為基礎自變量的隨機變量的集合，社區(qū)單元的空間是所有狀態(tài)（養(yǎng)老服務設施點）的集合。一般的，可以設立以下兩個假設：一是老人向某個養(yǎng)老服務設施移動的概率主要僅與該設施及當前所處的設施相關；二是老人在某一設施所用的時間僅與該設施及下一個設施相關。
1.轉移概率。設定下面這條公式作為構建模型的假設基礎（Med nick，1975）：■，（1）。
=Pr（X■=j，T■-T■≤t│X■）=Q■（t）
其中Qij（t）表示從狀態(tài)i向狀態(tài)j轉移的概率，即老人由當前起始地點i向下一個到達地點j轉移的概率。表示到達i地點的時刻與到達的j地點的時間差，是老人在地點i停留的時間與轉移所費時間的相加。Xt是給定空間范圍內的隨機變量﹛t∈T﹜，Xt屬于一個有限的狀態(tài)組合W，即在給定的范圍內可能到達空間位置的總和。X0，X1，X2…，表示一個在W構成的空間內開始于狀態(tài)X0（0=T0
=j，T■-T■≤t│X■=i） ，（2）。
2.時間均值。已知當前狀態(tài)i及下一狀態(tài)j，設函數(shù)Fij（t），為到達兩地時間差的概率分布函數(shù)。可以一次估計從i轉移到達j的時長分布的均值與方差。
F■（t）=Pr（T■=j，T■≤t│X■=j，X■=i）
F■（t）=■
Pr（T1-T0≤t1，T2-T1≤t2，…，Tn+1-Tn≤tn│X0=X1=x1，…，xn）=Fx0x1（t1）
Fx1x2（t2）…Fxn-1xn（tn）
必須說明的一點是，轉移時間Tn+1-Tn包括在當前狀態(tài)停留的時間和轉移到下一狀態(tài)耗費的時間。
3.吸引力值。在Semi-Markov模型的基礎上開發(fā)上，Xia（2011）利用半馬爾科夫建立了吸引力值的評價指標，根據(jù)馬爾科夫模擬的空間轉移概率與轉移時間分布的特征的數(shù)據(jù)，確定了兩個假設：一是某地點的人流越多，即轉移率越高，該地點的養(yǎng)老服務設施吸引力越高；二是老人在該地點停留的時間越長，該養(yǎng)老服務設施的吸引力越高；E（Tij）=■tF■′（t）dt-tij，（3）。F■′（t）是轉移時間Tij=Tn+1-Tn的概率密度函數(shù)，代表從i到j轉移耗費時間。由此計算出停留時間矩陣，即景點i的吸引力為：A（i）=■E（T■）*P■，（4）。
三、結論與討論
國外學者主要考察人口老齡化的地理區(qū)域差異以及老年人口分布的演化過程。在美國，70年代都會的老舊核心區(qū)和偏遠的鄉(xiāng)村聚落是老年人口的主要集中地區(qū)，并逐漸向都會的市郊地區(qū)擴張（Cowgill，1978），到90年代75%的老齡人口住在大都市區(qū)，其中一半在中心城區(qū)（central cities），另一半在郊區(qū)（Go lant，1992）。在英國，60年代前老齡化進程較快的地區(qū)是東南部，到了20世紀60年代是東部地區(qū)，即老年人集中分布的地區(qū)從東南部向東部逐漸過渡（Allon-smith，1982）。在日本，20世紀70年代的城市經(jīng)濟的高速增長期，人口老齡化現(xiàn)象在青年人大量遷出的農村地區(qū)，特別是西部縣域非常突出（McCarthy，1983）；80年代后，35%的老年人口都集中在日本的三大都市圈；90年代后，日本的城市中心和郊區(qū)的老齡化率都在不斷增加，城市中心和周邊農村是城市老齡化的兩個極（石水照雄，1981；中林一樹和矢野桂司，1994；田原裕子和巖垂雅子，1999）。我國臺灣地區(qū)人口差異流向主要特征可概括為“東部到西部”、“離島到本島”、“村到都市”以及“山地到平地”等（謝明瑞，2003）。國內，王考（2008）以廣州市老年人口時空分布為依據(jù)考察老年公共服務設施分布的合理性，發(fā)現(xiàn)兩者之間的空間分布不協(xié)調。柴彥威（2010）建立了城市老齡化問題研究的時間地理學框架，以北京、上海、深圳城市為研究對象，通過對城市老年居民日常生活的OD調查，確定城市老年人日常活動的半徑，為城市規(guī)劃中養(yǎng)老設施布局提供有效依據(jù)。湯婧婕（2011）以浙江省為例，從全省、城鄉(xiāng)、地區(qū)、城市內部四個空間層面進行供給和需求分析，嘗試性地提出了促進省域養(yǎng)老設施供需平衡的規(guī)劃策略。谷志蓮、柴彥威（2012）通過典型單位社區(qū)的案例研究，認為轉型中的中國城市單位社區(qū)具有宜老社區(qū)的特點，其空間結構、社區(qū)認同、面向老年人的社區(qū)組織再造等是“宜老性”的重要體現(xiàn)。老齡化現(xiàn)象在歐美等國家出現(xiàn)得較早，國外的學者相關研究較為豐富。國外學者研究偏于以宏觀角度，研究重點于人口老齡化的地理區(qū)域差異以及老年人口分布的演化過程。近年來，礙于銀色浪潮的來臨，國內對于養(yǎng)老課題的關注逐漸提高，相關研究逐漸豐富，研究角度也逐漸從宏觀偏向微觀。本文擬提出通過建立Semi-Markov模型，運用GIS軟件繪制社區(qū)養(yǎng)老設施分布圖，分析居家老人的具體需求和社區(qū)養(yǎng)老設施布局現(xiàn)狀、空間的聯(lián)系及其作用機制的方式，完善養(yǎng)老設施布局。本文還不能涵蓋養(yǎng)老設施空間布局的方方面面，比如在研究方法上利用SPSS數(shù)據(jù)分析和GIS軟件等現(xiàn)代技術與抽樣調查等傳統(tǒng)方法的結合，并從多學科的角度綜合分析；研究老年人口和養(yǎng)老服務機構的空間分布特征；并對養(yǎng)老服務機構存在不足及對策進行研究等（楊靜春，2012）。有待于今后進一步的深入研究。
參考文獻
[1]中華人民共和國建設部.城鎮(zhèn)老年人設施規(guī)劃規(guī)范[S].2007
[2]陳立章.西湖景區(qū)旅游者游覽行為的Semi-Markov時空模擬研究[D].浙江財經(jīng)學院碩士學位論文.2011
