時間：2023-06-05 09:55:58
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村荒山荒地承包合同，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第二條 進行第二輪土地承包，必須堅持以下原則：
（一）農村土地集體所有和土地權屬關系不變；
（二）集體土地的農業用途不變；
（三）土地承包關系長期不變；
（四）有利于發展和壯大農村集體經濟；
（五）尊重農民群眾的意愿。
第三條 任何單位和個人不得以任何借口改變農村土地權屬關系。
集體所有土地由享有所有權的集體經濟組織發包或經營。
第四條 原土地承包合同到期的，發包方應當依法與承包方續訂承包合同。
農戶分包耕地合同到期后，第二輪承包期限為30年，截止時間為2027年。
專業性生產承包土地合同期滿的，發包方應當收回土地重新發包，原承包方在同等條件下有優先承包權。承包期限根據生產周期確定。
第五條 第二輪土地承包，應當采取承包合同到期一批，續訂一批的辦法。
任何單位和個人不得擅自解除未到期的承包合同。
經集體經濟組織2／3以上成員同意，并報鄉（鎮）人民政府批準，可以提前進行第二輪土地承包。
第六條 第二輪土地承包，應當根據不同情況分別采取以下辦法進行：
（一）人口、土地變動不大，原承包土地基本合理，集體經濟組織多數成員認為不需對原承包土地進行調整的，可以直接延長承包期；
（二）因人口增減、土地被征用等原因，造成承包土地明顯不均，集體經濟組織成員意見較大的，可以適當調整后再進行第二輪土地承包；
（三）大調整或重新劃分土地的，必須經集體經濟組織2／3以上成員同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。
第七條 新一輪承包的土地應當相對集中連片。原承包土地過于分散、零碎的，農戶之間可以相互調換。發包方應當支持，并對其承包合同作相應變更。
第八條 續訂農戶分包耕地合同，發包方應當與承包方進一步明確違約責任，承包方非因不可抗力而撂荒耕地滿兩年或連續兩年未繳交征購糧和承包金的，發包方有權單方終止承包合同，收回發包的耕地。
第九條 荒山、荒地、荒灘和尚未開發的草地、水面應當實行適度規模經營，采取招標方式實行專業承包。
承包合同生效后滿兩年不開發的，發包方有權無償收回土地。
簽訂承包合同后未進行開發的，不得轉包、轉讓。
第十條 農戶分包耕地合同和專業承包土地合同應當分別訂立。
第十一條 集體經濟組織的成員享有按人均分包耕地的權利。有下列情況之一的除外：
（一）被判處死刑者；
（二）私自占有土地補償費，拒不退款給集體的；
（三）擅自出賣承包的土地，拒不退款給集體的。
有下列情況之一的，其享有按人均分包耕地的權利，必須經集體經濟組織2／3以上成員討論決定：
（一）無正當理由拒不繳納國家稅金和承包金的；
（二）違反《海南省計劃生育條例》規定，于1989年10月9日以后超生的人口；
（三）擅自占用承包耕地蓋私房，拒不接受處罰的。
不屬集體經濟組織成員，本人要求承包人均耕地，經該集體經濟組織2／3以上成員同意的，可以承包人均耕地。
第十二條 新一輪土地承包的承包金，應當在承包合同中明確規定調整辦法：
（一）分包耕地的承包金要控制在上一年本鄉（鎮）人均純收入的2.5％以內，每隔3年按上一年本鄉（鎮）人均純收入調整一次；
（二）已經開發的荒山、荒地、荒灘、草地、水面，其承包金采取協商方式確定，并應當確定每隔5年的調整辦法；
（三）新發包的荒山、荒地、荒灘和尚未開發的草地、水面，其承包金采取招標方式確定，并應當確定每隔5年的調整辦法。
第十三條 集體經濟組織不留機動地。如確需留的，機動地占耕地總面積的比例不得超過5％。
機動地要適度集中連片，用于發展集體經濟或調整承包土地。
第十四條 經濟比較發達、勞動力轉移較多、耕地相對富余的地方，可以將耕地分為分包田和專包田進行承包，也可以采取招標方法全部實行專業承包。分包田按人口或勞動力平均承包；專包田由集體經濟組織統一劃留，采取招標方法實行專業承包。
第十五條 鼓勵承包者采取辦農場、股份合作等形式，開展適度規模經營。
第十六條 切實保護基本農田。基本農田應當在承包合同中載明，并按《海南省基本農田保護區管理規定》執行。
第十七條 在新一輪承包期內，對人均分包的耕地實行“增人不增地、減人不減地”的原則，保持土地承包關系相對穩定，不因人口增減調整承包土地。
人口、耕地變動過大，集體經濟組織2／3以上成員要求調整土地的，應當堅持“大穩定、小調整”的原則，對耕地作適當調整，但間隔期最短不得少于5年。
第十八條 在承包期內，經發包方同意，承包方可以將土地承包經營權依法轉包、轉讓、租賃、互換和入股，但不得改變土地的集體所有性質和農業用途。
承包土地經營權流轉中增值的部分，承包方應當按《海南省農村集體經濟承包合同管理條例》第二十三條第二款規定繳交給發包方。
第十九條 在承包期內，以不損害承包方利益為前提，經承包方同意，發包方可以有償取得承包方承包土地的經營權，實行適度規模經營。
第二十條 農村集體土地承包經營權的流轉，屬于農村承包合同管理的范圍。承包經營權的流轉應當辦理完備的合同手續。
第二十一條 以個人名義簽訂承包合同的承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包，承包合同由繼承人繼續履行，直至承包合同到期。繼承人無能力或不愿意繼續承包的，發包方可以收回承包項目，重新公開發包。原承包人應得的收益，由其繼承人繼承；沒有合法繼承人的，其應得的收益作為集體資產。
第二十二條 違反本規定的，由有關部門依照有關規定追究法律責任。
農村簡易土地內部承包協議書 例1
甲方(以下簡稱甲方)：____________ 身份證號碼：_____________________________ 乙方(以下簡稱乙方)：__________________ 身份證號碼：_____________________________
依照《合同法》、《農村土地承包法》等法律、法規的規定，本著公開、誠信、平等、自愿的原則，經甲、乙雙方友好協商，就林地土地承包事宜達成如下條款，以茲共同遵守。
一、甲方將依法取得在_________縣_________鄉(鎮)_________村_________村民組林地的土地經營權轉讓給乙方。
二、合同期限從_________年_______月_______日起到_________年_______月_______日止。
三、四至為：北至_________，南至_________，東至_________，西至_________。
四、轉讓價格：本合同期限內按每畝_________元一次性結清。
五、結算方式：現金結算，甲、乙雙方以收據為憑。
六、甲方轉讓的土地不能有任何爭議、糾紛和債務。
七、乙方在本合同期限內享有獨立的生產自、經營權及甲方享有的所有權利，但不能改變土地用地性質，甲方不得以任何理由干擾乙方的正常生產經營活動。
八、違約責任：上述條款是甲、乙雙方在完全平等、自愿的基礎上達成的，任何一方不得以任何借口違約，否則，單方違約給對方造成的經濟損失全部由違約方承擔。
九、本合同自雙方簽字之日起生效，一式三份，甲、乙雙方各執一份，報送主管部門備案一份。
甲方： 乙方：
年 月 日
農村簡易土地內部承包協議書 例2
甲方： 村民委員會
乙方：
根據《土地管理法》及《農村土地承包法》的有關規定，乙方通過 方式取得甲方荒灘荒山(林地)的承包經營權，經雙方共同商定，達成如下協議，特立此合同：
一、甲方將位于 村民委員會(組)所有的， 以北、現 以西與 毗鄰的荒山(林地)發包給乙方使用，其四至為：
東至：現 西邊;
南至：與 村荒山相隔的通往上山的道路;
西至：這兩座山頂東西分水嶺一線;
北至：從南側數第二個山頭與第三個山頭之間的山谷中分線。
二、乙方承包后，承包使用期五十年不變，即從二oo 年 月 日起至二o五 年 月 日終止。
三、乙方所承包的荒灘荒山(林地)使用權及其地上附著物總承包款為人民幣 元整，付款方式為：
四、乙方承包荒灘荒山后應積極治理，在荒山上植樹、種草或搞多種經營;經有關部門批準可以從事非農業生產，利用承包范圍內的林木、粘土、沙石等礦產資源或建造固定設施。
五、乙方對所承包的荒灘荒山有獨立的經營管理權，但不得轉包。
六、甲方要尊重乙方所承包荒灘荒山的生產經營自，保護其合法權益不受侵犯，對荒山的開發治理成果全部歸乙方所有。
七、乙方在所承包的荒灘荒山在合同履行期內除乙方交納承包款外，乙方不負責其他任何名目的費用。
八、乙方將荒灘荒山承包后，甲方有權監督、檢查、督促其治理和合理利用荒灘荒山資源，發現問題及時書面通知乙方。
九、甲方保證該荒灘荒山(林地)界線、四至與他人無任何爭議。如因此發生糾紛，由甲方負責協調處理，如由此給乙方造成經濟損失，由甲方負責全額賠償。
十、甲乙雙方必須信守合同。如甲方違約導致解除此合同，須付給乙方違約金人民幣 萬元、退還乙方承包荒灘荒山所付的全部價款，同時對乙方的治理投入和治理成果合理作價，作價款一次性付給乙方;如乙方違約導致解除此合同，甲方不予退還乙方的承包款。
十一、如在承包期限內遇國家建設或進行其它開發建設需征用土地時，應首先從征地款中保障向乙方支付實際經濟損失和未履行年限的預期利益損失。
十二、合同期滿后，如乙方愿意繼續承包經營，雙方續簽合同;如乙方不再承包經營，甲方對乙方的治理成果、經濟投入合理作價歸甲方，作價款一次性付給乙方，不得拖欠。否則，此合同期限順延至甲方將全部價款付清乙方后合同自行終止。
十三、甲乙雙方如因作價款發生分歧，協商不成，須委托甲乙雙方共同認可的中介機構進行評估作價，其結果對雙方均有約束力。
十四、此合同發生糾紛由 裁決。
十五、本合同一式四份，甲乙雙方各一份、公證處一份、 鄉人民政府備案一份，經 公證處公證后生效。
甲方(蓋章)： 乙方(簽字)：
法定代表人(簽字)：
二oXX年 月 日
簽訂農村土地承包合同要注意的事項
1、發包方、承包方、發包方的確定因農村土地所有權不同而不同。具體分三種情況：
(1)依法屬于村集體共同所有的土地，由村集體經濟組織或者村民委員會發包。發包方是村集體經濟組織或村民委員會。這里的村指行政村，而不是指自然村。如果村有集體經濟組織，村集體所有的土地就由村集體經濟組織發包，如果村沒有集體經濟組織，則由村民委員會發包。
(2)依法分別屬于村內兩個以上集體經濟組織或村民小組所有的土地，由村內各該集體經濟組織或村民小組發包。發包方是村內擁有該土地所有權的集體經濟組織或村民小組。這里的集體經濟組織或村民小組相當于原生產隊的層次，是村內部的一種組織形式。
(3)國家所有依法由農民集體使用的農村土地，如果由村集體使用的，由村集體經濟組織或村民委員會發包，發包方是村集體經濟組織或村民委員會。如果由村民小組使用則由村民小組發包，發包方是村民小組。如果是由村內兩個以上村民小組使用的，則分別由村內該土地使用者(集體經濟組織或村民小組)發包。
2、土地承包的種類分兩類，一為集體土地，二為國有土地，但國有土地承包的前提條件是，該國有土地必須由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，即國有土地必須同時具備該土地由農民集體使用并且該土地用于耕地、林地、草地以及其他用于農業時才允許承包。
3、土地承包方式主要分兩類，第一為農村集體經濟組織內部的家庭承包，承包的土地主要為耕地、林地、草地;第二為招標、拍賣、公開協商等方式承包，承包的土地主要為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。
4、農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。
5、承包方義務
《農村土地承包法》第3條第2款規定：“農村土地采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包”。顯然，農村土地承包方式主要有兩類：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。目前，在理論界和實踐中，往往把土地承包權等同于土地承包經營權，混淆了兩種不同的法律涵義和屬性，不利于“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”和“維護農村土地承包當事人的合法權益”。本文主要通過對家庭承包中的農民土地承包權與農戶土地承包經營權進行深入研究，以便理清兩者的各自特征和區別，切實達到依法保護土地承包經營權。
一、農民土地承包權的概念和特征
土地承包權自20世紀70年代末農村實行農業生產責任制以來，既已客觀存在，農民人人享有土地承包權。到1993年7月2日《農業法》頒布，使“承包權”上升為法律范疇，原《農業法》第13條第3款規定：“承包期滿，承包人對原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優先承包權”。現根據2002年8月29日通過的《農村土地承包法》第5條第1款“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”和第47條“以其他方式承包農村土地，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先承包權”之規定并結合實際分析，土地承包權是指家庭承包的本農村集體經濟組織成員（即農民）依法享有和其他方式承包的法人、其他組織、自然人有權依法授權享有承包農村土地的資格。這里值得一提的是，根據《農村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第48條第1款“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”之規定分析，可見，發包方成員以外的法人、其他組織、自然人的土地承包權只能依法授權才能取得。因此，家庭承包的“農民土地承包權”（即農民承包權）是指家庭承包的本農村集體經濟組織成員（即農民）有權依法享有承包由本農村集體經濟組織發包農村土地的資格。
根據民法理論和《農村土地承包法》規定分析，農民土地承包權具有如下法律特征：
1．土地承包權其性質為民事權利能力。土地承包權是法律賦予農村集體經濟組織成員擁有的一種民事權利能力。依民法理論，民事權利能力是指民事主體取得民事權利，承擔民事義務的資格。這種法律資格是任何民事主體都享有的；盡管不同的民事主體依法享有的民事權利能力的范圍有所不同。沒有民事權利能力便不成其為民事主體。
2．家庭承包中的土地承包權其主體只能是發包方的成員（即農民個人）。《農村土地承包法》第5條第1款規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”。而其他方式承包中的土地承包權主體是一切從事農業生產經營者，包括法人、其他組織、自然人。
3．家庭承包中的土地承包權其主體法律地位平等。農村集體經濟組織的每一個成員，不論男女老少，都平均享有承包本農村集體經濟組織發包農村土地的資格。因此，家庭承包的農村土地對每一個農村集體經濟組織的成員是人人有份的。
4．家庭承包中的土地承包權不得被剝奪和非法限制。《農村土地承包法》第5條第2款規定：“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”。
5．家庭承包中的土地承包權其存在具有人身依附性，且不能流轉、拋棄或放棄。土地承包權均與農村集體經濟組織成員的人身不可分離，不能流轉、拋棄或放棄。農村集體經濟組織成員自愿流轉、拋棄或放棄土地承包權的，亦不能產生法律效力。
6．家庭承包中的土地承包權是一種期待權。土地承包權是法律上的客觀權利（即民事權利能力），僅具有可能性，即在農村土地發包前，只有可能性而不具有現實性，可謂是一種期待權。由于土地承包權所反映的是農村集體經濟組織成員與國家之間的法律關系，因此土地承包權還只是國家向由農村集體經濟組織成員構成的農戶提供的取得土地承包經營權的一般前提。盡管這個一般前提是取得民事權利——土地承包經營權所不可缺少的，但是家庭承包的農戶要實際取得土地承包經營權，除了這個一般前提外，尚需法律規定客觀情況——民事法律事實（這里指“承包合同生效”，即《農村土地承包法》第22條規定：“承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”）的發生。
二、農戶土地承包經營權的概念和特征
根據《農村土地承包法》的法律規范性質和內容分析，該法對家庭承包的土地實行物權保護，即通過家庭方式承包使農戶取得的是物權性質的土地承包經營權。該農戶土地承包經營權是指本農村集體經濟組織的農戶依照承包合同生效取得的，對農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地等農村土地進行占有和以耕作、竹木、畜牧或者養殖為生產方式從事種植業、林業、畜牧業、漁業等農業目的生產經營而使用并獲得收益的權利以及承包該耕地、林地、草地等農村土地所形成權利的處分權。
農戶土地承包經營權的法律特征主要體現在：
1．它是在他人所有之農村土地上設定的物權。這里“他人所有之農村土地”，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的農村土地。
2．它是以耕地、林地、草地等農村土地為標的物的他物權。《農村土地承包法》第2條規定：“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地”。這里“農村土地”應包括耕地、林地、草地、園地（果園、茶園、桑園等用地）、養殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒溝、荒丘、荒灘，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水），不包括建設用地和“四荒”外的未利用地。同時，根據《農村土地承包法》第3條第2款規定分析，農戶土地承包經營權其標的不是全部農村土地，如有的園地、養殖水面等由于數量少，在發包方內做不到人人有份，有的“四荒”雖多，但本農村集體經濟組織成員有的不愿承包，顯然這些農村土地不宜采取家庭承包，而只能是以耕地、林地、草地等農村土地為其標的。
3．它是享有和行使以對耕地、林地、草地等農村土地之占有為前提并以使用收益為目的的用益物權。用益物權是利用物的使用價值為目的的他物權。土地承包經營權主要就是農村土地使用價值方面對物進行支配，其目的在于對農村土地為使用收益。因此，土地承包經營權其性質屬于他物權中的用益物權，且是一種新型用益物權。
4．它是依承包合同生效而取得的民事權利。《農村土地承包法》第22條規定：“承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”。
5．它其權利主體只能是本農村集體經濟組織的農戶。《農村土地承包法》第15條規定：“家庭承包的承包方是本集體組織的農戶”。
6．它是一種有期限的權利，且期限較長。《農村土地承包法》第20條規定：“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長”。可見，家庭承包的承包期較長，超過20年。
7．它其主要內容（即承包方的主要權利和主要義務）具有法定性。《農村土地承包法》第16條規定了承包方的法定權利三個方面和第17條規定了承包方的法定義務三個方面。根據《農村土地承包法》之規定分析，家庭承包的承包方權利和義務，包括法定權利和法定義務、約定權利和約定義務兩個方面。根據法理分析，承包合同條款規定的與土地承包經營權相關的內容，不得與土地承包經營權的法定內容相沖突，否則該承包合同約定的內容無效，應遵照和執行土地承包經營權的法定內容；同時承包合同雙方約定的其他內容也不應違反法律、行政法規和社會公共利益。
8．土地承包經營權其權利實質上的社會保障和福利性。農村土地家庭承包經營是我國農村經營體制的基礎。農村土地家庭承包，是以家庭（即農戶）為單位的，人人有份的土地承包。從深層意義上講，這是對農村集體經濟組織成員的社區成員權和生存發展權利的確認，即具有社會保障和福利性，以耕地等農村土地作為廣大農民生活的最基本和最可靠的保障手段，是一項關系億萬農民切身利益的重要財產權利。
9．它是以耕作、養殖、竹木、畜牧為具體內容而使用他人農村土地的權利。耕作，是指了為取得植物收獲而在耕地上從事栽培等農業活動。養殖，是指為了獲取水產品而在水面培育和繁殖水產動植物等農業活動。竹木，是為了取得竹木收獲物而在林地、“四荒”上從事種植竹木等農業活動。畜牧，是指為了獲得牧畜產品而飼養牧畜和家禽等農業活動。
10．它是以農村土地的使用目的為農業目的而使用他人農村土地的權利。農業目的是指承包方從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產而使用他人農村土地。《農村土地承包法》第8條第1款規定：“農村土地承包應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批準不得將承包地用于非農建設”。
11．它其權利的可流轉性。《農村土地承包法》第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。從產權角度分析，農村土地承包經營權流轉包括物權性質土地承包經營權讓渡的流轉（如轉讓、互換、繼承等）和物權性質土地承包經營權保留下的流轉（如轉包、出租、入股、代耕等）兩方面。
12．它受承包地被依法征用、占用的限制性。“承包地被依法征用、占用的”（《農村土地承包法》第16條），土地承包經營權消滅。
13．它其法定權利的物權保護性和約定權利的債權保護性。根據《農村土地承包法》第54條規定，任何組織和個人侵害承包方的物權性質土地承包經營權的，要承擔侵權責任，包括承包停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。同時，《農村土地承包法》第56條規定：“當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定的，應當依照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任”。
三、家庭承包的土地承包權與土地承包經營權的區別
根據上述對土地承包權的概念和特征與土地承包經營權的概念和特征研究，筆者認為，家庭承包的土地承包權與土地承包經營權的區別主要表現在：
1．土地承包權其性質屬民事權利能力；而土地承包經營權其性質屬于民事權利，且屬于物權，屬于物權中的他物權，屬于他物權中的用益物權，是新型用益物權。
2．土地承包權依法律賦予而產生；而土地承包經營權依承包合同生效而產生。
3．土地承包權是法律上的客觀權利，僅具有可能性，是一種期待權；而土地承包經營權則是現實中的主觀權利，具有現實性，是一種實在權，具體包括承包方享有的占有、使用、收益的權利和承包該農村土地所形成權利的處分權。
4．土地承包權的法定主體是農民，即發包方的成員；而土地承包經營權的主體只能是農戶，即發包方內的農戶。
5．農民土地承包權具有社區成員權特性，不得被剝奪和非法限制；而農戶土地承包經營權可被依法剝奪，如“承包地被依法征用、占用的”，土地承包經營權消滅；又如發包方根據《農村土地承包法》第26第3款“承包期內，承包方全家遷入設區的市、轉為非農業戶口的”之規定依法收回承包的耕地和草地，從而依法剝奪承包方土地承包經營權。
6．土地承包權其存在具有人身依附性，且不能流轉、拋棄或放棄；而土地承包經營權可依法流轉，承包方可依法退包或依法交回承包的耕地和草地而放棄土地承包經營權。
7．農民土地承包權因“國家實行農村土地承包經營制度”（《農村土地承包法》第3條第1款）而長期存在，如甲農戶依法將全部承包地上的物權性質的土地承包經營權轉讓給乙農戶，則甲農戶喪失土地承包經營權，雖在該承包期內無權向發包方要求再以家庭承包方式承包農村土地，但甲農戶的每一個成員仍享有土地承包權，即在新一輪承包中還可以通過家庭承包方式承包農村土地，并取得新的土地承包經營權；而農戶土地承包經營權雖具有較長期限，但土地承包經營權可因一定法律事實（如承包方依法退包等）而消滅。
四、家庭承包的土地承包權與土地承包經營權聯系
按民法之理論分析，土地承包權是取得土地承包經營權的法律前提。農戶只有享有土地承包權，才能實際取得土地承包經營權；如不享有土地承包權，則在任何情況下都不能取得土地承包經營權。而農戶實際取得土地承包經營權，則是其享有土地承包權的具體表現。具體來說，被賦予土地承包權主體資格的本農村集體經濟組織成員以戶為單位參加農村土地家庭承包活動，才能使農戶真正取得民事權利的物權性質土地承包經營權；如被賦予土地承包權主體資格的本農村集體經濟組織成員放棄行使土地承包權而不以戶為單位參加農村土地家庭承包活動，則不能取得土地承包經營權。版權所有
這里農戶的土地承包權，實際上是由一個農民土地承包權或數個農民土地承包權之總和構成，其中由數個農民土地承包權之總和構成的農戶土地承包權其性質應屬于數個農民土地承包權的按份共有，即家庭承包屬“人人有份，按戶承包”。
2011年5月13日上午11時30分左右，北京市民姜先生駕駛小轎車行駛至豐臺區周口店路云佃路13號線桿北側時，被某綠化隊管理的樹木砸到，姜先生當場死亡。豐臺區交通支隊認定此事故并非交通事故。因協商賠償事宜未果，姜先生的妻子和兒女將綠化隊訴至法院，索賠死亡賠償金581460元、救護費936元、交通費375元、喪葬費18000元、小姜撫養費（至18周歲）99670元、精神撫慰金50000元。
庭上，被告辯稱其已盡到了相應的義務，涉案的樹木根部有肉眼無法發現的腐蝕，且事發當天風力較大，導致樹木折斷，被告對該事故無法預見也無法避免，屬不可抗力。
對于被告的答辯意見原告認為，樹木的折斷處早已腐蝕，被告沒有盡到相應義務。原告還表示不同意調解。
法院經審理認為，根據《中華人民共和國侵權責任法》的相關規定，因林木折斷造成他人損害，林木的所有人或者管理人不能證明自己沒有過錯的，應當承擔侵權責任。姜先生駕車正常行駛在事發路段時，路旁樹木倒地致姜先生死亡，符合林木折斷致人損害的侵權行為的構成要件，應推定該林木的所有人和管理人即本案的被告有過錯，應承擔侵權責任。
法院認為，作為林木的所有人和管理人，被告對林木應盡到與其專業水平相符的管理和養護義務，包括發現樹木有枯枝、腐蝕、歪斜等情況，以及及時進行處理等等，但本案中被告提交的證據不足以證明其對事發路段的樹木已經盡到了相應的義務；5、6級風力屬一般自然力，并非臺風等不可抗力，不能構成被告的免責事由，故對被告的答辯意見，法院不予采納。
點評 我國森林法第二十七條規定，國有企業事業單位、機關、團體、部隊營造的林木，由營造單位經營并按照國家規定支配林木收益。農村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有。城鎮居民和職工在自有房屋的庭院內種植的林木，歸個人所有。集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有；承包合同另有規定的，按照承包合同的規定執行。本案中，經人民法院審理，綠化隊被確定為引發事故的樹木的所有人和管理人。
根據我國法律規定，林木的所有人或者管理人應當對林木進行合理的維護，防止林木出現危害他人安全的情形。《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條規定，樹木傾倒、折斷或者果實墜落致人損害的，適用民法通則第一百二十六條的規定，由所有人或者管理人承擔賠償責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外。對于林木折斷造成他人損害，侵權責任法延續了過錯推定的歸責原則，規定因林木折斷造成他人損害，林木的所有人或者管理人不能證明自己沒有過錯的，應當承擔侵權責任。
所有人或者管理人要證明自己沒有過錯，通常要證明其對林木已經盡到了管理、維護的義務。需要說明的是，很多時候，林木的折斷表面上是由于自然原因或者第三人等的原因造成的，但實質上與所有人或者管理人的過錯有關。例如，大風將因蟲害而枯死的大樹刮倒，砸傷了過路的行人。大風和蟲害是導致樹木折斷的因素，但由于蟲害可能是因所有人或者管理人沒有盡到管理、維護的義務造成的，因此，所有人或者管理人不能證明自己沒有過錯的，仍然要承擔侵權責任。
關鍵詞:農村經濟;土地承包經營權;流轉
農業、農村和農民問題歸根結底是土地問題,落實黨的農村政策最根本的是落實土地政策。近年來,北海市隨著農村經濟的發展和小城鎮建設的推進,農村土地承包經營權的流轉日趨活躍。在長期穩定以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制的前提下,建立農村土地承包經營權流轉機制勢在必行,是發展現代農業的客觀要求,它關系到農業的發展、農民的利益和農村的穩定。
一、北海農村土地承包經營權流轉基本情況
(一)基本情況
2009年,北海市農村土地承包經營權流轉的總面積為6.43萬公頃,其中涉及農戶家庭承包土地的流轉面積為1.35萬公頃,占流轉面積的20.99%,涉及農村集體統一經營的土地使用權流轉面積5.08萬公頃,占流轉面積的79.01%。土地流轉涉及農戶為5.52萬戶,占全市農戶總數的22%。
(二)特點
北海市農村集體土地流轉規模的主要特點:一是自發自愿,政府引導;二是土地流轉的形式是零散土地流轉與大規模土地流轉并存;三是流轉的形式以集體或者農戶經營的土地經過協商后出租的形式為主(面積5.84萬公頃,占農村土地流轉土地總面積90.82%);四是流轉的土地以農村集體林地為主,占流轉總面積的74.62%。
(三)主要形式
北海市各級黨委、政府在堅持土地承包權不變的前提下,積極引導農民進行各種形式的土地使用權流轉,主要有六種形式,即轉包、轉讓、出租、互換、入股以及其他形式。這六種形式中,又以出租的形式最為普遍。
1、轉包。這種形式,有兩種做法:一是承包土地的農戶,因外出打工或勞力少或資金少將不能種或不能全部種的土地轉包給承包方種植;二是承包方在承包合同經營約定的時期內,又因別的原因,把土地轉包給第三方經營,原來土地承包關系和土地用途不變。轉包一般經原發包方同意并簽字后生效,也有部分未經原發包方同意就擅自轉包的。這種流轉形式,全市面積3449公頃,占流轉面積的5.36%。
2、轉讓。承包方有穩定的非農職業或有穩定的收入來源的,經發包方同意,可將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶,由該農戶同發包方確立新的承包關系,原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。全市這種形式流轉土地面積1516公頃,占流轉面積的2.36%。
3、出租。村集體或者農戶直接與承包方協商簽訂租賃合同,將土地承包經營權出租。這種流轉形式,全市有面積5.84萬公頃,占流轉面積的90.82%,成為當前全市村集體和農戶土地流轉中最為普遍的一種形式。
4、互換。承包方之間為方便耕種或者各自需要,對屬于同一集體經濟組織的土地的承包經營權進行互換。主要是農戶間為了方便生產,將屬于自己耕種的土地進行互換。全市這種形式流轉土地面積134公頃,占流轉面積的0.21%。
5、入股。承包方與村組集體或農戶協商將土地承包經營權作價入股,以公司加農戶的形式進行股份合作制經營,農民把土地入股給公司,公司出資金、技術等入股,由公司統一規劃和利用,農民以入股土地多少參與經營管理和收益分配。農戶入股土地面積為33公頃,占流轉面積的0.05%。
6、其他形式。以其他形式流轉的面積770公頃,占流轉面積的1.20%。
二、取得的成效
(一)土地流轉促進了農業專業化、集約化經營
通過承包土地的重新組合,把分散的土地、外出打工及從事第二、三產業農戶的土地集中流向種田大戶、經濟能人,發展連片規模生產,促進了全市農業生產商品化、專業化、集約化經營,實現了規模效益。目前,全市有223家市、縣區、鄉鎮級龍頭企業,206個具有一定規模的流通實體、農民專業合作社,輻射帶動30多萬農民發展種植、養殖的規模化生產,拓寬了農民增收的渠道。
(二)土地流轉促進土地資源的合理利用,增加了農民收入
北海流轉的土地以農村集體和農戶的林地、荒山、荒地、荒水、荒灘為主,面積5.90萬公頃,占土地流轉91.73%。主要種植經濟作物,種果造林,把過去的荒山、荒坡、荒灘、荒地及疏殘林變成了生產科研示范基地、農場、果場等,提高了土地的利用率。村組集體和農民不但從中獲取了土地租金,少部分農民還參與公司的勞務,不但學到了新的種養技術,而且得到工資收入。另外,通過收取土地的租金,部分村組增加了對道路、水利、供電等公益事業方面的投入,改善了生產、生活環境。如海城區驛馬鎮驛馬村出租50.67公頃旱坡地給北海市大禹水利經濟開發公司經營,每年可獲租金14萬元(每666.67m2租金180元-200元),勞務費約25萬元(每年請臨時工50人-70人)。這些土地流轉促進了農業結構的調整,資源的優化組合,地盡其力,發展了農村經濟,增加了集體和農民的收入。
(三)土地流轉后,促進了勞動力資源的合理利用
以前,一些種養能手、經濟能人苦于沒有土地進行規模生產,種養技術及經營水平未能得到很好的發揮,土地流轉后,他們大膽承包連片土地開發利用,其聰明才智得到發揮。如銀海區福成鎮寧海村委有土地面積1033公頃,2009年,土地承包經營權流轉面積達133.3公頃,其中進行大棚種植果蔬80公頃,土地流轉涉及農戶400多戶,聘用農民工1000人。另外,很多有一技之長的農民,擺脫了傳統的土地束縛,把承包土地轉讓給他人后,騰出身手到發達地區創業打工。目前,北海市農村勞務輸出累計達10萬人以上。
(四)促進多元化資金對農業的投入
在北海市承包經營農村集體土地資金投入中,既有農戶投入,也有經濟能人投入,還有外資、私有、民營等多種多樣的資金投入方式。如外資企業香港利添公司投資966.4萬美元,租地經營3133公頃柑橘場,合浦縣農業綜合開發公司在星島湖投資3000萬元,承包荒嶺地種植666.67公頃龍眼、荔枝。由于這些資金的投入,加快了農地的利用及效益的提高。
(五)改變生產條件,促進農業生態的良性循環
土地流轉后,承包者把原來的集體山地種樹、種果、種桑、種甘蔗,增加了土地覆蓋率,對水土保持和生態環境起到不可估量的作用。如北海市每年都由一大批西瓜種植專業戶租賃農民的土地種植無籽西瓜(每年租賃不少于2667公頃),他們加大投入,挖深水井和安裝抽水設施,使土地增加了有機質肥力和新增有效灌溉面積,提高了農業的抗風險能力,推進了農業水利化、機械化和信息化的發展,提高了土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率,對農業的持續發展起到積極作用。
三、存在的問題
(一)土地流轉管理機構不健全
1995年,北海鄉鎮級機構改革后撤銷了鄉鎮農村經營管理站,缺少專門的土地承包經營權流轉管理部門,而農戶間承包土地流轉大部分為自行流轉,缺乏組織保障和相應的監管工作機構。
(二)流轉行為不規范
一些鄉村組織利用手中的土地所有權,違背農民意愿,強行反租倒包,集中土地搞開發,有的未經村集體經濟組織審查同意,有的借流轉之名隨意改變土地的農業用途,不遵守法律、法規保護土地資源的合理開發和可持續利用,沒經有關部門批準和承包方同意將承包地用于非農用途,如挖塘、建房等,侵害了農民經營自,損害了農民利益。
(三)流轉合同不規范
土地流轉有的不按規范簽訂合同,合同條款、標的不明確,甚至與現行法規相沖突,如租用土地的時間超過了二輪承包期規定的時間等,絕大部分合同未經土地承包合同管理部門鑒證及備案,部分通過口頭協議的形式進行私下流轉,土地流轉糾紛隱患增多。
(四)流轉機制有待加快建立健全
一是缺乏一套操作性強的流轉規則,如相應的規范操作程序、科學的土地流轉價格體系等;二是缺乏中介組織的服務平臺。農村土地使用權流轉市場化程度較低,缺少中介服務機構,流轉供求信息不暢,為農村土地經營權流轉提供正常的載體缺乏。
四、對策和措施
(一)強化農村經營管理部門行使農地流轉職責的權利
《農村土地承包法》賦予農業行政主管部門和農村經營管理部門維護農民土地承包經營權益、仲裁承包糾紛、指導承包和流轉等重要職責,各級政府要堅決貫徹執行。縣、鄉農村經營管理部門要切實履行職責,要通過學法、牢固樹立依法維護農民權益的思想意識,做到知法、懂法、守法。各級政府要維護農村經營管理部門行使土地流轉的權威,發揮其職能作用。要加強鄉鎮經營管理部門的力量,在人力上要給予保障,以利于工作的順利開展。
(二)進一步培育土地流轉中介機構
在堅持“自愿、有償、依法、規范”土地流轉的原則下,進行“四荒”地的開放經營,以促進“四荒”地“公開、公平、公正”的市場競爭。農村土地流轉涉及面廣,可以通過中介機構接收村組集體或農戶要轉出土地的申請及條件,再通過登記,招標的辦法,使土地有序地流轉出去。
(三)建立“四荒”地流轉的市場機制
在經營形式上,不限于形式,可以通過招標、拍賣、公開協商的形式進行市場競爭。這樣,就有效地克服了農地流轉封閉運作的弊病。應開展對農用地的分等定級和價格評估工作,合理確定各類土地的質量、等級,評估其土地使用權市場價格,為農用地市場流轉雙方的公平交易提供合理參與依據,以促進農用地的競價承包經營。
(四)鼓勵各類工商企業、專業大戶等通過土地流轉方式,帶動農戶發展產業化經營
鼓勵工商企業、科研單位等社會力量通過土地流轉方式,在農業的產前、產后服務和“四荒”資源利用等方面投資開發農業。把農村土地流轉與發展農業規模經營緊密結合起來,積極探索各種形式的規模經營模式。鼓勵種田能手、專業大戶和各類經營主體建立農產品生產基地,開展土地規模經營。結合當地確定的主導產業和特色產業布局及重點龍頭企業發展,引導土地流轉和規模經營向優勢產業和優勢區域集中,提高規模經營效益。
(五)規范和完善土地流轉合同
推進土地流轉、促進農業規模經營工作涉及面廣、政策性強,土地流轉涉及到多方面利益關系,必須健全制度,按規范程序進行,避免隨意性。引導土地流轉期限1年以上的流轉雙方簽訂自治區統一制定的土地流轉合同,依法保護土地流轉雙方的合法權益。積極開展土地流轉合同鑒證,對土地流轉當事人提出的土地流轉合同鑒證申請,要及時予以辦理。加快土地承包和流轉信息化建設,及時登記、變更農戶土地承包和流轉信息,建立健全土地承包和流轉信息化檔案。對以轉包、出租或其他方式流轉的,及時辦理相關備案登記;對以轉讓、互換方式流轉的,及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。
(六)健全糾紛調處機制,及時有效解決流轉糾紛
進一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度,不斷提高工作水平和調處流轉糾紛能力。加強與紀檢監察、司法、等部門的溝通協作,建立起多部門協調解決流轉重大問題的工作聯動機制,并推動包括協商、調解、、仲裁、司法等多渠道調處流轉糾紛的調處機制不斷健全。對于因土地承包經營發生的糾紛,引導當事人協商解決,協商不成的,可以通過鄉村調解,也可以通過仲裁和訴訟解決。
參考文獻:
1、翁麗平.廣西農村土地承包經營權流轉現狀與思考[J].廣西農學報,2010(1).
伴隨著農村集體經濟的快速發展，上村鄉集體資產也大幅增加。截止到2014年12月底，我鄉農村集體資產賬面上共計840萬元。村委會房屋及建筑屋310萬元，集體資金530萬元；還有一部份山林、土地使用權沒有價格入賬，沒登記在賬內。
二、本鄉農村集體資產管理工作存在的主要問題
(一)產權界定困難
不少村干部對農村集體資產清產核資缺乏正確的認識，加上管理制度上的缺位，很多制度難以落實到位。村級干部習慣應付了事，財務數據不實，不能如實反映出農村集體資產情況。產權之間界定不清晰，產權界定組織權威性不足。比如，隨著投資主體多元化，由此形成的集體資產產權往往模糊不清。又如，政府、農民與村集體經濟組織共同投資建設的道路、農田水利、文化設施等集體資產產權也難以界定。這不僅損害了廣大農民的切身利益，也不利于社會主義和諧新農村的構建。
(二)缺乏健全的管理體制
由于農村集體資產尚未形成一套健全的管理機制，責任主體不明確，缺乏健全的資產管理制度，監管微弱，管理混亂。相關財務臺賬不健全，原始憑證不完整，不規范，村委會換屆交接工作不規范。另外，由于農民文化水平不高，并不了解自身擁有的權利與義務，無法對村集體資產實行民主監管。因此，一些法律意識淡溥的村干部，會通過挪用、無償占有、低價轉讓、甚至通過變賣集體資產的方式為個人謀取私利，導致村集體資產大量流失。
(三)管理水平低下
一是村干部的素質偏低，缺乏法制觀念。為了追求個人利益，會出現侵占、損害農村集體資產現象。二是很多村里的報賬員、村監委會主任并非專業出身，也未接受過系統的業務培訓，不能按時向村級會計核算中心和上級管理部門報告資產的增減情況。另外，農村資產管理隊伍穩定性較差，常常是隨著村委會的換屆而發生人員變動。
三、健全管理機制，提高農村集體資產管理水平
(一)高度重視，加強組織領導
首先，必須轉變村干部觀念，讓他們充分認識到農村集體資產對我國農村經濟發展的特殊意義。各級政府要加強組織領導，并成立具有權威性的農村集體資產管理組織，明確其法律地位與法人資格，并配備足夠的工作經費。同時，理順農村集體資產管理組織與村委會間的關系，明確其職能作用，保障其對集體資產的所有權、收益權與處置權。
(二)建章立制，形成健全的管理機制
首先，必須進一步完善農村集體資產財務管理制度，要詳細制定關于收益分配、資產保值、資金融通、土地有償使用、民主管理等制度。其次，要形成健全的臺賬管理制度。在鄉、村建立農村集體資產臺賬。各種資源性集體資產、非經營性集體資產與經營性集體資產一經核實后均應及時登記入賬，從而為集體資產管理工作提供參考依據。再次，要健全相關考核體系，著重加強對資產的凈值考核。同時，要積極鼓勵對資產增值的承包經營行為，可出臺一些激勵措施，吸引承包者。另外，要形成健全的農村集體資產承包合同管理機制，合同內必須注明承包人的相關責任與義務，同時，附上承包末期的相關評估獎懲措施。最后，必須健全農村集體資產評估機構，主要負責對有產權變動的農村集體資產與企業進行評估，切實維護廣大農民群眾的利益。另外，加強農村村務公開管理制度，出臺集體經濟組織成員大會制度，本著“公開、公平、公正”的原則，由村集體經濟組織成員大會或成員代表參與對集體資產的管理。加大監督執法力度，嚴厲打擊相關違法違規行為，包括不履行承包合同、強行侵占、挪用、私分、揮霍集體資產等行為，切實維護農民的根本利益。
(三)加強對農村集體資產的營運管理
首先，要全面清查農村集體資產，并對產權進行界定。對于各類農村集體資產都必須作出一個清晰的界定，防止由于產權不清而引起的矛盾糾紛或法律問題。這也能有效解決集體資產嚴重流失的問題。其次，對村集體擁有的荒山、荒地、荒灘等資源進行產權界定，同時，實行公開競爭方式進行開發利用，由村集體管理集體資產所得資金，禁止任何單位與個人侵占、挪用或平調這些資金。再次，要做好集體資產的保值增值工作，管好用好相關經營性資產，并對資源性資產進行合理開發利用，從而實現農村集體經濟的可持續發展。
(四)建設一支高素質的資產管理隊伍
關鍵詞：耕地拋荒；治理；制度
耕地是人類賴以生存和發展的生命線。我國農村實行家庭聯產承包制度以來，耕地利用和保護得到加強，農業生產獲得了飛躍式發展，農村發生了翻天覆地的變化。但是在工業化和城鎮化加速發展的過程中，鄙視農業生產之風潛滋暗長，農民前赴后繼進城務工，由此出現了耕地大面積拋荒的現象，已引起社會各界的高度重視。
為此，筆者利用暑假回故鄉湖北省陽新縣排市鎮垅口村的時機，開展農村耕地拋荒情況的調查，實地察看拋荒情況，訪問鎮村負責人和農戶，然后咨詢該省農業廳，從中了解到該省紅安縣耕地拋荒的整治典型經驗，獲得了治理耕地拋荒的第一手材料。筆者采用實地調查法和文獻分析法，對農村耕地拋荒的治理和制度完善進行研究。
一、農村拋荒地的現狀和危害
陽新縣地處鄂東南，是國家扶貧開發重點縣。排市鎮垅口村處于丘陵地帶，面臨湖區，小河穿越，交通不便。現有人口1800余人，耕地3500余畝，農業生產條件較差，全靠人工和畜力耕種。該村青壯年基本上外出務工，留下老年人和留守少年兒童，僅耕種門口田，湖區等條件較差田地荒蕪。據村負責人介紹，該村耕地近半拋荒，其原因為耕種不賺錢，大多數村民只求種點口糧，一家人不買糧就行了。
紅安縣也是山區農業大縣和全國扶貧開發工作重點縣，全縣去年戶籍總人口為64萬多人，全縣耕地總面積50.05萬畝，全縣耕地拋荒面積21萬多畝（常年拋荒面積8萬多畝，季節性拋荒面積13萬多畝），占耕地總面積的41.58%，荒山荒灘面積8.75萬畝（其中宜林荒山面積8.73萬畝）。為此，該縣舉行了耕地拋荒整治專項行動，通過大規模的土地拋荒治理，減少季節性拋荒，根除長年拋荒，去年全縣80%以上的拋荒面積得到復耕，今年全面完成土地拋荒整治任務，促進農業和農村經濟又好又快發展。
耕地拋荒之風向全國蔓延。據國土資源部統計，全國每年拋荒的耕地近3000萬畝，約占全國耕地總面積的1.48%。
大量耕地拋荒造成的危害顯而易見：一是直接危及國家的糧食安全。我國人多地少，人均耕地1.48畝，還不到世界平均水平的1/2，卻養活了占全世界20%的人口。我國耕地承載的壓力非常之大，耕地拋荒加速了糧價上漲，提高了城鄉居民的生活成本。國外低價糧油乘虛而入，每年我國不得不花掉大量的外匯進口糧食和食用油，僅2014年進口谷物1951萬噸，大豆7140萬噸，食用植物油650萬噸。二是大量拋荒耕地被改變用途。筆者在排市鎮發現一些村民私自將承包地用作建住宅。還有一些企事業單位趁機圈地，占用拋荒地搞建設，大量水田和旱地被改變了性質和用途。三是耕種能手大量流失，生產后繼無人。農村青壯年以外出打工為生，有知識、有文化優秀青年紛紛跳出農門，造成農村人才短缺，農業無人接班。
二、耕地拋荒的原因分析
近來，我國工業化和城鎮化進程加快，大量農民離鄉別土，進城務工，至去年末全國大陸總人口為136782萬人，其中城鎮常住人口為74916萬人，占總人口比重為54.77%。許多鄉村成為“空心村”，土地荒蕪，農事遇冷。
本人根據調查材料將農村耕地拋荒的原因歸納為以下幾方面。
一是種植成本居高不下，農民種田難養家。近來，農資價格和人工工資上漲較快，但是谷物等價格上漲幅度較小，農民種田收益不大。以農戶自種自管一畝水稻為例，收成好的年景，滿打滿算畝產1200斤稻谷。收購價1.5元/斤，毛收入1800元，除開種子100元、肥料160元、農藥60元、農膜100元、水電費50元，每畝水田收入不過1300余元（自家勞動投入未扣除）。農戶以種植經營5畝水田計算，半年時間收入不過六七千元而已。倘若外出打工，一個勞動力月工資收入3000余元，除去房租300元、生活費800元和交通費100元，半年收入有1萬多元，一家兩口打工收入超2萬多元。農民外出打工遠比在家守著幾畝強。事實上，農民基本上靠外出打工掙錢回家蓋房、娶妻生子，種田根本不能養家，有的農戶干脆舉家外出打工。
二是農業勞動強度大，耕種受人鄙視。在農村種田體力勞動強度大，一家一戶的耕作模式難以進行集約化經營，且受陳舊的觀念影響，大多數青壯年鄙視農業生產勞動，不愿意在家勞作，過貧困的日子。如，排市鎮垅口村土庫組是自然村落，本有110多戶，現在只有近50戶人家在世族地居住，大量人口外出務工，脫離了世代耕種為生的職業。當前，農村留守的是“386199”部隊，農田無力耕種，大量荒蕪。
三是農業生產條件差，造成拋荒。農業是靠“天”的行業，在農業收入較低不受重視的情況下，農田水利設施老化，不能及時修復，未能發揮抗旱防澇的作用。時常受災的耕地，農民視之為“雞肋”，干脆將之拋荒。
四是亂征濫占，造成拋荒。在一些地方違法征地現象比較突出，未經有關部門批準就擅自批地搞項目，結果造成耕地荒蕪。如，陽新縣浮屠鎮華道村7年前未經政府有關部門批準私自與開發商簽訂了《土地出讓協議》，占用耕地32畝建設中央新城。2012年工程完工，開發商發現房子賣不出，資金鏈由此斷裂，便棄城而去，致使土地荒蕪至今，該村農民有地不能種。
五是城鎮化建設造成耕地拋荒。城鎮化進程中，許多農民洗腳上岸，進入城鎮工作，完成了農民向居民的轉化，耕作成為過去時，但是承包地流轉未能及時跟上，造成大面積拋荒。湖北省武漢市黃陂區祁家灣街李橋村與市區毗鄰，5年前實施“遷村騰地”工程，全村絕大多數農戶搬進了新農村還建小區，村民不再為種地為生，拋荒地達到千畝以上，長期無人問津。
三、耕地拋荒的治理與制度完善
大量耕地荒蕪，落后的耕作模式，致使我國糧價虛高，直接危及國家的糧食安全。“猛藥治沉疴”，治理耕地拋荒既要有一時一事的應對措施，還要完善相關的政策，健全制度，以制度保證耕種事業流芳百世。一時一事的應對措施，可以解決一村一組一戶，乃至一塊地的拋荒問題，而最根本的要轉變政策思路，建立健全相關的土地承包、流轉和補貼的制度，推廣新技術，培育新型農民，以制度保障農村耕地在國家糧食安全中的作用。
（一）建立規范的耕地流轉市場
當前，政府提倡耕地流轉，但是離鄉棄地的農民并不能通過正規的渠道對承包的耕地進行適時流轉，外出時承包的耕地不得不拋荒。為此，縣、鄉鎮都因建立規范的農村耕地流轉市場，為有流轉需求的農民提供耕地流轉的場所，將有力地保護流轉雙方的合法權益，使大量拋荒地向種田能手集中，實現農業規模化種植，發展現代農業。湖北省紅安縣整治耕地拋荒措施有力，走在全國前列。事先對土地資源和土地流轉狀況進行調查摸底。各鄉鎮發動土地拋荒整治宣傳功勢，向拋荒農戶下達限期復種通知書，督促其作出耕種或同意流轉書面承諾。對承包經營基本農田的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，將按照《基本農田保護條例》，由原發包單位終止承包合同，收回發包的基本農田。對因外出打工、缺乏勞力而無法耕種、可能拋荒的土地，要運用土地“托管”模式，引導農民委托農民專業合作社實行委托管理、保姆式服務。村委會還可安排村民種植零星拋荒地。在此基礎上，該縣各鄉鎮成立了土地流轉服務中心。土地流轉價格由縣農經局組織相關部門根據土地類型、地力和市場需求進行市場評估，分級分類確定土地流轉指導價，供流轉雙方參考。該縣充分發揮專業種養大戶、家庭農場、農村專業合作社、農業龍頭企業等新的農業生產經營主體在土地拋荒治理中的作用，通過成立紅安縣農民專業合作聯合社，引導土地向新型主體流轉，培育一批新的農業經營主體。
（二）完善農業耕地補貼制度
我國實行良種補貼、種糧農民直接補貼的政策和制度。該制度按照耕地面積直接補貼到戶，耕地補貼制度讓廣大農民得到了實惠，調動了種地農民的積極性。但是該制度存在一個明顯的缺陷，不管種糧與否，都按戶頭和耕地面積發放，一些耕地拋荒多年，但是良種補貼、種糧直接補貼照領不誤。由此造成沒有種糧的農民倒有了“福利”，對真正種糧的農民補貼不夠，補貼制度無形中在種糧農民中產生了惰性心理。因此，應積極改革農業補貼制度，加大對種糧農民的補貼力度，沒有種糧的農民、拋荒的耕地不應補貼，新增的補貼應向種糧大戶、家庭農場等新型經營主體傾斜，實現多種糧多領補貼，不種糧不得補貼，切實讓黨和政府的惠農政策落到實處。
（三）建立承包耕地督察制度
土地承包后，農民有了生產經營自。不可忽視的是，當地政府和村組織往往對發包的土地不聞不問，甚至對耕地被承包戶改為宅基地等改變用途的違法行為，也熟視無睹。對耕地的失察成為耕地管理的“軟肋”。鑒于當前耕地管理的混亂狀況，建議政府應盡快建立耕地督察制度，各級政府農業部門乃至村組織應設立耕地督察機構，定期檢查耕地承包權的落實情況，加大拋荒耕地的檢查力度，對長期拋荒的耕地及時進行登記、清理，幫助拋荒戶做好流轉工作，甚至收回承包權，重新發包給種地的農戶。
（四）加大基本農田水利設施建設，夯實農業基礎
水利是農業生產的命脈。治理耕地拋荒，必須抓好農田水利建設，修復毀損的排灌站和渠道，讓農業淹不了、旱不死，給廣大農民一個放心的種田環境，提高種田的積極性，保證耕地的產出力。
（五）培育新型農民，推廣新技術
農業的發展根本動力在人，解決耕地拋荒的決定性因素在于培育新一代農民。大量農村勞動力轉移到城鎮，為農村集約化經營創造了條件。國家應重視對農民的教育培訓，高等院校涉農專業擴大對農村生源的招生，加強對有志從事農業學生的教育，發揮優勢做好農民的培訓，推廣新品種、新技術、新工藝。國家大力推廣綠色證書制度，培訓有知識、有技術的農民，使大批種田能手扎根農村。與此同時，推行農業機械化，提高農業生產效率，降低勞動強度，提高農業生產的吸引力，促進農業生產向工廠化轉變，為發展現代農業奠定基礎。
治理耕地拋荒是關系國計民生的重要問題，應充分發揮市場配置資源的作用，完善耕地流動的機制，保證耕有其田，田有所耕，徹底杜絕耕地拋荒的不良現象。
參考文獻：
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首先，讓我代表市委、市政府對各位領導來**檢查指導工作表示熱烈歡迎。下面，我簡要匯報一下有關情況。
一、農業情況
（一）秋種工作情況。據統計，今年我市小麥播種面積110多萬畝，超播種計劃6.8萬畝。為搞好今年秋種，我市加強了組織領導，專題召開會議進行部署，市分管領導每天調度“三秋”進展情況，下鄉檢查指導。市農業局組織15名中、高級技術人員組成農業科技講師團，到30個鎮（處）進行技術講課，使農民了解秋種種什么品種、怎樣種、怎樣管，如何獲得高產高效。各鎮（處）農業服務中心也組織類似的活動，組織技術人員進村入戶講課，印發技術資料，開展多種形勢的服務活動。農業機械部門在組織技術人員下鄉檢查維修農業機械的同時，加強了對農機手的培訓，有效地提高土地耕翻、播種質量。糧食部門與農技部門合作，研究今年秋種推廣適合我市種植、適應市場需求的優質、專用小麥品種，實行規模化種植、標準化管理，大力發展定單農業。在此基礎上，我市重點抓了“高產優質糧食示范區”和“**市4萬畝標準糧田”項目建設。 我市高產優質高效糧食示范區，坐落在南部的***、**、**、**、**五處鎮，共涉及246個行政村，人口達22萬。示范區總覆蓋面積58萬畝，其中耕地面積39萬畝，糧田面積32萬畝，小麥種植面積22.5萬畝。在示范區建設上，主要作了四個方面的工作：一是加強組織領導，搞好宣傳發動。為確保示范區開好頭、起好步，我市成立了專門領導小組，由市長任組長，分管市長任副組長，同時成立技術小組，由農業、林業、水利、農機等部門技術人員組成，具體負責示范區建設的組織協調和技術指導；9月26日，我市組織召開了高產優質糧食示范區啟動暨秋種動員會，示范區內五個鎮和所有村莊的支部書記參加了會議，對示范區建設進行了全部部署發動。要求各村廣泛進行宣傳發動，嚴格按照市委、市政府的要求進行耕作。通過檢查情況看，示范區秋種耕作基本達到了市委、市政府統一要求的標準。二是統一供種，實行良種補貼。在示范區內，實行市、鎮兩級統一供種，每畝供種數量5公斤，每公斤種子收農民1.2元，給農民補貼1.4元。所供良種主要有優質專用小麥“濟麥20號”、“濟南17號”和廣適性的“魯麥21號”三個品種，實行一村一種，區域化種植，標準化管理。其中“濟麥20”、“濟南17”兩個品種，全部由糧食部門與各村委會簽定訂單，按高于市場價格的5%收購。三是加強技術指導，搞好服務。從整地、施肥、播種到澆水，我市制訂了一整套技術意見，確保小麥一播全苗。
（二）農產品加工企業情況。近幾年來，我市把培育加工龍頭企業作為推進農業產業化經營的關鍵性措施來抓，通過重點培育、招商引資、嫁接改造、掛大靠大等措施，大力加強農產品加工貯藏企業建設，目前全市農產品加工龍頭企業以發展到377家，初步形成了糧油、果品、辣椒、蔬菜、蠶繭、畜禽加工體系。**植物油公司、**繭絲綢公司、**食品、**葡萄酒等一大批農產品加工企業，不僅規模較大，而且具備了較強的市場競爭力。**植物油有限公司、**葡萄酒有限公司、**食品公司等企業已獲得ISO9001國際質量體系認證，其中***葡萄釀造公司還獲得ISO14OO1國際環保體系認證和“山東省著名商標”，“**”植物油獲得“**市名牌產品”稱號，**食品公司獲得“山東省重點龍頭企業”稱號，**食品廠、**農產公司等農產品加工企業爭取日本、韓國、歐盟、美國等國家地區的質量認證工作也獲得了突破性進展。今年以來，全市共引進農產品加工企業24家，總投資1.48億元，新增加工能力19.6萬噸。目前，全市農產品加工企業的加工能力已達到農產品總量的40%以上。
（三）“兩田制”調整情況。自去年開始，我市在全市范圍內開展了“兩田制”調整工作，目前，全市741個實行“兩田制”的村，有645個完成了調整任務（其中應調整的629個村，因國家重點工程項目占地暫緩調整的16個村），占應調整村莊的87%，尚有96個未完成“兩田制”調整任務，占應調整村莊的13%。一是加強組織領導，層層落實責任。今年以來，市委常委會、市長辦公會多次進行研究，先后召開了近10次專題會議進行調度。各鎮（處）結合實際，找準問題根源，逐一進行分析研究，實行一村一策；對重點村莊安排專人負責、組派得力人員進駐，建立了目標責任制，實行獎金、評先選優與工作績效相掛鉤；市鎮兩級對所有未完成“兩田制”調整任務的村莊派駐了由一名副局級領導帶隊的工作組。二是集思廣益，改進工作方法。為完成土地調整任務，我市打破常規思路，采取各種有效措施，確保了“兩田制”調整工作的開展。對重點村采取了“逐個突破法”，將全體機關干部集中到一個村，重點解決個別農戶起哄鬧事的問題，掃除工作障礙；針對部分種好地、種地多的農戶不愿調地，出面阻攔調地的問題，采取“重點突破”法，通過領導親自出面教育、尋求其社會關系做工作等方法，爭取他們的支持；對村兩委工作對立、派性嚴重、宗族關系復雜等無法統一群眾意見的村，實行了“一分為二”法，將全村的土地總體上劃分開，分別在各派別內進行調整，較好地解決了群眾意見不統一的問題。三是嚴格政策界限，嚴密操作程序。市研究制定了《關于對農村土地承包中幾個常見問題的處理意見》，對增減人口的土地調整、農村土地承包方主體資格（享有土地承包經營權的人員）、已婚婦女的土地承包經營權和機動地、邊角零星地等問題做了明確規定；在操作程序方面，除堅持法律、法規規定的程序外，各鎮（處）加強了操作過程中各種證據的保全。四是全面解決遺留問題，鞏固“兩田制”調整成果。對已完成調整任務但還留有尾巴的部分村，做好對剩余地塊的承包工作。同時，在完善新的土地承包關系的基礎上，狠抓了土地承包合同簽訂和承包經營權證的簽發工作，確保讓農民拿著合同種地，穩定土地承包關系。目前完成調整任務的村90%以上已簽訂了新的土地承包合同，換發了土地承包經營權證。
（四）25度坡退耕還林情況。目前，我市有林地面積110.1萬畝，森林覆蓋率25.6%。9個山區鎮（處）共有低山丘陵面積128.1萬畝，其中四荒面積有8.2萬畝，應退耕還林面積1.1萬畝，已退耕還林0.4萬畝，尚有0.7萬畝需退耕還林（李園1200畝、大田2500畝、舊店3300畝）。我市退耕還林主要采取了承包開發的方式。近幾年，市委、市政府非常重視林業的發展，從03年開始市財政每年拿出200萬元資金用于林業生產的以獎代補資金，對退耕還林、荒山綠化項目進行獎勵和補貼。各鎮（處）也出臺了配套獎勵辦法，鼓勵農民承包荒山，退耕還林。如**鎮**家村、北*東的荒山開發，鎮、村出資修路、拉電，爭取資金用于水庫、壘塘壩等進行基礎設施建設。投資者采取個人承包、聯戶承包、合伙承包等形式進行開發。目前，**等鎮已在25度以上山地退耕還林0.4萬多畝，全部良種化并已全部成林。
據調查，我市尚有荒山、荒地8.2萬畝需綠化，0.7萬畝陡坡山地需退耕還林。計劃05年退耕還林0.5萬畝，06年全部完成退耕還林任務。最近市政府又重新修訂了林業以獎代補實施辦法，對荒山綠化和退耕還林加大了扶持力度，以加快荒山綠化步伐。
二、明年農口部門要突出抓好的亮點工作
（一）全面抓好**萬畝高產優質糧食示范區項目建設。根據**市的統一部署，在今年秋種的基礎上，明年主要抓好農業、水利、林業和農機配套四大工程建設。一是農業工程建設。農業工程建設是高產優質糧食示范區建設的“重頭戲”。自明年開始，由市農業局牽頭，全面開展良種繁育、地力培肥和技術培訓等工程建設。每鎮安排小麥良種繁育田800—1000畝，供示范區內用種；建好鎮種子庫、曬場，配備小麥種子精選機、種子發芽箱等設備；大力推行秸稈還田、增施有機費等技術，培肥地力；完成項目區3萬名農業青壯年勞動力技術培訓任務。二是水利工程建設。按照先急后緩、穩步推進的原則，明年由市水利局牽頭，示范區五鎮具體負責，建設4處攔河閘（壩），開挖平塘2座，發展節水灌溉2萬畝，治理1條河道，新打機井720眼，維修機井700眼，疏挖排水溝500公里，新建橋涵100座和1處氣象自動檢測站等工程。三是路林工程建設。明年由林業局牽頭，示范區五鎮具體負責，對示范區的90條、長450公里的道路進行綠化，共需植樹40萬株。其中蓼蘭區綠化道路23條，230公里，植樹27萬株；崔家集區綠化道路67條，220公里，植樹13萬株。四是農機配套工程。從明年開始，在示范區內著力推廣玉米聯合收獲、秸稈綜合利用以及花生聯合收獲機械，打好玉米聯合收獲機械、花生收獲機械快速發展兩大戰役。在農機補貼上，重點對示范區內群眾購買玉米聯合收獲機械進行補貼。通過配套完善糧田基礎設施、培肥地力、增強抗災防災能力和技術承載能力，實現項目區的糧田基礎條件更好、生態條件更優，使項目區內達到作物良種化、灌溉節水化、農田林網化、農機全程化、道路沙石化、村莊美觀化、生態良性化、農田電網化。小麥和玉米產量提高20%以上，形成區域化、規模化、專業化、標準化糧食高產的生產格局。
（二）搞好“興機富民”工程和新機具的推廣。大力實施以小麥秸稈打捆綜合利用和玉米機械化收獲青貯為主要內容的“興機富民”工程。三夏期間，完成“小麥聯合收獲—秸稈打捆—糧草運送—玉米精播”一條龍作業面積30萬畝；三秋期間，完成“玉米聯合收獲——玉米秸稈青貯運輸——機械深耕——小麥機播”一條龍作業面積30多萬畝，其中玉米秸稈青貯15萬畝以上。通過實施“興機富民”兩大工程，可增加農民收入4000萬元。
（三）搞好九大水利工程建設。一是投資1200萬元，實施萬家、白埠、崔家集、張舍等四鎮二期集中供水工程，解決4鎮317個村22.8萬人的吃水困難問題。二是投資750萬元，實施**同水庫溢洪閘改建提升式溢洪閘工程，徹底解決農田受淹問題。三是投資1200萬元，實施現河綜合治理工程，解決堤防失修、沖刷嚴重、防洪標準低等危及城區安全的問題。四是投資420萬元，實施大澤山水庫上游河道綜合治理工程。解決因近幾年石材加工企業隨意在河道內存放石料和傾倒垃圾而導致河道堵塞、堤防殘缺不全、水流沖刷岸坡等防汛安全隱患。五是投資800萬元，實施**灌區節水改造工程（**水庫引水工程），可擴大和改善灌溉面積1.8萬畝。六是投資1000萬元，實施**灌區續建配套與節水改造六期工程，擴大改善節水面積3.5萬畝。七是投資300萬元，實施節水灌溉示范工程，在**鎮發展節水灌溉面積5000畝，竣工后項目區灌溉水利用率可從現在的55%提高到85%，可增加農民收入204萬元。八、投資80萬元，在**等七座大中型水庫發展大中型水庫移植匙吻鱘、三文魚試驗。養殖面積2.8萬畝，畝產匙吻鱘、三文魚1公斤，總產量2.8萬公斤，年利潤可達88萬元。九、投資120萬元，進行鱸魚魚種大面積生產試驗。項目地點為**市**股份有限公司。實施面積為1000畝，畝產平均規格為100克的鱸魚魚種1000尾，總產鱸魚魚種100萬尾、10萬公斤，年利潤可達80萬元。
發展農村經濟是“三農”工作的第一要務，而農村的穩定則是發展的前提和基礎。當前，我省農村總體上政治穩定，社會安定，治安平穩，但仍然存在一些不穩定因素，其中較突出的是土地糾紛問題。土地糾紛極易引發，導致農民和農民、農民和農場職工、農民和外來投資者之間的暴力沖突，造成經濟損失和人員傷亡，嚴重影響社會穩定。妥善處理農村土地糾紛，維護農村穩定，是搞好“三農”工作的一項重要任務。
我省土地糾紛原因分析
我省農村因土地糾紛引發的原因錯綜復雜，既有客觀因素，也有主觀上的原因；既有歷史遺留的問題，也有現實工作中的不足；既有農民自身法制觀念的淡薄，也有基層組織和干部隊伍建設方面的薄弱。歸納起來，主要有下面幾種成因：
1．土地權屬不清。長期以來，農村體制多變，農民集體土地使用權經常變換，變動后又不能及時調整、界定界線，導致土地權屬爭議不斷，而由于缺乏必要的資料作為憑證，又給土地確權、解決糾紛增加了困難。我省現有荒山荒地資源500多萬畝，海灘涂資源50多萬畝，這些土地資源除極少數在時劃歸集體所有外，都是國有土地，但使用權卻從來沒有明確過。近年來，隨著熱帶高效農業的開發和經濟效益的提高，這些過去無人問津的荒山荒坡和灘涂，變成脫貧致富的重要生產資料，爭奪其使用權的矛盾日趨尖銳，土地糾紛增多在所難免。據統計，我省土地糾紛發生在耕地上的極少，有98％的土地糾紛正是發生在這些坡地、荒地和灘涂地上。
2．土地資源配置不合理。農村集體土地的界定，是解放初期按照當時的農村人口、勞動力、牲畜、農具的數量以及種植面積來確定的，除此之外的土地，大多數劃入國有農、林、牧、漁、鹽場等。土地維持50年不變，但是這50年中農村的人口已經增長了多倍，農村有限的土地資源和迅速增長的人口必然發生嚴重矛盾。一 (歡迎光臨海南新聞網)方面是農村人均占有土地太少，另一方面是個別農場 (海南日報)有土地長期閑置、無人耕種，這引起一些農民心理不平衡和不滿，導致土地糾紛發生。
3．農民依法用地觀念差。一是以祖宗地、祖宗海代替法律權屬，認為世世代代居住的土地，祖祖輩輩的葬墳，就應該是我的土地。不少相鄰村莊之間的土地糾紛就是因為這種錯誤觀念而引發的。二是不執行法院的判決和政府的裁決。據省農墾總局統計，墾區農場近幾年來因土地被占向各級政府申請復議或向法院，法院作出的判決及市縣政府作出的裁決有相當部分執行不了。
4．土地開發不規范留下隱患。有的不申請土地確權登記發證，未確權先發包；有的未經三分之二的村民代表同意就擅自發包；有的不按規定履行報批手續越權審批。二是農村土地在對外發包中，普遍存在“面積過大、時間過長、租金過低”的問題。這些問題在土地價值較低的時候，多數群眾不大關心，隨著土地的大幅度增值，村民就會感覺吃虧太大，要求取消合同、收回土地或提高租金，這樣與開發商之間的矛盾就會爆發。三是土地補償款和解決就業問題沒有兌現，或者分配上存在問題。
5．某些基層組織軟弱無力，少數干部。土地糾紛引發的，有不少與村委會和鄉鎮領導班子的風氣不正、軟弱無力、工作不到位或有關。有些干部明明知道農民占用國有土地理虧，但不批評、不制止、不教育，聽之任之，有的甚至為其撐腰、壯膽，有的甚至帶頭上訪鬧事；有些基層干部沒有群眾觀念，有事不與農民商量，有的甚至與不法開發商相勾結，未經多數農民同意就擅自發包，損害農民的利益；有的基層干部對土地糾紛不聞不問，置之不理，該解決的不及時解決，致使糾紛由小到大，由輕到重，越鬧越大，越鬧越兇；少數干部，暗箱操作，私分承包款，引起群眾不滿。
處理土地糾紛的對策
處理農村土地糾紛，必須以“三個代表”重要思想為指導，以法律法規為準繩，以協調保護各方面的合法利益為出發點，以“既尊重歷史，又考慮現狀”為基本原則，防止局部問題向全局轉化、經濟問題向政治問題轉化、非對抗性問題向對抗性問題轉化，全力維護農村的社會穩定。
1．各級黨委和政府要高度重視解決土地糾紛問題。各級黨委和政府要從貫徹“三個代表”重要思想的高度，充分認識解決農村土地糾紛問題的重要性和緊迫性，把這項工作擺上重要議事日程，采取果斷措施，抽調精兵強將，力爭從根本上徹底解決我省農村土地糾紛問題。為加強對全省農村土地糾紛處理工作的領導，建議成立省“處理農村土地糾紛工作領導小組”，各市縣也成立相應的領導機構，在近期內集中力量，依法處理造成重大影響的惡性土地糾紛案件，特別是那些因為情況復雜而久拖不決的案件。
2．進一步加快土地確權發證工作。土地權屬不清，是造成我省農村土地糾紛的主要原因，因此，確權登記發證工作是徹底解決土地糾紛問題的一項必不可少的基礎工作。省政府已經把農村土地確權列為今年為民辦的12件實事之一。為了完成確權任務，建議組織人員深入各市縣進行督促檢查，促使市縣政府盡快建立健全相關機構，組建專業隊 (歡迎光臨海南新聞網)伍，落實工作責任和經費，進一步加快土地確權工作速度。
3.(歡迎光臨海南日報)．對農村外包土地進行全面清理整頓，切實維護農民合法權益。要對全省農村外包土地進行一次全面清理整頓，使我省農村土地外包走上法制化、規范化軌道。一是對違法發包的合同予以取消或中止后依法收回土地。二是按照既保護開發商的合法權益又兼顧農民的切身利益的原則，對侵犯農民合法權益的條款進行調整。版權所有
4．妥善處理地方農村與國有農場土地糾紛問題。一是對于經調查確認是農村占用農場的土地，原則上應退回農場。如果這些占用的土地已經對外發包，應中止合同，將土地歸還農場或改由農場與外方簽定土地承包合同。二是本著“尊重歷史、面向現實、著眼未來、共同發展”的原則，農場長期未開發的閑置土地，適當調整給確實缺乏土地的農民使用。這樣既能化解矛盾增進團結，又能充分開發土地資源，既維護了社會穩定，又促進了經濟發展。
[關鍵詞]取消農業稅；問題；對策
[作者簡介]李海田(1968―)，男，山東武城人，山東德州學院農學系講師。（山東德州253015）
目前，我國已全面取消農業稅，廣大農民告別了繳納“皇糧國稅”的歷史。這不僅激發和調動了農民的生產積極性，也使鄉村干部從以往向農民催糧催款的繁雜事務中解脫出來，農村黨群、干群關系進一步改善。但隨之也出現了一些新的矛盾和問題，應當引起高度關注，并采取措施切實加以解決，從而進一步促進新農村建設健康發展。
一、免征農業稅政策的效應與作用
免征農業稅政策對解決“三農”問題起到了積極作用，主要體現在三個方面：
(一)增加農民收入，起到了安民作用。長期以來，“三農”問題難以解決的一個重要原因是農民收入增長緩慢。雖然從表面上看稅收絕對數額不高，但對低收入的農民來說，負擔并不算小，導致農民負擔不斷增加。過重的負擔擠占了農民家庭消費，直接影響了農民的生產生活。在農業增收難度加大的情況下，減負也是增收，逐步取消農業稅就是間接增加農民收入。
(二)穩定了糧食生產，確保了糧食安全。免征農業稅政策和糧食補貼、良種補貼、農機具補貼等政策綜合發揮作用后，農民種糧特別是種植優質水稻、大豆、玉米等糧食作物更加有利可圖。農民為減少生產成本，增加收入，把主要精力轉移到種植有補貼資金的糧食作物上來，過去因打工拋荒的土地和用于種植經濟作物、發展養殖業的土地，重新用于種植糧食。在耕地總量不變甚至有所減少的前提下，由于政策帶動了種植項目的調整和農村勞動力布局的調整，增加了糧食作物的種植面積，使糧食產量保持穩定增長的勢頭，增強了糧食自給能力，保證了糧食安全。
(三)緩解了干群矛盾，拉近了農民與政府的距離。長期以來，農村干群關系緊張，主要是由基層干部的收稅、收費行為引起的。由于各級政府層層給農村下指針、定任務、搞包保，為完成任務，鄉村干部使用多種手段向農民收稅收費，成為激化農村干群矛盾的主要因素。免征農業稅和直補農民后，鄉村干部不再向農民收取稅費，使干群緊張關系得到一定緩解，拉近了農民與政府的距離。
但取消農業稅的同時也出現了一些新的矛盾和問題，應當引起高度關注，并采取措施切實加以解決，從而進一步促進新農村建設健康發展。
二、取消農業稅后農村面臨的主要問題
1、農村出現要地熱，土地糾紛增多。隨著取消農業稅及糧食直補、良種補貼等惠農政策的落實，農民種田的效益比以往有所提高，許多原來不要地的農戶現在要地種糧，由此引發一系列土地糾紛，其主要有以下幾種類型：一是減人不減地、增人要增地引發的糾紛。自土地承包到戶以來，減人的土地沒有調減下來，新增人口無耕地現象比較普遍，戶與戶之間土地不均。以往交稅費，種地多則交稅多，缺地農民沒有多大意見。現在不交稅了，土地成了無稅產業，增人沒增地的農戶強烈要求增加承包地。二是村組機動地管理不規范引發的糾紛。在土地承包到戶過程中，為發展村集體經濟，不少村留有機動地。這些機動地有的租賃給了種植大戶，有的承包給了本村農戶，還有的以抵債方式交給債權戶耕種。這些承包戶中有的長期拖欠承包款，導致村組有賬無錢，想辦的公益事業無錢辦，大多數農民強烈要求收回機動地，重新分配到戶，讓農民真正得到實惠。三是外出棄田戶重新要地引發的糾紛。前幾年，因種地收入低，負擔過重，部分農民認為種田不合算，有的舉家外出打工將土地撂荒，有的將承包田硬還村組。但這些田地需承擔稅費，村組干部只好通過做工作，將這些閑置田地轉包給其他無地或少地農戶。取消農業稅及“兩補”惠農政策出臺后，這些農戶紛紛回村要求返還其承包地，而現已耕種的農戶不愿意歸還，村組干部難以出面協調。
2、鄉村組織運轉及興辦公益事業更加困難。取消農業稅后，財政收入渠道變窄，村五保戶供養、優撫金等剛性支出又必須確保，鄉鎮財政收支矛盾加劇。村級經費盡管通過上級轉移支付得到一定彌補，但數額非常有限，難以維持村級正常運轉，村級收支矛盾愈顯突出。此外，大多數村民對參與“一事一議”積極性不高，往往是受益農民愿意辦，不受益農民不愿意辦，興修村組公路、農田水利基本建設、村級衛生防疫保健等公益事業和基礎設施因沒有經費投入而陷入停滯狀態。
3、農村債務化解難度加大。取消農業稅前，由于有農業稅附加，村級還債時尚可以在農業稅附加上勉強做點文章；取消農業稅后，村級失去收入來源，造成債務無法化解。龐大的鄉村債務已成為影響農村穩定的重大隱患。如何防止鄉村債務危機轉化為行政管理危機，行政管理危機誘發鄉鎮政權危機，是各級不得不面對的一個難解課題。
4、以往農業稅費征收遺留問題難解決。稅費改革政策明確規定“暫停向農民催收改革前稅費尾欠”，目前實施的糧食直補政策又明確規定“不準用糧補資金抵扣任何稅費和款項＂，由此產生的負面影響較大。眾所周知，無論是在農村稅費改革前，還是在農村稅費改革后，由于農村稅費征收缺乏強有力的政策依據，征收機關拿不出什么強制措施進行處罰，導致相當一部分農戶長期逃避義務，拖欠農業稅費。實行取消農業稅、暫停征收稅費尾欠的政策后，許多以往積極納稅的農戶認為政策有失公平，老實人吃虧，消極欠稅戶占了便宜。致使許多誠實納稅的農民不愿再盡自己應盡的義務，增大了以后農村工作的難度。
5、鄉鎮干部職能轉換尚未到位。多年來，農村基層干部一直扮演著“收稅者”的角色，不少干部反映自己工作中70％的時間和精力用于收稅費，不管是鎮”四大家＂領導還是一般干部，都有包村任務，而包村的首要任務就是完成農業稅，并且往往把稅收任務指標與干部工資掛鉤。在這種情況下，鄉鎮干部都很忙，有動力也有壓力走村串戶，積極協助財稅部門征收農業稅。在剩余的30％的工作時間里，鄉鎮干部也愿意把精力放在幫助農民抓調整、跑市場，因為只有農民富裕了，干部才容易完成稅收任務。農業稅取消后，無疑使鄉鎮干部70％的工作內容沒有了，有的干部認為“農民全部減負，干部如釋重負”，“農民種田不再納稅，農村工作萬事大吉”，存在茫然失落，消極等待的心理。幫助鄉鎮干部更新知識，掌握為農民服務的本領，應當引起上級部門的高度重視。
三、破解農村新問題的對策
1、理順土地承包關系，妥善解決土地糾紛。針對農村土地承包流轉中出現的新問題，要完善、規范土地二輪延包，依法調解各類土地糾紛。對有書面協議放棄承包土地的農戶，根據《土地承包法》的規定，做好宣傳解釋工作，原則上不分配土地；對委托村組轉包的農戶、新生人口、遷入人員，應享有承包權，若無耕地調劑，可通過村民大會討論同意適當微調，并簽訂承包合同，頒發經營權證，依法保障農民對土地的承包經營權；對長期外出務工農民的承包地，在保障其承包經營權的前提下，引導其以書面協議形式，通過代耕代種、轉包、租賃等方式流轉到人多地少的農戶；對外來經營業主應以協議方式開發集體空地，保障其承包經營權，采取土地使用權入股、有償轉讓等形式，既保護承租者的合法權益，又考慮本村農民的利益，將所得收入用于興辦集體公益事業；對一些已經被長期發包抵債的，依法終止合同，把耕地退還給回鄉要地的農戶；對一些承包原撂荒地種植了林果等多年生作物的，在合同到期前或果樹淘汰前，仍可以由現在的承包戶經營，在種植經營期間，由現在的承包戶向要地的原土地承包者支付適量補償費。
2、完善轉移支付制度，發展農村公益事業。要進一步深化鄉鎮機構改革，按照經濟發展水平、區域布局和財政收入狀況，合理核定機構和人員編制，劃定財政供養范圍，鼓勵超編干部到村任職，積極探索跨村跨組任職的管理模式，精簡過多的鄉鎮、村組干部隊伍。要適應取消農業稅后的新要求，建立規范、穩定的財政轉移支付制度，對村組干部工資、辦公經費、農村五保戶供養、軍屬優撫等重點支出，應足額預算，按時撥付，確保鄉鎮及村級組織正常運轉。要加強財政轉移支付資金的管理，確保專款專用。同時，要引導農民通過“一事一議”的方式，發展農村公益事業。要嚴格區分農民自愿投工投勞改善自己生活、生產條件與加重農民負擔之間的政策界限，對農民直接受益的村組公路、農田水利等基礎設施，在農民自愿、民主協商、依法辦事的前提下，鼓勵農民自力更生，辦好自己受益的事。對大面積受益的重大事情，需要全村農民籌資籌勞的，必須通過“一事一議”，并按籌資籌勞的有關程序報批。對改善公益設施、農民自愿投工投勞的，可通過鄉鎮、村向上爭取，對所需資金給予適當補助。有條件的地方，還可以通過農村能人、利用民間資本建設和管理公益設施，鄉村干部應積極引導和協調。
3、努力探索化債途徑，有效防范債務風險。鄉鎮應組織財政、農經等單位對村組債務進行復查，摸清債務的來源、用途和現狀，分清債務性質，擠掉債務水分，多渠道化解鄉村不良債務。一是清欠還債。對村集體代農戶上交的“三提五統”、農業稅及附加和其它債權，要允許放開口子，清收村組債權還債。二是降息減債。對違反國家規定的高息借貸，按合同期法定利率標準，逐一核定本息，置換統一票據，嚴肅清理無本生息、少本多息、利滾利等違規行為。三是拍賣抵債。要充分運用一些村5％的機動地，通過公開拍賣機動地、荒山、荒灘等集體土地承包權，抵減村組債務。四是調劑降債。由于鄉村債務形成原因復雜，時間較長，數額龐大，僅靠鄉村自身力量難以完全化解，需要上級政府加大鄉村財政轉移支付力度，緩解鄉村償債壓力。對普九義務教育達標、清理農村合作基金會等形成的債務，上級政府應鎖定數額，分年度調劑一定數額資金，幫助基層化解債務。
最近，我們深入有關市縣對全省宜林地資源的拍賣情況進行了調查，基本摸清了我省宜林地資源拍賣工作的現狀，發現了一些制約宜林地開發利用的癥結問題，并結合這些問題提出了我們的初步意見。
一、我省宜林地拍賣與治理的現狀
宜林地主要指適宜植樹造林的荒山、荒地、荒灘，宜林地拍賣是指宜林地所有者將自己所有的宜林地使用權以拍賣的形式轉讓給他人，取得一定出讓金的行為，實質上是一種新的承包經營形式。通過宜林地拍賣把土地資源的使用權和所有權分離，可以充分調動農民群眾和社會各界力量開發治理宜林地資源的積極性。
總結各地宜林地拍賣的形式，主要有以下幾種：
1、單戶公開競爭拍賣。對交通方便、立地條件較好，治理難度較小的宜林地，單戶有能力治理的，采用單戶公開競爭招標拍賣。
2、聯戶購買，股份開發。對宜林地面積較大，分布
相對集中，一家 一戶難以治理的，由農民群眾通過聯戶購買，股份開發，按股分紅。入股的方式包括：資金入股、技術入股、投勞入股、土地入股等形式。入股的股東包括農戶、個體戶、社會團體、企事業單位、政府機關等。
3、均分到戶，拍賣治理。有些地區，為了避免在治理見效后出現紅眼病，將宜林地按立地條件合理搭配，平均劃分到戶，由各戶向集體交納宜林地使用費或按收益分成。這種方式在遷西縣圍山轉治理中普遍存在，由于圍山轉多種植板栗等經濟林木，效益較高，這種方式較受歡迎。
4、改包為賣。為了維持以前形成的承包關系，保持政策的連續性，進一步強化承包雙方的責任與義務，經雙方協商，修改承包合同，合理作價，一次性賣給原承包者。對承包后逾期未治理或治理效果較差的，集體收回，統一作價，公開招標拍賣。
5、面向社會跨地區跨行業拍賣。到目前為止，全省已有366家企事業單位和社會團體購買了宜林地。目前，參與跨行業購買宜林地的主要有：城鎮下崗職工、城市個體工商戶、機關干部、企事業單位在職職工等。團體主要有：廠礦企業、政府機關、賓館飯店等，其購買的目的主要作為本單位的生產開發基地或休閑旅游度假基地。投資達200萬元以上。
目前，農村宜林地的開發項目主要是發展林果業、養殖、旅游業、建立工業原料基地。
二、我省宜林地拍賣的主要做法和存在問題
(一)主要做法
總結我省宜林地拍賣工作，主要做法是：
1、強化組織領導 積極穩妥推進
經過近幾年來的宣傳發動，各地對宜林地拍賣工作較為重視，多數地區把這項工作擺上了議事日程。在調查的縣(市)發現，多數縣的縣委、縣政府都成立了由縣主要領導掛帥，林業、水利、土地等有關部門參加的宜林地拍賣領導小組，有關鄉村建立了拍賣組織，精心組織拍賣工作。曲周縣成立了由主管副書記任組長，主管副縣長任副組長，農工部、土地局、林業局、開發辦等單位主要領導為成員的領導小組。各鄉(鎮)、村也成立了相應組織，具體負責林地使用權拍賣工作的組織。
2、規范拍賣程序 保證公正公開
在宜林地使用權拍賣過程中，各地著重抓了以下幾項工作：一是制訂拍賣方案。在拍賣前對宜林地進行摸底調查，統一規劃。制訂拍賣方案，交群眾代表討論，報鄉和縣有關部門審查。二是合理確定宜林地標底，公開競爭拍賣。由鄉村干部和群眾代表參加組成評估小組，根據宜林地的不同類型、立地條件合理確定標底，張榜公布，公開競爭招標。三是簽訂合同，進行公證。一般作法包括：統一制作合同樣本，規范合同內容，包括四至界限、承包期、治理標準和時間，雙方權利和義務，違約責任等內容。合同簽訂后，進行司法公證，并報有關部門備案。土地和林業部門要及時確權發證。四是搞好拍賣金管理。多數地區的宜林地拍賣金管理較為規范，主要作法是村有鄉管或村有村管，拍賣金主要用于宜林地治理和改善農村的社會公益事業。有的縣將宜林地拍賣金 納入村有鄉管范疇，能夠用活用好。
3、合理確定宜林地拍賣的范圍、面積、期限、價格
各地根據實際情況，對宜林地的范圍進行了嚴格的界定，宜林地主要包括：荒山(約占全省宜林地面積的90%以上)、荒地、荒灘。有些地區對限制拍賣的宜林地也做了規定;宜林地的拍賣期限根據立地條件的不同而有所變化，立地條件較好的宜林地如遷西的圍山轉、平原地區的路、渠、廢耕地拍賣期為30年以下，立地條件一般的宜林地拍賣期為30-50年，立地條件較差的邊遠山地一般確定為50-70年;拍賣面積根據本地宜林地資源存量、購買者的治理能力，宜林地的分布特點及村民的意愿由村委會研究決定，一般控制在10--100畝，購買1000畝以上的大戶主要分布在承德市。關于拍賣價格的確定，一般由村委會組織有關人員，根據宜林地的立地條件等級、交通條件等確定底價。目前，大部分地區還沒有建立宜林地資源資產評估機構。相對而言，遷西縣的做法較為規范，對一般宜林地，由村集體組織有關人員進行現場考察，根據治理難易程度、適合栽植的樹種、預期效益及群眾認可程度等情況確定價格;對拍賣的圍山轉，由村委會委托縣農經部門集體資產評估事務所，根據面積、株數、樹勢及效益等情況，進行資產評估。拍賣三荒和圍山轉須一次交清拍賣金，并逐年按每畝不低于50元交納資源使用費。均包到戶的圍山轉，逐年按每畝50-80元交納資源使用費，競爭承包的，實行逐年繳納承包費(含資源使用費)。
4、不斷完善宜林地拍賣政策
在拍賣后產生效益前的3-5年內，免收土地使用費或承包費;可以，依法適當減免農林特產稅、土地管理費、耕地占有稅、鄉村提留等。(4)宜林地拍賣金主要用于宜林地開發的基礎或配套設施建設，如在宜林地開發區修路、引水、架電等。(5)各類林業工程項目投資、小流域治理或經濟溝建設補助費可直接投資到宜林地購買戶。(6)堅持誰購買、誰治理、誰受益;鼓勵下崗職工開發治理宜林地的。
(二)存在問題
我省宜林地拍賣中也存在一些不容忽視的問題，表現在：
一是宜林地開發治理工作進展不平衡。目前全省宜林地面積仍有3000萬畝，主要分布在山區。盡管我省在拍賣宜林地，促進開發治理上，取得了可喜的成績，但多數地區在治理宜林地上還沒有突破，特別是有些山區縣，大面積宜林地長期得不到開發治理，難以擺脫貧困落后的狀況。
二是拍賣行為不規范。有些地方存在仗權拍賣現象，拍賣缺少透明度;有的地方拍賣宜林地沒有整體方案，沒有統一規劃和長遠打算，拍賣的程序和手續不健全，有的拍賣后沒有簽訂拍賣合同，有的雖然有合同，但合同容很不完善。
三是宜林地資源的價格評估不科學，評估結果不合法。宜林地拍賣價格偏低的現象普遍存在，有的每畝僅1元。有些地區拍賣合同不合理造成集體資產的流失，形成新的分配不公;有些地方拍賣金管理不善，資金不能及時收回，或收回后管理混亂，沒有建立起會計和審計監督機制;有的村干部將宜林地拍賣作為自己以權謀私，發財致富的捷徑。
四是社會化服務體系仍不健全。群眾治理宜林地缺乏技術指導和服務;用于宜林地開發的基礎設施不健全;在群眾投資能力有限的情況下，得不到及時的資金扶持或貸款從而限制了宜林地開發治理的進度;宜林地產品銷路問題沒解決，影響 了開發的資金周轉。特別是資金、勞力、資源、技術、信息等生產要素的合理配置問題。仍是制約宜林地開發的主要問題之一。
五是宜林地開發后的土地流轉機制沒有建立，造成農民投入大量資金用于治理之后，短期內難以見到收益，從而給治理者造成新的經濟危機。
六是有些地方，為了搞形式，不顧群眾意愿，在宜林地拍賣中搞一刀切，將宜林地平均分配給農戶，難以達到宜林地治理的預期效果;有些地方為謀取短期利益，存在重拍賣輕治理的問題。
三、對我省宜林地拍賣工作的幾項建議
為很好地解決上述問題，推動我省宜林地拍賣工作的健康發展，我們提出以下建議：
1、更新觀念，加強領導
實踐證明，通過宜林地拍賣，開拓農村市場，可以形成新的經濟增長點。從調查的情況看，宜林地開發存在著巨大的潛力。遷西縣有4.5萬戶農民投資1800萬元，購買了15萬畝荒山和圍山轉工程的使用權，通過宜林地治理使該縣的板栗產量由83年的700萬斤增加到96年的1500萬斤，全縣417個村靠治理宜林地發展林果實現奔小康，占全縣的53%;圍場縣已經出現了靠宜林地開發脫貧的百萬富戶(按現有資源估價);由此可見，拍賣宜林地，對增加農村投資和消費總需求，確保經濟增長目標的實現，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。因此各級政府和主管部門，要更新觀念換腦筋，加強領導和引導，從政策中找出路，從機制上尋動力，因地制宜，把宜林地開發作為振興本地經濟的突破口，切實抓緊抓好。
2、不斷完善拍賣政策，建立競爭激勵機制。
(1)合理確定拍賣承包期。目前導致宜林地長期得不到治理的主要原因是群眾擔心政策變化。合理確定宜林地拍賣期限，可以消除群眾顧慮，調動他們的積極性，促使其積極投入人力、物力和財力，加快治理步伐，盡快形成經濟、生態和社會效益。
(2)依法合理地給予購買者經營自主權，允許其在合同和法律規定的范圍內自主經營，允許繼承和轉讓土地使用權和治理成果。
(3)在法律和政策允許的范圍內，合理減免一定的費稅。特別是在宜林地治理的初期產生經濟效益之前，減免稅費的政策十分必要。因為，目前農民群眾的經濟實力還很薄弱，治理初期無力負擔應交的稅費，適當減免，可以促使購買者集中精力投資治理宜林地。
(4)林業、水利、農業、土地等相關部門對于涉及宜林地治理的工程項目可以搞一些直接投資入戶的政策。這樣不僅可以激發群眾治理宜林地的熱情，而且能夠加快工程的進度，提高工程的質量。
(5)鼓勵下崗職工及社會力量投資治理宜林地。鼓勵農民、城鎮職工、個體工商戶、企事業單位、社會團體等社會力量投資開發宜林地。在符合國家政策和有關規定，遵守有關合同或協議的前提下，鼓勵他們投資開發治理宜林地，發展林果業。林業部門要積極提供技術、信息服務，積極協助開拓市場。對于當地農民無力開發的宜林地，可以面向社會通過招標、租賃、拍賣、聯營、股份合作等形式轉讓資源經營權或使用權。通過開拓多元化投資渠道，促進社會各方面的資金、技術、勞力、信息、生產資料向宜林地流動。使宜林地開發形成集環境保護、文化旅游、林果產品開發于一體的多元化產業體系。同時，各級政府要轉變觀念，樹立服務意識，建立健全宜林地治理開發的社會化服務體系，積極建立技術、信息、勞務、物資等社會化服務網絡，促使各類生產要素與宜林地資源形成合理配置。
3、加強拍賣管理，規范拍賣行為
針對宜林地拍賣中存在的問題，各地在宜林地拍賣管理中應在以下環節中加以規范：
(1)嚴格界定拍賣范圍。各地要根據本地情況，嚴格界定拍賣范圍，宜林地拍賣應掌握：有林地不賣;有爭議的不賣;按規定經營，合同期不滿的不賣，嚴防借拍賣宜林地之名，破壞森林資源和其它土地資源。
(2)合理確定拍賣價格。為了使拍賣行為納入規范管理，各地有關部門要成立專門的宜林地拍賣評估機構，合理確定拍賣價格，防止集體資產流失。要嚴格拍賣金管理 。各地對拍賣金的使用和管理要加強檢查監督，建立嚴格的會計審計制度，定期檢查拍賣金使用情況。
(3)規范拍賣程序。宜林地拍賣前要搞好宣傳發動，使群眾家喻戶曉，要對拍賣對象和標的張榜公布，拍賣后要及時簽訂拍賣合同，并對合同進行司法公證。
(4)完善拍賣合同。為避免將來出現爭議，各地要制訂統一格式的合同，規范合同內容，合同中對雙方的責權利要充分明確，特別對違約的責任，及違約后的裁定方式要嚴格規定。合同簽訂后，有關各方要簽字蓋章，有關部門要及時備案。
(5)合理確定拍賣面積，適度規模、自愿開發。各地要根據本地的宜林地資源總量、農民的治理要求和經濟承受能力，合理確定承包、購買戶的開發治理規模。要保證既能調動農民群眾治理宜林地的積極性，又能保護集體和本村農民的合法權益。一般掌握：對條件較好，單戶經營干鮮果品等經濟林的，每戶開發治理的面積以30-50畝為宜，聯戶購買股份開發的或有較強經濟實力的個體戶從事宜林地開發的，以50-500畝為宜;對立地條件較差，從事防護林或用材林開發的，單戶以50-200畝為宜;聯戶或大戶及團體以200-XX畝為宜。
(6)及時確權發證。林業、土地等有關部門對已經拍賣的宜林地要及時確權發證，對出現變化的，要及時在林權證或林地使用證上注明。
4、建立土地資源流轉機制，促使宜林地治理形成良性循環。為了使已治理的宜林地資源進入市場流轉，應盡快建立適應我省特點的土地資源流轉法律制度或政策規定，對土地流轉的方式、允許流轉的土地種類和范圍，土地價格的評估，及土地資源的分類標準加以規定。
5、因地制宜 穩步推進。
各地要根據本地的具體情況，因地制宜地推進宜林地的拍賣治理工作，在治理方式上要本著有利于環境保護的原則;有利于促使農民脫貧致富，振興當地經濟的原則;有利于加快宜林地開發治理的原則，可以先治理后拍賣，也可以先拍賣后治理 ，各地可根據實際情況，選擇適于本地的治理方式。針對宜林地治理投資大，治理時間長的特點，結合目前農民群眾經濟實力薄弱的現狀，我們認為聯戶購買股份經營的經營方式很有推廣價值。這種方式，一是增強了購買者的投資治理能力，二是提高了抵抗投資風險的能力，三是提高了購買者治理開發宜林地的積極性和責任感，四是有利于形成規模經濟的形成。
要處理好改革和穩定的關系，在建立新機制的同時，要注意保持政策的連續性和穩定性，堅持以為基礎，對群眾依法或依照合同正常經營管理的宜林地資源要嚴格按合同執行，嚴禁集體強行收回轉讓，防止一刀切，積極穩妥地引導農民轉變經營觀念，加快治理步伐，盡快脫貧致富。
7、正確處理開發與保護的關系
要強化各級林業主管部門的執法、監督、指導職能。完善各項基礎工作，特別是各項規章制度的建設。要正確處理開發與保護的關系，在促進開發的同時，搞好森林資源的保護工作，嚴防借開發之名，亂砍濫伐，破壞森林資源;要引導群眾遵照林業部門的規劃進行治理開發，對明顯不宜開發或開發不合理易造成資源環境破壞的，林業部門有權責令其改變經營方式，屢禁不止的依照有關法律法規的規定嚴肅處理。各級財政審計部門要加強檢查監督，防止對資源轉讓取得的資金流失。對仗權承包或以權謀私的行為要嚴肅處理。
8、加大財政扶持力度，建立森林生態效益補償制度。
[關鍵詞] 農地使用權流轉 農村土地承包經營權 物權性質
一、現行法律制度中對農地使用權流轉的相關規定及其缺陷
我國現行法律中與農地使用權相關的法律規定散見于《土地管理法》、《農業法》、《擔保法》等中。《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第81條正式規定了農村土地承包經營權，并將該權利編排于第五章第一節“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”之中，而通常我們認為該節實際上是對物權制度做出規定。①同時，于2003年3月起施行的《中華人民共和國土地承包經營法》也承認了土地承包權的物權性質。但《農業法》13條中規定“在承包期內，經發包方同意，承包方可以轉讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農業承包合同的權利和義務轉讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的土地、山嶺、荒原、荒地、灘涂、水面享有優先承包權。承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包。”可見我國《農業法》是將承包經營權作為債權保護的，與《民法通則》的規定存在沖突，并且由此導致土地承包經營權人的處分權受到限制，土地承包經營權流轉方式較為單一。《擔保法》第34條第三項、第五項，第37條第二項的規定表明：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權，除了抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押外，其他均不可抵押。簡言之，除“四荒”外，農地使用權不得作為抵押權的標的。
由上述內容可見，現行法律關于我國農地使用權流轉的規定存在以下缺陷：
（一）、就其性質而言，《民法通則》上的物權性質規定原則但是抽象，而《農業法》、《擔保法》中的債權規定是具體的并且有較強的適用性和可操作性。由此，諸法的規定的不一導致了實際運用中的諸多不便。
（二）、土地承包經營權人對農地使用權的處分受到過分限制。因為《農業法》規定，只有在發包方同意的前提下，承包權人才可轉包或轉讓土地承包經營權。
（三）、承包人于承包期內死亡，其繼承人不是以繼承方式取得該承包經營權，而只能以繼續承包方式取得該權利。
（四）、目前法律許可的農地使用權流轉的方式僅限于轉包、轉讓等幾種，流轉方式單一，對于現實生活中常見的出租、入股、抵押等未予以詳細確認和規范，表現出了一定的滯后性。
（五）、對承包地的分割轉讓過于放任，易造成農地在轉讓過程中越分越細，不利農村稀缺資源優化配置，不符合農業現代化、產業化趨勢。
以上缺陷均需在今后我國相關土地立法中予以完善。
二、從法律上完善農地使用權流轉制度的理論基礎與現實意義
（一）、農地使用權流轉具有深刻的理論基礎
1、產權經濟學認為，土地作為農業發展不可或缺的生產要素，不僅是寶貴的自然資源，還是一種資產，具有商品屬性。農地使用權的流轉是市場經濟的內在屬性和基本要求，因為只有流動起來才能實現最優配置，只有進入市場才能產生交換價值。產權若不能流通轉讓，則產權效益實現的交易成本就會提高，同樣土地若不能合理流轉，則土地的配置效率就難以提高。國內外經濟發展的歷史表明：一切稀有資源優化配置的主要途徑是流通轉讓。②
2、根據哲學上的唯物辯證法，穩定是相對的，流轉是絕對的，穩定是流轉的前提，流轉是穩定的存在和實現方式。二者對立統一于土地資源的優化配置當中。
地權的穩定性固然會影響農民對土地的投資，但這種影響并不是最明顯的，而且有時會集中表現為產權的其他方面，例如拿產權證抵押貸款等等。所以，不能夸大地權穩定性對投資的影響。③
3、再者，眾所周知，土地對農村人口有很強的保障功能。但這種功能不光只能通過提供糧食來實現，還應該可以通過土地出租獲取租金或者其它方式來實現。④
（二）、推動和促進農地使用權流轉符合我國的現實需要和發展趨勢。隨著我國農村經濟的發展，第二、三產業的興起，農村城市化的推進，農村剩余勞動力轉移，種地不再是一些農戶的唯一依靠，農戶對土地的依存關系逐漸發生變化。推動農地使用權流轉可以實現物盡其用，避免耕地的閑置浪費。其次，在一些地方，農戶仍按傳統方式經營，效益低下、農業生產率不高，農業收入甚至連年下降，不少農民愿意把承包地租給業主而收取租金，促進了農地向種田能手集中。再者，隨著我國進入WTO后，要提高我國農業競爭力，必須促進規模經營，加快農業產業化，而這需要首先加快農地使用權的流轉，促進土地集中。
由上可見，無論是理論上還是現實需要或者發展趨勢上都客觀要求加快農地使用權的合理流轉。法律作為社會的調節器，應當盡快完善相關規定，避免其滯后性，調整新的社會關系，在明確所有權、穩定承包權、保護收益權、尊重處分權的基礎上，推動農地使用權的流轉。
三、與農地使用權流轉相關的問題的法律制度的改革
農地使用權流轉的法律制度完善問題，實際上具有不系統性，其涉及到許多相關的配套改革。下面將從土地承包經營物權化，賦予農民長期而穩定的承包經營權和完善農村社會保障機制、改革戶籍制度等三個方面來進行具體分析。
（一）土地承包經營權物權化的法律改革是農地使用權流轉的基礎，作為法律上的明晰的物權是土地進入市場的條件。
1、如前所述，土地承包經營權的性質仍未達到統一。本文認為賦予其物權性質的觀點應得到支持。如果土地承包經營權只是一項債權而債權本身進入流轉過程是要受很多限制的，如需發包方同意，制約了流轉關系，為集體土地所有者用行政手段、準行政手段干預留下了余地。承包經營權物權化使得權利人所享有權利的性質、內容、種類具有法定性。并且，作為一種絕對權、支配權，物權人處分其權利無須征得土地所有權人的同意，從而有利于農地使用權的合理流轉。⑤
2 、明確了農村土地承包經營權物權化這一趨勢后，我們需要解決如何實現其物權化的問題。對此，我國學者有許多爭議。如土地使用權說、土地承包經營權說、永佃權說、農地用益權說和耕作權說等，其中爭議較為集中的是“農地使用權說”與“土地承包經營權說”。前一種觀點以梁慧星為代表，梁慧星研究員領導的物權法起草小組于99年10月完成的《中華人民共和國物權法草案》中第四章使用了“農地使用權”這一概念；后一種意見以王利明教授等為代表，其在《中國物權法草案建議稿及說明》中使用了“農村土地承包經營權的概念”。本文較為贊同前一種意見，認為農地使用權應作為土地承包經營權物權化后的適當形式。
首先，基于過去法律規定的不統一以及多數人對土地承包經營權的性質、內容的傳統認識，土地承包經營權物權化后若繼續使用“承包經營權”這一概念，可能會從其名稱上導致對這項權利的性質、內容的誤解。為了避免與債權法上的“承包經營”相混淆，從而使得土地承包經營權物權化這一立法初衷得以實現，故有必要提出“農地使用權”這一概念。第二，農地使用權這一概念的提出是“所有權、承包權、使用權”三權分離的結果。其目的、內容和性質都可以從農地使用權這一概念中得到體現，明確易懂，注重土地的價值，具有科學性。而“土地承包經營權”這一概念，無法清晰表明三權分離的關系。再者，“農地使用權”這一概念的提出，有利于法律體系的完整性與協調性。因為“土地使用權”這一概念早已為先行立法和實務所接受，在這一概念基礎上提出“農地使用權”這個子概念具有合理性。同時與“宅基地使用權”、“國有土地使用權”等概念相互協調，有利于建構我國的法律體系。而“土地承包經營權”則容易導致法律體系的混亂。可見，農地使用權是土地承包經營權物權化的適當形式。物權化后，農戶具有明晰的物權。“農地使用權”作為一種物權，除包括占有、使用、收益權外，還包括了一部分處分權，如轉讓、入股、抵押、出租等，由此也為其流轉提供了可能。
（二）從法律上賦予農戶長期而穩定的農地使用權是農地使用權流轉的保障。
我國《土地承包經營法》規定“承包期限至少30年”。目前，基層干部用行政手段調整承包地頻繁，這樣做的缺點是農民沒有穩定的預期和信心，不敢做長期性投入，不利于提高生產水平；每次調整表面上解決了一些人地矛盾，但又會產生新的不公平；另外，頻繁調整承包地為一些干部提供了謀取私利的機會，加劇了農村社會的不穩定。⑥而且承包期內的經常行政性調整，阻礙了土地使用權流轉制度的發育。道理很清楚：由于承包期內發生人地關系、就業方向上的變化，使農地使用權流轉的條件才開始，但還未等農民自愿、依法、有償開始轉讓，就發生用行政手段調整，就不可能再有農地使用權流轉了。如果土地承包關系是不斷調整的，農地使用權的轉讓就是很不確定的，使人不敢轉入也不敢轉出，流轉機制必然發育不起來。承包期限過短，轉讓權、抵押權等農地使用權的諸多權能也將難以付諸實施。
但這里需要我們注意的是賦予農民長期而穩定的農地使用權與土地權利的流轉并不矛盾。關于這點，本文在前第一部分中關于“穩定”和“流轉”的辨證關系中已做了闡述，此處不再重復。
當然，承包期內不調地是一般情況，在自然災害毀損土地時，經縣級政府批準可以適當調整。堅持“增人不增地、減人不減地”的政策，法律給予起點公平，今后出現人地矛盾，可通過土地流轉、發展二、三產業健全農村救濟制度、建立農村社會保障制度方法予以解決。⑦
（三）完善農村社會保障制度、農村救濟制度、戶籍制度等相關的制度，解決農戶對農地使用權流轉的后顧之憂。
長期的城鄉二元經濟結構，抑制了農村剩余勞動力脫離土地的可能性，現行的戶籍制度、社會救濟制度等對農戶脫離土地進入城市形成障礙。建立和完善農村社會保障制度、改革現行的戶籍制度，賦予農民“遷徙自由權”，實現城鄉的自由流動，城市居民與農村人口的就業平等，社會保障權利平等，才能免除后顧之憂，從而有利于農地使用權的流轉。
可見，農地使用權流轉的法律制度的完善需要以上三個方面相應的配套法律制度改革的支撐和促進，才能形成健全完整的農地使用權流轉制度。
四、我國未來立法中關于農地使用權流轉需要完善之處
（一）流轉的客體應由債權性質的農村土地承包經營權轉變為物權性質的農地使用權。物權模式下，農地使用權的排他性能防止他人濫用征地權，限制基層政權和鄉村干部濫用土地處置權。有效的保護農地使用權人的合法權利；有利于農地使用權的自主流轉。農地使用權的可讓與性有利于農地使用權的流轉機制的建立，使農地使用權作為一項財產在不同主體間合理流動，實現物盡其用。
（二）農地使用權流轉的法律原則“自愿、合法、有償、有序”。
自愿即在農地使用權流轉中，應尊重確保農戶的主體地位，尊重農民意愿，不得強迫、阻礙承包方依法進行的農地使用權流轉，鄉村組織不可，也不可撒手不管，應積極引導、規范、管理。農地使用權物權化后，農戶擁有的農地使用權作為一種支配權、對世權，不受他人非法干預，即使發包方作為土地所有人，也必須尊重農地使用權人依法進行的農地使用權流轉，不得非法進行行政手段、準行政手段的干預。也就是說，自愿原則是由農地使用權的物權性質決定的；合法即農地使用權的流轉必須依法進行，包括主體資格合法、程序合法、內容合法、形式合法；有償即農地使用權流轉中必須注意保護和彌補農戶利益，其進入市場進行依法流轉應當市場經濟的等價有償原則；有序即農地使用權的流轉不可一蹴而就，應堅決杜絕以規模經營的名義，使農民失去土地。流轉應當循序漸進地進行。
（三）農地使用權流轉的形式應由單一化向多樣化發展，具體形式應包括轉讓、出租、抵押、入股等。法律不僅應對現行的農地使用權的流轉方式予以確認規范使之有章可循，并且在未來土地立法中應對農地使用權的流轉形式規定一個彈性條款，使法律具有前瞻性和靈活性。本文將對以下幾種形式進行具體分析。
1、農地使用權的抵押
農地使用權的抵押指在不轉移土地占有的前提下，債務人或第三人將依法享有的農地使用權向債權人提供擔保，承諾若債務人在合同期限屆滿仍不履行債務時，債權人有權將農地使用權拍賣、變賣、折價抵償。我國現行《擔保法》規定：除“四荒地”外，農地使用權不可抵押。這樣的立法目的是考慮到土地承包經營權抵押后，農民萬一不能按期償還貸款，銀行難以處理土地，而且農民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文認為立法的此項規定不妥，立法者的考慮也是值得商榷的，原因如下：
（1）允許農地使用權抵押是土地承包經營權物權化的必然要求，物權法意義上的農地使用權是農地使用權人自主支配標的物并排除他人干涉的權利。內容上不僅包括占有權、使用權、收益權，也包括一定的處分權，而抵押也屬處分權的范疇，承認抵押設定權是賦予農地使用權物權保護的必然結果，也能充分發揮農地使用權作為一種用益物權的價值。（2）允許抵押與保護耕地，保障農戶基本生存條件，以及防范銀行金融風險等立法政策并不矛盾。立法上可以在允許抵押的同時，對抵押的土地的用途加以限制，規定作為抵押物的農地使用權的受讓人不得改變農地的農業用途；對抵押人利益的保護可通過規定在抵押人喪失農地使用權后對該土地享有優先承租權來實現；銀行的金融風險可在技術操作上加以防范。（3）允許農地使用權抵押可以融通農業資金，特別是農業中長期發展資金，解決投資資金不足問題。在發展資金相對匱乏的農村，沒有理由不采取此機制。（4）目前世界上許多國家都普遍建立了農業土地抵押為特征的農地金融制度。如德國的土地抵押合作社、公營的土地銀行和中央土地銀行；日本的勸業銀行、農工銀行及北海道拓植銀行等。對此我國可借鑒參照國外法律制度方面的先進經驗，建立符合我國國情的農地使用權流轉制度。⑨
故，未來的土地立法中應將抵押作為農地使用權的流轉方式之一。
2、農地使用權的入股
農地使用權的入股指農地使用權人將量化為股份的農地使用權用于出資，實行土地股份合作，從而獲得利益。在沿海經濟發達地區推廣此方式，可以解決大量農民在鄉鎮企業工作或外出務工而無力耕種情況，又能把農戶手中的股份集中起來實行規模經營。
3、農地使用權的轉讓
指農地使用權人有權將農地使用權轉移給其他公民、法人、其它組織，轉讓后，轉讓人退出原法律關系，轉讓包括出售、交換、贈予等。
4、農地使用權的繼承
指農地使用權人為公民的，當其在農地使用權期限內死亡的，可由其繼承人以繼承的方式取得農地使用權。
5、農地使用權的出租
農地使用權人可以根據需要將其農地使用權租給其他公民、法人、其他組織使用，并向對方收取租金。租賃權原則上是一種債券，但其物權化的傾向較為明顯。并且，值得一提的是，我國《農業法》中規定的轉包與我們此處所講的農地使用權的出租在實質上是相同的。當農村土地使用權物權化后，轉包在物權法中的解釋只能是出租。
總之未來土地立法中，應規定多樣化的農地使用權的流轉方式，采取彈性規定，以因地制宜，使農地使用權流轉方式能夠適應各地不同的客觀狀況和發展層次。并鼓勵探索創新建立先進的農地使用權流轉方式。
（四）農地使用權流轉的限制條件
農地使用權的流轉必須符合法律，不得違反下列強制性規定：
1、不得改變農業用途，堅持農地農用。
2、農地使用權的轉讓、租賃、繼承等期限不得超過農地使用權的法定最長期限的剩余期限。
3、農地使用權的流轉，應當簽訂書面合同，報集體土地所有權人備案，并到相關部門辦理登記。
關于書面合同，本文認為只要符合合同主體資格合法、當事人意思表示真實一致、合同內容合法、合同形式合法即可發生效力，無須登記才生效。而對于登記的效力問題，目前學者存在較多爭議，主要有“登記生效主義”與“登記對抗主義”說。前者指僅有當事人對農地使用權流轉達成合意，未經法定登記，物權變動不發生任何效力，更不會對抗第三人。后者是指農地使用權流轉的登記僅具有社會公信力，即產生對抗第三人的效果，而非物權變動的必要條件。按照“登記對抗主義”說，當事人對農地使用權流轉意思達成一致時即發生物權變動的效果，只是未經依法登記不能對抗善意第三人。本文認為對于農地使用權流轉登記的效力應視具體情況而定。
（1）對于繼承等原因而取得的農地使用權，應采取“登記對抗主義”。因為繼承屬民事法律行為以外的法律事實，只要繼承這一法律事實發生，主體就取得農地使用權。只是未經登記不得對已經取得的農地使用權處分。我國現行不動產物權登記立法規定非經登記不發生物權變動的效力，這一做法存在不妥。因為根據現行《中華人民共和國繼承法》的規定，繼承人從被繼承人死亡時就取得了遺產權利。故未來土地立法中應規定農地使用權人為公民的，自其死亡時起，其繼承人取得該農地使用權，從而使其與我國《繼承法》的規定相協調。⑩
（2）對于農地使用權的轉讓、抵押、出租、入股等，應采取“登記生效主義”。即非經登記，以上民事法律行為不產生物權變動的效力。原因如下：①如果把農地使用權的流轉這樣一個重大實際問題僅系于當事人的合意，則易產生農地使用權的享有與物的現實支配脫節的弊端。不利于維護交易安全和穩定現實的財產占有關系。登記生效主義則可以克服這一弊端。②“登記對抗主義”說中，當事人雙方達成合意則產生物權變動效果，但非經登記不能對抗第三人，與物權的排他性存在著邏輯上的矛盾。而采取“登記生效主義”能夠避免這一矛盾。③“登記生效主義”的反對者認為，“登記生效主義”中未經登記不產生物權變動效力，則在農地使用權轉讓、抵押、出租、入股中不利于保護受讓人、抵押人、承租人等的利益。本文認為，“登記生效主義”仍然能平衡當事人雙方利益，因為根據前文分析我們已知，農地使用權流轉合同在當事人雙方達成合意后即生效。這時即使未經登記產生物權變動效力，受讓人、抵押人、承租人等人可根據已生效的農地使用權流轉合同，在相對方侵犯自己合法權益時要求其承擔違約責任。可見，“登記生效主義”仍能使雙方利益達到平衡而非片面保護轉讓人、抵押權人、出租人的利益。可見，根據不同登記原因、不同農地使用權流轉方式而采取不同的效力方式較為合理。
4、限制承租人、受讓人等的主體資格。必須對受讓人的投資能力、從事農業生產的技術經驗等進行規范。防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利。
5、限制最低出租、轉包、轉讓的農地面積。如果不對農地流轉面積進行最低限制，會導致農田碎化，不利于農地規模經營和農業產業化的發展趨勢，規范農地流轉最低面限是當今許多國家采用的法律制度，我國也應予以適當參照，對此進行限制。
6、使用權流轉的手段。應禁止用行政、準行政手段進行農地使用權流轉的不合理干預，堅持市場手段，使農地使用權在市場上合法自由流轉。
我國的農業發展現狀和未來發展趨勢都迫切的要求促進農地使用權流轉制度，而現行的相關法律表現出了明顯的不足，成了制約農地使用權流轉的瓶頸。所以，必須改革這種現狀，加快我國農地使用權流轉法律制度的完善。使未來的土地立法能準確、及時、有效地調整、規范我國的農地使用權流轉的現實，讓其有法可依，有章可循。
[參考書目]
1、《制定中國物權法的基本思路》， 社科院課題組，《法學研究》95年第三期。
2、《農業經濟學》，社科院課題組，2001年第10期第94頁。
3、《讓農民自己為土地做主》，馬革非著，《南方周末》2001年11月1日第2版。
4、《論土地承包經營權人的權利和義務》，施曉琳著，《農業經濟學》2001年第9期。
5、《中國物權法草案建議稿及說明》，王利明主編。
6、《論土地承包經營權人的權利和義務》，施曉琳著，《中國農村經濟》（京）2001月5日P60-66，《農業經濟學》2001年第9期。
7、《民法學》，彭萬林主編，中國政法大學出版社1999年8月第二版。
8、《保護農民土地使用權的空間究竟有多大-〈農村土地承包法〉（草案）起草的六個爭議》，柳隨年著。
9、《中國物權法研究》（下），梁慧星主編，法律出版社1998年6月第一版。
注釋：
① 《中國物權法研究》（下），梁慧星主編，法律出版社1998年6月第一版，第705頁。
② 《論土地承包經營權人的權力和義務》，施曉琳著，《農業經濟學》2001年第9期。
③ 《中國農村制度改革與物權法的制訂》，姚洋著。
④ 同上。
⑤ 《中國物權法草案建議稿及說明》，王利明主編，中國法制出版社2001年4月第一版。
⑥《保護農民土地使用權的空間究竟有多大-〈農村土地承包法〉（草案）起草的六個爭議》，柳隨年著。
⑦ 同⑥。⑧ 同⑥。
