時間：2023-05-29 18:19:58
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村民自治條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
指導思想
進一步促進村基層組織建設，增強基層組織計劃生育工作的生命力和凝聚力。同時，激發廣大群眾參與計劃生育工作的積極性，增強群眾計劃生育自我教育、自我管理、自我服務、自我監督、自我約束的參與意識，深化計劃生育綜合改革，從而達到村計劃生育工作民主監管、依法自治，真正提高群眾在計劃生育工作中的主人翁地位，促進村民計劃生育服務與管理工作的落實。
工作目標
全鄉通過計劃生育村民自治工作，要達到村有計劃生育村民自治章程、自治機構、工作制度、管理服務協議、從而達到自治效果；以此營造好新的生育文化氛圍、與村民簽訂好管理服務協議、落實好優質服務措施，充分調動群眾參與計劃生育村自治工作的積極性和自覺性，真正使他們達到知理、知法、知情、知責、知治。
工作要求
進行計劃生育村民自治的村，要按照深化認識，加強領導，科學規劃，明確責任，宣傳發動，制定章程，簽訂協議，具體實施等步驟開展工作。
（一）提高認識，加強領導。
通過人口與計劃生育法律法規和政策的學習，要充分認識到實行村民自治是建設社會主義新農村的需要，是推進依法行政，實現人口與計劃生育工作思路和工作方法兩個轉變的客觀要求，是創新人口與計劃生育工作機制，穩定低生育水平，激發群眾樹立人口與計劃生育主人翁地位，主動參與人口與計劃生育工作的有效途徑。為確保計劃生育村民自治工作的順利開展，鄉、村要相應成立領導機構，做到主要領導親自抓，分管領導具體抓，實行目標管理，嚴格考核。
（二）明確責任，宣傳發動。
要充分運用宣傳工具深入宣傳《人口與計劃生育法》、《省人口與計劃生育條例》，宣傳計劃生育村民自治章程。要使群眾知道計劃生育村民自治章程的內容，積極參與管理本村的計劃生育事務，同時鄉級各單位、部門要積極參與，支持計劃生育村民自治工作，確保此項工作的順利開展。
（三）成立機構，建章立制。
成立村民自治機構和建立村民自治和各項制度是搞好計劃生育村民自治的關鍵。因此，各村要有村人口和計劃生育服務室，有計劃生育協會，有村人口和計劃生育監理會。建立健全八項制度：村黨支部、村委會議事制度、計劃生育服務承諾制度、計劃生育村民政務公開制度、計劃生育民主評議制度、計劃生育民主監督制度、計劃生育民主決策制度、計劃生育經費管理使用制度、計劃生育違約責任追究制度。在建好各項制度的同時，還要建立好八個登記簿：議事登記簿、民主決策登記簿、責任追究登記簿、上門服務登記簿、民主評議登記簿、經費管理使用登記簿、簽訂管理服務協議人員登記簿、計劃生育工作信息收集登記簿。要據實填寫登記，以體現工作的落實。
（四）制定章程，簽訂協議。
計劃生育村民自治章程是群眾實行計劃生育自我管理、自我教育、自我服務的依據，是規范群眾婚育行為的準則。依據法律法規，結合當地實際，廣泛聽取群眾意見，起草制定好計劃生育村民自治章程。要求章程對全體村民具有普遍的約束力，村委會要與村民直接簽訂好計劃生育管理服務協議，明確村民在計劃生育方面的權力、義務和責任及違約處理辦法和獎懲辦法，通過約定義務、履行義務達到遵守章程，實現計劃生育村民自治的目的。
（五）群眾參與，組織實施。
各村民委員會要切實加強領導，充分發揚民主，激發群眾參與村民自治的主動性，通過村民自治，使計劃生育真正達到民主決策、民主監督、民主管理的作用。進而調動廣大黨員、干部、協會理事、會員積極分子的模范帶頭作用，聯系和帶動群眾自覺推行計劃生育自治章程。
為認真貫徹《安徽省人口與計劃生育條例》，落實計劃生育國家指導與群眾自愿相結合的方針，積極推進計劃生育村（居)民自治工作，現就我區計劃生育村（居)民自治提出如下意見：
一、實行計劃生育村（居)民自治的指導思想
計劃生育村（居)民自治是在社居委（村委會）黨支部的指導下，由社居委（村委會）組織實施，計劃生育協會和其他群眾組織積極配合，村（居)民進行自我管理、自我教育、自我服務的計劃生育管理模式。這一管理模式的建立，使鎮政府、街道辦事處與社居委（村委會）的領導、指導關系更多地建立在法律和契約之上，使黨和政府有關人口與計劃生育的政策法規具體轉化為由村（居)民認同并自覺遵守的計劃生育村（居)民自治章程，使計劃生育工作的重心下移到村（居)，實現計劃生育工作“兩個轉變”，使低生育水平更穩定，群眾對計劃生育工作更滿意。
二、實行計劃生育村民自治的基本原則
實行計劃生育村（居)民自治，必須把握以下原則：
1、依法自治的原則：依法制定計劃生育村（居)民自治各項制度和工作措施，確保自治的合法性和嚴肅性。
2、民主管理的原則：育齡群眾是計劃生育的主人，要依法保障其合法權益，發揮其在計劃生育管理事務中的主人翁作用，在依法自治和有利于群眾廣泛參與的前提條件下，實現村（居)民的計劃生育自治。
3、積極穩妥的原則：今年，鎮街應選擇1-2個工作基礎較好的村（居)先行試點，積累經驗，明年起逐步推廣。
三、實行計劃生育村（居)民自治的基本條件
1、村（居)班子堅強有力，村專干素質較高，村民法治意識較強。計劃生育實現了“村（居)為主”，能獨立地開展人口與計劃生育各項工作，完成任務好。
2、對實行計劃生育戶有優惠、傾斜措施，落實較好。
3、村（居）計劃生育協會組織健全，活動經常，群眾要求“自治”的熱情較高，計生協會作用發揮好。
四、開展計劃生育村（居）民自治的基本方法和步驟
1、建立組織：為加強對計劃生育村（居）民自治工作的領導，區成立計劃生育村（居)民自治工作領導小組，負責對此項工作的領導和協調。鎮街也應成立計劃生育村（居)民自治領導小組，并制定方案，明確要求和步驟，加強對此項工作的領導。
2、為積極穩妥的開展計劃生育村（居)民自治工作，區計生委在工作基礎不同類型的鄉鎮選擇試點單位，探索總結工作經驗，用于指導全區此項工作的全面開展，試點單位應高度重視，積極配合。
3、實行村（居)民自治的村委會（社居委）下設計劃生育工作委員會，在村（居)黨支部的領導下，依靠計劃生育協會，具體負責計劃生育村民自治工作。工作委員會設主任1名，副主任和其他成員若干名(可由村（居)級干部兼任)，由村（居)民選舉通過產生。
4、通過多種形式廣泛聽取群眾意見，草擬計劃生育村（居）民自治的方案，表決通過后，向鄉鎮提出要求。
5、制訂《村（居)計劃生育村民自治章程》印發到戶，組織協會會員廣泛征求意見，修改完善。
6、召開村（居）民（代表）大會，審議通過《村（居）計劃生育村民自治章程》。
7、村（居)和其他基層組織在育齡群眾自愿的基礎上，與其簽訂計劃生育合同，明確雙方的權利、義務和責任。
8、圍繞落實和履行《計劃生育村民自治章程》有關條款規定，建立和完善村（居)務公開、監督評議、獎懲等工作制度。
統計數據：全鄉全年出生人口82人，出生率10‰,一孩57人，二孩24人，三孩1人；男孩47人,女孩35人，性別比134：100；計劃內生育78人，計劃生育率95%；死亡人口63人，自然增長率2.2‰；落實手術82例；其中男扎0例，女扎0例，安環30例，皮埋1例，取環38例，取皮埋13例，人流6例(帶環受孕4例)，引產2例，人流引產比小于0.2。綜合避孕率100%，長效措施及時率75%，完成下達任務31例，其它各項指標已基本完成。
（一）、切實加強宣傳教育，為提高人口素質、控制人口數量奠定基礎
1、抓好計劃生育宣傳教育工作是實現計劃生育工作思路和工作方法轉變的前提和保證。為此，我們始終把宣傳教育放在工作的首位，按照鄉黨委、政府和上級業務主管部門的要求，除抓好陣地建設外，重點是抓好平時的宣傳教育工作。我們借助各種會議開展學習宣傳《計劃生育法》、《省人口與計劃生育條例》、《計劃生育技術服務條例》等法律、法規知識50余次。同時利用趕場天通過廣播集中進行宣傳活動4次，發放宣傳資料4450余份，婦女病普查3次，普查率達80%以上，4個村的計生委主任培訓13次，加大對村組干部培訓，全鄉共寫了簡報24期，板報16期。從而使全鄉干部群眾對計劃生育政策有了更好認識。
2、開展好婚育新風進萬家活動，讓計劃生育宣傳品進入千家萬戶，督促指導各文化大院、中心戶開展好活動。其次舉辦婚育新風“五期”教育培訓班，全年共開展婚前、孕產期培訓班2期，參加人員292人次，青春期培訓一期98人。
3、繼續開展深入細致的優生優育、生殖健康、政策法規的宣傳教育。通過生育文化大院、中心戶、婚育學校等陣地，廣泛宣傳計劃生育基礎知識。優生、優育、生殖健康、避孕節育知情選擇等科學知識。讓群眾更深入、更確切地了解這些知識，并正確運用于生活中，提高群眾的生活質量。
4、充分利用桃花節、5.29和7.11等節假日，進村入戶進行計劃生育政策法規的宣傳；到4個煤礦進行《流動人口管理條例》和國家生育政策的宣傳；在務本鄉進行集鎮宣傳中央《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》、《人口與計劃生育條例》、《省人口和計劃生育違法違紀行為責任追究辦法》、《流動人口計劃生育工作條例》。
（二）、認真做好統計工作，為政府決策提供可靠依據
根據上級部門的有關要求，在統計質量上采取相應措施，提高統計質量。一是利用每月2號的月報例會，以會代訓，對計生委主任進行培訓10次，讓他們從思想上認識到統計工作的重要性，同時不斷提高自己的業務水平。二是嚴格規定了統計報表上報的時間，要求做到統計數據準確及時上報，三是對村級上報的數據、臺帳嚴格審查，發現問題當場糾正；四是經常深入村組指導村計生委主任做好《育齡婦女登記冊》和《常住人口登記冊》登記。通過扎實細致的統計數據為黨委、政府決策提供了可靠依據。
（三）、切實抓好“三結合”工作，努力為全鄉人民服務
我鄉的計劃生育“三結合”工作，按照區計生局下達的任務指標，扎實開展工作，經常深入村組、農戶，上門為全鄉人民服務。全鄉全年幫帶戶45戶；聯系戶80戶，實際共落實聯系戶45戶，幫帶戶80戶，完成了區計生局下達的指標，協助區教育局和文體局對我鄉計劃生育三結合的幫扶，為區教育局選定葩地村22戶計劃生育戶為幫扶對象,區文化體育和旅游局選定葩地村20戶為幫扶對象，對葩地村水井灣村道進行幫扶修建設。鄉黨委、政府在總結工作的基礎上，進一步提高認識，建立健全幫扶制度，切實幫助全鄉人民解決生產、生活、生育中的實際問題，使全鄉廣大人民群眾邁上了勤勞致富奔小康的道路。
（四）、進一步強化流動人口計劃生育管理，認真做好清理登記工作
從我鄉的實際情況來看，流入人員較多，外出務工也較多，流動人口計劃生育管理還存在著一些薄弱環節。針對這種情況鄉黨委、政府也十分重視，制定了《關于加強流動人口計劃生育管理的實施意見》，要求各村委會、企業廠礦嚴格按實施意見精神，切實抓好流動人口計劃生育管理工作。一年來計生辦共清理流動人口2次，通過清理流入我鄉外來人口331人，外出務工229人，與村委會簽訂責任書4份，與煤礦簽訂責任書4份、與出租房主簽訂責任書8份，外來流動人口限期督辦通知書35份,督辦率100%，外出流動人口辦證80份，發放250盒，為外來流動人口進行“關懷關愛”活動，免費為流動人口進行計劃生育手術和藥具的發放。集中宣傳流動人口計劃生育管理辦法4次，發宣傳資料2000余份，寫宣傳簡報6期。
（五）、落實計劃生育村民自治工作，切實加強民主監督管理
深入開展計劃生育村民自治工作，全面實行包任務、包經費、與獎懲掛鉤的“兩包一掛”制度，把計劃生育工作任務和責任落到村組，讓廣大群眾積極參與計劃生育民主管理、民主決策和民主監督，讓群眾改變傳統的生育觀念，自覺實行計劃生育，做計劃生育的主人，幾年來計劃生育村民自治在我鄉得到了順利開展，取得了可喜成績，廣大村社干部對計劃生育工作的積極性有了明顯提高。
（六）、開展計劃生育優質服務，爭創計劃生育“雙十佳”、“合格”活動
在計生隊伍中開展優質服務，是黨在新時期對廣大計生干部的迫切要求，是計生工作實現思想和方法轉變的必由之路，也是廣大育齡群眾的迫切需要。為此，今年計生辦在開展爭創計劃生育“雙十佳”、“合格村”活動的同時，把計劃生育優質服務活動有機地結合起來，使兩者在計生工作中同等重要，同時抓起優質服務工作。
（七）、加強避孕藥具管理使用，嚴格財務管理制度
按藥具管理的有關要求，建立、健全避孕藥具明細兩本帳，做好藥具的庫存、發放及隨訪等工作，并與用藥育齡群眾簽好合同書。在財務上，嚴格按財經紀律辦事，管理好計劃生育事業費、社會撫養費和村民自治包干經費，做到了無坐支、挪用現象發生。
（八）、大力加強宣傳力度，開展農村關愛女孩、計劃生育家庭獎勵扶助和特別獎勵扶助的政策落實
按國人口發【】26號文件的通知，在省、市計生委、區計生局的領導下，經過對符合人員進行摸底、登記、審查、復核、再審查、再復核等程序，嚴格把關，不多報、不漏報，經全面審查我鄉今年符合政策人員共計56人（原47人，新增8人，7月補增1人），獎勵金按人均60元/月，全年共發放獎勵金40320元,特別獎勵扶助1人，發放獎勵金1200元。使廣大群眾深深地體會到了“計劃生育民為國分憂，獎勵扶助心為民所系”。
按人口廳發【】23號文件精神，我鄉成立了計劃生育家庭特別扶助制度領導小組，對此項工作進行了大范圍的宣傳，讓符合政策的每一位群眾都能享受此項政策。
今年我鄉考入大學（本科以上）1名，按關愛女孩行動的政策每人獎勵1000元，合計共獎勵1000元。
(九)認真開展出生缺陷干預工作
我鄉的出生缺陷干預工作的重點是與計生服務站為中心，計生辦在進村入戶時對廣大群眾進行出生缺陷的知識宣傳，利用每月交納報告單的時間對村計生委主任和村組干部培訓。
(十)、計生協會工作的開展
我鄉的計生協會有鄉計生協和四個村計生協會，各個計生協會都在認真地進行開展工作。一是充分利用鄉人口學校、計生協會進行“五期”知識教育、普及避孕節育、優生優育、生殖保健知識，增強群眾的自我保健意識。今年組織進行新婚與孕產期集中培訓，取得較好效果。二是為已婚育齡婦女提供一年三次的免費生殖健康普查服務，并且積極邀請區計生局、區指導站為我鄉少數民族提供免費生殖健康普查普治。同時與計生服務站配合，把疾病預防、衛生保健、康復指導、保健教育、計生服務融為一體，為群眾提供優質服務。三是幫助群眾排憂解難。四是開展“生育關懷行動”工作，全面完成了年初的計劃。
(十一)、加強對計劃生育服務站的管理工作，進一步明確工作職責
為了進一步加強對計劃生育服務站的管理，我們對站內工作人員的工作職責作了進一步明確，定期作好工作安排和檢查督促，嚴格考勤制度，使他們端正了服務態度，工作積極主動，業務工作開展正常，較好地完成各項任務。
二、存在的主要問題和困難
（一）、計生宣傳教育工作力度需要加大。應充分利用好中心戶、文化大院、宣傳欄的宣傳作用。
（二）、對村計生委主任的培訓工作有待加強。部分計生委主任對轄區內基本情況掌握不準確，上報數據不實，漏統時有發生。
（三）、離婚再婚和非婚同居及非婚生育等現象較為嚴重，管理較為困難，希望有相關部門的密切配合。
（四）、歷年計劃外生育較多，社會撫養費征收難度大，希望得到黨委、政府和上級主管部門的協助支持。
一、鄉村旅游
鄉村旅游是以村寨集體所有土地之上的自然、人文景觀為對象的親臨審美享驗。現代鄉村旅游中，有游客、村民、政府、旅游服務企業等多方主體介入，對鄉村旅游有著各自的利益訴求，因而使得鄉村旅游具有多方面的特征。
(一)鄉村旅游是以鄉村為旅游目的地的旅游活動
村寨范圍內的村民生產生活活動、土地、建筑、自然資源、生態環境、風俗民情等構成一個獨特的文化現象，成為村寨以外游客的文化審美對象。鄉村旅游得以存在的基礎，在于多元文化的存在，在于審美是人類共通的理性能力和活動。從經濟社會背景上看，鄉村旅游的發生是以城市和農村的二元結構為前提，農村有著不同于城市的經濟基礎。
(二)鄉村旅游是一種類屬于服務業的經濟產業
游客來到鄉村，需要解決食宿等基本生活需求，需要休閑、娛樂、體驗等更高層次的生活需求。基于游客的種種需求，就產生了商品(服務)需求，能最先、就近滿足游客需求的，就只有旅游目的地的村民了。由此，他們多了一條農業以外的營生方式。
(三)鄉村旅游還是一項政府倡導和鼓勵的民族村寨經濟發展戰略
由于鄉村旅游產業的營利性，讓一些寧靜、美麗、自然、淳樸，同時又封閉、落后的民族村寨，看到了發展經濟、脫貧致富的希望，也讓地方政府看到發展經濟、展示政績的新路徑。黔、湘、云、貴、川、渝等西南少數民族地區的地方政府，都不約而同地把鄉村旅游作為一項重要的經濟發展戰略。
(四)鄉村旅游也是一種民族村寨文化保護、傳承和發展的新途徑
文化是多元存在的，多元的文化之間是平等的，多元文化在交流中相互影響和共同發展，這已經是普遍的共識。［1］通過鄉村旅游，展示民族村寨的文化特色，提升自己文化的價值和影響力，增強各自文化的自信心。
(五)鄉村旅游還是一種新型集體經濟
鄉村旅游是發生在村寨集體所有土地之上，是集體所有的土地及其附著物為主要審美對象。集體土地范圍內的森林、植被、建筑，都可以概括地看作“附著物”。村寨集體土地及其附著物，構成鄉村旅游的必備要素和硬件。換言之，鄉村旅游產業的主要生產要素，就是村寨集體土地及其附著物。旅游學者認為，鄉村旅游資源產權不明晰。［2］28－29但是從物權法原理來解釋，鄉村旅游資源的產權應該歸村寨集體所有。基于所有權的權能分離原理，已經有學者將鄉村旅游資源產權分為占有權、使用權、處置權和收益權。在湖南的鄉村旅游開發經營案例中，已經出現了“土地租金”或“山水資源使用費”的提法，即鄉村買斷鄉村旅游資源的經營權所得的收益。［3］40－41鄉村集體所有的土地及其附著物，是鄉村旅游經濟主要的生產要素，理應集體收益，無論在理論上還是實務上已經逐漸成為共識。因此，鄉村旅游是一種新型集體經濟。
二、村民自治的新詮釋
(一)村民自治權的性質
村民自治是《村民委員會組織法》所確立的一項基本的組織原則和社會管理原則。村寨是我國歷史形成、相對固定、數量最多的社區單元。自1988年起施行的《村民委員會組織法(試行)》以來，學者不斷地探討“村民自治權”的命題。關于村民自治權的法律屬性，有三種主張:第一種認為它是自治權利，不是權力;第二種認為它是村莊范圍內的公共管理權力，不是權利;第三種認為它具有權利和權力的雙重屬性。一方面，包括個體性的村民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的自治權利;一方面，包括團體性村民自治組織的權力。村民自治本質屬于國家與社會的分權，村民自治組織和政府組織、行業協會等其他非政府組織一起共同治理社會，辦理村寨公共事務和公益事業，行使著一定的社會事務的公共管理權力。［4］18－19筆者也持第三種觀點。
(二)村民自治權的內容
村民自治權的內容，包括選舉權、決策權、管理權和監督權四大民利，學界對此觀點一致。但是，這種概括是不全面的，不能深入地揭示村民自治權的真實面貌。它應該包括發包權、承包權、收益權、經營權等經濟性權利，有學者歸納為“經濟自治權”，即村民、村集體經濟組織和村民自治組織依法享有的在集體經濟活動中自主經營、自我服務、自負盈虧的權利。［4］20這種歸納和梳理是非常必要的。但是，其隱含的前提是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的農業生產關系，還是農業經濟為主體的農村?換言之，這種對村民自治權的詮釋，不能有力解釋城鄉一體化、產業結構調整背景下的鄉村現實，特別是不能解釋鄉村旅游興起下的村寨現實。筆者對四大民利沒有異議。但是，對“經濟自治權”有新的詮釋，而且這種新的詮釋是基于《村民委員會組織法》(2010)的法條解釋。首先，經濟自治權是指村民委員會不能干涉村民、農戶、村民小組、農戶自愿結成的專業合作社、其他各種形式的合作經濟組織的合法經濟活動的自。《村民委員會組織法》(2010)第八條第三款就規定:“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益”。這里的集體經濟組織，不包括聯戶、合伙，主要指以村、村民小組、比村和村民小組范圍更小的自然村寨的集體共有的土地(山林、水庫等)為主要生產資料的經營性組織，比如集體林場、魚塘等。其次，鄉、鎮人民政府等各級人民政府不能干涉集體經濟組織的依法獨立進行經濟活動的自。《村民委員會組織法》(2010)第五條規定第一款規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”按照政企分開的原則，政府不能干預企業等營利性組織的經濟活動。村民委員會尚且要尊重和支持集體經濟組織的經濟自，自然包括基層政府在內的各級政府也是不能干預集體經濟組織的自主經營的。這既符合類推解釋的原理，又符合體系解釋的原理。再次，“集體經濟組織”曾經是中國20世紀農村普遍存在的經濟現象，依然是《村民委員會組織法》中的法律名詞，在新的歷史條件下需要重新作出界定。集體經濟組織是以生產資料集體所有來界定的。在集體林權制度改革全面深入開展的情況下，像集體林場這樣的農村集體經濟組織極少存在。以集體土地為生產資料的集體經濟組織也大為減少。如果換一種思維方式，土地不僅以生物生產力來創造價值，還可以以土地的外在形態和審美價值來獲取價值。即優美的自然風光、良好的自然生態，也是一種“生產力”，也是可以換來財富的生產資料。從這種意義上，民族村寨作為旅游目的地的鄉村旅游，也是一種集體經濟。貴州省雷山縣郎德上寨的鄉村旅游，就是最佳的例證。最后，經濟自治權是一種有法律邊界的權利。村民委員會行使公共管理權力，必須依照村民委員會組織法、村民自治章程、村規民約和村民會議、村民代表會議的決定、決議。村民、農戶、集體經濟組織、其他合作經濟組織，從事經濟活動，必須遵守國家關于土地、自然資源和生態環境保護方面的法律。《村民委員會組織法》(2010)第八條第二款規定:“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”第十條規定:“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督。”
三、鄉村旅游屬于“村民自治范圍內的事項”
(一)鄉村旅游屬于集體經濟
前文已經從物權法原理的角度論證了，鄉村旅游的必備生產要素是集體所有的土地及其附著物，因而鄉村旅游是一種新型集體經濟。這里從地役權、公民環境使用權的角度，進一步加強論證該命題。⒈鄉村旅游是建立在村民與旅游者之間默示的“環境使用權契約”之上現代私權的發展，已經產生了“公民環境使用權”的理論［5］。公民環境使用權，是指公民依法合理使用其周圍及其他環境資源的權利。具體包括:(1)寧靜權，指公民有不受噪聲、振動污染的權利;(2)日照權，指公民有享受陽光照射不被阻擋的權利;(3)通風權，指公民享受周圍環境有良好的通風條件的權利;(4)眺望權，指公民享有視線不被阻擋的權利;(5)清潔水權，指公民享有飲用清潔、衛生的水的權利等等。當然，關于公民環境使用權的侵權糾紛，在我國還主要發生在人口密集、空間擁擠的大城市，城市居民擁有很強的權利意識。我們要追問的是，在鄉村旅游的的背景下，民族村寨里的村民是否也應該有公民環境使用權呢?權利是平等的，否則只能是特權。因此，民族村寨里的村民也是有公民環境使用權的。貴州省黔東南苗族侗族自治州之所以被稱為“人類疲憊心靈憩息的最后家園”，不就是因為這里的環境生態質量最優嗎?在游客大量進入民族村寨的情況下，勢必影響到村民的寧靜權、清潔水權等。換言之，鄉村旅游是以村民對游客的“干擾容忍”、村民對環境使用權的“適度犧牲”為代價的。從一定意義上，鄉村旅游是建立在村民和游客之間默示的“環境使用權契約”之上的。當然，這種默示契約也有被撕毀的時候，那就是當村民從鄉村旅游所得少于其所犧牲的情形。如2006年湖南吉首德夯苗寨圍堵公路阻止游客進入景區達一個月之久。［3］40因此，鄉村旅游是建立在村寨全體村民的共同意志之上的。⒉鄉村旅游還可以解釋為游客在民族村寨土地上設定的地役權負擔地役權是不動產權利人為了自己的便利而在他人不動產上有償設定的負擔。比如眺望權是一種城市樓房中生活的人群中發生的地役權現象。眺望權是不動產權利人享有的基于自身不動產形成的視野(風景)不受侵害的權利。如果遮擋方能夠和不動產權利人協商一致，由遮擋方給予適當的補償，不動產權利人可以犧牲眺望權。法國民法典和德國民法典都將眺望權規定在地役權中，賦予當事人協商有償取得或放棄眺望權。鄉村旅游中，民族村寨的居民為了滿足游客對少數民族建筑的審美需求，對自己的住房需求做出一定程度的限制。如貴州省雷山縣西江千戶苗寨，曾經建好的磚瓦房，或被迫拆除，或加上木板進行外裝修，“還原”苗族吊腳樓的風格。一些“苗家樂”的建筑，都是磚瓦房的內核，外加吊腳樓的外裝飾，建筑成本倍增。這些可以看作是類似地役權的負擔。當然，這些“負擔”是地方政府規劃統一，并直接要求的，也給予了適當的補助。①但是追根溯源，還是游客的審美需求帶來的負擔，通過行政權力得以實現。民族村寨的村民承諾了對游客審美需求的滿足。因此，從地役權的理念看，鄉村旅游也是建立在民族村寨的全體村民滿足游客審美需求的共同意愿之上。總之，鄉村旅游是建立在民族村寨的集體所有土地及其附著物的要素投入，以及全體村民滿足游客審美享驗需求的共同意愿之上的一種新型集體經濟。
(二)鄉村旅游本身就是民族村寨所提供的公共服務和公益事業
我們常常認為供水、供電、供氣屬于公共服務，文化、教育、衛生屬于公益事業。還認為，非營利性是公共服務和公益事業的顯著特征。其實不然，公共服務強調的是服務對象的普遍性和服務的必須性，公益事業強調的是受益對象的普遍性。鄉村旅游是一種新型集體經濟，它主要是為城市游客提供公共服務，它還是讓全體村民受益的公益事業。鄉村旅游，一方面在為城市游客提供公共服務，另一方面在改善旅游服務基礎設施的同時，也改善村寨的公共服務，逐步實現了公共服務的均等化。比如2011年西江千戶苗寨已經建成貴州省內第一座鄉村污水處理工程，總投資1511.42萬元，全部解決了西江千戶苗寨1288戶農家的污水排放。鄉村旅游，展示民族文化的同時，還促進民族文化的傳承和保護，這本身就是文化建設的內容，而且是寓公益性的文化保護事業于營利性的文化產業之中。因此，鄉村旅游本身屬于群眾性的文化公益事業的范疇，是一種新型的文化公益事業的有效形式。《村民委員會組織法》第二條第二款就規定:“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”辦理村寨的公共事務和公益事業，是村民委員會的首要的法定職責。因此，鄉村旅游是民族村寨的村民委員會分內之事。
四、鄉村旅游的發展需要地方政府的指導、支持和幫助，但是鄉村旅游的主體是村寨自治組織
我們不否認，民族村寨的自治能力是有限度的，開發鄉村旅游的能力是有不足的，因此需要地方政府的指導、支持和幫助。但是這不能動搖鄉村旅游中村寨自治組織的主體地位。這一點《村民委員會組織法》第五條已經有規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。但是，政府主導型的鄉村旅游開發的弊端也是存在的，政府開發鄉村旅游也有其理性的限度。
(一)政府集中財力辦典型的經驗難以推廣
2008年9月26日由政府主導的貴州省第三屆旅游產業發展大會(簡稱旅發大會)、第一屆多彩貴州?中國原生態國際攝影大展、第二屆中國貴州凱里原生態民族文化藝術節(簡稱“一會一展一節”)在西江千戶苗寨隆重召開后，西江千戶苗寨的鄉村旅游業才得以飛躍性的發展。但是，我們也要看到，圍繞著“一會一展一節”，于2008年上半年旅發大會召開之前投入1.8億多元進行大量的項目建設，其中西江主會場的實施項目26個，縣城實施項目6個。［2］28－29而2009年末雷山縣的財政收入不足7000萬元。西江苗寨的旅游開發是舉全省之力，整合省直部門和州縣資金的大手筆，其經驗是不可復制、無法推廣的。
(二)政府主導旅游開發建設也可能帶來鄉村旅游資源的建設性破壞
從西江旅游開發項目建設效果來看，也是有值得商榷的地方。雷山縣政府的自我評價和學界的評價有不一致的地方。“西江的鄉村旅游起步于20世紀90年代初，但因交通基礎設施滯后，規劃空白，投入極少，西江鄉村旅游每年接待游客僅一萬人左右。2008年全省第三屆旅發大會確定在西江召開后，在沒有規劃的情況下，要上什么項目，確定哪些開工建設，都是我們在建設過程中面臨的選擇。從旅發大會實施的26個項目來看，沒有形成建設性破壞，沒有形成原生文化的遺失，關鍵在于西江是按城鎮來建設，按古村落來打造，按鄉村旅游來設計、規劃、建設，得到了專家、游客和老百姓的認同”。因此，雷山縣政府總結認為，“合理定性、科學定位是發展鄉村旅游的前提”。［6］這是雷山縣政府的自我評價，是從經濟效果以外的鄉村旅游資源可持續利用角度的評價。但是，我們也發現學者有不同的評價。“政府為迎接第三屆貴州旅游產業發展大會而修建主會場時，將原本的河邊農田全部占用，還將一部分世代居于此的苗族村民遷移他處。由于在整個設計建設過程中，有關方面沒有充分征詢村委會和當地苗族寨老的意見，致使主會場、回廊以及周邊的11座吊腳樓的風格與老建筑明顯不同。與此同時，一些部門出于建設西江、發展西江的目的，再次大興土木，改造原本風景秀麗的天然河道，造成了難以恢復的破壞;在寨腳修建了平坦、寬敞的水泥公路，使得新增的景觀和建筑與苗寨的民族風味格格不入，完全城市化、公園化，沒有一點苗族元素和色彩”［7］。顯然，官方和學界的評價是不一樣。怎么來看待兩者的差異，如何對“有無建設性破壞”得出客觀的評價呢?這里涉及到鄉村規劃制度、規劃評價的程序正義和實質正義。首先，鄉村建設、旅游規劃是一項專業技術規劃，應該交給具有規劃資質的技術服務機構編制，才能保證其科學性。我們無意否認西江苗寨所開工建設26個項目的科學性，但是尊重專業方能不失嚴謹，減少失誤的可能性。其次，評價鄉村旅游開發建設“有無建設性破壞”，應該交給中立的第三方來評估，方能保證其公正性。既當裁判員，又當運動員，是違背程序正義的。法諺也云:“每個人不能當自己的法官。”最后，規劃制度有一系列體現程序正義的程序規定，可以保證規劃的實體正義和合目的性。一是保證村民的知情權、參與權和表達權的程序規定。比如《村莊和集鎮建設規劃管理條例》(1993)所規定的“村莊規劃必須經過村民委員會探討通過”;《城鄉規劃法》(2008)所規定的“村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意”、“城鄉規劃組織編制機關應當及時公布經依法批準的城鄉規劃”。二是保障專家和村民的參與權、監督權的程序規定。比如《城鄉規劃法》(2008)所規定的“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”三是村民的監督權的程序規定。比如《城鄉規劃法》(2008)所規定的“任何單位和個人都……有權就涉及其利害關系的建設活動是否符合規劃的要求向城鄉規劃主管部門查詢。任何單位和個人都有權……舉報或者控告違反城鄉規劃的行為。城鄉規劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理。”
我鎮屬***市移民大鎮、林業重鎮、旅游名鎮，轄15個村、1個居委會，截止6月底，我鎮總人口12969人，已婚育齡婦女2701人，領取獨生子女數573人，出生人口107人。其中政策內出生98人，符合政策出生率91.6%，落實節育措施90例，其中結扎30例，上環32例，人流引產18例。多年來，我鎮以穩定全鎮低生育水平，統籌解決人口問題為目標，堅持黨政統籌、民主管理、以人為本，推進計生村民自治縱深發展，我鎮屬***市移民大鎮、林業重鎮、旅游名鎮，轄15個村、1個居委會，總人口12724人，已婚育齡婦女2799人。多年來，我鎮以穩定低生育水平，統籌解決人口問題為目標，堅持黨政統籌、民主管理、以人為本，進一步夯實人口計生工作基礎，強化鎮村干部對計劃生育工作的責任意識，充分調動育齡對象主動落實計生政策的積極性。進一步提高全鎮人口計劃生育工作水平，更好地發揮鎮人口計劃生育工作的示范、帶動和輻射作用，推動全鎮人口計劃生育工作再上新臺階，結合**鎮鎮情，現就**鎮計生工作作以如下匯報。
一、切實加強領導，強化隊伍建設
人口計生工作事關經濟社會發展全局，是實現富民強鎮的重要基礎工作。**鎮始終把計劃生育工作納入黨委政府重要議事日程，迅速調整并充實了以黨委書記為組長的計劃生育領導小組，定期召開專題會議研究部署計劃生育工作，并將計劃生育目標任務分解到戶、落實到人。
（一）進一步健全領導包干責任制。建立落實鎮干部包村、村組干部包組（戶）制度和黨政主要領導、分管領導聯系人口和計劃生育工作后進村制度。每年協調解決2至3個具體實際問題，檢查、督促計劃生育工作任務完成情況，促進后進村計劃生育工作有效轉化。村干部直系親屬不按時“三查一治”和落實長效節育措施，停發績效工資，直到落實到位，如出現違法生育，取消該村干部個人的績效工資。
（二）進一步強化計劃生育綜合治理。各人口計生綜合治理單位要在鎮黨委、政府的統一領導下，按照與鎮黨委、政府所簽訂責任狀的要求，認真履行落實好管理職責，積極主動配合、齊抓共管，采取法律、教育、經濟、行政等措施綜合治理人口與計劃生育問題。派出所、工商、衛生、財政、移民、學校、國土所、林管站、安監站等綜合治理單位，在辦理新生嬰兒上戶、合醫補償和接生待產、嬰幼兒預防接種、工商營業執照辦理、新生入學、林業、國土審批等業務時，都要及時與計生辦銜接，主動協助督促計生對象履行計生義務，切實把人口計生綜治部門辦事聯審把關制度執行到位，形成資源整合、政策融合、行動配合的計生工作格局。各部門要從人、財、物等方面保障人口和計劃生育工作需要，安排足夠的人口計生事業經費。
（三）進一步加強計生隊伍建設。計生辦配有工作人員四名：一名公務員行政編制，三名全額事業編制，優先配備了辦公室設備，基本實現了信息化辦公。加大了對村級計生專干的管理力度，提高計生隊伍整體素質。堅持每月例會制，通過例會加強對計生工作人員的業務培訓，使每名計生工作人員做到業務熟、能力強、不掉隊，相互交流學習，提高村級專干的綜合素質。
（四）進一步加強村民自治。完善村黨支部、村（居）民委員會、村計劃生育協會組織相結合的管理服務體系，建立和落實計劃生育村民自治章程、村規民約和村務公開制度，利用村計劃生育服務室、人口學校等陣地開展宣傳《中華人民共和國計劃生育法》和《湖南省人口與計劃生育條例》等法律法規。村黨支部、村民委員會要依法擔負起行政村計劃生育工作職責，認真領會相關法律法規精神，落實好“農村集體經濟組織分配集體經濟收益、征地補償費時，對獨生子女家庭增加1人份額”規定，讓村民感受到計生政策的陽關雨露，群眾自治率達95%，群眾滿意度達98%。
二、夯實工作基礎，打造誠信計生
（一）堅持“三個”結合，嚴格落實計劃生育措施。堅持依法行政、思想政治教育與利益導向相結合，堅持集中服務與經常性工作相結合，堅持優質服務、綜合治理、專項行動與村民自治相結合，強化落實一孩上環、二孩結扎的節育措施和意外妊娠對象的人流、引產等補救措施，做到底子清，情況明，該上環的堅決上環，該結扎的堅決結扎，該流引產的堅決流引產，特別是狠抓“兩女戶”結扎、有意規避結扎措施戶追查和流引產措施的落實，切實提高長效節育措施落實率，對對象實行實名銷號制，消除違法生育隱患。
（二）堅持實事求是原則，報實統計數據，提高統計質量。嚴肅查處弄虛作假行為，著力打造“誠信計生”。各村要對每月的計生信息做到底子清、情況明，特別是出生人口、節育措施落實、流動人口管理、社會撫養費征收等數據要真實、準確，實事求是的上報到鎮計生辦，鎮計生辦不定期的進行明查暗訪，并將統計質量與年度目標管理責任制考核掛鉤。
（三）繼續加大計生行政執法力度。加強住院分娩登記管理和妊娠14周以上B超檢查身份登記工作，嚴格規范操作程序，確保出生信息統計的及時性、準確性。要進一步加大對違法生育對象的執行力度，對歷年違法生育對象社會撫養費征收面達100%，征收到位率達到75%。對那些阻礙計生執法行為和拒不繳納社會撫養費的違法對象，要進行嚴肅查處，依法向市計生執法大隊、市人民法院申請強制執行，提高社會撫養費征收到位兌現率。鎮紀檢、政法部門要依法從嚴從快查處破壞、阻礙、干擾人口計生工作執行公務的案件，做到查處一起，警示一方，教育一片，營造良好的執法環境。
全縣春季計劃生育集中整治活動動員大會以后，我們蘭陵鎮組織廣大黨員干部認真學習貫徹會議精神，結合蘭陵實際，制定了今年全鎮計劃生育工作的指導思想：以黨的十六大四中全會精神和“三個代表”重要思想為指導，以建立和完善“依法管理、村民自治、優質服務、政策推動、綜合治理”的工作機制為核心，大力提高出生人口素質，不斷轉變育齡群眾生育觀念，著力解決計劃外懷孕問題，徹底扭轉我鎮計劃生育工作的被動局面，確保圓滿完成縣委、縣政府下達的各項責任目標。
主要任務目標是：人口出生率、自然增長率分別控制在‰和‰以內，計劃生育率、避孕節育率分別控制在%以上，晚婚、晚育率分別控制在%、%以上。圍繞上述任務目標，我們著重抓好以下幾個方面的工作：一、正確分析形勢，統一思想，進一步增強抓緊抓好計劃生育工作的信心與決心。我們蘭陵鎮作為人口大鎮，計劃生育所面臨的形勢與全縣是一樣嚴峻的，壓力甚至要高于全縣的平均水平。為此，全縣春季計劃生育集中活動動員大會以后，我們立即召開三家領導成員、全體脫產干部、工作區書記、村職干部、計劃生育專職干部參加的動員大會，進行總動員、總部署，認真分析全鎮計劃生育面臨的嚴峻形勢，查找全鎮計劃生育工作被動的主要原因和存在的突出問題，動員廣大黨員干部進一步統一思想，提高認識，樹立抓好當前計劃生育工作的信心和決心。
五是加強基層基礎工作。我們實行工作重心下移和強根固本戰略，切實調動村級領導干部抓好計劃生育工作的積極性，大力推行計劃生育村民自治，重點加強班子、隊伍、陣地、制度四項建設，真正做到“有人管事、有錢辦事、有章理事”，抓住整治活動的契機，重點抓好培訓和規范管理，努力提高整體素質和工作能力。六是堅持依法行政，推動計劃生育集中活動向縱深發展。從三家成員到村干部都認真學習、宣傳、貫徹《人口與計劃生育法》和《山東省人口與計劃生育條例》，切實把各級干部和管理、服務行為和廣大群眾的生育行為統一到國家法律法規上來，嚴格按照法律程序解決計劃生育工作中的矛盾和問題，把計劃生育管理和服務全面納入法制化軌道。
在今后的計劃生育集中活動中，我們將進一步統一思想，振奮精神，加強領導，強化措施，集中時間，集中力量，不惜一切代價，背水一戰，把工作措施落實到位，堅決完成縣委、縣政府下達的各項工作目標任務，為全鎮經濟建設創造良好的人口環境，促進人口與經濟、社會的協調發展，努力開創全鎮人口與計劃生育工作的新局面。
作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國現行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實施條例》第2條分別作了規定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區別。學界對“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認為征收集體土地的所有權為“土地征收”，征收集體土地的使用權的稱為“土地征用”；也有人認為征收不只是針對土地的所有權，使用權也可以征收。筆者同意學界第一種觀點對二者所作的區別界定，原因有三：其一，征收與沒收的關系，征收與沒收都是基于國家法令而實現的，都帶有強制性，且這一強制性的結果都使原權利人喪失土地權利，但沒收常都有制裁（懲罰）性，常表現為國家無償取得權利，而征收沒有制裁性，且征收是基于國家為了公共利益的需要而為之，國家基于征收行為往往要給原土地權利人以一定的經濟補償；其次，征收與征用的關系。雖然征收與征用也都是基于國家法令而實現的，且國家往往都要給予原土地權利人以一定的經濟補償，但征用帶有征來使用的意思，有點象土地使用權轉讓，但該轉讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國家法令，國家在征用之初就明確了原權利人喪失土地權利（即國家使用原土地權利人土地的）期限，而征收常不作期限規定；最后，我國現行《憲法》、《土地管理法》及其實施條例和有關法律法
規規定的關于集體土地的征用，實際上指的就是征收，立法上對二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權人的利益，為與現行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。
二、當前農村集體土地征收的現狀和存在的問題
（一）農村集體土地征收的現狀
近年來，隨著我國經濟的持續快速發展和西部大開發戰略的實施，農村的城鎮化建設步伐加快，開發區熱、旅游開發熱和房地產熱等紛紛興起，農村（尤其是城鄉結合部的農村）的土地越來越多地被征用，有的甚至是整個村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說有相當一部分被征土地并未實現其被征時的目的，至少沒有被合理利用。現實中，圈地濫征和征而不用現象普遍存在。因為有些商家意識到了土地市場的升值潛力之大，利用開發各種園區之名為變相圈地之實，進行假投資真炒作。據有關資料統計，我國全國開發區規劃總面積已達3.5萬平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農村的土地更具有雙重性質，它不光是生產資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農民的生存田越少，加之違法用地和浪費上地資源現象嚴重，因征用土地引發的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農民問題，就會給社會穩定帶來隱患，近年來涌現的農村集體土地征收補償費分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。
（二）農村集體土地征收存在的問題
通過以上農村土地被征用過程中表露的現象，不難看出其存在以下問題：
1、有關土地執法不嚴。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規定“……嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，第31條1款規定“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”，同時該法第43條1款又規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”，同時該法第43條2款又規定“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”，據此，有些地方政府在土地執法中，受眼前利益驅動，不惜損害農民的切身利益，鉆法律空子，先以低價的農用土地補償金從農民手中征來地，變成建設用地后再以高過補償金數倍的價格將建設用地使用權轉讓給工商業，從而獲取高差額，在這個過程中，農民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補償而變為“流民”。
2、有關土地征用的條件限制不嚴。農民集體土地征收是國家強制剝奪農民集體所有的土地權利的行為，直接關系到農民的切身利益，雖現行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對何為“公共利益”的內涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，比如商業用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業目的，而這種商業利用被解釋為搞國家經濟建設，結論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規定的寬范性往往使公共目的和商業目的混同，給濫用土地征用權大開綠燈。
3、征地費用補償標準不合理。我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農民進行補償，既是世界通例也體現了國家公共利益與土地所有者的“生產利益”、“財產利益”在矛盾中的必要協調，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規定，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍，這明顯帶有計劃經濟的特征，以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農用地轉為非農用地的土地價值的升值潛力，該標準顯然偏低，而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農民的權益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權威的樹立。
4、征地費用分配混亂，矛盾迭出。征地補償費標準偏低，使本已非常有限的補償費用成為農民爭奪的目標，每個人都想爭得更多的補償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權利而剝奪他人的利益享有成為農民集體土地征用補償費分配糾紛案件劇增的主要原因。對于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權、享有多大分配權，因無明確的法律依據，在實踐中各地各村依《村民委員會組織法》在行使自治權中處理的結果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權，也有少數就給予分配權，但該分配權較同村組其他成員要小的多等等，于是沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對該類案件因缺乏法律依據，在處理上隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致越級上訪或群體上訪事件增多。
三、農村集體土地征收補償費分配糾紛存在的原因與對策從涌至法院的農村集體土地征收補償費分配糾紛案件來看，糾紛產生的原因在于對誰應該分配、應該如何分配不明確，即誰具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對此，應從以下方面考慮解決：
（一）村民資格的界定問題
在認定集體成員資格的標準上學界主要有三種主張：登記主義、事實主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標準；事實主義主張以是否實際在本村組長期生活為標準來確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長期居住的事實狀態為例外來確
定成員資格，我認為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認定成員資格應當堅持以公平為出發點，以戶籍審查為原則，以長期生活且能盡到其他村民相同義務為例外，相互結合，共同來確定。任何一個方面都不能作為認定為成員資格的標準，戶籍在本村組不能就認定其具有本村組集體成員資格，但如原
始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。
①在外村組長期從事工商業的村民其集體成員資格的認定。戶籍是證明一個公民自身情況的最直接、最基本依據，由它作為成員資格認定的標準之一無疑是非常必要的，也是首先應當考慮的。但是現實中有相當一部分村民在保留戶籍的基礎上長期在城里或其他村鎮從事工商業，那么如果說該村民因長期不在本村組生活而否認其具有本村組集體成員資格，則過于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長期在外從事工商業，但其能夠在在外期間堅持履行本村組其他成員相同義務的，或該村民戶籍雖在本村組且長期在外村組從事工商業，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務且該外村組并未拒絕其履行的，亦應認定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經過五年且連年未履行本村組其他村民相同義務的應認定為其不具有本村組集體成員資格（國家強制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）
②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認定。嫁出姑娘在出嫁的同時帶走戶籍的，應認定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時帶走戶籍，亦應作此認定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應與事實相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時帶入該外村組的，應認定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時應將其在婚姻存續期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當返還，必要時可以其應得的夫妻共同財產份額或個人財產抵償（這主要是防止以結婚為手段而達到其他目的）。
③獨女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認定同“②”。
④有兒有女戶要求招婿，理由正當且符合老有所養精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認定同“②”。
⑤被收養子女的成員資格問題。無子女戶依照《收養法》收養子女的，其子女的成員資格從收養成立之日起生效，收養成立后又解除收養關系的，從收養關系解除之日起被收養人喪失集體成員資格，但如果被收養人對造成解除收養關系負主要責任的，應返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養人對解除收養關系負主要責任的不返還（這主要是防止借被收養之名而達到自己的其他目的）。
⑥農業戶口的大中專在校生的資格認定問題。農業戶口的大中專在校生在在校期間至就業之前，應具有原戶籍所在地村組的成員資格。
⑦在役農業戶口義務兵的資格認定問題，應認定為其具有集體成員資格，但已轉志愿兵的，從轉志愿兵之日起喪失該資格。
⑧因違反計生政策而超生的子女的資格認。定問題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當事人訴至法院的，法院應不予受理，已經受理的應當裁定駁回，由其所在村委會行使自治權，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計生政策而通過其他途徑取得了戶籍登記，法院應認定其具有
該村組村民資格，但該村委會通過行政訴訟使公安機關撤銷了該戶籍登記的除外）。
⑨因歷史原因落實政策后按照離退休人員對待的、正常離退休人員和因其他原因將戶籍遷回原籍的人員，要求享有分配權的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。
⑩農業戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問題，依村民自治原則確定。
（二）處理糾紛的對策
我們知道“村民”是個法律概念，“農民”則是對職業的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論。《村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，由民主選舉產生，實行民主決策、民主管理和民主監督，因此在處理這類糾紛中要
充分尊重村民的自治權，但同時也不能剝奪公民的財產權，要處理好二者的關系。因為村民的自治權并不能對抗公民的生存權和財產權，土地是農民賴以生存的重要生產資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質又具有財產權性質。因此該權利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應該遵守以下原則：
1、民主議定原則和合法性原則。就是說，村民自治必須是真正的大多數村民的集體意志，而不是某個人或某些人的少數人的意志，且該意志不能違反法律的強制性規定。既要充分發揮民主意見又要遵守法律。
2、集體、個人利益相均衡原則。在處理征地補償款的過程中，既要充分尊重和保障集體成員的個人利益，又不能損害集體的整體利益，個人利益要服從集體利益，集體利益的實現也要考慮成員個人利益的獲得。
3、權利、義務相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務的大小，做到權利與義務相一致，公平合理地分配征地款。
四、愿望與期待
我國是一個泱泱的農—業大國，近13億人口中有9億居住在農村，—土地面積的一半也為農民集體所有，國家要強盛、要長治久安，就必須關注和處理好農業、農村和農民問題，因此國家應當加大政府執法的監督機制建設，完善土地征用審批制度，合理確定土地征收補償標準，堅決遏制“圈地運動”蔓延
和土地資源的浪費，盡快出臺有關集體土地征收補償方面的法律，解決日益尖銳的農村集體經濟組織收益分配糾紛問題。
內容提要
一、主要工作
⒈強化宣傳教育力度，確實轉變群眾生育觀念。繼續加大宣傳教育的力度，利用春節回鄉探親育齡婦女較多的情況，我們組織了一次面對面教育，邀請鄉婦幼保健醫生予以上課，倡導婚育新風，并進行新《計劃生育法》宣傳。6月份我們以村為單位組織育齡婦婦，分不同年齡，不同內容進行面對面教育宣傳。全鄉共有732人次參與教育，起到了很好的宣傳教育效果。
3月份，我們針對學生臨近中考，印發了1000份告全鄉人民書，大力宣傳獨生子女戶和雙女戶的子女中考將享受加分等優惠政策，使群眾逐步了解到計劃生育給他們帶來的好處。全鄉符合條件的初三學生共30余人，全部辦理了有關手續。
⒉強化環孕檢工作，努力提高見面率。每年春節，*大量的外出人員將回家過年，我們抓住這一有利時機，改變以往工作方式，下村進戶為育齡婦女提供環孕檢服務，宣傳計生優惠政策，同時，春節期間15天，鄉政府及各村實行24小時值班，計生辦兩位同志的手機、電話公布于眾，便于聯系，使所有回鄉婦女在離鄉前全部見面環透，截止3月底，環孕檢率為99.1%，全鄉未透對象只剩9人，均為在外省未回鄉過年對象或下落不明對象。同時簽訂計生合同46份，未婚青年國策合同78份，知情選擇48份，村民自治合同48份，領取獨生子女父母光榮證26人。第二次，應孕環檢1003人，928人爭取在7月份完成任務。
⒊強化基層基礎，徹底摸清未婚青年婚育狀況底子。針對*大量未婚青年外出的實際，我們于2月28日全鄉計生工作會議上再動員發動，對女性18歲、男性20歲以上的未婚青年進行地毯式大排查，尤其對外出時間長、女性22歲、男性24歲以上已有異性朋友的對象作為重點對象，將逐一排除，全鄉共排除出重點對象65名，我們于4月份外出樂清、溫州等地進行調查了解，以徹底摸清未婚青年底子。
⒋強化流動人口管理，努力提高發驗證率。對外出人口，我們共發證1162例，發證率為95.01%，針對五島通車后及*的工程項目多，使外來流動人口不斷增多的情況，我們分別在1月20日至21日兩天和4月29日我們開展了流動人口大清查，共出動鄉村干部101人次，檢查外來人口460人次，其中育齡婦女12人次，給他們送去《致外來育齡人群一封信》和《辦證程序》，并健全檔案，建卡管理和提供環孕檢服務。同時，與15戶房東簽訂了出租房屋管理合同。
⒌強化文明執法，全面推行依法行政。新的《計劃生育法》和《*省人口與計劃生育條例》實施后，對文明執法和依法行政的要求更高了，我們和鄉計生協會一起，鄉村兩級均再次組織學習，全面提高我們的執法水平，對計生違法對象嚴格按照法律程序來執行。2月份，深門村村民余仕伍夫婦因計劃外二胎被我們發現，我們及時上報縣計生局，并準備依照有關法律，對其做出嚴肅處理。
6.為慶祝第五個“5.29”全國計劃生育協會會員活動日和國家計劃生育“三為主”方針提出二十周年，進一步做好計生政策和防治非典知識的宣傳。我鄉開展了：第一，由黨政領導和縣計生局領導、鄉村干部、計生服務員、計生協會會員、代表和腰鼓隊、銅鼓隊組織的游行隊伍，在全鄉七個村進行大游行，宣傳計生政策及防非知識，向過往群眾和廣大婦女發放。宣傳資料和印刷有計生及防非標語的圍裙等物品，并自編了通俗易懂的標語口號，用小喇叭進行廣播宣傳，通過群眾喜聞樂見的方式和面對面交流，讓計生政策和非典防治深入人心。第二，以計生辦牽頭在狀元村中心集市舉辦了一場計生知識、防非知識，有獎抽答簽及現場咨詢服務活動。第三，對“6.1”兒童節慰問和計生困難戶慰問活動。第四，邀請縣計生指導站醫生，開展送醫下村便民服務活動，有250多名婦女前來就診咨詢，受到群眾好評。
二、下一步打算
⒈加大宣教力度，廣泛宣傳《人口與計劃生育法》、《流動人口計生工作管理辦法》、《洞頭縣獨生子女等計生優惠政策》以及如婦幼保健等科普知識，利用上課義診、廣播、標語等有效載體，進行大力宣傳，同時每季度開展面對面教育一次，8月份開展計生知識競賽1次，來確實轉變群眾生育觀念。
⒉狠抓流動人口計生管理。在縣計生局的支持下，我們將帶一幫人前往樂清、溫州等地對未婚青年重點對象、計生違法遺留對象進行調查處理，徹底摸清外出未婚青年的底子，對計劃外對象堅決予以上報，不隱瞞，哪怕是今年掛黃牌，也要擠干水份，以便明年輕裝上陣。
⒊全面推進計生綜合改革，建立新型工作機制和利益導向機制。
開展農村法制宣傳教育是社會主義新農村建設的一個具體任務和措施,是促進農村民主法制建設,構建和諧穩定社會的必要途徑和方法,為了認真開展好此次法制宣傳教育月活動，鎮黨委、政府高度重視，成立了由鎮黨委書記***為組長，鎮人大主席(分管政法領導)***為副組長，綜治辦、派出所、司法所、國土所、農技站、畜牧站、民政辦、辦等鎮屬部門主要負責人為成員的法制宣傳領導小組。將各個部門、單位緊密的結合起來，密切配合、齊抓共管、分工負責，確保工作落實到實處。
二、活動主題
第五屆農村法制宣傳教育月活動以“建設新農村，送法進萬家”為活動主題。通過深入開展多種形式的法制宣傳教育和依法治理工作，將法律送到千家萬戶，進一步提高廣大農村干部群眾的民主法制意識和法律素質，提高村民依法行駛權力和履行義務的自覺性，提高農村基層干部依照法律和規章制度管理基層公共事務和公益事業的能力，提高村民群眾依法自治和農村基層法治化管理水平。
三、活動內容
1、以維護穩定、促進和諧為目標，增強群眾法制觀念。宣傳的重點法律法規是：選舉法、村民委員會組織法、治安管理處罰、道路交通安全法、土地管理法、農業法、農村土地承包法、森林法、條例、×××可再生能源條例法律法規。同時要將hjt總書記提出的社會主義榮辱觀作為重要的宣傳教育內容。
2、把法制宣傳教育與農村基層民主政治建設有機結合起來。要通過法制宣傳教育月，繼續深入開展“民主法治示范村”和村民自治模范村、模范鄉鎮創建活動，進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權，推進基層民主法制建設，切實提高農村群眾依法自治和農村基層法治化管理水平。
3、以服務“三農”為宗旨，聯系實際解決突出問題。要針對農村群眾關心的熱點難題，圍繞農村改革發展穩定中的突出矛盾開展法制宣傳，要通過深入細致的工作，做好各類矛盾糾紛的調處工作，把問題解決在基層，矛盾化解在萌芽狀態。依法打擊“黃、賭、毒”等社會丑惡現象，創造農民安居樂業的社會環境。要積極為農民提供優質的法律服務，切實保障農民的合法權益。
四、活動步驟
全鎮農村法制宣傳教育月活動，具體分三個階段進行：第一階段(5月14日至21日)：宣傳發動。認真召開有關部門和各村干部工作會議，各單位、村組召開群眾大會，傳達、貫徹文件精神，提高認識；同時制定方案，明確任務。
第二階段(5月21日至6月16日)：組織實施。圍繞這次活動確定的目標任務，組織工作組，進村入戶開展法制宣傳教育活動。
第三階段(6月16日至21日)：搞好總結上報工作。以各村、各單位搞好活動開展情況專題材料，上報鎮法制宣傳領導小組辦公室，并及時歸總寫書面材料上報縣依法治縣辦。
五、活動措施
圍繞活動主題，本著貼進實際、貼近生活、貼近群眾的原則，利用多種形式和方法開展好這次宣傳教育活動，使黨的政策、國家法律法規真正進村入戶，家喻戶曉、人人皆知。
1、組織全鎮干部深入村組，利用法制分校、學習室等宣傳陣地舉辦村、組干部、黨員法制培訓班。利用趕集的機會，組織干部上街擺攤設點，散發法制宣傳資料，解答群眾法律咨詢，同時，利用向外出務工人員寄發宣傳資料等形式進行宣傳。
2、加強青少年學生法制宣傳教育，增強其“學法律、講權利、講義務、講責任的觀念。要求中小學兼職法制副校長要在宣傳月活動期間，深入學校為師生上兩堂法制課和作法制報告一次，并由學生將所學法律知識帶回家中，送法到田間地頭，開展“全家共學法”活動。
3、圍繞法制宣傳教育的重點，認真開展好“**端午節龍舟賽”及***鎮第二屆“人口杯”大型文藝匯演活動，利用***等形式宣傳法制、法規。同時利用廣播電視、宣傳車、電影、墻報、掛圖和農村黨員現代遠程教育網等豐富多彩的形式開展法制宣傳教育，使宣傳教育月活動既有聲勢又有實效。
為了貫徹落實省、市、區各級計生工作會議精神，全面完成2013年的計生工作責任目標，特制定本方案。
一、組織領導
考核工作在區計生局的指導下進行，由局計劃生育目標管理考核小組具體實施，考核小組成員，組長：李長剛；副組長：王莉；成員：劉芯君、全昌艷、何湘濤、胡成。領導小組下設辦公室，劉芯君任辦公室主任，局計生專干劉芯君。
二、考評辦法
考評采取聽、看、查、問的方式進行，對簽狀單位進行垂直考核。
三、考評內容
1、婚姻登記中心：在辦理婚姻登記時，必須按照國家《婚姻法》、《婚姻登記條例》和有關規定嚴格審查，婚姻登記合法率為100%。通過實時通報系統每日向區計生局通報婚姻登記及婚姻變更名單，實現信息資源共享。
2、社會救助局：對實行計劃生育的困難家庭，依據相關的社會救助法規政策規定，優先納入城鄉最低生活保障并優先給予社會救助，建立臺帳。
3、福利院：明確本單位計劃生育負責人，并負責抓好本單位的計劃生育工作，定期督促檢查本單位計劃生育綜合治理工作。對本單位晚婚晚育，領取獨生子女光榮證的職工在婚假、產假、獨生子女費、醫療費等按計生有關獎勵措施兌現。定期組織本單位育齡婦女到指定的醫院進行婦檢。
4、基政股：在辦理棄嬰收養手續時，先查驗收養人常駐地人口計生部門出具的收養人生育狀況證明。無證明的，不予辦理。把人口與計劃生育工作納入城市社區建設和農村村民自治的內容。在開展農村社區建設試點工作中，將人口計生工作納入社區建設統籌規劃之中。把計劃生育村（居）民自治工作作為村（居）民自治先進單位評選的重要條件。
5、本單位無計劃外懷孕和超生現象，發現有此類對象及時報告并配合計生部門落實管理措施，報告和落實率為100%。
四、考核時間
考核時間分半年考核和年度考核。
五、要求
1、各單位要認真做好準備，在考核時提供各種資料。
2、對考核核查出來的問題，各單位必須高度重視，應及時改正，做到缺什么補什么，逐項落實，在市、區計生工作考核中取得好成績。
全面加強社會治安防控，開展平安邊界創建工作，構建和諧社會，根據縣綜治委《關于開展平安邊界建設的實施意見》，立足轄區地處縣與縣兩縣結合部，社會治安問題一直十分復雜的實際，在我鎮積極開展平安邊界創建工作，取得了一定的成效。
一、加強領導、強化責任、扎實開展平安邊界創建工作。我鎮經召開綜治委全體會議研究決定，成立了以黃楓同志任組長，派出所所長錢模良任副組長的平安邊界創建領導小組。落實領導責任制。黨政主要領導是平安邊界建設的首要責任人，分管領導是具體責任人，其它領導承擔分管工作范圍內平安邊界建設的責任。嚴格檢查考核，落實獎懲，把解決邊界糾紛、創建平安邊界工作的成效與責任人的政績考核、獎懲掛鉤。對工作得力、成績顯著的，予以表彰獎勵；對因工作不力，導致發生嚴重危害社會穩定事件的，堅決行使社會治安綜合治理一票否決權，嚴格追究領導責任。建立完善矛盾糾紛排查調處中心，健全矛盾糾紛排查調處制度，對矛盾糾實行統一受理、集中梳理、歸口管理、限期辦理，真正把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態。
二、精心部署，強化措施，有針對性地開展平安邊界創建工作。一是建立了巡查機制。結合我鎮實際，因地制宜，分別組建了專門的巡邏隊伍，以車巡步巡相結合，圍繞“高發案時段、高發案地區、高發案類型”，實行彈性人員抽調制度，開展巡邏巡查，確保人員投入效益的最大化。利用周五、周六、周日三個晚上的8：00—11：00，配合派出所開展徒步巡邏，有力地震懾了街頭違法犯罪，提高了群眾的見警率，增強了群眾的安全感。積極參與治安防范，針對一定時期內不同的種類的多發案件，采取重點巡查的方式，發現控制犯罪。二是建立健全群防群治機制。鎮綜治委召開專門會議。研究決定在鎮區組建巡邏隊伍，由財政出資，公安機關管理、指導。同時要求各村、單位組織干部、下崗職工開展看樓護院活動，發動臨街沿路業主開展店面聯防，動員居民積極參與治安防范；在農村，我們重點解決了基層治保組織的建設問題，目前，在全鎮逐步形成由公安機關牽頭、基層治保組織為骨干、各群防群治力量為主體的多元化防控網絡。
三、廣泛宣傳，加強道德法制教育，扎實開展邊界犯罪預防工作。社會治安重在預防，提高群眾思想覺悟，提高群眾法律素質仍然是我們平安邊界創建的重點工作。進一步深化農村普法教育，重點開展了以憲法、刑法、刑事訴訟法、村民委員會組織法、義務教育法、治安管理處罰法和社會治安綜合治理條例、行政區域界線管理條例、條例等法律法規為基礎的宣傳教育工作。通過開展司法講座及司法考試等方式抓好鎮村干部、司法和行政執法人員的法制宣傳教育，并通過請司法所干部及派出所干警帶課到校園等活動，強化了青少年學生的法制教育。完善村民自治章程、村規民約，實行了村務公開，推行民主管理和民主監督，積極開展“民主法治村”創建活動。推進了社會主義榮辱觀教育，開展道德文化建設和反警示教育。
四、積極協調，加強信息聯絡，確實建立邊界村民團結融洽的感情與友誼。利用我鎮與縣山水相連、地緣相近、人緣相親的有利條件，積極開展兩地群眾的聯誼活動，通過走訪交流、簽訂協作協議、舉辦文娛活動、建立聯席會議制度、進行互幫互助等等活動，取得了顯著成效，建立了難得的兩地群眾間的和諧邊際關系，形成了共謀發展、共促繁榮穩定的良好局面。在邊界地區建立聯合防范制度，發動群眾在邊界地區開展多種形式的群防群治活動，實現了對邊界地區社會治安的綜合控制。針對邊界地區存在的突出問題，本著“哪里治安混亂就整治哪里；什么治安問題突出就解決什么問題”的原則，有計劃有針對性地開展了聯合整治行動。
總之，平安邊界建設是一項長期的工作，其工作重點在于如何去預防犯罪，提高群眾法律素質，加強邊界群眾的感情聯絡，在這方面，我們取得了一定的成績。但是，相對鄉鎮基層的機構的健全，體制的完善，如何去監管和震懾不法分子，是我們的工作弱點，也是我們今后平安邊界建設工作的重點。
[關鍵詞]社會轉型;非制度化政治參與;鄉村治理;制度化政治參與
[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)05-0044-03
農民的政治參與,從有序性、規范性的角度來看,主要包括制度化政治參與和非制度化政治參與兩個方面。制度化政治參與,“是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活,并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為。”[1]所謂非制度化政治參與,是指普通公民通過不符合制度要求的,甚至是通過違犯法律規定的參與方式所進行的政治參與行為,它屬于無序政治參與的范疇。通過制度化政治參與的渠道來追求自身利益,是現階段我國農民維護和保障自身利益和權利的主要途徑。但是,一旦有序的、常態的、制度化的政治參與途徑不能滿足農民自身利益的訴求時,無序的、非常態的非制度化政治參與形式,就成為農民維護自身利益和權利的一種必然選擇。而當前,農民的這種非制度化政治參與,正呈不斷升溫的趨勢,事態的發展已嚴重影響到農村的穩定發展和新農村建設。
一、農民非制度化政治參與的基本表現形式
伴隨著改革開放的深入和經濟快速發展,我國農民的權利意識和對利益的追求不斷增長,農民政治參與的需求和行動呈現出迅猛增長之勢。這對于推動我國政治文明建設產生了深遠影響。但與此同時,由于農民制度化政治參與的渠道不暢,非制度化政治參與在農村不斷擴大。綜觀我國農民非制度化政治參與的形式,主要有以下三種情況:
1.越級上訪
所謂越級上訪,是指人員反映問題,不是到有權處理的行政機關或上一級行政機關反映,而是直接到更上一級的行政機關反映,或有權處理的行政機關已經受理并正在辦理時,又到更上一級的行政機關反映。通過渠道向國家機關表達利益訴求,反映問題,是每一個公民的基本權利。農民上訪的目的,從本質上說,是在自身利益受損時,通過到上一級行政機關或有權處理的行政機關反映問題這一形式,來追求自身合理的利益訴求。在當前我國工業化和城鎮化進程加快發展時期,農民上訪的主要根源性因素是征地補償、環境污染和村干部的貪污腐化等問題,尤其是因征地補償問題引發的群體上訪持續性升溫。由于我國現有的征地制度存在諸多缺陷和補償費用偏低的現實,失地農民獲得的土地補償費用難以滿足日常生活需求,更談不上拿出一部分資金創業發展。而鄉鎮政府在安置失地農民問題上,又缺乏相應的制度性社會保障,導致失地農民既無地可種,又無法創業發展。在制度性參與和保障缺失的情況下,失地農民慢慢演化為嚴重影響社會穩定發展的失地流民。僅2005年,全國共發生因土地引起的農民群體性突發事件就高達19700起,占農村的65%以上[2]。對農民的上訪,在大多數情況下,我國的部門或上級行政機關,要么將意見轉交給有關部門,而并沒有及時有效地進行后期的督辦和檢查,要么對農民的呼聲漠然視之,甚至斥之為刁民鬧事,農民的利益表達往往石沉大海。在合理利益訴求難以得到有效滿足的情況下,非制度化政治參與就成為一種必然,越級上訪就是農民表達利益訴求的一種渠道。
農民的越級上訪,從本質上來說,是希望以更大的權力來糾正較小的權力,這是法制建設不健全時期的過渡性辦法。但是,如果越級上訪失控,尤其是規模大、涉及面寬、要求高、組織性強的群體性越級上訪成為一種趨勢,不但會嚴重影響正常的維權,增加上訪農民的經濟負擔和政府的管理成本,而且極易被別有用心的人鉆空子和利用,對社會的穩定發展造成極為不利的影響。從這個意義上來說,越級上訪違反了國務院于1995年和2005年先后頒布的兩個《條例》的有關規定,是一種無序的上訪行為。
2.群體申訴
農民群體申訴型政治參與,主要表現為農村。所謂農村,是在農村社會經濟轉型過程中,因人民內部矛盾引發,由農民這一特定群體中的不特定多數人參與,經過一定的醞釀、組織和策劃,圍繞一定目的,而共同實施的、沒有合法依據的聚眾上訪、圍堵黨政機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會、示威、絕食、聚眾鬧事等對社會秩序和社會穩定造成重大負面影響的事件和行為。學者于建嶸指出,農村主要包括3種類型:維權抗爭型、突發騷亂型和組織犯罪型,其中維權抗爭型事件占農村的90%以上[3]。
從2009年我國農村發生的來看,事件的實質是農民在其正當利益受損時,在利益協商和維護機制不健全甚至缺乏的情況下,試圖以群體的力量來改變現實處境的一種努力。例如,維權抗爭型,就是農民在自身的經濟利益、政治權利等受到非法侵害的情況下,在通過、行政申訴等合法的制度化政治參與維權無效,甚至受到打擊報復和嚴重人身傷害的情況下,而采取的集體上訪、越級上訪、堵塞交通,甚至包圍基層黨政機關等激烈的群體維權行為。所以,對于這類,從起因上來講,對于推動農村社會問題和農民關注的熱點、難點和焦點問題的化解,具有一定的積極作用。但是,一旦由此而形成小鬧小解決,大鬧大解決,不鬧不解決的思維怪圈,那么,這種非制度化的政治參與形式就會在數量、規模、破壞力和影響力上產生極為不良的社會后果。特別嚴重的是,一旦某些抱有“法不責眾”心理的人和別有用心的人故意挑撥和恣意破壞,激烈的、破壞性極強的、與政府正面對抗的農村群體性沖突就難以避免。
3.直接對抗
在農村的快速轉型時期,制度短缺是普遍存在的現實問題。所謂制度短缺,是指農村的利益格局在從單一性走向多元性的進程中,普通公民基于追求多元利益的需要而積極尋求利益表達的渠道,以維護自身經濟利益和政治權利的政治需求普遍擴大和現有體制下制度供給的嚴重不足之間存在的一種失衡狀態。多元的利益訴求,就需要多元的制度保障。但現實是,轉型時期的農村社會,針對農民新的制度需求,并沒有相應的制度供給,而原有的制度又不能完全適應新時期農民的需求,在直接的、有效的體制內,利益表達嚴重不足,甚至堵塞的情況下,在現有的一些制度安排流于形式的現實面前,加上一些領導干部對農民制度化政治參與活動的粗涉、不管不問等人為因素的影響,農民的正常利益表達不斷受阻,那么采用一種暴力的或激進的直接對抗,來使人們聽到他們的呼聲,來使政府關注他們的利益訴求,就成為農民的必然選擇[4]。
所謂農民的直接對抗,是指農民基于對鄉鎮基層政府或有關部門規定的不滿,或認為自身合理合法的經濟利益和政治權利遭受到不法侵害時,拒不服從鄉鎮基層政府或有關行政管理部門的執法管理,甚至暴力阻礙執法的行為。農民選擇直接對抗的非制度化政治參與的方式,在很大程度上是出于保護自身合理合法的經濟利益、政治權利和尋求一種公正平等的社會心理。農民是社會資源擁有量較少的社會弱勢群體,本身就很難有機會把自身的合理利益訴求通過有效渠道反映到上級政府部門,但這并不表明農民不愿意通過制度化的渠道進行參與活動,只是他們急切的參與熱情被短缺的制度現實所阻斷。這種基于自身利益需要而產生的強烈的內在參與沖動,一旦遇到利益侵害行為時,就會轉化為過激的社會行為,以直接對抗的形式來尋求表達的需要。如農民因征地賠償不公而拒絕拆遷、搬遷,甚至與拆遷人員發生激烈的直接對抗等。
二、農民制度化政治參與是鄉村治理成功的關鍵
鄉村治理成功與否的關鍵,是農民能否通過制度化參與到鄉村事務中來。鄉村治理,核心是“鄉村自治”下的村民自治。所謂治理,就是治和理的有機結合。治就是組織。理就是調控。鄉村治理就是在鄉鎮政府的組織和調控下,引導農民有序地制度化地進行政治參與,逐步實現村級事務的自我管理。面對快速轉型時期農民的大量非制度化政治參與給鄉村穩定發展帶來的極大隱患,鄉鎮政務必切實有效地把治和理結合起來,采取有效措施化制度外為制度內,化無序為有序,以實現農民對自身利益合理追求的最大滿足。
1.通過培育新型政治文化推進農民制度化政治參與,為鄉村治理提供良好的社會環境
鄉村治理的有序運行是建立在穩定的社會環境基礎之上的。社會的穩定源自于政治的認同,高度的政治認同感是維護政治穩定的核心因素。社會個體一旦認可政治價值觀,就有歸宿于這個群體的自豪感和為維護這個社會和諧穩定發展的自身使命感,就會發自內心地去維護其價值觀,即使有矛盾和摩擦,也會視其在可容忍的尺度范圍內,社會整體是和諧有序的[5]。高度的政治認同是在政治參與的進程中逐步培養起來的,而任何政治參與又都是在一定的政治文化中進行的。政治文化是指一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信任和感情,這個政治文化是本民族的歷史和現在社會、經濟、政治進程所促成的。政治文化對實現高度的政治認同和有效的政治參與,消除不穩定因素,保持社會政治穩定,促進政治文明建設具有非常重要的意義。要真正實現農民的制度化政治參與,僅僅提供物質財富的支撐和保證社會的公平正義是遠遠不夠的,還需要積極不斷創建符合中國農民所需求的參與型政治文化,以推進農民政治主體意識的不斷提升,這是實現農民制度化政治參與的文化條件。為此,一要從積極參與、有效監督、恪守法規的角度努力培養農民的責任意識,自覺維護公共利益,進一步增強農民的公共責任。在遇到有關國家和社會利益問題時,必須堅決克服個體自我利益或本集團利益,自覺地維護公共利益;二要大力積聚社會資本,不斷提高社會凝聚力,推動鄉鎮政府和農民的合作、信任和理解,實現社會和諧有序健康穩定的發展;三要發展協商民主,完善表達機制,始終把公民的有序參與作為現代民主的精神,引導群眾以理性合法的形式表達自身利益訴求,化解利益矛盾,維護社會和諧[8]。只有通過大力培育新型政治文化,不斷提高農民的政治價值認同感,引領農民在政治認同上趨于一致,推動農民以積極的心態和行動參與到鄉村事務的管理中來,在文化根源上消除鄉村不穩定的各種社會隱患,才能為鄉村治理提供良好的社會環境。
2.通過加強制度建設完善農民制度化參與機制,為鄉村治理提供良好的硬性保障
制度是鄉村治理的硬性保障。加強制度建設,既是農民有序參與的必由之路,也是鄉村治理的必要條件。當前造成我國農民大量非制度化政治參與的一個核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和減少農民非制度化政治參與,在農村形成和諧有序的鄉村治理環境,就必須突破制度的障礙,逐步完善農民有序政治參與的制度安排,不斷拓寬和逐步暢通農民制度化參與的制度機制。為此,一是要通過推進政治體制改革,完善村民選舉和決策的參與機制,推進村民自治制度的完善。充滿活力的政治體制,不但有利于經濟的發展,而且能使農民更好地參與政治。要始終堅持村委民選,讓農民真正行使自己的選舉權,并在選舉中引入競爭機制,增進候選人與村民的溝通、交流,讓農民群眾真正了解候選人的思想觀點、參政能力和道德品質,農民才能選舉出自己真正信任的,文化程度較高、致富能力較強、樂于為公眾服務的人進入村民委員會。也只有經過農民真正參與選舉出來的村民委員會,才能得到農民最大的政治認同。而且農民在參與村民自治的實踐中也不斷創造出諸如吉林梨樹縣的海選模式、山西河曲的兩票制、贛州的村民理事會等民主選舉、民主決策、民主管理的新形式。二是要拓寬參與渠道,為農民制度化政治參與提供暢通的表達渠道。要不斷加快地方人大的立法工作進程,逐步制定出符合本地實際的,最大限度保證農村各個不同利益群體都能選舉代表自己的法律法規,為鄉村治理中公正的決策體制的出臺提供制度的保障。要不斷推進制度的創新,積極推行多部門聯合接訪,在農村建立固定的接訪場所和信箱,配備專職人員,隨時接待農民群眾的來信來訪,并不定期的組織黨委、人大、行政、司法等多部門人員積極深入農村,隨時了解農村情況,及時化解農民的利益訴求,變群眾的來信來訪為政府部門的及時走訪,以便把矛盾消除在基層,化解在萌芽。三是要發揮網絡參與的作用。網絡可以及時有效改善農民制度化政治參與的途徑和手段,提高農民政治參與的興趣和能力,保證政治參與的數量和質量[6]。特別是在當前由“民工潮”引發青壯年農民和鄉村精英“規模化外流”,鄉村社會發生結構性變化,大量“空心村”不斷生成,農民自治主體虛置化的情況下,網絡參與的作用就更加重要。當然,對網絡參與有可能產生的消極作用,也要提前預知,防止非制度化政治參與的網絡化的生成。
3.通過建設服務型鄉鎮政府創造農民制度化參與的社會氛圍,為鄉村治理提供良好的管理環境
鄉村治理,就是鄉村的組織和管理,它是通過鄉鎮公共權威的運用對鄉村社會進行必要的組織和調控,在農民廣泛制度化政治參與的基礎上,實現農民利益最大化的需求。鄉政村治村民自治下的鄉村治理,鄉鎮政府最主要的職能,就是全面建立為社會公共需要服務的服務型鄉鎮政府。要立足服務農村、服務農業、服務農民的宗旨,在職能定位上從以前包攬一切的全能型政府向只提供核心公共產品服務轉變;在管理模式上從以前的“為民作主”向“讓民作主”轉變。要通過引進人才、建設市場、提供信息、支持民間投資和搞好社會治安等措施,為本行政區域營造一個良好的外部發展環境;要進一步理順鄉鎮政府與村組的關系,全面落實村民自治,對屬于村民自治范疇的,都要引導農民群眾通過規范的方式和程序,民主決策,自主管理,而鄉鎮政府要更多地通過法律、經濟和教育等管理手段,在尊重村民自和村委會相對獨立的基礎上,實現對鄉村事務的有效治理[7]。
建設服務型鄉鎮政府,減少農民非制度化參與事件的爆發,還必須進一步完善政務公開制度,讓農民群眾對事關自身利益的鄉村事務真正地享有知情權、參與權、管理權、監督權。農民非制度化政治參與,相當一部分是對事關切身利益的鄉村政務缺乏應有的知情權,對事關農民群眾的民生政務缺乏有效的監督權。完善鄉村事務的公開制度,首先要公開的是鄉鎮政務。在推進服務型鄉鎮政府建設,完善政務公開的進程中,鄉鎮政府要把年度工作目標及執行情況、年度財政預算及執行情況等行政、經濟管理活動,把征地補償、安置補助費的發放和使用情況、宅基地的審批情況、計劃生育情況等與村務相對應的事務,以及鄉鎮各部門的工作職責、辦事程序、辦事期限、監督辦法等公開化、透明化。其次要公開村組事務。要把農民群眾普遍關心和涉及群眾切身利益的問題,如村組財產和財務支出、集體土地和經營實體的承包、村干部的年度工作目標和工資獎金、征收土地和宅基地的審批、計劃生育指標等農民群眾最關心的熱點問題和村里的重大事項向村民公開,做到大事公開透明,小事清清楚楚。[8]
4.通過推動鄉村社會的自律形成農民制度化參與的條件,為鄉村治理提供廣泛的社會資本
在當前的快速轉型時期,推進鄉村治理的良性運轉,在鄉村社會資本發展方面應著力抓好的工作是:一要提高農民的自身素質,逐步提高農民制度化政治參與的意識、合作意識、主體意識和公共精神,推動農民以更加有序的方式參與政治生活,表達自身的經濟利益和行使自己的政治權利。在相互信任、相互理解、相互寬容中,理智地對待和處理彼此間的矛盾和分歧,維護鄉村社會的和諧有序發展。二要強化有效制度安排,構建農民對制度的信任度。制度是與“規范”社會資本緊密相聯的。如果制度能夠給農民提供暢通有效的利益表達渠道,政府與村民建立起有效的相互溝通的制度橋梁,就會極大增加政府決策的科學性和減少政治失序的可能性。三要加快鄉村民間組織的發展。民間組織是多元社會主體的一支重要力量。在當今社會,由于公共事務的日趨復雜,鄉鎮政府必須借助政府之外的民間組織參與到公共事務中來。農村民間組織的發展,意味著農村社會資本的增加。鄉村農民通過民間組織,逐步參與到公共事務中來,有利于增進彼此之間的信任與合作,提升農民作為公共管理主體的行動力量,推動形成鄉鎮政府與農民合作治理網絡體系的形成,更好地維護農民利益。
參考文獻:
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