開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇中國行政管理論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。

中國行政管理論文:服務行政——21世紀中國行政管理的方向選擇

【內容提要】政府的產生源于人民的公意達成和公意授權，這就決定了行政管理的服務性質。21世紀，服務將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務，為國家服務，為社會服務，將是行政服務的主要對象；而效率與效益，將是行政服務的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務的標準，則看其是否有利于發展社會主義的生產力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。

【關 鍵 詞】行政管理/服務/衡量尺度 21世紀，以服務為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業化的方式努力為公民、為國家、為社會服務，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務水平的內在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。

一、服務：21世紀中國行政管理的職能設計

管理在本質上就是服務，服務理所當然成為政府職能的必然選擇。21世紀中國政府必然也應樹立“小政府、大服務”的行政理念，進行職能的再設計。

1.管理就是服務 管理是社會發展到一定階段的產物，在本質上管理與服務是統一的。社會生產力的發展，使社會主體產生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內部及各組織之間都存在著嚴重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權利讓渡出來，形成公共權力，由全體成員選舉的少數代表掌握。掌握權力的少數人根據其成員的要求，管理公共事務，維護組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。管理的實質，就是利用組織及其成員賦予的權力為公眾利益服務。因此，從本質上講，管理就是服務。

2.服務是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產物，它在本質上是一種為公民和社會共同利益服務的組織。隨著社會的發展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務性質不可能改變，只不過是服務的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進社會的發展和進步服務，為社會日益增長的物質和文化需求服務，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應是為社會和公眾提供服務的行政。服務是政府的首要職能。現代西方各國政府的職能再設計也正是出于這種選擇。

20世紀70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進行重新定位和設計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務職能，實現了由過去重管理控制輕服務、“以政府為中心”到開始注重公共服務、“以滿足人民的需求為中心”的轉變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務”。因此，最終實現政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。

3.轉變觀念：“小政府”與“大服務”服務在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習慣于全面干預，強調行政管理。這首先是因為，我們的各級領導行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務機關，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務。我們的政府仍然習慣于“全能”角色，不該管的也要管，結果什么都管不好。我們的企事業單位、社會團體也習慣于政府的全面干預和行政控制，不僅不爭取自己應有的權利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權力主體沒意識到自己的權力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權力，忽視了權力主體的權力。現代政府職能的轉變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運作機制上，使行政管理為公共利益服務。其次，還要求權力主體觀念也要有所轉變，要認識自己的權力，爭取自己的權力，限制政府的權力，主動要求政府提供服務，最終實現“小政府、大服務”的理想格局。

二、政府該為誰服務

既然服務是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務呢？

1.為公民服務 從政治學角度理解：“契約理論”認為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎上的，政府的一切權力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權能委托，政府應保護全體公民的公共利益，維護和平的社會秩序，充當公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務”，否則，公民有權收回委托之權能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機關本身并不直接創造社會財富，它們的運轉和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應有之義，應有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。

經濟學尤其是制度經濟學和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經濟學理論認為，政府管理過程就是基礎設施、治安、政策、法律等公共產品的生產過程。而公民則是政府提供的公共產品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質量的公共產品的生產與服務爭取消費者的支持［1］。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務，而且要提供盡可能好的服務，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎。

各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務。

2.為國家服務 行政管理是國家發展的產物，它通過自身的管理活動來發揮、實現國家的職能，執行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務于統治階級。行政管理在本質上是為國家服務的，政府代表并為國家的利益開展活動。

任何國家都有安全的需要［2］，從內外兩個方面表現出來。 內部安全是統治階級維護和鞏固自己的統治，防止政權喪失，保持國內穩定。政府為實現內部安全，維護統治，一方面要代表國家利用暴力工具強制被統治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮壓被統治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協調和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護內部的安全和穩定，為統治階級利益服務。外部安全就是要保證主權國家的主權和領土完整，不受它國侵犯，維護國家的尊嚴。政府代表國家通過外交、戰爭等方式實現國家的這種安全需要。

在內外安全和穩定的政治環境下，統治階級還要努力發展本國的經濟、文化、教育、科技等事務，以鞏固自己的經濟基礎。政府通過執行經濟和社會事務的管理職能，為國家經濟文化等發展服務。當然，政府代表國家與它國開展經濟和科技等方面的競爭，進行綜合國力的較量，也是政府為國家服務的應有之義。

3.為社會服務 政府職能除了為國家服務和具有強制性的一面之外，還具有為社會服務的非強制性的一面，這是由國家和社會關系決定的。專制社會，國家與社會的關系出現了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超常控制。現代民主社會，才真正體現了社會決定國家，國家按照社會的指意運作的內在涵義。國家與社會的這種關系“具體化為政府與市場、政府與企業、政權組織與社會、國家機構與社會民眾的關系。一句話，是上層建筑服務于經濟基礎的關系”［3］，所以， 國家要為社會服務。政府則代表國家執行這種服務職能，這種服務具體表現為政府為市場服務，如“培育市場體系、制定市場規則、維護市場秩序、進行宏觀調控、克服市場缺陷”等；為企業服務，即“統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、檢查監督”；為社會良性行為服務，如：環境保護、治理污染、維護生態平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義；為公民服務，如提供公共產品、保障公民權益。

三、21世紀中國政府：掌舵而非劃槳

“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務，是我國各級政府必須思考的關鍵問題。

1.掌舵與劃槳 現代國家的政府，既具有決策與指揮的職責，又具有執行和操作的職責。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務執行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標性的引導，而劃槳則是實現目標的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務，而“劃槳”則是具體的服務。

2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執行’的政府，這是一個‘治理’的政府”［4］（P25）。當代管理者也認為：“任何想要把治理和‘實干’大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機構并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“實干”的機構，而是“決策機構”。因為“政府并不善于劃槳”［4］（P32），政府的職責只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務是保證服務提供得以實現。

3.滿足公眾的需要 政府是決策機構，如何掌舵，即提供什么樣的服務，并不能由政府自身說了算，而要根據服務對象，尤其是政府服務的直接受益人——公眾的要求而確定。

政府使用納稅人的錢，為公眾服務，理應“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務，滿足公眾的需要，就是說政府的服務要面向公眾，而不是面向權力；政府對公眾的利益、需要和要求應具有靈敏的反應能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務對象的滿意為標準。

4.把競爭機制注入到提供服務工作中去 政府服務也是一種經濟行為，需要進行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務中引入市場機制，把競爭注入到政府服務工作當中將有助于實現政府服務“低成本、高收益”的預期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務質量、打破政府壟斷的有效途徑。

政府服務中引入競爭機制，主要考慮三個方面。一是政府內部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務的機構，如印刷、會計、采辦、通訊數據處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務質量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務，諸如清除垃圾、城市環衛、醫療衛生、職業培訓等通過招標方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務”，由市場來完成，可減輕政府負擔，以便政府更好地“掌舵”。

競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務質量有所改觀。

四、效率與效益：政府服務的價值評判

行政效率與效益是行政服務的優秀問題，貫穿于行政服務的各個環節，是全部行政活動追求的目標，也是檢查政府工作質量的客觀標準，政府服務的好壞都要經過效率與效益這一對價值判斷標準的檢驗。高效率基礎上的高效益是良好行政服務追求的目標。

1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質與量的統一，包括質量和數量兩個方面的規定性。數量上的規定性，是指行政服務總產出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質的規定性，是指行政服務的社會和政治價值，看其是否達到了有益于社會，能夠為大多數人謀福利的既定價值目標，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務的價值評判標準，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區別。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務活動遠離了原定目標，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負值，在一定條件下，兩者成反比。只有當兩者以最恰當的方式結合起來，并產生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。

2.短期與長期的統一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當長的時間，才能作出恰當的評價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠利益，更不應為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠效率和效益的行政行為，都不可能真正實現行政服務的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當多的行政服務領域，例如環境保護等，更應把眼光放長遠些，把長遠利益與眼前利益結合起來，實現行政服務的短期與長期效率和效益的統一。

3.以“三個有利于”為標準，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統一及二者長期性的統一，都只是政府服務的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現效率基礎上的高效益。究竟什么樣的服務才是高效率基礎上的高效益，則有一套客觀的判斷標準和尺度：就是看政府服務是否有利于發展生產力，有利于增強綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據“人民是否滿意”這個尺度來進行衡量。

我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產力水平很低，遠遠不能滿足人民和國家需要”，落后的生產力和人民日益增長的物質文化生活需求之間存在著嚴重的矛盾。這種現實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務是發展生產力”（鄧小平語）。通過生產力的發展，來增強社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據“三個有利于”標準進行判斷。我國的政府是服從和服務于這一根本任務的，其服務質量的優劣，服務效益的高低，最終也要看是否發展了社會主義的生產力，是否增強了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。

“三個有利于”是一種實踐標準。政府的服務是否達到了這一標準，最終要依據“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務是否符合人民的根本利益和長遠利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質量、高效率和高效益服務的最具權威性和決定性的價值評判。

中國行政管理論文:中國建構現代鄉鎮行政管理體制的理論探討

【摘 要】中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中，出現了4種新型的鄉鎮管理模式：即晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”，中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”的體制和“鄉政村治”二元治理模式。但這一時期，傳統小農經濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉僻壤的龐大國家機器和現代化工業體系，從而形成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導致我國鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。從2006年1月1日起，中國農民徹底告別延續了2600多年的“皇糧國稅”，標志著工業反哺農業、城市支持農村的“后農業稅時代”已經到來。因此，下一步的鄉鎮改革基本方向和總體目標是：改進黨對農村工作的領導方式，進一步完善“村民自治”制度，發展農村新型合作經濟組織和社會中介組織，加快建設適應社會主義市場經濟體制和中國國情的法制型、服務型鄉鎮基層政府，不斷提高農村社會管理和公共服務水平。 【關鍵詞】國家政權建設；鄉鎮體制改革；鄉鎮自治；議行合一；政社合一；鄉政村治

總的看來，傳統中國的政治轉型明顯滯后于社會經濟變遷。譬如，“清代大部分屬于現代時期，但其政權與社會秩序仍舊忠于傳統，很少變化。它代表了中國傳統政治最輝煌以及最黯淡的一頁。”[1](p242) 進入20世紀，“從形式上看，辛亥革命是皇權終民權始的標志，也是政治轉型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治。但由于傳統的統治根基沒有改變，人民主權的地方自治只是流于形式。”[2](p242) 這樣就很難弄清傳統中國政治轉型的原始起點。然而，現代政治學研究中最重要的是發現新的政治因素的出現與發展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復出現，并且其發展趨勢不可逆轉，那么就是現代化因素。這種新的政治因素必然會尋找適合于它生存和發展的制度環境，否則就會被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發的政治制度變革勢必影響社會結構、家族制度、等級結構、群體權利、人們行為和習俗的變遷。所以，一個國家的“政治轉型期”就意味著傳統的社會秩序出現了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會政治秩序正在確立的時期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中出現的4種新型鄉鎮管理模式概括為：即晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”，中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”的體制和“鄉政村治”二元治理模式。在此基礎上，本文試圖探討影響和制約我國現代鄉鎮行政管理體制轉型的制度性障礙，進一步研究如何建設適應社會主義市場經濟體制和中國國情的法制型、公共服務型鄉鎮基層政府。

一、目前國內學術界在研究方法上的“理論誤區”

中國現階段正處在進一步完善社會主義市場經濟體制和“現代國家政權建設”的雙重建構中，鄉村社會日益深入地卷入和融入到這一建構過程。從世界發達國家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國歷史上，“鄉鎮”的建制或重視或忽略，或延續或中斷，或繼承或革新，大多表現為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家像中國的鄉鎮基層政權頻繁變動、混亂無序。尤其是20世紀以來，國家行政權不斷向鄉村社會延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉鎮行政管理體制，顯然已不適應農村市場經濟發展和擴大基層民主政治的需要，且在實踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國自改革開放以來已對鄉鎮基層行政管理體制進行過4次較大的改革：即1980年至1985年，進行“社改鄉”和建立“鄉政村治”二元治理模式；1986年至1989年，進行“撤并鄉鎮”和推廣“村民自治”；1990年至1997年，進行縣鄉機構綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；1998年至今，進行農村稅費改革和積極推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革試點[4]。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農民負擔和緩解地方財政壓力的考慮，實際上變成了撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構、分流人員、壓縮財政支出等所謂的“倒逼機制”。針對目前我國不少鄉鎮政府基本處于一種“有政無財”的尷尬局面，學術界提出了“撤銷鄉鎮”、“縣政鄉派鎮治”、“鄉鎮自治”等政策建議[5]。這既表明人們對鄉鎮一級政府的功能和地位認識不清，也顯示出目前我國鄉鎮改革已陷入“方向迷失”的被動局面。

追根溯源，目前國內學術界的爭論與分歧，主要是來自于西方政治社會學中關于“國家——社會”二元對立的認識范式。其實，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在20世紀初提出的關于傳統中國“有限官僚制”的看法。他認為，“事實上，中華帝國正式的皇權統轄權只施行于都市地區和次都市地區。……出了城墻之外，統轄權的有效性便大大地減弱，乃至消失。”[6](p110) 美國著名的家族史專家W·古德也認為，“在中華帝國統治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉村的安定和秩序。”[7](p166) 正如G·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎關系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能。”[8]（P272）于是，我國著名的社會人類學家費孝通先生提出了，“中國鄉土社會的基層結構是一種差序格局。……皇權政治在人民實際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的。”[9]（P24-63）這種所謂的“二元社會理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉村治理模式。”[10]（P 95-301）其實質和優秀都在于，無限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國家治理傳統鄉村社會中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會經濟制度。然而近幾年，一些國內學者卻不遺余力、煞費苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為5個字，即“國權不下縣”[11](p3)。秦暉教授則將其完整的概括為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。”[11](p3) 徐勇教授不僅提出了“國家政治——社會政治”二分法的理論觀點[12]（P329-332），而且還提出了建議實行“縣政、鄉派、村治”的具體政策主張 [2]（P137-145）。可以說，這些學術觀點都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。

正如馬克思、恩格斯晚年在關于歷史唯物主義的8封信中所言，“根據唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現實生活的生產和再生產。……否則把理論應用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了。”[13](p695-698) 事實上，在中國歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個環節上發生問題都會直接的或間接的影響到國家政權的鞏固與社會穩定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經濟社會因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統治是沒有出路的。美國著名的中國問題研究專家費正清教授曾經指出，中華帝國“地方上的精英階層主要靠其田產生活，并且將科舉考試作為進身之階，因此這種帶有田園風味和懷舊色彩的世界觀在中國一直盛行不衰。……當天下太平、五谷豐登之時，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當統治腐朽黑暗之時，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會使百姓不堪重負而導致政權失去‘天命’走向滅亡。官方呈報朝廷的表面文書實際上蘊含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭。”[14]（p295-301）可見，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時并存的兩種趨勢，不能強調一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴張理解為是‘民治’領域的擴展與‘官治’領域的退縮。”[15] 事實上，“士紳公共功能的一切擴展并非都意味著某種獨立于國家的社會自主性日增的長期趨向。”[16] 總之，“地方精英既是國家權力的向心力量，又是國家權力的離心力量，而國家權力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會的保護者，也是地方社會的掠奪者，而地方社會既是地方精英的權力基礎，也是地方精英的權力制約。”[15] 換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權——紳權”之間的互動關系，卻忽視了“國家/皇權－地方精英/士紳－鄉村社會/農民”這三者之間的“制度場域”。因此，國內學術界關于地方精英的身份屬性及其與國家政權的關系問題，歷來看法不一，爭論不休。

歸根結底，所謂“社會”是泛指基于共同物質條件而互相聯系起來的人群，是建立在一定經濟基礎的上層建筑共同構成的整體，也叫“社會形態”。而“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現實’，‘理性的形象和現實’。確切說，國家是從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量。”[13](p170) 可見，“國家——社會”決不是二元對立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動合作過程。在中國歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級；但事實上，“專制主義中央集權的國家政權對于鄉族社會仍具有潛在的無限的控制力。”[17](p14) 也就是說，“無論在哪一個階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色。”[18](p2-24) 因此，中國農民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權者的公民，因此處于政治之外。”[2](p214) 恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數百次的起義，都是農民的反抗運動，都是農民的革命戰爭。中國歷史上的農民起義和農民戰爭的規模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農民的階級斗爭、農民的起義和農民的戰爭，才是歷史發展的真正動力。”[19]（p588）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會學關于“國家——社會”二元對立理論中的“工具論”國家觀，應當運用“現代國家政權”這一理論分析框架來分析近代中國鄉村政治結構轉型的特點與發展軌跡，從中找出一些帶有規律性的真實內容，以便為建構21世紀的現代鄉鎮行政管理體制提供有價值的理論參考。正如有的學者所提出的，“中國鄉村社會的‘國家政權建設’應當是一個動態的過程，不同的歷史時期有著不同的內容，不應當用結論式的成功與否之類的評判標準加以評價。研究者的任務是分析不同歷史時期的中國鄉村社會的‘國家政權建設’的特點和發展的規律，從而為中國的政治學的發展做出一定的理論貢獻。”[20]

但是，“現代國家政權建設并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結果通常為長期的社會演變過程所預先決定。”[21] 因此，我們在運用“現代國家政權”這一理論分析框架來分析整個20世紀的鄉鎮行政管理體制演變過程中，也應結合中國的國情特點。所謂“現代國家政權建設”理論，是指“在新的社會經濟基礎之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權組織網絡，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經營、發展經濟、合理配置資源等基本職能。”[20] 按照西方學者杜贊奇的觀點，成功的現代國家政權建設應該包括兩個方面的含義，即“政府權力對社會經濟生活各個方面的干預和控制逐漸加強；在現代化的民族國家內，公民的權利和義務也在逐步擴大。在發展中國家，盡管政權更迭頻繁，但國家權力卻持續擴張。”[22]（p2）這一理論分析框架，基本符合中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中的鄉村政治演變特點與發展軌跡。然而，盡管這一理論已經注意到了“國家——社會”非均質性的特點，但其整體論與實體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷[23]。綜合西方各派現代化理論的觀點，“現代化的主要特征是：經濟上的工業化——工業化、發達的市場和貨幣經濟、高額的群眾消費、嚴密的勞動分工；政治上的民主化——以民族國家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權、有代表性的政府、能勝任的行政機關；社會上的整合化——眾多的社團和利益集團、社會規模的擴大、都市化、以國家利益為重的社會精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴大、活躍的知識界、文化的世俗化。”[17] 顯然，進入20世紀之初的中國并不具備這些基本條件，而且中國現代化的原始起點首先是通過暴力革命以取得民族獨立，其后又把“現代國家政權建設”與“優先發展重工業”同步進行，由此形成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導致了鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。因此，必須清醒地認識到，中國在整個20世紀建構起來的現代鄉鎮行政管理體制，“經歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰爭的血與火的嚴峻考驗，又經歷了社會主義革命和社會主義建設初級階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現行的新型鄉鎮組織體系。它同黨和國家政權組織一樣，是無產階級革命的產物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一。”[24]（p6）如果不了解這一點，那么很可能會對當前我國正在進行新一輪的鄉鎮政府改革基本方向和總體模式產生誤解。

二、晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”

現代意義的“地方自治”是西方國家憲政體制建設的重要內容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產階級早期取得的一項“政治成就”（參見《共產黨宣言》）。但晚清至民國時期的所謂“地方自治”，基本是一場“政治鬧劇”。清朝末年，中國社會政治結構日趨分化與解體，中央政府權力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉紳精英階層逐漸走向了國家政權的反面。尤其是到1850年，中國人口已由清朝入關時的1億人陡增至4.3億人[25]（p452-471），這對傳統的社會政治秩序構成嚴峻的挑戰與威脅。因此，重新調整國家與社會之間的關系，逐漸使國家的政治權力下移，以加強對鄉村社會的行政控制，已成為晚清政府當時所面臨的一項重大政治課題。“就當時的政治情勢來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權力，強化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現社會政治的重組與整合。對清朝封建統治階級而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢。”[17](p724-741) 所以，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖。”[26]（p463）

事實上，清末倡導推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。1909年1月28日，晚清政府頒布的《城鎮鄉自治章程》和《城鎮鄉自治選舉章程》中規定：城、鎮、鄉為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在10萬人以上者設為“區”；城廂以外的市鎮、村莊人口5萬人以上者設為“鎮”，5萬人以下者設為“鄉”。鄉鎮設立“自治公所”，成立“議事會”和“董事會”等機構，負責辦理鄉村公共事務[27](p724-741)。但清末推行的所謂“鄉鎮自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發了不少地方強烈抵制的風潮。“據統計，僅江蘇省就發生了抵制鄉鎮自治的惡性事件37起，或搗毀自治公所，或破壞學堂，或毆打自治職員等。”[28] 總的來看，自晚清政府倡導推行地方自治以后，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣。”[29]（p184）于是，袁世凱執政后，立即宣布取消省、縣兩級的地方自治，且在農村地區實行區、村二級制。此時的“區”是縣以下的最低一級行政單位，區下設為“村”，主要職責是協助區政權處理行政、司法、監察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領導下的非正式組織官僚化、正規化，并以此來鞏固縣級政權。”[30]（p43-150）可見，清末推行的“鄉鎮自治”實質是統治者進一步強化了對鄉村社會的控制，并由此造成了國家行政權向鄉村社會逐漸延伸。

執政以后，首次提出了“以黨治國、以黨建國”的現代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統、互不統屬、權力制衡的獨裁統治。國民黨在中央黨部之下依次設立省黨部、縣黨部、區黨部和鄉鎮分部，與省、縣、區、鄉等行政系統相對應，從而形成了從中央至地方與國家行政區劃體制并行運作的“雙重官僚衙門體制”[31]。而在廣大農村地區，國民黨“實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉村社會的控制。”[32]（p67）此外，還規定：“保甲長都是本黨的忠實的黨員。”[33]（p612）“每一保甲長均能兼政治警察之任務，并能域導所屬人民，一致防制異黨之活動。”[34]（p98-99）此時的保甲長完全被警察化和特務化。總的看來，“1928年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系。……而實際上自治團體并無權力。”[22]（p56）正如有的學者提出，民國時期的“鄉是一個曖昧的單位——百戶以上村者為鄉，百戶以下村者集為一鄉，滿百戶集市者為鎮。1941年之前，鄉級機關沒有列入縣政府的預算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區和村。”[35]（p297）但由此而來卻造成了極其深遠的負面影響，“一是，政權的‘組織成本’成倍增長，官僚機構和官僚隊伍急劇膨脹；二是，政治系統的運作方式發生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局有別于傳統單一官僚機構的運作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴密。這是近百年來中國政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國體制轉型嬗變的一個重要表征，亦可謂是中國政治制度史上‘千年未有之變局’。”[31]“據統計，19世紀末期，清朝中央政府官員為2622人，地方官為13007人，武官為7464人，共計約為23000人。而當時全國人口已突破4億人，平均每名正式官員需治理17000余人。……中國傳統社會就是一個由數萬名官員，數十萬名吏役和百萬名鄉紳共同組成的上中下有機銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維系了一個地域遼闊，人口眾多的農業社會的整合。”[31](p574 —587) 但是，“據1942年的粗略估計，國民黨僅區一級干部約需164612人，鄉鎮一級干部約需686721人，保甲干部約需12140908人，共計12992241人。”[31](p574 -587) 它遠遠超出了傳統中國農業社會的農民經濟承受能力。因此，這種惡性膨脹的無組織力量造成了大量的農民破產、經濟資源枯竭和“國家政權內卷化”（即國家對鄉村社會的控制能力低于其對農民群眾的榨取能力）[22](p50-52)，最終也吞噬了國民黨基層政權的基礎。

三、中國共產黨早期建立的“議政合一制”鄉鎮基層政權

中國共產黨最早在農村建立起來的基層政權組織是農民協會。同志曾經指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎，是帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個封建勢力，乃是國民革命的真正目標。”[36](p15) 因此，農民協會“主要攻擊的目標是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉村的惡劣習慣。這個攻擊的形勢，簡直是急風暴雨，順之者存，違之者滅。其結果，把幾千年封建地主的特權，打得個落花流水。地主的體面威風，掃地以盡。地主權力既倒，農會便成了惟一的權力機關，真正辦到了人們所謂‘一切權力歸農會’。”[36](p16) 但中國共產黨建立的農村基層政權組織是“蘇維埃”，當時還是“無產階級領導之下的工農民權獨裁制性質的政權。”[37](p312-374) 1931年11月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規定：“蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據馬克思設想的巴黎公社的政權組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機關統一行使國家權力，國家行政機關和其他國家機關由人民代表機關選舉產生，各自對國家權力機關負責并受其監督。也就是說，國家權力機關在國家機構體系中處于最高地位，不與國家行政機關、審判機關和檢察機關分享它所擁有的獨特的權力，不受它們的制約，只對人民負責，并接受人民的監督。”[38]（p439）恩格斯后來進一步提出了，“省、縣和市鎮通過普選制選出的官員實行完全的自治。取消由國家任命的一切地方和省的政權機關。”[39]（p414）以此防治“擁有固定職位或享有年金”的職業化官僚只對上級負責而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務并在人民面前處于特權地位的一個特殊階層。”[40]（p103）所以，法國大革命取得勝利后，“從中央到地方的國家機關都由選民選舉產生，或者受選民機關的嚴格監督。每個郡、縣、鄉及市鎮享有高度自治，中央政府并不派出代表其權力的官吏。……這樣，法國革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制。”[41]

于是，到了抗日戰爭時期，《陜甘寧邊區憲法原則》和《修正陜甘寧邊區鄉（市）政府組織暫行條例草案》規定：“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實行男女平等，提高婦女在政治上、經濟上、社會上的地位。發揚民主政治，健全民主集中制，增強人民的自治能力。”[42]（p59）此時的鄉（市）代表會為直接執行政務機關，并由它產生政府委員會，在代表會閉會期間行使其職權；鄉市長定期向參議會報告工作。鄉（市）政府除鄉（市）長1人外，其他人員均不脫產，下設優待救濟、文化促進、經濟建設、鋤奸、衛生保育、人民仲裁等委員會，各委員會由3～5人組成，成員由政府聘任。鄉（或市）政府之下為“行政村”，一般不設專門的行政機構，只設村民委員會主任1人。行政村之下為自然村，設村長1人。村主任或村長均由選民大會選舉產生，一切事情均由村民大會討論處理。鄉（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農業生產，組織春耕秋收運動；保育兒童，禁止對于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟難民，不使流離失所；發展民眾教育，消滅文盲，提高邊區成年人民之民族意識與政治文化水平等。”[42]（p32-33）為了避免黨對基層政權組織和其他群眾性團體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于1942年9月通過了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，“一方面強調黨的領導的一元化，規定黨的各級委員會為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導；另一方面要求嚴格執行民主集中制，同時注意防止和糾正黨委包辦政權、民眾團體工作的現象。”[43]（p32-33）為此，陜甘寧邊區人民政府實行“三三制”，即在各級政權機關的工作人員中，實行共產黨員、非黨左派進步人士和中間派人士各占三分之一的政權制度，以便發揮權力制衡的作用。不過，這一時期，“在黨與政權的關系上，由于中共強調黨的一元化領導，民主政權的作用事實上難以充分發揮。這種情況在根據地發展的各個時期都不同程度地存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權、黨政不分、以黨代政的現象，產生過較大的影響。”[44]（p789）

解放戰爭時期，中國共產黨在各大解放區建立了大區、省、行政公署、縣、區、鄉鎮6個行政層級，其中省以下的“專區”和縣以下的“區”為行政派出機構，“鄉鎮”為地方基層政權組織。截止1948年底，各大解放區已普遍建立起了包括工人、農民、獨立勞動者、知識分子、民族工商業者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉鎮人民代表會議，作為鄉鎮基層的正式權力機關，由它選舉產生鄉鎮長、副鄉鎮長各1人，政務委員5～9人，共同組成行政委員會和鄉人民政府，此時的鄉鎮基層政權仍然實行“議行合一制”。甚至有學者提出，“迄今為止，我國各級地方政權的基本組織形式和組織活動原則，仍然是實行‘議行合一制’。”[45] 同時，中國共產黨在農村的基層組織及共青團、婦代會、民兵、農會等群眾性團體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權組織體系。這在中國歷史上是前所未有的政治制度創新。然而，“中國是在農業社會的傳統因子基本保留的狀態下進入現代工業社會的。”[2]（p213）因此，“現代政治體制的確立和規范，不僅有待于現代財政制度的建立、社會公眾思想觀念的轉變、新型行政管理人員的培養等等，而且有待于社會經濟的進一步發展，不可能一蹴而就。”[20]

所以，“從1951年到1958年的化運動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。在這段歷史時期，制度變革表現出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[46]（p49）與以往不同的是，中國共產黨對鄉村社會的政治整合，“首先是從農村土地關系的改革開始，進而對鄉村社會權力進行重組，將國家政權直接延伸到村莊內部，自上而下建立起嚴格的支配體系，從而將農民完全整合到國家政治體系之中。”[20] 1950年12月，中央人民政府政務院頒布《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》規定：“鄉（行政村）的政權組織形式為人民代表會議和人民政府委員會。鄉人民代表會議的代表由本鄉人民選舉產生，任期為1年，由鄉人民代表大會選舉產生主席、副主席，負責主持會議和聯系代表，協助鄉人民政府進行下屆人民代表會議的籌備工作。鄉人民代表會議選舉產生鄉長、副鄉長及人民政府委員會委員。鄉長主持鄉人民政府委員會會議，負責全鄉工作，副鄉長協助鄉長工作，下設各種經常性或臨時性的工作委員會。”截止1952年底，全國共建立了28萬個鄉（鎮）、行政村人民政府組織。這一時期，農民協會是“農村中改革土地制度的合法執行機關。其經費來源主要依靠會員交納的會費和當地人民政府的補助，需用的房屋和設備由人民政府撥給，在利用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面，均享有與同級人民政府機關所享受的同等待遇。”[47] 正如亨廷頓所指出的，“像中國這樣的國家要進行，在政府和農民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個新的、經費充裕的行政組織，并配備立志于改革大業的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機構。其二便是農民自身的組織。集中的權力能夠頒布法令，但只有廣泛擴展的權力才能使這些法令成為現實。農民的參與對通過法律或許并非必要，但對執行法律卻不可或缺。如果沒有農民組織參與其執行，此類法令只是官樣文章。因此，農民聯盟、農民協會、農民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農村形成了新的權力中心。”[48]（p364-365）但是，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉村社會權力體制中最重要的政治力量的農民協會，卻悄然地退出了中國鄉村社會的政治舞臺。”[27]（p231）

1954年9月，中華人民共和國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的頒布，為鄉鎮基層政權建設提供了法律依據。鄉（民族鄉、鎮）成為縣以下惟一的基層政權組織，原來的“區”一律改為縣的派出機構，撤消了村級行政建制。鄉鎮按自然區域劃分為村民委員會和村民小組，黨在農村的基層組織體系也作了相應的調整。1956年9月，黨的“八大”規定：“鄉、民族鄉、鎮和農業生產合作社和街道辦事處等，有正式黨員3人以上的都應成立黨的基層組織，可按黨員人數多少建立支部委員會或總支委員會以至基層委員會。同時，建立與同級黨組織相對應的共青團、婦聯、民兵等群眾性團體組織。”截止1957年底，除臺灣和西藏的昌都地區外，全國共建立了120753個鄉鎮，其中鄉117081個，鎮3672個[50]。從此，“農村居民的社會地位和政治地位發生了急劇的變化，昔日生活在鄉村社會最低層、在政治上毫無地位可言的貧雇農，一夜之間成了農村中的主人，而昔日把持鄉村社會、政治生活的地主、富農卻在一夜之間變得威風掃地，落到了在鄉村社會和政治生活中毫無地位可言的最低層。”[51]（p86）

但是，“事實上，任何政權管理都是需要成本的，且成本極不穩定。‘官’字下面的兩個‘口’，就意味著不僅維持政府運行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權力的公共形式所遮蓋。”[2]（p220）因此，建國初期是“國家機器急速膨脹的時期，國家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權的需要，更有國家職能擴大方面的原因。”[49]（p250）譬如，“新中國剛剛誕生時，政務院只設置35個工作部門，但到1956年底已增加到81個，工作人員也隨之增加到5萬人。”[52]（p30-31）當時，中央委員會以下黨組織結構大致情況是：包括6個地方局，28個省（自治區、直轄市）委員會，258個專區委員會，2200個縣或相應級別的委員會，28萬多個鄉鎮基層委員會和100多萬個村黨支部。此外，還有與黨組織平行運作的人大、政府、群團組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國家機器”。據有關專家估計，“大約有900萬人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發行紙幣來應付高達75%的預算赤字。”[1]（p599）于是，從1957年起，中國撤消6大行政區，確立了省、縣、鄉三級地方行政體制，把國務院機構由81個減少到60個，全國共分流黨政干部30萬人左右，其中20萬人下放到農村，10萬人到工廠工作[52]（p170）。

總之，“從20世紀的鄉村政治的百年史看，國家政權下沉是一條主線。這對于整合離散的鄉村社會無疑是有意義的。……盡管鄉級政權建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉村政治生活中扮演著特殊的角色。”[2]（p220）

四、“政社合一”體制的建立與瓦解

“政社合一”的體制，實際上包括了三層含義：（1）從理論上看，它是農村基層社會單位與基層政權單位合二為一，即“農村是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。”[53]（p541）（2）從實踐上看，它是農村基層生產單位與基層政權單位合二為一，即“發展的主要基礎是我國農業生產全面的不斷的躍進和5億農民愈來愈高的政治覺悟。”[53]（p537-538）于是，“從1958年夏季開始，只經過了幾個月時間，全國74萬多個農業生產合作社，就已經在廣大農民的熱烈要求的基礎上，改組成了26000多個。參加公社的有1.2億多農戶，占全國各民族農戶總數的99%以上。”[54]（p798）這是當代中國乃至世界歷史上的一大“奇跡”。（3）從組織形式看，它是鄉、社合二為一，即鄉鎮黨委變成了公社黨委，鄉鎮人民政府變成了公社管理委員會，即“共產黨塑造公社，支配和領導著公社。”[55]（p237）從此，變成了“工、農、商、學、兵、黨、政、軍、民、企”融為一體的獨立王國。正如美國學者費正清教授所言，“社會主義改造在中國人民頭上加了一套官僚機器。……國民黨只建立起一個徒有其表的小王朝，中國共產黨卻把它的權威滲入了每一支稻穗。”[1]（p622-628）但在當時，“它是一種適合中國特點的制度模式，公社似乎展示了一條新的現代化道路，一條能避免資本主義弊端、改造傳統小農、‘使全體農村人民共同富裕起來’的中國式現代化道路。”[55]（p4）有的學者提出了，“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農村社會的治理方式。首先，它摧毀了鄉村社會舊的經紀體制（包括傳統的保護型經紀），國家完成了基層社會的官僚化和合理化，國家的政策、方針乃至意識形態都直接通過自上而下的官僚系統貫徹到鄉村社會，鄉村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權的基層組織完成的。舊的各種經紀角色及其存在的土壤都被徹底鏟除。應該說這是時期‘國家政權建設’的一項重大成就。其次，它成功地保證了農村社會的穩定，確實使農村社會和農民得到了一定程度的‘實惠’。廣大農民得到了近百年來沒有過的安定的生活環境，醫療條件從無到有，教育初步普及。”[20] 當然，大多學者對制度始終持一種批評的態度，認為它是一種“資源汲取型”和“全能型”的政府，即“從1952年到1990年，農業為工業化貢獻了11594.14億元，占到整個國家基本建設總投資的27.2%，其中有13.2%來自于農業稅，75.1%來自于“剪刀差”，11.7%來自于金融儲蓄。”[56] 不管怎么說，作為一個時代的象征，是無法回避的，是不能忘記的。

現在回過頭來看，“領袖的主觀意志等等外部因素不足以全面理解公社，自然村落的自然演化也生長不出標準化的公社制度。惟有把二者結合起來，才能把握公社的脈搏。”[55]（p5）首先，體制“本質上是一種替代傳統村落的社會制度。”[55]（p8）如在1958年，全國幾乎在一夜間建立了26576個和265萬多個公共食堂、475萬多個托兒所、幼兒園，10萬多個幸福院，1052個民兵師，24525個民兵團，民兵總人數達到4905.7萬人，億萬農民群眾普遍實現了組織軍事化、行動戰斗化和生產生活集體化[57]（p51）。這在中國歷史上是絕無僅有的一場規模空前、影響深遠、暴風驟雨式的巨大社會變革，農民世代沿襲的生產、生活方式全部打亂了。若按當時全國1.2億多個農戶、5億多農民人口計算，平均每個公社的規模約為4615戶、接近2萬人。這樣，中國農民對未來的新生活既感到憧憬和向往，又感到恐慌和無所適從。尤其是“1959年的死亡人數比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品。”[1]（p618）可見，制度的強制輸入與其接受對象的適應性、親和力恰恰成反比。因此，從1962年開始，中共高層決策者不得不向傳統的村落居民讓步，正式確立了“三級所有，隊為基礎”的基本經濟制度，并把公社的數量由原來的26576個增加到74771個。直到1982年底，全國為54352個，生產大隊為719438個，生產隊為597.7萬個[58]（p366）。

其次，體制具有整體性和綜合性的特征，它既擁有黨、政、軍、群團、企事業單位等眾多組織系統，又兼管經濟、政治、文化、社會等各項事業，即“擁有包括軍事和安全在內的貿易、金融、稅收、會計、統計和計劃等地方政府職能。”[1]（p617）也就是說，在一定意義上，它是一種特殊形式的“公共服務型”基層政權組織。正如同志早在1919年所提出的“新村” 構想，即“合者之新家庭，即可創造一種新社會。新社會之種類不可盡舉，舉其著者：公共育兒院，公共贍養院，公共學校，公共圖書館，公共銀行，公共農場，公共工作廠，公共消費社，公共劇院，公共病院，公園，博物館，自治會。合此等之新學校、新社會，而為一‘新村’。”[59]（p446）正因為這樣，“以前由多為當地大戶人家出身的舉人秀才（這些人觀念保守，但欺壓鄉里，很有權勢）發起修廟、修橋、辦學和賑濟之類的活動，現在則變成了合作社或集體農場的領導（經常是由黨組織委任的當地積極分子）帶頭植樹造林、治理水土流失、照顧孤老、改善地方醫療條件、引進水泵或新式犁具乃至組織掃盲活動等等。”[1]（p610-611）因此，時期，“地方政府利用政府的管理力量，廣泛組織民眾開展了大規模的農田水利設施改造與興建，填補了舊中國水利設施建設的兩個空白：一是兼防洪、灌溉、養殖等多項功能為一體的大中型水庫的修建；二是提水工程的興修和提水機械的廣泛使用。這段時期，農田水利設施興建的力度是非常大的，20世紀末的中國農村運作的水利設施基本上都是這一時期修建的。”[60](p170) 所以，對于制度的績效評價，“我們一方面要看到它確實起到了保證國家為工業化提取農業剩余和禁止農民流動的作用；另一方面還應該看到，在此期間，農村基層政府也確實在農村實現了與整個國家極端的‘政府主導型’發展模式相匹配的政府職能，即擔負了在農村大規模、全面快速推進農村現代化和提供公共物品的作用，例如在農村普及中小學教育和掃盲、發展醫療衛生事業，興修道路和水利，為農民提供低水平的社會保障等等。”[61] 正如一些外國學者所提出的，“它單靠人力就使中國的面貌大為改觀，全國建起了上萬座水庫、幾千座小型水電站、幾百英里的鐵路線，在大江大河上建起了一座座橋梁，開拓隧道，修筑馬路，開發了更多的礦藏，灌溉了更多的土地。”[1](p616-617)

再次，從時期的行政管理成本分析，表面看它的確擁有一支特別龐大的農村基層管理干部隊伍，但進一步分析體制“只是一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織。”[51](p200) 譬如，“截止1978年底，全國農村共有6.5萬多個，國家干部約為150萬人左右；生產大隊有70萬多個，擁有半脫產性質的農民干部600萬人左右；生產隊有600萬多個，擁有不脫產性質的農民干部3500萬人左右。這三項合計約為4250萬人，幾乎相當于一個歐洲國家的總人口。但其行政經費支出只占全國的5%左右。”[62](p161) 因此，從的“事權”看，可謂“無所不能、無所不管”。尤其是它的“政治權力滲透到農民家庭中，家庭的內部關系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養、生產乃至消費等等，都受到公社規范的制約。”[55](p377) 但從的“財權”看，由于公社一級不設財政、且沒有自行征收稅費的權力，因而其人員編制、行政經費支出等都受到了縣級財政實行“統收統支”的嚴格限制。所以，時期，無論是“國家干部”的數量，還是行政經費的支出，都不可能出現任意擴張的現象。而對于生產大隊和生產隊的“農民干部”來說，“不論男女老少，不論干部和社員，一律同工同酬”[53](p550)。因此，他們的政治身份并沒有改變成為國家干部，也沒有列入地方政府的行政序列。同時，農村生產大隊的半脫產干部人員編制、任免、經費支出等均由公社黨委（后改為革委）掌控，且其工分補助標準須經過社員大會民主討論，所以也基本不會發生加重農民負擔的現象。更何況，“是一個特別強調原則的時代，其優秀是要求人們不折不扣地服從上級的路線、方針和政策，按照黨的教導辦事。”[53](p435) 但到的后期，“集體單位的管理者逐漸成了‘官老爺’，他們不再那么熱心于體力勞動，而是更接近于一個‘上等人’階級。熱衷于為個人和家庭謀取私利的投機分子重新開始出現。他們拉關系尋求特權，為自己取得更好的教育機會，不斷增加私人財富。……這樣就使普通農民的解放非但沒有消除人們對特權地位的追求，反而促成了許多人對權力的向往。”[1](p628) 特別是“農村集體經濟的絕大部分都控制在公社、大隊、生產隊手中，其生產剩余除了分配給農民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中，農民負擔問題也就被隱蔽在公有制里了。”[61]為此，同志一方面不斷地進行干部精簡運動，“如在1962年至1964年共精簡82萬人（其中國家機關1萬人，地方政府機關81萬人），使全國黨政機關干部人數由原來的268萬人下降到186萬人，精簡幅度達到了30.5%”[63](p93)；另一方面則規定：“各級的干部，都必須認真執行‘黨政干部三大紀律、八項注意’。公社干部參加集體勞動全年不少于60天，生產大隊干部參加集體勞動全年不少于120天，生產隊干部誤工補貼工分一般應該控制在生產隊工分總數的1%以內。”[53](p815-816) 這樣，時期的農村基層干部，既不同于傳統中國鄉里制度下的“經紀人”特性，也不同于改革開放后所出現的“自利性”和“掠奪性”的鄉村干部形象。總體而言，這是一支建國后由我們黨經過多年政治思想教育而成長起來的“新生代政治精英”，是農村建設社會主義的“中堅力量”，是最可寶貴的“鄉村社會政治資源”。這些人在時期作為“國家政府代言人”和“基層權威象征”，整整影響了幾億農民群眾，并且在農村改革初期發揮了“承上啟下”的重要作用。因此，“雖然他們中間的大多數人現在退出了鄉村政治舞臺，但最起碼也應該得到國家政府給予一定的最低生活保障。”[62](p164)

最后，根據我以往研究所得出的結論，制度的終結主要是由于我國城鄉二元體制長期固化和農地平分機制等原因所造成的。“從內部看，‘村社集體成員權’產生出了農地平分機制，直接刺激農村人口的快速增長；反過來，農民人口過快增長又降低了人地比率。其結果是出現了高強度勞動投入和過密型種植模式下的農地報酬遞減、邊際收益率為零（甚至為負數）的極端現象，由此造成了以生產隊農業生產為主要收入來源的農村集體經濟基礎發生危機，最終導致了制度的解體。”[64] 譬如，“從1952年到1978年，全國農村總人口增加了3億多人，而人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝。”[65](p270) 因此，“1976年全國糧食平均畝產為251千克，一個農村勞動力全年生產糧食僅為1000千克左右。人均占有糧食只有307千克，和1956年一樣多。每個農業人口提供的商品糧只有70千克。”[66](p823) 直到十一屆三中全會前，“中國11億人口中有8億農民長年搞飯吃，但國家每年仍需要進口大批的糧食和棉花來彌補缺口。1978年全國農業人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產隊社員收入在50元以下，平均每個生產大隊的集體積累還不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產。”[67](p832) 總之，“這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的。”[51](p508)

中國行政管理論文:中國的社會團體為什么具有行政管理權？

內容提要：社會團體是指由中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。《體育法》等法律規定社會團體具有一定的行政管理權，與《社會團體管理條例》相沖突。立法機關許可社會團體行使行政管理權，使其成為“二政府”，嚴重影響了最高行政機關國務院的權威，違背《憲法》。在黨的領導下建立違憲審查制度，取締社會團體的行政管理權，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

關鍵詞：社會團體　行政許可　法律沖突　違憲審查

一、社會團體的定義和特征以及行政管理權的產生

《社會團體登記管理條例》第2條明確規定社會團體指“由中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。社會團體也被稱為“行業協會”、“民間組織”和“非營利組織”等，它具有六個基本特征：（1）正規性，即具有正式登記的合法身份；（2）民間性，即在組織機構上與政府分離；（3）非營利性，即不得為其擁有者謀取利益；（4）自治性，即能夠控制自己的活動；（5）自愿性，即在其活動和管理中有顯著的自愿參與的成分；（6）公益性，即服務于某些公共目的。［注1］世界各國社會團體具有相同的基本特征，沒有強制性，但是中國的許多社會團體具有行政管理權，具有強制性，喪失民間性和自愿性。

中國的社會團體為什么具有行政管理權？是因為社會團體取得了授權，一是行政機關授權，二是立法機關授權。社會團體經行政機關授權后，雖然以自己的名義行使行政管理權，但它受行政機關的監督和指導，并受《行政復議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律的制約，對于由此產生的責任，行政機關有義務承擔，行政行為相對人有權通過行政復議和行政訴訟程序解決行政糾紛，社會團體的這種行政管理權具有表面性和暫時性的特征，行政機關有權撤銷授權，本文對此不進行詳論。全國人大常委會制定的許多部門法中對社會團體的職權作出規定，許可社會團體以自己的名義獨立行使行政管理權，不受《行政復議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》的制約，由此產生的責任，行政機關不承擔，立法機關也不承擔，行政行為相對人不能通過行政復議和行政訴訟程序取得司法救濟，引起了許多社會新問題。這種行政管理權具有實質性和永久性的特征，行政機關無權干預和撤銷，只有立法機關通過修改或者廢止法律才能撤銷行政管理權，人們把立法機關授予行政管理權的社會團體稱為“二政府”，頗值得研究。

二、社會團體具有行政管理權是法律沖突的結果

《體育法》第31條第2款規定“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協會負責管理”，全國人大常委會通過的《體育法》將全國性單項體育競賽管理權全權授予社會團體，剝奪了國家體育總局對全國性單項體育競賽的管理權，其弊端在足球競賽中暴露出來。中國足球運動協會依法享有對全國性足球比賽的管理權，掌握著“中超”、“中甲”的管理權和經營權，并且具有處罰權，如果每個俱樂部主場的廣告牌有40塊，足協攤派下的要有一多半，萬寶路、飛利浦等企業用巨額資金冠名，流到各個俱樂部手里的資金只是一小部分，嚴重影響到各俱樂部的積極性。2004年度有的足球俱樂部以《社會團體管理條例》為“矛”，試圖實現會員的共同意愿，擺脫中國足球運動協會的束縛，以罷賽抵制中超，自愿舉辦聯賽，被稱為“革命派”；中國足球運動協會以《體育法》為“盾”，主張繼續進行中超比賽，對罷賽的俱樂部以處罰相壓制，被稱為“保守派”。“罷賽風波”久久不能平靜，社會輿論嘩然。《社會團體管理條例》規定社會團體具有自愿性，《體育法》規定社會團體具有強制性，二者相矛盾，這種現象在法學理論上叫作“法律沖突”，足球界的“罷賽風波”僅是法律沖突的一個結果，不是全部結果。由于中國足球運動協會屬于社會團體，當受到處罰的球隊和球員不服處罰而對中國足球運動協會提起行政訴訟時，法院必定以中國足球運動協會為社會團體而不是行政機關為由，依據《行政訴訟法》的有關規定，裁定不予受理。中國足球運動協會的行政管理權不是由國家體育總局授權的，而是由全國人大常委會許可的，國家體育總局對此不承擔責任，全國人大常委會理應對此承擔責任，如果受到處罰的球隊和球員起訴國家體育總局，法院受理后必定裁定駁回原告的訴訟請求；如果起訴全國人大常委會，法院必定裁定不予受理。可見，中國足球運動協會行政管理權不受《行政訴訟法》的制約，其處罰決定書的效力高于最高人民法院判決書的效力，——這也是法律沖突的結果。社會團體不是國家行政機關，社會團體工作人員不屬于國家工作人員，根據“罪刑法定原則”，他們不能成為貪污、受賄和挪用公款等刑事責任主體，如果司法機關想追究貪污、受賄和挪用公款等刑事責任，在法律適用方面必然會遇到困惑。比如，2002年發生的“黑哨”龔建平案件中，檢察機關起訴書指控龔建平犯有商業受賄罪，辯護律師作無罪辯護，一審法院經延期審理，判決認定龔建平犯受賄罪，處十年有期徒刑，雖然二審法院駁回上訴，維持原判，但法院和理論界對此仍然存在不同見解。中國足球運動協會經立法機關許可取得行政管理權，其工作人員同國家行政工作人員一樣，如果他們收受賄賂不構成受賄罪，或者按照商業受賄罪判處較輕的刑罰，就是對這種受賄行為進行慫恿和支持。法院以受賄罪對被告人龔建平定罪量刑，存在合理性一面，但違反了“罪刑法定原則”，也存在違法性一面。從法院判決結果看，法院把中國足球運動協會工作人員（足球裁判員）龔建平視同國家工作人員，說明法院把具有行政管理權的社會團體視同國家行政機關。法院在刑事審判中把社會團體視同國家行政機關，而在行政審判中不把社會團體視同國家行政機關，——這還是法律沖突的結果。如果《體育法》沒有許可社會團體具有行政管理權，那么上述各種爭執均不會發生。

《律師法》第40條規定律師協會履行七項職責，律師協會取得一定行政管理權。2004年7月深圳60多名律師在聯名提出的“罷免會長提案”中指責深圳市律師協會某會長上任一年就將歷屆律協留下的1200萬元會費花光且留下巨額赤字，致使未來的六屆律師協會將要用20年時間償還欠賬，每年將承擔200萬元的債務，花4000萬元巨資（包括貸款利息）購買的1680平方米的律協辦公樓僅僅為律協14名工作人員使用，拿律師血汗錢裝點門面等等，“罷免風波”說明社會團體在履行行政管理職權過程中存在腐敗現象。《行政許可法》施行前，司法行政部門每年向律師收取高額年檢注冊費，《行政許可法》施行后年檢注冊費被取消，正當律師們歡欣鼓舞時，律師協會的會費標準卻讓律師們大吃一驚，律師的負擔非但沒有減輕，反而大大加重了。2005年山東多數地市律師協會每年征收個人會費2000元，團體會費15000元，比北京團體會費10000元多5000元，多數地市律師敢恕而不敢言，乖乖地交納，青島律師聯合起來了，集體說“不”，掀起大規模的“抗費運動”，在市司法局的行政干預下，一些大的律師事務所出于自身利益的考量，不得不妥協，交納了會費，6月30日下午青島市司法局召集沒有繳費的律師事務所主任召開緊急會議，有一位副局長宣布：今天晚上12點以前，如果再不繳費的話，取消律師事務所的年檢資格。在“最后通牒”的脅迫下，“青島律師抗費運動”以律師失敗而告終。有的律師不堪重負，試圖根據社會團體的自愿性特征退出律師協會，但無法退出。《律師法》第39條規定“律師必須加入所在地的地方律師協會。加入地方律師協會的律師，同時是中華全國律師協會的會員”，律師取得律師執業證后，無需申請加入律師協會，自然成為各級律師協會會員，多級會員資格的取得是法定的而不是自愿的，哪一級律師協會也沒有向會員頒發會員證。如果律師想退出律師協會，就只有放棄執業。國辦律師事務所“脫鉤改制”后，我國合作、合伙律師事務所占絕大多數，律師事務所定位不明、管理混亂問題突出，律師協會具有行政管理權是主要原因之一。合作、合伙律師事務所以及外國律師事務所駐華辦事處都是利用非國有資產舉辦的從事非營利性社會服務活動的社會組織，屬于“民辦非企業單位”。中辦、國辦《關于加強社會團體和民辦非企業單位登記管理工作的通知》（中辦發[1996]22號）規定對社會團體和民辦非企業單位實行“統一歸口登記、雙重負責、分級管理”的管理體制。國務院于1998年10月《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（國務院令第251號）。1999年11月中辦、國辦又聯合發出《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》（中辦發[1999]34號）。民政部于1999年12月28日《民辦非企業單位登記暫行辦法》(民政部第18號令)，規定民辦非企業單位按照教育、衛生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介服務、法律服務和其它共十大行業分類進行登記。民政部從2000年初至2001年底在全國范圍內開展了一次大規模地對民辦非企業單位的復查登記工作，全國大多數行業民辦非企業單位均參加了民政登記，上海市司法局收到上海市民政局關于合作、合伙律師事務所應當進行民政登記的通知后，向司法部提出《關于合作、合伙律師事務所是否進行民政登記的請示》（滬司發請［2000］57號），2000年6月7日司法部作出《關于律師事務所不進行民政登記的批復》(司復［2000］4號)。正是因為司法部貫徹執行《律師法》，作出不進行民政登記的批復，沒有貫徹執行國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和“中央統一登記精神”，導致民辦律師事務所定位不明，其主體合法性受到質疑。《工傷保險條例》規定企業單位以及國家機關、事業單位、社會團體和民辦非企業單位等五類社會組織可以按照規定參加工傷保險，合作、合伙律師事務所具備民辦非企業單位的實質要件，因未進行民政登記而不具備形式要件，成為無照經營單位，無權參加工傷保險，即使勞動和社會保障部門準許參加，也難以得到社會保障。2004年夏天，我在青島參加山東省勞動仲裁員培訓班，后取得勞動仲裁員資格，在培訓學習《工傷》時我特地向老師遞一紙條，請教一個問題，“已由業務主管單位批準成立但尚未進行民政登記的民辦學校、民辦律師事務所等民辦非企業單位，員工發生工傷后申請工傷認定的，是否認定為工傷？”講課老師是山東省勞動和社會保障廳醫保處長，他說：“這個問題非常復雜，暫不受理。”當律師在工作途中或者上下班路上發生交通事故受傷而提出工傷認定申請后，勞動保障行政部門依法根據雙方是否存在勞動關系決定是否受理，必以單位沒有取得營業執照即用人單位主體不適格為由認定雙方之間沒有形成勞動關系，從而決定不予受理，不可能作出工傷認定書。農民工受工傷后一般可以通過勞動仲裁程序獲得賠償，而律師受工傷后一般不能通過勞動仲裁程序獲得賠償，可以按照合伙或者雇傭關系處理，適用最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，或者按照勞動和社會保障部《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的有關規定處理，這就是民辦律師事務所不進行民政登記的“好處”。根據國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業單位登記暫行辦法》之規定，民辦非企業單位有個體、合伙和法人三種形式，這種體制具有科學性，而司法部根據《律師法》制定的登記條件遠遠高于國務院的規定，并且均不具備法人資格，程序上須經省級以上司法行政部門審批，沒有科學性可言。2005年11月北京有一位律師在收取當事人千萬元巨款后卷款失蹤，合伙人面臨承擔連帶責任，家庭財產朝不保夕，如果該律師事務所取得了法人資格，那么合伙人的家庭財產將受到法律保護，此案向律師敲響了警鐘，規范登記管理并建立法人制度十分必要，刻不容緩。早在2001年夏天，我曾以律師和法學會員雙重身份到日照市民政局民間組織管理局進行調研，有一位科長熱情地接待了我。我問：“到底合作、合伙律師事務所應當在哪一個部門進行登記？”科長答：“根據中央統一登記精神和國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民政部門是民辦非企業單位的唯一法定登記管理機關，其他任何單位和個人均無權登記，合作、合伙律師事務所是典型的民辦非企業單位，應當由民政部門登記。”“難道司法行政部門沒有登記管理權嗎？”我一邊爭辯，一邊把司法部制定的《律師事務所登記管理辦法》和《關于律師事務所不進行民政登記的批復》復印件拿出來，讓科長看。科長不屑一顧，說：“司法行政部門是民辦律師事務所的業務主管單位，但不是登記管理機關，行業管理與登記管理是兩碼事，你們當律師的人一聽就明白，還用問嗎？”我的臉紅了起來，沒有一點兒爭辯的勇氣，象學生請教老師一樣問如何申請登記。科長詳細介紹了進行民政登記的條件和程序，與企業進行工商登記相類似，但必須具有有關行政部門作出的審批文件，否則不予登記。科長強調說：“如果民辦非企業單位不來民政部門進行登記，它在稅收、勞動保障等方面享受不到國家賦予民辦非企業單位的優惠待遇，遲早有一天，非來進行登記不可。咱市有的民辦律師事務所已經注冊登記了，尚未登記的，請趕快前來登記。”我聽了這話后感到非常意外，脫口而出：“誰說的？不可能吧！哪一家登記了？”我請求看看登記檔案，眼見為實，科長欣然同意，從檔案櫥中抱出幾個檔案盒放在我的面前，里面均有由東港區司法局蓋公章的審批文件。原來，東港區司法局主管的民辦律師事務所和民辦法律服務所全部進行了注冊登記，均取得“民辦非企業單位營業執照”，律師事務所的名稱被核準登記為 “（日照）山東××律師事務所”。科長辦公桌上還放有一份《民間組織登記聯絡員表》，排列著市級有關行政部門名稱及其聯絡員姓名、職務和電話等，其中日照市司法局聯絡員姓名邊永生，職務為政策研究室主任。我特地來到市司法局政策研究室，直問邊主任：“你是民間組織登記聯絡員嗎？為什么不聯絡？”邊主任認真地答：“市局指派我擔任聯絡員后，我參加了由市政府組織召開的全市有關行政部門聯絡員會議，開展了一段時間的聯絡工作，后來省司法廳發來一個不準進行民政登記的文件，我根據市局領導的安排停止了聯絡工作。”他從文件檔案中找出《山東省司法廳關于轉發<司法部關于合作、合伙律師事務所不進行民政登記的批復>的通知》（魯司發通［2000］67號）。我又特地拜訪了日照市東港區司法局律師管理科長劉忠賢，問：“全國各地合作、合伙律師事務所不進行民政登記，為什么你們登記了？”“合作、合伙律師事務所同民辦學校、民辦醫院一樣，只有經民政部門注冊登記后才算依法成立。”劉忠賢科長興致勃勃地說：“合作、合伙律師事務所屬于非營利性組織，收費受物價部門限制，稅務部門征收企業所得稅是不合理的，我區合作、合伙律師事務所進行民政登記后，僅憑著民辦非企業單位營業執照，以非企業為由拒交企業所得稅，非常有效，稅務機關從此不再來征收了……”在全國各地各級司法行政干部中，象劉忠賢一樣貫徹落實黨的統一登記政策的人，廖若晨星，——這就是法律沖突的后果。劉忠賢科長后因病去世，但他永遠活在律師們的心中。某市有一家合伙律師事務所苦于無照經營，試圖進行民政登記，但市司法局沒有作出審批文件，市民政局拒不給予登記，無奈之下該律師事務所向市人事局提出登記申請，通過“走后門”取得了《事業法人登記證書》，放在抽屜里而不敢掛在墻上，擔心被司法局發現并給予處罰。司法部根據《律師法》實行“兩結合”管理體制，即行政部門與社會團體共同行使管理權，司法行政部門對不應當管的登記管理工作拒不交給民政或者人事部門，抓而不放；對應當管的業務管理工作交給律師協會，放而不抓，國辦和民辦律師事務所的登記管理機關和業務管理機關均錯位，完全違背黨的統一登記政策和國務院行政法規，司法部規定民辦律師事務所不進行民政登記，就象規定律師結婚不進行民政登記一樣，十分荒唐。《律師法》第19條規定律師事務所經省級以上司法行政部門審批后設立，沒有明文許可司法行政部門進行登記管理，司法部規定國辦所不進行人事登記、合作、合伙所不進行民政登記，屬于對法律作擴大意義解釋，被全國人大常委會默認。“兩結合”管理體制具有“三違一符”特點，即它違背黨的統一登記政策，違背國務院的行政法規，違背科學，“符合”《律師法》。黨的“十六大”報告中提出“規范和拓展法律服務業”，2004年司法部開展了大規模的律師集中教育整頓活動，加強律師隊伍建設，但《律師法》沒有修改，“兩結合”管理體制沒有改變。2005年我給司法部長致信，對“兩結合”律師管理體制提出質疑，呼吁貫徹“中央統一登記精神”，全面改革律師管理體制，并贈送了一幅對聯，“千規范萬規范無照經營不規范，舊拓展新拓展自己登記丟拓展”，橫批“法律沖突”。在《律師法》與黨的統一登記政策、國務院的行政法規相沖突的情況下，我認為司法部應當貫徹執行黨的統一登記政策和國務院行政法規，允許民辦律師事務所具有個體、合伙和法人三種組織形式，由各級司法行政部門進行業務管理，并由同級民政部門進行登記管理，只有這樣才能實現規范和拓展，這種管理體制可稱為“兩分離”管理體制，即登記管理與業務管理相分離，律師協會沒有任何行政管理權，社會團體自律性管理不能與行政管理相提并論。

目前，我國社會團體除在體育、律師行業具有行政管理權外，在會計、金融、保險和證券等眾多行業中也具有行政管理權，都是部門法與行政法規相沖突的結果。

三、法律沖突是法學理論和法律制度落后的結果

進入20世紀，西方法治社會中政府行政職能和行政權開始大擴張、大膨脹，西方學者稱為“行政國”現象。［注2］新中國成立后，我國長期實行計劃經濟，西方國家把中國稱為“行政國”。改革開放以來我國逐步向市場經濟過渡，有的學者主張實現“小政府、大社會”改革目標，借鑒國外先進經驗，把政府管的事情交給社會團體管，社會團體的職權呈現膨脹趨勢，這種思潮不符合法人制度理論。法人制度理論要求各類法人各負其責，行政機關具有行政管理權，社會團體沒有行政管理權，均不應當從事經營活動。《德國民法典》首次以法律形式規定了系統、完整的法人制度，至今已有一百多年的歷史，我國從1986年《民法通則》施行開始建立法人制度，僅20年。我國法學理論界主流學者主張法人共分為機關法人、企業法人、事業法人和社會團體法人等四類，這一理論沒有全面反映我國現行法人制度，不能正確指導立法工作，《中華人民共和國民法（草案）》沒有把民辦非企業法人與其他法人并列作出規定，說明法人制度理論研究工作滯后。“與民事主體問題相關聯的還有法人分類，民法通則將法人分為企業法人，機關、事業單位和社會團體法人，現在社會中介組織越來越多，民辦、合資辦學校、醫院等日益增加，很難歸入民法通則劃分的四類法人。有關民事主體以及法人分類，如何規定為好，需要進一步研究。”［注3］2001年我在中法網發表《論民辦律師事務所的發展方向》一文，根據《民法通則》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，首次提出“法人五分法”法人制度理論，即我國法人共分為機關法人、企業法人、事業法人、社會團體法人和民辦非企業法人等五類。2003年4月國務院《工傷保險條例》規定五類社會組織應當參加工傷保險，符合“法人五分法”法人制度理論，同時說明“法人五分法”法人制度理論是對我國法人制度的正確反映。2004年10月我在法律圖書館網站發表《論中國法人制度新理論及其對市場經濟法制建設的影響》一文，改稱為“法人五類說”。如果“法人五類說”法人制度理論在法學理論界得到認同，用于指導立法工作，那么全國人大常委會將廢止或者修改一批法律，撤銷社會團體的行政管理權，法律與行政法規、憲法相沖突的問題就能夠得到解決，未來的民法典能夠對各類法人進行全面調整。2002年12月28日全國人大常委會通過的有關刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，將瀆職罪的主體定義為“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制，但在國家機關中從事公務的人員”，具有行政管理權的社會團體的工作人員被納入其中。有的學者認為，社會團體具有處罰權而不受《行政訴訟法》的制約，成為立法空白，呼吁全國人大常委會作出立法解釋，將其納入《行政訴訟法》調整的范疇。我認為，全國人大常委會將社會團體行政管理權納入《刑法》和《行政訴訟法》調整的范疇具有一定的積極作用，但同時默認了社會團體的“二政府”地位，其消極作用更大，社會團體行政管理工作是否應當接受全國人大代表和人民群眾的監督？“二政府”是否也應當在全國人民代表大會上作工作報告？由誰作報告？只有取消社會團體的行政管理權才能從根本上解決問題，如果任由社會團體繼續行使行政管理權，民眾反抗“二政府”統治的“風波”、“革命”和“運動”將不斷涌現，“小政府、大社會”的理想必將變成“兩政府、亂社會”的現實。

法律具有穩定性，行政法規具有靈活性，二者之間難免發生沖突。當法律與行政法規相沖突時，部委應當貫徹執行法律還是行政法規呢？許多學者認為，法律的效力高于行政法規，根據《立法法》的有關規定，部委應當貫徹執行法律，不應當貫徹執行行政法規。我認為，部委應當以《憲法》為依據并以黨的政策為指導進行選擇，違背憲法和黨的新政策的法律是“惡法”，必定與國務院依據《憲法》和黨的新政策制定的行政法規相沖突，部委應當貫徹執行行政法規而不應當貫徹執行“惡法”，只有這樣才能與黨中央、國務院保持高度一致，才能促進法律修改，如果部委一味地貫徹執行法律而不貫徹行政法規，就會出現部委依法規避國務院行政法規和黨的政策的結果，部委可以找出貫徹執行法律的借口掩蓋其沒有與黨中央、國務院保持高度一致的事實，把法律視為“瓶頸”，把管理不善的責任推給全國人大常委會。全國人民代表大會通過的基本法律均經眾多專家學者多年論證，具有較高的立法水準，而全國人大常委會通過的大多數法律是由部委起草的，不乏社會團體參與并爭分行政管理權，立法質量普遍較差，許多法律與行政法規、憲法和黨的政策相沖突，立法過程和社會效果呈現出“關門立法法律沖突惡法亂國”的特點。例如：《道路交通安全法》出臺后，人們在理解和適用方面存在諸多分歧，遭受眾多學者批評。又如，《民辦教育促進法》第9條規定“民辦學校應當具備法人條件”，即不允許成立不具備法人條件的個體和合伙學校，將國務院確立的個體、合伙和法人等三種組織形式封堵兩種，顯然不利于民辦教育的發展，尤其不利于民辦學前教育的發展，名為“促進法”，實為“限制法”。再如，我國《憲法》規定國務院為國家最高行政機關，國務院依法享有最高行政許可權，而全國人大常委會通過的《行政許可法》規定自己享有比國務院更高的行政許可權，顯然違背《憲法》，等等。2005年國慶節放假期間，我向全國人大常委會和中共中央政法委員會分別寄交《關于體育法等六部法律違背憲法的審查申請書》，為防止當地郵政局當作上訪信件暗扣，特地從日照市跑到江蘇省贛榆縣郵政局，在得到郵遞員保證投遞的承諾后用掛號信寄發，至今沒有回音。當法律違背憲法時，應當通過什么程序解決呢？從西方國家的經驗看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項關鍵性制度，是判斷一個國家有無憲政的重要標志。如在美國，聯邦憲法的起草者就認為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分。而在美國憲政實踐中，司法審查已經成為“憲法拱門上的拱頂石”，是“憲法機器中絕對必要的部件，抽掉這個特制的螺栓，這部機器就化為碎片”。現代憲政國家必須確立憲法的至上權威并建立違憲審查制度來予以保障。我國現行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒有依據這一規定建立起違憲審查制度。其結果，違憲現象大量存在得不到糾正，長此以往，憲法作為法律規范效力盡失，權威掃地，根本大法，根本無用。［注4］正是因為我國沒有建立違憲審查制度，導致全國人大常委會制定的許多法律違背憲法而得不到及時修改，成為“惡法”，社會團體具有行政管理權，成為“二政府”，全國人大常委會行使行政許可權，成為“二政府總部”，社會團體依據法律獨立行使行政管理權而不向全國人民代表大會作工作報告，國務院的政府工作報告沒有囊括社會團體的行政管理工作，民眾從國務院政府工作報告中不能獲取全面的行政工作信息。

四、建議和懸賞

兩軍相沖突是戰爭，兩法相沖突是沒有硝煙的戰爭。我國許多法律與行政法規、憲法相沖突，導致許多社會團體具有行政管理權，被貶稱為“二政府”，嚴重影響了最高行政機關國務院的權威，有損于共產黨的執政形象，不利于構建和諧社會，特建議中共中央恢復成立“中央法律委員會”，并列于中央軍事委員會，象重視維護領土完整、反對“兩國論”、加強軍隊建設一樣，重視維護憲法尊嚴，建立健全違憲審查制度，取締“二政府”，確保行政法規、憲法和黨的政策不受“惡法”所沖突，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

為了解決法律沖突問題，取消社會團體的行政管理權，我甘愿奉獻自己的全部積蓄，特懸賞：凡中華人民共和國公民，不分年齡、姓別、民族、黨派和職業，無論誰取消了中國社會團體的行政管理權，我自愿立即支付賞金二十萬元。

中國行政管理論文:中國建構現代鄉鎮行政管理體制的理論探討

【摘 要】中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中，出現了4種新型的鄉鎮管理模式：即晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”，中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”的體制和“鄉政村治”二元治理模式。但這一時期，傳統小農經濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉僻壤的龐大國家機器和現代化工業體系，從而形成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導致我國鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。從2006年1月1日起，中國農民徹底告別延續了2600多年的“皇糧國稅”，標志著工業反哺農業、城市支持農村的“后農業稅時代”已經到來。因此，下一步的鄉鎮改革基本方向和總體目標是：改進黨對農村工作的領導方式，進一步完善“村民自治”制度，發展農村新型合作經濟組織和社會中介組織，加快建設適應社會主義市場經濟體制和中國國情的法制型、服務型鄉鎮基層政府，不斷提高農村社會管理和公共服務水平。 【關鍵詞】國家政權建設；鄉鎮體制改革；鄉鎮自治；議行合一；政社合一；鄉政村治

總的看來，傳統中國的政治轉型明顯滯后于社會經濟變遷。譬如，“清代大部分屬于現代時期，但其政權與社會秩序仍舊忠于傳統，很少變化。它代表了中國傳統政治最輝煌以及最黯淡的一頁。”[1](p242) 進入20世紀，“從形式上看，辛亥革命是皇權終民權始的標志，也是政治轉型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治。但由于傳統的統治根基沒有改變，人民主權的地方自治只是流于形式。”[2](p242) 這樣就很難弄清傳統中國政治轉型的原始起點。然而，現代政治學研究中最重要的是發現新的政治因素的出現與發展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復出現，并且其發展趨勢不可逆轉，那么就是現代化因素。這種新的政治因素必然會尋找適合于它生存和發展的制度環境，否則就會被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發的政治制度變革勢必影響社會結構、家族制度、等級結構、群體權利、人們行為和習俗的變遷。所以，一個國家的“政治轉型期”就意味著傳統的社會秩序出現了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會政治秩序正在確立的時期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中出現的4種新型鄉鎮管理模式概括為：即晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”，中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”的體制和“鄉政村治”二元治理模式。在此基礎上，本文試圖探討影響和制約我國現代鄉鎮行政管理體制轉型的制度性障礙，進一步研究如何建設適應社會主義市場經濟體制和中國國情的法制型、公共服務型鄉鎮基層政府。

一、目前國內學術界在研究方法上的“理論誤區”

中國現階段正處在進一步完善社會主義市場經濟體制和“現代國家政權建設”的雙重建構中，鄉村社會日益深入地卷入和融入到這一建構過程。從世界發達國家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國歷史上，“鄉鎮”的建制或重視或忽略，或延續或中斷，或繼承或革新，大多表現為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家像中國的鄉鎮基層政權頻繁變動、混亂無序。尤其是20世紀以來，國家行政權不斷向鄉村社會延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉鎮行政管理體制，顯然已不適應農村市場經濟發展和擴大基層民主政治的需要，且在實踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國自改革開放以來已對鄉鎮基層行政管理體制進行過4次較大的改革：即1980年至1985年，進行“社改鄉”和建立“鄉政村治”二元治理模式；1986年至1989年，進行“撤并鄉鎮”和推廣“村民自治”；1990年至1997年，進行縣鄉機構綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；1998年至今，進行農村稅費改革和積極推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革試點[4]。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農民負擔和緩解地方財政壓力的考慮，實際上變成了撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構、分流人員、壓縮財政支出等所謂的“倒逼機制”。針對目前我國不少鄉鎮政府基本處于一種“有政無財”的尷尬局面，學術界提出了“撤銷鄉鎮”、“縣政鄉派鎮治”、“鄉鎮自治”等政策建議[5]。這既表明人們對鄉鎮一級政府的功能和地位認識不清，也顯示出目前我國鄉鎮改革已陷入“方向迷失”的被動局面。

追根溯源，目前國內學術界的爭論與分歧，主要是來自于西方政治社會學中關于“國家——社會”二元對立的認識范式。其實，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在20世紀初提出的關于傳統中國“有限官僚制”的看法。他認為，“事實上，中華帝國正式的皇權統轄權只施行于都市地區和次都市地區。……出了城墻之外，統轄權的有效性便大大地減弱，乃至消失。”[6](p110) 美國著名的家族史專家W·古德也認為，“在中華帝國統治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉村的安定和秩序。”[7](p166) 正如G·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎關系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能。”[8]（P272）于是，我國著名的社會人類學家費孝通先生提出了，“中國鄉土社會的基層結構是一種差序格局。……皇權政治在人民實際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的。”[9]（P24-63）這種所謂的“二元社會理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉村治理模式。”[10]（P 95-301）其實質和優秀都在于，無限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國家治理傳統鄉村社會中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會經濟制度。然而近幾年，一些國內學者卻不遺余力、煞費苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為5個字，即“國權不下縣”[11](p3)。秦暉教授則將其完整的概括為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。”[11](p3) 徐勇教授不僅提出了“國家政治——社會政治”二分法的理論觀點[12]（P329-332），而且還提出了建議實行“縣政、鄉派、村治”的具體政策主張 [2]（P137-145）。可以說，這些學術觀點都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。

正如馬克思、恩格斯晚年在關于歷史唯物主義的8封信中所言，“根據唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現實生活的生產和再生產。……否則把理論應用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了。”[13](p695-698) 事實上，在中國歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個環節上發生問題都會直接的或間接的影響到國家政權的鞏固與社會穩定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經濟社會因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統治是沒有出路的。美國著名的中國問題研究專家費正清教授曾經指出，中華帝國“地方上的精英階層主要靠其田產生活，并且將科舉考試作為進身之階，因此這種帶有田園風味和懷舊色彩的世界觀在中國一直盛行不衰。……當天下太平、五谷豐登之時，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當統治腐朽黑暗之時，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會使百姓不堪重負而導致政權失去‘天命’走向滅亡。官方呈報朝廷的表面文書實際上蘊含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭。”[14]（p295-301）可見，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時并存的兩種趨勢，不能強調一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴張理解為是‘民治’領域的擴展與‘官治’領域的退縮。”[15] 事實上，“士紳公共功能的一切擴展并非都意味著某種獨立于國家的社會自主性日增的長期趨向。”[16] 總之，“地方精英既是國家權力的向心力量，又是國家權力的離心力量，而國家權力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會的保護者，也是地方社會的掠奪者，而地方社會既是地方精英的權力基礎，也是地方精英的權力制約。”[15] 換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權——紳權”之間的互動關系，卻忽視了“國家/皇權－地方精英/士紳－鄉村社會/農民”這三者之間的“制度場域”。因此，國內學術界關于地方精英的身份屬性及其與國家政權的關系問題，歷來看法不一，爭論不休。

歸根結底，所謂“社會”是泛指基于共同物質條件而互相聯系起來的人群，是建立在一定經濟基礎的上層建筑共同構成的整體，也叫“社會形態”。而“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現實’，‘理性的形象和現實’。確切說，國家是從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量。”[13](p170) 可見，“國家——社會”決不是二元對立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動合作過程。在中國歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級；但事實上，“專制主義中央集權的國家政權對于鄉族社會仍具有潛在的無限的控制力。”[17](p14) 也就是說，“無論在哪一個階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色。”[18](p2-24) 因此，中國農民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權者的公民，因此處于政治之外。”[2](p214) 恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數百次的起義，都是農民的反抗運動，都是農民的革命戰爭。中國歷史上的農民起義和農民戰爭的規模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農民的階級斗爭、農民的起義和農民的戰爭，才是歷史發展的真正動力。”[19]（p588）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會學關于“國家——社會”二元對立理論中的“工具論”國家觀，應當運用“現代國家政權”這一理論分析框架來分析近代中國鄉村政治結構轉型的特點與發展軌跡，從中找出一些帶有規律性的真實內容，以便為建構21世紀的現代鄉鎮行政管理體制提供有價值的理論參考。正如有的學者所提出的，“中國鄉村社會的‘國家政權建設’應當是一個動態的過程，不同的歷史時期有著不同的內容，不應當用結論式的成功與否之類的評判標準加以評價。研究者的任務是分析不同歷史時期的中國鄉村社會的‘國家政權建設’的特點和發展的規律，從而為中國的政治學的發展做出一定的理論貢獻。”[20]

但是，“現代國家政權建設并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結果通常為長期的社會演變過程所預先決定。”[21] 因此，我們在運用“現代國家政權”這一理論分析框架來分析整個20世紀的鄉鎮行政管理體制演變過程中，也應結合中國的國情特點。所謂“現代國家政權建設”理論，是指“在新的社會經濟基礎之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權組織網絡，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經營、發展經濟、合理配置資源等基本職能。”[20] 按照西方學者杜贊奇的觀點，成功的現代國家政權建設應該包括兩個方面的含義，即“政府權力對社會經濟生活各個方面的干預和控制逐漸加強；在現代化的民族國家內，公民的權利和義務也在逐步擴大。在發展中國家，盡管政權更迭頻繁，但國家權力卻持續擴張。”[22]（p2）這一理論分析框架，基本符合中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中的鄉村政治演變特點與發展軌跡。然而，盡管這一理論已經注意到了“國家——社會”非均質性的特點，但其整體論與實體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷[23]。綜合西方各派現代化理論的觀點，“現代化的主要特征是：經濟上的工業化——工業化、發達的市場和貨幣經濟、高額的群眾消費、嚴密的勞動分工；政治上的民主化——以民族國家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權、有代表性的政府、能勝任的行政機關；社會上的整合化——眾多的社團和利益集團、社會規模的擴大、都市化、以國家利益為重的社會精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴大、活躍的知識界、文化的世俗化。”[17] 顯然，進入20世紀之初的中國并不具備這些基本條件，而且中國現代化的原始起點首先是通過暴力革命以取得民族獨立，其后又把“現代國家政權建設”與“優先發展重工業”同步進行，由此形成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導致了鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。因此，必須清醒地認識到，中國在整個20世紀建構起來的現代鄉鎮行政管理體制，“經歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰爭的血與火的嚴峻考驗，又經歷了社會主義革命和社會主義建設初級階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現行的新型鄉鎮組織體系。它同黨和國家政權組織一樣，是無產階級革命的產物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一。”[24]（p6）如果不了解這一點，那么很可能會對當前我國正在進行新一輪的鄉鎮政府改革基本方向和總體模式產生誤解。

二、晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”

現代意義的“地方自治”是西方國家憲政體制建設的重要內容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產階級早期取得的一項“政治成就”（參見《共產黨宣言》）。但晚清至民國時期的所謂“地方自治”，基本是一場“政治鬧劇”。清朝末年，中國社會政治結構日趨分化與解體，中央政府權力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉紳精英階層逐漸走向了國家政權的反面。尤其是到1850年，中國人口已由清朝入關時的1億人陡增至4.3億人[25]（p452-471），這對傳統的社會政治秩序構成嚴峻的挑戰與威脅。因此，重新調整國家與社會之間的關系，逐漸使國家的政治權力下移，以加強對鄉村社會的行政控制，已成為晚清政府當時所面臨的一項重大政治課題。“就當時的政治情勢來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權力，強化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現社會政治的重組與整合。對清朝封建統治階級而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢。”[17](p724-741) 所以，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖。”[26]（p463）

事實上，清末倡導推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。1909年1月28日，晚清政府頒布的《城鎮鄉自治章程》和《城鎮鄉自治選舉章程》中規定：城、鎮、鄉為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在10萬人以上者設為“區”；城廂以外的市鎮、村莊人口5萬人以上者設為“鎮”，5萬人以下者設為“鄉”。鄉鎮設立“自治公所”，成立“議事會”和“董事會”等機構，負責辦理鄉村公共事務[27](p724-741)。但清末推行的所謂“鄉鎮自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發了不少地方強烈抵制的風潮。“據統計，僅江蘇省就發生了抵制鄉鎮自治的惡性事件37起，或搗毀自治公所，或破壞學堂，或毆打自治職員等。”[28] 總的來看，自晚清政府倡導推行地方自治以后，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣。”[29]（p184）于是，袁世凱執政后，立即宣布取消省、縣兩級的地方自治，且在農村地區實行區、村二級制。此時的“區”是縣以下的最低一級行政單位，區下設為“村”，主要職責是協助區政權處理行政、司法、監察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領導下的非正式組織官僚化、正規化，并以此來鞏固縣級政權。”[30]（p43-150）可見，清末推行的“鄉鎮自治”實質是統治者進一步強化了對鄉村社會的控制，并由此造成了國家行政權向鄉村社會逐漸延伸。

執政以后，首次提出了“以黨治國、以黨建國”的現代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統、互不統屬、權力制衡的獨裁統治。國民黨在中央黨部之下依次設立省黨部、縣黨部、區黨部和鄉鎮分部，與省、縣、區、鄉等行政系統相對應，從而形成了從中央至地方與國家行政區劃體制并行運作的“雙重官僚衙門體制”[31]。而在廣大農村地區，國民黨“實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉村社會的控制。”[32]（p67）此外，還規定：“保甲長都是本黨的忠實的黨員。”[33]（p612）“每一保甲長均能兼政治警察之任務，并能域導所屬人民，一致防制異黨之活動。”[34]（p98-99）此時的保甲長完全被警察化和特務化。總的看來，“1928年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系。……而實際上自治團體并無權力。”[22]（p56）正如有的學者提出，民國時期的“鄉是一個曖昧的單位——百戶以上村者為鄉，百戶以下村者集為一鄉，滿百戶集市者為鎮。1941年之前，鄉級機關沒有列入縣政府的預算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區和村。”[35]（p297）但由此而來卻造成了極其深遠的負面影響，“一是，政權的‘組織成本’成倍增長，官僚機構和官僚隊伍急劇膨脹；二是，政治系統的運作方式發生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局有別于傳統單一官僚機構的運作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴密。這是近百年來中國政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國體制轉型嬗變的一個重要表征，亦可謂是中國政治制度史上‘千年未有之變局’。”[31]“據統計，19世紀末期，清朝中央政府官員為2622人，地方官為13007人，武官為7464人，共計約為23000人。而當時全國人口已突破4億人，平均每名正式官員需治理17000余人。……中國傳統社會就是一個由數萬名官員，數十萬名吏役和百萬名鄉紳共同組成的上中下有機銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維系了一個地域遼闊，人口眾多的農業社會的整合。”[31](p574 —587) 但是，“據1942年的粗略估計，國民黨僅區一級干部約需164612人，鄉鎮一級干部約需686721人，保甲干部約需12140908人，共計12992241人。”[31](p574 -587) 它遠遠超出了傳統中國農業社會的農民經濟承受能力。因此，這種惡性膨脹的無組織力量造成了大量的農民破產、經濟資源枯竭和“國家政權內卷化”（即國家對鄉村社會的控制能力低于其對農民群眾的榨取能力）[22](p50-52)，最終也吞噬了國民黨基層政權的基礎。

三、中國共產黨早期建立的“議政合一制”鄉鎮基層政權

中國共產黨最早在農村建立起來的基層政權組織是農民協會。同志曾經指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎，是帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個封建勢力，乃是國民革命的真正目標。”[36](p15) 因此，農民協會“主要攻擊的目標是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉村的惡劣習慣。這個攻擊的形勢，簡直是急風暴雨，順之者存，違之者滅。其結果，把幾千年封建地主的特權，打得個落花流水。地主的體面威風，掃地以盡。地主權力既倒，農會便成了惟一的權力機關，真正辦到了人們所謂‘一切權力歸農會’。”[36](p16) 但中國共產黨建立的農村基層政權組織是“蘇維埃”，當時還是“無產階級領導之下的工農民權獨裁制性質的政權。”[37](p312-374) 1931年11月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規定：“蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據馬克思設想的巴黎公社的政權組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機關統一行使國家權力，國家行政機關和其他國家機關由人民代表機關選舉產生，各自對國家權力機關負責并受其監督。也就是說，國家權力機關在國家機構體系中處于最高地位，不與國家行政機關、審判機關和檢察機關分享它所擁有的獨特的權力，不受它們的制約，只對人民負責，并接受人民的監督。”[38]（p439）恩格斯后來進一步提出了，“省、縣和市鎮通過普選制選出的官員實行完全的自治。取消由國家任命的一切地方和省的政權機關。”[39]（p414）以此防治“擁有固定職位或享有年金”的職業化官僚只對上級負責而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務并在人民面前處于特權地位的一個特殊階層。”[40]（p103）所以，法國大革命取得勝利后，“從中央到地方的國家機關都由選民選舉產生，或者受選民機關的嚴格監督。每個郡、縣、鄉及市鎮享有高度自治，中央政府并不派出代表其權力的官吏。……這樣，法國革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制。”[41]

于是，到了抗日戰爭時期，《陜甘寧邊區憲法原則》和《修正陜甘寧邊區鄉（市）政府組織暫行條例草案》規定：“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實行男女平等，提高婦女在政治上、經濟上、社會上的地位。發揚民主政治，健全民主集中制，增強人民的自治能力。”[42]（p59）此時的鄉（市）代表會為直接執行政務機關，并由它產生政府委員會，在代表會閉會期間行使其職權；鄉市長定期向參議會報告工作。鄉（市）政府除鄉（市）長1人外，其他人員均不脫產，下設優待救濟、文化促進、經濟建設、鋤奸、衛生保育、人民仲裁等委員會，各委員會由3～5人組成，成員由政府聘任。鄉（或市）政府之下為“行政村”，一般不設專門的行政機構，只設村民委員會主任1人。行政村之下為自然村，設村長1人。村主任或村長均由選民大會選舉產生，一切事情均由村民大會討論處理。鄉（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農業生產，組織春耕秋收運動；保育兒童，禁止對于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟難民，不使流離失所；發展民眾教育，消滅文盲，提高邊區成年人民之民族意識與政治文化水平等。”[42]（p32-33）為了避免黨對基層政權組織和其他群眾性團體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于1942年9月通過了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，“一方面強調黨的領導的一元化，規定黨的各級委員會為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導；另一方面要求嚴格執行民主集中制，同時注意防止和糾正黨委包辦政權、民眾團體工作的現象。”[43]（p32-33）為此，陜甘寧邊區人民政府實行“三三制”，即在各級政權機關的工作人員中，實行共產黨員、非黨左派進步人士和中間派人士各占三分之一的政權制度，以便發揮權力制衡的作用。不過，這一時期，“在黨與政權的關系上，由于中共強調黨的一元化領導，民主政權的作用事實上難以充分發揮。這種情況在根據地發展的各個時期都不同程度地存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權、黨政不分、以黨代政的現象，產生過較大的影響。”[44]（p789）

解放戰爭時期，中國共產黨在各大解放區建立了大區、省、行政公署、縣、區、鄉鎮6個行政層級，其中省以下的“專區”和縣以下的“區”為行政派出機構，“鄉鎮”為地方基層政權組織。截止1948年底，各大解放區已普遍建立起了包括工人、農民、獨立勞動者、知識分子、民族工商業者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉鎮人民代表會議，作為鄉鎮基層的正式權力機關，由它選舉產生鄉鎮長、副鄉鎮長各1人，政務委員5～9人，共同組成行政委員會和鄉人民政府，此時的鄉鎮基層政權仍然實行“議行合一制”。甚至有學者提出，“迄今為止，我國各級地方政權的基本組織形式和組織活動原則，仍然是實行‘議行合一制’。”[45] 同時，中國共產黨在農村的基層組織及共青團、婦代會、民兵、農會等群眾性團體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權組織體系。這在中國歷史上是前所未有的政治制度創新。然而，“中國是在農業社會的傳統因子基本保留的狀態下進入現代工業社會的。”[2]（p213）因此，“現代政治體制的確立和規范，不僅有待于現代財政制度的建立、社會公眾思想觀念的轉變、新型行政管理人員的培養等等，而且有待于社會經濟的進一步發展，不可能一蹴而就。”[20]

所以，“從1951年到1958年的化運動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。在這段歷史時期，制度變革表現出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[46]（p49）與以往不同的是，中國共產黨對鄉村社會的政治整合，“首先是從農村土地關系的改革開始，進而對鄉村社會權力進行重組，將國家政權直接延伸到村莊內部，自上而下建立起嚴格的支配體系，從而將農民完全整合到國家政治體系之中。”[20] 1950年12月，中央人民政府政務院頒布《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》規定：“鄉（行政村）的政權組織形式為人民代表會議和人民政府委員會。鄉人民代表會議的代表由本鄉人民選舉產生，任期為1年，由鄉人民代表大會選舉產生主席、副主席，負責主持會議和聯系代表，協助鄉人民政府進行下屆人民代表會議的籌備工作。鄉人民代表會議選舉產生鄉長、副鄉長及人民政府委員會委員。鄉長主持鄉人民政府委員會會議，負責全鄉工作，副鄉長協助鄉長工作，下設各種經常性或臨時性的工作委員會。”截止1952年底，全國共建立了28萬個鄉（鎮）、行政村人民政府組織。這一時期，農民協會是“農村中改革土地制度的合法執行機關。其經費來源主要依靠會員交納的會費和當地人民政府的補助，需用的房屋和設備由人民政府撥給，在利用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面，均享有與同級人民政府機關所享受的同等待遇。”[47] 正如亨廷頓所指出的，“像中國這樣的國家要進行，在政府和農民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個新的、經費充裕的行政組織，并配備立志于改革大業的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機構。其二便是農民自身的組織。集中的權力能夠頒布法令，但只有廣泛擴展的權力才能使這些法令成為現實。農民的參與對通過法律或許并非必要，但對執行法律卻不可或缺。如果沒有農民組織參與其執行，此類法令只是官樣文章。因此，農民聯盟、農民協會、農民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農村形成了新的權力中心。”[48]（p364-365）但是，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉村社會權力體制中最重要的政治力量的農民協會，卻悄然地退出了中國鄉村社會的政治舞臺。”[27]（p231）

1954年9月，中華人民共和國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的頒布，為鄉鎮基層政權建設提供了法律依據。鄉（民族鄉、鎮）成為縣以下惟一的基層政權組織，原來的“區”一律改為縣的派出機構，撤消了村級行政建制。鄉鎮按自然區域劃分為村民委員會和村民小組，黨在農村的基層組織體系也作了相應的調整。1956年9月，黨的“八大”規定：“鄉、民族鄉、鎮和農業生產合作社和街道辦事處等，有正式黨員3人以上的都應成立黨的基層組織，可按黨員人數多少建立支部委員會或總支委員會以至基層委員會。同時，建立與同級黨組織相對應的共青團、婦聯、民兵等群眾性團體組織。”截止1957年底，除臺灣和西藏的昌都地區外，全國共建立了120753個鄉鎮，其中鄉117081個，鎮3672個[50]。從此，“農村居民的社會地位和政治地位發生了急劇的變化，昔日生活在鄉村社會最低層、在政治上毫無地位可言的貧雇農，一夜之間成了農村中的主人，而昔日把持鄉村社會、政治生活的地主、富農卻在一夜之間變得威風掃地，落到了在鄉村社會和政治生活中毫無地位可言的最低層。”[51]（p86）

但是，“事實上，任何政權管理都是需要成本的，且成本極不穩定。‘官’字下面的兩個‘口’，就意味著不僅維持政府運行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權力的公共形式所遮蓋。”[2]（p220）因此，建國初期是“國家機器急速膨脹的時期，國家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權的需要，更有國家職能擴大方面的原因。”[49]（p250）譬如，“新中國剛剛誕生時，政務院只設置35個工作部門，但到1956年底已增加到81個，工作人員也隨之增加到5萬人。”[52]（p30-31）當時，中央委員會以下黨組織結構大致情況是：包括6個地方局，28個省（自治區、直轄市）委員會，258個專區委員會，2200個縣或相應級別的委員會，28萬多個鄉鎮基層委員會和100多萬個村黨支部。此外，還有與黨組織平行運作的人大、政府、群團組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國家機器”。據有關專家估計，“大約有900萬人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發行紙幣來應付高達75%的預算赤字。”[1]（p599）于是，從1957年起，中國撤消6大行政區，確立了省、縣、鄉三級地方行政體制，把國務院機構由81個減少到60個，全國共分流黨政干部30萬人左右，其中20萬人下放到農村，10萬人到工廠工作[52]（p170）。

總之，“從20世紀的鄉村政治的百年史看，國家政權下沉是一條主線。這對于整合離散的鄉村社會無疑是有意義的。……盡管鄉級政權建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉村政治生活中扮演著特殊的角色。”[2]（p220）

四、“政社合一”體制的建立與瓦解

“政社合一”的體制，實際上包括了三層含義：（1）從理論上看，它是農村基層社會單位與基層政權單位合二為一，即“農村是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。”[53]（p541）（2）從實踐上看，它是農村基層生產單位與基層政權單位合二為一，即“發展的主要基礎是我國農業生產全面的不斷的躍進和5億農民愈來愈高的政治覺悟。”[53]（p537-538）于是，“從1958年夏季開始，只經過了幾個月時間，全國74萬多個農業生產合作社，就已經在廣大農民的熱烈要求的基礎上，改組成了26000多個。參加公社的有1.2億多農戶，占全國各民族農戶總數的99%以上。”[54]（p798）這是當代中國乃至世界歷史上的一大“奇跡”。（3）從組織形式看，它是鄉、社合二為一，即鄉鎮黨委變成了公社黨委，鄉鎮人民政府變成了公社管理委員會，即“共產黨塑造公社，支配和領導著公社。”[55]（p237）從此，變成了“工、農、商、學、兵、黨、政、軍、民、企”融為一體的獨立王國。正如美國學者費正清教授所言，“社會主義改造在中國人民頭上加了一套官僚機器。……國民黨只建立起一個徒有其表的小王朝，中國共產黨卻把它的權威滲入了每一支稻穗。”[1]（p622-628）但在當時，“它是一種適合中國特點的制度模式，公社似乎展示了一條新的現代化道路，一條能避免資本主義弊端、改造傳統小農、‘使全體農村人民共同富裕起來’的中國式現代化道路。”[55]（p4）有的學者提出了，“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農村社會的治理方式。首先，它摧毀了鄉村社會舊的經紀體制（包括傳統的保護型經紀），國家完成了基層社會的官僚化和合理化，國家的政策、方針乃至意識形態都直接通過自上而下的官僚系統貫徹到鄉村社會，鄉村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權的基層組織完成的。舊的各種經紀角色及其存在的土壤都被徹底鏟除。應該說這是時期‘國家政權建設’的一項重大成就。其次，它成功地保證了農村社會的穩定，確實使農村社會和農民得到了一定程度的‘實惠’。廣大農民得到了近百年來沒有過的安定的生活環境，醫療條件從無到有，教育初步普及。”[20] 當然，大多學者對制度始終持一種批評的態度，認為它是一種“資源汲取型”和“全能型”的政府，即“從1952年到1990年，農業為工業化貢獻了11594.14億元，占到整個國家基本建設總投資的27.2%，其中有13.2%來自于農業稅，75.1%來自于“剪刀差”，11.7%來自于金融儲蓄。”[56] 不管怎么說，作為一個時代的象征，是無法回避的，是不能忘記的。

現在回過頭來看，“領袖的主觀意志等等外部因素不足以全面理解公社，自然村落的自然演化也生長不出標準化的公社制度。惟有把二者結合起來，才能把握公社的脈搏。”[55]（p5）首先，體制“本質上是一種替代傳統村落的社會制度。”[55]（p8）如在1958年，全國幾乎在一夜間建立了26576個和265萬多個公共食堂、475萬多個托兒所、幼兒園，10萬多個幸福院，1052個民兵師，24525個民兵團，民兵總人數達到4905.7萬人，億萬農民群眾普遍實現了組織軍事化、行動戰斗化和生產生活集體化[57]（p51）。這在中國歷史上是絕無僅有的一場規模空前、影響深遠、暴風驟雨式的巨大社會變革，農民世代沿襲的生產、生活方式全部打亂了。若按當時全國1.2億多個農戶、5億多農民人口計算，平均每個公社的規模約為4615戶、接近2萬人。這樣，中國農民對未來的新生活既感到憧憬和向往，又感到恐慌和無所適從。尤其是“1959年的死亡人數比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品。”[1]（p618）可見，制度的強制輸入與其接受對象的適應性、親和力恰恰成反比。因此，從1962年開始，中共高層決策者不得不向傳統的村落居民讓步，正式確立了“三級所有，隊為基礎”的基本經濟制度，并把公社的數量由原來的26576個增加到74771個。直到1982年底，全國為54352個，生產大隊為719438個，生產隊為597.7萬個[58]（p366）。

其次，體制具有整體性和綜合性的特征，它既擁有黨、政、軍、群團、企事業單位等眾多組織系統，又兼管經濟、政治、文化、社會等各項事業，即“擁有包括軍事和安全在內的貿易、金融、稅收、會計、統計和計劃等地方政府職能。”[1]（p617）也就是說，在一定意義上，它是一種特殊形式的“公共服務型”基層政權組織。正如同志早在1919年所提出的“新村” 構想，即“合者之新家庭，即可創造一種新社會。新社會之種類不可盡舉，舉其著者：公共育兒院，公共贍養院，公共學校，公共圖書館，公共銀行，公共農場，公共工作廠，公共消費社，公共劇院，公共病院，公園，博物館，自治會。合此等之新學校、新社會，而為一‘新村’。”[59]（p446）正因為這樣，“以前由多為當地大戶人家出身的舉人秀才（這些人觀念保守，但欺壓鄉里，很有權勢）發起修廟、修橋、辦學和賑濟之類的活動，現在則變成了合作社或集體農場的領導（經常是由黨組織委任的當地積極分子）帶頭植樹造林、治理水土流失、照顧孤老、改善地方醫療條件、引進水泵或新式犁具乃至組織掃盲活動等等。”[1]（p610-611）因此，時期，“地方政府利用政府的管理力量，廣泛組織民眾開展了大規模的農田水利設施改造與興建，填補了舊中國水利設施建設的兩個空白：一是兼防洪、灌溉、養殖等多項功能為一體的大中型水庫的修建；二是提水工程的興修和提水機械的廣泛使用。這段時期，農田水利設施興建的力度是非常大的，20世紀末的中國農村運作的水利設施基本上都是這一時期修建的。”[60](p170) 所以，對于制度的績效評價，“我們一方面要看到它確實起到了保證國家為工業化提取農業剩余和禁止農民流動的作用；另一方面還應該看到，在此期間，農村基層政府也確實在農村實現了與整個國家極端的‘政府主導型’發展模式相匹配的政府職能，即擔負了在農村大規模、全面快速推進農村現代化和提供公共物品的作用，例如在農村普及中小學教育和掃盲、發展醫療衛生事業，興修道路和水利，為農民提供低水平的社會保障等等。”[61] 正如一些外國學者所提出的，“它單靠人力就使中國的面貌大為改觀，全國建起了上萬座水庫、幾千座小型水電站、幾百英里的鐵路線，在大江大河上建起了一座座橋梁，開拓隧道，修筑馬路，開發了更多的礦藏，灌溉了更多的土地。”[1](p616-617)

再次，從時期的行政管理成本分析，表面看它的確擁有一支特別龐大的農村基層管理干部隊伍，但進一步分析體制“只是一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織。”[51](p200) 譬如，“截止1978年底，全國農村共有6.5萬多個，國家干部約為150萬人左右；生產大隊有70萬多個，擁有半脫產性質的農民干部600萬人左右；生產隊有600萬多個，擁有不脫產性質的農民干部3500萬人左右。這三項合計約為4250萬人，幾乎相當于一個歐洲國家的總人口。但其行政經費支出只占全國的5%左右。”[62](p161) 因此，從的“事權”看，可謂“無所不能、無所不管”。尤其是它的“政治權力滲透到農民家庭中，家庭的內部關系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養、生產乃至消費等等，都受到公社規范的制約。”[55](p377) 但從的“財權”看，由于公社一級不設財政、且沒有自行征收稅費的權力，因而其人員編制、行政經費支出等都受到了縣級財政實行“統收統支”的嚴格限制。所以，時期，無論是“國家干部”的數量，還是行政經費的支出，都不可能出現任意擴張的現象。而對于生產大隊和生產隊的“農民干部”來說，“不論男女老少，不論干部和社員，一律同工同酬”[53](p550)。因此，他們的政治身份并沒有改變成為國家干部，也沒有列入地方政府的行政序列。同時，農村生產大隊的半脫產干部人員編制、任免、經費支出等均由公社黨委（后改為革委）掌控，且其工分補助標準須經過社員大會民主討論，所以也基本不會發生加重農民負擔的現象。更何況，“是一個特別強調原則的時代，其優秀是要求人們不折不扣地服從上級的路線、方針和政策，按照黨的教導辦事。”[53](p435) 但到的后期，“集體單位的管理者逐漸成了‘官老爺’，他們不再那么熱心于體力勞動，而是更接近于一個‘上等人’階級。熱衷于為個人和家庭謀取私利的投機分子重新開始出現。他們拉關系尋求特權，為自己取得更好的教育機會，不斷增加私人財富。……這樣就使普通農民的解放非但沒有消除人們對特權地位的追求，反而促成了許多人對權力的向往。”[1](p628) 特別是“農村集體經濟的絕大部分都控制在公社、大隊、生產隊手中，其生產剩余除了分配給農民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中，農民負擔問題也就被隱蔽在公有制里了。”[61]為此，同志一方面不斷地進行干部精簡運動，“如在1962年至1964年共精簡82萬人（其中國家機關1萬人，地方政府機關81萬人），使全國黨政機關干部人數由原來的268萬人下降到186萬人，精簡幅度達到了30.5%”[63](p93)；另一方面則規定：“各級的干部，都必須認真執行‘黨政干部三大紀律、八項注意’。公社干部參加集體勞動全年不少于60天，生產大隊干部參加集體勞動全年不少于120天，生產隊干部誤工補貼工分一般應該控制在生產隊工分總數的1%以內。”[53](p815-816) 這樣，時期的農村基層干部，既不同于傳統中國鄉里制度下的“經紀人”特性，也不同于改革開放后所出現的“自利性”和“掠奪性”的鄉村干部形象。總體而言，這是一支建國后由我們黨經過多年政治思想教育而成長起來的“新生代政治精英”，是農村建設社會主義的“中堅力量”，是最可寶貴的“鄉村社會政治資源”。這些人在時期作為“國家政府代言人”和“基層權威象征”，整整影響了幾億農民群眾，并且在農村改革初期發揮了“承上啟下”的重要作用。因此，“雖然他們中間的大多數人現在退出了鄉村政治舞臺，但最起碼也應該得到國家政府給予一定的最低生活保障。”[62](p164)

最后，根據我以往研究所得出的結論，制度的終結主要是由于我國城鄉二元體制長期固化和農地平分機制等原因所造成的。“從內部看，‘村社集體成員權’產生出了農地平分機制，直接刺激農村人口的快速增長；反過來，農民人口過快增長又降低了人地比率。其結果是出現了高強度勞動投入和過密型種植模式下的農地報酬遞減、邊際收益率為零（甚至為負數）的極端現象，由此造成了以生產隊農業生產為主要收入來源的農村集體經濟基礎發生危機，最終導致了制度的解體。”[64] 譬如，“從1952年到1978年，全國農村總人口增加了3億多人，而人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝。”[65](p270) 因此，“1976年全國糧食平均畝產為251千克，一個農村勞動力全年生產糧食僅為1000千克左右。人均占有糧食只有307千克，和1956年一樣多。每個農業人口提供的商品糧只有70千克。”[66](p823) 直到十一屆三中全會前，“中國11億人口中有8億農民長年搞飯吃，但國家每年仍需要進口大批的糧食和棉花來彌補缺口。1978年全國農業人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產隊社員收入在50元以下，平均每個生產大隊的集體積累還不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產。”[67](p832) 總之，“這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的。”[51](p508)

中國行政管理論文:服務行政——21世紀中國行政管理的方向選擇

【內容提要】政府的產生源于人民的公意達成和公意授權，這就決定了行政管理的服務性質。21世紀，服務將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務，為國家服務，為社會服務，將是行政服務的主要對象；而效率與效益，將是行政服務的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務的標準，則看其是否有利于發展社會主義的生產力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。

【關 鍵 詞】行政管理/服務/衡量尺度 21世紀，以服務為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業化的方式努力為公民、為國家、為社會服務，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務水平的內在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。

一、服務：21世紀中國行政管理的職能設計

管理在本質上就是服務，服務理所當然成為政府職能的必然選擇。21世紀中國政府必然也應樹立“小政府、大服務”的行政理念，進行職能的再設計。

1.管理就是服務 管理是社會發展到一定階段的產物，在本質上管理與服務是統一的。社會生產力的發展，使社會主體產生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內部及各組織之間都存在著嚴重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權利讓渡出來，形成公共權力，由全體成員選舉的少數代表掌握。掌握權力的少數人根據其成員的要求，管理公共事務，維護組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。管理的實質，就是利用組織及其成員賦予的權力為公眾利益服務。因此，從本質上講，管理就是服務。

2.服務是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產物，它在本質上是一種為公民和社會共同利益服務的組織。隨著社會的發展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務性質不可能改變，只不過是服務的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進社會的發展和進步服務，為社會日益增長的物質和文化需求服務，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應是為社會和公眾提供服務的行政。服務是政府的首要職能。現代西方各國政府的職能再設計也正是出于這種選擇。

20世紀70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進行重新定位和設計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務職能，實現了由過去重管理控制輕服務、“以政府為中心”到開始注重公共服務、“以滿足人民的需求為中心”的轉變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務”。因此，最終實現政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。

3.轉變觀念：“小政府”與“大服務”服務在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習慣于全面干預，強調行政管理。這首先是因為，我們的各級領導行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務機關，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務。我們的政府仍然習慣于“全能”角色，不該管的也要管，結果什么都管不好。我們的企事業單位、社會團體也習慣于政府的全面干預和行政控制，不僅不爭取自己應有的權利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權力主體沒意識到自己的權力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權力，忽視了權力主體的權力。現代政府職能的轉變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運作機制上，使行政管理為公共利益服務。其次，還要求權力主體觀念也要有所轉變，要認識自己的權力，爭取自己的權力，限制政府的權力，主動要求政府提供服務，最終實現“小政府、大服務”的理想格局。

二、政府該為誰服務

既然服務是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務呢？

1.為公民服務 從政治學角度理解：“契約理論”認為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎上的，政府的一切權力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權能委托，政府應保護全體公民的公共利益，維護和平的社會秩序，充當公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務”，否則，公民有權收回委托之權能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機關本身并不直接創造社會財富，它們的運轉和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應有之義，應有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。

經濟學尤其是制度經濟學和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經濟學理論認為，政府管理過程就是基礎設施、治安、政策、法律等公共產品的生產過程。而公民則是政府提供的公共產品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質量的公共產品的生產與服務爭取消費者的支持［1］。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務，而且要提供盡可能好的服務，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎。

各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務。

2.為國家服務 行政管理是國家發展的產物，它通過自身的管理活動來發揮、實現國家的職能，執行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務于統治階級。行政管理在本質上是為國家服務的，政府代表并為國家的利益開展活動。

任何國家都有安全的需要［2］，從內外兩個方面表現出來。 內部安全是統治階級維護和鞏固自己的統治，防止政權喪失，保持國內穩定。政府為實現內部安全，維護統治，一方面要代表國家利用暴力工具強制被統治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮壓被統治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協調和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護內部的安全和穩定，為統治階級利益服務。外部安全就是要保證主權國家的主權和領土完整，不受它國侵犯，維護國家的尊嚴。政府代表國家通過外交、戰爭等方式實現國家的這種安全需要。

在內外安全和穩定的政治環境下，統治階級還要努力發展本國的經濟、文化、教育、科技等事務，以鞏固自己的經濟基礎。政府通過執行經濟和社會事務的管理職能，為國家經濟文化等發展服務。當然，政府代表國家與它國開展經濟和科技等方面的競爭，進行綜合國力的較量，也是政府為國家服務的應有之義。

3.為社會服務 政府職能除了為國家服務和具有強制性的一面之外，還具有為社會服務的非強制性的一面，這是由國家和社會關系決定的。專制社會，國家與社會的關系出現了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超常控制。現代民主社會，才真正體現了社會決定國家，國家按照社會的指意運作的內在涵義。國家與社會的這種關系“具體化為政府與市場、政府與企業、政權組織與社會、國家機構與社會民眾的關系。一句話，是上層建筑服務于經濟基礎的關系”［3］，所以， 國家要為社會服務。政府則代表國家執行這種服務職能，這種服務具體表現為政府為市場服務，如“培育市場體系、制定市場規則、維護市場秩序、進行宏觀調控、克服市場缺陷”等；為企業服務，即“統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、檢查監督”；為社會良性行為服務，如：環境保護、治理污染、維護生態平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義；為公民服務，如提供公共產品、保障公民權益。

三、21世紀中國政府：掌舵而非劃槳

“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務，是我國各級政府必須思考的關鍵問題。

1.掌舵與劃槳 現代國家的政府，既具有決策與指揮的職責，又具有執行和操作的職責。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務執行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標性的引導，而劃槳則是實現目標的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務，而“劃槳”則是具體的服務。

2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執行’的政府，這是一個‘治理’的政府”［4］（P25）。當代管理者也認為：“任何想要把治理和‘實干’大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機構并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“實干”的機構，而是“決策機構”。因為“政府并不善于劃槳”［4］（P32），政府的職責只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務是保證服務提供得以實現。

3.滿足公眾的需要 政府是決策機構，如何掌舵，即提供什么樣的服務，并不能由政府自身說了算，而要根據服務對象，尤其是政府服務的直接受益人——公眾的要求而確定。

政府使用納稅人的錢，為公眾服務，理應“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務，滿足公眾的需要，就是說政府的服務要面向公眾，而不是面向權力；政府對公眾的利益、需要和要求應具有靈敏的反應能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務對象的滿意為標準。

4.把競爭機制注入到提供服務工作中去 政府服務也是一種經濟行為，需要進行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務中引入市場機制，把競爭注入到政府服務工作當中將有助于實現政府服務“低成本、高收益”的預期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務質量、打破政府壟斷的有效途徑。

政府服務中引入競爭機制，主要考慮三個方面。一是政府內部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務的機構，如印刷、會計、采辦、通訊數據處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務質量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務，諸如清除垃圾、城市環衛、醫療衛生、職業培訓等通過招標方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務”，由市場來完成，可減輕政府負擔，以便政府更好地“掌舵”。

競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務質量有所改觀。

四、效率與效益：政府服務的價值評判

行政效率與效益是行政服務的優秀問題，貫穿于行政服務的各個環節，是全部行政活動追求的目標，也是檢查政府工作質量的客觀標準，政府服務的好壞都要經過效率與效益這一對價值判斷標準的檢驗。高效率基礎上的高效益是良好行政服務追求的目標。

1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質與量的統一，包括質量和數量兩個方面的規定性。數量上的規定性，是指行政服務總產出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質的規定性，是指行政服務的社會和政治價值，看其是否達到了有益于社會，能夠為大多數人謀福利的既定價值目標，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務的價值評判標準，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區別。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務活動遠離了原定目標，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負值，在一定條件下，兩者成反比。只有當兩者以最恰當的方式結合起來，并產生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。

2.短期與長期的統一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當長的時間，才能作出恰當的評價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠利益，更不應為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠效率和效益的行政行為，都不可能真正實現行政服務的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當多的行政服務領域，例如環境保護等，更應把眼光放長遠些，把長遠利益與眼前利益結合起來，實現行政服務的短期與長期效率和效益的統一。

3.以“三個有利于”為標準，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統一及二者長期性的統一，都只是政府服務的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現效率基礎上的高效益。究竟什么樣的服務才是高效率基礎上的高效益，則有一套客觀的判斷標準和尺度：就是看政府服務是否有利于發展生產力，有利于增強綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據“人民是否滿意”這個尺度來進行衡量。

我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產力水平很低，遠遠不能滿足人民和國家需要”，落后的生產力和人民日益增長的物質文化生活需求之間存在著嚴重的矛盾。這種現實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務是發展生產力”（鄧小平語）。通過生產力的發展，來增強社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據“三個有利于”標準進行判斷。我國的政府是服從和服務于這一根本任務的，其服務質量的優劣，服務效益的高低，最終也要看是否發展了社會主義的生產力，是否增強了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。

“三個有利于”是一種實踐標準。政府的服務是否達到了這一標準，最終要依據“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務是否符合人民的根本利益和長遠利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質量、高效率和高效益服務的最具權威性和決定性的價值評判。

中國行政管理論文:中國的社會團體為什么具有行政管理權？

內容提要：社會團體是指由中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。《體育法》等法律規定社會團體具有一定的行政管理權，與《社會團體管理條例》相沖突。立法機關許可社會團體行使行政管理權，使其成為“二政府”，嚴重影響了最高行政機關國務院的權威，違背《憲法》。在黨的領導下建立違憲審查制度，取締社會團體的行政管理權，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

關鍵詞：社會團體　行政許可　法律沖突　違憲審查

一、社會團體的定義和特征以及行政管理權的產生

《社會團體登記管理條例》第2條明確規定社會團體指“由中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。社會團體也被稱為“行業協會”、“民間組織”和“非營利組織”等，它具有六個基本特征：（1）正規性，即具有正式登記的合法身份；（2）民間性，即在組織機構上與政府分離；（3）非營利性，即不得為其擁有者謀取利益；（4）自治性，即能夠控制自己的活動；（5）自愿性，即在其活動和管理中有顯著的自愿參與的成分；（6）公益性，即服務于某些公共目的。［注1］世界各國社會團體具有相同的基本特征，沒有強制性，但是中國的許多社會團體具有行政管理權，具有強制性，喪失民間性和自愿性。

中國的社會團體為什么具有行政管理權？是因為社會團體取得了授權，一是行政機關授權，二是立法機關授權。社會團體經行政機關授權后，雖然以自己的名義行使行政管理權，但它受行政機關的監督和指導，并受《行政復議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律的制約，對于由此產生的責任，行政機關有義務承擔，行政行為相對人有權通過行政復議和行政訴訟程序解決行政糾紛，社會團體的這種行政管理權具有表面性和暫時性的特征，行政機關有權撤銷授權，本文對此不進行詳論。全國人大常委會制定的許多部門法中對社會團體的職權作出規定，許可社會團體以自己的名義獨立行使行政管理權，不受《行政復議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》的制約，由此產生的責任，行政機關不承擔，立法機關也不承擔，行政行為相對人不能通過行政復議和行政訴訟程序取得司法救濟，引起了許多社會新問題。這種行政管理權具有實質性和永久性的特征，行政機關無權干預和撤銷，只有立法機關通過修改或者廢止法律才能撤銷行政管理權，人們把立法機關授予行政管理權的社會團體稱為“二政府”，頗值得研究。

二、社會團體具有行政管理權是法律沖突的結果

《體育法》第31條第2款規定“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協會負責管理”，全國人大常委會通過的《體育法》將全國性單項體育競賽管理權全權授予社會團體，剝奪了國家體育總局對全國性單項體育競賽的管理權，其弊端在足球競賽中暴露出來。中國足球運動協會依法享有對全國性足球比賽的管理權，掌握著“中超”、“中甲”的管理權和經營權，并且具有處罰權，如果每個俱樂部主場的廣告牌有40塊，足協攤派下的要有一多半，萬寶路、飛利浦等企業用巨額資金冠名，流到各個俱樂部手里的資金只是一小部分，嚴重影響到各俱樂部的積極性。2004年度有的足球俱樂部以《社會團體管理條例》為“矛”，試圖實現會員的共同意愿，擺脫中國足球運動協會的束縛，以罷賽抵制中超，自愿舉辦聯賽，被稱為“革命派”；中國足球運動協會以《體育法》為“盾”，主張繼續進行中超比賽，對罷賽的俱樂部以處罰相壓制，被稱為“保守派”。“罷賽風波”久久不能平靜，社會輿論嘩然。《社會團體管理條例》規定社會團體具有自愿性，《體育法》規定社會團體具有強制性，二者相矛盾，這種現象在法學理論上叫作“法律沖突”，足球界的“罷賽風波”僅是法律沖突的一個結果，不是全部結果。由于中國足球運動協會屬于社會團體，當受到處罰的球隊和球員不服處罰而對中國足球運動協會提起行政訴訟時，法院必定以中國足球運動協會為社會團體而不是行政機關為由，依據《行政訴訟法》的有關規定，裁定不予受理。中國足球運動協會的行政管理權不是由國家體育總局授權的，而是由全國人大常委會許可的，國家體育總局對此不承擔責任，全國人大常委會理應對此承擔責任，如果受到處罰的球隊和球員起訴國家體育總局，法院受理后必定裁定駁回原告的訴訟請求；如果起訴全國人大常委會，法院必定裁定不予受理。可見，中國足球運動協會行政管理權不受《行政訴訟法》的制約，其處罰決定書的效力高于最高人民法院判決書的效力，——這也是法律沖突的結果。社會團體不是國家行政機關，社會團體工作人員不屬于國家工作人員，根據“罪刑法定原則”，他們不能成為貪污、受賄和挪用公款等刑事責任主體，如果司法機關想追究貪污、受賄和挪用公款等刑事責任，在法律適用方面必然會遇到困惑。比如，2002年發生的“黑哨”龔建平案件中，檢察機關起訴書指控龔建平犯有商業受賄罪，辯護律師作無罪辯護，一審法院經延期審理，判決認定龔建平犯受賄罪，處十年有期徒刑，雖然二審法院駁回上訴，維持原判，但法院和理論界對此仍然存在不同見解。中國足球運動協會經立法機關許可取得行政管理權，其工作人員同國家行政工作人員一樣，如果他們收受賄賂不構成受賄罪，或者按照商業受賄罪判處較輕的刑罰，就是對這種受賄行為進行慫恿和支持。法院以受賄罪對被告人龔建平定罪量刑，存在合理性一面，但違反了“罪刑法定原則”，也存在違法性一面。從法院判決結果看，法院把中國足球運動協會工作人員（足球裁判員）龔建平視同國家工作人員，說明法院把具有行政管理權的社會團體視同國家行政機關。法院在刑事審判中把社會團體視同國家行政機關，而在行政審判中不把社會團體視同國家行政機關，——這還是法律沖突的結果。如果《體育法》沒有許可社會團體具有行政管理權，那么上述各種爭執均不會發生。

《律師法》第40條規定律師協會履行七項職責，律師協會取得一定行政管理權。2004年7月深圳60多名律師在聯名提出的“罷免會長提案”中指責深圳市律師協會某會長上任一年就將歷屆律協留下的1200萬元會費花光且留下巨額赤字，致使未來的六屆律師協會將要用20年時間償還欠賬，每年將承擔200萬元的債務，花4000萬元巨資（包括貸款利息）購買的1680平方米的律協辦公樓僅僅為律協14名工作人員使用，拿律師血汗錢裝點門面等等，“罷免風波”說明社會團體在履行行政管理職權過程中存在腐敗現象。《行政許可法》施行前，司法行政部門每年向律師收取高額年檢注冊費，《行政許可法》施行后年檢注冊費被取消，正當律師們歡欣鼓舞時，律師協會的會費標準卻讓律師們大吃一驚，律師的負擔非但沒有減輕，反而大大加重了。2005年山東多數地市律師協會每年征收個人會費2000元，團體會費15000元，比北京團體會費10000元多5000元，多數地市律師敢恕而不敢言，乖乖地交納，青島律師聯合起來了，集體說“不”，掀起大規模的“抗費運動”，在市司法局的行政干預下，一些大的律師事務所出于自身利益的考量，不得不妥協，交納了會費，6月30日下午青島市司法局召集沒有繳費的律師事務所主任召開緊急會議，有一位副局長宣布：今天晚上12點以前，如果再不繳費的話，取消律師事務所的年檢資格。在“最后通牒”的脅迫下，“青島律師抗費運動”以律師失敗而告終。有的律師不堪重負，試圖根據社會團體的自愿性特征退出律師協會，但無法退出。《律師法》第39條規定“律師必須加入所在地的地方律師協會。加入地方律師協會的律師，同時是中華全國律師協會的會員”，律師取得律師執業證后，無需申請加入律師協會，自然成為各級律師協會會員，多級會員資格的取得是法定的而不是自愿的，哪一級律師協會也沒有向會員頒發會員證。如果律師想退出律師協會，就只有放棄執業。國辦律師事務所“脫鉤改制”后，我國合作、合伙律師事務所占絕大多數，律師事務所定位不明、管理混亂問題突出，律師協會具有行政管理權是主要原因之一。合作、合伙律師事務所以及外國律師事務所駐華辦事處都是利用非國有資產舉辦的從事非營利性社會服務活動的社會組織，屬于“民辦非企業單位”。中辦、國辦《關于加強社會團體和民辦非企業單位登記管理工作的通知》（中辦發[1996]22號）規定對社會團體和民辦非企業單位實行“統一歸口登記、雙重負責、分級管理”的管理體制。國務院于1998年10月《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（國務院令第251號）。1999年11月中辦、國辦又聯合發出《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》（中辦發[1999]34號）。民政部于1999年12月28日《民辦非企業單位登記暫行辦法》(民政部第18號令)，規定民辦非企業單位按照教育、衛生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介服務、法律服務和其它共十大行業分類進行登記。民政部從2000年初至2001年底在全國范圍內開展了一次大規模地對民辦非企業單位的復查登記工作，全國大多數行業民辦非企業單位均參加了民政登記，上海市司法局收到上海市民政局關于合作、合伙律師事務所應當進行民政登記的通知后，向司法部提出《關于合作、合伙律師事務所是否進行民政登記的請示》（滬司發請［2000］57號），2000年6月7日司法部作出《關于律師事務所不進行民政登記的批復》(司復［2000］4號)。正是因為司法部貫徹執行《律師法》，作出不進行民政登記的批復，沒有貫徹執行國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和“中央統一登記精神”，導致民辦律師事務所定位不明，其主體合法性受到質疑。《工傷保險條例》規定企業單位以及國家機關、事業單位、社會團體和民辦非企業單位等五類社會組織可以按照規定參加工傷保險，合作、合伙律師事務所具備民辦非企業單位的實質要件，因未進行民政登記而不具備形式要件，成為無照經營單位，無權參加工傷保險，即使勞動和社會保障部門準許參加，也難以得到社會保障。2004年夏天，我在青島參加山東省勞動仲裁員培訓班，后取得勞動仲裁員資格，在培訓學習《工傷》時我特地向老師遞一紙條，請教一個問題，“已由業務主管單位批準成立但尚未進行民政登記的民辦學校、民辦律師事務所等民辦非企業單位，員工發生工傷后申請工傷認定的，是否認定為工傷？”講課老師是山東省勞動和社會保障廳醫保處長，他說：“這個問題非常復雜，暫不受理。”當律師在工作途中或者上下班路上發生交通事故受傷而提出工傷認定申請后，勞動保障行政部門依法根據雙方是否存在勞動關系決定是否受理，必以單位沒有取得營業執照即用人單位主體不適格為由認定雙方之間沒有形成勞動關系，從而決定不予受理，不可能作出工傷認定書。農民工受工傷后一般可以通過勞動仲裁程序獲得賠償，而律師受工傷后一般不能通過勞動仲裁程序獲得賠償，可以按照合伙或者雇傭關系處理，適用最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，或者按照勞動和社會保障部《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的有關規定處理，這就是民辦律師事務所不進行民政登記的“好處”。根據國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業單位登記暫行辦法》之規定，民辦非企業單位有個體、合伙和法人三種形式，這種體制具有科學性，而司法部根據《律師法》制定的登記條件遠遠高于國務院的規定，并且均不具備法人資格，程序上須經省級以上司法行政部門審批，沒有科學性可言。2005年11月北京有一位律師在收取當事人千萬元巨款后卷款失蹤，合伙人面臨承擔連帶責任，家庭財產朝不保夕，如果該律師事務所取得了法人資格，那么合伙人的家庭財產將受到法律保護，此案向律師敲響了警鐘，規范登記管理并建立法人制度十分必要，刻不容緩。早在2001年夏天，我曾以律師和法學會員雙重身份到日照市民政局民間組織管理局進行調研，有一位科長熱情地接待了我。我問：“到底合作、合伙律師事務所應當在哪一個部門進行登記？”科長答：“根據中央統一登記精神和國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民政部門是民辦非企業單位的唯一法定登記管理機關，其他任何單位和個人均無權登記，合作、合伙律師事務所是典型的民辦非企業單位，應當由民政部門登記。”“難道司法行政部門沒有登記管理權嗎？”我一邊爭辯，一邊把司法部制定的《律師事務所登記管理辦法》和《關于律師事務所不進行民政登記的批復》復印件拿出來，讓科長看。科長不屑一顧，說：“司法行政部門是民辦律師事務所的業務主管單位，但不是登記管理機關，行業管理與登記管理是兩碼事，你們當律師的人一聽就明白，還用問嗎？”我的臉紅了起來，沒有一點兒爭辯的勇氣，象學生請教老師一樣問如何申請登記。科長詳細介紹了進行民政登記的條件和程序，與企業進行工商登記相類似，但必須具有有關行政部門作出的審批文件，否則不予登記。科長強調說：“如果民辦非企業單位不來民政部門進行登記，它在稅收、勞動保障等方面享受不到國家賦予民辦非企業單位的優惠待遇，遲早有一天，非來進行登記不可。咱市有的民辦律師事務所已經注冊登記了，尚未登記的，請趕快前來登記。”我聽了這話后感到非常意外，脫口而出：“誰說的？不可能吧！哪一家登記了？”我請求看看登記檔案，眼見為實，科長欣然同意，從檔案櫥中抱出幾個檔案盒放在我的面前，里面均有由東港區司法局蓋公章的審批文件。原來，東港區司法局主管的民辦律師事務所和民辦法律服務所全部進行了注冊登記，均取得“民辦非企業單位營業執照”，律師事務所的名稱被核準登記為 “（日照）山東××律師事務所”。科長辦公桌上還放有一份《民間組織登記聯絡員表》，排列著市級有關行政部門名稱及其聯絡員姓名、職務和電話等，其中日照市司法局聯絡員姓名邊永生，職務為政策研究室主任。我特地來到市司法局政策研究室，直問邊主任：“你是民間組織登記聯絡員嗎？為什么不聯絡？”邊主任認真地答：“市局指派我擔任聯絡員后，我參加了由市政府組織召開的全市有關行政部門聯絡員會議，開展了一段時間的聯絡工作，后來省司法廳發來一個不準進行民政登記的文件，我根據市局領導的安排停止了聯絡工作。”他從文件檔案中找出《山東省司法廳關于轉發<司法部關于合作、合伙律師事務所不進行民政登記的批復>的通知》（魯司發通［2000］67號）。我又特地拜訪了日照市東港區司法局律師管理科長劉忠賢，問：“全國各地合作、合伙律師事務所不進行民政登記，為什么你們登記了？”“合作、合伙律師事務所同民辦學校、民辦醫院一樣，只有經民政部門注冊登記后才算依法成立。”劉忠賢科長興致勃勃地說：“合作、合伙律師事務所屬于非營利性組織，收費受物價部門限制，稅務部門征收企業所得稅是不合理的，我區合作、合伙律師事務所進行民政登記后，僅憑著民辦非企業單位營業執照，以非企業為由拒交企業所得稅，非常有效，稅務機關從此不再來征收了……”在全國各地各級司法行政干部中，象劉忠賢一樣貫徹落實黨的統一登記政策的人，廖若晨星，——這就是法律沖突的后果。劉忠賢科長后因病去世，但他永遠活在律師們的心中。某市有一家合伙律師事務所苦于無照經營，試圖進行民政登記，但市司法局沒有作出審批文件，市民政局拒不給予登記，無奈之下該律師事務所向市人事局提出登記申請，通過“走后門”取得了《事業法人登記證書》，放在抽屜里而不敢掛在墻上，擔心被司法局發現并給予處罰。司法部根據《律師法》實行“兩結合”管理體制，即行政部門與社會團體共同行使管理權，司法行政部門對不應當管的登記管理工作拒不交給民政或者人事部門，抓而不放；對應當管的業務管理工作交給律師協會，放而不抓，國辦和民辦律師事務所的登記管理機關和業務管理機關均錯位，完全違背黨的統一登記政策和國務院行政法規，司法部規定民辦律師事務所不進行民政登記，就象規定律師結婚不進行民政登記一樣，十分荒唐。《律師法》第19條規定律師事務所經省級以上司法行政部門審批后設立，沒有明文許可司法行政部門進行登記管理，司法部規定國辦所不進行人事登記、合作、合伙所不進行民政登記，屬于對法律作擴大意義解釋，被全國人大常委會默認。“兩結合”管理體制具有“三違一符”特點，即它違背黨的統一登記政策，違背國務院的行政法規，違背科學，“符合”《律師法》。黨的“十六大”報告中提出“規范和拓展法律服務業”，2004年司法部開展了大規模的律師集中教育整頓活動，加強律師隊伍建設，但《律師法》沒有修改，“兩結合”管理體制沒有改變。2005年我給司法部長致信，對“兩結合”律師管理體制提出質疑，呼吁貫徹“中央統一登記精神”，全面改革律師管理體制，并贈送了一幅對聯，“千規范萬規范無照經營不規范，舊拓展新拓展自己登記丟拓展”，橫批“法律沖突”。在《律師法》與黨的統一登記政策、國務院的行政法規相沖突的情況下，我認為司法部應當貫徹執行黨的統一登記政策和國務院行政法規，允許民辦律師事務所具有個體、合伙和法人三種組織形式，由各級司法行政部門進行業務管理，并由同級民政部門進行登記管理，只有這樣才能實現規范和拓展，這種管理體制可稱為“兩分離”管理體制，即登記管理與業務管理相分離，律師協會沒有任何行政管理權，社會團體自律性管理不能與行政管理相提并論。

目前，我國社會團體除在體育、律師行業具有行政管理權外，在會計、金融、保險和證券等眾多行業中也具有行政管理權，都是部門法與行政法規相沖突的結果。

三、法律沖突是法學理論和法律制度落后的結果

進入20世紀，西方法治社會中政府行政職能和行政權開始大擴張、大膨脹，西方學者稱為“行政國”現象。［注2］新中國成立后，我國長期實行計劃經濟，西方國家把中國稱為“行政國”。改革開放以來我國逐步向市場經濟過渡，有的學者主張實現“小政府、大社會”改革目標，借鑒國外先進經驗，把政府管的事情交給社會團體管，社會團體的職權呈現膨脹趨勢，這種思潮不符合法人制度理論。法人制度理論要求各類法人各負其責，行政機關具有行政管理權，社會團體沒有行政管理權，均不應當從事經營活動。《德國民法典》首次以法律形式規定了系統、完整的法人制度，至今已有一百多年的歷史，我國從1986年《民法通則》施行開始建立法人制度，僅20年。我國法學理論界主流學者主張法人共分為機關法人、企業法人、事業法人和社會團體法人等四類，這一理論沒有全面反映我國現行法人制度，不能正確指導立法工作，《中華人民共和國民法（草案）》沒有把民辦非企業法人與其他法人并列作出規定，說明法人制度理論研究工作滯后。“與民事主體問題相關聯的還有法人分類，民法通則將法人分為企業法人，機關、事業單位和社會團體法人，現在社會中介組織越來越多，民辦、合資辦學校、醫院等日益增加，很難歸入民法通則劃分的四類法人。有關民事主體以及法人分類，如何規定為好，需要進一步研究。”［注3］2001年我在中法網發表《論民辦律師事務所的發展方向》一文，根據《民法通則》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，首次提出“法人五分法”法人制度理論，即我國法人共分為機關法人、企業法人、事業法人、社會團體法人和民辦非企業法人等五類。2003年4月國務院《工傷保險條例》規定五類社會組織應當參加工傷保險，符合“法人五分法”法人制度理論，同時說明“法人五分法”法人制度理論是對我國法人制度的正確反映。2004年10月我在法律圖書館網站發表《論中國法人制度新理論及其對市場經濟法制建設的影響》一文，改稱為“法人五類說”。如果“法人五類說”法人制度理論在法學理論界得到認同，用于指導立法工作，那么全國人大常委會將廢止或者修改一批法律，撤銷社會團體的行政管理權，法律與行政法規、憲法相沖突的問題就能夠得到解決，未來的民法典能夠對各類法人進行全面調整。2002年12月28日全國人大常委會通過的有關刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，將瀆職罪的主體定義為“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制，但在國家機關中從事公務的人員”，具有行政管理權的社會團體的工作人員被納入其中。有的學者認為，社會團體具有處罰權而不受《行政訴訟法》的制約，成為立法空白，呼吁全國人大常委會作出立法解釋，將其納入《行政訴訟法》調整的范疇。我認為，全國人大常委會將社會團體行政管理權納入《刑法》和《行政訴訟法》調整的范疇具有一定的積極作用，但同時默認了社會團體的“二政府”地位，其消極作用更大，社會團體行政管理工作是否應當接受全國人大代表和人民群眾的監督？“二政府”是否也應當在全國人民代表大會上作工作報告？由誰作報告？只有取消社會團體的行政管理權才能從根本上解決問題，如果任由社會團體繼續行使行政管理權，民眾反抗“二政府”統治的“風波”、“革命”和“運動”將不斷涌現，“小政府、大社會”的理想必將變成“兩政府、亂社會”的現實。

法律具有穩定性，行政法規具有靈活性，二者之間難免發生沖突。當法律與行政法規相沖突時，部委應當貫徹執行法律還是行政法規呢？許多學者認為，法律的效力高于行政法規，根據《立法法》的有關規定，部委應當貫徹執行法律，不應當貫徹執行行政法規。我認為，部委應當以《憲法》為依據并以黨的政策為指導進行選擇，違背憲法和黨的新政策的法律是“惡法”，必定與國務院依據《憲法》和黨的新政策制定的行政法規相沖突，部委應當貫徹執行行政法規而不應當貫徹執行“惡法”，只有這樣才能與黨中央、國務院保持高度一致，才能促進法律修改，如果部委一味地貫徹執行法律而不貫徹行政法規，就會出現部委依法規避國務院行政法規和黨的政策的結果，部委可以找出貫徹執行法律的借口掩蓋其沒有與黨中央、國務院保持高度一致的事實，把法律視為“瓶頸”，把管理不善的責任推給全國人大常委會。全國人民代表大會通過的基本法律均經眾多專家學者多年論證，具有較高的立法水準，而全國人大常委會通過的大多數法律是由部委起草的，不乏社會團體參與并爭分行政管理權，立法質量普遍較差，許多法律與行政法規、憲法和黨的政策相沖突，立法過程和社會效果呈現出“關門立法法律沖突惡法亂國”的特點。例如：《道路交通安全法》出臺后，人們在理解和適用方面存在諸多分歧，遭受眾多學者批評。又如，《民辦教育促進法》第9條規定“民辦學校應當具備法人條件”，即不允許成立不具備法人條件的個體和合伙學校，將國務院確立的個體、合伙和法人等三種組織形式封堵兩種，顯然不利于民辦教育的發展，尤其不利于民辦學前教育的發展，名為“促進法”，實為“限制法”。再如，我國《憲法》規定國務院為國家最高行政機關，國務院依法享有最高行政許可權，而全國人大常委會通過的《行政許可法》規定自己享有比國務院更高的行政許可權，顯然違背《憲法》，等等。2005年國慶節放假期間，我向全國人大常委會和中共中央政法委員會分別寄交《關于體育法等六部法律違背憲法的審查申請書》，為防止當地郵政局當作上訪信件暗扣，特地從日照市跑到江蘇省贛榆縣郵政局，在得到郵遞員保證投遞的承諾后用掛號信寄發，至今沒有回音。當法律違背憲法時，應當通過什么程序解決呢？從西方國家的經驗看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項關鍵性制度，是判斷一個國家有無憲政的重要標志。如在美國，聯邦憲法的起草者就認為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分。而在美國憲政實踐中，司法審查已經成為“憲法拱門上的拱頂石”，是“憲法機器中絕對必要的部件，抽掉這個特制的螺栓，這部機器就化為碎片”。現代憲政國家必須確立憲法的至上權威并建立違憲審查制度來予以保障。我國現行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒有依據這一規定建立起違憲審查制度。其結果，違憲現象大量存在得不到糾正，長此以往，憲法作為法律規范效力盡失，權威掃地，根本大法，根本無用。［注4］正是因為我國沒有建立違憲審查制度，導致全國人大常委會制定的許多法律違背憲法而得不到及時修改，成為“惡法”，社會團體具有行政管理權，成為“二政府”，全國人大常委會行使行政許可權，成為“二政府總部”，社會團體依據法律獨立行使行政管理權而不向全國人民代表大會作工作報告，國務院的政府工作報告沒有囊括社會團體的行政管理工作，民眾從國務院政府工作報告中不能獲取全面的行政工作信息。

四、建議和懸賞

兩軍相沖突是戰爭，兩法相沖突是沒有硝煙的戰爭。我國許多法律與行政法規、憲法相沖突，導致許多社會團體具有行政管理權，被貶稱為“二政府”，嚴重影響了最高行政機關國務院的權威，有損于共產黨的執政形象，不利于構建和諧社會，特建議中共中央恢復成立“中央法律委員會”，并列于中央軍事委員會，象重視維護領土完整、反對“兩國論”、加強軍隊建設一樣，重視維護憲法尊嚴，建立健全違憲審查制度，取締“二政府”，確保行政法規、憲法和黨的政策不受“惡法”所沖突，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

為了解決法律沖突問題，取消社會團體的行政管理權，我甘愿奉獻自己的全部積蓄，特懸賞：凡中華人民共和國公民，不分年齡、姓別、民族、黨派和職業，無論誰取消了中國社會團體的行政管理權，我自愿立即支付賞金二十萬元。

中國行政管理論文:當代中國行政管理體制改革探討

摘 要：行政管理是指國家機關運用行政權利來實現國家職能與利益的執行和指揮，是國家賦予行政機構及其工作人員的職權，使其在職權范圍內行使國家權力，保證法律和行政法規的貫徹和執行。其主要實現形式是通過行政行為。行政管理體制是國家政治體制的重要組成部分，包括政府機構的設置、政府職權的劃分和政府機關的形式等。本文首先介紹當代中國行政管理體制的概況，分析其存在的問題和改革的必要性，最后提出幾點建議和看法。

關鍵詞：行政管理 體制改革 服務型 政府機構

一、當代中國行政管理體制的概況

到目前為止，我國已經進行了四次政府機構的改革，不僅有力地促進了政府機關本身的精簡，還按照社會主義市場經濟的要求轉變了政府職能，特別是轉變了政府經濟管理職能。我國幅員遼闊，民族眾多，行政管理體制改革的背景、內在動因都有所不同，使其呈現出了極其鮮明的個性，表現在：⑴變革的深刻性。我國行政管理體制改革是在發展社會主義市場經濟的過程中進行的革命性變革，對政府職能的簡化、政府組織結構的調整、政府行為方式的改革乃至政府工作人員觀念的沖擊都是史無前例的；⑵改革與發展相互依存度高；⑶內外部制約因素的相互交織。

二、當代中國行政管理體制中存在的問題及其改革的必要性

行政管理體制要適應社會主義市場經濟、民主政治、科學文化、和諧社會發展的要求，并且其改革需要以科學發展觀為指導，以提高黨的執政能力為基點，以重塑政府形象和增強政府公信力為推動力，全面履行行政職責，提高政府的行政意識和能力。

中國行政管理體制中存在的問題有：

1、傳統的行政管理體制己經適應不了飛速發展的國民經濟了，甚至成為其阻力和障礙。上層建筑決定經濟基礎，所以建立一個適應市場經濟發展的行政管理體制成為了當務之急。

2、中國的行政管理機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，影響力改革的深入和經濟的發展,也影響黨和群眾的關系，這個問題亟待解決。

3、政府部門職能交叉、權責脫節、機構重疊、辦事效率低、考核體系不健全。

4、國民收入分配不合理和社會保障制度改革滯后，影響了黨的群眾基礎。

加快行政管理體制改革，能夠消除經濟社會中的深層次矛盾和問題，是提高對外開放水平的關鍵環節。內因是事物發展變化的根本原因，社會經濟和諧的發展與中國行政管理體制的矛盾使得中國的行政管理體制改革是勢在必行啦。同時加上外因的作用，即世界經濟的發展進步、世界環境的變化和wto的基本原則也是促進其改革的原因。

三、針對行政管理體制的問題提出幾點改革建議和看法

通過行政管理體制的改革，使政府職能更明確，政府機構設置更科學，政府權力劃分更細化，政府行為準則更規范，政府運行成本更合理，政府行政能力提高，建設具有中國特色的、職能明晰的、管理科學的、廉潔高效的、依法運行的公共服務型政府。

1、遵循一切從實際出發的原則

我國所處經濟和社會轉型的特殊發展階段，并且對發展社會主義市場經濟有特定的要求，根據這一實際來決定“放松政府管制”和引入市場機制的幅度、力度和方式，力求穩中求進，同時加強對市場經濟秩序的監管。

2、建立和健全政府行政機制和民主科學決策機制

對于關系到全局的重大決策要進行科學的規劃；對于涉及群眾利益的決策，要進行專家論證、咨詢以及社會公示，由社會組織、公民自主決策；要推行政務公開，建立透明的政務服務體系；要進一步推進行政立法進程，完善行政法律機制；要著力完善群眾訴求和利益維護保障機制。

3、調整和精簡行政組織，完善行政組織管理體系，明確各部門的職能

按職能設置綜合管理機構，建立公共行政體制。在改革中要堅持兩個原則：一是轉變政府職能，二是優化政府結構，將政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能合理、科學、明確地配置到政府部門。

4、健全、完善公共服務機制

把建設服務型政府作為戰略目標和任務，把以人為本作為建設服務型政府的出發點和歸宿，健全、完善公共服務機制。服務型政府意味著政治模式的根本轉變，即從以統治人民為優秀的政治模式轉向以服務人民為優秀的政治模式。推動中國政治體制改革能夠促進中國政治、經濟、社會的協調發展。因此，服務型政府的建設應當落到實處。

5、落實基層工作，注重并切實加強社會管理

強化基層基礎工作，關注基層民眾，注重社會綜合治理，促進社會公平和正義，維護社會秩序和穩定。特別是要加快建立健全各種突發事件的應急機制，提高政府保障公共安全和處置突發事件的能力。

6、提升政府管理經濟的能力

要提升政府管理經濟的能力，由原來用行政手段管理經濟的方式向用經濟、法律手段調控經濟的方式轉變。規范市場準入和退出、強化市場監管、加快建設社會信用體系，創造良好的市場發展環境，為國家行政管理體系的改革奠定堅實的基礎。

四、總結

行政管理體制改革不僅是一項系統工程，而且還是一個持續不斷的過程。在黨的十七屆二中全會上，提出了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標。我們堅信：行政體制的改革發展、人的全面發展和社會的發展進步將會和諧共生、共同進步，為未來的中國行政管理體制描繪一幅光輝絢爛的藍圖。

中國行政管理論文:當代中國行政管理體制改革探討

摘 要：行政管理是指國家機關運用行政權利來實現國家職能與利益的執行和指揮，是國家賦予行政機構及其工作人員的職權，使其在職權范圍內行使國家權力，保證法律和行政法規的貫徹和執行。其主要實現形式是通過行政行為。行政管理體制是國家政治體制的重要組成部分，包括政府機構的設置、政府職權的劃分和政府機關的形式等。本文首先介紹當代中國行政管理體制的概況，分析其存在的問題和改革的必要性，最后提出幾點建議和看法。

關鍵詞：行政管理 體制改革 服務型 政府機構

一、當代中國行政管理體制的概況

到目前為止，我國已經進行了四次政府機構的改革，不僅有力地促進了政府機關本身的精簡，還按照社會主義市場經濟的要求轉變了政府職能，特別是轉變了政府經濟管理職能。我國幅員遼闊，民族眾多，行政管理體制改革的背景、內在動因都有所不同，使其呈現出了極其鮮明的個性，表現在：⑴變革的深刻性。我國行政管理體制改革是在發展社會主義市場經濟的過程中進行的革命性變革，對政府職能的簡化、政府組織結構的調整、政府行為方式的改革乃至政府工作人員觀念的沖擊都是史無前例的；⑵改革與發展相互依存度高；⑶內外部制約因素的相互交織。

二、當代中國行政管理體制中存在的問題及其改革的必要性

行政管理體制要適應社會主義市場經濟、民主政治、科學文化、和諧社會發展的要求，并且其改革需要以科學發展觀為指導，以提高黨的執政能力為基點，以重塑政府形象和增強政府公信力為推動力，全面履行行政職責，提高政府的行政意識和能力。

中國行政管理體制中存在的問題有：

1、傳統的行政管理體制己經適應不了飛速發展的國民經濟了，甚至成為其阻力和障礙。上層建筑決定經濟基礎，所以建立一個適應市場經濟發展的行政管理體制成為了當務之急。

2、中國的行政管理機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，影響力改革的深入和經濟的發展,也影響黨和群眾的關系，這個問題亟待解決。

3、政府部門職能交叉、權責脫節、機構重疊、辦事效率低、考核體系不健全。

4、國民收入分配不合理和社會保障制度改革滯后，影響了黨的群眾基礎。

加快行政管理體制改革，能夠消除經濟社會中的深層次矛盾和問題，是提高對外開放水平的關鍵環節。內因是事物發展變化的根本原因，社會經濟和諧的發展與中國行政管理體制的矛盾使得中國的行政管理體制改革是勢在必行啦。同時加上外因的作用，即世界經濟的發展進步、世界環境的變化和wto的基本原則也是促進其改革的原因。

三、針對行政管理體制的問題提出幾點改革建議和看法

通過行政管理體制的改革，使政府職能更明確，政府機構設置更科學，政府權力劃分更細化，政府行為準則更規范，政府運行成本更合理，政府行政能力提高，建設具有中國特色的、職能明晰的、管理科學的、廉潔高效的、依法運行的公共服務型政府。

1、遵循一切從實際出發的原則

我國所處經濟和社會轉型的特殊發展階段，并且對發展社會主義市場經濟有特定的要求，根據這一實際來決定“放松政府管制”和引入市場機制的幅度、力度和方式，力求穩中求進，同時加強對市場經濟秩序的監管。

2、建立和健全政府行政機制和民主科學決策機制

對于關系到全局的重大決策要進行科學的規劃；對于涉及群眾利益的決策，要進行專家論證、咨詢以及社會公示，由社會組織、公民自主決策；要推行政務公開，建立透明的政務服務體系；要進一步推進行政立法進程，完善行政法律機制；要著力完善群眾訴求和利益維護保障機制。

3、調整和精簡行政組織，完善行政組織管理體系，明確各部門的職能

按職能設置綜合管理機構，建立公共行政體制。在改革中要堅持兩個原則：一是轉變政府職能，二是優化政府結構，將政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能合理、科學、明確地配置到政府部門。

4、健全、完善公共服務機制

把建設服務型政府作為戰略目標和任務，把以人為本作為建設服務型政府的出發點和歸宿，健全、完善公共服務機制。服務型政府意味著政治模式的根本轉變，即從以統治人民為優秀的政治模式轉向以服務人民為優秀的政治模式。推動中國政治體制改革能夠促進中國政治、經濟、社會的協調發展。因此，服務型政府的建設應當落到實處。

5、落實基層工作，注重并切實加強社會管理

強化基層基礎工作，關注基層民眾，注重社會綜合治理，促進社會公平和正義，維護社會秩序和穩定。特別是要加快建立健全各種突發事件的應急機制，提高政府保障公共安全和處置突發事件的能力。

6、提升政府管理經濟的能力

要提升政府管理經濟的能力，由原來用行政手段管理經濟的方式向用經濟、法律手段調控經濟的方式轉變。規范市場準入和退出、強化市場監管、加快建設社會信用體系，創造良好的市場發展環境，為國家行政管理體系的改革奠定堅實的基礎。

四、總結

行政管理體制改革不僅是一項系統工程，而且還是一個持續不斷的過程。在黨的十七屆二中全會上，提出了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標。我們堅信：行政體制的改革發展、人的全面發展和社會的發展進步將會和諧共生、共同進步，為未來的中國行政管理體制描繪一幅光輝絢爛的藍圖。

中國行政管理論文:十年來中國行政管理學的發展成就和特點—訪中國行政管理學會執行副會長高小平

黨的十六大以來，我國的行政管理學研究得到快速發展，為行政管理體制改革和創新提供了智力支持，促進了學術繁榮。在這個過程中，中國行政管理學會發揮了重要的作用。為此，本報記者就行政管理學的發展成就和特點與高小平展開對話。

從單維度轉向多維度研究

《中國社會科學報》：請您談談十六大以來行政管理學研究取得了哪些成就。

高小平：概括地說，行政管理學研究在三個方面取得了積極進展：一是基礎理論的創新，加強了對公共管理、公共政策、公共服務理論的研究，為建立中國特色的公共管理學、完善行政管理學做出了有益的探索。二是政府管理實踐問題的研究，加大了行政改革、應急管理、社會管理和政府服務等方面的研究力度，為推進政府改革、提高行政能力、實現決策的科學化民主化作出了貢獻。三是行政管理技術與方法的創新，更加重視實證研究、案例研究、比較研究等方法，為政府引入績效管理、目標管理、質量管理、人力資源管理、網絡管理的方法提供了理論與技術咨詢服務。

《中國社會科學報》：十年來，行政管理學的成就是在什么樣的背景下取得的？有哪些鮮明的特點？

高小平：改革開放以來，我國政府行政管理體制的調整、發展歷程，可以從改革和創新兩個維度來分析，并劃分為兩大階段。從1978年到2002年，是以改革為引領、創新蘊涵其中的時期，重點放在改革計劃經濟下形成的傳統行政管理體制、職能和組織結構；2002年之后，進入到改革和創新并重、創新引領的時期，重點是按照完善社會主義市場經濟的要求和加入世界貿易組織的承諾，轉變職能，創新行政流程、工作方式和運行機制。近十年正處于第二個階段的開始期，或者說是兩個階段的轉換期。我們分析行政管理學研究取得的成果不能離開這個背景。

通過回顧可以發現，十年來我國行政管理學從研究改革為主向改革與創新并舉發展，從研究實踐為主向理論與實踐緊密結合發展，從通過個別問題的拓延性研究為主向系統化研究指導下的對策研究為主發展。行政管理學研究從以往的單維度研究（適應經濟發展的要求）轉向多維度、全景式、精細化研究，在政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五大體系相協調的中國特色社會主義理論語境中建立行政管理研究的新坐標。

借鑒國際成果 打造中國特色

《中國社會科學報》：在行政管理學發展進程中，國際學術流派和中國傳統行政管理思想產生過重要影響？

高小平：對。人類關于管理和治理的研究是一個開放的領域，其知識體系呈現交叉性、輻射性和融合性。我國行政管理學研究不斷深入，得益于學科的分化整合過程與國際化“生態”的有機結合。行政管理學是綜合性學科，科際整合特征比較明顯，研究行政管理學必須研究行政生態，即行政的經濟生態、政治生態、社會生態以及學科生態，才能獲得“生態動力”。

中國行政管理學的發展，在很大程度上也得益于借鑒國際上的研究成果。國內多家學術研究機構和學者翻譯了一大批國外行政管理學領域的經典著作、教材，向國內學術界和實務界介紹西方行政管理學理論和實踐的最新發展動態，舉辦或參加國際性的學術研討會。從2005年至今，由中國行政管理學會發起，電子科技大學與國際知名學術機構共同主辦的公共管理國際會議連續舉辦了五屆。

與此同時，我國學者注重行政管理學的中國化，打造中國特色的行政管理學，其在學科和理論上的影響力已超越了行政管理學自身的范圍，成為馬克思主義中國化的一個重要組成部分。

為了把行政管理學科的基礎打造得更加牢固，我國行政管理學研究者不斷加強對行政管理基礎理論和深層次問題的研究，展開了行政哲學、行政方法論、公共性思想、行政戰略、行政倫理等內容的思考，十分關注中國傳統行政管理思想對現代化的意義。2003年4月，中國行政管理學會與南京財經大學聯合召開“全國行政哲學研討會”， 此后每年或兩年召開一次行政哲學研討會，聚集了國內行政哲學研究的力量，涌現了一批有較高質量的論文，深化了對行政哲學本身及相關問題的研究。這對于運用傳統行政管理思想去研究和解決全球化背景下行政理論和實踐中存在的問題，探索行政活動的本質和規律，建立學術理性規范，具有重要意義。

積極為政府管理改革建言獻策

《中國社會科學報》：行政管理學是一門應用性學科，請您談談這十年來行政管理學研究是如何為政府改進行政管理發揮作用的。

高小平：政府在制定改革方案、實施改革進程中主動聽取行政管理學界的意見和建議，行政管理學專家學者積極建言獻策，現在已經成為決策科學化、民主化的重要內容。

行政管理學界對經濟改革、政治改革、行政改革中熱點、重點和難點問題特別是涉及全局性、戰略性、前瞻性的重大課題進行研究，貼近實際，整合資源，不斷深化對當代中國經濟社會發展和政府管理規律的認識，力求作出科學的理論回答，提煉出具有針對性、實用性的觀點，為黨和政府的決策服務。

中國行政管理論文:試論需求層次理論在中國行政管理中的應用

摘要：激勵是人力資源管理的優秀問題，它對于充分調動組織成員工作的積極性、創造性，吸引和留住人才以及提高個人和組織績效都具有決定性的意義。在中國政府行政管理中運用馬斯洛的需要層次理論，結合行政管理的具體特點，完善公務員績效考核和有效激勵體系，是提高公務員工作的積極性、創造性，提高行政效率的科學選擇。

關鍵詞：需求層次理論；行政管理；激勵；績效

一、中國行政管理中的激勵問題

1.約束不對稱、重監督而輕激勵

加強監督，對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監督只是問題的一個方面，并通常具有滯后性和對公務員激勵的被動性，激勵成效有限。因此，除了加強監督以外，還應該強化內在激勵機制，從積極方面引導廣大公職人員敬業務實，拒腐防貪，從源頭上減少公務員的失職行為，并進一步提高行政效率。

2.考核激勵的作用難以得到體現

考核激勵的作用機制主要通過將考核結果與公務員的獎懲、職務升降、級別和工資的調整等掛起鉤來，促使公務員積極工作，盡職盡責。而公務員考核是一項十分復雜的工作，稍不注意就易產生考核誤差，影響對公務員德才表現的準確評定，影響考核對激勵功能的發揮。我國目前對公務員只進行定性考核，如某鄉鎮機關2007年年終考核，有48名公務員參加考核，除了4名公務員為優秀外，其余44名公務員均為合格，“不合格”一檔形同虛設。這種考核無疑有失全面和客觀公正，甚至沒有體現出考核的意義。

3.干部選拔機制中缺少激勵

中國的干部選拔機制中公平、競爭、擇優原則體現不夠，科學的具體的操作規范也不夠健全，干部選拔過程中缺少激勵，缺乏活力，必然導致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定，收入與努力無關，與組織目標完成情況無關，其結果是玩忽職守、無所作為、消極怠工等“搭便車”現象反復出現。這從根本上說，不是某個人的過失和責任，而是在組織制度中缺乏競爭激勵機制所必然導致的結果。

二、需要層次理論及其在行政管理中的作用

1.馬斯洛的需要層次理論

美國行為科學家亞伯拉罕·馬斯洛（a. h. maslow）于1943年出版的《動機激發論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認為，人的價值體系中存在著兩類不同的需要，一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變弱的本能或沖動，稱為生理需要，另一類是隨生物進化而逐漸顯現的潛能或需要，稱為高級需要。據此，馬斯洛把人類的需要按其重要性和產生次序分為五個層次，即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現的需要[1] 。

行為學家們依據馬斯洛的需要層次說，將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應成表，為管理的實踐提供指南[1]：（1）生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環境，管理策略可表現為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫療保健制度、工作時間（休息），創造健康工作環境，住宅和福利設施。（2）安全需要方面的激勵因素為職位保障，意外事故防止，管理策略為安全生產生活條件、危險工種的營養福利制度、合理的用工制度、離退休養老金制度、健康和意外保險制度、失業金制度等。（3）隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關系、組織的認同，其管理策略為和諧工作小組和良好人際關系、協商和對話制度、互助金制度、工會及其他團體活動、娛樂制度、教育訓練制度。（4）尊重需要方面的激勵因素為名譽、地位、權力與責任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較，管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優的進修制度、委員會參與制度與提合理化建設制度。（5）自我實現的需要方面的激勵因素有能發揮自己特長的組織環境、承擔有挑戰性的工作，管理策略為決策參與制度、建立攻關小組、提倡創造性工作、發動職工研究發展規劃、交給職工挑戰性工作和破格晉升制度。

2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機制

薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經濟社會中的作用已經超出了物質激勵的范圍，成為兼具物質和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學家孔茨曾指出：“金錢對那些撫養一個家庭的人來說要比那些已經功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人，就重要得多。”[2]

在中國公共部門傳統的人事管理中，公職人員的薪酬一直實行等級工資制，一般工資水平是社會平均工資；西方一些發達國家實行高薪金的公務員制度，一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情，目前不可能實行高薪金公務員制，但近年來公務員待遇的提高體現了決策者們對薪酬因素的重視。目前，中國公務員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業及其他行業爭奪人才的競爭中增加了優勢。但是，要使金錢成為一種真正有效的激勵因素，必須保證“在各種職位上的人們，即使級別相當，但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業績”。也就是說，薪酬應當與績效掛鉤，才能真正起到激勵的作用。目前，在西方一些國家，以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點，即“公務人員的工資收入應該符合經濟市場的工資水平，并且不論公務人員之間可能存在何種差異，他們工資報酬的多少應該取決于其工作成績的好壞，工作成績越好，所得到的報酬就應該越多。這一論點意味著傳統的、強調統一的公務員制度應該被取代。盡管公務員無疑也會受到經濟利益的誘惑，但在以前，公務員作為一個整體有著強烈的服務意識，并將為公眾服務作為他們努力的目標。然而，金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段。”[3]

3.權力激勵——公務員自我實現的需要

國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權力，在法律規定的范圍內對社會公共資源進行管理和盡可能合理地配置，以實現公共資源的效益最大化。在公共部門這個龐大的機器不停地運轉，源源不斷地生產出公共服務產品的過程中，權力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。

公職人員處于何種行政職位，就擁有相應的行政權限，職位越高，所享有的權力就越大。公職人員在行使權力，滿足對物和人的支配欲望的同時，也在某種程度上達到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級——自我實現的需要，使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此，建立并完善公共部門人力資源管理中的權力激勵體制，不僅是可行的，而且是必要的。權力對于各級公務員的激勵作用集中體現在，為了能夠支配更多的人力和物力資源，必須在法律和制度規定的范圍內勤奮工作，取得顯著的成績，得以受到提拔，從而能夠行使更高職位上更大范圍的權限。

在建立權力激勵體制過程中，必須在廣大公職人員特別是領導干部中樹立起正確的權力觀，避免出現“為了掌權而掌權”的不良傾向。要明確公共權力是人們賦予的，是用來更好地合理配置社會資源，為社會提供更多更好的公共服務產品。合理的運用權力激勵，不僅能夠激發公職人員的工作熱情，進一步提高公共部門的行政效率，而且可以在某種程度上減少權力腐化和腐敗現象的產生。

三、豐富激勵手段，完善公務員激勵機制

1.拓寬激勵渠道，注重加薪、休假等激勵方式

有時將公務員晉升到一個其無法很好發揮才能的崗位，不僅不是獎勵，反而使公務員無法很好發揮才能。在晉升中，并不一定是業績最好的人得到晉升就是公平。業績優秀者應該得到獎勵與表彰，但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應在晉升標準與要求中明確說明，并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的優秀公務員應有足夠的表彰與補償，以體現他們應有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務員合理地自我定位，從而可以不必將職務晉升作為自己的唯一目標，找一個自己能游刃有余的崗位好好發揮自己的專長。

2.在工作設計方面，盡量豐富工作內容

可以根據工作性質、內容，采取工作輪換、工作豐富化等工作設計方法，盡量豐富工作內容。對公務員工作內容的改善及對其工作行為的認同和獎勵，可以使公務員對自己的工作產生滿足感、成就感，從而促使工作不斷創新。如因人而異地安排工作，由于每個公務員個性特征、興趣愛好、職業生涯規劃不同，對崗位的要求也不盡一致，因而須建立崗位流動機制，使公務員能感到工作的樂趣。

3.打造和諧有序的行政組織文化

良好的行政文化凝聚了公務員行政智慧和行政實踐經驗。行政文化諸要素對于激勵機制的制定、激勵手段的確定、激勵機制的實施和激勵結果的兌現有著極為重要的影響[4]。健全激勵機制的建立和作用的發揮以良好的行政文化為基礎，促進行政文化的建設，要鼓勵公務員樹立社會公共利益至上的意識，成為協調政府與民眾關系的主體，促進公務員對政府工作的主動參與，有效維護國家和集體的利益。如果能做到公務員都相信：職位只是分工,薪酬體現貢獻,那公務員就不會去追求層級的發展,而轉向關注工作的內容,這樣才會提高效率。隨著公務員整體素質的提高，群眾之間、干群之間溝通會更容易，健康和諧的人際關系氛圍會為和諧公務員隊伍建設提供有力的保障。

中國行政管理論文:十年來中國行政管理學的發展成就和特點——訪中國行政管理學會執行副會長高小平

黨的十六大以來，我國的行政管理學研究得到快速發展，為行政管理體制改革和創新提供了智力支持，促進了學術繁榮。在這個過程中，中國行政管理學會發揮了重要的作用。為此，本報記者就行政管理學的發展成就和特點與高小平展開對話。

從單維度轉向多維度研究

《中國社會科學報》：請您談談十六大以來行政管理學研究取得了哪些成就。

高小平：概括地說，行政管理學研究在三個方面取得了積極進展：一是基礎理論的創新，加強了對公共管理、公共政策、公共服務理論的研究，為建立中國特色的公共管理學、完善行政管理學做出了有益的探索。二是政府管理實踐問題的研究，加大了行政改革、應急管理、社會管理和政府服務等方面的研究力度，為推進政府改革、提高行政能力、實現決策的科學化民主化作出了貢獻。三是行政管理技術與方法的創新，更加重視實證研究、案例研究、比較研究等方法，為政府引入績效管理、目標管理、質量管理、人力資源管理、網絡管理的方法提供了理論與技術咨詢服務。

《中國社會科學報》：十年來，行政管理學的成就是在什么樣的背景下取得的？有哪些鮮明的特點？

高小平：改革開放以來，我國政府行政管理體制的調整、發展歷程，可以從改革和創新兩個維度來分析，并劃分為兩大階段。從1978年到2002年，是以改革為引領、創新蘊涵其中的時期，重點放在改革計劃經濟下形成的傳統行政管理體制、職能和組織結構；2002年之后，進入到改革和創新并重、創新引領的時期，重點是按照完善社會主義市場經濟的要求和加入世界貿易組織的承諾，轉變職能，創新行政流程、工作方式和運行機制。近十年正處于第二個階段的開始期，或者說是兩個階段的轉換期。我們分析行政管理學研究取得的成果不能離開這個背景。

通過回顧可以發現，十年來我國行政管理學從研究改革為主向改革與創新并舉發展，從研究實踐為主向理論與實踐緊密結合發展，從通過個別問題的拓延性研究為主向系統化研究指導下的對策研究為主發展。行政管理學研究從以往的單維度研究（適應經濟發展的要求）轉向多維度、全景式、精細化研究，在政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五大體系相協調的中國特色社會主義理論語境中建立行政管理研究的新坐標。

借鑒國際成果 打造中國特色

《中國社會科學報》：在行政管理學發展進程中，國際學術流派和中國傳統行政管理思想產生過重要影響？

高小平：對。人類關于管理和治理的研究是一個開放的領域，其知識體系呈現交叉性、輻射性和融合性。我國行政管理學研究不斷深入，得益于學科的分化整合過程與國際化“生態”的有機結合。行政管理學是綜合性學科，科際整合特征比較明顯，研究行政管理學必須研究行政生態，即行政的經濟生態、政治生態、社會生態以及學科生態，才能獲得“生態動力”。

中國行政管理學的發展，在很大程度上也得益于借鑒國際上的研究成果。國內多家學術研究機構和學者翻譯了一大批國外行政管理學領域的經典著作、教材，向國內學術界和實務界介紹西方行政管理學理論和實踐的最新發展動態，舉辦或參加國際性的學術研討會。從2005年至今，由中國行政管理學會發起，電子科技大學與國際知名學術機構共同主辦的公共管理國際會議連續舉辦了五屆。

與此同時，我國學者注重行政管理學的中國化，打造中國特色的行政管理學，其在學科和理論上的影響力已超越了行政管理學自身的范圍，成為馬克思主義中國化的一個重要組成部分。

為了把行政管理學科的基礎打造得更加牢固，我國行政管理學研究者不斷加強對行政管理基礎理論和深層次問題的研究，展開了行政哲學、行政方法論、公共性思想、行政戰略、行政倫理等內容的思考，十分關注中國傳統行政管理思想對現代化的意義。2003年4月，中國行政管理學會與南京財經大學聯合召開“全國行政哲學研討會”， 此后每年或兩年召開一次行政哲學研討會，聚集了國內行政哲學研究的力量，涌現了一批有較高質量的論文，深化了對行政哲學本身及相關問題的研究。這對于運用傳統行政管理思想去研究和解決全球化背景下行政理論和實踐中存在的問題，探索行政活動的本質和規律，建立學術理性規范，具有重要意義。

積極為政府管理改革建言獻策

《中國社會科學報》：行政管理學是一門應用性學科，請您談談這十年來行政管理學研究是如何為政府改進行政管理發揮作用的。

高小平：政府在制定改革方案、實施改革進程中主動聽取行政管理學界的意見和建議，行政管理學專家學者積極建言獻策，現在已經成為決策科學化、民主化的重要內容。

行政管理學界對經濟改革、政治改革、行政改革中熱點、重點和難點問題特別是涉及全局性、戰略性、前瞻性的重大課題進行研究，貼近實際，整合資源，不斷深化對當代中國經濟社會發展和政府管理規律的認識，力求作出科學的理論回答，提煉出具有針對性、實用性的觀點，為黨和政府的決策服務。

中國行政管理論文:當前中國行政管理現代化思路探索

摘要：經濟全球化是當今世界發展的客觀事實和必然趨勢。這把雙刃劍對我國的影響將是全面的，其中對中國行政管理的影響是最深刻的。經濟全球化要求政府站在更高的層次和全新的角度深化行政改革，實現行政管理現代化，以解決舊有矛盾，適應世界經濟形式發展。構建所謂理想或合理的行政模式,只能是就某一社會的某一發展階段而言的,不可能存在一個適應所有社會階段的統一模式。必須從我國的社會發展階段和國情出發,來設計我國行政組織體制的改革方向。

關鍵詞：行政管理;現代化官僚制;新公共管理

中國屬于世界發展進程中的后發展國家,現代化水平低,我們面臨推進工業化的基本任務,由農業經濟占主導地位的相對封閉落后的國家向工業化方向發展。另一方面,我們處在經濟全球化的大環境之下,我們同發達國家一樣面臨信息技術和世界經濟一體化的挑戰,在外部力量的推動之下,在知識經濟的背景下回應世界發達國家經濟和社會發展的挑戰。必須認識到我國和進入后工業社會的差距,處理好繼承和改革的關系。中國行政由于傳統的慣性及其他歷史性因素,總體上仍處于官僚制不足的階段,比如普遍缺乏公務人員的專業化分工及與此相適應的專業化人才,政府人員及其行為輕視規則與規范,行政管理以“身份取向”凌駕于“成績取向”之上,行政腐敗現象嚴重,等等。“中國的問題在于官僚制不足”。 官僚制理論是推動資本主義經濟發展和社會進步的有力杠桿。現實中,我們會發現官僚制無處不在,當代社會大部分組織的管理方式都是有意無意地利用了官僚制的組織形式,這對我們所追求的中國行政現代化有何啟示是值得深思的。官僚制是工業化的產物,是應工業社會的需要而產生的,在工業社會中它又反過來發揮著主導且不可或缺的積極作用。可以說,建立官僚制是工業社會對社會政治經濟體制的必然要求。

然而官僚制存在以下幾個方面的缺陷: (1)繁多而又陳舊的規章制度和工作程序,使官員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性; (2)壓制和阻隔了內部的交流與溝通,妨礙了個人的成長和個性成熟,鼓勵了盲目服從和隨大流; (3)壓抑創新和趨向保守,阻礙學習新知識和利用人力資源; (4)忽視非正式組織的存在,不考慮突發事件。

但是理性官僚制作為被廣泛利用的一種組織結構形態,無論是在理論上還是在實踐中都有隨著社會的發展變化而發展變化的過程。對官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是對其糾錯,“甚至是超強糾錯”。面對新的理論革新和世界經濟發展形式我們將引入強大的糾錯工具——新公共管理理論。那么，我們的思路應該是以理性官僚制為主體思想，吸收新公共管理理論的有益成果，力求克服官僚制的缺陷，構建有中國特色的符合中國當前國情的現代化官僚體制。 

經合組織（oecd）公共管理委員會對新公共管理的界定是這樣的：（1）從效率、有效性和服務質量等方面來更密切地關注結果。（2）用分權式的管理環境取代高度集權的料層結構。在分權體制下，關于資源配置和服務供給的決定更接近于供給的優秀問題；分權式的管理環境也為顧客和其他利益集團反饋信息提供了機會。（3）靈活地尋求能夠帶來更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供給和管制。（4）極大地關注由公共部門直接提供服務的效率，包括建立生產率目標、在公共部門組織內部和公共部門組織之間營建競爭環境。（5）其優秀目的在于強化指導政府發展、要求政府自動靈活地以最低成本對外部變化和不同利益需求作出回應的戰略能力。

那么結合新公共管理的精神，現代化的官僚體制必然有以下五個基本特點：

（1）現代官僚制必須健全法規,實現由“人治”到法治。由于種種原因,中國社會發展狀況一直呈現出高度的不平衡,與此相應的組織管理方式是家長制與官僚制的奇特混合。當前,我國正處于經濟社會的轉型期,傳統的行政組織管理體制已經成為阻礙社會發展的障礙。家長制已經不能適應知識經濟開放的時代特性。但從另一方面來看,中國目前正處于社會主義初級階段,官僚制的存在還是有其合理性的,我們排斥家長制并不能否認我們還需要官僚制,我們需要的是法制化的官僚制,從某種意義上說法制化的官僚制,將大大推動我國的現代化進程。

（2）現代官僚制必須實施科學管理,實現民主集中制和領導例外原理,形成一個既能克服官僚主義,又能提高效率的完整的閉環控制系統。要求按照抽象的規章進行管理,這是對按照統治者意志進行管理的否定;“在法律面前人人平等”是對特權的“厭惡”和否定;按照個人的能力和才華來選拔管理人員是對世襲制和等級制的否定。這些都體現著民主集中的精神。目前,在我國的政治經濟等領域內還普遍存在著嚴重的“初級群體化”現象和官僚主義,其根源在于沒有一套完善的科學管理制度。所以,克服官僚主義,提高管理效率便成為體制改革的目標之一。要克服官僚主義,提高管理效率,就必須從制度上著手,實行民主而科學的現代科層制度。比如：將民主參與與激勵措施有機地結合,通過定期召開班組討論交流會,或與部分成員個別談心,讓組織成員對集體的目標計劃談建議提看法,出主意獻計策,使得人人參與決策,共享組織榮譽利益,共擔組織困難風險,共同制約官僚主義行為。

（3）現代官僚制通過運用技術知識的優勢,形成尊重知識、尊重人才的科技社會化的新時尚。比如,對人員的錄用和培養,就必須保證素質、技術、知識和能力較為精良的人能被優先考慮。同樣,招聘的各級領導,也必須具備優良的道德品質、豐富的實踐經驗、過人的決策膽略、超群的才能權威。有了好的領導和員工,組織就擁有了最寶貴的人力資源。另外,現代科層制組織還可以采用內部晉升、公開招聘競爭上崗和交互式輪換使用的方式,既促進員工忠于職守,勇于承擔風險,又預防權力壟斷的尋租行為滋長。

（4）引入市場競爭機制，提高公共行政水平新公共管理強調政府管理應廣泛引進市場競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。因此，政府為了高效地實現公共服務的職能，應該讓許多不同的行業和部門有機會加入到提供服務的行列中來。

（5）現代官僚制要借鑒官僚制的理性精神,使我國行政組織盡快走向規范化和法制化。進一步發展和完善公務員法,把行政官員的管理納入法制化軌道;制定政府及其部門機構與人員編制法、行政程序法,控制機構膨脹與管理中的主觀隨意性;完善政務公開、群眾投訴和各種對行政的監督措施,進一步健全行政復議、行政訴訟、行政賠償等各種責任追究機制,確保對政權力運作的有效制約。

綜上所述，我國的行政改革應當總結以往的缺點和不足，采納新公共管理注重績效、結果的精神，探索績效目標管理的經驗，嘗試在政府管理中建立新公共管理和理性官僚主義相合的現代化官僚制它將使我們的視野更加開闊，思路更加清晰，目標更加明確。理性官僚主義新公共管理思想和中國國情的結合，必將進一步增強我國的國際競爭力，提高公共行政服務的質量和效率，推動政治、經濟、文化等各項事業的更快發展。迎接經濟全球化挑戰,抓住經濟全球化機遇。

中國行政管理論文:小議中國行政管理制度改革

[摘要]我國目前經濟體制改革大踏步前進，而行政管理制度的改革步伐卻遠遠落后，剛剛結束的兩會通過的“大部制”改革可以說是一大進步，但目前我國的行政管理制度還存在很多問題。本文認為，應當努力促使我國的政府從棱柱型向衍射型發展，充分發揮政府的各項職能。

[關鍵詞]行政管理制度 面臨問題 制度改革

在改革開放已經進行30年后的今天，回顧中國社會、政治、經濟等各方面的發展，進步和變化之大完全可以用天翻地覆來形容。但是，我們不能回避的一個問題是：中國行政管理制度改革的進程遠遠落后于經濟領域的改革進程。那么中國究竟應該怎樣推進行政管理制度的改革呢?這是值得我們深刻思考的問題。

一、中國行政管理制度面臨的問題

改革應當對癥下藥，因此我們首先應當明白中國的行政管理制度到底面臨著怎樣的問題和挑戰。

1.行政管理機構設置不合理。從縱向結構上看，中國政府的行政管理層次和管理幅度都存在著問題。目前，中國的管理層次則普遍存在著偏多的情況。從中央到地方，有4到5級的管理層級，這就導致了很多管理職能上的重合以及互相推卸責任的情況。這種現象帶來的問題是多方面的，不僅大大增加了行政成本，還帶來了大量的超編制人員，給我國的納稅人帶來了沉重的負擔。另一方面，縱向結構還體現在管理幅度上。管理幅度即一級行政機關或一名行政領導者直接領導與指導的下級部門或工作人員的數目。學者一般認為3-9或4-12個為好。不過，在中國省一級，改革前均管轄70-100個縣(市)，為此，自1983年實施地市合并改革以來，增加地級市一個管理層級，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級政府內部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現象。同時，縱向結構的不合理還不利于政令的暢通，此外層級過多也會帶來很多不必要的地方保護。這些都是制約我國經濟持續、穩定、健康發展的障礙。

從橫向結構上看，中國的部門結構即同級行政管理部門之間的平行分工關系有著很多的不合理。這種現象帶來的影響也是嚴重的。在每個部門各自的工作的范圍內，各個部門為了爭取好的業績紛紛各自為戰、缺少合作，這帶來了很多不必要的競爭，也消耗了很多無謂的競爭成本；在每個部門職能有交叉的范圍內，各個部門又會互相拆臺，同時為了避免責任，往往會踢皮球而采用無作為的方式來對待這部分工作，這樣，顯然會帶來行政效率的低下，不利于政府服務社會、服務大眾。

2.行政組織編制及其管理混亂。行政組織編制是指法定行政組織的人員定額及職務的配置，必須根據職能的需要來設置即定職能，定機構，定編制——“三定”。目前，我國的情況則恰恰相反，很多崗位因人而設，編制因人而定，這會導致編制本身過大，而且在編的人員并不一定是該崗位最需要的人。這樣必然會使得行政管理工作無法正常開展，還會滋生腐敗。同時，由于對編制確定的不嚴肅，還會帶來很多編制外的人員進入行政管理部門。這使得官僚機構越來越膨脹，而根據帕金森定律可以知道，行政機構作的工作數量和人員的數量是成反比的，越來越多的人消耗了納稅人越來越多的錢，卻做著越來越少的工作。

3.行政監督明顯不足。我們知道，中國目前的行政監督主要由系統內部監督和系統外部監督兩大部分。系統內部監督主要包括上級行政機關的監督、行政監察、審計監督。由于每一級行政機關都有自己繁重的工作，所以要求上級行政機關能對下級行政機關進行長期有效的監督顯然是不現實的。行政監察機關雖然有法律賦予的監察權，但由于監察機關只能處以撤職以下的行政處分，而且由于歷史傳統、思想觀念等方面的原因，監察機關的影響力和權威性并沒有得到應有的重視。審計機關這些年影響力有了空前的提高，但由于審計監督只是審計機關依法律法規對行政機關及工作人員的財政(務)收支、個人收入、財經法紀等方面情況實行的一種專門性審核活動，它的職能范圍僅限于財務方面的審核，所以也很難全方位的對行政機關進行監督。

我國的系統外部監督包括執政黨監督、立法機關(國家權力機關)監督、司法監督、社會輿論、參政黨、政協的監督以及公民的監督。在我國目前的社會情況下，執政黨實際上承擔了很多行政職能和其他公共權力行使的職能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去監督行政行為；同樣，目前的中國，立法機關和司法機關的地位還是無法和行政機關同日而語的，它們也很難切實地起到監督的作用；至于社會輿論和普通公民的監督都必須還要借助法律的途徑，并不是最直接的手段。可見，我國的行政行為是缺乏有力監督的。

4.行政法制不健全或無法可依，或有法不依。我國的行政領域上還有很多法律空白，比如行政審批的手續非常繁瑣，而且各地都有不同，這方面就需要相關的法律規范來加以規定。較之無法可依，其實有法不依的危害更為嚴重。我國的行政機關管理人員普遍缺乏依法行政的意識，這不僅極大的破壞了法律的權威，而且也不利于提高公民對行政機關的認同感。

二、關于行政制度改革的個人看法

1.從行政機構入手，努力推進行政機構設置的改革。在縱向結構上，適當的減少我國行政管理的層級，比如江蘇已經開始逐步撤銷地級市，這樣有利于政令的暢通，還可以減少很多行政成本。

2.嚴格我國的行政編制，真正做到由崗定人，杜絕因人設崗的情況，這樣做不僅可以在很大程度上減少腐敗，還有利于選出最適合崗位的管理人員。編制的制定應當合理，對于編制外的工作人員應當嚴格控制數量。

3.努力加強行政監督的力度。首先要完善系統內部監督，提高行政監察機關的權威和影響力，逐步做到對政府的每個重要行政行為實施監督，進一步加大審計機關的審計廣度和深度。同時，要充分發揮新聞媒體作為立法、行政、司法外第四大權力的作用，積極監督和報道行政機關的行為，協助政務公開的推進。參政黨、人民政協和全體公民也應提高參政意識，積極行使手中的監督權力。相信，有了強有力的行政監督，我國的行政制度改革一定會走上健康發展的道路。

4.完善立法并加強依法行政意識的宣傳教育。對于很多行政領域的法律空白，我們應努力建立起完善的法律制度，而更有現實意義的則是，提高全體行政管理人員依法行政的意識，依照已有的法律辦事，增強行政行為的權威性，提高人民群眾的認同感。

三、總結

通過對我國目前行政管理體制的分析，我們不難發現我國當前的行政管理缺乏服務意識、法制意識以及規范化的機構設置。我們應當通過各個方面的努力，促使我國政府從傳統的管制型政府轉向服務型政府；從單一的經濟建設型政府，轉向公共治理型政府；從官僚機構臃腫的政府轉向實干而精簡的政府。

總之，我們應當努力促使我國的政府從棱柱型向衍射型發展，充分發揮政府的各項職能，同時又不過多的干預經濟和市場。只要我國的行政制度改革能向這個方向發展，政府一定不會成為經濟發展的桎梏，相反還會成為我國加入wto以后保障我國人民、社會和經濟利益的工具。

中國行政管理論文:新時期中國行政管理體制改革趨向及關系梳理

摘 要：行政管理體制改革滯后已經成為中國改革和發展過程中各種矛盾的匯集點，成為制約改革和發展整體進程的“瓶頸”。“十一五”時期，無論是完善社會主義市場經濟體制、貫徹落實“以人為本”的科學發展觀，還是實現建設小康與和諧社會的宏偉目標，都需要加快行政管理體制改革。

關鍵詞：行政管理體制；改革；政府職能；機構改革

改革開放以來，中國對行政管理體制進行了一系列改革，政府經過幾次較大規模的機構改革，取得了一定成效。但與經濟體制改革相比，行政管理體制改革明顯滯后，至今沒有取得實質性進展。行政管理體制改革已成為影響整體改革進程的掣肘環節，其他領域的改革攻堅都有賴于加快行政管理體制改革。

一、新時期深化中國行政管理體制改革的主要內容

中國行政管理體制改革的內容比較豐富而龐雜，是一項復雜的系統工程。從總體上看，主要涉及到政府職能、機構設置、政府管理和政府監督等方面的問題。

（一）政府職能問題

政府職能是行政管理體制改革的優秀問題，也是當今世界各國政府共同面臨的問題。中國政府在轉變職能方面必須圍繞“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”四個方面，抓好以下幾項工作：

1.建立良好的法治環境。要通過加強法制建設，制定和完善各種法律、規章和制度，嚴格規范行政權和行政行為，使政府能夠依法履行各項職能，包括依法規范市場主體的行為，依法維護公平競爭的市場秩序，依法保護人民群眾各方面的權益，依法協調各種利益關系，依法打擊各種違法犯罪行為等，確保行政管理體制在法制的軌道上運行。

2.創造穩定的經濟社會環境。穩定是經濟社會發展的重要前提。只有創造良好的宏觀經濟環境和社會發展環境，才能使投資者和消費者保持良好的心理預期，促進投資和消費健康發展。這就要求各級政府必須轉變思想觀念，創新管理方式，綜合運用法律、經濟手段和必要的行政手段，保持經濟平穩發展，促進社會不斷進步。

3.保護好環境和生態。要堅持以人為本的理念，全面實施可持續發展戰略，為人的生存和發展提供良好、持久、和諧的環境與條件。這是各級政府必須切實負起的責任。從各國發展經驗看，在經濟高速增長時期往往忽視環境和生態保護，造成長期的嚴重后果。我們決不能走先污染破壞再治理恢復的老路。我們已經有過這方面的教訓。

4.努力提供高效優質的公共服務。要按照建設服務型政府的要求，把提供人民群眾必需的公共服務作為政府職能轉變的切入點。通過制度和政策安排，合理調節收入分配關系，努力縮小貧富差距，保護不同群體的合法權益和創造力，切實維護社會的公平正義。特別要著力為城鄉低收入群體提供必要的社會保障、教育、醫療等方面的公共服務，保障他們的基本生活，幫助他們提高自身發展能力。

（二）政府機構改革問題

1.鄉鎮機構改革。鄉鎮政府是中國的基層政權組織。改革開放以來，已經進行了三次全國范圍的鄉鎮機構改革。2004年在農村稅費改革的基礎上，進行了鄉鎮機構改革的試點。推進鄉鎮機構改革是鞏固農村稅費改革成果，從源頭上和制度上防止農民負擔反彈的一項根本措施。要從完善社會主義市場經濟體制、發展社會主義民主政治、建設社會主義新農村、構建和諧社會的要求出發，思考和明確鄉鎮政府的主要職能。

對于鄉鎮政府的機構設置不能有太高要求，就是五年內鄉鎮機構編制不要增加。可以減，不能增，控制住規模。鄉鎮事業站所改革問題，七站八所，主要強調的是分類管理。要區分公益性事業和經營性事業，提高公共服務資源的利用效率。

2.事業單位改革。事業單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。十六大已經明確指出，要按照政事分開的原則，改革事業單位管理體制。五中全會又進一步提出，要分類推進事業單位改革。

（三）關于完善決策、管理機制和建設法治政府等問題

1.進一步完善科學民主決策機制。決策是政府管理的基本活動之一，正確決策是做好各項工作的前提。政府決策必須堅持民主和集中的統一，堅持原則性、系統性、預見性和創造性的統一。進一步完善科學民主決策機制，當前要著力健全五項制度：一是重大決策的調查研究制度，二是重大事項的集體決策制度，三是重大決策的事項聽證和公示制度，四是重大決策的事項專家咨詢評估制度，五是決策的責任制和責任追究制度。要通過健全有效的制度，確保各項決策的民主性、科學性和公開性，確保各項決策真正符合經濟社會發展實際，確保各項決策真正落到實處。

2.進一步推進政府管理創新。政府管理創新，重點要抓好以下三個方面的工作：要繼續深化行政審批制度改革。深化行政審批制度改革，必須與貫徹實施行政許可法和治理商業賄賂結合起來，通過建立完善的制度和有效的監督機制，堅決防止和抵御商業賄賂滲透到政府系統。要按照“鞏固成果、防止反彈，突出重點、明確任務，措施配套、深入推進”的總體要求，把取消、調整和保留的行政許可項目和非行政許可審批項目落實到位，尤其要切實加強后續監管工作；對保留的項目要進一步清理和規范，確保行政許可法的有關規定落到實處。

3.進一步推進法治政府的建設。建設法治政府既是行政管理體制改革的重要目標，也是鞏固行政管理體制改革成果的客觀要求。要按照《全面推進依法行政實施綱要》的要求，著力把握好兩點：一是進一步完善行政執法體制。要按照建設法治政府的要求，通過法律形式明確政府職能，健全各項制度，加快建立權責明確、行為規范的行政執法體制，保證各級行政機關及其工作人員嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職責，從體制上解決多頭執法、重復執法、交叉執法、執法效率不高的問題。二是加強依法行政的制度建設。健全推進依法行政的責任制，要明確各級行政首長作為本地區、本部門依法行政工作第一責任人，全面落實綱要各項要求的具體職責；健全行政決策監督和責任追究制度，明確決策權限，完善并嚴格執行行政決策程序，確保依法決策；認真實行行政復議制度，堅決依法受理行政復議，堅決撤銷或變更違法或者不當的行政決定；完善規章和規范性文件的備案審查制度，及時修訂或廢止不符合備案要求的法規、規章和規范性文件。

4.關于政府績效評估問題。對政府績效進行評估，是規范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。我們必須著眼于建立一套符合科學發展觀要求、具有中國特色而又行之有效的政府績效評估體系。當前，要重點把握并研究解決三個問題：一是要按照貫徹落實科學發展觀和加強和諧社會建設要求，明確績效評估的具體內容，設計既科學合理、又簡便易行的評估指標體系，建立針對不同部門、不同崗位人員的績效評估標準。二是堅持把群眾公認作為政府績效評估的根本原則，同時處理好上級評估、同級黨委和人大評估、政府自己評估與群眾評估之間的關系，處理好對公務員個人績效評估中行政領導與群眾評議之間的關系。三是努力提高績效評估的準確性、公正性、有效性，把績效評估的結果與行政問責制和公務員的選拔任用、升降去留、獎勵懲戒和改進工作有機地結合起來，形成正確的導向和良好的政風。

5.關于施政理念問題。全心全意為人民服務，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，是我們深化行政管理體制改革的根本出發點和落腳點。深化行政管理體制改革，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。要始終堅持人民的利益高于一切，把更多的時間和精力用在幫助人民群眾解決實際問題上，把更多的財力和物力用在經濟社會協調發展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群眾的首創精神，善于依靠廣大人民群眾的智慧解決發展中的各種矛盾和問題，善于依靠人民群眾的力量實現發展目標，善于在基層群眾的實踐中總結發展的規律；要把維護社會公平放到更加突出的位置，把公平正義作為執政的優秀價值、理念和基本原則，努力營造公平公正的社會環境，讓廣大人民群眾都能享受到改革發展的成果。

二、深化行政管理體制改革應處理好的若干關系

1.繼承與創新的關系。深化行政管理體制改革，必須堅持階段性和連續性的統一，認真吸取過去的好做法、好經驗。同時，要根據新形勢、新任務的要求，認真研究在行政管理方面出現的新情況、新問題，堅持與時俱進、開拓創新，積極探索加強行政管理的新理念、新思路、新方法、新途徑，不斷提高政府的管理能力和管理水平。

2.行政管理體制改革與政府機構改革的關系。長期以來，對行政管理體制改革的認識有一個誤區，就是把政府機構改革等同于行政管理體制改革。實際上，行政管理體制改革概念要廣泛得多得多。往往一談到行政管理體制改革，首先考慮的就是撤并機構、精減人員。這種認識是片面的、不準確的。行政管理體制改革包括多方面的內容，政府機構改革僅僅是其中的一個方面。我們要把機構改革放在行政管理體制改革的大局中去謀劃、去推動。另一方面，在部署行政管理體制改革的同時，必須深入研究政府的職能和組織結構。只有這樣，才能增強改革的針對性、有效性和科學性。

3.改革力度與社會可承受程度的關系。行政管理體制改革是各項改革的聯結點和交匯點，必然觸及深層次的社會問題和社會矛盾，觸及錯綜復雜的利益關系和利益格局的調整，也會關系到廣大機關和事業單位工作人員的切身利益，處理不好將直接影響到經濟發展和社會穩定。在改革的過程中，一定要堅持積極穩妥、循序漸進的原則，既要抓住機遇、大膽推進，又要充分考慮各個方面的承受能力；既要確保改革取得實實在在的成效，又要保證經濟社會正常運行。

4.借鑒國外經驗與立足國情的關系。在工作中，我們要善于學習和借鑒國外的成功經驗和做法，把世界各國的先進科學技術、優秀的文化和具有普遍性的經濟和行政管理的經驗學到手。但是也不能盲目的不加思考的照抄照搬。對外國的行政管理理論和做法，我們要認真地進行分析，不要一概排斥，也不要照單全收。關鍵是要下決心深入實際調查研究，多分析多思考。歸根結底，必須立足當代國情，立足世界，推動中國特色社會主義國家的行政管理體制改革。

中國行政管理論文:中國傳統文化與現代行政管理的鏈接

摘要：中國現代行政管理模式應該具有的基本特征之一就是：獨特的行政管理創新。而這種創新正是由傳統文化的優秀內核孕育的。

關鍵詞：現代行政管理 傳統文化 融合

一、引言

現代行政管理理論源于西方，我國行政管理理論深受其影響，但擁有五千年文明的中國，行政管理制度不可能不根植于悠久的傳統文化而完全移植西方的理論。隨著中國社會經濟的發展與進步，構建一個適合目前生產力狀況和民族特點的行政管理思想和管理方法，是一個必然要完成的歷史性課題。

二、中國傳統文化對于現代行政管理的重要意義

中國傳統文化中包涵著豐富的管理思想，涉及到社會的各個方面和層次，與現代行政管理有著深刻的聯系。把古代優秀文化與現代行政管理的實際結合起來，構建一個高效、和諧并具有中國民族性格的現代行政管理制度已成為一個重要的話題。

現代社會中的人，是有意識、有感情和有社會關系的“人”。每個人都有其特殊的社會關系及以此為依托的復雜的人文背景，行政管理制度在其實施過程中不可避免地受它的影響。中國傳統文化是世界上不多的幾種原生性文化之一，具有文化本源的意義。這就決定了中國的現代行政管理體系不可能拋開中國傳統文化而重建。只能是在民族傳統文化的基礎上進行。

中華文化的優秀是人。正是基于這種心理品質，中華民族才有著強大的凝聚力。現代行政管理同樣以人為中心，全球化進程的加快，中國要在日趨激烈的國際競爭中取勝，政府的執政能力起著某種程度上的決定作用，就必須有立足本民族的思維及行動模式的特點，這就需要我們給予中國古代管理智慧一個全新的闡釋。

三、現代行政管理理論與中國傳統文化的比較

現代行政管理源于西方，根植于西方文化，然而，其中許多基本哲理都與中國傳統文化有著至深的淵源和高度的融合。

道家個人管理的目標是“內圣外王”；儒家主張通過“修己”、“安人”實現“大同”，體現了個人管理目標與組織管理目標相統一的辯證關系。對現代行政組織而言，就是要注重營造一個協調個人、群體乃至社會三者利益的目標鏈，使前一目標的完成成為后一目標實現的前提和基礎，后者的達成又是前者的印證和升華，由此循環往復而形成一個合理的目標流程網絡，促成組織最高戰略目標的實現。

任何管理目標的實現，都要靠一定的組織來完成。有效的組織應遵循目標一致、跨度合理、指揮統一、權責分明、職能明確等基本原則。早在戰國時期，中國人就已經意識到合群是人類的本性之一，而“分”又是人類結成社會群體的必要前提，沒有等級劃分的限制，群體內部就會發生爭奪。“合”與“分”是由社會分工和職業差別所導致的，也是解決各類組織矛盾的必要手段，是組織良性運轉的前提。

在現代管理理論中，領導和激勵密切相關，只有理解了人們的真實需要和行為動因，才能更好地理解激勵問題，從而實現有效的領導。

我國古代有代表性的人性理論是儒家的“人性可塑說”。西方行為科學都假定人性不是一個“變數”，管理者只有設法去適應人性。而中國傳統文化更強調后天的塑造與引導，如荀子主張“導人去偽”，孟子主張“領悟善端”，這比起單純被動地適應人性會取得更好的管理效果。

今天我們大力倡導“經營人性”，只有在“人”的意義上，才能夠對行政管理的良性、持久發展有一個清醒的認識。道理很簡單：管理，只有基于對中國人內在價值觀與幸福感理解的基礎上才能收獲成功。

相對而言，西方管理學注重對物化結果或階段性成果的控制，強調控制的實效性；中國傳統文化則偏重于對人的控制，因而控制的標準模糊、不精確但更具柔性。

道家主張“無為”而治，恰是最有效的控制。這一思想被彼得．圣吉稱為“無為而治的有機管理”。給下屬充分的行動自由去實現某構想，并對所產生的結果負全責。不再通過傳統的復雜的控制系統，而是“通過學習來控制”，致力于改善思考品質，加強反思與團隊學習能力，從而達到“無為而治”的最高管理境界。

“無為而治”是道家思想中的優秀命題，老子講的“無為”是達到“無不為”、“無為治’這一目的的手段。確切地說，無為管理的實質是把人的社會性減到最低限度，通過恢復人的自然屬性的方式來達到理想的管理效果。

四、傳統文化與現代行政管理的共生

中國傳統文化與現代管理的契合絕不是一種偶然，它有著深刻的時代背景，中國傳統文化與現代西方物質文明是可以共生的。

美國通用汽車公司董事會主席羅杰．史密斯曾這樣談及他在《孫子兵法》中學到的東西：“今天沒有一個對戰略的相互關系，應考慮的問題和所受的限制比他有更深刻的認識，它的大部分觀點，在我們當前環境中仍然具有和當時同樣的重大意義。”歷史上積淀下來的諸多文化遺產瑰寶，在形成中國現代行政管理模式的戰略運籌理論過程起到了巨大的推動作用。

西方管理慣用“二分法”把完整的組織劃分為‘管理者”和“被管理者”兩大對立陣營。中國文化推崇圓滿和諧，認為只有組織內處處融通一致，才能形成一廣大和諧的系統。打破這一系統，組織便不得安寧。

現代行政管理是以人為本的管理，在人本管理從“以個性為本”、“以人性為本”到“以人文為本”的轉化過程中，文化對行政管理的影響權重日益增加，綿延五千年的華夏文化充分說明了我國在對文化的整合與管理方面的巨大成功。中國文化的基本精神之一是貴“和”持“中”。注重和諧，已浸透中華民族文化肌體每一個毛孔，和諧局面的實現和保持才能趨向管理的最高境界——“無為而治”。