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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇分稅制財政體制論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【論文關(guān)鍵詞】增值稅改征營業(yè)稅；財政分權(quán)；財政收入
增值稅作為中國第一大稅種，于2009年1月1日起在全國范圍內(nèi)允許所有行業(yè)的增值稅一般納稅人抵扣新購入設備所含進項稅額。目前，營業(yè)稅改征增值稅試點已在醞釀之中，上海改革試點方案已于11月17日落地。方案明確，自2012年1月1日起，在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點。其中：交通運輸業(yè)包括陸路運輸、水路運輸、航空運輸、管道運輸；部分現(xiàn)代服務業(yè)包括研發(fā)和技術(shù)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動產(chǎn)租賃和鑒證咨詢。并且規(guī)定在試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)。試點行業(yè)原營業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù)，并根據(jù)增值稅特點調(diào)整。納入改革試點的納稅人繳納的增值稅可按規(guī)定抵扣。在此之前，營業(yè)稅改征增值稅經(jīng)過了很長時間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實踐上邁出了實質(zhì)性的一步。
分稅制改革中之所以形成增值稅和營業(yè)稅并立的制度，原因在于為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財政收入來源。今天，地方政府仍然沒有形成穩(wěn)定的財政收入來源，營業(yè)稅改征增值稅又將如何進行呢？雖然本次試點方案明確規(guī)定：試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)。但這畢竟不是長遠之計，將增值稅推行至全行業(yè)，任然面臨著很多難題。
一、營業(yè)稅改征增值稅所造成的地方可用財力減少的問題
首先需要解決的一個問題是地方可用財力減少的問題。營業(yè)稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。在目前的分稅制體制下，營業(yè)稅是地方第一大稅種，營業(yè)稅改征增值稅后，中央分享75%，地方分享25%，營業(yè)稅又是地方政府收入，即便稅收收入不變，地方政府收入也會減少75%。基于現(xiàn)實，中央決定試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，暫時擱置了在收入分配上的爭議，而優(yōu)先考慮了增值稅制度變革目標，但這并不是長遠之計，當試點推向全國，或是要進行增值稅立法時，這一分享比例就不得不塵埃落定了，這是增值稅擴圍將要面臨的最大問題。而此時地方將缺乏能提供穩(wěn)定收入的主體稅種，雖然從理論上，房產(chǎn)稅能擔當?shù)胤街黧w稅種的角色，但我國房產(chǎn)稅尚處于試點階段，短期內(nèi)難以在全國范圍內(nèi)普遍推廣，而呼聲很高的資源稅也不足以在全國范圍內(nèi)擔任地方稅種的龍頭。或者按照現(xiàn)行試點的方案，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，那么理論上也存在地方財力小幅缺口彌補問題，是開征新的地方稅源，還是加大中央的財政轉(zhuǎn)移力度，還需要進一步討論。
二、擴大增值稅征收范圍所要差別規(guī)范的各類優(yōu)惠政策
現(xiàn)行營業(yè)稅分交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂業(yè)、服務業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)九個稅目。那么，如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后，是統(tǒng)一按現(xiàn)行的標準稅率17%征稅，還是另設一檔稅率？如果另設一檔稅率，稅率水平多高合適？從理論上說，增值稅是中性稅，它不會因生產(chǎn)、經(jīng)營的內(nèi)容不同而稅負不同，要求的稅率檔次相對要少。而營業(yè)稅是行業(yè)差別稅率，體現(xiàn)著政府對特定行業(yè)的扶持和引導。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營業(yè)稅領(lǐng)域，則必然面臨這兩種理念的沖突。對此，如何注入產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠因子，在擴大征稅范圍的同時按不同稅率征收，以體現(xiàn)對不同行業(yè)的優(yōu)惠策略。若進一步分析企業(yè)所得稅政策的特點，則發(fā)現(xiàn)企業(yè)所得稅的產(chǎn)業(yè)導向政策主要集中于優(yōu)惠領(lǐng)域，而優(yōu)惠的重點在“創(chuàng)新”和“環(huán)保”，比如對企業(yè)從事環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、公共基礎(chǔ)設施項目，購買研發(fā)設備，開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝等給予優(yōu)惠；稅率優(yōu)惠重點則在于小型微利企業(yè)及高新技術(shù)企業(yè)，這些優(yōu)惠政策具有普適性，但缺乏針對特定行業(yè)的優(yōu)惠、引導政策。
三、擴大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財政體制重構(gòu)及解決縣鄉(xiāng)財政的問題
縣域經(jīng)濟的發(fā)展狀況如何，直接關(guān)系到中國經(jīng)濟和社會的整體發(fā)展狀況。現(xiàn)行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅，然后是省決定與市以下分稅。到后來，特別是農(nóng)村稅費改革之后，基層政府失去了最重要的財源。目前其實就是要通過“省管縣”的財政體系的調(diào)整，來保障縣一級在公共服務和社會管理上的財力投入。財力是當務之急，用財政體制，保障縣一級在公共服務上的投入，約束縣一級財力的濫用。因此，當我們在研究如何改革和完善省以下財政體制的同時，更應該關(guān)注涉及營業(yè)稅轉(zhuǎn)征增值稅的整個財政體制的問題。
從收入的角度來說，五級政府架構(gòu)違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性，與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容，而三級政府可以實現(xiàn)省以下財政收入的規(guī)范劃分，解決分稅分級體制和現(xiàn)在省以下理不清的財政體制難題；從支出的角度來說，市政府基于政績的需要，往往集中縣財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農(nóng)村，進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此，現(xiàn)有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權(quán)進行劃分，進而導致了縣鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱，必須削弱市級政府的財權(quán)甚至取消才能有效地緩解縣鄉(xiāng)財政困難。
在增值稅“擴圍”后，為了彌補地方財政收入的損失，一個思路是相應提高增值稅的地方分享比例。然而，這顯然會進一步加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊病。鑒于此，希望能夠借著增值稅“擴圍”這一契機，重新構(gòu)建我國政府間財政體制。這一體制不應僅僅著眼于提高地方的分享比例，而應該能更為科學、更為合理地在中央和省、省和市、縣之間劃分收入。但是，建立這樣一個新的體制對既有利益分配格局的沖擊也是顯而易見的，在這一體制中如何兼顧各方面的利益，從而獲取地方政府的支持，將是增值稅“擴圍”改革能否取得成功的關(guān)鍵。
四、擴大增值稅征收范圍所涉及到的國地稅之間的關(guān)系與征管問題
關(guān)鍵詞：政府行為；土地財政；文獻綜述
一、 引言
“土地財政”問題基本是一個專屬于中國的問題，目前國外系統(tǒng)的研究文獻并不多見。在目前的中國，“土地財政”現(xiàn)象十分突出，但是從研究結(jié)果來看，不管是理論還是實證，看起來都比較雜亂，學者們的各種方法的研究結(jié)論也經(jīng)常相悖。
我在這里整理和介紹國內(nèi)“土地財政”的相關(guān)文獻，盡量準確完整的介紹各種研究的方法和結(jié)論；在此基礎(chǔ)上，我們對各項研究的優(yōu)缺點也進行了分析和評述，希望能為今后更加深入的理論和實證研究提供幫助。
二、關(guān)于土地財政的定義
目前學術(shù)界對“土地財政”概念的界定比較一致的看法是地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)獲取收益進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系（程瑤，2009），這個定義囊括了土地相關(guān)收入的收與支兩個方面。但是由于目前我國地方政府通過土地所獲取的相關(guān)收入基本都作為預算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不僅僅是用在土地相關(guān)事務方面，所以對于目前國內(nèi)的情況來講“土地財政”主要強調(diào)政府依靠土地出讓獲取財政收入和相關(guān)稅收收入，對于支出方面基本忽略。
三、 土地財政的成因分析
目前國內(nèi)普遍的認識就是1994年的財稅體制改革是造成今天土地財政問題的根源之一，分稅制改革導致地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，為了緩解財政困難，不得不實施土地財政（周業(yè)安，2000）。而本文著重探討的是土地財政的另外一個重要原因——政府行為。
改革開放以后，伴隨著中央的放權(quán)和分權(quán)制改革，地方政府逐漸成為一個經(jīng)濟利益相對獨立的主體，但是到目前為止我國仍然是一個政治高度集權(quán)的國家。對地方政府的政治考核激勵主要有兩種，一是以GDP為主的政績考核機制，二是（基于民意調(diào)查基礎(chǔ)上的）官員任免制度（王永欽等，2007）。晉升激勵使得地方政府官員有著非常強的政治動力促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，周黎安將其稱之為“晉升錦標賽”。在“晉升錦標賽”的過程中，地方政府獲得晉升的方式通常只有兩種選擇，一種是發(fā)展經(jīng)濟促進GDP以獲取更多的稅收收入；第二種方式是增加非正式的資金收入，在解決財政困境的同時也可以通過賄賂上級來增加自己的晉升機會。但是由于我國實行的是官員換屆制，地方政府的目標相對于社會的目標更加短期化，其更加會注重短期內(nèi)能在經(jīng)濟增長上獲得效果的工作，所以地方政府采取第一種方式的動力不強。而預算外的資金基本都有地方政府掌控，靈活性較大。再加上不管是對于政績考核還是民意調(diào)查，中央政府和當?shù)孛癖姸际翘幱谛畔⒘觿荩@就造成了地方政府不遺余力片面追求經(jīng)濟數(shù)量的高增長，并不注重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量（吳群、李永樂，2010）。
由于地方經(jīng)濟增長的源泉在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，財政收入來源主要是第二、三產(chǎn)業(yè)，所以片面的依賴GDP作為政績考核指標促使政府實行城市傾向的經(jīng)濟政策（陳釗，陸銘2004）。《土地管理法》規(guī)定，只有地方政府有權(quán)將農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓，并且在征地過程中地方政府征收農(nóng)業(yè)用地的補償費用成本要遠遠低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民占5%—10%（中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查總隊，2005）。于是地方政府通過低價征收大量農(nóng)業(yè)用地，這些土地一部分通過農(nóng)地非農(nóng)流轉(zhuǎn)以“招、拍、掛”的方式在土地二級市場出讓，一部分作為砝碼，用來通過優(yōu)惠政策吸引外商直接投資，借此擴大稅基增加收入。并且在城市建設過程中迅速增長的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅收入全部屬于地方。地方政府在此過程中實現(xiàn)了財政收入與地方經(jīng)濟雙增長（周飛舟，2010），為自己在晉升錦標賽中取的領(lǐng)先增加砝碼。
四、 土地財政的影響
（一）正面影響
“土地財政”也從提高地方政府積極性、帶動地方財政收入增加、推動固定資產(chǎn)投資增加（杜雪君、吳次芳等，2009）三個方面推動著經(jīng)濟增長，并且“土地財政”帶來了外商直接投資，外商直接投資對基礎(chǔ)設施投資的拉動是顯著為正的（張軍等，2007），也在一定程度上助推了地方政府發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的積極性，擴大了稅基，促進了稅收增長（曹廣忠、袁飛、陶然，2007）。
（二）負面影響
張雙長、李稻葵認為“土地財政”推高了房價，地方政府具有推動房價上升的內(nèi)在激勵，房價越高地方政府的效用就越大，中國式的土地財政必然推動房價持續(xù)上漲，從而降低居民個人的效用引起社會的不滿。但是，這兩者的關(guān)系類似于“先有蛋還是先有雞”的問題，非常復雜，有待于進一步的研究
再一點土地財政會造成耕地的大量流失，而土地資源是不可再生的，依賴土地財政的經(jīng)濟增長模式將不可持續(xù)，“土地財政”模式使經(jīng)濟增長方式過度依賴于城市的基礎(chǔ)設施建設，內(nèi)需的作用被進一步弱化，固化了消費疲弱的經(jīng)濟格局。
另外，在征地和招商引資過程中容易產(chǎn)生政府官員腐敗（王永欽、陸銘等，2007），土地財政的出現(xiàn)降低了地方政府進行制度創(chuàng)新的積極性，造成了改革的拖延。
五、小結(jié)
從相關(guān)文獻可以看出“土地財政”在我國具有相當?shù)馁H義色彩，筆者認為“土地財政”本身并沒有錯，其僅僅是經(jīng)濟發(fā)展階段所采取的一種必然的方式，問題來自于經(jīng)濟發(fā)展對其的過度依賴，我們的最終目標并不是要徹底消滅“土地財政”，而是使其步入健康的軌道上來。目前我國學者對“土地財政”問題的研究基本集中在財政體制、政府行為和金融體制等方面，但是由于目前相關(guān)數(shù)據(jù)取得有一定難度，所以大部分研究基本局限于規(guī)范性分析，缺乏數(shù)據(jù)的佐證。另外，對于土地財政的研究僅僅是從財政體制、政府行為、金融體制等一些局部進行的，缺乏將“土地財政”放在整個中國市場改革的大環(huán)境下進行的相關(guān)分析。對此，希望今后能出現(xiàn)更多相關(guān)的研究。（作者單位：浙江財經(jīng)大學）
參考文獻
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一、我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀
(一)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度的主要形式。我國現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一種單一的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，主要有以下形式：
1.稅收返還。這是1994年推行分稅制時為保證地方既得利益所確定的財政資金的辦法。具體做法是：以1993年為基期年，按照分稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的數(shù)額(即消費稅+75%增值稅—中央下劃收入)全額返還地方并以此作為1994年的稅收返還數(shù)額。以后年度，在1994年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率為當年本地區(qū)增值稅和消費稅增長率的30%。
2.體制補助或上解。包括中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解。其具體的實施辦法是先確定各地方的收支基數(shù)，對支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地區(qū)，中央按其差額給予補助；對支出基數(shù)小于收入基數(shù)的地區(qū)，則將其差額上解中央。設置體制補助或上解主要是為了縮小各地區(qū)之間的差異，即對富裕地區(qū)實行上解，對貧困地區(qū)則進行補助。
3.年終結(jié)算補助或上解。對過去年度內(nèi)因體制變動、企事業(yè)單位隸屬關(guān)系變化及中央新出臺政策措施對地方收支的影響進行的調(diào)節(jié)。此外，中央和地方相互交叉收支，如有些比較固定的地方上解和中央補助項目，為了簡化手續(xù)，可以將補助和上解額相抵，核定一個數(shù)額，作為一般補助或一般上解，每年固定結(jié)算。
4.專項補助。指不包含在地方財政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，根據(jù)特定的用途及地方特殊情況，由中央撥付給地方的專項資金。目前有兩類專項撥款：一是追加撥款，如糧油加價補貼，支持不發(fā)達地區(qū)發(fā)展基金等；另一種是救災資金，如特大自然災害救濟費、特大抗汛補助費等。
5.公式化轉(zhuǎn)移支付(也稱增量轉(zhuǎn)移支付)。從1995年開始，中央財政根據(jù)其財政狀況，每年從中央財政收入增量中拿出一部分資金，選擇一些對地方收支影響較大的客觀性因素及主觀性因素，采用相對規(guī)范化的計算方法，實施對各地的轉(zhuǎn)移支付。
(二)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題。我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度是分級包干財政體制和分稅制改革中的轉(zhuǎn)移支付制度過渡性質(zhì)的混合體，在很大程度上延用了原體制下的分配格局，同時也將原體制中形成的非均衡狀況帶人了新的體制，因而離實現(xiàn)各地各級財政能力均等化的目標還有很大的距離。主要體現(xiàn)在：
1.轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不明確，導致轉(zhuǎn)移支付的責任不清。合理劃分各級政府間事權(quán)與財權(quán)，是實施政府間轉(zhuǎn)移支付制度的重要依據(jù)，而轉(zhuǎn)移支付制度又是財權(quán)劃分與事權(quán)劃分相結(jié)合的有機體。我國從1994年實行分稅制財政體制以來，政府間事權(quán)劃分不清、職能交叉和界限不清現(xiàn)象尤為突出。一些應該由中央承擔的項目常由地方執(zhí)行，一些應該由地方承擔的項目也常由中央代替。政府間責任不清，財權(quán)和事權(quán)相脫節(jié)，使得政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設計難以具有科學、合理、可靠的依據(jù)。
2.轉(zhuǎn)移支付形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理。由于我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度帶有明顯的過渡性，因而在改革中形成了稅收返還、原體制補助、年終結(jié)算補助、專項補助和公式化補助等多種形式。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多、重復交叉，且各形式之間缺乏協(xié)調(diào)，甚至作用相互抵消。如稅收返還按收入來源正相關(guān)遞增，體現(xiàn)了對收入能力強的地區(qū)傾斜原則，而原體制補助與上解相結(jié)合則具有抽肥補瘦的橫向平衡功能，但體制上解地區(qū)恰恰又能獲得大量稅收返還，從而使兩者的財政平衡功能相互抵消。現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付形式中，只有公式化轉(zhuǎn)移支付具有比較全面的縱向和橫向均衡功能，但在全部政府間轉(zhuǎn)移支付資金總額中所占比重較小，雖然每年有所增長，但仍然是杯水車薪，很難縮小地區(qū)間公共服務水平和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。
3.轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定缺乏科學依據(jù)，隨意性較大。科學的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，應集中體現(xiàn)在利用較為規(guī)范化的計算公式確定。而目前我國非規(guī)范化確定的轉(zhuǎn)移支付額所占比重較大。一是體制補助，其數(shù)額的確定沒有明確、科學的依據(jù)，大都是雙方討價還價的結(jié)果，隨意性很大。二是專項補助種類過多，覆蓋面幾乎遍及所有的預算科目，其適用范圍和具體項目缺乏嚴格的限制和約束，分配隨意性較大，透明度較差。從而違背了轉(zhuǎn)移支付的初衷，也造成了地方政府依賴補助和推卸責任的心理增強以及財政資金使用效率的低下。三是稅收返還還是采用基數(shù)法來確定，稅收額多的返還數(shù)就多，稅收額少的返還數(shù)就少。這樣，一方面形成了一省一額不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，從而拉大地區(qū)間財力分配不均和公共服務水平的差距；另一方面由于這一部分占的比重較大，也不利于中央政府通過轉(zhuǎn)移支付這一手段，控制和調(diào)節(jié)地方的支出，以實現(xiàn)中央政府的宏觀政策目標。
4.對轉(zhuǎn)移支付資金的管理缺乏規(guī)范的法律法規(guī)。發(fā)達國家對轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套高層次的法律法規(guī)來約束，對于轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規(guī)定。甚至計算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例也用法律形式加以明確規(guī)定。而在我國，轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監(jiān)督機制不夠健全。主要表現(xiàn)在：一是相關(guān)的法律法規(guī)體系建設仍然比較滯后。我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，主要依據(jù)的是政府規(guī)章，缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。二是目前尚未建立一套足以引導地方政府行為的效益考核指標體系。三是在資金的使用方面，還沒有建立一個有效的審計監(jiān)督機制，對資金是否做到專款專用等信息不能及時、準確、全面地掌握，對違反了補助使用規(guī)定的地方政府也沒有相應的懲罰措施。
二、規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度所面臨的困難
(一)地區(qū)間存在較大的自然差異和經(jīng)濟發(fā)展水平差異，以及由此產(chǎn)生的公共服務水平的懸殊差距。我國東南沿海發(fā)達地區(qū)與中西部地區(qū)的財政支出總體水平及公共支出水平相差懸殊，如果把公共支出負擔企業(yè)化的因素考慮在內(nèi)，這方面的實際差距會更大。由于經(jīng)濟實力的差異難以在短期內(nèi)消除，實現(xiàn)公共服務水平的地區(qū)均衡也將有一個較長的過程，政府間轉(zhuǎn)移支付的目標和方式也必須服從這一事實。
(二)存在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾。目前在我國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，一方面由于現(xiàn)代經(jīng)濟部門發(fā)展不足，影響了向傳統(tǒng)經(jīng)濟部門提供公共服務的能力；另一方面也由于商品市場和要素市場的不發(fā)達，以及戶籍等制度的限制，使農(nóng)民與城市居民之間的界限尤為明顯。由于我國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾是長期的歷史原因形成的，而二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的社會問題，如貧富差距擴大、地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)文化素質(zhì)差距的擴大等，也非在短期內(nèi)能夠解決的，因此，在我國要真正實現(xiàn)全社會范圍內(nèi)公共服務水平均等化目標，需要經(jīng)歷一個較長的過程。
(三)存在較強的地方既得利益剛性。地方政府的既得利益，一直是財政體制改革中難以逾越的障礙。我國的行政區(qū)劃往往與經(jīng)濟區(qū)域相疊合，地方政府往往直接承擔著本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、解決就業(yè)和謀求居民福利最大化的巨大壓力，從而迫使地方政府必須更多地關(guān)注本轄區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府的利益剛性使得中央政府在實施縱向均衡時，很少有回旋空間，在實施橫向均衡時則更為困難。同時為了保護地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，在建立轉(zhuǎn)移支付制度時，對地方既得利益在短期內(nèi)難以進行大幅度的調(diào)整。
三、規(guī)范我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的對策和建議
(一)合理劃分中央與地方政府的事權(quán)范圍，為轉(zhuǎn)移支付制度的設計提供合理的依據(jù)。根據(jù)市場經(jīng)濟下的政府職能的界定，一般來說，由全國居民享用的公共物品應由中央政府提供，如國防、外交、外貿(mào)管理、全國性的立法和司法、宏觀經(jīng)濟調(diào)控等；地方政府應提供本地居民享用的公共物品，包括地區(qū)通、警察、消防、教育、環(huán)保、地方性法律的制定和實施等；對具有跨地區(qū)“外部效應”的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與，如基礎(chǔ)性教育、跨地區(qū)的交通設施等；另外，中央政府還應擔當調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配的職責。
(二)改進轉(zhuǎn)移支付方式，加大公式化轉(zhuǎn)移支付力度。為減少轉(zhuǎn)移支付形式過多的弊端，應逐步簡化和歸并轉(zhuǎn)移支付形式，并將舊體制遺留下來的轉(zhuǎn)移支付形式作為簡化和歸并的重點。第一，逐步縮小稅收返還規(guī)模并最終取消稅收返還。因為稅收返還是以維持地方既得利益的基數(shù)法進行的，體現(xiàn)了對收入能力強的地區(qū)的傾斜原則，與實現(xiàn)地區(qū)財力均衡的目標相悖。第二，對一般性轉(zhuǎn)移和體制補助或上解進行歸并，以合理確定均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。一般性轉(zhuǎn)移支付與體制補助或上解實質(zhì)上都是為了實現(xiàn)均衡各地財力，但是兩種形式的不銜接勢必會帶來各自規(guī)模的不合理。第三，加大公式化轉(zhuǎn)移支付力度。公式化轉(zhuǎn)移支付是目前中央政府調(diào)節(jié)地方財力差距、逐步實施橫向均衡的重要調(diào)節(jié)手段，由于受資金規(guī)模約束，力度有限。為保證公式化轉(zhuǎn)移支付力度不斷增長，應確定公式化轉(zhuǎn)移支付資金在中央財政收入增量中的比例與增長速度，逐步擴大均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。
論文摘要：目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險沒有建立完善的制度，政府的責任缺失是其主要原因，通過結(jié)合財政分權(quán)制度研究各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中的責任及其存在問題，進而結(jié)合預算管理體制的改革構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。應完善分級預算管理體制、社會保障立法及相關(guān)法律，構(gòu)建各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的財政資金供給機制，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的順利進行提供制度上和法律上的保障。
我國近幾年人口老齡化進人快速發(fā)展階段，老年人口將年均增加800萬一90()萬人;到2020年，我國老年人口將達到2. 48億，老齡化水平將達到17%;特別是農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn)1. 24個百分點，農(nóng)村人口老齡化的速度遠遠高于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的速度，這對新農(nóng)村的建設以及構(gòu)建和諧社會都產(chǎn)生一定的影響，各級政府都將面對這種嚴峻形勢。
一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的多級政府責任的理論
(一)公共物品理論
1.政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中應承擔責任，這主要是社會養(yǎng)老保險所具有的公共物品性質(zhì)決定的。黎民認為養(yǎng)老保障具有公共物品和準公共物品的性質(zhì)，決定了政府的核心地位和主導作用。政府具有的公共性和壟斷強制性使政府在養(yǎng)老保障的供給方面表現(xiàn)出特有的責任能力和效能。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種具有很強正外部性的準公共品，為社會提供公共品、彌補市場失靈是政府必須履行的財政職能。馬雁軍、孫亞忠論證得出農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的純公共產(chǎn)品特性是其本質(zhì)屬性，而它的準公共產(chǎn)品特性是在政府現(xiàn)有財力約束的特定條件下產(chǎn)生的。
2.各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中應該分權(quán)，這主要是由于公共物品的層次性、外溢性和居民對公共物品偏好決定的。美國學者0. echesten認為，應當根據(jù)公共物品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能，并依此作為分配財權(quán)的依據(jù)。因此，那些有益于全體國民的公共物品應當由中央政府來提供。另有一些公共物品雖然只惠及某一階層或某些人，但因?qū)θ鐣蛧业陌l(fā)展至關(guān)重要，也要由中央政府提供。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基于其準全國性公共產(chǎn)品的性質(zhì)，應由中央政府主導并視其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間合理分擔。tresch的“偏好誤識”理論認為，中央政府不是全知全能的政府，尤其是其對于地方居民對公共物品需求不能掌握得正確無誤，因此，當?shù)貐^(qū)之間發(fā)生沖突時，中央政府出面調(diào)停地區(qū)沖突和收人在不同地區(qū)間的分配問題是適宜的。
(二)從預算管理體制的視角分析
預算管理體制簡稱預算體制，是中央與地方政府之間以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和預算管理權(quán)限的根本制度。我國目前實行的是分稅制預算管理體制，其實質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應的財權(quán)，通過稅種的劃分形成中央與地方的收人體系。在現(xiàn)行分稅制預算管理體制下，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，合理劃分各級政府的事權(quán)。對于由公共產(chǎn)品效應的外溢性和交叉性所引起的上下級政府間或同級地方政府間的事權(quán)應分項予以明確界定。對各級政府所提供的基本公共服務方面的事權(quán)應明確加以規(guī)定。中央政府主要負責基本公共服務的范圍和標準的規(guī)定已經(jīng)監(jiān)督評估，提供中央財政轉(zhuǎn)移支付資金。地方支付主要負責基本公共服務的具體規(guī)劃、組織實施以及對下級財政實行轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的職責歸屬，中央財政主要承擔其財政責任，具體的事物由地方各級政府負責。在這種體制下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建財政分權(quán)是必然的。
二、各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中存在的問題
(一)各級政府責任不清
1.各級政府的職能轉(zhuǎn)變不到位，混淆市場與政府之間的關(guān)系。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的思想影響，造成政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的職能缺位和越位并存。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的公共品性質(zhì)決定了市場供給方面的失靈，政府要承擔其應盡的責任。從1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》失敗的原因分析可知:政府未認清農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會性還是商業(yè)性，政府財政責任的缺失是主要原因，最后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費模式，幾乎變成了農(nóng)民自身的商業(yè)保險，截至2004年底，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍走勢逐年降低，由1999年的9. 75%降到2004年的7. 10%。
2.政府的級次過多，使得各級政府的職責劃分不清，造成其在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的責任缺失。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所具有的公共品性質(zhì)決定了中央政府應該承擔起制度建立的成本，但是其準公共品性質(zhì)及受益的范圍又決定了各級地方政府要解決本地區(qū)居民消費偏好問題，需要具體的條例來運作。我國現(xiàn)行五級的行政級次層級繁多、設置混亂，不僅使上下級政府之間信息傳輸和反饋程序增多，降低了信息傳遞的速度，導致信息失真，增加了行政成本，而且各級政府在事務的劃分上存在交叉、出現(xiàn)“真空”等問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有的公共物品和準公共物品性質(zhì)，使得其歸屬的問題處于尷尬的位置，結(jié)果在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度建立過程中，帶來事務的劃分存在交叉、出現(xiàn)“真空”等問題也就在所難免。
(二)中央政府承擔的責任過少
在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建過程中，中央政府應承擔起主要責任，這不僅包括財政責任還要包括制度提供上、法律上的責任。中央政府責任的缺失是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不能得以持續(xù)進行的主要原因之一。
1.中央政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中財政支出過少。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實踐證明，政府的責任特別是中央財政責任在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設中起到主導或關(guān)鍵的作用。2002年很多地區(qū)在開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新中，政府財政責任強化又是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險得以開展的重要因素。2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作得以全面展開，是因為有中央財政的大力支持。但是中央財政總體上來說在農(nóng)村社會保障支出是較少的，2008年全國財政收人61316. 9億元，其中中央本級收人32671. 99億元，地方本級收人28644. 91億元。2008年中央用于社會保障和就業(yè)支出2743. 59億元，占中央財政支出的7. 5%，而中央財政對農(nóng)村社會保障補助為93. 6億元，除就業(yè)支出的400億，僅占其社會保障支出的4. 0%，占其總支出的0. 3%。
2.中央政府在制度和法律上的缺失。我國農(nóng)村現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度主要是以政府部門的政府性法規(guī)和民政職能部門制定的實施方案為主，這都沒有法律上的保證。這就使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險沒有制度上的穩(wěn)定性，農(nóng)民與政府之間沒有建立起穩(wěn)定而持久的契約關(guān)系。關(guān)于發(fā)達國家一項制度的建立，其立法先行，以有力的法律法規(guī)加以保障實施。由于制度具有的性質(zhì)與公共物品無異，其本身所具有的外溢性和規(guī)模效益，理應由中央政府來保證其建立、實施，這樣不僅可以減少制度的建立成本，也可以減少執(zhí)行成本。但是我國至今沒有一部完整、統(tǒng)一的《社會保障法》，使得政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中執(zhí)行隨意性大，缺乏持續(xù)有效的長期機制。
(三)地方政府責任缺失
1.地方財政困難，無力為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建承擔財政責任。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)村稅費改革的逐漸完善，地方政府歷史遺留的或有債務、財政缺口問題越來越突出。財政部財政科學研究所所長賈康曾經(jīng)調(diào)查過幾個省的情況，發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務規(guī)模，有的則接近千億;按照我國有30多個省份來推算，就是萬億的規(guī)模。地方財政無力維持基本運轉(zhuǎn)，基本保障不能正常實現(xiàn)。地方財政所面臨的巨大困難，使得地方政府無法維持正常的運轉(zhuǎn)需要，更談不上履行自身的職能和提供必要的公共產(chǎn)品和服務了。縣鄉(xiāng)財政困難使縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務，不能較好地造福于民。
2.地方承擔的事權(quán)與財權(quán)不匹配。現(xiàn)有的政府間職責劃分和支出范圍不明確，是財政體制的一大弊端。在實際的財政體制運行過程中，事權(quán)下放而財權(quán)上劃的事實，使得各級地方財政不堪重負，財政能力嚴重不足。一方面，在中央政府集中財力，加強宏觀調(diào)控能力的同時，省、市也盲目仿效中央，不斷加大對下級的財政收人集中程度;另一方面，縣、鄉(xiāng)兩級政府擔負的事權(quán)則很大，包括義務教育、基礎(chǔ)設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會保障等等，這些事權(quán)大都剛性強、欠賬多、所需支出基數(shù)大。
三、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的對策
(一)完善分級預算管理體制在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中的作用
首先，合理界定中央與地方在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的事權(quán)范圍。劃分中央與地方的事權(quán)范圍可以根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險公共物品的特征、受益廣度的差異以及各級政府職責的內(nèi)在要求，將中央與地方的事權(quán)劃分清楚。中央主要承擔農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政責任和制度建設，具體的事物由地方各級政府負責。其次，減少農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中政府級次，可以減少農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立成本、執(zhí)行成本，進而為制度建立的運行提供有效的、穩(wěn)定的前提條件。第三，加大中央政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移支付力度、財政支持力度。根據(jù)公共服務均等化原則，對于財政困難的省份，中央要承擔起財政保障責任;對于不同地區(qū)居民所享有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的不同水平，中央要加大轉(zhuǎn)移支付力度，以實現(xiàn)全民公共服務均等化。第四，省級政府要承擔起協(xié)調(diào)作用。在政府級次減少的前提下，省級政府除了做好本職工作，應承擔起協(xié)調(diào)中央與縣級政府的責任，各地經(jīng)濟、文化、社會結(jié)構(gòu)等都不相同，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不盡相同，在現(xiàn)階段不能搞一刀切，需要視情況而定。第五，完善“省直管縣”體制在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中的運用。“省直管縣”體制的運作取得的成效是明顯的，對于解決縣級財政困難也取得一定的幫助，因此，結(jié)合“省直管縣”體制，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中加強省級和縣級政府的關(guān)聯(lián)度。
(二)推進和完善社會保障立法及相關(guān)法律
首先，加大中央政府立法進度，制定專門的社會保障法律—《社會保障法》，以法律的形式規(guī)范各級政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的責任，明確各級政府的責任。通過法律制定開征社會保障稅，以保證社會保障資金的穩(wěn)定來源，用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。其次，完善相關(guān)的法律法規(guī)。如加強《預算法》的執(zhí)行力度，對于各級政府社會保障支出編制預算，加強各級財政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險支出執(zhí)行力度以及可持續(xù)和強制性，使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有其穩(wěn)定的資金來源;加強社會保障基金的增值保值規(guī)范管理，對基金的運作機構(gòu)加強管理。
(三)創(chuàng)新構(gòu)建各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中財政資金供給機制
在完善的預算管理體制和法律制度強有力保障下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政資金的供給可以選擇“中央+省級”兩級政府供給模式或者“中央+省級+縣級”三級政府供給模式。由于客觀原因，現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政資金供給應選擇三級政府模式，在這個模式中，基本養(yǎng)老金可以選取農(nóng)民人均純收人為指標，按照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部替代率計算，如20%一30%的比例，各個地區(qū)可以有不同的標準。中西部的基本養(yǎng)老金這一塊要由中央政府來承擔，但是基本養(yǎng)老金與替代率計算后的差額部分由省級政府來提供。如2008年全國農(nóng)民人均純收人為4761元，按照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部20%的替代率計算，人均支付標準為952. 4元，扣除中央660元后，省級提供292. 4元;東部地區(qū)，由于各個省份財政收人相對充裕，農(nóng)民人均純收人高于全國農(nóng)民純收人，可以采取不同的分配辦法，縣級提供的資金可用于農(nóng)村養(yǎng)老管理機構(gòu)和人員費用支出。
當前,中國經(jīng)濟正處于高度發(fā)展的時期也是經(jīng)濟發(fā)展模式處于變革轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時期。相對于整體宏觀經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大導致稅收收入節(jié)節(jié)攀升,但是我們不能就此沾沾自喜,因為在復雜多變的經(jīng)濟活動中,稅收工作處于瓶頸狀態(tài),一方面,稅收總量逐步增大,但是另一方面,稅收政策帶來的稅收扭曲效應也逐步凸顯,稅收負擔不公平現(xiàn)狀頻發(fā),稅收征管制度亟需進行一定的調(diào)整與革新。
一、我國間接稅的稅收問題
(一)我國以間接稅為征稅重點的原因
我國雖然是以流轉(zhuǎn)稅與所得稅為雙主體的稅收體制,但在實際的經(jīng)濟活動中卻是以流轉(zhuǎn)稅為主要征稅目標,這是與我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀所相適應的。我國經(jīng)濟發(fā)展整體水平還不高,公司盈利水平與人均收入水平也不夠高,所以實施現(xiàn)代的直接稅制仍未達到其經(jīng)濟基礎(chǔ)。而間接稅的征收管理相對簡便,稅收來源比較穩(wěn)定,能在一定程度上保證國家財政的需要,也符合我國的具體實情。
(二)間接稅的稅負扭曲
間接稅的最大特點就是其稅收負擔是可以進行轉(zhuǎn)嫁的,雖然表面上負有納稅義務,但是其實際的負擔人通常不是其納稅人,這已經(jīng)就產(chǎn)生了稅收的扭曲。人們通過各種辦法使得自身稅負降到最低以達到自身收益最大化。稅負轉(zhuǎn)嫁一般形式有前轉(zhuǎn)與后轉(zhuǎn)。前轉(zhuǎn)是指納稅人通過抬高價格將稅負轉(zhuǎn)嫁到購買者。而后轉(zhuǎn)是指當納稅人無法實現(xiàn)前轉(zhuǎn)時,通過壓低進貨的價格來進行的。這需要納稅人形成統(tǒng)一強大的集團力量與供貨商進行談判,這也加大了納稅人與供貨商的稅收扭曲成本。
二、我國直接稅的稅收問題
我國的直接稅是以個人所得稅與企業(yè)所得稅為主的。我國的個人所得稅的主要稅源來自可代扣代繳的工資薪金,而這部分工資薪金很大比例上是生活主要來源,導致的結(jié)果是納稅公平原則被破壞。某些富人在納稅所占收入的比例要遠遠小于其大眾工薪階層,稅收監(jiān)管在富貴層面存在一定的“盲區(qū)”。而我國的企業(yè)所得稅直到2008年才有正式的法律形式進行規(guī)定,以往以外資企業(yè)為名進行生產(chǎn)活動能享受很高的稅收優(yōu)惠,導致外資企業(yè)的泛濫,有些企業(yè)利用稅收征管的漏洞常年進行虛虧,為其躲避稅收而進行帳外經(jīng)營,這些活動所導致私人部門決策活動的成本支出在稅收方面逐步增多,稅收不完善現(xiàn)象層出不窮。
為了實現(xiàn)稅收扭曲效應的最小化,政府要選擇合適的稅收征管制度,現(xiàn)階段政府要對稅收征管制度進行不斷深化的革新。
三、中國稅收征管制度的革新
(一)大力加強稅收征管信息化建設
中國從上世紀80年代開始才著手進行稅收征管網(wǎng)絡的建設,至今也才不到三十年,雖然在硬件層次上有了大幅度的提升,但是相對于我國不斷高速運行的經(jīng)濟總態(tài),其稅收征管的信息化建設依然落后于經(jīng)濟發(fā)展的步調(diào)。各種經(jīng)濟活動形態(tài)不斷演變,稅源信息成爆炸式增長,但是其能進行有效利用和系統(tǒng)分析有效信息流不充分,交流不對稱,導致各種形式不斷高級演變的偷逃稅現(xiàn)象愈演愈烈。比如已經(jīng)投入使用的“金稅工程”,它只是針對增值稅一般納稅人稅源征管而建立的,但是相對我國基數(shù)更大的小規(guī)模納稅人來說卻顯得力不從心了。其他很多稅種也仍然存在著或大或小的稅源流失情況。
現(xiàn)階段投入稅收部門的預算資金應該有專門劃出一部分進行信息化建設專業(yè)人才的培養(yǎng)與信息化建設軟件系統(tǒng)的研發(fā),形成一支技術(shù)力量強大,并能實際聯(lián)系業(yè)務的人才隊伍。稅務部門應與有稅收專業(yè)的各大院校進行通聯(lián)合作,源源不斷挑選優(yōu)質(zhì)人才。與技術(shù)公司與軟件開發(fā)公司形成良好合作基礎(chǔ),依據(jù)各地本身情況,為不同地區(qū)開發(fā)設計可全國兼容但可因地制宜的征稅管理子系統(tǒng),為信息化的全國流通做好基礎(chǔ)工作。通過一些制度法規(guī)的建立,稅務部門與金融機構(gòu)的信息分享程度逐步加強,與社會其他部門,各級人民政府做好充分的交流合作機制,逐步形成全方位,多層面稅源信息資源集中庫。(二)稅收部門行政體制改革仍需進行
經(jīng)過1994年分稅制改革以后,國稅地稅兩套平行的稅收征管隊伍便開始在各自的征稅領(lǐng)域中發(fā)揮作用。經(jīng)過十幾年的發(fā)展歷程,對于我國稅收收入的增加起到很好的效果。但是其中也暴露出很多的問題。
在某些地區(qū)國地稅進行不同程度稅源的爭奪,這使得納稅人處于既尷尬又無奈的境地。在某些稅種的繳納上。既涉及國稅又涉及地稅,兩者分開辦公,納稅人的納稅成本會上升。再者,由于兩套不同的管理系統(tǒng),國稅屬于中央直屬機構(gòu),而地稅屬于當?shù)卣?其行政資源浪費現(xiàn)象和效率低下就時有發(fā)生,比如成都地稅要進行門頭裝飾的統(tǒng)一更換,而更換費由財政系統(tǒng)進行撥付,層層下?lián)艿呢斦Y金遲遲沒有到位,使得這一簡單工作耗時幾年都沒有完成。
(三)我國納稅宣傳的力度有待加強,方式有待改變。
雖然現(xiàn)階段我們改變了"納稅光榮"的思想方式,但是納稅這份義務并沒有得到有效貫徹,由于中國的現(xiàn)金支付還是比較盛行,直接導致脫離銀行轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)無法進行有效監(jiān)測。中國實施的12萬元以上的個人申報納稅制度也略顯吃力。由于監(jiān)管的缺位,人們納稅意識的程度遠遠不夠。
論文摘要：多年來，我國地方財政普遍面臨的一個老大難問題是：地方財政收入遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為緩解這種矛盾，各級立法部門、行政部門及理論部門就如何增加地方財力的問題進行過許多有益的探討與實踐，筆者以濟南市歷下區(qū)政府在當前地方政府財政資金收支管理問題的案例，認為合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施。
1994年分稅制改革以來，我國地方財政支出作為地方政府履行其職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為我國地方經(jīng)濟的持續(xù)健康快速發(fā)展作出了極其突出地貢獻。但是，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和各項改革進程的深化，地方財政特別是基層財政普遍面臨一個非常困難的問題，那就是地方財政收入的增長遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為此筆者以濟南市歷下區(qū)為例，探討合理分配上下級財政之間的財力舉措，從而提高財政管理水平。
一、建立科學的支出體系
近年來，各級地方政府的財政收入都有了較快增長，相應的財政投入也不斷增加。但是財政支出結(jié)構(gòu)卻存在不合理甚至異化的現(xiàn)象。如何加強和規(guī)范地方財政支出，建立科學的支出體系，成為擺在各級地方政府財政部門面前的一個新任務。
筆者認為濟南市歷下區(qū)在這方面的探索值得思考和借鑒。歷下區(qū)實行區(qū)街財政體制改革以前，由于街道辦事處原來沒有實行綜合預算，存在自定政策、自我管理、自己監(jiān)督的“三自”現(xiàn)象，預算支出剛性不足，預算執(zhí)行監(jiān)督乏力，人為因素影響大，急需建立綜合預算管理制度，用制度來制約、管理。為此，2008年年初，歷下區(qū)提出要在辦事處中推行綜合預算，4月初區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于下發(fā)歷下區(qū)街道辦事處財政性資金管理規(guī)定的通知》文件，文件規(guī)定：將街道辦事處及其所屬事業(yè)單位的各項財政性資金，全部納入財政監(jiān)管范圍，實行收支兩條線，由財政統(tǒng)一管理，開設的帳號必須經(jīng)財政批準，嚴禁私設“小金庫”。并參照《預算法》的規(guī)定，實行部門綜合預算，嚴格按照編制的年度預算執(zhí)行。
辦事處綜合預算編制按照“收入有計劃、支出有標準、重點有保障、鼓勵有結(jié)余”的原則安排，支出保工資，保社會穩(wěn)定、民政、計生、城建城管、社會公共事業(yè)等項目，有財力的辦事處逐步加強自身建設，公用經(jīng)費控制在限額以內(nèi)。通過對辦事處的綜合預算管理，使其收支更加科學、規(guī)范、透明，并逐步引導辦事處對社會公共事業(yè)的投入。編制范圍包括：辦事處所有機關(guān)、全額、自收自支事業(yè)單位全部編制綜合預算。
二、建立了社會公共事業(yè)支出審批制度
按照歷下區(qū)提出的關(guān)于構(gòu)建“繁榮、和諧、現(xiàn)代化新歷下”的工作目標，為進一步加大基層社會公共事業(yè)投入力度，切實保障全區(qū)各項社會公共事業(yè)和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)范社會公共事業(yè)支出范圍和審批標準，區(qū)財政制定了《歷下區(qū)社會公共事業(yè)項目審批程序》，規(guī)定辦事處使用年初預算預留的自有資金，在各自行政區(qū)域內(nèi)開展城市公益建設、就業(yè)再就業(yè)服務、社區(qū)教育、社區(qū)服務設施、公共安全和公共交通等領(lǐng)域的公益活動產(chǎn)生的支出，應納入社會公共事業(yè)支出范圍。具體是：辦事處進行社會公共事業(yè)支出于項目計劃開始前一個月填報項目，財政初步審核后轉(zhuǎn)至區(qū)政府有關(guān)職能部門審核，通過后報區(qū)分管領(lǐng)導簽字同意，區(qū)財政再綜合考慮項目計劃的輕重緩急和資金情況，會同有關(guān)部門提出建議，上報區(qū)政府審批。經(jīng)區(qū)政府研究同意后，由財政于3日內(nèi)批復到申報辦事處，并按時足額將項目資金撥付到有關(guān)單位。若此項經(jīng)費當年未使用，可結(jié)轉(zhuǎn)下年并于下一年度專項經(jīng)費合并使用。同時制定了綜合預算監(jiān)督審核辦法，監(jiān)督檢查各辦事處管好用好預算資金。辦法要求各辦事處必須按照有關(guān)法律、法規(guī)，積極組織各項收入。為保證辦事處的用款計劃及時撥付，各辦事處必須計劃安排好下一步工作，提前做好資金使用計劃，及時于財政相關(guān)職能科室溝通，確保辦事處資金的正常運轉(zhuǎn)。各辦事處應嚴格按照年初編制的年度預算執(zhí)行，未經(jīng)批準、違背預算安排的資金支出，依法依紀追究有關(guān)人員責任，并由財政扣減其撥款額度，直至整改后，再恢復正常資金撥付。通過將綜合預算編制下達到街道一級，歷下區(qū)實現(xiàn)了財政資金從撥付源頭到使用終點的全過程預算管理，推動了基層在科學合理編制預算的基礎(chǔ)上，將財政資金更多地用于轄區(qū)內(nèi)公共服務和管理上，用在改善居民生產(chǎn)生活條件上，取得了顯著成效，從基層財政財務管理的角度，為各級地方政府建立科學的財政支出體系提供了經(jīng)驗。
三、建立轉(zhuǎn)移支付和激勵政策，進一步理順地方財政體制
地方財政體制的不合理，特別是上級財政對下級財政抽血式的向上集中財力的財政體制，必須逐步改變?yōu)楦骷壺斦鞔_收入來源，由上級財政建立對下級財政的轉(zhuǎn)移支付和激勵政策，促進基層財政的穩(wěn)步增收和良性循環(huán)。以歷下區(qū)為例，歷下區(qū)目前有13個街道辦事處，由于體制上各種原因的存在，多年來，各辦事處財政收支矛盾不斷加劇，基本保障能力脆弱，大部分街道辦事處財政支出對財政轉(zhuǎn)移支付的依存度越來越高，有些辦事處甚至保工資都存在困難。
為緩解街道辦事處財政困難，歷下區(qū)委、區(qū)政府高度重視，積極探索建立新型財政管理模式，消除導致各街道辦事處財政困難的體制障礙，促進和保障了區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體地說，為切實合理調(diào)整區(qū)與辦事處的分配關(guān)系，促進歷下區(qū)財政收入快速增長，保障街道經(jīng)濟社會各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，歷下區(qū)財政局牽頭，于2007年下半年開始，抽調(diào)精干力量，由分管領(lǐng)導帶隊，分組到各街道辦事處進行調(diào)研。通過幾個月的調(diào)研分析，在掌握了第一手詳實資料的同時寫出了有實質(zhì)性的調(diào)研報告，制定了《歷下區(qū)區(qū)街財政體制改革實施意見》。經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究通過了區(qū)街財政體制改革方案。2008年4月，歷下區(qū)率先在山東省實行區(qū)街財政管理體制改革。對街道辦事處財政體制采取“界定人員范圍，核定補助基數(shù)，收入同支出掛鉤”的管理辦法，把財政收入情況同辦事處的利益緊密結(jié)合起來，充分調(diào)動起辦事處抓稅源經(jīng)濟的積極性。同時，新體制進一步加大了對辦事處的財政支持力度。
從歷下區(qū)的改革經(jīng)驗可以看出，突出制度創(chuàng)新，健全和完善財政體制機制，合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和區(qū)縣政府之間建立類似的財政體制機制，很可能對推動深化當前的財政體制改革起到較大的作用。
參考文獻：
［1］《中國財政年鑒》，中國財政雜志社，2007.
論文摘要：本文以民營經(jīng)濟為特色的浙江省臺州市的村級債務問題調(diào)查為例，并借鑒國內(nèi)學者的相關(guān)研究成果，對新農(nóng)村建設中村級債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險進行了研究。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著新農(nóng)村建設，一些地方的村級債務不斷減少，但有些地方的村級債務卻隨著新農(nóng)村建設而不斷增加。被調(diào)查區(qū)城村級債務形成的主要原因是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障補助形成的債務，而農(nóng)村公共財政的缺位則造成了村集體在公共品建設中的財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一是對村級債務產(chǎn)生的關(guān)鍵原因。
村級債務問題由來已久，其形成有著復雜的背景和原因，如果不對這一問題進行深人的調(diào)查和系統(tǒng)的研究，政府制定的化解村級債務的政策就可能難以產(chǎn)生效果。筆者在對民營經(jīng)濟為特色的浙江省臺州市的村級債務問題進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，借鑒了國內(nèi)學者的相關(guān)研究成果，對村級債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及產(chǎn)生根源進行了分析。所用數(shù)據(jù)都是在對臺州市村級債務全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，選擇債務負擔比較重的代表縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行重點調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面以上的村級債務數(shù)據(jù)則來源于各級農(nóng)經(jīng)部門，代表村的村級債務資料來源于筆者2008年9月一12月翻閱代表村的會計帳簿所得。因受限于調(diào)查區(qū)域和調(diào)查條件，這些研究雖僅能反映局部的情況，但在一定程度上也能折射出民營經(jīng)濟背景下的村級債務形成的體制和制度原因。關(guān)于村級債務的界定，目前理論界說法不一。而筆者所用的村級債務概念是借鑒了張海陽、宋洪遠的定義，即村級債務由短期借款、應付款和長期借款及應付款三部分組成。文中數(shù)據(jù)均來源于調(diào)查村經(jīng)濟合作社資產(chǎn)負債表中的相應數(shù)據(jù)。
一、村級債務的規(guī)模及風險分析
近年來，臺州市各地按照中央要求，積極清理和化解村級債務，有力地促進了農(nóng)村改革的發(fā)展和穩(wěn)定。但是，一些地方舊債尚未化解，新債又大量增加，村級債務沉重的局面仍未根本改變。從臺州而言，2008年6月同2006年12月相比，村級債務降低了53. 300，具體降低了194129萬元。不同地區(qū)之間村級債務規(guī)模變化也有明顯差異，椒江、路橋、溫嶺的村級債務有了明顯下降，而黃巖、玉環(huán)、天臺的債務則有了明顯提高。為此，筆者選取了黃巖區(qū)的A鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進行了典型調(diào)查。
1.村級債務規(guī)模較大，且分布不均衡
通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黃巖區(qū)和被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務規(guī)模都呈上升趨勢。黃巖區(qū)從2006年開始村級債務規(guī)模呈上升趨勢，到2008年6月底，全區(qū)村級債務總額比2006年增加了47. 9%。通過調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，黃巖區(qū)的村級債務分布具有很大的集中度，特別是位于黃巖區(qū)城市邊緣不同方向的4個街道力、事處(以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn))，2006年的村級債務占全區(qū)債務總額的69. 4 0 o ; 2008年6月的村級債務占全區(qū)債務總額的55.800。為此，此次調(diào)查就選擇了這4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中村級債務增長最快且成為黃巖區(qū)2008年村級債務最多的A鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進行了重點調(diào)查。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，A鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的村級債務從2006年的8050萬元上升到2008年6月的13878萬元，提高了72. 4 %。
2.村與村之間的債務規(guī)模具有明顯的差異性，且具有階段性特征
筆者在對A鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級債務進行全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，重點選擇了A ～E 5個典型村進行了調(diào)查。由于村賬中的應付款帳戶中存在一些應發(fā)未發(fā)的土地征用費、押金、正常往來的金額，直接用上述提到的短期借款、應付款和長期借款及應付款三部分資料來計算村級債務可能影響到分析結(jié)果。為此，筆者在研究村層面上的村級債務時，扣除了由于村組織在資金收付時差所產(chǎn)生的大量應付未付款，村級債務的實際規(guī)模減少了許多。
從圖1可見，2004^-2007年A村和C村的債務分別為一直不變和一直下降外，其余3村的村級債務都出現(xiàn)了不同變化方向:2005年同2004年相比出現(xiàn)了下降，2006年開始又不斷的上升，到2007年底的村級債務已經(jīng)上升到2005年的2. 78倍。總的來說，A鄉(xiāng)鎮(zhèn)被調(diào)查村隨著農(nóng)村稅費改革雖在2005年前出現(xiàn)了下降，但隨著新農(nóng)村建設的推進，村級債務總的規(guī)模反而上升。
3.部分村的村級債務風險較大，償債能力較低，財務風險增大
由于不能完整獲得被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的GDP數(shù)據(jù)，因而筆者在風險分析上只分析調(diào)查村層面，并使用債務負擔率、個人債務負擔率和償債能力指標來反映村級債務的規(guī)模和債務風險。通過分析得出了調(diào)查區(qū)域村級債務風險的總體特征。
(1)A街道辦事處的村級債務風險較大。從總體上觀察，A街道辦事處被調(diào)查村反映的村級債務風險的四個指標，2007年同2006年相比都出現(xiàn)了不同程度的上升。特別是人均債務余額占農(nóng)民人均純收人的比重從2006年的16. 6%上升到2007年的22.400，也就是說，2007年農(nóng)民每人必須拿出當年的人均純收人的22. 400，才能化解債務。這表明村級債務的風險已經(jīng)很高。
(2)債務問題可能危及農(nóng)村稅費改革成效。由于被調(diào)查地區(qū)屬于比較發(fā)達的沿海地區(qū)，在稅費改革以前村級債務就不多，稅費改革特別是新農(nóng)村建設以來，村級債務有所提高，被調(diào)查村的個人債務負擔率衡量的債務風險比較高，2006^-2007年，A鄉(xiāng)鎮(zhèn)被調(diào)查村的人均債務余額占農(nóng)民人均純收人比重基本在20%以上，最高達43. 2。如果村級債務最終轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，將會給農(nóng)民帶來一定的負擔，影響到農(nóng)村稅費改革的效果和持續(xù)性。
(3)償債能力較低，財務風險增大。調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被調(diào)查村，如果傾其所有的村級財務收人用于償還債務，也需要數(shù)年才能還清。A鄉(xiāng)鎮(zhèn)除A. C調(diào)查村村級債務負擔較輕，償還壓力相對較小外，其余各村如果僅靠村級財務收人而沒有轉(zhuǎn)移支付補助，其全部收人用于還債也需要2年以上，并且前提是不新增債務，更何況E被調(diào)查村全部收人用于還債尚需9年左右。因此，假定村組織得不到上級政府的轉(zhuǎn)移支付以及其他途徑的支持，僅僅依靠村集體自己，多數(shù)村是難以償還債務的。
二、村級債務的結(jié)構(gòu)分析
浙江省農(nóng)業(yè)廳曾要求當?shù)馗骷夀r(nóng)經(jīng)部門按債務用途把村級債務分成因舉辦農(nóng)村義務教育、因村基礎(chǔ)設施建設、因發(fā)展除基礎(chǔ)設施建設外的公益事業(yè)、因替農(nóng)戶墊交農(nóng)業(yè)稅等國家稅費、因生產(chǎn)經(jīng)營性項目建設和其他原因形成的債務進行分類，但從筆者搜集的資料看，因舉辦農(nóng)村義務教育和因替農(nóng)戶墊交農(nóng)業(yè)稅等國家稅費形成的債務總的來說很少，因此，在債務用途結(jié)構(gòu)分析時可忽略。
1.因村基拙設施建設而形成的債務
農(nóng)村的基礎(chǔ)設施是指那些為農(nóng)民的生產(chǎn)和生活服務的、使用期限較長的設施。長期以來，我國實施城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略，城市和農(nóng)村的公共服務籌資過程正好相反:前者自上而下，后者自下而上，農(nóng)村公共服務資金主要依靠村民集資，其中大部分資金由村集體出資，在村集體自有資金不足和籌集不到贊助款時，就借款或拖欠工程款來完成該項工程，從而形成了負債。浙江省臺州市2006年因此原因形成的債務就有67390. 89萬元，占總債務的18. S%;隨著國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設施投人的加大，臺州市因此原因形成的債務到2008年6月，已減少到39460. 95萬元，但占總債務的比重卻上升到28. 6 0 o。由于A鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體相對西部山區(qū)比較富裕，所以還沒有因此原因形成的債務。但黃巖區(qū)因該原因形成的債務占總債務的比重2006年和2008年分別為6. 3寫和7. 700，是經(jīng)濟不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成債務的主要原因。
2.因發(fā)展除基礎(chǔ)設施外的公益事業(yè)而形成的債務
公益事業(yè)是指救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動;教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè);環(huán)境保護、社會公共設施建設;促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)等非營利的事項。臺州市因此原因形成的債務從絕對數(shù)上看差別不大，2006年和2008年分別為10392. 2萬元和10058萬元。但從相對數(shù)而言，還是從2006年的2. 9寫上升到了2008年的5. 9。據(jù)調(diào)研，黃巖區(qū)除一些示范村外，對環(huán)境建設等公共公益事業(yè)投人的資金并不多。因為大部分農(nóng)村沒有解決養(yǎng)老等問題，對基礎(chǔ)設施建設以外的公益事業(yè)投人并不多‘因此負債就比較少，2006年和2008年分別占總額的2. I%和7.700。但不管從臺州市整體而言，還是從黃巖區(qū)全區(qū)而言，因此原因形成的債務都出現(xiàn)了不同程度的上升。
3.因生產(chǎn)經(jīng)營性項目建設而形成的債務
因生產(chǎn)經(jīng)營性項目建設而形成的債務是村集體特別是被征地村的新增債務的主要因素。浙江省在征地時，按被征用土地的一定比例(一般10%左右)，返還給被征地村合作經(jīng)濟組織，并免繳有關(guān)規(guī)費，用于發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。被調(diào)查村集體基本上都用自留地或返還地建造了標準廠房，用于出租，每年獲得較穩(wěn)定的租金收人。全臺州因此原因形成的債務2006年為49486. 3萬元，占總額的13. 6 0 o : 2008年下降到17142. 8萬元，占總額的10. 1。黃巖區(qū)因此原因形成的債務從2006年的6184. 4萬元上升到了2008年的8081萬元，而占總額的比重卻從2006年的16. 6寫下降到2008年的14. 7%。因此，從相對數(shù)而言，村級債務在臺州和黃巖全區(qū)均出現(xiàn)了下降。從調(diào)查情況來看，只要不存在其他原因的不良債務，村集體自身償還因生產(chǎn)經(jīng)營性項目建設而形成的債務的能力還比較強。
4.其他原因造成的債務
臺州市在2006年由于其他原因形成的債務為88075萬元，占債務總額的49. 7 0 o . 2008年6月下降到78474萬元，但占債務總額的比重卻上升到56.900，可見，這是臺州市村級債務形成的主要原因，也是調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)和調(diào)查村村級債務形成的主要原因。被調(diào)查區(qū)域由于其他原因造成的債務除因村補助被征地人員養(yǎng)老保險而形成的債務外，其余債務主要是一些應發(fā)未發(fā)的土地征用費、押金、正常往來金額和預收的房租費等一些由于資金收付時差所產(chǎn)生的一些應付未付款，從實質(zhì)上講，這些不應該統(tǒng)計在村級債務總額內(nèi)，因此，浙江省農(nóng)業(yè)廳在村級債務統(tǒng)計時要求扣除這些因素。但從筆者的調(diào)查來看，大部分村在上報時并沒有扣除這些因素，從而造成了村級債務數(shù)據(jù)的虛增。從調(diào)查村的數(shù)據(jù)來看.即使扣除了這些因素，因其他原因形成的債務仍是村級債務形成的主要原因。 轉(zhuǎn)貼于
從以上分析可見，各地形成債務的具體情況都不同。以被調(diào)查村為例，黃巖區(qū)主要是村集體被征地人員養(yǎng)老保險補助形成的債務以及因生產(chǎn)經(jīng)營性項目建設形成的債務。而上面提到的一些被調(diào)查村從2006年開始，村級債務增加的主要原因是村集體為村民參加被征地人員養(yǎng)老保險補助而形成的債務。
三、村級債務產(chǎn)生的根源分析
村級債務的形成與我國的政績考核體制不科學、鄉(xiāng)村治理機制不合理和農(nóng)村經(jīng)營管理制度欠缺等有一定的關(guān)系，但從筆者的調(diào)查分析可知，調(diào)查區(qū)域村級債務形成的最主要原因是農(nóng)村公共財政的缺位。鑒于此，筆者主要對此原因進行分析。
1.轉(zhuǎn)移支付制度不健全，基層政府財力少、責任大
從收人分配來看，無論在哪個國家，中央政府的收入都占絕大多數(shù)。1994年，我國開始實行的分稅制，使中央政府集中了縣鄉(xiāng)兩級約50%左右的收人。目前，我國縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政收人只占全國財政收人的20%左右。一方面，分稅制所劃定的中央與省之間的關(guān)系幾乎被完整地傳遞到了縣鄉(xiāng)基層財政;另一方面，支出責任并沒有相應上移。由于體制不順，中央和地方之間的職能劃分并沒有真正做到明晰、合理，中央政府和省一級政府將部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下移給了地方政府，致使基層財政支出不斷加大。近幾年，中央和省級財政以稅收為基數(shù)給予縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，雖然在一定程度上緩解了縣鄉(xiāng)財政壓力，但由于轉(zhuǎn)移支付制度不健全，大多數(shù)縣鄉(xiāng)財政依然困難。在縣財政困難加劇的狀況下，縣一級也有可能調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制而集中一部分財力，把縣級的部分困難轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。村級組織作為準政府組織，自然也會成為壓力的承擔者。如1994年，臺州撤地建市，將黃巖市一分為二設立黃巖區(qū)和路橋區(qū)，黃巖由市改區(qū)之后，在財政上除了上繳省里的不變外，還必須向市里上繳地方財政的30000 2003年，臺州市作出了調(diào)整黃巖區(qū)事權(quán)和財權(quán)的決定，在收人分配上，黃巖上繳地方財政的5%，原則上保留縣一級事權(quán)，但由于這一變化，對黃巖的發(fā)展就造成了一定影響。到2006年，黃巖區(qū)的財政收人只有201549萬元。由此可見，黃巖市改區(qū)之后，剩下大量的西部貧困山區(qū)，由于政府財政支出壓力大，獲得的上級轉(zhuǎn)移支付又不多，就不可能制定完善的區(qū)級轉(zhuǎn)移支付制度，這也是黃巖區(qū)村級債務數(shù)額成為臺州市之最的最主要原因。
2.二元化的公共產(chǎn)品供給制度加劇了農(nóng)村會共產(chǎn)品的供需矛盾
改革開放30年來，隨著經(jīng)濟的快速增長，城市公共產(chǎn)品供給的財政預算支出不斷增加，城市的公共設施和公共服務得到了明顯改善。但在相當長的時期內(nèi)，主要由農(nóng)民自己提供的公共產(chǎn)品的基本狀況并未改變。新農(nóng)村建設以來，中央明顯加大了財政支持“三農(nóng)”的力度，但畢竟農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的歷史欠賬太多，需要財政支持的領(lǐng)域太大，長期積累下來的領(lǐng)域太廣，長期積累下來的需求缺口太大，這些矛盾都無法在短時間內(nèi)解決。如筆者調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于城市邊緣區(qū)，農(nóng)民已逐漸市民化，但這些區(qū)域卻享受不到城市的公共品供給待遇。若他們要想享受到城市的公共品供給待遇，就必須上交一筆昂貴的費用。如A村作為當?shù)芈劽男罗r(nóng)村示范村，為搞好環(huán)境建設，委托該區(qū)環(huán)衛(wèi)處保潔公司常年清掃保潔，2007年支付給區(qū)環(huán)衛(wèi)處保潔公司常年清掃保潔服務費就達12萬元。總之，二元化的公共產(chǎn)品供給制度直接導致了城鄉(xiāng)之間過大的公共產(chǎn) 品供給差距，也正是這種二元化的公共產(chǎn)品供給制度，嚴重加劇了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾。相比而言，農(nóng)村社會保障體系作為基本社會制度，也是收人分配制度改革和扶貧攻堅的基本制度，對農(nóng)戶和農(nóng)村而言，更呼喚財政的“雪中送炭”。
3.村級組織公共產(chǎn)品提供中的財權(quán)和事權(quán)不對稱
現(xiàn)行農(nóng)村財稅制度所形成的村級組織財權(quán)、事權(quán)不對稱導致農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴重供給不足。由于現(xiàn)行的分稅制不是在事權(quán)管理清晰劃分的基礎(chǔ)上來確定財權(quán)的，這就誘致了各級政府在財權(quán)既定的情況下，分層次向下轉(zhuǎn)移事權(quán)，以改進自身績效。這種傳導機制的最終結(jié)果是農(nóng)村村級組織事權(quán)過多，財權(quán)過少，事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)，陷于了有事權(quán)而無財權(quán)的境地。通常社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、農(nóng)村最低生活保障等純公共品的提供都是由政府免費提供，而基礎(chǔ)設施、農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險等準公共品，往往考慮到農(nóng)業(yè)本身的基礎(chǔ)性和外部性特征，總體上都是政府主導，社會、市場和農(nóng)民合作組織為輔的投人。但從筆者的調(diào)查來看，卻與上述不完全一樣。如筆者對調(diào)查區(qū)域5村的村級道路硬化工程資金主要來源的分析可見，村級道路硬化工程的資金主要來源于村集體、上級政府、村民、社會出資，分別占5村道路建設投資總額的61.900. 2600，7.700.4.4寫。筆者又對其中兩村2005-y 2007的環(huán)境基礎(chǔ)設施建設資金進行了調(diào)查，總的來說，兩村的環(huán)境建設資金有60%左右主要由村集體投人，而各級政府只投人10%左右。而在村級債務形成的主要原因—被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金籌集的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，《臺州市區(qū)被征地人員的養(yǎng)老保障試行辦法》規(guī)定，養(yǎng)老保障基金按照個人、村集體、政府三方共同負擔的原則籌集，其中選擇A， B類的人員，政府補助總繳費額的16. 700，這明顯與浙江省的政府出資部分不低于保障資金總額的30%的規(guī)定不同。由于養(yǎng)老保障是目前農(nóng)民最關(guān)心的問題，因此，為提高參保率和順應民心，參保時，村委會基本上都會根據(jù)村集體經(jīng)濟的好壞給予村民一定的補助。但筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟一般都難以承擔這一重任。如調(diào)查4村在2006^2007年養(yǎng)老保險各種總支出為3601. 9萬元，幾乎是4村3年村集體經(jīng)濟的總收人。由于參加被征地人員養(yǎng)老保險使村集體支出急劇增加，特別是圖1中的D村已超出了村集體的能力范圍，使村集體陷人了債務困境，財務風險加大。筆者在最近的跟蹤調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該村2008年由于要繳納第二期補助，村級債務的規(guī)模繼續(xù)擴大，短期借款從2007年底的619萬元上升到了2008年底的1024萬元，村集體經(jīng)濟風險急劇增大，這應引起當?shù)卣木琛?/p>
【關(guān) 鍵 詞】基礎(chǔ)教育；教育資源配置；建議
中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5843（2015）03-0089-03
一、研究背景
2001年，國務院出臺的《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》第十三條要求地方政府“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務教育學校布局”。同時，該《決定》規(guī)定了在規(guī)劃農(nóng)村義務教育學校布局時須遵守的三個原則：小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置。同年，中央啟動了稅費改革，廢除了農(nóng)業(yè)附加稅和各種集資，這就造成了當?shù)卣凇霸趪鴦赵侯I(lǐng)導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的義務教育財政體制下財?shù)梅浅＠щy。當?shù)卣诼鋵崱俺伏c并校”政策時，往往忽略“小學就近入學”的原則而實行“一刀切”來達到節(jié)約教育成本的目的，結(jié)果導致城鄉(xiāng)小學在教育資源配置方面出現(xiàn)了嚴重失衡的現(xiàn)狀。
通江縣是四川省非常落后的地區(qū)，當?shù)卣斦芰Ψ浅Ｓ邢蕖Ｔ摽h的外出務工人員非常多，縣域內(nèi)的所有村莊都有大量的留守兒童，并且這些留守兒童分布較散。隨著“撤點并校”政策的實施及當?shù)爻青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成，該縣小學教育資源主要聚集在縣城之內(nèi)，保留下來的村小教育資源極度匱乏，甚至在一些村小出現(xiàn)了老師“包校”的現(xiàn)象。該縣的小學教育資源配置現(xiàn)狀是我國西部落后地區(qū)小學教育資源配置現(xiàn)狀的縮影。因此，本文選取四川省通江縣為研究對象，從教育財政體制、學校發(fā)展、教師待遇三方面來深入探析該地區(qū)城鄉(xiāng)小學教育資源配置失衡的社會原因，并就此提出相關(guān)的改進建議。
二、有關(guān)教育資源配置的研究
許麗英在《教育資源配置理論研究――縮小教育差距的政策轉(zhuǎn)向》中，從教育資源配置的主體（即教育資源由誰配置）、教育資源配置的對象（即教育資源配置給誰）、教育資源配置的方向和目標、教育資源配置和獲取的方式四個維度來探討了如何合理地配置教育資源。①張盛仁在《基于人口流動的湖北省農(nóng)村義務教育資源配置研究》中認為教育資源配置包括：一是社會總資源對教育的配置；二是各種教育間教育資源的配置；三是各種學校教育資源的配置；四是地區(qū)教育資源的配置。教育資源配置問題的落腳點是教育資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。②譚文君在《我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源優(yōu)化配置研究》中從教育資源是教育實踐得以進行的首要條件、教育資源的稀缺性是教育資源優(yōu)化配置的約束力、教育資源的公益性是教育資源優(yōu)化配置的動力等三個方面來研究分析了教育資源優(yōu)化配置的必要性。③嚴科宇在《四川省基礎(chǔ)教育資源配置機制創(chuàng)新研究》中從基礎(chǔ)教育中的精英教育與功利主義、教育的市場化、教育經(jīng)費投入中的缺位、教育監(jiān)管中的缺位、基礎(chǔ)教育資源總量的供需不平衡、優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源的供需矛盾、基礎(chǔ)教育機制不完善七個方面來分析了基礎(chǔ)教育資源配置失衡的原因。④
聯(lián)合國教科文組織在《教育――財富蘊藏其中》中強調(diào)了教育要合理的發(fā)展，需要學校、社區(qū)、教師三方的通力協(xié)作。教師在社區(qū)和學校之間建立了一道直接的溝通橋梁，教師素質(zhì)是整個教育質(zhì)量的關(guān)鍵。因此，平衡城鄉(xiāng)小學教育資源的配置有利于提高整個教育質(zhì)量，基礎(chǔ)教育資源的配置最終會回歸到教育資源的優(yōu)化配置上。城鄉(xiāng)小學教育資源公平的配置是基礎(chǔ)教育資源優(yōu)化配置的重要組成部分，要實現(xiàn)基礎(chǔ)教育資源優(yōu)化配置，就得優(yōu)先考慮教育資源的公平配置。
因此，學術(shù)界對于基礎(chǔ)教育資源的配置主要是從資源配置的主體、對象、方式方法來探析的。然而，對撤點并校“一刀切”造成的貧困地區(qū)城鄉(xiāng)小學教育配置嚴重失衡未進行全面論述。因此，本文將結(jié)合撤點并校政策對城鄉(xiāng)小學教育資源配置的影響及相關(guān)的文獻資料，以四川省通江縣為研究案例深入探析城鄉(xiāng)小學教育資源配置失衡的社會原因。
三、具體調(diào)查情況
我們本次調(diào)查主要選取了麻石小學（片區(qū)中心小學）、擂鼓寨村小學（村小）、新建小學（村小）、春在小學（鄉(xiāng)中心小學）。麻石小學和春在小學作為一個地區(qū)的中心小學，其教育資源的配置與縣城小學的教育資源配置相匹配。雷鼓寨村小學和新建小學是兩所保留下來的村小，在縣域內(nèi)所有的村小中具有代表性，它們的教育資源配置情況與其他村小的教育資源配置情況非常接近。因此，本文選取這四所小學作為具體的調(diào)查對象，主要從這四所學校的學生人數(shù)、教師人數(shù)（授課教師）、圖書室配置、教師宿舍配置、教師的社會地位五方面來調(diào)查這四所學校教育資源配置的現(xiàn)狀。
這四所學校教師配置的具體情況是：擂鼓寨村小學一共有兩個年級，其中三年級有3個學生、二年級有2個學生，兩位教師則一人負責一個班的全部課程及事務。兩位教師每天除了給學生上課之外，還得給學生和自己做飯。因此，這兩位教師每天都是“從早忙到黑”，并沒有更多的時間對學生進行課外輔導。同時，由于教師專業(yè)知識的限制，音樂、美術(shù)、體育等課程都沒有開設，這就限制了該校學生德、智、體、美、勞的全面發(fā)展。新建小學盡管在教師配置方面相對完善一些，但是由于教師年齡較高、專業(yè)趨同嚴重，因此該校教師的整體教學效果與擂鼓寨村小學教師的教學效果相差不大。麻石小學和春在小學在教師配備方面更全面，德、智、體、美、勞等相關(guān)課程的教師配備完善。這兩所學校的教學效果明顯優(yōu)于兩所村小。
從表2可以得知，中心小學和村小在圖書室配置方面出現(xiàn)了巨大的差異。這種差異的出現(xiàn)既是當?shù)亟逃w投入不足的表現(xiàn)，同時也是該縣教育資源分配、教學點設立不公平的表現(xiàn)。
表3 四所學校的教師宿舍配置、教師的社會地位情況
從表3可以看出，四所小學都為教師提供了專門的宿舍，但是不同學校的教師的社會地位卻不同。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，當人在前兩級的需求得到滿足后，就會渴望自己的“社交需求”、“尊重需求”、“自我實現(xiàn)需求”得到滿足。村小教師由于學校的差別，在“社交需求”、“尊重需求”、“自我實現(xiàn)需求”三方面都不能得到與中心校教師同等的滿足，這在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)小學教育質(zhì)量的差距。
四、城鄉(xiāng)小學教育資源配置失衡的原因分析
小學教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分，其質(zhì)量好壞直接決定了整個基礎(chǔ)教育的質(zhì)量。城鄉(xiāng)小學教育資源配置失衡的現(xiàn)狀，是整個基礎(chǔ)教育資源配置失衡的直接體現(xiàn)。
（一）現(xiàn)有教育財政體制下的城鄉(xiāng)小學財政資源配置的瓶頸
基礎(chǔ)教育就其產(chǎn)品屬性來講屬于公共產(chǎn)品。城鄉(xiāng)小學教育的投入主要是由當?shù)卣畞硗瓿傻摹Ｎ覀冊谔轿龌A(chǔ)教育財政投入方面的問題時，以當前的教育財政體制為出發(fā)點，結(jié)合如何優(yōu)化教育資源配置結(jié)構(gòu)來探析。
縱觀中國教育財政體制的變遷，主要經(jīng)歷了三個階段：“分級辦學、分級管理”階段；分稅制改革與“分級辦學、分級管理”階段；農(nóng)村稅費改革與“以縣為主”體制的確立。在這種體制下，當?shù)卣呢斦杖胫饕莵碓从谏霞壵蛘咧醒氲霓D(zhuǎn)移支付。四川省通江縣是國家級貧困縣，當?shù)卣闹饕斦碓词巧霞壵呢斦芸睢Ｒ蚨數(shù)卣诮逃斦峁┓矫嫒鄙僮灾餍院蛣?chuàng)造性。尤其是在對村小教育財政的提供時，由于其學生人數(shù)較少，如果按照國家標準來配置教育資源，就必然會造成教育資源的浪費，同時也會增加政府的財政負擔。所以，在進行財政資源分配時，農(nóng)村小學經(jīng)常被忽略，造成農(nóng)村小學出現(xiàn)了“老師包辦學生的一切”的怪象。
（二）學校發(fā)展
1. 生源流失對農(nóng)村小學發(fā)展的影響。隨著九年免費義務教育的開展，我國基礎(chǔ)教育的“量”相對增加了許多，然而相應的教育財政投入的增長速度卻相對落后。撤點并校將部分村小“撤”而“并”后，小學的數(shù)量就相對減少了，小學的分布也趨向于向城區(qū)或城區(qū)附近聚集。基礎(chǔ)教育“量”的增加就集中在了城區(qū)小學，進而就促成了城區(qū)小學“超大班”、鄉(xiāng)村小學“超小班”現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，就教師而言，鄉(xiāng)村小學教師所教班級學生人數(shù)過少，甚至一個班只有2個學生（如通江縣的擂鼓寨村小學），這必然會對教師上課的質(zhì)量有所影響。教師上課質(zhì)量的下降，必然會造成農(nóng)村小學生源的流失，生源的流失又反作用于教師上課的質(zhì)量，進而就形成了“生源流失―授課質(zhì)量下降―生源流失”的惡性循環(huán)鏈。
這種惡性循環(huán)鏈的出現(xiàn)必然會對學校的發(fā)展產(chǎn)生負面影響。具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村小學生源流失加劇；二是農(nóng)村小學教育經(jīng)費投入會相對減少；三是農(nóng)村小學相關(guān)教學設備配備落后；四是農(nóng)村小學教師社會地位會相對降低；五是農(nóng)村小學教師的教育機會配置嚴重不足。學校主要是由學生和教師這兩大群體組成，這兩大群體的數(shù)量和質(zhì)量對學校的發(fā)展至關(guān)重要。
2. “城區(qū)中心”的教育政策取向?qū)r(nóng)村小學發(fā)展的制約。我國基礎(chǔ)教育相關(guān)政策中，存在明顯的“城區(qū)中心”價值取向。隨著農(nóng)村學齡兒童大量流入城區(qū)學校，基礎(chǔ)教育往往優(yōu)先滿足城區(qū)小學學生的利益，如城鄉(xiāng)小學圖書室配置的差異，城鄉(xiāng)小學教師伙食保障的差異。農(nóng)村小學教育起點低且發(fā)展受到制約，農(nóng)村小學始終處于因分配不公而資源嚴重缺乏的弱勢地位。
3. 對農(nóng)村小學監(jiān)控和指導不力。現(xiàn)階段被保留的農(nóng)村小學，地理位置偏僻，生源質(zhì)量差、數(shù)量少，衍生出了“老師包班”制甚至“老師包校”制的怪象。相關(guān)的教育主管部門在對學校教育質(zhì)量的檢測、評估時，都不會把農(nóng)村小學的教育質(zhì)量納入檢測和評估的范圍，農(nóng)村小學辦學條件和教育質(zhì)量的現(xiàn)狀脫離了人們的視野，導致農(nóng)村小學辦學條件和教育質(zhì)量得不到及時改善和提高。
（三）農(nóng)村小學與城鎮(zhèn)小學教師待遇差異大
由于農(nóng)村小學受財政投入不足、生源流失嚴重、離城區(qū)較遠等因素的影響，農(nóng)村小學教師與城鎮(zhèn)小學教師相比在生活環(huán)境、工資待遇、工作環(huán)境三方面具有較大的差異。具體表現(xiàn)在：一是村小教師沒有專門的教師食堂，老師和學生的吃飯問題主要是由老師自己解決；二是村小教師缺乏相應的教學設備。例如，通江縣擂鼓寨村小學老師沒有專門的講桌；三是村小教師年終績效獎金低于城區(qū)小學教師；四是村小教師接受在職培訓的機會很少。在這些因素的共同作用下，村小教師背負著“上有老、下有小、中間靠不到”的生活壓力，促使村小的教師想盡辦法進入城區(qū)小學教書而無心在村小施教。
五、建議
教育資源配置遵循公平和效率原則，城鄉(xiāng)小學教育資源配置的失衡是教育資源配置不公和效率低下的直接體現(xiàn)。鑒于此，本文根據(jù)城鄉(xiāng)小學教育資源配置失衡的原因提出了相關(guān)的改善建議。
（一）規(guī)范城鄉(xiāng)教師的無序流動
撤點并校后，農(nóng)村小學的教育資源得到了重新的整合，農(nóng)村小學原有的優(yōu)質(zhì)教師資源都積極地向城區(qū)或城區(qū)附近的學校流動。農(nóng)村小學優(yōu)質(zhì)教師資源的流失，無疑會促使城鄉(xiāng)教師資源分布不公平。城鄉(xiāng)學校的教師流動應雙向流動，鑒于此，筆者建議在城鄉(xiāng)學校之間建立教師輪換教學制度，即在不同學校之間教師是雙向流動的，這樣就可避免城鄉(xiāng)學校教育質(zhì)量的差距因教師因素而加大。
（二）經(jīng)費保障
基礎(chǔ)教育屬于公益事業(yè)，是典型的公共產(chǎn)品，農(nóng)村小學由于自身條件限制，在“計劃為主、市場為輔”的資源配置原則下處于劣勢，因此政府部門在“計劃”配置教育經(jīng)費時適當提高農(nóng)村小學的教育經(jīng)費，同時給予農(nóng)村小學在“市場”配置教育經(jīng)費的博弈中更多的指引和政策優(yōu)惠。農(nóng)村小學在政府大力扶持下，自身也應該積極適應市場博弈的機制，充分利用各種傳播媒介宣傳自己，為學校爭得社會的關(guān)注。
教師勞動具有復雜性、創(chuàng)造性、長期性、示范性、責任性五大特點。教師職業(yè)的社會作用主要體現(xiàn)：一是教師是人類文化的傳播者，推動社會文明的延續(xù)和發(fā)展；二是教師是人類靈魂的工程師，對社會精神文明建設貢獻良多；三是教師開發(fā)人的智力，并對人的各項潛能開發(fā)起奠基作用。不言而喻，教師對于整個教育事業(yè)的發(fā)展是至關(guān)重要的。因此，應該適當提高對于鄉(xiāng)村教師的生活補貼。農(nóng)村小學由于受財政投入、地域條件、教學質(zhì)量等各種因素的影響，農(nóng)村小學教師所在學校一般距離較遠且教師宿舍配備不完善，很多教師每天放學后都得回家。這就無疑增加了農(nóng)村小學教師的上班成本。這種成本包括教師的時間、財力、情感成本。我國實行的是按勞分配制度，鄉(xiāng)村教師付出的成本代價較大，相應地給予鄉(xiāng)村教師適當?shù)纳钛a貼也是促進教育公平的一種保障措施。由于當?shù)卣斦芰τ邢蓿醒牒褪〖壵畱m當提高用于農(nóng)村教師生活補貼的專項經(jīng)費。
（三）改善農(nóng)村小學硬件和“軟件”配置
為了防止生源的過度流失，促進農(nóng)村小學教育的可持續(xù)發(fā)展，就應適當改善農(nóng)村小學的“硬件”和“軟件”配置。如，建立圖書室、建立適合農(nóng)村教學的教室和教師宿舍。讓農(nóng)村小學擁有與城區(qū)小學大致均等的物質(zhì)條件和師資條件，是農(nóng)村小學擁有一個公平競爭環(huán)境的保障。在這里，我們主要是強調(diào)相對公平而不是要求絕對公平，因為絕對公平對于教育資源是種極大的浪費。例如，農(nóng)村小學由于人數(shù)較少，在配置相關(guān)教育資源時，就應該遵循“小而全”的原則，而不能一味地進行學校之間的攀比。
總之，城鄉(xiāng)小學教育資源的合理配置事關(guān)基礎(chǔ)教育整體的發(fā)展，本文從現(xiàn)有教育財政體制、學校發(fā)展、教師三面來論述了通江縣城鄉(xiāng)小學教育資源配置失衡的社會原因，并提出了相關(guān)的政策建議。希望這些建議能夠在西部落后地區(qū)基礎(chǔ)教育資源配置方面起到一定的建設性作用。當然，要讓我國西部落后地區(qū)基礎(chǔ)教育資源配置達到最優(yōu)，還需要我們繼續(xù)努力。
注釋：
①許麗英.教育資源配置理論研究[D].長春：東北師范大學博士學位論文，2007.
②張盛仁.基于人口流動的湖北省農(nóng)村義務教育資源配置研究[D].湖北：華中科技大學博士學位論文，2008.
關(guān)鍵詞：財政學；公共財政；案例教學
中圖分類號：G64 文獻標識碼：A
收錄日期：2014年3月7日
一、高校財政學課程特點分析
財政學是經(jīng)濟類專業(yè)和管理類專業(yè)必修課程之一，其以西方經(jīng)濟理論為基礎(chǔ)，圍繞政府收入和支出進行研究，是一門側(cè)重于宏觀分析的理論課程。財政學的主要任務就是探索政府行為對整個國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響。
國內(nèi)財政學的課程體系和結(jié)構(gòu)大致可以分為五個部分，對學生有如下基本要求：第一部分即基礎(chǔ)理論部分，要求學生了解財政學的基本理論，掌握財政的含義和財政職能，理解“公共財政”的含義；第二部分即財政支出部分，重點圍繞政府支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率進行學習，學生應該會分析經(jīng)常性支出、資本性支出和轉(zhuǎn)移性支出的內(nèi)容；第三部分即財政收入部分，重點要求學生掌握稅收方面的內(nèi)容，包括計算以及評價我國稅收制度；了解我國國債內(nèi)容；第四部分即國家預算和預算管理體制。學生應該了解我國政府預算的基本內(nèi)容，掌握分稅制的預算管理體制；第五部分即財政政策部分，重點在于要求學生會應用財政工具分析實際經(jīng)濟問題。國內(nèi)大多數(shù)教材都是圍繞這五個大方面展開分析。學習財政學對于本科學生的知識結(jié)構(gòu)以及專業(yè)綜合素質(zhì)的提高，對于學生經(jīng)濟思維模式的擴散和現(xiàn)實社會問題的認識都有非常重要的意義。
二、財政學教學當中存在的主要問題
（一）財政學教材上存在的問題。首先，財政學沒有權(quán)威、科學和規(guī)范的教材，各高校、各出版社都有不同的財政學教材，種類繁多。各高校使用較多的是中國人民大學出版社出版陳共主編的《財政學》，但是這本教材從適用范圍上標明既適合于財政學專業(yè)學生也適用于各財經(jīng)類專業(yè)以及工商管理類專業(yè)，由于其適合不同的專業(yè)學習，所以其內(nèi)容體系相對全面，通俗易懂；但是，也存在一定的不足，相對來講重點不突出，且專業(yè)性不強；這就要求教師針對不同專業(yè)學生有區(qū)別有選擇的進行教學。有些新教師由于對財政體系掌握不透徹，在教學過程中沒有針對本專業(yè)的特點，只能所有專業(yè)同一標準，同一內(nèi)容，同樣的教學方式，導致教學重點不突出，不同專業(yè)的學生也不能有重點的學習；其次，財政學的很多內(nèi)容不符合財經(jīng)類專業(yè)學生的實際需要。隨著經(jīng)濟學的發(fā)展，西方財政學理論融合了制度經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學、公共選擇理論等多種經(jīng)濟學理論。特別是公共選擇理論的發(fā)展，拓展了財政學的研究范圍。改革開放以來，新情況和新問題的出現(xiàn)，要求政府職能也進行一定的調(diào)整，更多側(cè)重于“公共財政”分析。但是，國內(nèi)大多財政學教材內(nèi)容變化不大，沒有反映出西方經(jīng)濟學的發(fā)展變化和政府職能的調(diào)整。有些教材上適用的數(shù)據(jù)還停留在1995年，顯然已經(jīng)無法反映任何經(jīng)濟現(xiàn)象，更談不上對實際的指導意義。有些教材在再版的過程中，也未能對不符合現(xiàn)實的內(nèi)容進行調(diào)整。如，如何利用公共選擇理論約束政府行為，減少一系列尋租行為，也應該列入教材，體現(xiàn)理論的實際指導性。
（二）教學內(nèi)容和教學組織方式上的問題。從教學內(nèi)容來看，目前財政學在教學過程當中重理論、輕實踐。很多教師照本宣科，沒有和實際的任何聯(lián)系，也很少利用財政理論去分析現(xiàn)實問題，忽視了財政和實際政府工作的聯(lián)系性。事實上，政府的重要工作會議內(nèi)容就存在很多和財政理論的契合點，類似每年的“中央一號”文件以及每年召開的兩會，財政預算、“三農(nóng)”等問題都有涉及，也是我們應該去關(guān)注的焦點；關(guān)注這些問題對于我們理解為何我國行政管理費居高不下，為何政府要加大“三農(nóng)”投入，都有重要的參考價值。所以，教師在教學的過程中要利用書本知識從財政角度分析實際問題，這樣才能夠吸引學生的關(guān)注，提高其學習興趣。
從教學組織形式上看，一般是教師滿堂灌，學生記，考試考筆記，在一次課100分鐘的時間內(nèi)，很難保證學生的學習效率。采用多媒體教學的老師，也沒有很好地發(fā)揮多媒體的教學手段，仍然是以“自我”為中心，采用填鴨式的教學方式。老師將教學內(nèi)容一版版的輸出，不考慮學生的接受能力，也沒有任何形象化的教學手段，唯一的變化就是將板書變?yōu)椴シ呕脽羝挥行├蠋熁脽羝シ潘俣冗^快，信息量又較大，學生在課題上根本來不及消化和吸收，整個教學忽視了學生的參與性。這種教學方式的結(jié)果就是，學生感覺課程枯燥乏味，越來越提不起學習的興趣，對理論知識的理解深度也不夠，經(jīng)常是一知半解，只能在最后考試時死記硬背應付考試；而且，有可能會出現(xiàn)學生逃課，以及上課睡覺等我們不愿意看到的現(xiàn)象。學生上課不聽，出勤率低，也會直接影響教師授課的心情，進而影響到教學效果，這是一種惡性循環(huán)的現(xiàn)象。所以，要提高教學效果，需要從教學內(nèi)容和教學組織方式上同時更新。
三、解決財政學教學問題的途徑
（一）規(guī)范教材。作為一門重要的理論基礎(chǔ)課，無論教師教學還是學生學習都離不開一本規(guī)范、統(tǒng)一的財政學教材，教材的好壞也直接關(guān)系到財政學的教學效果；所以，有必要結(jié)合公共財政理論，考慮各專業(yè)學科特點，體現(xiàn)不同專業(yè)差異化的需求，有重點的制定教材。
教材內(nèi)容設置上要體現(xiàn)中國國情，考慮到我國政治體制的調(diào)整對政府職能的影響，我國政府職能除了有傳統(tǒng)的財政收入和財政支出活動外，還應該增加國有財產(chǎn)管理這一重要內(nèi)容。在市場經(jīng)濟條件下，特別是“十”以來，牽涉土地占用的問題比較多，如何有效管理國有財產(chǎn)成為國家重要的職能。同時要與國際接軌，在教材內(nèi)容上體現(xiàn)福利經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學等重要經(jīng)濟理論的發(fā)展，利用公共選擇理論的相關(guān)內(nèi)容分析財政問題，充實現(xiàn)代財政學的理論內(nèi)容。
（二）探索財政學多樣化教學方式
1、西方經(jīng)濟學分析方法。西方經(jīng)濟學理論是財政學的基礎(chǔ)，財政學在教學過程中離不開經(jīng)濟學的分析方法。比如，在公共物品定價方式中，除了有二部定價法、負荷定價法等，還有一些重要的經(jīng)濟分析工具，如平均成本定價法、邊際成本定價法，這些定價方式在講解過程中離不開微觀經(jīng)濟學的基本價格理論。再比如公共選擇理論，也是將經(jīng)濟理論應用于政治程序和活動的例子，以經(jīng)濟學最基本的“經(jīng)濟人”假定用于研究選民、政治人物以及政府官員們的行為，在承認其“經(jīng)濟人”追求自身利益最大化的同時，借助行政和法律手段約束政府工作人員的行為。另外，在稅收當中講述稅收的經(jīng)濟效益時，也是借助于消費理論中的收入效應和替代效應；政府征稅會引起商品價格的變動以及消費者收入的變動，自然會產(chǎn)生所謂的替代效應和收入效應。掌握經(jīng)濟學基本理論是教授財政學的基礎(chǔ)。
2、案例教學法。財政學是一門偏重理論的宏觀基礎(chǔ)課程，在教學的過程中如果單獨講理論，很難調(diào)動學生學習的積極性；而案例教學法是一種能夠讓學生融入課堂，參與討論的重要方式。案例教學法起源于20世紀初期，有哈佛大學工商管理學院首次應用于課堂教學中。在理論教學過程中，如果能夠合理應用案例，則教學效果會有很大提升，學生也能將理論和實際聯(lián)系起來。案例教學可以采取不同的形式，如案例討論、專題辯論、穿插案例教學等；對于一些有爭議的問題，如一國所得稅率如何制定，到底是直線上升還是拋物線型更好一些，可以采用學生分組討論的方式，學生可以在課前查閱資料，在討論的過程中掌握基本理論。對于一些加深了解和記憶的內(nèi)容，可以采用一般展示案例教學，借助多媒體教學的便利，放一些有代表性的視頻，幫助學生加深了解。當然，選取案例要有時代性，如在講到一國國債發(fā)行規(guī)模和限度問題上，讓學生首先了解基本的國債理論；其次，結(jié)合歐洲債務危機情況，選取有代表性的國家希臘，重點講述其發(fā)生債務危機的原因，分析對整個歐洲經(jīng)濟的影響。老師可以引導學生查資料了解我國目前債務負擔率以及赤字率等基本指標，分析我國債務狀況。案例教學法的目的是讓學生能夠結(jié)合案例分析實際經(jīng)濟問題，達到掌握知識的目的。
3、針對不同專業(yè)“差異化”教學。財政學作為一門專業(yè)基礎(chǔ)課程，在教學過程當中應該針對不同專業(yè)的教學特點，有重點、有區(qū)別的進行教學。對高校非財政專業(yè)的學生在教學過程中，應該針對各個專業(yè)選擇重點內(nèi)容，如對于國際貿(mào)易專業(yè)，應該重點講解國內(nèi)稅收理論知識，關(guān)于商品稅、所得稅具體知識，以及如何評價我國現(xiàn)行稅收制度；而對于國際稅收則不作為重點，因為該專業(yè)要系統(tǒng)學習國際貿(mào)易以及海關(guān)實務等牽涉到國際稅收的課程，而其他專業(yè)課程又不涉及國內(nèi)稅收內(nèi)容。對于財稅專業(yè)的學生，后續(xù)還有很多專業(yè)的財政課程要進行學習，在進行講解的過程中重點放在財政基本理論，圍繞財政收入和財政支出講解，要求學生具備一定的財政分析能力，能夠?qū)⒗碚摵蛯嶋H聯(lián)系起來，加強理論知識的掌握。所以，根據(jù)不同專業(yè)的特點和需要有區(qū)別地進行教學，才能夠提高學生的財政知識。
4、計量經(jīng)濟學在財政學教學中的應用。計量經(jīng)濟工具的發(fā)展，直接促進了財政學實證研究的發(fā)展。自20世紀六十年代末七十年代初，計算機技術(shù)的發(fā)展以及計量經(jīng)濟學軟件的開發(fā)和應用，推動了財政學的發(fā)展，并廣泛應用于財政收入規(guī)模、財政支出規(guī)模以及財政分權(quán)、財政政策等領(lǐng)域。現(xiàn)實經(jīng)濟問題紛繁復雜，各因素之間相互影響，要借助計量經(jīng)濟模型檢驗對模型具有顯著影響的因子。財政學權(quán)威期刊“Journal of public Economics”宗旨就在于鼓勵應用計量工具的原創(chuàng)性論文。在現(xiàn)代財政學研究領(lǐng)域，實證計量分析方法被大量使用。比如，在分析影響一國財政收入規(guī)模大小的因素中，很重要的就是一國經(jīng)濟發(fā)展水平，現(xiàn)實證明一般情況下，發(fā)達國家財政收入規(guī)模都要高于發(fā)展中國家，而發(fā)展中國家財政收入規(guī)模又會高于落后國家。要證明經(jīng)濟發(fā)展水平和一國財政收入規(guī)模大小之間的關(guān)系，就可以借助最簡單的計量經(jīng)濟學分析方法。簡單的量化分析方法能夠豐富財政學教學內(nèi)容，又能加深學生對理論的認識水平。
（三）改變財政學成績考核方式。在財政學考核中要避免以期末一次卷面考試作為學生最終分數(shù)的考核方式，根據(jù)各專業(yè)學科特點設計更加合理化的考核方式，注重將平時學習以及參與程度也考慮進去。作為宏觀理論課程，考核時要盡量減少客觀試題，增加能夠發(fā)散學生思維，聯(lián)系學生學習內(nèi)容的擴散性思考題；要圍繞財政學所涉及知識的系統(tǒng)性、綜合性等能力培養(yǎng)展開。設計出更加公平合理的評分標準，在布置作業(yè)時也要盡量能夠?qū)⒇斦碚摵蛯嶋H問題結(jié)合起來，調(diào)動學生課下查找資料的積極性，這樣的作業(yè)也可以作為考核的參考依據(jù)。做到既能讓學生學到知識，又能夠?qū)W生的專業(yè)綜合能力給予客觀、公正評價。
總之，財政學作為一門重要的理論基礎(chǔ)課程，其改革是一個系統(tǒng)工程，需要結(jié)合教材、教學組織方式以及考核方式等多方面改進。只有這樣，才能取得良好的教學效果，實現(xiàn)財政學教學改革的突破。
主要參考文獻：
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關(guān)鍵詞：個體戶；政策環(huán)境；市場環(huán)境
個體戶作為中國社會階層的重要組成部分，在中國社會主義建設初期和改革開放時期對中國市場的培育、發(fā)展起到了不可磨滅的作用。然而，自上世紀90年代初中期到現(xiàn)在，個體戶正在逐步地走向衰落。歷史和現(xiàn)實的情況證明，政府和市場是影響中國個體戶興盛與衰落的關(guān)鍵性因素。因此，對個體戶發(fā)展變遷的分析和研究也必須沿著政府政策和市場環(huán)境兩條主線進行下去，這樣才能把握住研究的核心。為了彌補社會學界對個體戶經(jīng)驗研究的不足，本文以湘中X縣為例，通過個案分析從社會學的角度對個體戶近二十年的發(fā)展變遷進行系統(tǒng)的實證研究，試圖從制度和市場的雙重角度出發(fā)來對X縣個體戶的變遷進行研究分析，以了解影響個體戶經(jīng)營的深層次原因.
一、政府權(quán)力經(jīng)營的影響
20世紀80年代，中國進入了改革開放的歷史階段，經(jīng)濟發(fā)展成為社會主義建設的重心和核心任務，各級政府開始把經(jīng)濟發(fā)展作為核心工作目標，其中，GDP的增加則成為考核地方政府部門、官員業(yè)績的核心標準。這種體制在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也在某些方面束縛了政府的手腳，暗中轉(zhuǎn)移了政府的部分工作職能，在某種程度上導致了政府職能范圍的不恰當，也在一定程度上影響了社會經(jīng)濟的發(fā)展.
1．政府部門的尷尬處境與權(quán)力經(jīng)營由于財政計劃過高、“分稅制”分紅和稅種、費用種類過多等財政體制方面的一些問題，X縣政府不斷地在公益部門和營利部門的尷尬處境中矛盾著，但為了部門利益又不得不想法設法地積極尋找“稅源”以完成財政計劃，政府的工作職能也因此而悄然地發(fā)生著變化。迫于政績考核的需要，也就形成了一個惡性循環(huán)的怪圈：虛報的GDP值增長財政任務加重地方稅收任務加重第二年虛報GDP值繼續(xù)攀高財政任務更為繁重地方稅收任務更為加劇第三年虛報GDP值再攀高……在縣政府下達的必須完成年度財政計劃的行政命令的壓力下，各部門深知完成任務并非易事。但任務是“死”的，各職能部門既不能偷、也不能搶，就只能是各施其法、各顯神通了。作為政府部門，也許缺錢、缺人，但唯一不缺的就是“權(quán)力”，有權(quán)好辦事。只要能“經(jīng)營”權(quán)力，就能利用權(quán)力生財，維持部門生存，保障部門利益.
比如，2003年《新交通法》的頒布本意是為了更好地維護公共交通安全，嚴懲違法、違章行為，從而達到減少交通事故發(fā)生的目的。由于超載是引發(fā)交通事故的重要因素，且超載行為屢禁不止，因此《新交通法》加大了對超載行為的懲罰力度，目的是希望以此來對超載行為有所約束。然而，在X縣，對超載的嚴懲卻成了交警部門抓收入、抓效益的良方。他們運用對超載的處罰權(quán)來增加部門收入、完成或超額完成年度財政計劃。這樣一來，處罰超載以維護公共安全的目的被扭曲。被訪談的6名司機向筆者反映，他們因超載被罰款后從未被強制原地卸貨，而是可以載著超載的貨物繼續(xù)行使。并且據(jù)他們講，憑著罰款單通常可以“安全”超載1個月，在這1個月內(nèi)只要出示本月已經(jīng)被罰過的罰款單，便可以在很大程度上避免被再罰。事實上，超載處罰單在X縣已成為車主花錢買的“包月免罪金牌”。只是能否真正包月還得看運氣，如果哪天碰上“嚴打”或者“運動”等“倒霉事”了，就算帶上“免罪金牌”也照樣被罰。實際上，目前X縣對超載的處罰并未起到預想中的維護公共安全的作用，而在更大程度上是交警部門創(chuàng)利、創(chuàng)收的手段。對超載的處罰除了讓X縣個體車主損失錢財、給職能部門創(chuàng)收外，難以起到教育與監(jiān)督的作用，反而造成了一定的負面影響――不僅誤導個體車主，而且使干群矛盾激化.
政府部門“經(jīng)營”權(quán)力也使得個體車主、個體汽車修理行的負擔加重。在訪談中個體汽車修理行老板普遍反映，尤其在最近幾年，稅費每年的增長幅度較大，在年營業(yè)額中的比例持續(xù)攀升，讓他們不堪重負，有些老板因此不得不退出汽車修理行業(yè)。并且，在調(diào)查中筆者了解到，有時候縣政府在完不成年度財政任務的情況下，個體戶還必須繳納“預收稅”（即今年繳納明年上半年的稅，先支付后開店）以填補政府的財政空缺。過重的稅費與不合理的收費給個體汽車修理行的經(jīng)營帶來了負面影響，這不僅在一定程度上打擊了他們的經(jīng)營積極性，而且還阻礙了他們擴大再投資的行為.
2．政府官員的權(quán)力經(jīng)營政府官員作為掌控權(quán)力的主體，完全有能力將權(quán)力資源變形為市場競爭者所亟需的社會網(wǎng)絡資源，只要準確地掌握了權(quán)力信息，競爭者便擁有了重要的社會資本。對X縣的調(diào)查了解到，政府某些官員為了獲得私利，也在運用權(quán)力資源進行，從中獲得私有財產(chǎn).
一是中飽私囊。政府職能部門的不少基層執(zhí)法人員存在著收費、罰款不開票的現(xiàn)象。這一方面是由于權(quán)力在基層執(zhí)法人員手中的靈活度太大，如他們可以決定收費和罰款的具體金額的多少，只要不超出核定范圍即可。由于我國核定的收費和罰款的范圍跨度太大，有些項目甚至有幾十元到幾千元的跨度，這樣一來，就給基層執(zhí)法人員提供了權(quán)力經(jīng)營的方便，收費與罰款的主觀性與不規(guī)范性的可能性加大。另一方面是由于缺乏積極有效的監(jiān)督機制。這就是說基層執(zhí)法人員到底收費、罰款與否，開票與否，收費、罰款的具體金額究竟是多少等問題很難查證，人為操作的可能性太大，沒有積極有效的制度和規(guī)范來約束與監(jiān)督。這樣一來，個體戶的錢被收上去了，但錢是否能全部進入縣財政卻是無法保障的.
收費與罰款的金額進入了公共賬目還是中飽私囊了，無從查證。這樣的運行體制很難保證官員的公正不阿、秉公執(zhí)法，反而會滋長腐敗之風.
二是將權(quán)力變形為社會網(wǎng)絡資源。隨著市場轉(zhuǎn)型的深化，X縣的個體汽車修理行如雨后春筍遍地開花，彼此之間的競爭也日趨激烈。1992年，為了更好地規(guī)范個體汽車修理行市場，國家有關(guān)部門將修理行劃分為一類維修企業(yè)、二類維修企業(yè)與三類維修企業(yè)，劃分標準是根據(jù)修理行規(guī)模大小、技工人數(shù)的多少、檢驗人員的數(shù)量等指標進行歸類。X縣也根據(jù)此標準將該縣的個體維修企業(yè)進行了劃分。由于該縣的生產(chǎn)力欠發(fā)達，該縣并沒有一類維修企業(yè)，只有二、三類的個體維修企業(yè)，但并沒有完全符合標準的二類維修企業(yè)。這樣，在X縣，個體汽車修理行一旦被評上二類維修企業(yè)就意味著可以享受某些特殊資源與特殊利益。為了能被評上二類維修企業(yè)，X縣個體汽車修理行想方設法地“找關(guān)系”、“拉關(guān)系”，通過親戚、朋友、老鄉(xiāng)等關(guān)系去與相關(guān)政府部門官員“建立網(wǎng)絡關(guān)系”和“維持網(wǎng)絡關(guān)系”。許多政府部門官員則利用他們擁有的權(quán)力資源，并將其轉(zhuǎn)化為個人的私有財產(chǎn)。因為只要他們開開金口、打個招呼，就能給個體汽車修理行解決許多頭疼的事情，而官員也會因此得到回報，如禮金、回扣、禮品、名牌煙酒等。就這樣，X縣某些官員玩弄著權(quán)力經(jīng)營的游戲，樂此不疲.
二、市場環(huán)境的影響X縣經(jīng)濟的整體衰退和個體車主、個體汽車修理行的供大于求所引起的市場競爭加劇是X縣惡化市場環(huán)境的兩個不容忽視的因素，他們的存在導致了個體汽車修理行階層的向下流動和個體車主在夾縫中求生存的艱難處境.
1．市場環(huán)境惡化導致個體汽車修理行階層向下流動改革開放初期至80年代末，X縣個體汽車修理行階層曾經(jīng)是風光無限，但90年代以后生意愈作愈艱難，利潤空間不斷縮小。惡劣的市場環(huán)境導致X縣個體汽車修理行的從業(yè)者向下流動，主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，行業(yè)優(yōu)勢消失殆盡，經(jīng)濟地位下降。個體汽車修理行的經(jīng)濟收益與勞動付出之間的比例在不斷下降。個體汽車修理行老板C談到：現(xiàn)在一個月能搞2、3個大修就很不錯了，而且因為開的店多了，大修本來是要收700、800元的，但是大家都把價格壓的很低，400元就給修。90年代中期以前，1年總是能存?zhèn)€1萬塊錢，現(xiàn)在根本存不到錢。同時，相比較而言，其他行業(yè)的經(jīng)濟收益與勞動付出的比值在不斷上升，甚至是那些在技術(shù)要求、勞動投入、資金投入等方面比修理行業(yè)要求低的行業(yè)，其經(jīng)濟收益與勞動付出的比值也逐漸與修理行業(yè)持平甚至更高一些.
第二，個體汽車修理行從業(yè)者社會地位下降，生活水平降低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X縣個體汽車修理行從業(yè)者不僅經(jīng)濟地位下降，社會地位也在下降。個體汽車修理行老板D談到：以前還說修理工還有門技術(shù)，能賺錢，別人還瞧得起。現(xiàn)在修理工是最下賤、最讓人瞧不起的職業(yè)，可能就比挖煤的好一些。并且，無論是個體汽車修理行老板還是個體車主（“外人”），都對汽車修理目前的職業(yè)地位的評價較低，而且雙方有一個共同點便是他們對汽車修理行業(yè)過去的社會地位評價較高。可以看出，汽車修理行業(yè)的社會地位是下降的。不僅如此，個體汽車修理行老板對自己所從事的職業(yè)評價也甚低。盡管事實并非如此，但從中還是可以看出他們有極大的不滿與失落情緒，這種落差讓他們難以接受.
第三，個體汽車修理行吸收社會剩余勞動力的功能逐漸弱化。在改革開放初期到90年代初，X縣個體汽車修理行頗具行業(yè)優(yōu)勢，想學徒的人趨之若鶩，還得想方設法地托親戚關(guān)系、朋友關(guān)系才有機會進入。由于個體汽車修理行需要的徒弟數(shù)量較多，吸收剩余勞動力的功能也是比較強大的。然而，近年來，個體汽車修理行老板普遍反映現(xiàn)在徒弟難招，數(shù)量少，勞動力的缺乏成為他們在經(jīng)營中遇到的困難之一。這主要與以下三個因素有關(guān)：第一，個體戶的行業(yè)優(yōu)勢喪失，利潤空間越來越小。第二，計劃生育政策的有效落實是學徒人數(shù)減少的重要因素之一。第三，隨著市場轉(zhuǎn)型的深化，中國市場對廉價勞動力的需求量越來越大，從而給社會剩余勞動力提供了多樣的就職選擇，許多青壯年勞力被輸出到廣東、北京等大城市打工，月凈收入不比一般的X縣個體汽車修理行老板低。可以看出，隨著市場轉(zhuǎn)型的深化，中國市場的職業(yè)種類呈多樣化趨勢，人們的就業(yè)選擇面也不斷拓寬，汽車修理在X縣失去了以往的行業(yè)、利潤與聲望優(yōu)勢，成為了冷門職業(yè)，個體汽車修理行吸收社會剩余勞動力的功能不斷弱化.
2．個體車主在夾縫中求生存在同一市場環(huán)境下生存的個體車主也面臨著類似的境況。上世紀80年代，正是X縣個體車主從零散的個體發(fā)展到社會群體的一個起點時期。那時候的個體車主雖然表面上看來是“開車的”，但實則是“擁有社會稀缺資源的”、“富裕的”、“令人羨慕的”職業(yè)。由于當時社會物質(zhì)缺乏、物流不便捷、交通運輸落后，擁有汽車的個體車主們甚至有與政府部門進行互換資源的可能性。然而，時過境遷，個體車主已失去了以往的行業(yè)優(yōu)勢，收入逐年下降，職業(yè)地位逐步向下流動。究其原因，主要是因為以往支持個體車主形成與發(fā)展的外在結(jié)構(gòu)性因素發(fā)生了根本的變化，市場壓力與制度壓力像兩塊巨大的夾板將個體車主夾在夾縫之中.
第一，制度的壓力與市場的壓力讓個體車主左右為難.
2003年10月審議通過的《新交通法》，主要是突出了以人為本的理念，以保護交通參與者人身安全和切身利益為出發(fā)點，同時也明確了政府各部門的職責。然而，X縣的個體車主卻為《新交通法》的實施而傷透腦筋，尤其是新法規(guī)中對超載懲罰力度的加大，讓X縣個體車主難以承受。但他們又迫于市場競爭的壓力而不得不違反法律、法規(guī)，冒著生命危險與被罰款的風險，開著超過荷載量100％、甚至1000％的貨車早出晚歸，企圖逃離制度的網(wǎng)絡。制度的壓力與市場的壓力讓X縣個體車主在夾縫中喘不過氣來，遵守制度還是維持生存的兩難選擇讓個體車主處于矛盾之中，這主要體現(xiàn)在三個方面：矛盾之一：超載還是不超？按《新交通法》的規(guī)定，超載是違法的，然而，現(xiàn)實卻是市場給出的運輸價格僅夠成本（油費、汽車維修費、養(yǎng)路費、稅費等）開支，幾乎無利可圖。在筆者的調(diào)查中，無論是個體汽車修理行老板還是個體車主均反映：不超載就無法生存，就算超載了，一般的個體車主一月也只有凈利1000元左右。這個凈利是冒著生命危險所賺來的。任何一個車主都明白超載會引發(fā)安全事故，他們因超載而喪命的朋友不在少數(shù)，但是他們卻不得不為了生存而鋌而走險。在第一個矛盾中，他們選擇了超載.
矛盾之二：買報廢車、組裝車還是二手車、新車？報廢車、組裝車帶來的危害是非常巨大的，嚴重威脅車主的生命安全，引發(fā)交通安全事故。為了維護公共安全，近年來政府著力打擊報廢車、組裝車市場，而且對于非法販賣報廢車的違法個人和組織采取非常嚴厲的懲罰措施，輕者罰款、重則坐牢。然而，報廢車卻屢禁不止，根本原因在于市場剛性需求的存在。對于大部分不富裕的X縣個體車主來說，盡管開報廢車、組裝車是很不安全的，但是很合算。第一，報廢車便宜，對于手頭上只能拿出1、2萬元的車主來說，這是比較合適的；第二，買報廢車易于收回成本，因為開貨車本來就得冒較大的風險，花4－8萬元去買輛二手車是否能收回成本是很難預料的，尤其是在X縣經(jīng)濟萎靡與市場競爭激烈的情況下；第三，報廢車萬一被政府沒收了，如果積極疏通關(guān)系，一般還是能把車要回來。因此，對報廢車的剛性需求和部分政府官員的以權(quán)謀私導致了根除“黑車”的可能性比較渺茫。在第二個矛盾中，個體車主選擇了違規(guī)購買報廢車與組裝車.
矛盾之二：按規(guī)定對汽車進行安全檢查還是渾水摸魚？為了保障交通安全，《新交通法》規(guī)定汽車每個季度都必須在二類維修企業(yè)作一次二保檢修，檢修合格后方能拿到由二類維修企業(yè)出具的二保單，4張二保單決定了汽車是否有參加年檢的資格。然而，在X縣，由于交通部門對二保單的管理存有紕漏，這便為個體車主提供了渾水摸魚的可乘之機.
實則，二保單作為汽車檢修的合格證應該是由公共部門來統(tǒng)一頒發(fā)，而不能由營利性的維修企業(yè)來提供。就如同企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照、合格證書一樣應該由政府職能部門進行審核后頒發(fā)，否則，就會像X縣的二保單一樣成為市場流通的交換物，非但沒有起到應有的價值，反而會攪亂公共秩序、阻礙職能部門的管理。正是由于二保單的市場可流通性，X縣個體車主抓住這個漏洞，盡量地節(jié)省成本，部分具有安全意識的個體車主會堅持每個季度在三類維修企業(yè)作一次二保，然后在二類維修企業(yè)購買二保單，還有部分個體車主干脆省去了檢修的步驟，直接購買二保單以應付檢查。在第三個矛盾中，他們選擇了渾水摸魚.
第二，個體車主在市場與制度的矛盾中尋求平衡。在對市場壓力與制度壓力的選擇上，個體車主只能服從市場，求得生存，然而，制度規(guī)章的存在對他們的結(jié)構(gòu)性約束是不容忽視的。如何在這一對矛盾中尋求一個平衡點是他們極力追求的目標.
在具體做法上，X縣個體車主每天在政府部門上班前、下班后的時間段內(nèi)工作，也就是早上6點之前，晚上8點以后。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了一個有意思的現(xiàn)象，白天貨車一般都是在修理店修車、補胎或是停放在自家門前，個體車主則在玩牌、睡覺、喝酒。一到晚上，大家便乘著夜色開車出門裝貨，直到深夜，早上如果起得夠早，在清晨4點鐘左右，你就可以看到呼嘯而過的超載大貨車在馬路上疾馳。個體車主們就是這樣在市場壓力與制度壓力的矛盾中尋求平衡點的。他們既不可能完全不顧及規(guī)章制度的約束，白天也出門運輸賺錢；也不可能完全遵循規(guī)章制度辦事，那樣他們就難以生存，他們試圖逃離出制度的天羅地網(wǎng)，尋求制度網(wǎng)絡所覆蓋不到的時空地帶與空白點，頑強“抵抗”日趨嚴峻的市場壓力與制度壓力.
然而，作為政府也不可能完全地對X縣個體車主的行為睜只眼閉只眼，他們每個月會偶爾在非正常上班時間段內(nèi)（早6點前、晚8點后）在某條私人車經(jīng)常路過的街道堵車.
由于時間是不確定的，不少個體車主也因此落入了法網(wǎng)。但李莉＞＞＞政府與市場：個體戶興衰的生存影響因素46是一旦有個體車主得知了內(nèi)部消息，馬上就會向其他個體車主奔走相告，讓他們當天不要出去裝貨，有“險情”。盡管個體車主們迫于市場壓力彼此間的競爭比較劇烈，然而，在對“外”方面他們卻是異常團結(jié)的。他們就像是抗戰(zhàn)時期的游擊隊，左打一槍、右放一炮，野火燒不盡，春風吹又生。個體車主們面對市場競爭與政府制度的雙重壓力“在排斥中團結(jié)、在團結(jié)中排斥”.
三、結(jié)論與討論
第一，政府權(quán)力經(jīng)營和惡劣市場環(huán)境的合力對X縣個體車主、個體汽車修理行的負面影響是非常巨大的。政府的權(quán)力經(jīng)營導致他們的稅費加重、罰款過多，加上不定期的“關(guān)系費用”支出使他們的經(jīng)營成本不斷“攀升”，不堪重負；而市場環(huán)境的惡化則直接影響了他們的經(jīng)營，造成了利潤空間的縮小。政府權(quán)力經(jīng)營和惡劣市場環(huán)境合力下的個體戶面臨著成本不斷上升、市場競爭不斷升級的境況，利潤在下滑，他們在遭遇改革開放以來最嚴峻的困境.
第二，越是貧困的地區(qū)，個體戶的發(fā)展就越艱難。一方面，越是貧窮落后的地區(qū)，政府財政收入就越多地依賴于稅收、費收，政府壓給經(jīng)營者的稅費負擔就越重，經(jīng)營者無法承受壓力自然落荒而逃，這反過來不利于該地區(qū)的脫貧。另一方面，越是貧苦地區(qū)，市場就越缺乏活力，如何調(diào)動市場活力在中國主要是依靠政府，當政府把精力大部分投入到如何加稅的心思中，就鮮有精力去思考如何搞活經(jīng)濟、搞活市場了，貧困地區(qū)便更難摘掉貧困的帽子。X縣就是一個很好的例子。X縣工業(yè)一垮，政府的財政收入就開始告急，如何維持龐大的官僚機構(gòu)是政府日思夜想的問題，要收入就只能找個體戶要，但個體戶財力有限，那就只能多設置費用、多罰款來進行創(chuàng)收。然而，政府創(chuàng)收了，個體戶就垮了，個體戶作為私營企業(yè)的過渡階段發(fā)展不起來，X縣私營企業(yè)隊伍自然難以壯大，繼而會反過來影響X縣經(jīng)濟的發(fā)展。而與此同時，與X縣同屬一個地級市的Y縣，其經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，以商業(yè)為主，Y縣政府采取著截然不同的做法――積極減免個體戶、私營企業(yè)的稅費，鼓勵經(jīng)營、鼓勵投資，Y縣個體戶發(fā)展蓬勃，形勢一片大好。這便提出了一些值得認真思考的問題：貧困地區(qū)的政府該如何擺脫對稅費的依賴，真正將搞活市場作為其工作的核心？政府應該如何真正給個體戶創(chuàng)造發(fā)展的空間和環(huán)境，讓他們的創(chuàng)業(yè)活力來帶動市場和地方經(jīng)濟的發(fā)展？第三，個體戶的衰退是市場競爭的必然還是人為地“監(jiān)管過嚴”，是一個值得探討的問題。如果是前者，這意味著個體戶將逐漸退出歷史舞臺，現(xiàn)階段個體戶“縮水”現(xiàn)象便是他們走向消亡的過渡階段；但如果是后者，那就意味著政府對個體戶的“監(jiān)管”不但沒有起到積極有效的作用，反而阻礙了個體戶的發(fā)展，逆市場潮流而行。本文認為，X縣個體戶的衰落是市場競爭和政府“監(jiān)管過嚴”共同作用的結(jié)果。很明顯，某些行業(yè)的個體戶由于資本少、投資小、技術(shù)含量低，沒有能力加入到日趨激烈的市場競爭中來，易遭市場淘汰，隨著市場轉(zhuǎn)型的深入，不少行業(yè)的個體戶被市場的洪流所湮沒。但是，大部分集中在第三產(chǎn)業(yè)的個體戶卻依然為市場所需，其中有些甚至還隨著社會的發(fā)展變得更為緊俏。事實上，在中國尚未完全開發(fā)的西部地區(qū)，個體戶有著廣袤的發(fā)展空間，因此，個體戶的“縮水”只能部分歸因于市場，還有相當部分原因則應歸咎到政府的“監(jiān)管過嚴”。“中央黨校研究室副主任周天勇認為，沉重的稅費負擔、缺位的創(chuàng)業(yè)服務等，是抑制創(chuàng)業(yè)活力的關(guān)鍵因素，勢必會影響個體戶的發(fā)展壯大，因此政府對個體戶的影響作用是不容忽視的”（王石川，2006）.
新的歷史時刻給個體戶的發(fā)展提出了新的制度和市場要求。弱小無助、主要由來自社會底層人群構(gòu)成、并在很大程度上需要政府積極扶持和良好市場環(huán)境才能生存的個體戶能否適應新時代的要求？政府應該對個體戶放任自流還是重新扶持？個體戶將來的路在何方？他們能否度過這艱難的時刻？這一切也許需要時間來回答，讓我們拭目以待.
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