時(shí)間：2022-08-06 09:29:13
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇民主與科學(xué)論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞 物理教學(xué) 創(chuàng)造性思維 創(chuàng)造能力
創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，是實(shí)施素質(zhì)教育的重點(diǎn)。因此，在中學(xué)物理教學(xué)中要高度重視培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力。然{的，目前傳統(tǒng)教學(xué)中落后的教育觀念和力一法仍在妨礙學(xué)生創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。因此，在中學(xué)物理新課程教學(xué)中要充分發(fā)揮學(xué)生的卞體性和卞觀能動(dòng)性，結(jié)合實(shí)驗(yàn)教學(xué)開展研究性學(xué)習(xí)，努力更新教學(xué)觀念，以利于學(xué)生創(chuàng)新思維的培養(yǎng)，從{角提高學(xué)生的創(chuàng)新能力。
一、中學(xué)物理傳統(tǒng)教學(xué)的弊端
由于長期以來落后教學(xué)思想的影響和中學(xué)各門學(xué)利實(shí)行孤立教學(xué)的模式，使得中學(xué)物理教學(xué)產(chǎn)生了許多弊端。主要表現(xiàn)在以卜幾個(gè)方面:
第一，教學(xué)內(nèi)容和課程體系陳舊、落后。中學(xué)物理教材對現(xiàn)代利技、物理前沿知識(shí)反應(yīng)滯后，利學(xué)技術(shù)的發(fā)展和與之相聯(lián)系的新思維、新力一法很少能在物理教學(xué)中得到反映，物理教材缺少物理知識(shí)在現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及日常生活中的
應(yīng)用以及它在技術(shù)革新中的作用等內(nèi)容。
第二，中學(xué)各利知識(shí)相互脫節(jié)，物理學(xué)與數(shù)學(xué)、化學(xué)、地理學(xué)等學(xué)利之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，使得每一學(xué)科的教學(xué)都留下一此知識(shí)的空隙和有待深人認(rèn)識(shí)的問題，這樣不利于培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新思維。
第三，過分追求高考升學(xué)率，偏重知識(shí)傳授，忽視高考不考的學(xué)科，再加之過早地實(shí)行文、理分科，造成知識(shí)局限。這與各學(xué)科綜合交叉、整體化發(fā)展的趨勢背道而馳，不利于整體提高21世紀(jì)人才的全面素質(zhì)。
二、物理新課程改革中教學(xué)觀念的更新
為了適應(yīng)全球綜合利學(xué)的飛速發(fā)展，必須更新觀念從中學(xué)基礎(chǔ)學(xué)利開始，抓好學(xué)利綜合的改革，以解決當(dāng)前中學(xué)教育的弊端。根據(jù)我國中學(xué)教師的綜合素質(zhì)和物理新教材的教學(xué)實(shí)踐，我們認(rèn)為，一要確保基礎(chǔ)知識(shí)、基木內(nèi)容的單利教學(xué)系統(tǒng)，不打破原有的學(xué)利結(jié)構(gòu)，避免學(xué)利重組可能帶來的混亂;二要通過交叉、滲透的方法，培養(yǎng)學(xué)生積極主動(dòng)地、創(chuàng)造性地解決問題的態(tài)度和發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，使各門學(xué)利中的知識(shí)和技能等相互聯(lián)系和深化，得到綜合性的運(yùn)用，從血培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。創(chuàng)新能力是運(yùn)用己知知識(shí)和信息，產(chǎn)生某種新穎、獨(dú)特的產(chǎn)品的能力。在物理教學(xué)中實(shí)施創(chuàng)新教育，培養(yǎng)學(xué)生的利學(xué)創(chuàng)新精神、探究能力、創(chuàng)新能力，是落實(shí)素質(zhì)教育的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。
美國心理學(xué)家馬斯洛認(rèn)為，創(chuàng)新能力可分為兩種:一種是特殊才能的創(chuàng)造力;另一種是自我實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)造力。前者是特殊才能的創(chuàng)造發(fā)明，對性個(gè)社會(huì)來說是新穎的、獨(dú)特的、前所未有的;后者主要是對個(gè)人來說是新穎的。但目前的教學(xué)只是注重系統(tǒng)知識(shí)的傳授，對于學(xué)生創(chuàng)新能力的培養(yǎng)重視和研究得還很不夠，教師在教學(xué)中也很少考慮如何培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新能力。
三、物理創(chuàng)造教育的內(nèi)容
物理創(chuàng)造教育的內(nèi)容和其他學(xué)科有所不同，不僅僅是學(xué)習(xí)前人的思維成果，更重要的是研究科學(xué)發(fā)現(xiàn)的方法和展示創(chuàng)造性解決問題的思維過程.因此，設(shè)計(jì)創(chuàng)造教育內(nèi)容時(shí)，首先要注意調(diào)整教材，深人挖掘其中的創(chuàng)造教育因素，對教材進(jìn)行增刪、取舍的處理和加工，選擇利于開展創(chuàng)造性教學(xué)的知識(shí)點(diǎn)，設(shè)計(jì)創(chuàng)造型教學(xué)程序，使教材為創(chuàng)造教育服務(wù).其次注意選編習(xí)題，即結(jié)合教學(xué)實(shí)際編寫或設(shè)計(jì)富有啟發(fā)創(chuàng)造性的應(yīng)用題、綜合題、擴(kuò)散性練習(xí)，用
以培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造性思維.第三注意收集、編制物理史實(shí)資料.結(jié)合教學(xué)內(nèi)容，吸收物理學(xué)史料和最新科技信息，提練、加工、編制短小精悍的物理學(xué)史、物理學(xué)家傳記或最新科技成果材料，通過講座和指導(dǎo)學(xué)生閱讀或穿插于教學(xué)中，指導(dǎo)學(xué)生研究科學(xué)發(fā)現(xiàn)的方法和途徑。
四、物理創(chuàng)造教育的途徑和實(shí)施形式
（一）創(chuàng)造教育的途徑.
1、樹立創(chuàng)造志向，培養(yǎng)創(chuàng)造意識(shí).志向是內(nèi)在的強(qiáng)大動(dòng)力，使學(xué)生樹立遠(yuǎn)大的創(chuàng)造志
向，是實(shí)施創(chuàng)造教育的重要前提.教師在物理教學(xué)活動(dòng)中要經(jīng)常注意發(fā)掘?qū)W生創(chuàng)造意識(shí)的因素，積極培植、引導(dǎo)和鼓勵(lì)，發(fā)揮主體的創(chuàng)造積極性.(2)發(fā)展創(chuàng)造思維，培養(yǎng)創(chuàng)造能力.創(chuàng)造思維是開拓人類認(rèn)識(shí)新領(lǐng)域、開創(chuàng)人類認(rèn)識(shí)新成果的思維活動(dòng). (3)創(chuàng)設(shè)環(huán)境，開展創(chuàng)造活動(dòng).創(chuàng)造教育有兩個(gè)不可缺少的條件:良好的創(chuàng)造環(huán)境和豐富的創(chuàng)造活動(dòng).根據(jù)心理學(xué)家沃勒斯提出的創(chuàng)造過程四階段學(xué)說(準(zhǔn)備—孕育—領(lǐng)悟—驗(yàn)證)，能創(chuàng)造性地解決問題，必須有一個(gè)較長時(shí)間的創(chuàng)造思維和創(chuàng)造活動(dòng)過程.在學(xué)生成天處于被動(dòng)、緊張的學(xué)習(xí)狀態(tài)下進(jìn)行創(chuàng)造教育是不可能，為此，教師首先要改進(jìn)教學(xué)，改進(jìn)教法，減輕學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)，讓學(xué)生有時(shí)間、有機(jī)會(huì)主動(dòng)地閱讀、探索，參加富有創(chuàng)造性的課外活動(dòng)，使他們保持強(qiáng)烈的好奇心和求知欲.(4)培養(yǎng)創(chuàng)造心理品質(zhì)，發(fā)展創(chuàng)造能力.創(chuàng)造者的成功，很大程度是由他們的創(chuàng)造心理品質(zhì)決定的，而創(chuàng)造心理品質(zhì)則是創(chuàng)造者智力品質(zhì)和非智力品質(zhì)的有機(jī)結(jié)合因此，進(jìn)行物理創(chuàng)造教育，不僅要重視智力因素，也要重視非智力因素，使學(xué)生具有豐富的情感和自覺克服消極心理的能力，對創(chuàng)造充滿激情.因?yàn)閯?chuàng)造性人才的心理素質(zhì)主要表現(xiàn)在:強(qiáng)烈的好奇心，頑強(qiáng)的毅力，勇于進(jìn)取的精神，與眾不同的思維，健康的人格等。
2、創(chuàng)造教育的實(shí)施形式.
（1）課堂教學(xué)形式。一是追蹤發(fā)現(xiàn)式.教師選擇物理學(xué)史上著名的實(shí)驗(yàn)或發(fā)現(xiàn)事例，經(jīng)簡化、設(shè)計(jì)，形成富有啟發(fā)性的材料，讓學(xué)生“追蹤”當(dāng)年科學(xué)家的發(fā)現(xiàn)思路，模擬科學(xué)家的發(fā)現(xiàn)過程，領(lǐng)會(huì)科學(xué)家的思維方法，而不是只是介紹結(jié)論如:高一物理第二章的伽利略對自由落體運(yùn)動(dòng)的研究，高二物理第四章的法拉第在奧斯特“電流磁效應(yīng)”和安培“安培定律”的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)“電磁感應(yīng)”的過程，高二物理第九章的玻爾建立玻爾原子模型的過程.這樣做雖然不是真正的科學(xué)“發(fā)現(xiàn)”或“創(chuàng)造”，但教師引導(dǎo)學(xué)生在短期內(nèi)做了科學(xué)家多年嘔心瀝血才做成的事，不僅激勵(lì)了學(xué)生學(xué)習(xí)科學(xué)家那種奮發(fā)探索、勇于獻(xiàn)身、敢于創(chuàng)新的精神，同時(shí)從中也學(xué)到了物理學(xué)的一些研究方法，豐富了自己的思路.二是思路導(dǎo)引式，即教師在傳播知識(shí)的同時(shí)，要教給學(xué)生科學(xué)地思考問題的思路.
（2）課外活動(dòng)形式。(l)專題講座式.專題講座可采用兩種形式:一是開設(shè)“思維課”，給學(xué)生通俗而詳細(xì)地講一些科學(xué)思維知識(shí)，使學(xué)生掌握一些科學(xué)的思維方法和技能.二是舉辦物理學(xué)史報(bào)告、討論會(huì)，指導(dǎo)學(xué)生深人研究科學(xué)發(fā)現(xiàn)的方法.如我校請創(chuàng)造專委會(huì)的陳錦濤老師到學(xué)校為全體師生作有關(guān)發(fā)明創(chuàng)造的專題講座，讓學(xué)生參加省青科教協(xié)的創(chuàng)造發(fā)明班等等.(2)科學(xué)閱讀式.配合教學(xué)內(nèi)容，推薦給學(xué)生一些富有啟發(fā)性的報(bào)刊雜志、科普讀物等閱讀材料，指導(dǎo)學(xué)生閱讀，這有利于開闊學(xué)生知識(shí)視野.(3)習(xí)題研究式.習(xí)題研究，主要是指導(dǎo)學(xué)習(xí)對習(xí)題進(jìn)行優(yōu)化分析，探索解題技巧，總結(jié)解題規(guī)律，培養(yǎng)創(chuàng)造哇的解決問題的能力.習(xí)題研究的內(nèi)容有:一題多解、一題多變、一題多問、一題多聯(lián)、一解多題、精題巧解、習(xí)題優(yōu)化改造、習(xí)題編制等的研究.主要是指導(dǎo)學(xué)生在豐富多彩的創(chuàng)造型活動(dòng)中接受創(chuàng)造教育，發(fā)展創(chuàng)造能力.(4)參與活動(dòng).科學(xué)論文活動(dòng):在教學(xué)活動(dòng)中把物理學(xué)科論文分成三種形式:一是知識(shí)歸納式，即在每章知識(shí)學(xué)完后及時(shí)指導(dǎo)學(xué)生對所學(xué)的知識(shí)以圖表、圖示等形式進(jìn)行歸類.二是心得體會(huì)式，在學(xué)期中或?qū)W期末指導(dǎo)學(xué)生整理知識(shí)，寫學(xué)習(xí)收獲;三是指導(dǎo)學(xué)生隨時(shí)把學(xué)習(xí)中的創(chuàng)造性見解整理成文.科學(xué)論文活動(dòng)有利于培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造思維加工能力.
（3）社會(huì)實(shí)踐形式.可通過讓學(xué)生參加創(chuàng)造技法講座，聽創(chuàng)造者講發(fā)明實(shí)例，開創(chuàng)造發(fā)明經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，到科研所、工廠和創(chuàng)造教育開展得較好學(xué)校進(jìn)行參觀、調(diào)查、學(xué)習(xí)活動(dòng)，激發(fā)學(xué)生的創(chuàng)造欲望。
創(chuàng)造教育已經(jīng)成為21世紀(jì)中國教育發(fā)展的主旋律因此，我們教師的任務(wù)也應(yīng)當(dāng)是明確的，那就是要積極投身到創(chuàng)造教育的理論和實(shí)踐探索的大潮中去，勇敢地做創(chuàng)造教育的弄潮兒，為促進(jìn)我國創(chuàng)造教育體制的早日成熟、健康發(fā)展貢獻(xiàn)我們能夠貢獻(xiàn)的聰明才智。
參考文獻(xiàn)
1.孫曉玉.在物理教學(xué)中如何培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)造性思維[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)， 2005;(03)
2.陰瑞華.物理教學(xué)與創(chuàng)造能力的培養(yǎng)[J].唐山師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2003;(02)
3.黃偉， 楊宏.物理教學(xué)與創(chuàng)造能力培養(yǎng)[J].高等建筑教育，2003;(01)
4.梁文清.改革物理教學(xué)，培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)造能力[J].廣州師院學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，1998;(07)
論文摘要：從激勵(lì)理論的基本原理出發(fā)，結(jié)合我國高等院校人事分配制度改革的要求，提出如下激勵(lì)策略：定編適崗，推行校內(nèi)教師崗位聘任制；切實(shí)提高待遇，深化校內(nèi)收入分配體制改革；利用精神激勵(lì)體系；定量和定性相結(jié)合，健全績效考核體系。
面對教育對人才的競爭，我國教育主管部門逐步下放專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任權(quán)、工資獎(jiǎng)金分配權(quán)等辦學(xué)自主權(quán)，推行高校的內(nèi)部改革和發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，清華、北大等重點(diǎn)高校率先垂范，拉開了新一輪人事制度改革的序幕。在國家有關(guān)政策的指導(dǎo)下，很多高校以此為契機(jī)，推行崗位聘任為基礎(chǔ)的人事制度改革和崗位津貼制為核心的分配制度改革，根據(jù)職稱劃分不同的崗級，再按照績效考核對工作業(yè)績進(jìn)行評定獎(jiǎng)懲，激發(fā)教師的積極性，掀起了探索高校教師激勵(lì)策略的熱潮。
一、我國高校教師激勵(lì)的現(xiàn)狀
作為改革的突破口，我國高校教師激勵(lì)的創(chuàng)新取得了可喜的成就。然而，隨著高校內(nèi)部管理體制改革的深入，仍存在一些問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
(一)聘任制度不健全，缺少競爭機(jī)制
由于長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式和傳統(tǒng)人事管理體制的影響，職務(wù)終身制、論資排輩等現(xiàn)象仍然存在，部分高校缺乏競爭淘汰機(jī)制，沒有實(shí)施合同化管理，難以解決落聘教職員工的出路問題，出現(xiàn)“能上不能下，能進(jìn)不能出”的局面，使聘任制流于形式，不利于高校師資隊(duì)伍優(yōu)化。
(二)薪酬設(shè)置不合理
高校教師的總體工資水平仍偏低。據(jù)中華英才網(wǎng)最近公布的薪酬調(diào)查數(shù)據(jù)，我國教育行業(yè)的平均年薪僅為26661元，在其調(diào)查的30多個(gè)行業(yè)中倒數(shù)第三。另外，由于我國部分地區(qū)的社會(huì)保障制度尚未健全，一些高校養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的社會(huì)保障制度改革滯后，住房、供暖等福利貨幣化改革進(jìn)展緩慢，影響了員工的待遇。再加上考核制度的不完善，部分高校教師的薪酬沒能較好地與實(shí)際工作績效掛鉤。在這種情況下，教師消極怠工，甚至改行或兼職，造成人才的流失。
(三)激勵(lì)方式單一，缺乏差異性
有的學(xué)校制定激勵(lì)政策時(shí)，忽略了教師年齡、性別和個(gè)性特征等方面不同而形成的差別化需求，各種激勵(lì)手段的運(yùn)用不當(dāng)，物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)脫節(jié)，重使用輕培養(yǎng)，使得教師缺乏熱情，態(tài)度不夠積極，無法建立多維交叉的激勵(lì)體系。
(四)績效考核不科學(xué)
目前，國內(nèi)高校的考核都大多以課時(shí)、論文數(shù)、專著數(shù)及科研經(jīng)費(fèi)等可量化指標(biāo)來衡量教師的科研建設(shè)和教學(xué)成效，形成了“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的局面，損害了考核的公平性。高校教師以腦力勞動(dòng)為主要特征，工作時(shí)問彈性較大，勞動(dòng)成果鑒定復(fù)雜，加上各類學(xué)科、課程的授課與學(xué)術(shù)研究難易程度不同，造成評價(jià)不公、獎(jiǎng)勵(lì)偏失。這也導(dǎo)致很多教師在科研上急功近利，粗制濫造、“學(xué)術(shù)腐敗”和“學(xué)術(shù)泡沫”現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，考核結(jié)果的檔次過于簡單，大部分人都被定位于稱職、合格這個(gè)檔次，不能真正體現(xiàn)個(gè)人的綜合能力和工作業(yè)績，使得考核結(jié)果出現(xiàn)平均主義、輪流坐莊等弊端。
這些問題無疑成為制約高校進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。如何構(gòu)建合理有效的教師激勵(lì)策略，吸引優(yōu)秀人才，已成為我國高校管理體制改革的重點(diǎn)。
二、高校教師激勵(lì)策略的原則
構(gòu)建科學(xué)有效的高校教師激勵(lì)策略是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，高校管理者要結(jié)合高校各類各層次教師的需要，靈活運(yùn)用各種激勵(lì)措施，并遵循以下幾個(gè)原則。
(一)公平競爭原則
按照美國心理學(xué)家亞當(dāng)斯密提出的公平理論，當(dāng)個(gè)體做出了成績并取得了報(bào)酬以后，不僅關(guān)心自己所得報(bào)酬的絕對量，而且關(guān)心自己所得報(bào)酬的相對量。由于高校的考核制度還不夠科學(xué)，容易造成一些分配和職務(wù)晉升的相對不公平現(xiàn)象，導(dǎo)致一些教師追求“短平快”的科研工作和教學(xué)任務(wù)，影響積極性的發(fā)揮。高校應(yīng)制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引人教師職務(wù)聘任制與績效浮動(dòng)工資等競爭機(jī)制，提高公開性和透明度，消除不公平感。
(二)差別激勵(lì)原則
根據(jù)馬斯洛的“需要層次”理論，人的需求分為生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要，只有低層次的需求得到滿足之后，較高層次的需求才會(huì)出現(xiàn)并要求得到滿足。高校教師具有多元化和動(dòng)態(tài)的需求趨勢，不僅注重物質(zhì)利益的實(shí)現(xiàn)，更具有強(qiáng)烈的對自尊和自我發(fā)展的精神需求。如剛參加工作的青年教師，要面對許多現(xiàn)實(shí)的問題，就有較強(qiáng)的物質(zhì)需要。因此，高校應(yīng)地采取不同的激勵(lì)措施，提供合理的薪酬系統(tǒng)和福利待遇、進(jìn)修學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)、公平的競爭機(jī)制及規(guī)范化的績效評價(jià)機(jī)制。
(三)物質(zhì)和精神激勵(lì)結(jié)合的原則
高校應(yīng)堅(jiān)持物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合的原則。一方面，根據(jù)考核評價(jià)，建立合理的工資、住房等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)措施。對于經(jīng)濟(jì)收入相對較低的初、中職稱和青年教師，薪金待遇更是非常重要的一項(xiàng)激勵(lì)因素。另一方面，精神激勵(lì)對高校教師的激勵(lì)作用尤為重要，高校應(yīng)為教師創(chuàng)造進(jìn)修培訓(xùn)和晉升機(jī)會(huì)，加大對教學(xué)及學(xué)術(shù)成果的獎(jiǎng)勵(lì)力度，營造優(yōu)越的教學(xué)、科研環(huán)境，加強(qiáng)“軟環(huán)境”建設(shè)。
三、高校教師激勵(lì)策略的對策建議
在完善教師信息數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，高校應(yīng)充分考慮不同個(gè)體、學(xué)科的差異，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以“定編適崗、公平競爭”為主要內(nèi)容的崗位聘任制度，“以崗定酬、崗位津貼”為關(guān)鍵要素的分配制改革，及“效率優(yōu)先、兼顧公平”為核心原則的績效考評體系，逐步形成一整套多維動(dòng)態(tài)、公平靈活的激勵(lì)策略。
(一)定編適崗、平等競爭，推行校內(nèi)教師崗位聘任制
1．按需設(shè)崗、公平競爭
根據(jù)國家規(guī)定的崗位結(jié)構(gòu)比例，高校應(yīng)結(jié)合長遠(yuǎn)規(guī)劃，確定教師各級崗位的總體數(shù)量和具體結(jié)構(gòu)，并有步驟地在崗位設(shè)置上對優(yōu)勢學(xué)科給予重點(diǎn)扶持和傾斜。整個(gè)聘任工作，高校應(yīng)嚴(yán)格遵循公開公平、平等競爭、擇優(yōu)錄用的原則，按照聘任程序，競聘上崗。選拔出最適合的聘任者后，簽訂細(xì)化的崗位聘任合同，明確規(guī)定崗位職責(zé)、聘任期限和聘任目標(biāo)，按照相應(yīng)的合同條款進(jìn)行管理。學(xué)校人事處及時(shí)認(rèn)真做好進(jìn)修回校、轉(zhuǎn)正定級、職務(wù)(職稱)晉升的崗位聘任、合同簽訂、解除等日常管理工作。
2．妥善安置未聘人員
實(shí)行聘任制后，必然會(huì)出現(xiàn)部分“落聘”、“編外”人員和臨時(shí)流動(dòng)人員。高校應(yīng)認(rèn)真做好未聘人員的管理和思想工作，對他們的工作安排、生活待遇和社會(huì)保險(xiǎn)都從人事制度上做出相應(yīng)的規(guī)定，盡力為他們排憂解難。學(xué)校還可以通過重新上崗、停薪留職、借調(diào)換崗和脫產(chǎn)進(jìn)修等幾種途徑安置未聘人員，鼓勵(lì)其在新的崗位上取得更好的成績。
(二)切實(shí)提高待遇，效率兼顧公平，深化校內(nèi)收入分配體制改革
依據(jù)國家、省、市有關(guān)事業(yè)單位收入分配制度改革的精神，高校應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，采取以崗位津貼為主要元素的收入分配措施，充分發(fā)揮各學(xué)院的積極性和分配的自主權(quán)，效率優(yōu)先、兼顧公平。
1．籌措經(jīng)費(fèi)、提高待遇
經(jīng)費(fèi)短缺是影響高校待遇的重要制約因素。現(xiàn)有的生均定額和按編制的政府撥款方式都存在內(nèi)在的缺陷，各高校應(yīng)該積極籌措資金，提高社會(huì)投資教育的積極性，確保各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。依據(jù)學(xué)校財(cái)務(wù)收支狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，高校必須始終堅(jiān)持以崗位為基礎(chǔ)的崗位津貼分配辦法，在上一年校內(nèi)津貼總量的基礎(chǔ)上，經(jīng)過合理測算，加大收入分配投入，提高廣大教師的待遇，更大地激發(fā)工作的積極性和創(chuàng)造性。
2．多元收入、強(qiáng)化津貼
目前，高校教師現(xiàn)行的收人分配方式以崗位聘任制為前提，主要包括三部分。(1)國家和省市政策性的固定工資部分，包括崗位工資、薪級工資、省市職崗貼等。(2)校內(nèi)津貼，分為比例合理的固定津貼和浮動(dòng)津貼。由學(xué)校根據(jù)各單位定編、定崗情況和考核結(jié)果同各學(xué)院、部門結(jié)算。高校應(yīng)研究制訂教授、講師等不同類型教師的崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整本科、研究生教學(xué)和科研津貼的比例。(3)各類福利性補(bǔ)貼，包括住房公積金、養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)，等等。隨著社會(huì)保障制度和福利貨幣化改革的逐步深人，福利收入也成為高校教師收入構(gòu)成中不可忽視的組成部分。 3．適當(dāng)傾斜，兼顧公平
通過崗位津貼的杠桿作用，充分體現(xiàn)津貼與績效掛鉤、按勞取酬的分配原則，提高了一部分教學(xué)、科研骨干的待遇，而部分學(xué)科教師的工資收入相對較低。高校收入分配機(jī)制應(yīng)以“一只有形的手”，在保證教師待遇的情況下，工資分配向優(yōu)秀人才、中青年骨干教師和關(guān)鍵崗位傾斜，更好地保證學(xué)校重點(diǎn)工作的有序推進(jìn)。同時(shí)，在津貼總量控制的前題下，進(jìn)一步調(diào)整固定津貼、浮動(dòng)津貼與其他獎(jiǎng)勵(lì)的合理比例，建立校內(nèi)津貼均衡機(jī)制，降低不同學(xué)科間的收入差距，保證高校內(nèi)部分配制度健康有序地進(jìn)行。
(三)堅(jiān)持精神激勵(lì)體系
日益激烈的人才爭奪戰(zhàn)中，高校必須充分考慮教師的需求的個(gè)體差異性，堅(jiān)持物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)并重的原則，提供進(jìn)修機(jī)會(huì)、榮譽(yù)稱號(hào)、職務(wù)升遷、樹立典型等多種激勵(lì)方式。
1．全員培訓(xùn)，提高素質(zhì)
赫次伯格德的雙因素理論，把自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的需要作為激勵(lì)因素。口高校必須滿足教師發(fā)展與自我實(shí)現(xiàn)的需求，為教師提供良好的職業(yè)生涯規(guī)劃和培訓(xùn)進(jìn)修機(jī)會(huì)，落實(shí)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，形成嚴(yán)密的培訓(xùn)考核制度，并與聘用、晉升和獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，扎實(shí)提升他們工作的能力和水平。同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持重點(diǎn)培養(yǎng)與整體素質(zhì)提高相結(jié)合的原則，優(yōu)秀、緊缺人才優(yōu)先培養(yǎng)，優(yōu)化職工梯隊(duì)建設(shè)。并組織老教師、學(xué)科帶頭人與青年教師進(jìn)行傳、幫、帶的交流平臺(tái)，堅(jiān)持把有發(fā)展?jié)摿团囵B(yǎng)前途的骨干選送到國內(nèi)外培訓(xùn)深造，逐步形成一支梯隊(duì)結(jié)構(gòu)合理、愛崗敬業(yè)、創(chuàng)新力強(qiáng)的師資隊(duì)伍。
2．以情感人，民主管理
傾聽廣大員工的聲音，切實(shí)關(guān)心教師的工作和生活，改善教師的學(xué)習(xí)、生活和工作條件，協(xié)調(diào)解決住房、子女入學(xué)等方面的困難，盡快落實(shí)安家費(fèi)、科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，使廣大教師感到受人尊重、被人關(guān)心的溫暖，為教師安心工作解除后顧之憂。
鑒于高校教師具有受教育程度高和自主性強(qiáng)等特點(diǎn)，學(xué)校管理者應(yīng)尊重保障教師的知情權(quán)和參與權(quán)，大力維護(hù)教師的合法權(quán)益，通過教代會(huì)和工會(huì)等形式采取民主參與式的管理，廣泛吸收普通教師參與學(xué)校管理，自覺自愿地為學(xué)校做貢獻(xiàn)。
3．建設(shè)和諧校園
良好的校園文化是高校教師激勵(lì)的外部動(dòng)力源泉，能使高校教師全身心地投入到教學(xué)科研等活動(dòng)。因此，高校須始終重視校園文化建設(shè)，一方面加強(qiáng)硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美化校園環(huán)境，改善教師的生活條件；另一方面，充分發(fā)揮校內(nèi)電視、網(wǎng)站、櫥窗等宣傳工具的作用，大力宣傳報(bào)道本校的價(jià)值觀和文化精神，營造“尊重知識(shí)、尊重人才”的氛圍與和諧的人際關(guān)系，構(gòu)建具有科學(xué)、民主、公平的學(xué)識(shí)氛圍和團(tuán)隊(duì)精神，增強(qiáng)學(xué)校的凝聚力和戰(zhàn)斗力。
(四)定量和定性結(jié)合，健全績效考核體系
高校分配制度和獎(jiǎng)懲必須要有科學(xué)規(guī)范的科學(xué)考核作為基礎(chǔ)。高校應(yīng)對考核原則、內(nèi)容、等級和標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序、考核結(jié)果的使用等作出具體的規(guī)定，嚴(yán)格操作程序，確保評聘公平公正，激發(fā)競爭意識(shí)。
1．分類考核，定量結(jié)合定性
高校要實(shí)行分類考核，細(xì)化考評指標(biāo)，規(guī)范年度考核、中期考核和聘期考核，保證崗位聘用長期良眭運(yùn)作。對工作能力、實(shí)際貢獻(xiàn)進(jìn)行綜合評價(jià)時(shí)，要堅(jiān)持定性與定量結(jié)合的原則，對教師在工作中的無形投入也要予以認(rèn)可。
目前，高校中還存在部分教師重科研而輕教學(xué)的現(xiàn)象。為避免教師為抓課題，無心教學(xué)，可以根據(jù)不同學(xué)科的特殊性，對課時(shí)、科研打通計(jì)分，形成教學(xué)、科研統(tǒng)一的績效評價(jià)方案，使兩者評價(jià)結(jié)果可以進(jìn)行轉(zhuǎn)換。教學(xué)績效評價(jià)指標(biāo)不僅應(yīng)包括教學(xué)課時(shí)、授課對象人數(shù)等客觀指標(biāo)，而且還應(yīng)綜合考慮學(xué)生以及教學(xué)管理部門等主觀評價(jià)指標(biāo)，以確保教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效果。科研績效評價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括論文數(shù)量及刊物級別、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)多少及項(xiàng)目性質(zhì)、獲獎(jiǎng)數(shù)量及等級等。
學(xué)術(shù)評價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，科研績效評價(jià)指標(biāo)應(yīng)考慮學(xué)術(shù)研究的特殊規(guī)律性，處理好定性評價(jià)與定量評價(jià)的關(guān)系，建立彈性考核機(jī)制。對從事基礎(chǔ)自然學(xué)科、應(yīng)用自然學(xué)科和人文學(xué)科研究的教師，其科研成果評價(jià)的內(nèi)容要有所側(cè)重，對前者主要從科研項(xiàng)目、科研經(jīng)費(fèi)和成果轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益來評價(jià)其科研成果，對后者主要從發(fā)表的科學(xué)論文方面來評價(jià)其科研成果。在發(fā)揮學(xué)術(shù)考核的激勵(lì)與導(dǎo)向作用的同時(shí)，還應(yīng)制定學(xué)術(shù)懲戒處罰制度，加強(qiáng)高校教師的團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神和科學(xué)道德建設(shè)，營造健康的學(xué)術(shù)環(huán)境。
考核結(jié)果的層次性過于簡單會(huì)導(dǎo)致處于中間地帶的大多數(shù)人采取中庸的態(tài)度對待工作。可以在“稱職”檔內(nèi)增設(shè)“ABCD”四個(gè)層次，從前至后依次遞減，分別代表著“稱職”區(qū)域內(nèi)的“最好、次佳、一般及中下”四種不同的工作狀態(tài)與效果，加大考核結(jié)果的區(qū)分度及影響力。
內(nèi)容摘要:公共管理學(xué)科是在不斷克服“身份危機(jī)”的過程中成長起來的。100多年的公共管理發(fā)展史使其呈現(xiàn)出學(xué)術(shù)繁榮與多元格局,這與公共管理思想流派的爭鋒有很大關(guān)系。本文從不同思想流派著手分析公共管理的發(fā)展歷程,明晰了公共管理理論的內(nèi)在邏輯,以期為今后的研究提供參考與借鑒。
關(guān)鍵詞:公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
(一)公共管理原則導(dǎo)向的流派
White(1926)的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby(1927)的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范,發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學(xué)論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學(xué)派,該學(xué)派主要關(guān)注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù),為提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域,提高管理理論的科學(xué)性。Taylor(1911)在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則,并指出:“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動(dòng)”。科學(xué)管理理論強(qiáng)化了人們對消除浪費(fèi)和提高效率的關(guān)注,從而成為了公共行政的核心價(jià)值追求。
其次為行政管理學(xué)派,該學(xué)派從管理實(shí)務(wù)出發(fā),建立了一套管理理論和規(guī)則,作為管理者的行為準(zhǔn)則。Henri Fayol的主要貢獻(xiàn)是開創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域,拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實(shí)證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結(jié)合組織與原則分析。
最后為官僚制度學(xué)派,Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時(shí)代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系,是強(qiáng)制控制的合理手段,能夠達(dá)到最高程度的效率,因而是對人類行使權(quán)威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”質(zhì)疑的流派
20世紀(jì)30年代,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機(jī)械形式,把人當(dāng)機(jī)器,只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點(diǎn)。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個(gè)方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時(shí)的情形:“現(xiàn)時(shí)的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。
社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)來研究管理,擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個(gè)學(xué)派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機(jī)制的性質(zhì)。
理性決策理論學(xué)派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”,并把管理研究重點(diǎn)集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想,也揭示了管理的本質(zhì)特點(diǎn)。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化擴(kuò)散流派
20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展,以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展,拓寬了管理思維,也促進(jìn)了管理現(xiàn)代化,更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門融管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。
系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用,都不可能孤立地存在和發(fā)展,拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?即政府與社會(huì)其他組織之間的政治關(guān)系,以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力,政府被置身于社會(huì)外部大系統(tǒng)中,公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。
系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對象,研究自然、社會(huì)和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律并據(jù)此來認(rèn)識(shí)和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點(diǎn)是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個(gè)變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對組織認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響,任何組織都被視為相互關(guān)系之中,任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個(gè)開放的系統(tǒng),必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng),并在適應(yīng)環(huán)境變化的過程中處于動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)。
行政生態(tài)學(xué)派,借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系,為公共管理學(xué)開辟了新的領(lǐng)域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng),用生態(tài)觀點(diǎn)來考察行政是正確的認(rèn)識(shí)路徑。
(四)公共管理價(jià)值重塑流派
歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段,而抹煞了人性存在的意義、價(jià)值、自由等內(nèi)涵,也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價(jià)值危機(jī)。20世紀(jì)60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學(xué)派,除了致力于民主行政的推動(dòng),還大力提倡社會(huì)正義、自由、民主等價(jià)值,這也就突破了科學(xué)實(shí)證主義的限制,走向了人文精神與價(jià)值的復(fù)興之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政學(xué):明諾布魯克觀點(diǎn)》的序言中指出,“新公共行政學(xué)產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴(yán)峻、情勢緊急’時(shí)代”,它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學(xué)派的主要觀點(diǎn)在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運(yùn)用多學(xué)科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學(xué)由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責(zé)任和倫理等行政民主性價(jià)值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表,奠定了黑堡學(xué)派的政府再造的獨(dú)特觀點(diǎn)。其強(qiáng)調(diào),行政價(jià)值的重塑與社會(huì)變遷的推動(dòng)都需要由“集體持有的價(jià)值、認(rèn)知、態(tài)度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
(五)公共管理思路創(chuàng)新流派
任何思想流派的發(fā)生,除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外,時(shí)代的風(fēng)云際會(huì)也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學(xué)派、新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)、治理學(xué)派等學(xué)派的出現(xiàn)與不斷探索,極大豐富了公共行政學(xué)的內(nèi)容和方法論。
公共選擇學(xué)派將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論用于非市場的決策之中,它認(rèn)為國家機(jī)關(guān)亦會(huì)追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學(xué)派以個(gè)人自由主義為基礎(chǔ),關(guān)注個(gè)人利益,將人類社會(huì)分割為兩個(gè)市場:經(jīng)濟(jì)市場與政治市場,它們都有著共同的特點(diǎn),都受自生自發(fā)秩序的制約。該學(xué)派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在:擴(kuò)大公眾參與;最大化行政職能分權(quán)化;簡化行政程序與層級節(jié)制;徹底將公共行政經(jīng)濟(jì)化,并進(jìn)行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會(huì)公正為衡量基礎(chǔ);對于公共部門的擴(kuò)張、行政裁量以及公共組織的目的進(jìn)行嚴(yán)格的控制;削弱公共部門的領(lǐng)導(dǎo)角色,將其界定為專家或技術(shù)人員。
20世紀(jì)70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學(xué)科范式和企業(yè)管理學(xué)科范式的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人部門管理方法,創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理的知識(shí)框架。如:更加關(guān)注績效-激勵(lì)的行政模式,建立績效導(dǎo)向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則;建立了關(guān)于政府設(shè)計(jì)和行政改革的國際對話和比較機(jī)制;經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)以及其他先進(jìn)概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。
新公共服務(wù)理論主張和現(xiàn)實(shí)求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實(shí)踐工具來彌補(bǔ)這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量,并帶給社會(huì)更高的收益,這些都體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論的思想進(jìn)步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:
(一)政治與行政
公共機(jī)構(gòu)的任務(wù),即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學(xué)者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實(shí)質(zhì)與意義,促成了對政治與行政邊界的認(rèn)知。20世紀(jì)80年代以來,公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因?yàn)楣膊块T采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領(lǐng)域。政治與行政界限的模糊導(dǎo)致責(zé)任處于游離狀態(tài),使得傳統(tǒng)的政治價(jià)值難以追尋,并產(chǎn)生了許多問題。
關(guān)鍵詞：公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
（一）公共管理原則導(dǎo)向的流派
White（1926）的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby（1927）的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則；Max Weber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學(xué)論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學(xué)派，該學(xué)派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域，提高管理理論的科學(xué)性。Taylor（1911）在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則，并指出：“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動(dòng)”。科學(xué)管理理論強(qiáng)化了人們對消除浪費(fèi)和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價(jià)值追求。
其次為行政管理學(xué)派，該學(xué)派從管理實(shí)務(wù)出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準(zhǔn)則。Henri Fayol的主要貢獻(xiàn)是開創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域，拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實(shí)證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。
最后為官僚制度學(xué)派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時(shí)代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強(qiáng)制控制的合理手段，能夠達(dá)到最高程度的效率，因而是對人類行使權(quán)威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派
20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機(jī)械形式，把人當(dāng)機(jī)器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點(diǎn)。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個(gè)方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時(shí)的情形：“現(xiàn)時(shí)的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。
社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)來研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個(gè)學(xué)派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機(jī)制的性質(zhì)。
理性決策理論學(xué)派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把管理研究重點(diǎn)集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點(diǎn)。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化擴(kuò)散流派
20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進(jìn)了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門融管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。
系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖妫凑c社會(huì)其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力，政府被置身于社會(huì)外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。
系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對象，研究自然、社會(huì)和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律并據(jù)此來認(rèn)識(shí)和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點(diǎn)是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個(gè)變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對組織認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個(gè)開放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng)，并在適應(yīng)環(huán)境變化的過程中處于動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)。
行政生態(tài)學(xué)派，借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學(xué)開辟了新的領(lǐng)域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng)，用生態(tài)觀點(diǎn)來考察行政是正確的認(rèn)識(shí)路徑。
（四）公共管理價(jià)值重塑流派
歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價(jià)值、自由等內(nèi)涵，也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價(jià)值危機(jī)。20世紀(jì)60年代，以Dwight Waldo等為首的新公共行政學(xué)派，除了致力于民主行政的推動(dòng)，還大力提倡社會(huì)正義、自由、民主等價(jià)值，這也就突破了科學(xué)實(shí)證主義的限制，走向了人文精神與價(jià)值的復(fù)興之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》的序言中指出，“新公共行政學(xué)產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴(yán)峻、情勢緊急’時(shí)代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學(xué)派的主要觀點(diǎn)在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運(yùn)用多學(xué)科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究；第三，公共管理學(xué)由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責(zé)任和倫理等行政民主性價(jià)值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學(xué)派的政府再造的獨(dú)特觀點(diǎn)。其強(qiáng)調(diào)，行政價(jià)值的重塑與社會(huì)變遷的推動(dòng)都需要由“集體持有的價(jià)值、認(rèn)知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。 （五）公共管理思路創(chuàng)新流派
任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時(shí)代的風(fēng)云際會(huì)也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學(xué)派、新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)、治理學(xué)派等學(xué)派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學(xué)的內(nèi)容和方法論。
公共選擇學(xué)派將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論用于非市場的決策之中，它認(rèn)為國家機(jī)關(guān)亦會(huì)追求自身利益的最大化，參與利益的競逐。公共選擇學(xué)派以個(gè)人自由主義為基礎(chǔ)，關(guān)注個(gè)人利益，將人類社會(huì)分割為兩個(gè)市場：經(jīng)濟(jì)市場與政治市場，它們都有著共同的特點(diǎn)，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學(xué)派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴(kuò)大公眾參與；最大化行政職能分權(quán)化；簡化行政程序與層級節(jié)制；徹底將公共行政經(jīng)濟(jì)化，并進(jìn)行可行性評估，而不是以“公共物品”或社會(huì)公正為衡量基礎(chǔ)；對于公共部門的擴(kuò)張、行政裁量以及公共組織的目的進(jìn)行嚴(yán)格的控制；削弱公共部門的領(lǐng)導(dǎo)角色，將其界定為專家或技術(shù)人員。
20世紀(jì)70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學(xué)科范式和企業(yè)管理學(xué)科范式的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人部門管理方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理的知識(shí)框架。如：更加關(guān)注績效-激勵(lì)的行政模式，建立績效導(dǎo)向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則；建立了關(guān)于政府設(shè)計(jì)和行政改革的國際對話和比較機(jī)制；經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)以及其他先進(jìn)概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。
新公共服務(wù)理論主張和現(xiàn)實(shí)求解，主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實(shí)踐工具來彌補(bǔ)這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量，并帶給社會(huì)更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論的思想進(jìn)步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭，其主線主要集中在下面三部分：
（一）政治與行政
公共機(jī)構(gòu)的任務(wù)，即政策的制定必須由政治家來完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學(xué)者對于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實(shí)質(zhì)與意義，促成了對政治與行政邊界的認(rèn)知。20世紀(jì)80年代以來，公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因?yàn)楣膊块T采用了眾多的組織形式，政治勢力日益滲入行政領(lǐng)域。政治與行政界限的模糊導(dǎo)致責(zé)任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價(jià)值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問題。
（二）公共與私人
在公共部門管理研究中，最基本的問題就是所謂的“劃界問題”，如何選擇屬于公共、私人領(lǐng)域抑或公私混合領(lǐng)域，以及如何執(zhí)行等問題的思考。在現(xiàn)實(shí)生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織，也沒有純粹的私人組織，構(gòu)成了所謂的“模糊狀態(tài)”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統(tǒng)公共部門原則進(jìn)行重新思考，如公共權(quán)力與個(gè)人自由，資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創(chuàng)新，運(yùn)用私人部門管理來提高效率、提高更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問題。
（三）效率與公平
效率與公平是一對矛盾體，效率在生產(chǎn)力落后的時(shí)代其重要性被提高到了歷史高點(diǎn)，而當(dāng)社會(huì)矛盾漸露的時(shí)候，公平理念就會(huì)出現(xiàn)。效率注重規(guī)則、缺乏人性；公平重視人的主觀能動(dòng)性，犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、私人部門管理等效率優(yōu)先理論，也提出了政治價(jià)值、人性與公共服務(wù)等公平理論。新公共服務(wù)理論主張公民與政府的共同治理，加強(qiáng)對話，消減矛盾，以克服公共管理理論一味強(qiáng)調(diào)的競爭化、市場化可能帶來的惡果。其實(shí)，效率實(shí)際上是生產(chǎn)力的尺度，強(qiáng)調(diào)發(fā)展；而公平更多是價(jià)值觀念，是社會(huì)穩(wěn)定的心理需求，注重穩(wěn)定。在穩(wěn)定中求發(fā)展，以發(fā)展來謀穩(wěn)定。效率與公平最終將在社會(huì)的天平中尋達(dá)到平衡。
參考文獻(xiàn)
1.[法]H.法約爾著.周安華等譯.工業(yè)管理與一般管理[M].中國社會(huì)科學(xué)出版社，1990
2.Luther Gulick and L.Urwick(eds.). Papers on the Science of Administration[M]. New York:Columbia University Press，Institute of Public Administration，1937
3.[德]馬克斯韋伯著.林榮遠(yuǎn)譯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上、下卷）[M].商務(wù)印書館， 1997
4.譚功榮著.西方公共行政學(xué)思想與流派[M].北京大學(xué)出版社，2008
5.[美]赫伯特西蒙著.管理行為-管理組織決策過程的研究[M].北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988
6.[美]塔爾科特帕森斯著.社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)[M].張明德等譯.譯林出版社， 2003
7.[美]徐中奇.行政生態(tài)學(xué)研究述評及其對我國行政改革的啟發(fā)[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（4）
8.[美]F.W.里格斯著.行政生態(tài)學(xué)[M]. 金耀基譯.臺(tái)灣商務(wù)印書館，1967
關(guān)鍵詞：封閉性；開放性；公共管理時(shí)代
一、傳統(tǒng)行政理論與政府的封閉性
在現(xiàn)代公共管理理念中，政府始終居于公共管理（PublicManagement）的核心和主導(dǎo)地位。人們在認(rèn)識(shí)政府的過程中，應(yīng)該有多角度的視野，以促進(jìn)政府的發(fā)展。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，并批評政府組織根本無法適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。一些學(xué)者在分析政府問題時(shí)，對政府組織的靜態(tài)形式考慮過多，包括結(jié)構(gòu)模型、管理方式、制度要素、價(jià)值判斷等方面，卻忽視了運(yùn)轉(zhuǎn)起來的政府組織和參與其中活動(dòng)的人與人之間的互動(dòng)關(guān)系。這種風(fēng)氣從古典組織理論時(shí)期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態(tài)研究”。
重讀古典組織理論的經(jīng)典文獻(xiàn)，我們會(huì)獲得新的發(fā)現(xiàn)。第一、馬克斯·韋伯官僚制理論模型是一種靜態(tài)模型的設(shè)計(jì)，是一種封閉性的結(jié)構(gòu)圖式。官僚制模型設(shè)計(jì)的前提是建立一套官僚權(quán)力對行政的控制機(jī)制。在他看來，勞動(dòng)分工、層級節(jié)制、職業(yè)訓(xùn)練都是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，權(quán)力絕對集中才能保證金字塔式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)固存在。“任何官僚制組織都力求通過對知識(shí)和意圖的保密來增強(qiáng)其專業(yè)上的優(yōu)越地位”[馬克斯·韋伯：社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)組織理論，牛津大學(xué)出版社，1947.]。韋伯同時(shí)認(rèn)為，官僚制的技術(shù)優(yōu)越性高于其它任何組織，其基本原則實(shí)現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實(shí)上官僚組織的理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐之間的嚴(yán)重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴(yán)格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。
簡言之，馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設(shè)計(jì)組織模型時(shí)把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強(qiáng)調(diào)規(guī)則對組織的重要性；把組織結(jié)構(gòu)分層看作是重要的，強(qiáng)調(diào)科層與權(quán)力、責(zé)任的完全配套；強(qiáng)調(diào)權(quán)力神圣不可侵犯、目標(biāo)的精確性；非常看重官僚制每一層級中個(gè)人的質(zhì)量——是否是一個(gè)具備專業(yè)知識(shí)的技術(shù)官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動(dòng)作用。
第二，巴納德的研究重點(diǎn)放在組織結(jié)構(gòu)的邏輯分析上，也是從靜態(tài)形式入手分析組織的。他的觀點(diǎn)是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態(tài)產(chǎn)生是判斷組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)的關(guān)鍵，各級組織，包括軍事的、宗教的、學(xué)術(shù)的、企業(yè)的都是一個(gè)協(xié)作的系統(tǒng)，它們都是社會(huì)這個(gè)大協(xié)作系統(tǒng)的某個(gè)部分和方面。所有的協(xié)作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會(huì)因素等的綜合體。這些協(xié)作組織是正式組織，包含協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的，兩者在協(xié)作中相互作用、相互依存。在巴納德的觀點(diǎn)中，協(xié)作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質(zhì)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上。
第三，法約爾的研究以企業(yè)整體作為對象，他認(rèn)為管理理論是“指有關(guān)管理的、得到普遍承認(rèn)的理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)并得到論證的一套有關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等內(nèi)容的完整體系”，有關(guān)管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。在1916年出版的《工業(yè)管理和一般管理》中，法約爾將管理活動(dòng)分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大管理職能和十四項(xiàng)管理原則，并進(jìn)行了相應(yīng)的分析和討論。
1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達(dá)爾·厄威克（LyndallUrwick）發(fā)表《行政科學(xué)論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時(shí)間的推移，它們在許多讀者內(nèi)心深處變成了僵化的‘科學(xué)原則’”[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：55.]。1961年，利格斯發(fā)表《公共行政生態(tài)學(xué)》一文，一定意義上發(fā)展了行政生態(tài)理論，但他只是把行政行為放在經(jīng)濟(jì)環(huán)境的簡單背景上進(jìn)行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態(tài)形式的思維模式。
也許，對一些小組織而言，以什么樣的狀態(tài)存在并不重要，但對政府組織而言，靜態(tài)形式的過多考察明顯地影響了政府組織的發(fā)展，政府組織不斷注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)和要素的合理性使政府組織變得日趨封閉。
與此同時(shí)，傳統(tǒng)的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應(yīng)了這種封閉性，并使之獲得了長足的發(fā)展。[任曉林：官僚制的終結(jié)與后官僚制時(shí)代的興起，西北大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（5）.]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學(xué)者對其弊端進(jìn)行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態(tài)依然長期存在，并且在此后的發(fā)展中演變成了另一種形態(tài)，即作風(fēng)。作風(fēng)表現(xiàn)出來的等級森嚴(yán)、權(quán)力集中、惰性嚴(yán)重、沒有進(jìn)取精神、無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實(shí)上的政府組織的嚴(yán)重封閉狀態(tài)。在另一方面，傳統(tǒng)的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價(jià)值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關(guān)系進(jìn)行爭論，看重“效率”這一靜態(tài)結(jié)果，而忽視了對民主、公正、正義、響應(yīng)性、公平等動(dòng)態(tài)價(jià)值的考察。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產(chǎn)出為基礎(chǔ)。這樣，政府的行為就首先是對政治負(fù)責(zé)而不是對公眾負(fù)責(zé)，表現(xiàn)出對社會(huì)、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的，而且，美國實(shí)行的改革運(yùn)動(dòng)并未能實(shí)現(xiàn)將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨(dú)立出來”恰好證明了這一點(diǎn)[歐文·E·休斯：公共管理導(dǎo)論，中國人民大學(xué)出版社，2001：46.]。
政府組織的分析不應(yīng)該僅僅停留在這種靜態(tài)形式上，其基本特性也并不是靜態(tài)形式所表現(xiàn)出來的封閉性狀態(tài)。拋開有關(guān)爭論，仔細(xì)審視政府組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，全面梳理政府的運(yùn)行軌跡，擯棄影響政府變革與發(fā)展的阻力，從一個(gè)新的視角全面理解政府組織，我們就會(huì)把握住政府的本質(zhì)特性，政府便能更快、更好地前進(jìn)。
二、政府的開放性特征
一個(gè)完整的社會(huì)組織從功能上看應(yīng)具備三個(gè)方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財(cái)力、智力、信息聚合在一起；其二、資源轉(zhuǎn)換功能，即對各種資源進(jìn)行有效的配置，形成新的合力，實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之和”的目的；其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實(shí)現(xiàn)依靠單一資源無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。從構(gòu)成上看，社會(huì)組織的構(gòu)成要素分為靜態(tài)要素和動(dòng)態(tài)要素兩部分：靜態(tài)要素構(gòu)成組織的基本形式，包括人員、資金、資產(chǎn)、結(jié)構(gòu)形式等；動(dòng)態(tài)要素構(gòu)成組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，包括成本投入方式、基本制度制定、動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)轉(zhuǎn)方式、組織流程、效率測評等。靜態(tài)要素是隱性的，只有通過動(dòng)態(tài)要素才能體現(xiàn)出來，動(dòng)態(tài)要素是顯性的，只有在靜態(tài)要素的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財(cái)力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最多的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其它社會(huì)組織無法解決的公共問題，提供公共物品和服務(wù)，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態(tài)要素與動(dòng)態(tài)要素的構(gòu)成極其復(fù)雜，動(dòng)態(tài)過程所表現(xiàn)出來的特性是政府所有構(gòu)成要素共同作用的結(jié)果。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動(dòng)態(tài)過程中所表現(xiàn)出來的最主要的特征，是所有構(gòu)成要素的本質(zhì)體現(xiàn)。
政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權(quán)力的分享與公共責(zé)任的承擔(dān)要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關(guān)系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發(fā)展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構(gòu)成要素歸納為三種，并強(qiáng)調(diào)三種要素的協(xié)調(diào)關(guān)系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個(gè)部門的協(xié)調(diào)關(guān)系；與獨(dú)立組織的協(xié)調(diào)關(guān)系；與新聞媒體和公眾的協(xié)調(diào)關(guān)系。[Allison,Graham:PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.]政府的開放性與開放狀態(tài)正是實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的前提。沒有開放的狀態(tài)和開放的特性，任何關(guān)系的協(xié)調(diào)都是不可能的，或者，總是問題不斷。
一些研究者從古典組織理論的視野出發(fā)，把內(nèi)部因素的互動(dòng)關(guān)系看作政府組織存在的基礎(chǔ)，而另一些學(xué)者包括張金鑒先生則從行政生態(tài)的角度把外部因素的互動(dòng)關(guān)系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內(nèi)部與外部之間的關(guān)系，但對這種關(guān)系存在的基礎(chǔ)忽視了，開放性正是這一關(guān)系存在的基礎(chǔ)，能夠解決和疏通因內(nèi)外部關(guān)系不暢而造成的行政問題的發(fā)生。
可以從另一個(gè)角度證明政府組織開放性意義的有力證據(jù)是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點(diǎn)，他從相關(guān)文獻(xiàn)中證實(shí)組織模型應(yīng)該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學(xué)管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關(guān)系學(xué)派、新組織發(fā)展學(xué)派、組織與環(huán)境互動(dòng)學(xué)派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學(xué)管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其它價(jià)值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四種感知上的不同：對組織環(huán)境的感知、對人性的感知、對組織中操作理念的感知和對組織在社會(huì)的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追溯到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認(rèn)可了他們“組織本身則是人性的解放力量”、“強(qiáng)調(diào)自發(fā)性組織的價(jià)值”的觀點(diǎn)，[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：93-127.]但組織的開放模型真正得到實(shí)踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認(rèn)識(shí)到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進(jìn)行理論總結(jié)是尼古拉斯·亨利的貢獻(xiàn)，也為我們進(jìn)一步理解政府組織的開放性提供了重要的依據(jù)。
湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進(jìn)行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩(wěn)定條件下出現(xiàn)的非常規(guī)任務(wù)；專門化的知識(shí)來完成共同的知識(shí)；強(qiáng)調(diào)目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內(nèi)部的沖突是由同事的交互作用加以協(xié)調(diào)而不是由上面來裁決；強(qiáng)調(diào)“責(zé)任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個(gè)人對組織整體的責(zé)任感和忠誠感；組織被看成一個(gè)流動(dòng)式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（fluidicnetworkstructure）；知識(shí)能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動(dòng)方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關(guān)系；強(qiáng)調(diào)工作成果以及完成任務(wù)的卓越績效，有時(shí)會(huì)犧牲對上級的順從；聲譽(yù)外部化了等等。[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：102-103.]可以看出，組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，政府的開放性是政府組織發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，直接關(guān)系到政府組織的生存狀態(tài)。
開放性是政府文明的標(biāo)志。作為民主政治的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會(huì)對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動(dòng)做出積極的響應(yīng)。作為政府追求的一種目標(biāo)，它是對政府發(fā)展?fàn)顟B(tài)的描寫，能夠反映民眾對政府的評價(jià)和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的溝通機(jī)制，以利于政府組織內(nèi)部運(yùn)行和外部運(yùn)行始終處于良好的狀態(tài)。政府開放性的基本內(nèi)涵：（1）政府基本構(gòu)成要素完整。構(gòu)成要素是政府具有開放性的基礎(chǔ)，意味著政府有條件以開放的姿態(tài)存在。（2）有良好的內(nèi)外部溝通機(jī)制。政府更多地通過制度的規(guī)定來實(shí)現(xiàn)各種溝通，包括關(guān)心每一成員成長并實(shí)行人性化管理，通過民主渠道樹立政府威信，通過科學(xué)決策建立政府信譽(yù)，有良好的政風(fēng)。（3）與發(fā)展環(huán)境關(guān)系協(xié)調(diào)。政府不能把自己看成是萬能的，自身的運(yùn)轉(zhuǎn)與功能的發(fā)揮必須有賴于周圍環(huán)境。政府有能力為自己創(chuàng)造和提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，并善于與之建立良好的關(guān)系。具體講，即始終使政治環(huán)境寬松，經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好，社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定，自然環(huán)境優(yōu)良。（4）政府職能獨(dú)立化。政府不完全模仿企業(yè)模式來發(fā)展自己，政府從自身的需要與社會(huì)的需要出發(fā)，確定自己獨(dú)立的職能，并且善于隨時(shí)調(diào)整和完善各種職能。（5）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制方面的一切政務(wù)進(jìn)一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財(cái)務(wù)公開制度和各級官員財(cái)產(chǎn)公開制度。（6）行政監(jiān)督透明化。通過對監(jiān)督目標(biāo)的選擇把政府自身監(jiān)督與其它監(jiān)督主體共同監(jiān)督結(jié)合起來，公開監(jiān)督結(jié)果，提出改進(jìn)措施，確保監(jiān)督效果。
由于政府組織在公共管理過程中具有主導(dǎo)地位，政府組織的開放性可以產(chǎn)生不凡的意義。自身而言，政府組織會(huì)更加文明。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義將大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；政府制度（包括政治制度）的發(fā)展與進(jìn)步先于技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，工業(yè)化模式是先進(jìn)政治模式的結(jié)晶；組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業(yè)集團(tuán)到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實(shí)現(xiàn)民主行政的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)從行政聽政到行政財(cái)務(wù)的全面公開；實(shí)現(xiàn)從政府上網(wǎng)到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的全面公開，公文開放瀏覽，通過網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公解決實(shí)際中效率低下的問題；實(shí)現(xiàn)從人的管理到制度管理的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)，建立公務(wù)人員平等、自由、民主參與公務(wù)的機(jī)制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價(jià)值：一是促進(jìn)了政府文明與政治文明的發(fā)展，保證了有效監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，通過規(guī)制和參與，確立“平行式”監(jiān)督和“滲透式”監(jiān)督機(jī)制；二是有利于縮小政府與公民社會(huì)之間的距離。
政府開放度是體現(xiàn)政府開放性的一個(gè)重要方面。衡量政府開放度主要有三個(gè)方面的指針：制度開放指針、行為開放指針和開放進(jìn)展指針。制度開放指針包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種不設(shè)密級，政策和規(guī)章有多少可以在公共場所（包括互聯(lián)網(wǎng)）上公布。行為開放指針包括政府決策項(xiàng)目的公開數(shù)目，行政聽政項(xiàng)目的公開數(shù)目和行政聽政次數(shù)、人數(shù)指針和公眾的評判指數(shù)，以及財(cái)務(wù)公開的數(shù)目。開放進(jìn)展指針包括有效時(shí)間內(nèi)對政府狀態(tài)的判斷程度。
政府開放性以不影響政府組織存在、不動(dòng)搖政府組織作用的發(fā)揮為前提。無限度的開放性政府會(huì)失去社會(huì)價(jià)值，會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)無政府狀態(tài)。因此，強(qiáng)調(diào)開放性是強(qiáng)調(diào)政府開放性理性上的最大化。
三、開放性與社會(huì)化管理時(shí)代
公共管理時(shí)代對政府提出了更高的要求，內(nèi)容既不同與古典行政學(xué)時(shí)期，也不同與新公共管理時(shí)期，它要求政府以理性的開放姿態(tài)應(yīng)對一切挑戰(zhàn)。公共管理時(shí)代的基本特征是社會(huì)化管理趨勢日益明顯，公共物品的供給、公共資源的利用建立在全社會(huì)共同關(guān)注的基礎(chǔ)上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益為核心，政府職能市場化、政府權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會(huì)化、政府管理企業(yè)化和政府治理，這是傳統(tǒng)狀態(tài)下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自我認(rèn)識(shí)的結(jié)果，是政府實(shí)現(xiàn)善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府社會(huì)化管理的任務(wù)才能完成。
公共管理時(shí)代是全球化時(shí)代和知識(shí)產(chǎn)業(yè)興起的時(shí)代，開放性理念適應(yīng)了這兩大發(fā)展趨勢。全球化帶來的新的世界政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和價(jià)值秩序沖擊著每一個(gè)國家，給每一個(gè)政府以新的機(jī)會(huì)、挑戰(zhàn)、權(quán)力和責(zé)任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機(jī)會(huì)，在各種挑戰(zhàn)面前解決一切可能出現(xiàn)的問題，依靠政府權(quán)力獲得政府利益。知識(shí)成為商品和知識(shí)產(chǎn)業(yè)的興起促使政府間、政府與社會(huì)間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)關(guān)系加強(qiáng)。開放性政府能夠兼收并蓄，接受各類知識(shí)，同時(shí)使知識(shí)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)力量。政府也因?yàn)楂@得了更多的知識(shí)而變得文明和信用。這兩大發(fā)展趨勢順應(yīng)了公共管理時(shí)代對政府發(fā)展環(huán)境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時(shí)代的政府面臨著更多的動(dòng)態(tài)性問題（dynamicquestion）、復(fù)雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放的姿態(tài)解決這些問題是公共管理時(shí)代對政府的要求。
開放性理念能夠促使政府處理好公共管理時(shí)代政府的內(nèi)部關(guān)系問題。政府獲得權(quán)力和鞏固權(quán)力需要經(jīng)過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關(guān)系，政府每一步行動(dòng)都是各種關(guān)系協(xié)調(diào)、控制與選擇的結(jié)果。政府的內(nèi)部關(guān)系通常是不透明的，外部關(guān)系則是清晰的。在政府內(nèi)部，政府統(tǒng)治與政府治理的關(guān)系、成本與效益的關(guān)系、行為與目標(biāo)的關(guān)系、組織者與管理者的關(guān)系等等方面都表現(xiàn)出極不透明的特點(diǎn)，政府自身利益分割上很難照顧各個(gè)方面，利益的侵占與沖突使得政府內(nèi)部常常出現(xiàn)不應(yīng)有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協(xié)與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補(bǔ)，建立政府生態(tài)的平衡運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)，政府與其它利益團(tuán)體之間通過談判可以達(dá)成一定的協(xié)議，通過退讓、妥協(xié)達(dá)到雙贏。因此，開放性更強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系溝通，最終建立“政府內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，外部關(guān)系順暢”的發(fā)展模式。
開放性理念能夠合理地解決政府與市場的關(guān)系問題。對國家權(quán)力的分配事實(shí)上是由受公眾委托的政府來承擔(dān)的。政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權(quán)力，在整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，政府作為占統(tǒng)治地位的社會(huì)主體對整個(gè)社會(huì)事務(wù)的安排有更大的主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。公共選擇理論與委托人理論以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔J(rèn)為政府失靈與市場失靈同時(shí)需要對方去干預(yù)和補(bǔ)救，但這種干預(yù)和補(bǔ)救是自愿的還是強(qiáng)迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權(quán)力的力量，在政府與市場的關(guān)系中，政府更有主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。在一個(gè)封閉的政府里，政府不會(huì)自發(fā)地讓位于市場的干預(yù)，市場也不可能自發(fā)地進(jìn)行干預(yù)。一定意義上，市場的干預(yù)必須取得政府的認(rèn)可和支持。只有在開放的政府里，政府才會(huì)讓位于市場，并安排市場合理干預(yù)和補(bǔ)救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強(qiáng)，開放度就越大，有效的市場補(bǔ)充就越充分，干預(yù)就越有效。因此，開放性是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務(wù)的同時(shí)，一個(gè)開放性的政府懂得自己應(yīng)該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認(rèn)為的：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突；（4）維護(hù)競爭；（5）保護(hù)自然資源；（6）為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。[歐文·E·休斯：公共管理導(dǎo)論，中國人民大學(xué)出版社，2001.]這樣，在整個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域，就會(huì)最終建立起一個(gè)“政府做，市場也做”的平等發(fā)展模式。
開放性理念解決了公共管理中政府的定位問題。在開放性特征下，政府組織的運(yùn)行即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)、預(yù)算與人事七個(gè)方面是在公開狀態(tài)下進(jìn)行的，民眾和任何社會(huì)團(tuán)體對規(guī)章制度和解密文件的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時(shí)，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸方面也是開放的，因?yàn)椋蔚拈_放程度直接關(guān)系政治文明、政治穩(wěn)定和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)完全依賴經(jīng)濟(jì)的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會(huì)功能的開放可以使更多的社會(huì)利益群體分擔(dān)社會(huì)事務(wù)，最終減輕政府的負(fù)擔(dān)。在開放理念下，政府的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是透明的，盡管不同級別的政府組織結(jié)構(gòu)模式不盡相同，但其基本的要素是應(yīng)該清晰的。結(jié)構(gòu)的透明有利于對政府運(yùn)行成本進(jìn)行監(jiān)督，最終建立“透明政府”的結(jié)構(gòu)模式和運(yùn)行模式。
開放性理念有利于理解公共管理時(shí)代公共政策的實(shí)質(zhì)問題。公共管理時(shí)代，公共決策有兩層含義：其一是政府為自身發(fā)展制定必要的政策，其二是為社會(huì)制定規(guī)范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規(guī)范與制度。政府決策最重要的是堅(jiān)持民主與科學(xué)原則的統(tǒng)一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學(xué)手段的采用意味著決策的正確率增強(qiáng)和能夠經(jīng)得起科學(xué)的檢驗(yàn)。開放性的政府可以最大限度地體現(xiàn)民主的原則，可以充分吸收科學(xué)家的意見和采用最科學(xué)的辦法進(jìn)行決策，使決策體現(xiàn)公共價(jià)值的實(shí)質(zhì)，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策、大家參與”的科學(xué)模式。
開放性理念確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨(dú)霸和支配公共領(lǐng)域的所有事務(wù)。開放性使政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關(guān)系，同時(shí)更好地體現(xiàn)政府民主、響應(yīng)性、公正、公平的價(jià)值。政府必須以行動(dòng)證明自己是可以承擔(dān)和擁有這一核心地位的：一方面，所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發(fā)點(diǎn)，還應(yīng)兼顧社會(huì)各個(gè)團(tuán)體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策；另一方面要保證社會(huì)制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其它社會(huì)組織、包括私營部門和第三部門也應(yīng)該適度開放，最終實(shí)現(xiàn)“全社會(huì)開放”的完整體系。
開放性理念有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務(wù)人員依托政府肌體實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和政府內(nèi)部部門官僚集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)部門利益而產(chǎn)生的自私行為。政府能力弱化、權(quán)力異化以及由此導(dǎo)致的公共行政中行政無效果、行政災(zāi)害稱為非理。[任曉林：政府行為“雙重效應(yīng)”分析，理論與改革，2000（2）.]就運(yùn)行過程分析，自利性和非理的產(chǎn)生正是由于政府封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，公務(wù)人員行政行為缺乏監(jiān)督，搞內(nèi)部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監(jiān)督力度，而且可以有效監(jiān)督公務(wù)人員的行為過程，特別是公務(wù)人員在公務(wù)活動(dòng)中的行為，同時(shí)，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發(fā)生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災(zāi)害發(fā)生，樹立良好的政府威信。
有關(guān)分配領(lǐng)域的改革從2004年就開始起草方案，但一直未能實(shí)行，2012年末各界期盼的分配改革方案最終亦未能出臺(tái)。雖然如此，官方正式提出了收入倍增計(jì)劃，顯示了解決收入分配問題的意愿。為什么收入分配改革如此之難？收入分配更為公平、均衡又有著怎樣的意義？筆者特地專訪了經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國改革基金會(huì)國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯。
【收入分配不是單純的經(jīng)濟(jì)問題】
李靖云：收入分配改革喊了快十年了，在這十年中，收入差距仍在擴(kuò)大。為什么收入分配改革這么難實(shí)現(xiàn)？
王小魯：收入分配差距是一個(gè)結(jié)果，也是很復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。一國居民收入懸殊，反映的是社會(huì)公平問題，不單純是經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，也不單純是經(jīng)濟(jì)體制方面的問題，不是一個(gè)或幾個(gè)經(jīng)濟(jì)政策就能解決的。要解決收入分配問題，首先需要有決心推動(dòng)多個(gè)方面的體制改革，同時(shí)也涉及改什么、怎么改等認(rèn)識(shí)上的問題。
收入分配的改革，我覺得沒有什么成本特別小、特別容易搞的改革方案。不能指望靠一個(gè)“收入分配改革方案”解決這么多問題，而是需要大力度、多方面的體制改革。這實(shí)際上是一個(gè)改革攻堅(jiān)。當(dāng)然其中有幾個(gè)方面的體制問題影響比較大，問題比較突出，也是應(yīng)該盡快改革的領(lǐng)域：一是政府的行政體制，一是財(cái)稅體制，另外還有像土地制度、資本市場的管理以及壟斷行業(yè)的問題。
李靖云：現(xiàn)在輿論爭論的一個(gè)焦點(diǎn)是社會(huì)保障和公共服務(wù)問題，大量進(jìn)城的農(nóng)民工沒有基本的社會(huì)保障，享受不了公共服務(wù)。
王小魯：社保也是一個(gè)重要的問題。社保和公共服務(wù)都與收入分配有很大的關(guān)系，其中農(nóng)民工的問題最為突出。一億六千萬農(nóng)民工在城市里打工，但從最近的統(tǒng)計(jì)看，其中大部分人沒有被城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系覆蓋，也基本享受不到城市的公共服務(wù)。這種情況不僅對收入分配的影響很不利，還有很多其他的負(fù)面影響，不利于社會(huì)和諧、擴(kuò)大內(nèi)需和城鎮(zhèn)化的繼續(xù)發(fā)展等，這方面的改革也需要優(yōu)先考慮。
以上一系列改革的相關(guān)程度都很高，比如政府行政管理體制和財(cái)稅體制的關(guān)系非常明顯，要改革財(cái)稅體制，不能不推動(dòng)行政體制改革。還有土地制度，關(guān)于土地征用、出讓、土地出讓收入的分配，也都與財(cái)稅體制有關(guān)系。不可能只動(dòng)一個(gè)不動(dòng)另一個(gè)，需要有配套的改革措施。
【社會(huì)服務(wù)均等化是解決問題的關(guān)鍵一步】
李靖云：目前經(jīng)濟(jì)下行，且2013年一季度中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入增速都在下降，而提供更為健全的公共服務(wù)的壓力又在增加，這種情況下財(cái)稅體制怎么改，政府處理這一問題是否難度很大？
王小魯：各級政府的財(cái)政收入并沒有減少，只是增長速度放慢。現(xiàn)在更突出的問題是政府的支出結(jié)構(gòu)不合理，目前解決這個(gè)問題是第一位的。政府支出中有大量的錢用來投資，其中有不少是不必要的、低效率的投資，還有大量的錢用在維持政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn)和政府消費(fèi)，包括大量的三公消費(fèi)，這里存在著大量的浪費(fèi)。如果通過財(cái)稅體制改革解決這個(gè)問題，應(yīng)該說增加公共服務(wù)和社會(huì)保障是完全可能的。
李靖云：有一種意見認(rèn)為，過去十年，通過城市化、房地產(chǎn)開發(fā)形成的財(cái)富轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入已有了很大改善，受損最大的是城市中等收入群體：房價(jià)在抬高，各方面的支出也在增加，然而收入沒有增加。你怎么看這個(gè)問題？
王小魯：說房價(jià)漲了、地價(jià)漲了，農(nóng)民得到好處了，這恐怕是個(gè)誤解，實(shí)際上農(nóng)民能夠拿到的是非常小的部分。但按目前這套制度，征地不是按市場價(jià)，而是政府低價(jià)從農(nóng)民手里拿地，然后高價(jià)拍賣，由此產(chǎn)生的土地溢價(jià)農(nóng)民是拿不到的，征地補(bǔ)償常常嚴(yán)重偏低。當(dāng)然也有大城市郊區(qū)的農(nóng)民得到很大好處甚至一夜暴富，但這是少數(shù)情況。
李靖云：以此來看，是否在過去十年的增長中，企業(yè)、政府、私人這三個(gè)部門，政府的收入增長是最快的，收入分配的實(shí)際問題是企業(yè)和私人部門的收入增長慢、政府部門增長過快的問題？而農(nóng)民之所以有增收，恰恰是因?yàn)樵谵r(nóng)村進(jìn)行了一定程度的收入分配改革。
王小魯：是這樣的。從上世紀(jì)90年代中期到現(xiàn)在，在GDP份額中，政府和企業(yè)的收入增長基本上要大于私人收入的增長。但政府和企業(yè)的收入有相當(dāng)部分發(fā)生流失，變成了少數(shù)人的灰色收入。這幾年農(nóng)民收入增長加快，與房地產(chǎn)沒什么關(guān)系，而是因?yàn)檫@樣幾個(gè)因素：一是食品、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，給農(nóng)民帶來了實(shí)惠；二是一些惠民政策起了作用。從取消農(nóng)業(yè)稅開始，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕，另外這些年農(nóng)村建立了基本的社會(huì)保障制度，新農(nóng)合普及了，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)也正在普及，各地區(qū)基本建立了農(nóng)村低保，再加上對種糧農(nóng)戶的補(bǔ)貼，這些政策給農(nóng)民帶來了實(shí)惠。
【一次分配、二次分配都有改革余地】
李靖云：很多學(xué)者指出，現(xiàn)在一次收入分配之后基尼系數(shù)接近0.5，收入分配較為懸殊的情況在市場經(jīng)濟(jì)條件下并不是特殊的情況，甚至是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家的普遍情況，改善收入分配，一次收入分配改革可能不如二次收入分配改革有效。你的看法如何？
王小魯：我對這個(gè)說法有一定保留。現(xiàn)在收入分配的問題，很難簡單地區(qū)分它屬于一次分配還是二次分配。比如稅收，要考慮對企業(yè)和居民收入的影響，嚴(yán)格來說還要分不同的稅種。像增值稅，嚴(yán)格說是一次分配的問題，而所得稅又變成二次分配。其實(shí)兩個(gè)領(lǐng)域里的問題都存在。
我們的一次分配改進(jìn)的余地非常大，比如壟斷收入、資源性收入。現(xiàn)在資源性行業(yè)，拿石油行業(yè)來說，與一般競爭性行業(yè)相比利潤率可能高出七八倍，這實(shí)際上是來自資源性收益，而不該被看作常規(guī)利潤。如果不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的企業(yè)在同等的、公平的起跑線上進(jìn)行競爭，其利潤率應(yīng)該是大致均等的。
解決這一問題，就要進(jìn)行資源稅改革。現(xiàn)在針對石油、天然氣有5%的從價(jià)稅，但我認(rèn)為遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位。應(yīng)該把資源收入的大部分納入公共財(cái)政，用于公共服務(wù)和社會(huì)保障等，為全民提供服務(wù)。資源稅因?yàn)樯婕百Y源收益，所以可以說是初次分配問題。
還有很多類似的問題，比如金融業(yè)，比如一些壟斷性行業(yè)，就有國有企業(yè)紅利上交的問題，或者說需要有更合理更均衡的辦法，對壟斷性利潤進(jìn)行征稅。如果要在所得稅的層次上解決這個(gè)問題，可能又變成二次分配了。
土地收益不是二次分配的問題，土地進(jìn)入市場是生產(chǎn)要素資本化的過程，這個(gè)過程會(huì)產(chǎn)生大量的土地溢價(jià)，溢價(jià)怎么分配現(xiàn)在是很尖銳的問題。按目前的體制，政府拿走很多，而且花得不透明，房地產(chǎn)開發(fā)商也得到很大部分好處，這樣分配顯然不合理。目前收入分配扭曲也和現(xiàn)階段的土地制度關(guān)系非常大。這方面的問題，可能還是初次分配的問題。當(dāng)然二次分配改善的潛力也很大，主要是解決全社會(huì)基本保障和公共服務(wù)均等化問題，以及合理有效的轉(zhuǎn)移支付問題。
李靖云：前面提到灰色收入的問題，解決灰色收入是否也是對一次分配的一種修正，也就是嚴(yán)厲的反腐敗就能解決不少問題？
王小魯：灰色收入涉及的問題比較多，但其中最突出的是腐敗。當(dāng)然還有其他問題，比如有些事情究竟是合法收入還是不合法收入，法律沒有清楚的界定，就成為灰色收入，或者因?yàn)樘佣惖刃纬苫疑杖搿５F(xiàn)在第一位的問題是腐敗，不恰當(dāng)?shù)厥褂脵?quán)力形成權(quán)錢交易，因此造成收入分配扭曲。解決這些問題，首先要解決腐敗問題，用制度限制政府權(quán)力，用制度監(jiān)督掌握權(quán)力的人。
改革開放后經(jīng)濟(jì)高速增長，我國從低收入國家步入中等收入國家，但大量老百姓的收入沒有跟隨經(jīng)濟(jì)增長而同步增長，少部分人收入增長過快，特別是非正常收入增長過快，所以才有收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。
蛋糕在不斷地做大，那么做大了的蛋糕到底怎么切，是越來越往少數(shù)人傾斜，還是向多數(shù)人傾斜，如何讓大部分人都從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到好處，是現(xiàn)在突出的問題。
為什么會(huì)造成這個(gè)局面？在我看來是因?yàn)樵诤芏喾矫嫜匾u了改革以前的舊體制。收入分配問題和政治體制相關(guān)，特別是和政府行政管理體制相關(guān)。現(xiàn)在政府權(quán)力過大，缺乏對權(quán)力的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致濫用權(quán)力和腐敗，既得利益集團(tuán)不斷坐大。只有進(jìn)一步推動(dòng)政治體制改革，才能根本解決問題。但是推動(dòng)政治體制改革并不意味著搞俄羅斯式的“休克療法”，政改完全可以一步步通過漸進(jìn)的方式推進(jìn)，避免大的社會(huì)震蕩，逐漸建立民主和法治的社會(huì)。
【要走出中等收入陷阱，收入分配須更公平】
李靖云：我們跨入了中等收入國家行列，從經(jīng)驗(yàn)上看，收入差距過大是造成中等收入陷阱的重要原因，這方面我們?nèi)绾谓梃b國際經(jīng)驗(yàn)？
王小魯：中等收入陷阱，典型的代表就是拉美國家，特別是上世紀(jì)最后30年，大部分拉美國家經(jīng)濟(jì)增長極其緩慢甚至停滯。現(xiàn)在有些拉美國家出現(xiàn)了一些好轉(zhuǎn)，但整體看還是沒有走出來。跟拉美國家相比，東亞一些國家和地區(qū)情況要好得多，像日本、韓國、臺(tái)灣、新加坡、香港，上世紀(jì)50年代人均GDP只有八個(gè)拉美國家人均的一半，現(xiàn)在已經(jīng)兩三倍于這些拉美國家。
造成中等收入陷阱的原因很多，我認(rèn)為收入分配問題是首要原因。拉美國家的基尼系數(shù)長期在0.5以上，而像韓國、日本和臺(tái)灣地區(qū)，基尼系數(shù)長期保持在0.3到0.4之間，多數(shù)時(shí)候在0.35以下，這說明收入分配較為均衡，在增長中大部分人得益，這樣的收入分配是保持經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的重要條件。如果沒有這個(gè)條件，社會(huì)尖銳沖突，政權(quán)不斷更換，政策搖來擺去，就沒法保持持續(xù)增長。
李靖云：當(dāng)前城鎮(zhèn)化成為重要的政策抓手，從一般的經(jīng)濟(jì)規(guī)律看，城市化都會(huì)有一個(gè)收入兩極化的過程，現(xiàn)在的城市化是否會(huì)拉大收入差距？
王小魯：城鎮(zhèn)化不意味著必然拉大收入差距。大家在講“庫茲涅茨曲線”的時(shí)候，沒有太注意他關(guān)于城市化對收入分配影響的看法。他認(rèn)為通過城市化，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，短期內(nèi)可能導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大，但在更長的時(shí)間內(nèi)會(huì)減少收入差距。原因是，城市化初期農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，是城市的低收入群體，拉大了城市內(nèi)居民的收入差距，但隨著融入城市后變成穩(wěn)定的城市居民，就業(yè)和社會(huì)保障方面改善，最終會(huì)減少收入差距。對中國來說，這個(gè)意義很明顯：本來農(nóng)村人口收入低于城市居民，農(nóng)村有大量剩余勞動(dòng)，轉(zhuǎn)移到城市會(huì)提高收入，同時(shí)減少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，人和土地的關(guān)系改變，人均土地增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，這些都有利于農(nóng)村居民收入增加。所以，隨著農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)間差距也會(huì)減小。
李靖云：很多學(xué)者指出，收入分配均等化有利于提高消費(fèi)能力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。是否可以說，收入更為均衡，對國家經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展和競爭力提高都有幫助？
王小魯：我不贊成“收入分配均等化”的提法，但主張縮小收入差距。公共服務(wù)應(yīng)該均等化，但收入分配不能搞大鍋飯，只能對收入分配差距過大進(jìn)行限制。
公平和效率并不總是替代關(guān)系，兩者常有協(xié)同關(guān)系。收入差距過大，一方面影響居民消費(fèi)，造成內(nèi)需不足，因此改善收入分配有利于提高居民消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，有利于經(jīng)濟(jì)增長更可持續(xù)。另一方面，從人力資本生產(chǎn)的角度看，收入差距越大越不利于人力資本的形成。因?yàn)槭杖氩罹噙^大時(shí)，低收入人群眾多，他們沒有足夠的收入進(jìn)行自我教育和培訓(xùn)，以改善人力資本狀況，而如果低收入居民收入增長加快，則有利于進(jìn)行人力資本的積累。所以改善收入分配也意味著增加對人力資源的支出，包括用于全體居民的醫(yī)療、教育等公共支出的增加。
