開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇司法救助申請書，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。

第1篇

第一條為進一步健全社會救助制度，整合社會救助資源，完善社會救助體系，切實保障困難群眾的基本生活，根據(jù)省民政廳、財政廳《關(guān)于加快推進臨時救助制度建設(shè)的意見》，以及《市城鄉(xiāng)居民臨時救助暫行辦法》（寶市民發(fā)〔〕60號）文件精神,結(jié)合我區(qū)實際，特制定本辦法。

第二條臨時救助是指城鄉(xiāng)居民因各種特殊原因造成基本生活出現(xiàn)臨時性、突發(fā)性暫時困難，由政府給予非定期、非定量生活救助制度。

第三條區(qū)民政局負責臨時救助的組織實施工作；區(qū)財政局負責臨時救助資金的落實和監(jiān)管工作；審計部門負責臨時救助資金的專項審計工作。

街道辦事處,鎮(zhèn)人民政府與村（社區(qū)）居民委員會，在各自職責范圍內(nèi)負責臨時救助的相關(guān)工作。

第四條臨時救助的基本原則：

（一）以人為本,保障城鄉(xiāng)居民的基本生活；

（二）救急救難、及時有效；

（三）實事求是,公開、公平、公正；

（四）一事一議、分類施救；

（五）與其他各項社會救助制度相銜接。

第二章對象與范圍

第五條具有區(qū)戶籍的城鄉(xiāng)居民，具備下列條件之一的家庭可申請臨時救助：

（一）城鄉(xiāng)居民最低生活保障邊緣戶（家庭人均收入在當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?—1.5倍范圍的低收入家庭）；

（二）城鄉(xiāng)低保戶，由于突發(fā)事件導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)較大困難的家庭；

（三）區(qū)政府認定的其他需要救助的城鄉(xiāng)困難家庭。

第六條臨時性、突發(fā)性困難主要包括以下幾種類型：

（一）家庭成員中有患危重疾病，在扣除各種醫(yī)療保險、(新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險,)、醫(yī)療救助部分和其他社會幫困救助資金后，個人負擔的醫(yī)療費數(shù)額較大，直接導(dǎo)致家庭基本生活難以維持的；

（二）家庭成員中有遭遇車禍、溺水、礦難等人身意外傷害，在扣除各種賠償、保險、救助等資金后，個人負擔仍然較重，導(dǎo)致家庭基本生活難以維持的；

（三）因火災(zāi)等突發(fā)性意外事件，造成家庭財產(chǎn)重大損失，導(dǎo)致家庭基本生活難以維持的；

（四）高中階段經(jīng)各種救助措施幫扶后，仍然無力支付教育費用的，或被國家國民教育正式錄取的應(yīng)屆大學(xué)生，家庭無力支付赴學(xué)校報到費用的；

（五）其他特殊原因造成家庭生活特別困難的城鄉(xiāng)困難家庭，經(jīng)其他救助措施幫扶后，基本生活仍然難以維持的。

第三章救助方式、救助標準

第七條臨時救助的標準由區(qū)民政局、區(qū)財政局按照當年可用資金和救助工作開展情況制定，并及時向社會公布。

第八條臨時救助根據(jù)救助對象的實際情況給予分類救助。相同事由申請臨時救助，救助金額原則上相同。同一事由一年內(nèi)不能重復(fù)申請，符合條件的困難家庭每年臨時救助不得超過兩次。

第四章臨時救助程序

第九條臨時救助的申請、審核和審批按照下列程序進行：

(一)申請享受臨時救助的，以家庭為單位，由戶主自愿（或戶主委托人）向戶籍所在地的鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處書面申請，填寫《臨時救助申請審批表》并提供相關(guān)材料：

1、家庭成員身份證、戶口簿（戶籍證明）復(fù)印件；

2、收入證明；

3、造成家庭困難的其它相關(guān)證明材料；

（二）鎮(zhèn)政府或街道辦事處受理臨時救助申請書后，應(yīng)在10個工作日內(nèi)進行入戶調(diào)查、鄰里走訪并組織居（村）委會評議小組進行民主評議，對經(jīng)初審評議無異議，符合臨時困難救助條件的家庭，在社區(qū)（村）進行不少于5天的公示，寫出臨時救助調(diào)查材料，經(jīng)政府有關(guān)會議研究并在《臨時救助申請審批表》上填寫擬救助金額，加蓋公章后上報區(qū)民政局審批。

（三）救助金額超過區(qū)民政局、區(qū)財政局的救助標準的家庭，需各鎮(zhèn)（街道）專題報告，民政局匯總上報區(qū)政府審批。

（四）區(qū)民政局對符合臨時救助條件的家庭，應(yīng)當在20個工作日之內(nèi)調(diào)查、審核、審批并報區(qū)財政局辦理臨時救助資金發(fā)放存單。對不符合救助條件的家庭，委托鎮(zhèn)政府或街道辦事處書面通知申請人，并說明不予救助理由。

（五）特殊緊急情況，可簡化程序，隨報隨批，事后補充相關(guān)材料，完善相關(guān)手續(xù)。

第十條有下列情形之一的，不予實施臨時救助：

（一）因打架斗毆、酗酒、賭博、吸毒或其它違紀違法行為導(dǎo)致家庭困難的；

（二）參與政府明令禁止的非法組織活動導(dǎo)致家庭困難的；

（三）拒絕管理機關(guān)調(diào)查，隱瞞或不提供家庭真實收入、出具虛假證明的；

（四）法律、法規(guī)、規(guī)章以及區(qū)級以上人民政府民政部門認定不應(yīng)給予救助的。

第五章資金籌措與管理

第十一條臨時救助資金來源：

（一）中、省、市財政下?lián)苜Y金；

（二）區(qū)財政配套資金；

（三）社會組織和個人捐贈資金；

（四）專戶利息收入。

第十二條臨時救助資金實行專戶管理、專款專用、結(jié)轉(zhuǎn)使用。

第十三條臨時救助以貨幣的形式發(fā)放，不得以實物救助沖抵和扣繳其他款項。

第十四條區(qū)民政局建立健全臨時救助檔案、資金賬目和臨時救助對象動態(tài)管理監(jiān)控系統(tǒng)；街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府做好臨時救助家庭信息采集和錄入工作。

第六章監(jiān)督與處罰

第十五條財政、審計、監(jiān)察部門按規(guī)定監(jiān)督和審計臨時救助資金的管理使用情況。

第十六條各級要公開臨時救助政策及申請、審批程序，設(shè)立監(jiān)督電話，接受社會和群眾監(jiān)督。

第2篇

刑事被害人司法救助的立法模式，可以歸結(jié)為兩種：一是制定一個單獨的刑事被害人國家補償法；二是制定一個刑事被害人保護法或救助法。在后一種立法模式當中，除了要規(guī)定被害人國家補償這方面的制度內(nèi)容以外，還要規(guī)定被害賠償、被害救助等內(nèi)容，這種立法模式，相對于前者來講是一個大立法。通過調(diào)研得知前一種模式更加適宜，但同時也要考慮后一種模式。因為，如果只考慮到被害人的國家補償，而對其他與被害人保護相關(guān)的制度沒有設(shè)計或者沒有通盤考慮，那么保護和救濟被害人的初衷就很難達到。所以，只有以成文法形式規(guī)定我國刑事被害人的司法救濟制度，才能真正達到保障公民和法人的法定權(quán)利與合法權(quán)益的目的。無論采取何種立法形式，當前最重要的課題則是如何完善這一救助制度的相關(guān)環(huán)節(jié)。

一 基本原則

考慮我國的國情，依據(jù)司法救助制度的理論基礎(chǔ)，借鑒國外的立法經(jīng)驗和補償實踐，我們認為，建立我國刑事被害人司法救助制度應(yīng)把握以下幾個方面的原則：

1、加害人賠償前置原則。所謂加害人賠償前置原則，是指被害人及其近親屬因加害人的犯罪行為所遭受的損失在沒有通過法律救濟途徑（一般是指刑事附帶民事訴訟途徑）要求加害人賠償，并就加害人的財產(chǎn)依法強制執(zhí)行仍不能得到賠償前，無權(quán)申請國家補償。也就是，如果加害人有責任有能力賠償，則被害人及其近親屬無權(quán)再要求國家補償。因為，被害人所遭受的損害，直接的侵權(quán)主體是加害人，是加害人直接的犯罪行為所致，按照“行為責任理論”理應(yīng)由加害人承擔賠償責任。而國家補償雖體現(xiàn)了一種國家責任，但更多的則是體現(xiàn)國家對弱勢群體的救助，國家并不是直接的侵權(quán)責任主體。因此，被害人及其近親屬申請國家補償前必須先行要求加害人實際承擔加害賠償責任，否則，被害人及其近親屬放棄對加害人要求賠償?shù)臋?quán)利或者在對加害人的財產(chǎn)沒有實際強制執(zhí)行仍不能得到賠償前，無權(quán)申請國家補償。

2、國家適當補償原則。刑事被害人司法救助制度，國家承擔的只是一種國家救助補償責任，體現(xiàn)的是對弱者的救助理念，更多的是一種道德責任。因此，國家對被害人的救助金額應(yīng)堅持適當補償原則，并且國家救助金額和被害人及其近親屬實際從加害人處獲得賠償金額之和，一般以達到當?shù)氐淖畹蜕钏綖闇省Ｋ痉ň戎哂醒a償性和撫慰性，它不同于國家賠償；救助不是陽光普照式的福利，只有在符合救助條件確有必要時才能進行；對被害人的救助也不是全額補償，僅僅是部分救助；救助金的確定要區(qū)別不同情況，綜合考慮被害人的受傷害程度、救助對象的生活狀況、當?shù)鼐用裆钏胶吐毠て骄べY水平等各種因素，以彰顯救助制度公平合理之本色。

3、司法救助從屬性原則。被害人從其他法律途徑獲得賠償?shù)膽?yīng)先予扣除，禁止重復(fù)賠償。關(guān)于應(yīng)扣除的“其他法律途徑獲得的賠償”有著不同理解。臺灣《犯罪被害人保護法》第11條規(guī)定，“依本法請求補償之人，已受有社會保險、損害賠償給付或因犯罪行為被害依其它法律規(guī)定得受之金錢給付，應(yīng)自犯罪被害補償金中減除之”。德國暴力犯罪賠償法規(guī)定首先要從賠償金中支付醫(yī)療保險公司為被害人治病或進行治療所預(yù)付的醫(yī)療費用，有人不無幽默地稱該法為“醫(yī)療保險公司賠償法”；瑞典刑事?lián)p害補償法也規(guī)定應(yīng)扣除保險金。

4、司法救助與社會救助相結(jié)合原則。司法救助，資金主要來源于國家財政，國家財政收入一般都是為了大型的國家公共利益建設(shè)和國家安全防護設(shè)施的需要，如果一切都要國家財政開支，勢必會出現(xiàn)“僧多粥少”的局面，并且犯罪是一種社會風險，每一個社會成員應(yīng)風險共擔，才能體現(xiàn)社會的公平和正義理念。因此，被害人補償制度應(yīng)堅持國家補償與社會救助相結(jié)合的原則，可以成立刑事被害人社會救助基金會等組織，收集社會捐贈，予以救助。

5、效率原則。需要國家補償?shù)谋缓θ送ǔＬ幱诮?jīng)濟上的窘境，迫切希望能得到經(jīng)濟上的幫助，同時，也是為了避免被害人再度受害，國家補償應(yīng)該在被害人提出申請后及時、迅速進行，不得無故拖延；補償程序的設(shè)計和運作要科學(xué)、高效、方便、快捷，能夠切實保障被害人補償權(quán)的順利實現(xiàn)。

二、救助的對象及范圍

絕大多數(shù)國家的被害人國家救助制度的救助對象主要是暴力犯罪的被害人，但從我國實際來看，非暴力犯罪被害人得不到充足賠償?shù)默F(xiàn)象大量存在，只限暴力犯罪被害人不利于國家救助制度的有效開展，考慮我國的實際情況，我國被害人救助的對象也應(yīng)當包括兩種：一是因遭受犯罪侵害生活極端困難的被害人或者因遭受犯罪侵害而導(dǎo)致嚴重人身損害的被害人和死亡被害人的近親屬，不包括單位；二是因幫助執(zhí)法官員而受到傷害的人，即在企圖阻止犯罪發(fā)生或者企圖抓捕嫌疑犯的過程中受傷或死亡的人。其他人一律不予救助。近親屬只限于配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、同胞兄弟姐妹以及被害人生前的法定扶養(yǎng)對象。受到救助的近親屬可以排列順序：第一順序為被害人的配偶、父母、子女和被害人生前的扶養(yǎng)對象；第二順序為被害人的祖父母、外祖父母、同胞兄弟姐妹。有前一順序補償對象的，后一順序的不能補償，但確有特殊情況的例外。同一順序的救助對象為數(shù)人時按比例分配，但不得代位受償。至于犯罪的類型則無需細分，無論故意與否，只要犯罪行為侵犯被害人生命健康權(quán)并導(dǎo)致被害人死亡或重傷或者是被害人生活陷入困境即可。行為人被決定不起訴或免予刑事處罰或終止刑事訴訟，不影響被害人等的受償權(quán)。同時救助對象一般應(yīng)排除以下情形：（1）被害人誘發(fā)犯罪的；（2）被害人的死亡或重傷應(yīng)歸責于本人的；（3）具有補償資格的近親屬是傷害被害人的行為人或?qū)Ρ缓θ嗽?jīng)實施過犯罪行為的；（4）被害人死亡前，具有救助資格的近親屬故意使申請救助金的先順序或同順序的遺屬死亡的；（5）被害人死亡后，具有救助資格的近親屬故意使申請救助金的先順序或同順序的遺屬死亡的；（6）具有救助資格的近親屬因?qū)嵤┢渌缸镄袨檎诜袒蛘哒艿叫淌仑熑巫肪康模ㄇ舴浮⒓籴屨摺⒕徯陶摺⒐卜浮⒂薪M織犯罪的成員等。

在救助范圍上應(yīng)堅持有限范圍補償原則。首先應(yīng)堅持犯罪類型有限化，也就是不是所有的受到犯罪侵害而得不到加害人賠償導(dǎo)致生活極度困難的被害人都應(yīng)得到國家救助，救助的犯罪類型應(yīng)堅持人身受到傷害造成死亡或重傷致殘導(dǎo)致勞動能力喪失的原則。被害人喪失勞動能力不能再通過自身的努力改善自身和其近親屬的生活困境，并且其近親屬本來也沒有勞動能力，也不能通過其近親屬的努力改善家庭的生活困境的，這時國家應(yīng)伸出救助之手進行補償。如果被害人及其近親屬沒有喪失勞動能力，雖然沒有得到加害人的賠償，但完全可以通過自身的努力可以改善其生活困境的，國家完全可以不進行補償，或者只幫助其走出一時的生活困境即可。其次應(yīng)堅持過錯責任化，也就是國家補償也要考慮被害人的過錯，被害人在受到犯罪行為侵害的過程中無過錯的優(yōu)先賠償，有過錯的降低賠償數(shù)額，有嚴重過錯的，可以不予救助。對因見義勇為、正當防衛(wèi)、緊急避險等受到犯罪行為侵害的被害人，符合國家補償標準的應(yīng)優(yōu)先救助。再次應(yīng)堅持有限對象受救助，也就是實際應(yīng)當?shù)玫窖a償?shù)漠斒氯说姆秶鷳?yīng)有所限制，一般應(yīng)是被害人本人及其近親屬和有其他撫養(yǎng)贍養(yǎng)關(guān)系的人，范圍和刑事附帶民事訴訟的原告范圍大致相同，包括父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。在救助項目上應(yīng)限于：（1）被害人的醫(yī)療費用。（2）對被害人扶養(yǎng)對象的救助，可以參照當?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ匣蜃畹蜕顦藴剩俪艘匀舾杀稊?shù)，實行分期發(fā)放；該扶養(yǎng)對象還有其他法定扶養(yǎng)義務(wù)人的，應(yīng)當扣減其他扶養(yǎng)義務(wù)人應(yīng)當承擔的部分；該扶養(yǎng)對象獲得了其他社會援助或者補償后又取得賠償?shù)模瑧?yīng)相應(yīng)減少補償金額。（3）基于特殊需要而救助被害人或其近親屬的特殊救助金（比如死亡補助金、殘疾賠償金、精神撫慰金等），一般不考慮生活或醫(yī)療的實際開支，實行一次性定額補償，具體金額可以以上一年度當?shù)芈毠つ昶骄べY額乘以法定倍數(shù)計發(fā)。（4）死亡被害人的喪葬費，可以參照目前民事賠償?shù)臄?shù)額確定，但不能太高，以不超過3000元為宜。

三 救助金額的確定

1、資金來源和管理

設(shè)立被害人補償制度的國家一般都設(shè)立專項補償基金，由專門機構(gòu)負責管理。聯(lián)合國《基本原則宣言》第13條提出：“應(yīng)鼓勵設(shè)立、加強和擴大向受害者提供補償?shù)膰一鸬淖龇āＴ谶m當情況下，還應(yīng)為此目的設(shè)立其他基金，包括受害者本國無法為受害者所遭傷害提供補償?shù)那闆r。”我國也應(yīng)該設(shè)立被害人專項救助基金，基金的來源渠道可以多樣化，除國家財政撥款為主外，還可以考慮如下來源：（1）對罪犯適用附加刑中的罰金；（2）監(jiān)獄服刑者的勞動收入的一部分；（3）犯罪人的犯罪所得或其財產(chǎn)依法沒收后的變賣所得；（4）考慮將管制和拘役“以罰代刑”；（5）法院收取的訴訟費的一部分；（6）國家代位求償所得；（7）社會捐贈等。

為防止資金被挪用，保證專款專用，應(yīng)由基金管理部門統(tǒng)一管理，并且在基金的管理上實行基金管理部門與救助決定機構(gòu)相分離的原則，基金采取專款專用、單獨核算、帳務(wù)公開的管理辦法并接受救助決定機構(gòu)的監(jiān)督。基于救助基金的補償安撫功能，可以考慮由民政部門作為基金的專門管理機關(guān)，但救助基金應(yīng)該與其它類型的救助金相分離。救助金的決定由人民法院承擔，具體而言，人民法院內(nèi)部設(shè)立刑事被害人司法救助委員會，并吸收社會上的法律工作者（如律師、法學(xué)研究者等）和醫(yī)療機構(gòu)的專家參與。

2、救助金額確定標準

刑事被害人司法救助制度是對被害人的補償，是國家對被害人的一種救助或援助，具有國家福利的性質(zhì)，而不是賠償刑事被害人的一切損失。因此，在建立國家補償制度時應(yīng)對救助金額的總額根據(jù)我國財政情況進行適當?shù)南薅āＭ瑫r，在救助金額時，既要考慮被害性質(zhì)、程度，也要考慮刑事被害人在被害過程中的過錯與責任。

四 救助管轄

各國一般以犯罪發(fā)生地的救助機構(gòu)管轄為原則，因為這樣有利于補償機構(gòu)審查核實有關(guān)案件事實。我國的補償管轄也應(yīng)以受理刑事案件地的中級人民法院救助委員會管轄為原則，補償任務(wù)較重的中級人民法院可以設(shè)立若干分支機構(gòu)或委托有關(guān)機關(guān)協(xié)助核查救助證據(jù)；我國公民在外國受到侵害需要在我國提出補償申請的，應(yīng)該向被害人原住所地或最后居住地的救助機構(gòu)提出，但犯罪發(fā)生地所屬國已經(jīng)予以救助的除外。

我國各級救助機構(gòu)管轄案件的劃分應(yīng)以救助金的數(shù)額為標準，救助金不超過5萬元的由中級人民法院司法救助委員會管轄，其中對于事實清楚，證據(jù)充分，補償數(shù)額不超過3000元的可以由補償委員會中的一人單獨作出決定，超過3000元的由委員會成員3至5人作出，需要聽證的則由救助委員會全體成員決定；5萬元以上不超過10萬元的救助決定由中級人民法院核實證據(jù)后報高級人民法院司法救助委員會決定；救助數(shù)額超過10萬元的應(yīng)逐級層報最高人民法院設(shè)立的國家救助委員會決定。另外，對于社會影響很大、涉及救助人員很多、救助數(shù)額很高的特大型案件（比如石家莊棉紡廠爆炸案）的救助可以由國家救助委員會直接管轄。

五 救助程序

救助程序是指被害人取得犯罪損害補償應(yīng)當履行的手續(xù)及救助機關(guān)作出補償決定應(yīng)該遵循的方式、方法和步驟。為避免刑事被害人在申請補償過程中再度被害，必須建立方便、快捷的救助程序，使符合條件的刑事被害人能夠及時、迅速地得到公平合理的救助。救助程序一般包括啟動、調(diào)查、聽證和裁決、執(zhí)行、救濟等幾個階段。

1、救助的啟動

救助的啟動以適合條件的申請人在法定期限內(nèi)向有關(guān)機關(guān)提交救助申請表為標志，救助的啟動應(yīng)包含以下內(nèi)容：

（1）救助權(quán)的告知。為了保障被害人及其家屬救助權(quán)的實現(xiàn)，法律應(yīng)當規(guī)定公安司法機關(guān)的告知義務(wù)，即負責案件偵查、起訴、審判的公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦案過程中應(yīng)當及時告知被害人或者其近親屬有申請司法救助的權(quán)利，負有告知義務(wù)的機關(guān)沒有依法履行告知義務(wù)的，被害人的申請期限可以適當延長。另外，對被害人進行援助的服務(wù)機構(gòu)也應(yīng)當負有一定的告知義務(wù)。告知的內(nèi)容應(yīng)當包括救助的條件、申請期限、申請應(yīng)當提供的材料、申請?zhí)峤坏臋C構(gòu)、補償?shù)木葷取Ｔ诟嬷獣r，告知義務(wù)機關(guān)應(yīng)該重點告知申請應(yīng)該符合的前提條件。

（2）申請的前提條件。被害人及其近親屬提出申請必須符合下列情形之一：A、公安機關(guān)在立案后二年內(nèi)無法偵破的引起人身重大傷害后果或者死亡的刑事案件。B、檢察機關(guān)作出的生效不起訴的引起人身重大傷害后果或者死亡的刑事案件。C、人民法院作出的生效無罪判決的引起人身重大傷害后果或者死亡的刑事案件。D、人民法院作出的生效裁定無法執(zhí)行被告人財產(chǎn)的引起人身重大傷害后果或者死亡的刑事案件。

（3）提起申請的期限。對提出救助的期限，國外有不同的規(guī)定。美國各州對報案時間的要求從1天到3個月不等，一般為3天，若超過時限，則不予受理。日本對被害人的補償是由被害人或其家屬在知道犯罪被害之日起2年內(nèi)或從被害發(fā)生時起7年以內(nèi)提出。法國要求補償金的請求應(yīng)當自犯罪之日起1年內(nèi)提出，逾期將喪失請求權(quán)；對侵害人追究刑事責任的，1年期間應(yīng)予延長自法庭對刑事訴訟做出確定裁判時算起，但逾期提出請求的人能夠證明自己有正當理由時，委員會應(yīng)當接受其請求。具體到我國，申請期限可以分兩種情況設(shè)定：一是對被告人或其責任人單獨或附帶提起過民事訴訟的，自執(zhí)行終結(jié)裁定生效之日起1年；二是犯罪嫌疑人不明確、下落不明或死亡而無法行使請求權(quán)的，可以在知道或應(yīng)當知道犯罪侵害之日起3年內(nèi)提出，但最長不超過5年，逾期則不予受理；但超過申請期限的申請人確有正當理由的，有關(guān)機關(guān)可以受理。

（4）申請人提出申請的途徑和應(yīng)提交的材料。一般而言，申請人應(yīng)當直接向有管轄權(quán)的救助委員會提出申請，申請人向公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院、被害人援助機構(gòu)或者服務(wù)機關(guān)提出申請的，這些機構(gòu)應(yīng)當將申請材料及時轉(zhuǎn)交有管轄權(quán)的救助委員會。申請人提出救助申請時須填寫申請表，救助申請表通常可以通過公安司法機關(guān)或被害人援助和服務(wù)機構(gòu)獲得，或者直接通過救助機構(gòu)獲得；申請人書寫有困難的，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當按照申請表的內(nèi)容詢問申請人并代為書寫。救助申請書應(yīng)當寫明申請人的基本情況、職業(yè)狀況、月收入水平、有無扶養(yǎng)人、加害人（犯罪嫌疑人、被告人或罪犯）的基本情況、被害人與加害人的關(guān)系、被害的程度、有無后遺癥及其種類、已經(jīng)和將要發(fā)生的治療費用、被害人有無過錯、損害賠償情況、有無加入保險、目前生活狀況等。申請人提交申請書應(yīng)當附有相應(yīng)證據(jù)，如個人身份證明、被扶養(yǎng)人情況、被害人醫(yī)療診斷證明及法醫(yī)鑒定書、醫(yī)療建議書、基層組織或所在單位出具的生活困難證明、刑事判決書附加執(zhí)行終結(jié)裁定書或刑事立案決定書附加犯罪嫌疑人尚未歸案證明，撤銷案件決定書附加犯罪嫌疑人死亡證明，不起訴決定書等。申請表填寫完畢后申請人應(yīng)當簽名或蓋章。

2、救助調(diào)查

救助委員會接到申請后需指派一名或數(shù)名委員會成員單獨或組成合議庭進行調(diào)查，救助調(diào)查主要以書面方式進行，必要時還可以派專人或請求有關(guān)組織、單位進行調(diào)查、詢問，申請人及有關(guān)單位和個人應(yīng)當予以配合。調(diào)查人員認為必要時，可以要求被害人接受檢查、復(fù)驗。被害人拒不合作或提供虛假證據(jù)材料的，救助委員會可以駁回申請。調(diào)查的內(nèi)容包括程序性事實和實體性事實兩個方面：

轉(zhuǎn)貼于

（1）救助的程序性事實包括：A、申請人是否具有申請資格；B、申請是否符合申請時效的規(guī)定；C、案件性質(zhì)是否屬于救助的范圍，申請是否屬于受理的救助委員會管轄；D、申請手續(xù)是否完備，申請表的內(nèi)容和所附材料是否明確具體。

（2）救助的實體性事實包括：A、被害人的性別、年齡、職業(yè)及收入、受養(yǎng)人的有無及基本情況；B、加害者的性別、年齡、職業(yè)及收入、受養(yǎng)人的有無及基本情況；C、被害情況：包括原有的健康狀況、被害的程度、已造成的物質(zhì)損失及遠期影響、后遺癥的有無及種類、治療費的數(shù)額、被害者與加害者的關(guān)系、被害者責任的有無及程度，被害人同司法機關(guān)的合作情況等；D、被害后的影響：包括由該犯罪被害引起的被害者職業(yè)變化、收入變化、家庭成員生活變化等；E、損害賠償?shù)臓顩r：被害人是否受領(lǐng)過損害賠償金和緊急補償金，損害賠償金和緊急補償金的受領(lǐng)額及方式，是否參加保險，是否接受過社會捐助等；F、犯罪的性質(zhì)：國外對犯罪性質(zhì)的要求一般限于嚴重暴力犯罪，基于對人的生命價值的尊重，我國對犯罪性質(zhì)限定不能太嚴，只要是導(dǎo)致被害人重傷或者死亡的犯罪都應(yīng)該包括在內(nèi)，但財產(chǎn)犯罪一般應(yīng)排除在外，除非財產(chǎn)犯罪造成了被害人生活極端困難；G、救助委員會認為需要查明的其他事實。

3、聽證和裁決

救助委員會在審查后應(yīng)當及時作出是否救助的決定，對于符合聽證條件的，救助委員會應(yīng)申請人的申請舉行聽證。

（1）聽證。為確保司法救助的客觀公正，5000元以上的救助在作出決定之前，應(yīng)當告知救助申請人享有要求聽證的權(quán)利。救助申請人在被告知聽證權(quán)利之日起5日內(nèi)提出聽證申請的，救助委員會應(yīng)當在20日內(nèi)組織聽證。救助委員會應(yīng)當于舉行聽證的7日前將舉行聽證的時間、地點通知救助申請人。聽證一般應(yīng)公開舉行。救助委員會應(yīng)當指定調(diào)查該申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。聽證主要圍繞救助的事實、證據(jù)和法律適用等方面的內(nèi)容展開，主持人應(yīng)聽取各方的陳述意見，審查各方提出的事實、證據(jù)并組織各方進行辯論與質(zhì)證，在此基礎(chǔ)上查明事實。聽證應(yīng)當制作筆錄，聽證筆錄應(yīng)當交聽證參加人確認無誤后簽名或蓋章。救助委員會應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄作出公平合理的補償決定。

（2）裁決。救助委員會應(yīng)在受理申請后30日內(nèi)或聽證程序結(jié)束后10日內(nèi)作出是否支付救助金的決定，決定支付的，必須同時決定支付的具體金額。救助金額應(yīng)綜合考慮被害人實際遭受的損失、救助對象的生活狀況、被害人過錯程度、被告人的犯罪事實及經(jīng)濟賠償能力、當?shù)氐纳钏胶吐毠て骄べY水平等因素，對于被害人是老弱病殘或者未成年人的，國家應(yīng)根據(jù)其生活來源情況予以適當補償而不必考慮其責任大小。決定書一經(jīng)送達即發(fā)生法律效力，申請人即取得受領(lǐng)救助金的權(quán)利，此權(quán)利的時效期限可定為6個月，并且不得轉(zhuǎn)讓。

4、救助決定的執(zhí)行

對于救助委員會作出的救助決定，申請人有權(quán)要求有關(guān)部門給付救助金，有關(guān)部門應(yīng)當執(zhí)行；執(zhí)行救助決定主要是指基金管理部門依照救助決定發(fā)放救助金，這涉及支付方式、先行支付、支付救助金三個方面。

（1）支付方式。各國救助金的支付方式歸結(jié)起來主要有三種：一次性支付、定期支付或部分支付；有些國家為防止被害人逃避付賬，救助機構(gòu)直接把救助金付給救助被害人的主體（比如醫(yī)院）。具體到我國，除殘疾賠償金可以分期支付外其他費用應(yīng)堅持一次性補償原則，喪葬費等其它費用可以直接付給申請人，必要時，醫(yī)療費救助金可以直接支付給醫(yī)院。

（2）先行支付。救助委員會受理申請后，因無法查獲加害人或者被害人的傷害程度一時無法確定而不能迅速作出是否支付救助金及其具體金額的決定時，如果被害人的生活狀況已因其受害而極度惡化或被害人急需搶救而需治療費用時，救助委員會有權(quán)在審查核實后作出支付緊急救助金的決定，并區(qū)分不同情況采取一次性或數(shù)次臨時支付的方式先行支付。此后，如果救助委員會作出正式救助決定，則按照多退少補的原則進行支付或退回。

（3）救助金的支付。救助委員會作出救助決定書后應(yīng)該在10日內(nèi)抄送基金管理部門和送達救助申請人，救助申請人接到救助決定書后應(yīng)當在法定期間內(nèi)持該決定書和其他相關(guān)材料（比如身份證）請求基金管理部門支付救助金，無正當理由逾期不提出申請的則不予救助；基金管理部門接到救助委員會抄送的救助決定書和救助申請人要求救助的申請后應(yīng)當在7日內(nèi)進行審核并予以支付。基金管理部門應(yīng)當每半年定期向救助委員會書面報告支付情況。被害人取得的救助金，免征個人所得稅。

5、救助的救濟程序

申請人對駁回申請的決定或者對決定的救助數(shù)額不服的，可以在接到救助決定書后15日內(nèi)向上一級救助委員會申請復(fù)議，上一級救助委員會應(yīng)當在接到復(fù)議申請后20日內(nèi)作出維持原決定的決定或變更決定。復(fù)議期間應(yīng)停止原決定的執(zhí)行。

（六）救助金的返還和國家的追償權(quán)

救助金的返還是指被害人得到緊急救助金或救助金后，又從罪犯或其他途徑得到賠償或救助的，應(yīng)主動返還救助金，被害人不主動返還的，救助資金管理機構(gòu)有權(quán)要求返還。

第3篇

一、指導(dǎo)思想

以黨的十七屆四中全會精神和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持科學(xué)的發(fā)展觀，進一步創(chuàng)新工作機制，化解社會矛盾，消除促進和諧社會的發(fā)展，整合力量，全面加強對轄區(qū)道路交通事故的聯(lián)動管理，落實責任，提高效能，讓市民滿意，讓領(lǐng)導(dǎo)放心。

二、實施機構(gòu)

市新區(qū)綜治辦

市交警大隊

市法庭

三、目標任務(wù)

目標任務(wù)：對轄區(qū)道路交通事故，做好基層訴訟與非訴訟解決機制的銜接，完善基層訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，解決社會矛盾糾紛。

四、實施措施

(一)整合管理資源。

在管理過程中，綜治辦、交警、法庭三部門聯(lián)合行動，各司其職，形成合力，提高管理隊伍的綜合戰(zhàn)斗力。通過實現(xiàn)管理資源的共享，進一步提高執(zhí)法管理工作效能。

(二)加強溝通聯(lián)動。

實現(xiàn)聯(lián)勤聯(lián)動機制，關(guān)鍵是構(gòu)建一個暢通高效的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)。綜治辦、交警、法庭將通過各自部門，將情況通報給聯(lián)勤單位，聯(lián)合管理、及時處理。在日常管理工作中，雙方要加強溝通，了解相互的管理職責，根據(jù)實際需要，不斷創(chuàng)新工作機制。

（三）互補管理職能。

根據(jù)管理職能和有關(guān)法律法規(guī)，綜治辦負責轄區(qū)各單位的治保部門出面協(xié)調(diào)本單位當事人之間關(guān)系；交警部門主要負責道路交通事故事故認定、賠償調(diào)解等工作；法庭主要負責對道路交通事故的調(diào)解及判決等工作。實施聯(lián)勤聯(lián)動機制，綜治辦、交警、法庭三部門除嚴格履行各自的管理職責外，還要注重相互的協(xié)調(diào)與配合。

（四）實施步驟

1、人員機構(gòu)聯(lián)動，確保處理交通事故案件工作機制

無縫對接

為解決交警部門和法庭在處理交通事故案件時機制、

程序不暢等問題，由新區(qū)綜治辦、交警大隊、法庭共同成立聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分管綜治的管委會領(lǐng)導(dǎo)為組長，綜治辦主任、法庭庭長、交警大隊大隊長為副組長，交警大隊事故處理中隊設(shè)為工作辦公室，具體負責聯(lián)動工作中的溝通、協(xié)調(diào)工作。成員單位每兩個月召開一次座談會，總結(jié)聯(lián)動工作經(jīng)驗，研究解決處理交通事故案件的新情況、新問題。交警大隊定期對人民調(diào)解員的法制培訓(xùn)，提高人民調(diào)解的調(diào)解能力和法律意識。

2、調(diào)解聯(lián)動，確保交通事故矛盾糾紛最大限度地化解

《道路交通安全法》實施以后，交警部門的調(diào)解不再是提起民事賠償訴訟的前置程序，交警部門的行政調(diào)解案件數(shù)量下降。由于交通事故案件通常爭議大、當事人人數(shù)多等各種原因，訴至法庭的交通事故糾紛調(diào)解率也不高。因此雖然相關(guān)法規(guī)未將調(diào)解作為交警部門處理交通事故的必經(jīng)程序，但為了更好的化解矛盾，交警部門要盡可能組織調(diào)解，每宗案件調(diào)解不得少于2次，兩次調(diào)解時間間隔3天以上，并制作調(diào)解筆錄。交警部門在處理交通肇事刑事案件民事調(diào)解過程中，針對被告人積極理賠的情形，可書面建議法庭對被告人從輕處罰，法庭應(yīng)充分考慮交警部門量刑建議。在調(diào)解過程中三部門均可邀請對方相關(guān)人員協(xié)助調(diào)解。為了統(tǒng)一執(zhí)法力度，法庭制作了《交通事故調(diào)解中各項損失計算標準參考》，供交警部門調(diào)解時參考。對于經(jīng)交警部門調(diào)解成功的案件，若當事人申請法庭制作民事調(diào)解書，法庭在收到申請后2日內(nèi)審查并制作民事調(diào)解書。

3、工作聯(lián)動，確保處理交通事故案件工作效率最大化

提前收集證據(jù)材料，確保案件準確審理。交通事故損害賠償糾紛中常出現(xiàn)肇事司機與車輛所有人之間存在掛靠、借用、租用、車輛轉(zhuǎn)讓未過戶、被盜等復(fù)雜情況，這給法庭查明事實、確認責任主體造成很大困難。為此交警部門在處理事故發(fā)生時，就要有意識、有目的地及時、全面收集相關(guān)證據(jù)，查明車輛實際所有人、支配人及流轉(zhuǎn)情況。

提前財產(chǎn)保全，保證權(quán)益實現(xiàn)。有的肇事方在事故發(fā)生后轉(zhuǎn)移、藏匿、毀滅財產(chǎn)，致使法庭判決難以執(zhí)行。為此，交警部門對無法達成調(diào)解的案件就直接告知受害人向法庭提請財產(chǎn)保全申請，并將法庭制作的格式化訴前財產(chǎn)保全申請書交給當事人填寫，并告知其訴訟相關(guān)事宜。法庭作出保全裁定后，送達當事人及交警部門，由交警部門保管查封車輛至法庭對查封車輛作出處分為止。

協(xié)助查扣車輛，多領(lǐng)域合作。為了充分發(fā)揮交警部門在查扣控制車輛方面的有利優(yōu)勢，對非交通事故案件的其他執(zhí)行案件，法庭如須查扣車輛，交警部門在收到協(xié)助查扣通知書后予以配合。

4、救助聯(lián)動，確保事故受害人最大限度地得到救濟

為加強對交通事故受害者的救助力度，交警部門保管法庭查封車輛時保全期間的停車費用原則上由肇事方承擔，但若肇事車輛依法定程序處理后所得款仍不足支付賠償款的，可由交警部門減少或免除停車費用。對于經(jīng)濟困難的重大交通事故案件受害人，綜治辦、交警部門和法庭應(yīng)分別從各自職能方面提供必要的法律援助，盡可能的減、緩、免受害方預(yù)交訴訟費用。

5、宣傳聯(lián)動，確保交通安全意識最大限度地普及

為了增強大眾的交通安全意識，從源頭上減少交通事故的發(fā)生，綜治辦、交警大隊與法庭定期共同舉行交通安全宣傳，并將宣傳教育范圍拓展到社區(qū)、工廠、單位、學(xué)校和家庭。

五、工作要求

（一）廣泛宣傳，深入發(fā)動。要對新的工作機制進行宣傳，切實抓好內(nèi)部動員部署工作；對目標任務(wù)的實現(xiàn)，要充分調(diào)動電視、電臺、報紙等新聞媒體的積極性，加強社會輿論宣傳，獲得市民群眾的支持和配合。

第4篇

關(guān)鍵詞：重整啟動；重整原因；再建希望

中圖分類號：D923，D923.99　文獻標識碼：A　文章編號：1008－1569(2011)06－0167－11

一、緣起東星：重整個案之反思

重整制度源于美國1978年的破產(chǎn)法，成熟于西方自由市場體制內(nèi)的經(jīng)濟實踐，其功能的發(fā)揮很大程度上依托于“市場因子比較成熟、要素市場較為發(fā)達和優(yōu)勝劣汰的市場競爭法則深入人心的市場社會”。重整制度的引進是我國破產(chǎn)法上的一次重大立法突破，司法實踐中也已出現(xiàn)大量困境企業(yè)的重整案例，但應(yīng)當引起重視的一個問題是：市場環(huán)境的迥異，使立法者在引進制度之初相對缺乏實務(wù)經(jīng)驗的支撐，在立法設(shè)計精細程度有所不足，進而導(dǎo)致司法機關(guān)在處理具體實踐問題時，難免方法各異，莫衷一是。本文聚焦于重整啟動的必要條件，文章立意則緣起2009年的東星航空破產(chǎn)案件。

東星航空有限責任公司(以下簡稱“東星航空”)是一家民營航空企業(yè)。自08年下半年起，其因資金鏈緊張而陷入困境。09年3月10日，通用電氣商業(yè)航空服務(wù)有限公司等6家公司作為其債權(quán)人，向武漢市中級人民法院提出針對其的破產(chǎn)清算申請，并為法院裁定受理。4月8日，東星航空的最大債權(quán)人中航油有限公司聯(lián)合其旗下油料公司、多家機場公司等向武漢中院提出對東星航空進行重整的申請。6月12日武漢市中級人民法院以重整方主體不適格為由駁回重整申請。10天后，東星國旅引進上海宇界作為戰(zhàn)略投資者后，向法院遞交重整申請，但法院以同樣的理由再次裁定不予受理。8月11日，東星集團與北京信中利投資公司達成合作協(xié)議并制定重整計劃方案后，向武漢中級人民法院第三次申請破產(chǎn)重整。該法院于19日以重整方案不可行為由作出不予受理裁定。東星集團不服，提出上訴。8月23日，湖北省高級人民法院裁定由中院立案受理。25日，武漢中級人民法院組織東星集團、信中利公司、東星航空公司破產(chǎn)管理人召開聽證會。經(jīng)審理，法院認為“東星集團及信中利公司明顯缺乏對東星航空公司重整的資金能力，提交的重整方案不具有可行性”，而后于次日駁回重整申請。

本案中，引起筆者關(guān)注的是，法院先后幾次裁定的理由：首先，針對中航油等公司提出的重整申請，法院駁回的理由系“民航總局內(nèi)部有明文規(guī)定，重整方根本不允許參與航空公司經(jīng)營”，即重整方不適格；其次，針對東星國旅的重整申請，法院不予受理的理由系“申請者主體資格不合格”；再次，針對東星集團的重整申請，法院駁回的理由是：“東星集團及信中利公司明顯缺乏對東星航空公司重整的資金能力，提交的重整方案不具有可行性，故東星航空不具備依法重整的條件。”

可以發(fā)現(xiàn)，除針對東星國旅的裁定外，武漢中級人民法院駁回中航油等公司與東星集團的申請時所主張之理由分別涉及重整方資質(zhì)、重整計劃可行性的實質(zhì)判斷，本質(zhì)上已是對困境企業(yè)是否具備“再建希望”的審查，即對“企業(yè)通過重整程序得以繼續(xù)經(jīng)營企業(yè)，獲得經(jīng)濟收益，償還債務(wù)，擺脫財務(wù)困境，從而作為獨立的公司進行正常經(jīng)營活動的可能性”進行審查。

但依照破產(chǎn)法學(xué)界的通行觀點與現(xiàn)行立法，我國法上申請重整的要件僅需具備重整原因，而不要求具備再建希望。但若此觀點成立，上述法院裁定是否于法無據(jù)?若此觀點不能成立，則推理基礎(chǔ)為何成文規(guī)范?為厘清此問題，現(xiàn)對我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)范梳理如下。

二、規(guī)范理路：現(xiàn)行立法之分析

我國《破產(chǎn)法》的規(guī)范安排呈“一體兩翼”之結(jié)構(gòu)：以破產(chǎn)程序(第一至七章)為體，以重整(第八章)與和解(第九章)程序為兩翼。而重整屬廣義之破產(chǎn)程序，重整申請亦屬廣義之破產(chǎn)申請，故為第七條所涵蓋。依體系解釋之進路，《破產(chǎn)法》第二章“申請與受理”下的相關(guān)規(guī)范亦得適用于重整之申請與受理。

首先，從申請人角度觀察，根據(jù)《破產(chǎn)法》第二條、第七條，我國現(xiàn)行法上重整啟動的必要條件僅為“企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力；企業(yè)法人有明顯喪失清償能力可能”或“債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”。故申請重整僅需證明存在資不抵債或明顯可能資不抵債的重整原因，而無需證明企業(yè)具備再建希望。

其次，從法院審查角度觀察，根據(jù)《破產(chǎn)法》第七十一條，法院裁定債務(wù)人重整的依據(jù)系“符合本法規(guī)定”。所謂“本法規(guī)定”除第二條、第七條外，還具體指向第八條規(guī)定的破產(chǎn)申請書、財產(chǎn)狀況說明、債務(wù)清冊、債權(quán)清冊、有關(guān)財務(wù)會計報告、職工安置預(yù)案以及職工工資的支付和社會保險費用的繳納情況等材料的審查。因再建希望系基于債務(wù)人狀況、重整方能力、重整計劃可行性等因素的綜合考量結(jié)果，故法院對上訴債務(wù)人單方材料的審查似不應(yīng)認定為對再建希望的審查。

最后，從后續(xù)程序觀察，根據(jù)《破產(chǎn)法》第七十八條至第八十八條的規(guī)定，在法院裁定債務(wù)人重整后，重整程序是否存續(xù)，方才涉及債務(wù)人的經(jīng)營狀況和財產(chǎn)狀況是否繼續(xù)惡化，是否缺乏挽救的可能性的判斷與重整計劃是否得到批準等涉及企業(yè)再建希望的考量。

綜上，在我國法上，啟動重整程序，未有對企業(yè)再建希望的要求；在重整程序啟動后，企業(yè)再建希望方才納入考量，成為重整程序是否終止的實質(zhì)要件。故如上武漢市中級人民法院以不具備再建希望駁回重整申請，似無現(xiàn)行規(guī)范基礎(chǔ)。由此，東星案之司法推理與成文規(guī)范未盡相符，自不待言，但更應(yīng)關(guān)注的是，在重整啟動的必要條件中排除“再建希望”之立法設(shè)計本身是否合理?在將“再建希望”作為啟動重整程序之要件又有無必要?且容筆者詳敘。

三、利益衡平：再建希望為重整啟動要件之必要性

(一)重整程序的整體要求

重整程序是“對已具有破產(chǎn)原因或有破產(chǎn)原因之虞而又有再生希望的債務(wù)人實施的旨在挽救其生存的積極程序”。但是，不能回避的問題是：在短時間內(nèi)，相較于破產(chǎn)清算程序，債權(quán)人因受第八章下規(guī)范的限制，其各種權(quán)利的行使受到一定阻礙；而且相較于清算和和解程序，重整“耗資更大、費時更長、一旦失敗對債權(quán)人造成的損失也最大”。對這個問題，波斯納認為：“公司重整并非靈丹妙藥，不僅因為對公司進行司法估價是一種值得注意的錯誤，另一個問題是，在清算中將喪失工作的經(jīng)理和在清算中不可能取得任何東西的小債權(quán)人，都會在即使清算使財產(chǎn)更具價值時也要使公司生存下去，如果重整能夠使股東在重整企業(yè)中得到很小的股本利益，他們也會對重整極感興趣。因為，重整對他們來

說是一個沒有任何損失的建議。如果重整企業(yè)盈利了他們就可以分得利潤；如果它失敗了，全部損失就落到債權(quán)人身上。所以，正像有些破產(chǎn)案件中由于可能使大債權(quán)人將成本加于其他利益人而使清算為期過早一樣，重整也可能在有些案件中由于可能使經(jīng)理、小債權(quán)人、股東將成本加于其他債權(quán)人而使清算不適當?shù)匮悠凇！?/p>

由此，可以發(fā)現(xiàn)實際上重整程序在帶來巨大社會作用的同時，也存在著不小的風險，特別是針對債權(quán)人的風險。重整程序的啟動也完全有可能是惡意的小債權(quán)人、股東、經(jīng)理推動所導(dǎo)致的結(jié)果。因此在重整程序的制度設(shè)計上，必須重視兩個問題：第一、如何進行盡可能準確的“司法估價”，排除惡意的小債權(quán)人、股東、經(jīng)理的影響，法院獨立作出對企業(yè)是否具備重整原因和再建希望的判斷；第二、如何防止“對公司債務(wù)僅負有限責任的股東利用重整程序在沒有任何風險的前提下把重整失敗的損失轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人”。這兩個問題的解決無疑首先需要在重整程序啟動之時，不但要顧及困境企業(yè)利益作較低的重整原因要求，也應(yīng)當要顧及股東向債務(wù)人轉(zhuǎn)嫁風險的可能性，將“再建希望”也作為啟動重整程序之必要條件，消解股東濫用重整程序之可能，彌合對債權(quán)人利益保護之欠缺，實現(xiàn)利益衡平。

(二)重整啟動階段的特殊要求

重整啟動階段系重整程序的開端。重整一旦啟動，直至法院否決重整計劃之時，方出現(xiàn)首個法定退出機制。這意味著，惡意之重整申請人，自法院裁定債務(wù)人重整至重整計劃被否決之寬裕時間段，完全得為不利于債權(quán)人之活動而致資產(chǎn)減損。于債權(quán)人角度觀之，重整程序的風險是否轉(zhuǎn)化為實際的傷害可能在程序之始即已確定。重整啟動階段，性質(zhì)特殊，謂之“牽一發(fā)而動全身”，亦未見其過，故其重要性自不待言，惟更應(yīng)注意此階段規(guī)范之設(shè)計與重整制度要旨之邏輯自洽，具言之如F：

重整制度畢竟非傳統(tǒng)宣告企業(yè)“死亡”之狹義破產(chǎn)程序，而肩負“起死回生”之特殊規(guī)范功能。故其程序開展之邏輯推理，并非“證明將死亡――宣告現(xiàn)死亡”的傳統(tǒng)進路，而是“證明需要救助且有救活之可能性――宣告啟動救助”之特別進路。故僅僅存在重整原因，盡可證明企業(yè)確已瀕臨困境有救助之必要，而未涉及企業(yè)是否存在“被救活之可能性”之證明。故附加“再建希望”之要件，本自重整啟動之當然邏輯要求，慮及如上所述股東濫用重整程序傷害債權(quán)人之可能，作此要求之必要性，更自不待言。

(三)中國具體司法實踐的要求

中國重整立法所面對的司法環(huán)境，迥異于西方重整制度所依托的市場土壤：中國破產(chǎn)重整制度出臺的初衷，很重要的一點就是解決國有企業(yè)“大而不倒”的特殊問題。在我國的司法實踐中，存在大量國有企業(yè)運營狀況不佳，陷入財務(wù)困境，進而申請重整的現(xiàn)象。國有企業(yè)往往規(guī)模巨大，一旦破產(chǎn)清算會產(chǎn)生巨大的社會影響。因此，無論是國有企業(yè)的管理層，還是當?shù)氐恼畽C關(guān)，往往都希望國有企業(yè)能通過重整的方式再生，而非走向破產(chǎn)清算。這導(dǎo)致實踐中大量國有企業(yè)在無“再建希望”的前提下，在政府甚至司法機關(guān)的默許下，濫用重整程序，損耗現(xiàn)有資產(chǎn)，嚴重傷害債權(quán)人利益。如此司法實踐狀況下，將再建希望納入重整啟動之要求，防止惡意的債務(wù)人啟動重整程序而造成債權(quán)人利益的損害和社會資源的浪費，則尤顯重要。

三、他山之石：域外立法例之借鑒

針對規(guī)模較大的困境企業(yè)(如股份公司)的重整申請，目前域外立法均不同程度地采取了要求企業(yè)再建希望的立法例，具體如下：

《美國統(tǒng)一商法典》第11章將重整程序被分為自愿型重整與非自愿型重整(強制型)，前者由債務(wù)人提出，后者由債權(quán)人提出。法院對于前者無特別程序要求，債務(wù)人隨時提出適用第11章規(guī)定，啟動重整程序。但對于后者，法院則要求債權(quán)人證明重整合理性的存在，即既需要證明重整原因，也需要證明再建希望。表面上，對于自愿型重整似乎美國法上作較為寬松的要求，但因大量重整程序終止或向清算程序轉(zhuǎn)換的規(guī)定存在與“重整預(yù)案制度”的運用，實際上對于自愿型重整的審查已往往包含了對企業(yè)再建希望的審查。

英國現(xiàn)行破產(chǎn)法中的重整規(guī)范主要集中在管理(Administration)程序中。依其規(guī)定，陷入債務(wù)困境的公司可向法院申請管理命令，“在法院任命管理人之前，有一個‘臨時延緩償付期’。而在法院任命管理人后，就進入‘完全延緩償付期’(fullmoratorium)。”在此，公司對管理命令的申請，實際上就相當于是困境企業(yè)提出的重整申請。而英國法上公司在提出管理命令申請時應(yīng)具備的條件之一表述為“重整結(jié)果至少應(yīng)達到以下目標中的一個或幾個”。有學(xué)者認為此規(guī)定即對“再建希望”的要求。

德國現(xiàn)行破產(chǎn)法是1994年通過并于1999年實施的《德國破產(chǎn)法》。據(jù)其第156條、第157條規(guī)定，“在報告期日，破產(chǎn)管理人應(yīng)當報告?zhèn)鶆?wù)人的經(jīng)濟狀況及其原因，闡明債務(wù)人的企業(yè)是否具有整體性或者部分維持的前景、重整計劃具有何種可能以及它們各自對于向債權(quán)人進行清償將產(chǎn)生何種影響。債權(quán)人會議將根據(jù)上述報告決定是否停止經(jīng)營或暫停繼續(xù)經(jīng)營債務(wù)人的企業(yè)，而且債權(quán)人會議還可以在以后的期日中變更其決定。”故德國沒有將重整程序的啟動權(quán)賦予獨立的司法機關(guān)，而交由債權(quán)人會議，并要求在管理人或債務(wù)人申請重整時即提交重整計劃。故德國法上的重整申請亦以困境企業(yè)的再建希望為要件。

亞洲主要國家和地區(qū)重整申請中對“再建希望”的要求則更加明顯：日本《公司更生法》第1條明確規(guī)定：“股份公司申請更生，首先必須具備再建希望。”同時設(shè)立“調(diào)查委員會”以輔助法院審查企業(yè)“再建希望”；韓國《公司重整法》則更進一步，不但在實質(zhì)審查的嚴格程度類似于日本法，同時還對“再建希望”的概念進行了修正，提出了營運價值大于清算價值的經(jīng)濟性概念，以明確實質(zhì)審查的對象；而我國臺灣地區(qū)的《公司法》第288條的規(guī)定，法院在“公司營業(yè)狀況，依合理財務(wù)費用負擔標準，無經(jīng)營價值者”的情形出現(xiàn)時，應(yīng)當駁回重整之申請。故可見臺灣地區(qū)重整立法上亦采納了“再建希望”為重整申請實質(zhì)要件。同時，其《公司法》第284條至286條，規(guī)定了詳盡的對“再建希望”的法院審查措施：第一，裁定前之意見征詢。根據(jù)第284條規(guī)定，“法院對于重整之聲請，應(yīng)即將聲請書狀副本，檢送主管機關(guān)、目的事業(yè)中央主管機關(guān)、中央金融主管機關(guān)及證券管理機關(guān)，并征詢其關(guān)于應(yīng)否重整之具體意見。法院對于重整之聲請，并得征詢本公司所在地之稅捐計稽征機關(guān)及其他有關(guān)機關(guān)、團體之意見。”第二、檢查人之選任與調(diào)查。根據(jù)第285條，“法院除為前條第一項征詢外，并得就對公司業(yè)務(wù)具有專門學(xué)識、經(jīng)營經(jīng)驗而非利害關(guān)系人者，選任為檢查人，就下列事項于選任后三十日內(nèi)調(diào)查完畢報告法院……”第三，調(diào)查債務(wù)人情況。根據(jù)第284條第4款規(guī)定，“聲請人為股東或債權(quán)人時，法院應(yīng)檢同聲請狀副本，通知該公司，可令其提供相應(yīng)得文件。”根據(jù)第286條規(guī)定，“法院于裁定重整前，得命公司負責人，于七日內(nèi)就公司債權(quán)人及股東，依其權(quán)利之性質(zhì)，分別造報名冊，并注明住所或居住所及債權(quán)或股份的總金額。”

綜上，考察域外立法的總體狀況，可試得出的結(jié)論是：困境企業(yè)重整啟動之要件由重整原因擴展至再建希望，在國際上似已成為通行規(guī)則。各國對于“再建希望”概念的理論研究和法院具體審查措施的立法規(guī)范，為我國提供了可行性研究的范例。而在中國法上能否借鑒域外經(jīng)驗，發(fā)展出本土化的制度規(guī)范，尚需對中國法上建立該制度的可行性進行細致研究。

四、投石問路：再建希望為重整啟動要件之可行性

(一)雙岳攔途：再建希望納入重整啟動要件之雙重障礙

目前，對于再建希望納入重整啟動要件的質(zhì)疑主要集中在以下幾個方面：

首先，法院在性質(zhì)上只是司法機關(guān)，并不具備專業(yè)的財務(wù)知識和判斷能力。故其并不具備對企業(yè)提交的說明財務(wù)狀況的材料進行實質(zhì)審查，科學(xué)地判斷其是否具備“再建希望”之能力。司法機關(guān)的專業(yè)性不足，系再建希望納入重整啟動要件的第一重障礙。

其次，回顧我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草過程，再建希望是否納入重整啟動之要件的問題其實在立法之初就引起過學(xué)界的探討。《企業(yè)破產(chǎn)法》起草小組組長王衛(wèi)國教授對此曾做過精辟的論述：“沒有人能夠在開始階段把握有否挽救希望，就好比說一個病人剛一進醫(yī)院，醫(yī)生還沒有經(jīng)過診斷就說你這個病人有沒有救。那就只能是一個態(tài)度：你進來再說吧。所以我們后面就有一個條文，如果進來以后沒有拯救希望的話，那就馬上轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算，有一個出口。有幾個條件，如果說債務(wù)人不配合，或者有欺詐，都要馬上轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算。我們想讓它進來以后，經(jīng)過調(diào)查了解和方方面面的協(xié)商，如果最后判斷不能拯救或拯救成本非常高，就轉(zhuǎn)入另一個程序”。依王教授看來，“再建希望”之概念具有固有的模糊性，導(dǎo)致沒有人能在重整啟動之初就斷言“再建希望”之有無，必須經(jīng)時間之沉淀、程序之進展，方可作出經(jīng)驗判斷。故“再建希望”概念之模糊性，系再建希望納入重整啟動要件的第二重障礙。

(二)愚公移山：雙重障礙之消解

1、消解專業(yè)――法院調(diào)查措施和聽證程序的設(shè)計

在現(xiàn)代社會中，法院在性質(zhì)上的確僅僅屬于司法機關(guān)，但其功能卻不僅僅局限在司法裁判。也就是說，法院除了司法裁判的直接功能外，同時還具備其他的延伸功能：按照龐德的觀點，“法律是近代社會的主要控制手段，也是社會控制最有效的工具。法院通過對于糾紛的審理和判決，明確的告知社會，什么是‘可以為’，什么是‘不可為’，從而達到維護整個制度的目的”；而按照三權(quán)分立的理論，“現(xiàn)代社會在進行制度設(shè)計的時候，出于對于公民權(quán)利保障的考慮，以及對于國家權(quán)力過度膨脹的擔心，都會賦予法院一定程度上的對于其他兩種國家權(quán)力的制約功能”；按照政治學(xué)理論，現(xiàn)代社會中法院則正在“逐漸獲得通過對于具體案件的審理、影響涉及到公共利益的政策的決策及制定的權(quán)力”。

這些法院的延伸功能要求法官除具備深厚的法律知識外，對社會其他領(lǐng)域的知識也應(yīng)有所涉獵。回到重整立法領(lǐng)域，既然在制度設(shè)計上將法院作為獨立的第三方，賦予其司法干預(yù)的權(quán)力，那么相應(yīng)地也應(yīng)該對法官提出更高的要求：即要求其較為熟練地掌握基本的財務(wù)會計知識。這一點在域外的司法實踐中是有實例支撐的，以法國為例：在法國破產(chǎn)重整的司法實踐中，“負責處理重整事務(wù)的商事法院的法官是從富有商事經(jīng)驗的、在商事領(lǐng)域德高望重的商人中選舉產(chǎn)生的，他們比一般的專業(yè)法官更了解企業(yè)，更有資格判斷困境企業(yè)是否具有重整能力，以裁定是否批準重整計劃。”

但是中國的司法實踐狀況下，處理企業(yè)重整案件的法院，在財務(wù)會計等經(jīng)濟等領(lǐng)域的確缺乏相應(yīng)的人才和知識儲備，面對紛繁復(fù)雜的重整實踐問題，確實不可強行要求法官獨立地作出判斷。那么既然短期內(nèi)無法解決司法機關(guān)的專業(yè)知識短板，可以依賴的第二種方法即是通過一定的法院調(diào)查程序的設(shè)計，讓精通財務(wù)會計知識的專業(yè)人士輔助法官們進行科學(xué)判斷。

在這方面如前所述，域外立法例均有相應(yīng)的制度可供借鑒，如美國和英國的“檢查人”制度，法國的“鑒定人”制度，日本的“調(diào)查委員會”制度，加拿大的“重整受托人”制度等等，其灣地區(qū)的規(guī)定最為詳盡。

考察中國實際情況，筆者認為除了上述制度外，還有一種程序值得注意：聽證程序。這是一種在我國司法實踐中大量運用的程序。特別是在民事和行政案件中，法官在對案件的具體問題(特別是技術(shù)性問題)有疑問時，往往會召開聽證會了解實際情況，以便做出正確裁判。聽證程序有如下優(yōu)點：第一、公開性。在聽證中，允許各界人士旁聽，允許新聞媒體采訪報道；在聽證過程中，當事人有權(quán)公開陳述和申辯，提出自己的主張和證據(jù)，反駁對方的主張和證據(jù)。在重整申請審查運用聽證程序，可以使法院充分聽取雙方意見，從而對困境企業(yè)的實際財務(wù)狀況有更加準確的理解。第二、技術(shù)性。聽證本身即是一種技術(shù)性審查活動，法院通過當事人、調(diào)查人員相互對對方所提供證據(jù)的質(zhì)辯，來審查證據(jù)的真實性和事實的客觀性；雙方對適用法律的質(zhì)辯，來審查適用法律的準確性。

因此，在重整申請的受理階段，法院可以進根據(jù)申請人提供的材料，對困境企業(yè)的重整原因和再建希望進行較為寬松的審查。但是在受理后，法院既可以通過召開聽證會的形式，要求債務(wù)人、債權(quán)人、獨立第三方鑒定機構(gòu)(專家)參與，對困境企業(yè)的財務(wù)狀況進行實質(zhì)審查。這種程序設(shè)計符合中國司法實踐狀況，各地法院也較為熟悉，不失為一個解決法院專業(yè)的有效方法。

2、消解“再建希望”概念模糊性的障礙――“營運價值與清算價值比較”之審查標準的設(shè)計

如前所述，“再建希望”是一個較為模糊的概念，在司法實務(wù)中法官在個案審查時的確遇到了極大的困難。如何明晰“再建希望”的概念，設(shè)計判斷“再建希望”的具體審查標準，是首先需要面對的基本問題。對此，韓國司法界對“再建希望”的探討及其后的立法選擇不失為一個具有借鑒意義的研究樣本。

“韓國大法院于1992年7月29日出臺的《公司重整案件處理要領(lǐng)》例規(guī)中規(guī)定了‘難以視為有再建希望’的14種情形，但也未明確定義何為再建希望。直到1992年11月2日韓國大法院在其作出的1992.11.2字，92?468號裁定中第一次對‘再建希望’的意義及判斷標準下了一個明確的定義”。“即‘再建希望’是指按照重整計劃繼續(xù)經(jīng)營企業(yè)，獲得經(jīng)濟收益，償還債務(wù)，擺脫財務(wù)困境，從而作為獨立的公司進行正常經(jīng)營活動的可能性。申言之，再建希望是應(yīng)從經(jīng)濟性、經(jīng)營性視角判斷的問題，即公司如繼續(xù)經(jīng)營，可以獲得收益，并在一定期間以此收益償還過去所欠債務(wù)的相當部分，償還部分至少不低于債權(quán)人通過清算程序可獲得的分配額，其后，公司在沒有法院監(jiān)督的情況下也可以獨立進行經(jīng)營活動。由此可見，韓國法院判斷公司是否具有再建希望時，綜合考慮公司的收益能力、公司財產(chǎn)的價值、債務(wù)的性質(zhì)和范圍等因素，但收益能力被視為最重要的因素。而收益能力取決于經(jīng)營所需資金的確保，生產(chǎn)供應(yīng)能力與市場的確保，合理化經(jīng)營和管理體制的確立，公司所屬行業(yè)的經(jīng)濟前景等。”1998年2月“韓國修訂公司重整法時確立了經(jīng)濟性概念，以此提高了重整程序開始及存續(xù)要件的客觀性和透明度。具體而言，將公司重整的適用對象從‘有再建希望的

股份有限公司’改為‘經(jīng)濟上有再建價值的股份公司’；公司重整開始申請的駁回事由中‘沒有再建希望’改為‘公司清算價值高于公司營運價值’。而1999年修訂時改為‘公司清算價值明顯高于公司營運價值’，從而進一步放寬了重整程序的入口。此外，公司即便被許可重整，一旦證實‘清算價值明顯高于公司營運價值’，重整程序?qū)⒈唤K止。與此同時，韓國大法院《公司重整案件處理要領(lǐng)》例規(guī)規(guī)定了營運價值與清算價值的概念及計算方式，而作為公司重整程序開始要件之一的公司的公益性即重整的必要性內(nèi)容予以刪除。”

可見，韓國重整立法上采取“營運價值論”的分析方法來明晰“再建希望”的概念和設(shè)立審查標準。這樣的分析背后存在的邏輯是：企業(yè)的正常運作需要其“營運價值高于其清算價值”的財務(wù)狀況維持，一旦有困境企業(yè)的狀況明顯與此常態(tài)要求相反，則推定其不具備“再建希望”。這樣的邏輯推導(dǎo)在我國學(xué)界同樣有相關(guān)的研究支撐，如有學(xué)者認為：“在多數(shù)情況下，企業(yè)的營運價值高于其清算價值，即高于它的凈資產(chǎn)通過清算變價所能獲得的價值回收，其原因在于：首先，營運價值包含了資本組合的成本，而這些成本不能被物化在可供清算變價的財產(chǎn)中。如果對企業(yè)資產(chǎn)進行變賣清算，由這些成本所形成的那部分營運價值或全部或部分喪失。其次，營運價值包含了無形的資產(chǎn)和利益，而這部分利益基本上無法在清算時出售變現(xiàn)，但是對于營運中的企業(yè)卻是創(chuàng)造價值的重要因素。第三，企業(yè)資產(chǎn)在清算變賣中可能存在著價值損耗。此外，在多數(shù)情況下，企業(yè)具備破產(chǎn)原因，不是因為它的資產(chǎn)貶值，而是因為其財務(wù)上的困難。這種財務(wù)困難可能歸咎于經(jīng)營上的失誤，也可能歸咎于市場的變化。這意味著一個破產(chǎn)企業(yè)有可能在營運狀態(tài)下仍不失為具有營業(yè)能力的資本實體。”可見，以“營運價值和清算價值的比較”為主要的審查標準，確實是一種可行的立法模式。

綜上，筆者認為我國立法上針對“再建希望”的審查程序和方式可作如下設(shè)計：

第一、由于單純依靠“營運價值和清算價值的比較”無法涵蓋所有情況下的“再建希望”判斷，因此在審查方式上，可以“營運價值和清算價值的比較”為主，同時賦予法院一定的自由裁量權(quán)，以靈活解決紛繁復(fù)雜的個案狀況；第二、由于在營業(yè)價值和清算價值差距極小時，不能輕易下結(jié)論評價企業(yè)不具備“再建希望”。出于謹慎的態(tài)度，筆者建議將“營業(yè)價值明顯低于清算價值”作為消極要件規(guī)定，即法院在審查時，一旦發(fā)現(xiàn)符合此要件，即可駁回重整申請；第三、在具體立法模式上，應(yīng)采列舉加概括的開放性立法框架。具體來說，可在立法上明確列舉“應(yīng)當視為無再建希望”的具體情形，然后附加兜底條款“其他營運價值明顯低于清算價值或法院認為無再建希望的情形”；第四、明確在立法上規(guī)定營運價值與清算價值的概念及計算方式。

另慮及王衛(wèi)國教授依“看病求醫(yī)之喻”得出“再建希望”不應(yīng)納入重整啟動之要件的結(jié)論，筆者認為值得商榷：首先，醫(yī)生看病無論從社會福利政策抑或傳統(tǒng)倫理而言，均帶有極強的責任或義務(wù)成分，即醫(yī)生必須“救死扶傷”。故對于每一個求醫(yī)者當然應(yīng)僅可能容留觀察，以待確診，而便救助。但在市場經(jīng)濟規(guī)則下，行政機關(guān)與司法機關(guān)從來不存在對每一個困境企業(yè)均施以援手的義務(wù)，申言之，無理由要求行政機關(guān)與司法機關(guān)僅僅因為其“不知道”困境企業(yè)是否具備“再建希望”，就允許每個困境企業(yè)都進入重整程序，享受《企業(yè)破產(chǎn)法》第八章下債權(quán)人須暫停行使擔保權(quán)利等的救濟性程序之實益，徒增司法成本，放大股東濫用程序之風險，罔顧債權(quán)人之利益。因此，若能認清重整程序之要旨、保護債權(quán)人之利益亦屬必要；在明確“再建希望”概念的前提下，自應(yīng)當將其納入重整啟動的要件。當然若“再建希望”客觀上無法在重整程序啟動之初得以完全展現(xiàn)，在立法設(shè)計上可對此階段“再建希望”之證明作較低要求，一如證據(jù)規(guī)則中區(qū)分案件受理與案件判決階段證明標準之制度設(shè)計，以更徹底地平衡困境企業(yè)與債權(quán)人利益。但作較低要求，絕不意味著完全將“再建希望”排除出重整啟動之必要條件范圍。

第5篇

一、基本情況及審計評價

截止20*年底，全省低保資金收入56181.52萬元，支出52616.04萬元，當年結(jié)余3565.48萬元，累計余額6911.74萬元。所審的12個省轄市及3個擴權(quán)縣（市）已享受低保待遇的人數(shù)為159.6萬人，占農(nóng)業(yè)人口的3.28%。

審計結(jié)果表明：省委、省政府對農(nóng)村低保工作非常重視，20*年將加強農(nóng)村低保列入黨委、政府執(zhí)政為民的“十件實事”之一。全省各級政府及財政、民政等部門積極貫徹《河南省人民政府關(guān)于全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》（豫政〔20*〕21號）精神，認真做好農(nóng)村居民最低生活保障工作，建立了低保工作制度，加強了對低保資金的管理，基本上做到低保資金專款專用、足額發(fā)放，保障了低保對象的基本生活，促進了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

二、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

（一）部分省轄市未做到應(yīng)保盡保。根據(jù)《河南省民政廳、河南省財政廳關(guān)于做好20*年農(nóng)村居民最低生活保障和五保供養(yǎng)工作的通知》規(guī)定，低保對象的確定按照“低標準，廣覆蓋”的原則，應(yīng)達到全省2005年農(nóng)村人口的3.3%。此次審計有4個省轄市和1個擴權(quán)縣存在應(yīng)保未保的情況。

（二）個別地區(qū)確定低保對象未堅持公開公平的原則。少數(shù)民政部門、村委會未對低保申請人的材料、家庭成員、家庭收入等有關(guān)情況進行認真調(diào)查，未嚴格執(zhí)行村民代表會議討論、張榜公布并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府初審的程序，造成部分地區(qū)的村干部和村干部家屬及具備勞動能力的人員等享受了低保待遇。濮陽、周口、永城等地區(qū)有此類情況。

（三）低保對象沒完全實行動態(tài)管理，存在冒領(lǐng)低保資金的現(xiàn)象。鄭州、開封、濮陽、許昌、安陽、濟源、永城等市的部分縣區(qū)存在因?qū)Φ捅ο髣討B(tài)管理不到位，未能及時、準確掌握低保對象家庭情況的變化，使已不符合低保條件的家庭仍在領(lǐng)取低保金。如永城市4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至審計時，已不符合享受低保條件而繼續(xù)享受低保待遇的還有351人；濮陽一個鄉(xiāng)6個低保對象已死亡但仍繼續(xù)發(fā)放低保金2340元。

（四）改變低保資金用途60.19萬元。個別地方民政部門將低保資金用于了其他民政事業(yè)的支出。如平輿縣民政局列支退伍軍人補助支出1.44萬元；新野縣民政局20*年度在低保資金中列支貧困殘疾人白內(nèi)障醫(yī)療補助3萬元、司法救助0.35萬元，計3.35萬元；鎮(zhèn)平縣民政局在征得低保對象同意后，于20*年上半年由縣農(nóng)村社會養(yǎng)老辦公室代扣全縣18465位低保對象農(nóng)村最低生活保障金55.4萬元，為其辦理社會養(yǎng)老保險，代扣標準為每人每月5元。

（五）普遍存在低保資金撥付不及時的現(xiàn)象。此次審計發(fā)現(xiàn)，財政、民政部門都有滯留低保資金的現(xiàn)象。如南召縣財政局20*年12月27日收到市財政預(yù)撥20*年低保資金227.8萬元，縣財政部門于20*年10月才陸續(xù)撥入縣民政部門；洛陽新安縣有9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20*年的低保金23415元，至20*年7月7日仍滯留在賬上。另外個別地區(qū)農(nóng)村信用社兌付工作遲緩，也影響了低保金的及時發(fā)放。

（六）部分地區(qū)財政配套資金不足。一是未全額納入預(yù)算。如駐馬店市由于省政府加大對黃淮四市低保資金的投入，市級應(yīng)安排而沒有安排配套資金566萬元。二是配套資金不能足額到位。如安陽市20*年度全市農(nóng)村低保預(yù)算安排1764.7萬元，實際支出1477.36萬元，差額287.34萬元。

（七）審核手續(xù)不健全，檔案資料不完整。主要表現(xiàn)在低保申請書、調(diào)查表過于簡單，不能說明家庭的具體情況，評議表、評議人的簽名不規(guī)范，缺少殘疾證、離婚證復(fù)印件及家庭收入證明、喪失勞動能力證明、申請人照片等資料，無法根據(jù)檔案全面了解低保對象的情況。

三、產(chǎn)生問題的原因

（一）我省部分省轄市、縣（市、區(qū)）經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，貧困面大，需要保障的人數(shù)多，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級財政困難，資金配套的壓力很大，客觀上影響了應(yīng)保盡保政策的落實。

（二）部分地方的職能部門、當?shù)鼗鶎诱⒋逦瘯?zhí)行政策不嚴肅。有個別村干部尋私情，把本不應(yīng)納入低保范圍的家庭納入低保對象，導(dǎo)致在低保對象的確定、在資金的發(fā)放上出現(xiàn)了問題。另外機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所撤消，民政業(yè)務(wù)并入了社會事務(wù)辦公室，人少事情瑣碎，工作經(jīng)費不足，造成對低保人員動態(tài)管理跟不上，檔案資料管理出現(xiàn)漏洞。

四、審計建議

（一）各級黨委、政府要進一步重視農(nóng)村低保工作，將此項惠民政策真正落到實處，充分了解低保工作中存在的問題并及時解決，同時制定相關(guān)的政策、制度，促使這項工作制度化、規(guī)范化。要加大對貧困地區(qū)農(nóng)村低保資金的投入，提高低保人員的比例。

（二）財政部門應(yīng)嚴格預(yù)算管理，保證資金的足額配套，并將上級撥入的資金及時下發(fā)，加強對資金的監(jiān)督檢查，促使資金專戶管理、專款專用。

（三）民政部門嚴把低保申請、審核、評議、公示及動態(tài)管理等環(huán)節(jié)，保證低保待遇的公開、公平與公正，并做到資金的專款專用和及時發(fā)放，使有限的資金真正發(fā)揮效益，保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的需要，促進農(nóng)村穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

（四）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)辦機構(gòu)和村委會應(yīng)認真履行各自的職責，做好低保對象的初審、資料管理的基礎(chǔ)工作，保證低保工作的順利進行。

第6篇

明明是在自家的院子里挖建地下室，誰知夜間巡邏的保安不慎摔進坑中，并找自己索賠，作為別墅業(yè)主的宋泉玲最近很郁悶。她想不通，本是保安和建筑公司的失誤，憑什么自己還要來擔責！

業(yè)主在別墅院內(nèi)挖地下室

宋泉玲在北京市密云縣一高檔小區(qū)購置了一套400余平方米的三層別墅。因為平日[作繁忙，購置別墅后，她一直沒有裝修入住。201 1年，宋泉玲決定將這套別墅作為家人假日到郊區(qū)放松消遣的據(jù)點。在朋友的建議下，宋泉玲決定在別墅下方挖建一間地下室，作為健身房和K歌的地方。

2011年Il月，宋泉玲找到一家有挖建地下室經(jīng)驗的小型建筑公司——陽光之家建筑公司，與之達成合作意向，簽訂了一份《土地施工合同》。合同中約定，陽光之家承包宋泉玲別墅挖建地下室的工作，宋泉玲需按約定負擔施工費用。

宋泉玲沒想到，就在施工人員開工的第二天，她就接到了物業(yè)公司打來的電話，要求施丁人員停止施工。對此，宋泉玲卻有不同的認知：“別墅是我的合法財產(chǎn)，我要在自家房子下面挖建地下室，沒有妨礙任何人，物業(yè)無權(quán)進行阻止。

礙于宋泉玲堅持的態(tài)度，2011年I1月15日，小區(qū)物業(yè)公司向宋泉玲發(fā)放了《裝修違章整改通知單》，上面載明：“您所從事的室內(nèi)裝飾裝修工程，未經(jīng)批準私自把房屋西側(cè)石板拆除，一層南大廳地面下加建地下室，屬違章行為……”對此，宋泉玲表示自己是自愿加建地下室的，因此出現(xiàn)的一切后果由業(yè)主本人負責，與物業(yè)公司無關(guān)，并在物業(yè)公司的要求下，為物業(yè)公司出具了相關(guān)的承諾書。

清除了物業(yè)的阻礙，宋泉玲以為這下可以高枕無憂了。可她卻沒有想到，幾十天后又出現(xiàn)了更大的麻煩。

保安夜巡跌傷狀告物業(yè)公司

為了挖建地下室，施工人員在宋泉玲別墅院子西側(cè)挖建了一個長6米、寬5米、深4米的深坑，以方便運送施工材料，建筑工人還拆除了圍建在別墅四周的竹木籬笆。結(jié)果，這個大深坑毫無阻擋地敞在別墅區(qū)內(nèi)。

2012年2月29日凌晨，小區(qū)保安張強在巡邏時，恰巧走到宋泉玲別墅附近。因為聽到異響，他想去一探究竟。結(jié)果因為路燈昏暗，且四周沒有警示牌，張強沒有注意到宋泉玲家院子里的深坑，一下子掉了進去。

躺在深坑里的張強感覺自己傷得很嚴重，他強撐著通過對講機呼叫同伴救助。隨后，物業(yè)公司的值班經(jīng)理趕到現(xiàn)場，撥打了“120”急救電話。張強被送進醫(yī)院急救室。進過醫(yī)生診斷，張強腰椎、肋骨多處骨折，而且還有腦震蕩和血氣胸，情況十分嚴重。物業(yè)公司為張強墊付了2萬元醫(yī)藥費和護理費。

經(jīng)過手術(shù)救治，張強逐漸恢復(fù)了健康。其間，張強收到了醫(yī)院的催繳費通知單，被告知物業(yè)公司為其墊付的住院押金已經(jīng)用完，需要再次繳納住院費用。為此，張強的家人為他繳了2萬元押金。一個多月后，張強出院，找到就職的物業(yè)公司，希望能從公司拿到賠償金，但遭到了公司的拒絕。無奈之下，張強將物業(yè)公司訴至法院。

庭審中，物業(yè)公司認可張強在工作中受傷的事實，對張強提出的醫(yī)藥費等單據(jù)也沒有異議，但公司的訴訟人認為，張強受傷的主要原因是宋泉玲擅自挖建地下室造成的。此前，物業(yè)公司已經(jīng)多次向宋泉玲送達了整改通知書，但業(yè)主及施工公司均稱自行負責。因此，張強應(yīng)當向宋泉玲索賠。此外，物業(yè)公司認為張強沒有按照規(guī)定的路線巡邏，私自進入業(yè)主私人所有的草坪，因此，張強對摔傷一事也存在過錯，不同意張強的訴訟請求。

庭審中，經(jīng)過張強和物業(yè)公司的共同委托，司法鑒定機構(gòu)對張強所受傷害進行了傷殘鑒定，鑒定結(jié)果為十級傷殘。

法庭認為，雇員在從事雇傭活動中遭受人身損害，雇主應(yīng)當承擔賠償責任；雇傭關(guān)系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權(quán)利人可以請求第三人承擔賠償責任，也可以請求雇主承擔賠償責任；雇主承擔賠償責任后，可以向第三人追償。

物業(yè)公司作為張強的雇主，對其在工作過程中的摔傷應(yīng)當承擔賠償責任。對于其提出的業(yè)主宋泉玲是實際侵權(quán)人的主張，可以在賠償張強后向業(yè)主追償。同時，法庭認為張強在聽到聲響后進入業(yè)主私有草坪，疏漏注意義務(wù)，存在過錯，對摔傷一事也應(yīng)承擔一部分責任。因此，判決物業(yè)公司在除已經(jīng)為張強墊付的醫(yī)藥費外，再賠償張強6.5萬余元賠償金。

物業(yè)公司追償責任人

法庭宣判后，物業(yè)公司依照判決履行了對張強的賠償義務(wù)。隨后，物業(yè)公司將業(yè)主宋泉玲和施工單位陽光之家建筑公司訴至法院。物業(yè)公司認為，宋泉玲違章挖建地下室，陽光之家建筑公司違法施工，他們都是張強摔傷的直接侵權(quán)人，南此造成的損失物業(yè)公司已經(jīng)先行賠付，故要求宋泉玲和陽光之家建筑公司共同負擔自己因此向張強支付的各項賠償共計8.5萬余元。

宋泉玲得知自己被物業(yè)公司起訴后，感到十分委屈。她覺得自己將挖建地下室的工程發(fā)包給了陽光之家建筑公司。按照雙方簽訂的《施工合同》，陽光之家建筑公司應(yīng)當負責施T現(xiàn)場的安全。在所挖坑附近設(shè)置圍擋和警示標志，應(yīng)是陽光之家建筑公司的合同義務(wù)，與自己無關(guān)。因此，應(yīng)該由施工方陽光之家建筑公司負擔賠償。不僅如此，宋泉玲認為深坑所在的區(qū)域并非公共區(qū)域，而是自己家的院內(nèi)草坪。張強對損害結(jié)果的發(fā)生應(yīng)負有重大責任。物業(yè)公司作為保安員張強的管理方，對張強受傷也應(yīng)負有相應(yīng)的管理責任。

庭審時，陽光之家建筑公司沒有參加庭審。最終，法院認為陽光之家建筑公司作為直接施工人，在其挖的深坑周邊并未設(shè)置警示標志，導(dǎo)致張強在夜間巡邏時摔傷，故其應(yīng)對張強摔傷一事承擔主要責任；而宋泉玲作為別墅業(yè)主，不應(yīng)隨意加建地下室，其對張強摔入深坑中受傷存在過錯，應(yīng)對張強受傷所產(chǎn)生的各項經(jīng)濟損失承擔次要責任；因物業(yè)公司向張強進行了賠償，按照相關(guān)法律的規(guī)定，有權(quán)向直接侵權(quán)人陽光之家建筑公司和宋泉玲追償。同時，物業(yè)公司已盡到必要的管理義務(wù)，故判決陽光之家建筑公司和宋泉玲在其責任范圍內(nèi)全額給付物業(yè)公司賠償張強的各項經(jīng)濟損失，并確定陽光之家建筑公司賠償物業(yè)公司5萬余元、宋泉玲賠償3萬余元。

滿腹委屈的宋泉玲并不認可這份判決，向上一級法院提起了上訴。2014年11月14日，北京市第三中級人民法院作出終審判決，駁回宋泉玲的上訴請求，維持原判。

第7篇

會議的主要任務(wù)是傳達貫徹省、市有關(guān)會議精神，市人民政府召開全市民政資金執(zhí)法監(jiān)察暨農(nóng)村低保工作會。安排安排我市

市民政局局長何健同志就民政專項資金管理使用情況執(zhí)法監(jiān)察工作作了動員演講，并就做好農(nóng)村低保核查工作作了具體安排安排。這些都是經(jīng)市人民政府研究同意了請各級各有關(guān)部門認真抓好貫徹落實。下面，就全市民政資金執(zhí)法監(jiān)察暨農(nóng)村低保核查工作講兩點意見。民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作和農(nóng)村低保核查工作。剛才,市監(jiān)察局局長任明高同志宣讀了民政專項資金管理使用情況執(zhí)法監(jiān)察工作方案》市民政局副局長楊明祥傳達了4月14日市鄉(xiāng)鎮(zhèn)及工礦區(qū)低收入家庭住房摸底調(diào)查工作會議精神。

一、扎實做好民政專項資金管理使用情況執(zhí)法監(jiān)察工作

（一）充分理解民政資金執(zhí)法監(jiān)察工作的必要性

市政府今年加強民政工作的一項重要舉措。開展這項工作有三方面的必要性：一是有錯必糾。有錯必糾，開展民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作。這是開展這次民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作的初衷。臨時以來，市市、鄉(xiāng)兩級政府（辦事處）和民政部門在民政資金的使用管理上，總體看是平安有效的為維護好受災(zāi)困難群眾的根本利益發(fā)揮了積極作用。但是近年來，隨著國家高度關(guān)注民生一系列政策的出臺，民政工作內(nèi)容不時豐富，對象不時擴大，范圍不時延伸，資金不時增多。這種大形勢、大背景下，原有的工作制度和管理方式逐漸流露出一些與形勢和任務(wù)要求不相適應(yīng)的地方。特別是民政專項資金的使用管理上，一些地方、一些干部已經(jīng)流露出了比較嚴重的問題，必需引起我高度重視，認真研究措施，切實加以解決。二是防微杜漸。防微杜漸，這是開展這次民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作的目的民政專項資金的使用管理，事關(guān)困難群眾的切身利益，保證他民生權(quán)利的最后一道兜底防線，尤其是救災(zāi)救濟資金的使用管理，更是老百姓的救命線，一條高壓線，各級各有關(guān)部門絕不能擠占、截留、挪用。但我個別地方、個別干部，卻明知此行禍，偏向禍趨之；只看當前，不看長遠；只曉得蠅頭小利，不知道民間疾苦。一旦資金調(diào)度困難，就想打民政資金的主意；一旦資金明確到具體救助對象，就清查其有無歷史欠帳，以前政府代其墊付資金現(xiàn)象，希望以此抵扣。這些都是極端危險，極端錯誤的要有效解決這些問題，只有通過開展執(zhí)法監(jiān)察等一系列過硬措施，把問題解決在萌芽狀態(tài)，防患于未然，才干有利于教育和保護干部，才干確保民政資金用在刀刃上，才干真正把黨和政府的溫暖送到困難群眾心中。三是規(guī)范管理。規(guī)范管理，這是開展這次民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作的目標。民政事業(yè)要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，一條最根本的措施就是必需要加強民政資金的規(guī)范管理。如何加強規(guī)范管理，核心要把握三條：第一條，必需及時。資金的管理使用必需依照有關(guān)文件精神，安排春荒或冬令救助資金時，市必須在5日內(nèi)辦結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦必須在10日內(nèi)將救助資金發(fā)放到災(zāi)民手中。第二條，必需真實。資金的發(fā)放必需進一步加強制度建設(shè)。村委會在接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦救災(zāi)糧款分配數(shù)后，必需在1日內(nèi)完成救濟對象的確定和救濟數(shù)量分配并對其公示，公示時間不得少于3天，無異議的方能發(fā)放救濟糧款。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦及村委會要大力推行臨時救助卡制度，妥善保管災(zāi)民申請書、村民代表評議會議記錄、救濟人員公示榜、發(fā)放救濟糧款災(zāi)民簽領(lǐng)表等原始資料，不準代領(lǐng)救災(zāi)糧款，對行動不便的老弱病殘人員可由村委會指定人員領(lǐng)取，并監(jiān)督發(fā)放到救助對象手中，確保做到公平、公正、公開，確保及時、足額落實到戶、落實到人；第三條，必需嚴格。資金的管理使用必需建立具有一定的實用性、可操作性和嚴格控制的長效機制，確保平安、規(guī)范、有效，防止出現(xiàn)擠占、截留、挪用、貪污、私分等問題，防止出現(xiàn)優(yōu)親厚友、、悖理違法等行為。各級各有關(guān)部門都要嚴格依照相關(guān)規(guī)定，每年不得少于兩次組織人員督促檢查下級救災(zāi)款安排使用情況，發(fā)現(xiàn)問題立即糾正。對不按時分配下拔救災(zāi)款物、截留、挪用上級下拔救災(zāi)款物、發(fā)放救災(zāi)款物帳目不清，手續(xù)不完備、短斤少兩、導(dǎo)致發(fā)生非正常情況的責任人和責任單位，必需嚴肅追究責任，給予黨紀或政紀處分，涉嫌犯罪的移交司法機關(guān)追究刑事責任。

歷來是各級黨委、政府和廣大人民群眾以及新聞媒體關(guān)心的熱點問題。由于歷史、地理等多方面原因，規(guī)范民政資金管理。市自然災(zāi)害多，受災(zāi)水平深，需救災(zāi)救濟面廣，上級每年都會下?lián)艽罅康木葹?zāi)款物。對這些救災(zāi)款物如何管理使用，上級高度關(guān)注。特別在今年我市遭受五十年不遇的雪凝災(zāi)害情況下，目前上級已經(jīng)下?lián)芰舜罅烤葹?zāi)款物，下步還會下?lián)芨嗟木葹?zāi)款物幫助我市恢復(fù)重建。整個恢復(fù)重建中，如果我市在民政資金的管理使用上出了問題，難以向老百姓交代，難以向市委、政府交代，也難以向上級交代。全市各級各有關(guān)部門務(wù)必牢記中央、省、市關(guān)于做好救災(zāi)救濟工作的一系列重要指示精神，進一步強化工作措施，落實工作責任，切實開展好民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察，疏通渠道，快速拔付，確保平安，提高效率，為建設(shè)“陽光民政、廉潔民政”提供重要保證。

（二）切實增強做好民政資金執(zhí)法監(jiān)察工作的主動性

會前，關(guān)于如何開展這次民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作。市政府進行了專題研究。大家一致認為，由于這次專項執(zhí)法監(jiān)察工作意義重大，需要各級各有關(guān)部門聯(lián)動，采取縱向自查自糾、全面檢查和重點督查相結(jié)合的方法進行。因此，各級各有關(guān)部門要切實轉(zhuǎn)變思想觀念，增強工作主動性，這是開展好這次民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作的關(guān)鍵。為此，強調(diào)三點：一要主動加強領(lǐng)導(dǎo)。此次專項執(zhí)法監(jiān)察工作，指導(dǎo)思想是要加大政府及主管部門對民政專項資金的監(jiān)督管理力度，推進民政專項資金管理的制度化、規(guī)范化，提高民政專項資金的管理水平和使用效益。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處要充分領(lǐng)會精神，高度重視，精心組織，加強領(lǐng)導(dǎo)，確保專項執(zhí)法監(jiān)察工作健康有序進行。二要主動履職。這次民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作，市政府決定由市監(jiān)察局牽頭，市民政局、審計局、財政局共同組織開展。剛才，明高同志在宣讀《方案》時，已經(jīng)對相關(guān)部門的職責進行了具體明確，不再重復(fù)。主動履職的問題上，今天我只強調(diào)一點，民政部門作為民政專項資金管理使用的責任主體，一定要正確認識這次專項執(zhí)法監(jiān)察工作，切實做到思想上不抵觸，自查自糾上不隱瞞，整改落實上不敷衍，對待問題上做到小懲大誡、治病救人，完善機制上做到有則改之、無則加勉。三要主動配合。本次執(zhí)法監(jiān)察活動中，無論是自查自糾、全面檢查還是重點督查，各級各有關(guān)部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員，必需嚴明工作紀律，主動配合執(zhí)法監(jiān)察組工作，如發(fā)現(xiàn)在自查自糾、糾偏整改工作中弄虛作假、敷衍了事甚至違法違紀的有關(guān)部門必需依法嚴肅查處，絕不手軟。

（三）務(wù)求民政資金執(zhí)法監(jiān)察工作取得實效性

時間緊、任務(wù)重，這次民政專項資金執(zhí)法監(jiān)察工作。需要動員大量人力和財力，精心組織，才干保證工作效果。為此，強調(diào)三點：一要確保政治效應(yīng)。就是各級各有關(guān)部門必需通過這次執(zhí)法監(jiān)察活動，體現(xiàn)出對民政工作的高度重視，體現(xiàn)出對民生問題的高度關(guān)注，體現(xiàn)出對黨忠誠、對人民負責的高度政治覺悟，體現(xiàn)出以民為本、為民執(zhí)政的高尚政治品質(zhì)。二要確保社會效應(yīng)。就是各級各有關(guān)部門必需通過這次執(zhí)法監(jiān)察活動，廣大發(fā)動人民群眾和社會各界加強對民政工作的監(jiān)督，形成全社會共同關(guān)心、支持民政工作的濃厚氛圍，把黨和政府對民政對象的關(guān)心真正落到實處。三要確保工作效應(yīng)。就是各級各有關(guān)部門必需通過這次執(zhí)法監(jiān)察活動，進一步樹立全市民政系統(tǒng)特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗的工作形象，進一步樹立全市民政干部特別講政治、特別講正氣的工作作風，以優(yōu)異的工作業(yè)績進一步爭取上級對我市民政工作的信任和支持，努力推動全市民政事業(yè)實現(xiàn)又好又快發(fā)展。

二、扎實做好農(nóng)村低保核查工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及工礦區(qū)低收入家庭住房摸底調(diào)查工作

（一）充分認識開展此次農(nóng)村低保核查工作的重要意義

解決農(nóng)村民生問題的基礎(chǔ)，農(nóng)村居民最低生活保證制度。保證農(nóng)村困難群眾基本生活的一項根本性制度建設(shè)，也是農(nóng)村社會救助工作的一項重大制度創(chuàng)新。市委、市人民政府歷來高度重視農(nóng)村低保工作，各級、各有關(guān)部門要站在全局的高度，充分認識扎實組織開展好農(nóng)村低保全面核查工作的重要意義。

進一步健全完善農(nóng)村低保制度的迫切需要。去年以來，一要充分認識做好此次全面核查工作。市依照上級黨委、政府關(guān)于改善民生的決策安排，全面建立實施了農(nóng)村低保制度，并在實施過程中逐步完善制度、規(guī)范管理，絕大多數(shù)農(nóng)村困難群眾的基本生活有了保證。總結(jié)以往做法、鞏固已有成果、堅持政策連續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，開展此次農(nóng)村低保全面核查工作，就是要查找工作中存在問題和薄弱環(huán)節(jié)，以達到改進工作、完善制度的目的

促進農(nóng)村低保政策更好地落實，二要充分做好此次全面核查工作。進一步規(guī)范農(nóng)村低保工作管理的重要措施。由于我市農(nóng)村低保制度建立的時間不長，不少地方在家庭收入核查、保證對象認定、低保金計算、民主評困、張榜公示、定期審核、分類施保、動態(tài)管理、檔案管理和信息統(tǒng)計等方面，還存在著一些不到位、不規(guī)范的情況，具體的操作順序和方法還需要在實踐中進一步探索和完善。同時，農(nóng)村低保工作隨著形勢的發(fā)展變化，也面臨著一些新情況、新問題，需要我去研究解決。開展此次全面核查工作，就是為了準確判研問題、深入分析原因的基礎(chǔ)上，有針對性地建立健全各項規(guī)章制度，以進一步規(guī)范農(nóng)村低保工作管理，確保農(nóng)村低保制度真正惠及農(nóng)村困難群眾。

確保農(nóng)村低保真正實現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保”應(yīng)退則退”重要基礎(chǔ)性工作。農(nóng)村低保制度的全面實施，三要充分做好此次全面核查工作。為農(nóng)村困難群眾解決基本生活發(fā)揮了兜底”作用。市農(nóng)村貧困面相對較大，穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的任務(wù)繁重。由于各種原因，一些地方做到動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保”應(yīng)退則退”還需要做大量深入細致的工作。開展此次全面核查工作，就是為了找準“應(yīng)保未保”原因，核準“需保證困難群眾底數(shù)，確保實現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保”應(yīng)退則退”使農(nóng)村低保金真正用在最需要救助的困難群眾身上。

對農(nóng)村低保和其他社會救助措施、扶貧工作以及各項惠農(nóng)政策效果的一次檢驗。農(nóng)村低保和其他社會救助措施、扶貧工作以及各項惠農(nóng)政策措施，四要充分做好此次全面核查工作。黨委政府重視，群眾關(guān)心，社會關(guān)注，其實施效果，直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益，關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象和威信。制度建立起來了政策規(guī)定出臺了資金也層層下?lián)芰藢嵤┬Ч烤谷绾危坷щy群眾是否真正得到實惠？只有深入基層，深入群眾，進村入戶，才干得出真實全面的答案。此次進村入戶開展農(nóng)村低保核查工作，就是各級黨委政府及相關(guān)部門與困難群眾“零距離”和“全方位”接觸，也是對我工作效果的一次檢驗。

（二）精心組織。認真開展好此次農(nóng)村低保全面核查工作

涉及面廣，此次農(nóng)村低保全面核查工作。工作任務(wù)重，各級各有關(guān)部門要高度重視，結(jié)合實際制定好核查實施方案，明確工作要求，責任落實到人，注意抓好重點環(huán)節(jié)。要精心組織、周密安排，努力做到摸實情、講實話、辦實事、求實效，切實抓出成效。

一次農(nóng)村低保工作的全面核查，一要突出核查工作重點。此次核查。要掌握各地農(nóng)村低保工作實情。短短一個月時間，要把所有情況弄清、摸準，難以做到也不現(xiàn)實。工作中要注意掌握和抓住兩個重點：一是對各地年人均純收入在800元和820元以下的農(nóng)村困難群眾進行摸底排查，準確掌握這兩條收入線以下的困難群眾底數(shù)。這里要特別強調(diào)一下農(nóng)村低保核查的規(guī)范問題，也就是哪些收入需計入純收入的范圍，哪些收入不計入純收入？比方，農(nóng)民從事種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等經(jīng)營性收入以及務(wù)工收入就要計入純收入的范圍，而撫恤金、學(xué)生獎學(xué)金、獨生子女費、計劃生育獎勵扶助金、醫(yī)療救助金等就不應(yīng)當計入農(nóng)民純收入的范圍，這個規(guī)范在下發(fā)的文件中有明確規(guī)定，各地要嚴格執(zhí)行，統(tǒng)一規(guī)范。二是對已保證對象進行年度審核，準確掌握他家庭收入變化情況。從而為進一步健全和完善農(nóng)村低保制度奠定堅實的基礎(chǔ)。

核查到位。簡要概括，二要掌握方法。也就是八個字：排查、審核、檢查、督導(dǎo)。

就是要抓好年人均純收入在800元和820元以下的農(nóng)村困難群眾人數(shù)的摸底排查工作。各地要結(jié)合農(nóng)村實際，第一是排查。依照自下而上原則的和簡便易行的操作方法，指導(dǎo)村民委員會自查和上報貧困農(nóng)戶花名冊的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦要組織力量逐村逐戶進行拉網(wǎng)式排查，市人民政府要抽調(diào)力量深入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦加強指導(dǎo)，搞好復(fù)查工作。

就是要抓好已保障對象的年度審核工作。入戶核查保證對象家庭實際生活狀況和收入情況，第二是審核。根據(jù)其家庭收入變化情況，提出是否繼續(xù)享受農(nóng)村低保待遇以及相應(yīng)調(diào)整保證類別和檔次的意見，按順序及時料理停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)低保金的手續(xù)，做到保證對象有進有出，補助水平有升有降。

就是檢查基層農(nóng)村低保工作實際落實情況。檢查各地是否依照個人提出申請（特殊情況也可由村組提名）村民委員會民主評困、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（辦事處）審核、市民政部門審批的順序和“三榜公示”確定農(nóng)村低保對象，第三是檢查。否真正做到公開、公平、公正；檢查農(nóng)村低保規(guī)范和補助資金落實情況，農(nóng)村低保資金投入、劃撥和發(fā)放到戶情況，基層落實農(nóng)村低保工作機構(gòu)、人員、經(jīng)費、辦公條件等情況。

就是要加強督促指導(dǎo)。各地要充分利用此次核查，第四是督導(dǎo)。查找工作中的單薄環(huán)節(jié)，對于核查中發(fā)現(xiàn)的問題，要督促當?shù)赜嘘P(guān)部門研究解決。各地要把抓落實、重實效作為此次核查工作的關(guān)鍵和重點，要力戒形式主義、核查過后無實質(zhì)性效果的現(xiàn)象。核查過程中，要抓好督促檢查，及時指導(dǎo)各地解決共性問題，研究破解難點問題，堅決查處違法違紀問題；要注意發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)典型，總結(jié)勝利經(jīng)驗，為規(guī)范完善今后的工作奠定基礎(chǔ)。市人民政府將抽派人員組成農(nóng)村低保督促檢查組，分赴各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦開展農(nóng)村低保工作督促檢查，指導(dǎo)工作。各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦也要組織農(nóng)村低保督促檢查組，對轄區(qū)內(nèi)的工作進行督促檢查。

社會影響大，三要注重宣傳引導(dǎo)。農(nóng)村低保工作涉及面廣。必需加強宣傳引導(dǎo)。各地要借助此次農(nóng)村低保全面核查工作的機會，加強農(nóng)村低保政策宣傳，進一步向群眾和社會全面介紹、廣泛宣傳農(nóng)村低保政策的主要內(nèi)容，使廣大農(nóng)村群眾了解保證對象范圍、保證規(guī)范、補助水平、申請審批順序、分類劃檔、資金來源、監(jiān)督管理等情況，引導(dǎo)他正確行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，主動協(xié)助政府共同做好工作。要積極引導(dǎo)群眾正確理解農(nóng)村低保制度的功能，使他認識到這只是一項針對生活終年困難群眾的救助制度，基本目標是保證缺少勞動能力的困難群眾的基本生活需要，要走向脫貧致富道路，提高生活水平還要依靠自身的努力。

直接影響黨委、政府的科學(xué)決策。因此，四要認真抓好核查數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總會商工作。核查數(shù)據(jù)是此次農(nóng)村低保核查工作效果的體現(xiàn)。數(shù)據(jù)的準確水平。要高度重視核查數(shù)據(jù)匯總會商工作。對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦上報的數(shù)據(jù)，市民政、財政、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、農(nóng)辦、統(tǒng)計等部門，對照當?shù)剞r(nóng)村低收入和絕對貧困人口數(shù)據(jù)認真進行會商，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)失真或有疑問的要抓緊重新核查。最終確定后，要經(jīng)政府（辦事處）主要負責人簽字蓋章后上報。市民政局對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦上報的數(shù)據(jù)不能簡單匯總上報了事，更不能隨意調(diào)整。

不得錯統(tǒng)、漏統(tǒng)、虛報、瞞報，五要嚴肅核查工作紀律。核查中。人為縮小或擴大相關(guān)數(shù)據(jù)。要堅決糾正層層分指標、一戶一保”輪流救助、二次分配等錯誤做法，杜絕“關(guān)系保”人情保”和平均發(fā)放農(nóng)村低保金的行為。監(jiān)察部門要全面做好核查工作全程監(jiān)督，對核查工作的各個環(huán)節(jié)進行督察，嚴肅查處核查工作中的弄虛作假或干擾核查工作的行為，及時調(diào)查處理貪污、挪用、截留、優(yōu)親厚友等違法違紀違規(guī)行為。

（三）切實加強對農(nóng)村低保核查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

進一步健全完善農(nóng)村低保制度作為當前的一項重要任務(wù)，一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦要把做好此次農(nóng)村低保全面核查工作。列入重要議事日程，充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)作用，認真組織開展好此次核查工作。主要負責同志要親自抓、負總責，分管負責同志要認真履行職責，靠前指揮，及時發(fā)現(xiàn)并研究解決工作中遇到困難和問題，加強指導(dǎo)。各級領(lǐng)導(dǎo)干部和核查工作人員要帶著深厚的感情，牢固樹立為困難群眾服好務(wù)的思想，發(fā)揚求真務(wù)實的優(yōu)良作風，講真話、報實情、辦實事，不辜負黨和政府的重托與困難群眾的期待。

又要密切協(xié)作，二是加強部門協(xié)作配合。農(nóng)村低保工作涉及的部門和環(huán)節(jié)很多。各有關(guān)部門既要各司其職。真正形成合力。市民政局作為農(nóng)村低保工作的職能部門，要認真履行牽頭職責，加強工作協(xié)調(diào)溝通，具體組織核查工作的開展與落實，加強督促檢查，認真指導(dǎo)基層做好工作。財政部門要做好低保資金預(yù)算落實工作，加強資金使用管理與全程跟蹤監(jiān)督，保證必要的工作經(jīng)費。農(nóng)業(yè)部門要做好農(nóng)村低保家庭和困難群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)工作，引導(dǎo)有勞力農(nóng)村低保家庭調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高生產(chǎn)效益。監(jiān)察、審計部門要研究建立健全農(nóng)村低保工作監(jiān)督機制，加強農(nóng)村低保制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時查處和糾正違反有關(guān)法律法規(guī)及政策的行為。統(tǒng)計部門要配合做好農(nóng)村低保申請人家庭收入核算評估工作，并及時提供相關(guān)統(tǒng)計信息。扶貧部門要做好扶貧政策措施與低保制度的銜接工作，扶持有勞動能力的低保家庭和貧困人口發(fā)展生產(chǎn)，努力增加收入，脫貧致富。

承擔著逐村逐戶調(diào)查以及審核、審批、發(fā)放、動態(tài)管理等一系列繁重工作，三是加強基層基礎(chǔ)工作。農(nóng)村低保的基層部門和組織。直接面對困難群眾，需要處置群眾之間各種各樣的利益關(guān)系和矛盾，農(nóng)村低保這一德政善舉能否真正取得效果，最后還要看基層的這“最后一道關(guān)口”因此，要著力強化基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，夯實基層工作基礎(chǔ)。科學(xué)整合市、鄉(xiāng)管理機構(gòu)及人力資源，提供必要的工作條件。真正做到有機構(gòu)理事、有人員做事、有條件辦事，確保農(nóng)村低保規(guī)范、細致和可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村低保涉及人口多、信息量大，要加強農(nóng)村低保管理的基礎(chǔ)工作，利用新技術(shù)、新手段，建設(shè)相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)低保信息網(wǎng)絡(luò)化管理，減輕基層的勞動強度，提高工作效率和管理水平。

第8篇

在一般的商業(yè)實踐中，企業(yè)往往不會把它最核心的技術(shù)申請專利出售或公布，因為那意味著向全世界公開其技術(shù)，而是通過保密措施對技術(shù)進行保護，以永久性地將商業(yè)秘密留在企業(yè)內(nèi)部，如可口可樂配方歷時百余年，仍然是公司內(nèi)最高級別的商業(yè)秘密。但是，商業(yè)秘密“一旦喪失就永遠喪失”，不具有專利權(quán)那樣的排他屬性。西方商界流傳一句格言：“公司最大的敵人不是競爭對手，而是公司內(nèi)部的職員，因為從競爭對手那里失去的只是利潤，而從不忠的雇員那里失去的將是真正的財富。”

在知識經(jīng)濟時代，商業(yè)秘密在知識產(chǎn)權(quán)體系中占據(jù)著日益重要的地位。近年來，隨著信息技術(shù)的日新月異，美國商業(yè)泄密案件類型也層出不窮，商業(yè)秘密權(quán)利人采取各種形式保護其權(quán)利。美國出臺了一系列關(guān)于商業(yè)秘密保護的法案和政策，對商業(yè)秘密的保護力度在日益加強，商業(yè)秘密有可能在知識產(chǎn)權(quán)競爭中發(fā)揮出關(guān)鍵作用。目前，我國企業(yè)已經(jīng)成為美國商業(yè)秘密法律訴訟指控的重點對象，跟蹤并研究美國涉及商業(yè)秘密的立法與司法實踐，有益于我國企業(yè)和政府管理部門加強對國際規(guī)則的掌握，在規(guī)則框架內(nèi)積極應(yīng)對糾紛，并思考預(yù)防措施。

一、美國商業(yè)秘密案件的新特征

（一）美國商業(yè)泄密案件類型層出不窮

在美國，商業(yè)秘密案件正快速的增長，其中，盜竊商業(yè)秘密的聯(lián)邦案件，從1988年到1995年間翻了一倍，從1995年到2004年再次增加了一倍，預(yù)計到2017年將再翻一番。目前，美國商業(yè)泄密案件主要有四種類型：

1.離職雇員把保密信息提供給新雇主。例如，2013年8月，美國弗吉尼亞州東區(qū)法院判決的Marsteller 訴ECS Federal,Inc案件中，法院了一條規(guī)定，即使在被告沒有實際使用的情況下，對前員工濫用商業(yè)秘密訴訟的請求也可以成立。又如，2013年2月8日，美國政府在舊金山向包括攀鋼集團在內(nèi)的五家企業(yè)以及五個自然人提起訴訟，指控其從杜邦公司竊取有關(guān)鈦白粉技術(shù)的商業(yè)秘密，目的是幫助這家公司發(fā)展大規(guī)模的氯化法鈦白粉生產(chǎn)能力，其中包括計劃在重慶建造10萬噸的二氧化鈦工廠。五個自然人中包括杜邦公司兩位前雇員Tze Chao和Robert Maegerle。攀鋼集團認為這一種無根據(jù)的栽臟，當時就提出了反起訴。

2.原告和被告簽署了保密協(xié)議，但是被告非法使用或者披露了原告的商業(yè)秘密。例如，2013年月第六巡回法院判決的美國政府訴克拉克艾倫·羅伯茨和肖恩·愛德華豪利案中，兩被告都是Wkyo輪胎技術(shù)公司的工程師，促使Wkyo與Goodyear輪胎橡膠集團建立了商業(yè)關(guān)系，為Wkyo秘密復(fù)制了Goodyear的設(shè)計。兩被告的行為違反了兩公司間的保密協(xié)議，2012年12月聯(lián)邦陪審團認定他們有罪。第六巡回法院支持了關(guān)于兩被告的有罪判決，但撤銷了田納西州東區(qū)法院做出的從輕判決，認為地方法院錯誤地認為兩被告濫用商業(yè)秘密沒有產(chǎn)生損害，所以不能減少對被告的懲罰程度。

3.商業(yè)秘密通過盜竊或者商業(yè)間諜的方式被提供給侵權(quán)人。美國經(jīng)常報導(dǎo)別國以商業(yè)間諜的方式竊取美國的商業(yè)秘密，這類問題肯定存在，但很多時候也是捕風作影，如2013年9月第七巡回法院判決的美國政府訴前摩托羅拉員工金函娟案件。金函娟1998-2007年間在摩托羅拉供職，她被海關(guān)發(fā)現(xiàn)行李箱中有31,000美元、去中國的單程票、下載的摩托羅拉1000多份文件，大部分文件都存于手提電腦、4個移動硬盤、拇指驅(qū)動器和其他存儲設(shè)備中，文件描述了摩托羅拉的iDEN移動通訊系統(tǒng)。第七巡回法院判決金函娟竊取商業(yè)機密罪4年有期徒刑，但因為沒有證據(jù)證明金函娟是中國的商業(yè)間諜，最后金函娟被上訴法院宣布無罪釋放。

4.基于網(wǎng)絡(luò)和電子郵件的惡意攻擊是網(wǎng)絡(luò)犯罪的主要攻擊形式。互聯(lián)網(wǎng)的興起提供了歷史上最快速和最有效的通訊方式，但同時出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)操作和黑客盜竊商業(yè)秘密的現(xiàn)象。大部分攻擊的運作方式是向特定的人或者人群發(fā)送私人郵件，確信他們打開包含有惡意軟件的附件，從而使得網(wǎng)絡(luò)黑客進入他們的計算機系統(tǒng)。雖然美國是這方面的始作俑者，針對世界各國的軍事機密，商業(yè)秘密大行其道，但美國也難免其害。美國盜竊知識產(chǎn)權(quán)問題委員會是一個非政府組織，它的一份報告指出，互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)的間諜方式結(jié)合起來，正在被用來盜竊美國最有價值的商業(yè)秘密，在過去的兩年中，針對美國大型公司、非營利性機構(gòu)和政府，已經(jīng)發(fā)生了大量的網(wǎng)絡(luò)攻擊行為。

（二）美國權(quán)利人傾向于利用ITC保護商業(yè)秘密

2011年，美國聯(lián)邦巡回上訴法院在“天瑞訴國際貿(mào)易委員會（ITC）”案件中的判決，促使被侵權(quán)企業(yè)對境外遭受的商業(yè)秘密盜竊行為紛紛向ITC尋求法律救濟。法院判決的依據(jù)是《1930年關(guān)稅法》第337條（現(xiàn)匯編于《美國法典》第19編第1337節(jié)）， “禁止帶有不公平競爭方法或者不公平行為的物品進口……進入美國……如果此種手段或行為……將破壞或嚴重損害美國某一產(chǎn)業(yè)。”長期以來，司法機關(guān)根據(jù)該項規(guī)定處理發(fā)生在美國國內(nèi)侵犯商業(yè)秘密的案件。雖然本案爭議的商業(yè)秘密盜竊行為發(fā)生在中國，而且聯(lián)邦巡回上訴法院Moore法官也認為美國的商業(yè)秘密法當然不可延伸至管轄全部發(fā)生在中國的行為，美國沒有權(quán)利管轄中國的貿(mào)易行為，但是，巡回上述法院仍然認為案件調(diào)查可以在ITC繼續(xù)進行。之后，大量的企業(yè)開始使用ITC作為對抗涉外侵犯商業(yè)秘密的行為，而不論侵權(quán)人是競爭對手還是企業(yè)自己的雇員。337條款演變至今更像是美國特有的一種貿(mào)易壁壘，成為美國企業(yè)阻止競爭對手進入美國市場的合法手段。據(jù)ITC官方網(wǎng)站資料顯示，2013年美國共發(fā)起337調(diào)查42起，其中涉及我國企業(yè)的有17起，占比高達40%，我國仍居涉案國之首。

為什么越來越多的美國商業(yè)秘密權(quán)利人選擇向ITC尋求救助反擊海外濫用呢？一是ITC程序快捷，337調(diào)查案件從遞交申請書到最后立案，一般有30天時間，而且立案率很高。ITC解決爭議的時間僅為聯(lián)邦法院的一半。二是ITC在解決國際案件上更高效，可以對外國企業(yè)行使管轄權(quán)，且有更高效的手段來調(diào)查國外企業(yè)。三是ITC對進口產(chǎn)品也有相應(yīng)的對物管轄權(quán)，選擇ITC處理境外商業(yè)秘密盜竊行為便不會存在對人管轄權(quán)的問題。這也使得ITC在處理被告為外國企業(yè)的爭議時，程序更簡便。例如，美國法院域外送達時會花費時間、資源，甚至由于海牙送達公約的限制，會導(dǎo)致送達失敗；而ITC則僅要求被告只能對一級航空郵件的送達進行控訴，且ITC規(guī)定郵寄形式也可完成送達，這比法院對送達方式的程序要求低很多。四是雖然ITC不能判定金錢損害賠償，但可以頒布禁令，禁止產(chǎn)品在美國的進口和銷售，這對企業(yè)在美國的競爭市場打擊更大。

二、美國商業(yè)秘密保護制度變革

（一） 美國商業(yè)秘密立法

伴隨著長期豐富的商業(yè)實踐，美國的商業(yè)秘密立法一直在不斷完善和更新。為了明確商業(yè)秘密的定義，健全商業(yè)秘密保護制度，以鼓勵科學(xué)研究和發(fā)明，維護商業(yè)秘密誠信和道德，從上個世紀30年代末開始，美國法學(xué)會和律師協(xié)會相繼了《侵權(quán)法重述》（1939年）、《統(tǒng)一商業(yè)秘密法》（1979年）、《不正當競爭法重述》（1995年）。這些文件所涉及的主要內(nèi)容及確立的基本原則已被美國多數(shù)州的立法所接受，成為處理商業(yè)秘密糾紛的重要法律依據(jù)。商業(yè)秘密保護原來主要由各州的刑事和民事法律管轄，多為普通法。

隨著商業(yè)秘密法律保護問題日益突出，1996年克林頓總統(tǒng)簽署了《經(jīng)濟間諜法》，第一次把侵犯商業(yè)秘密列為聯(lián)邦刑事犯罪，懲治嚴重侵犯商業(yè)秘密的行為，保護國家利益。《經(jīng)濟間諜法》下第一個判決的案件是美國訴鐘東樊案。鐘東樊因被認定偷竊了原雇主波音公司的航空航天和軍事技術(shù)，而被判處有期徒刑15年。《經(jīng)濟間諜法》的一個重要便利是它的域外管轄權(quán)，針對盜竊的法律保護體現(xiàn)在三方面：行為發(fā)生在美國境內(nèi)；行為發(fā)生在美國境外，但進一步的違法行為是在美國境內(nèi)；違法者是美國公民或組織。因此，《經(jīng)濟間諜法》既可以起訴外國人，也可以起訴發(fā)生在美國境外的盜竊活動，只要違法者是美國公民或者組織，或者進一步實施的違法行為在美國境內(nèi)即可。

除了《經(jīng)濟間諜法》，對企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的攻擊也可能觸犯《計算機欺詐和濫用法》、《聯(lián)邦竊聽法》和《存儲通信保護法》等。

（二）國會商業(yè)秘密新法案

近年來，美國國會出臺了一系列關(guān)于商業(yè)秘密保護的法案，比較重要的一個法案是《2012年盜竊商業(yè)秘密澄清法案》，于2012年12月28日由奧巴馬總統(tǒng)簽署。該法案回應(yīng)了近期發(fā)生的涉及高盛程序員的案件。某程序員在即將離職時，將500,000行源代碼轉(zhuǎn)移到一個私人服務(wù)器并帶到了他的新工作崗位上。在初審法院判他構(gòu)成盜竊商業(yè)秘密罪后，上訴法院推翻了一審判決，指出被盜竊的源代碼不構(gòu)成商業(yè)秘密，認為商業(yè)秘密是與產(chǎn)品有關(guān)的或包含在產(chǎn)品之中的。《2012年盜竊商業(yè)秘密澄清法案》修改了《經(jīng)濟間諜法》第1832(a)條，刪除了它的適用限制，擴大法案的適用范圍至“被使用的或者打算使用的產(chǎn)品或服務(wù)”。這一小小的變動在兩個方面擴大了《經(jīng)濟間諜法》的適用范圍：第一，刪除了產(chǎn)品上商業(yè)秘密的限制，并且把服務(wù)也定義為秘密；第二，刪除了法律僅適用于州際或?qū)ν赓Q(mào)易商品流動的限制，使與州際或海外貿(mào)易相關(guān)的產(chǎn)品或服務(wù)的商業(yè)機密盜竊行為也可適用《經(jīng)濟間諜法》。

還有一個已經(jīng)通過的法案是，2013年1月14日奧巴馬總統(tǒng)簽署的《2012年海外經(jīng)濟間諜行為懲罰強化法》，規(guī)定增加對海外經(jīng)濟間諜行為的處罰，美國國家量刑委員會應(yīng)當考量聯(lián)邦量刑準則和政策聲明，使它們能夠正確衡量侵犯商業(yè)秘密造成的損失，并納入打擊該類犯罪所需的刑罰措施之中，打擊將盜竊的商業(yè)秘密轉(zhuǎn)移或試圖轉(zhuǎn)移到美國之外，甚至提供給外國政府、外國機構(gòu)或外國商的行為。

近幾年，還有五部法案提交美國國會的司法委員會，目前尚在審議中。其中《2013年網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜責任法案》還有專門針對中國的條款，認為中國是世界上最活躍、最持久地進行經(jīng)濟間諜活動的國家，美國私營企業(yè)和網(wǎng)絡(luò)安全專家曾報告均遭受過來自中國的計算機網(wǎng)絡(luò)攻擊，中國、俄羅斯和其他國家利用網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜訪問和獲取個人信息的行為，威脅到美國公民的隱私。

（三）美國政府保護商業(yè)秘密的政策

在美國現(xiàn)代司法實踐中，為了追求在案件中維持公共利益和社會的公平，更多地考慮政府的政策，根據(jù)政策方向來選擇法律，在判例法中選擇方法，依靠利益分析來選擇法律，更加能夠保證公共利益的實現(xiàn)。

2013年2月，奧巴馬政府了《打擊美國盜竊商業(yè)秘密犯罪策略》，強調(diào)商業(yè)秘密在美國經(jīng)濟中的重要角色，提出促進政府部門合作的方法：采取外交努力保護海外商業(yè)秘密，包括與貿(mào)易伙伴持續(xù)不斷地協(xié)調(diào)，使用貿(mào)易政策工具、合作、培訓(xùn)及其他手段；促進私有產(chǎn)業(yè)中自愿性最佳實踐，以保護商業(yè)秘密，包括信息安全、物理安全和人力資源政策；加強國內(nèi)法實施，尤其通過司法部、聯(lián)邦調(diào)查局、國防部和國家知識產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)中心的活動；改進美國國內(nèi)立法，頒布一些法案，保護商業(yè)秘密；提高公眾和利益相關(guān)者的意識，鼓勵所有的利益相關(guān)者警惕商業(yè)秘密盜竊的危險。

2013年5月1日，美國貿(mào)易代表辦公室了《2013特別301報告》，其中第一部分《知識產(chǎn)權(quán)保護和執(zhí)行方面的進步》第三章講述了商業(yè)秘密和被迫技術(shù)轉(zhuǎn)移。報告指出，盜竊商業(yè)秘密和其他形式的經(jīng)濟間諜給美國經(jīng)濟造成了極大損失，對美國經(jīng)濟安全造成了極大威脅，而且這種情況還在惡化。該報告是依據(jù)1974年制定的《美國貿(mào)易法》第301條對世界各國保護美國知識產(chǎn)權(quán)情況作出的評判。“301條款”因其貿(mào)易保護主義特性在業(yè)界備受指責。根據(jù)這項條款，美國可以對它認為是“不公平”的其他國家的貿(mào)易做法進行調(diào)查，并可與有關(guān)國家政府協(xié)商，最后決定采取提高關(guān)稅、限制進口、停止有關(guān)協(xié)定等報復(fù)措施。

三、我國現(xiàn)行商業(yè)秘密保護制度面臨的問題

在我國，商業(yè)秘密作為一個法律術(shù)語，最早出現(xiàn)在1991年4月9日修改頒布的《民事訴訟法》中。全面確立商業(yè)秘密保護制度的法律是1993年9月2日公布的《反不正當競爭法》，第一次在我國立法史上對商業(yè)秘密的概念進行了界定，并且對商業(yè)秘密的范圍、構(gòu)成要件、侵權(quán)行為的主體以及侵犯商業(yè)秘密的幾種行為，作了比較明確的規(guī)定。十年來，我國已建立起以國際條約為依據(jù)，以反不正當競爭法為主體,以合同法、勞動法、勞動合同法、刑法等為補充的多層次商業(yè)秘密法律保護體系。此外，國家工商總局、最高人民法院等也針對實踐中遇到的新問題、新情況進行了相關(guān)的規(guī)定或解釋，相關(guān)立法、解釋進一步豐富了我國商業(yè)秘密保護的范圍、方法和手段，一定程度上適應(yīng)了市場對商業(yè)秘密保護提出的要求。一些地方人大也頒布了反不正當競爭法規(guī)，將反不正當競爭法的主體范圍從單純的經(jīng)營者擴展至從事與市場競爭有關(guān)的單位或個人，增加了行政強制措施，如查封、扣押、凍結(jié)等措施。我國現(xiàn)行商業(yè)秘密保護的法律制度雖然運行了二十多年，但仍然顯現(xiàn)出以下幾點不足之處：

第一，商業(yè)秘密保護散見于各種不同的法律法規(guī)中，顯得有些分散和籠統(tǒng)。雖然這些法律對商業(yè)秘密的范圍、構(gòu)成要件、侵害商業(yè)秘密的方式及對侵害行為的制裁等均有涉及，但還是不夠全面、系統(tǒng)，也不便于實際操作。例如，反不正當競爭法側(cè)重于從行政執(zhí)法的角度，規(guī)范經(jīng)營者之間的競爭關(guān)系，對于企業(yè)與其內(nèi)部職工的保密關(guān)系未加以調(diào)整。勞動法從規(guī)范企業(yè)與職工之間勞動合同關(guān)系角度，對商業(yè)秘密的保護作了原則性的規(guī)定，但對商業(yè)秘密轉(zhuǎn)讓中的法律問題未加以規(guī)定等。刑法第219條規(guī)定，侵犯商業(yè)秘密若給權(quán)利人造成重大損失的，以侵犯商業(yè)秘密罪定罪處罰，但對重大損失的數(shù)額標準卻沒有明確規(guī)定，因而導(dǎo)致實踐中對商業(yè)秘密侵權(quán)和商業(yè)秘密犯罪的標準難以界定。

第二，商業(yè)秘密行政保護規(guī)定不明確。面對日益多發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)糾紛，有限的審批機構(gòu)和力量難以為當事人提供充分及時的救濟。在某些需要大力強化知識產(chǎn)權(quán)保護的地區(qū)（如各類技術(shù)密集型經(jīng)濟開發(fā)區(qū)），由于機構(gòu)設(shè)置的原因，難以提供充分的司法保障。我國目前的法律法規(guī)和行政規(guī)定中，沒有明確規(guī)定商業(yè)秘密保護的權(quán)利、義務(wù)和責任，導(dǎo)致商業(yè)秘密行政保護的工作很難有效開展。

第三，現(xiàn)行立法關(guān)于商業(yè)秘密中的保密措施的規(guī)定不清楚。反不正當競爭法和刑法中，對商業(yè)秘密的認定僅規(guī)定經(jīng)權(quán)利人采取保密措施，卻沒有規(guī)定其具體內(nèi)容。國家工商總局《關(guān)于商業(yè)秘密構(gòu)成要件問題的答復(fù)》中，關(guān)于保密措施的規(guī)定僅僅是權(quán)利人提出保密要求，標準顯然過低。國家工商總局《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》雖然提出了保密措施的具體內(nèi)容，卻沒有進一步說明保密措施之間的關(guān)系，是適用其一即可認定還是適用全部方可認定，都沒有更為具體的規(guī)定。

第四，商業(yè)秘密侵權(quán)糾紛中證明責任分配的規(guī)定不明確。反不正當競爭法第10條規(guī)定中并沒有證明責任分配的規(guī)定，其他法律和司法解釋中也沒有關(guān)于商業(yè)秘密案件證明責任的具體規(guī)定。按照一般民法的侵權(quán)行為實行的“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配方式，在商業(yè)秘密案件中，這樣的舉證方式就十分困難，歸責也無法進行。由于商業(yè)秘密侵權(quán)糾紛中被告所使用的手段具有秘密性，一般很難為外人所知，權(quán)利人舉證具有一定的困難，有人主張在此類糾紛中由被告就商業(yè)秘密的內(nèi)容、范圍及獲得承擔證明責任。但在法律沒有明確規(guī)定的情況下，還不能作為審判實踐中普遍適用的規(guī)則。

第五，補償性賠償制度在當今的市場環(huán)境中已不能讓商業(yè)秘密權(quán)利人獲得有效補償。反不正當競爭法第20條確立了對商業(yè)秘密侵權(quán)的救濟采取補償性賠償?shù)闹贫取＿@種單一的補償性賠償金雖然對受害人進行了賠償，但是相對于損失數(shù)額就顯得十分有限，加上舉證困難以及訴訟程序的繁瑣，這就更讓權(quán)利人覺得賠償只是杯水車薪。近來，我國商標法、專利法、著作權(quán)法修法中都引入了懲罰性賠償制度，對侵權(quán)人起到震懾作用，其中新商標法已經(jīng)頒布。

四、我國企業(yè)應(yīng)對商業(yè)秘密糾紛的對策建議

隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，商業(yè)秘密的保護已成為一個國際性問題，國際間多邊、雙邊談判推動了各國對商業(yè)秘密的重視和保護。盡管在商業(yè)秘密保護方面各國還存在著一些差異，但隨著各國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和世界一體化趨勢，這種差異會逐步縮小。在日益加快國際化進程中，我國企業(yè)不可避免地會遇到商業(yè)秘密糾紛。本文對國內(nèi)企業(yè)提出三點建議，以期幫助企業(yè)降低侵犯商業(yè)秘密風險，有效增強應(yīng)對商業(yè)秘密糾紛能力：

第一，適應(yīng)新形勢，完善法律制度。近二十年來，競爭形勢又發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)有法律已很難適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展，在計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高速發(fā)展的環(huán)境下，商業(yè)秘密保護的范圍和內(nèi)容也在不斷擴大，其存在的方式也開始多元化，尤其新興的云計算服務(wù)更對商業(yè)秘密保護提出了挑戰(zhàn)。云計算平臺由于集中有大量用戶的數(shù)據(jù)和應(yīng)用，更容易吸引惡意的攻擊和偷竊。而且，由于云環(huán)境下大量數(shù)據(jù)的集中控制和管理，對部分數(shù)據(jù)的竊取或破壞手段隱蔽，而引發(fā)的后果卻是難以預(yù)料。因此，在新形勢下，加強對商業(yè)秘密的保護，有必要制定統(tǒng)一的商業(yè)秘密保護法，完善保密措施、權(quán)利主體、侵權(quán)主體、舉證責任等規(guī)定，建立懲罰性賠償制度。當然，在保護商業(yè)秘密的同時也要考慮社會的公共利益，完善對權(quán)利限制方面的內(nèi)容，以達到個體利益與公共利益的平衡，使之成為與商標法、專利法、著作權(quán)法并列的知識產(chǎn)權(quán)基本法律之一，適應(yīng)國際上商業(yè)秘密法律保護的總趨勢。

第二，區(qū)分成果類型，加強成果管理。企業(yè)可以將技術(shù)成果分為如下幾種類型：需要、著作的職務(wù)作品；可以申請計算機軟件著作權(quán)登記的軟件；需要盡快申請專利的技術(shù)成果；需要作為商業(yè)秘密的技術(shù)成果；以及需要綜合運用專利保護和商業(yè)秘密保護手段的技術(shù)成果。對于不便于以商業(yè)秘密形式保護的技術(shù)，國內(nèi)企業(yè)應(yīng)當積極地申請專利。另外，如果相關(guān)技術(shù)成果雖然可以作為商業(yè)秘密，但是競爭對手很可能早已采用該技術(shù)并將其視為商業(yè)秘密，并且競爭對手數(shù)量不會因技術(shù)的公開而迅速增多，則企業(yè)也可以轉(zhuǎn)而尋求專利保護。對科研成果進行有效管理，不僅可以有效地阻止競爭對手的發(fā)難，還能夠大大地降低商業(yè)秘密糾紛風險。

第三，加強員工管理，避免侵權(quán)。根據(jù)不同的對象，以及商業(yè)秘密的重要性，與雇傭的員工簽訂保密協(xié)議。保密協(xié)議構(gòu)成保密措施合理性的最低標準在司法實踐中已得到了確認。在利用員工掌握的經(jīng)驗和資源時，需要了解這些經(jīng)驗和資源是否屬于原雇主主張的商業(yè)秘密，技術(shù)秘密可否通過反向工程獲得。只有在確保不侵犯原雇主商業(yè)秘密的情況下，才能加以利用并進入原雇主所在國的市場。員工在做出發(fā)明創(chuàng)造時，無論企業(yè)采用申請專利還是商業(yè)秘密的形式來保護，都要按照我國專利法、專利法實施細則和其他相關(guān)法律，以及企業(yè)內(nèi)部的獎酬辦法對員工進行獎勵。近兩年我國國家知識產(chǎn)權(quán)局、科技部等部委聯(lián)合起草的《職務(wù)發(fā)明條例草案》，也專章規(guī)定了對職務(wù)發(fā)明人的獎勵和報酬。企業(yè)應(yīng)加強對核心人員商業(yè)秘密保護方面的管理，盡量防患于未然。

第四，了解規(guī)則，積極應(yīng)訴。隨著我國經(jīng)濟貿(mào)易的日益國際化，以及產(chǎn)業(yè)從勞動密集型逐步向智力密集型轉(zhuǎn)型升級，我國企業(yè)需要加深對美國游戲規(guī)則的理解和掌握。貿(mào)易糾紛不可避免，它也是市場競爭中的一部分。遇到商業(yè)秘密糾紛時，要采取積極應(yīng)對的策略，如前述的美國政府訴攀鋼案，攀鋼集團辯稱他們在美國沒有辦事處、雇員或人,因此以無法被送達為由成功提起了撤銷送達起訴書的動議。2009年，江蘇南通外貿(mào)醫(yī)藥保健品有限公司應(yīng)對美國嘉吉公司發(fā)起337調(diào)查，經(jīng)過充分的材料準備后，迫使原告在立案之后不到4個月的時間里便撤訴。糾紛并不是壞事，它能促進國內(nèi)企業(yè)與國外企業(yè)的進一步了解與認識。企業(yè)應(yīng)訴的行為，不僅維護了自身合法權(quán)益，還可以提升企業(yè)的國際形象。

參考文獻：

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[3]美國貿(mào)易代表辦公室.2013 Special 301 Report[EB/OL]. ustr.gov/sites/default/files/05012013%202013%20Special%20301%20Report.pdf,2014-01-17.

第9篇

（文華學(xué)院人文學(xué)部，湖北武漢430074）

摘 要：環(huán)境法上的強制締約重構(gòu)了“政府——環(huán)境服務(wù)商——企業(yè)”的三元型環(huán)境行政管制框架。現(xiàn)行立法例中船舶污染清除協(xié)議、可再牛能源強制并網(wǎng)收購協(xié)議、強制交售報廢機動車協(xié)議等制度設(shè)定與執(zhí)行需注意法律正當性問題。強制締約制度移植的重心不在于“強制”，而在于將“締約”或“合同”作為一種私法工具，以“自治”達到“管制”的目標。建議以倡導(dǎo)性規(guī)范或選擇性規(guī)范將“環(huán)保商事合同”嵌入到《環(huán)境保護法》中，對相關(guān)條款進行修改；強制締約可作為環(huán)境污染第三方治理的實施機制。

關(guān)鍵詞 ：強制締約；附款行政許可；第三方治理；拒絕交易；環(huán)保商事合同

中圖分類號：DF46

文獻標識碼：A

文章編號：1002-3933（2015）05-0095-16

收稿日期：2015 -01-06 該文已由“中國知網(wǎng)”（www．cnki. net） 2015年4月8日數(shù)字出版，全球發(fā)行

基金項目：文華學(xué)院博士科研基金項目《推進環(huán)保服務(wù)的合同方法研究》

作者簡介：張宇慶（1980-），女，湖北仙桃人，文華學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)部法學(xué)系副主任

在民法理論上，強制締約是指根據(jù)法律制度規(guī)范及其解釋，為了一個受益人的合法權(quán)益，在無權(quán)利主體意思拘束的情況下，使一個權(quán)利主體負擔與該受益人簽訂具有特定內(nèi)容或應(yīng)由中立方指定內(nèi)容的合同的義務(wù)。質(zhì)言之，強制締約是法律對民事主體施加的與他人訂立合同的義務(wù)。民事領(lǐng)域的強制締約通常是為了社會公共秩序和公共利益優(yōu)位的需要，比如醫(yī)院應(yīng)當與病人訂立醫(yī)療救治合同，供電企業(yè)應(yīng)當與用戶訂立供電合同，機動車所有人應(yīng)當與保險公司訂立交強險保險合同。那么，什么是環(huán)境法上的強制締約？它是為了環(huán)境保護公共利益而訂立嗎？哪些主體、根據(jù)什么法律規(guī)定、依照何程序負擔強制締約義務(wù)呢？強制締約制度能否成功移植到環(huán)境法中，發(fā)揮環(huán)境規(guī)制的實際效果呢？

需要說明的是，本研究中所探討的環(huán)境法上的強制締約主體限定為民事主體。因為民事主體具有天然的“意思自治”地位，而強制締約恰恰是對意思自治的干預(yù)甚至剝奪，這種矛盾和對抗才需要法律來研究這種干預(yù)的正當性依據(jù)和合理性邊界。所以，本文不探討行政主體為履行職責而訂立的合同，比如，政府為承擔環(huán)境保護的公共職責而與環(huán)境服務(wù)商簽訂的特許經(jīng)營合同和委托運營合同等環(huán)境服務(wù)政府合同。因為政府并不會有所謂“意思自由”預(yù)。具體在環(huán)境法的立法例上，例如，《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》（國務(wù)院2013年）第28條規(guī)定：“城鎮(zhèn)排水主管部門應(yīng)當與城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護運營單位簽訂維護運營合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)。”這里，雖然法條用了“應(yīng)當”二字，但只能解釋為是條例對合同形式的干預(yù)；而不屬于本文所研究的民事主體因負有環(huán)境法上的強制締約義務(wù)而訂立以環(huán)境保護為目的的合同。

一、環(huán)境法上強制締約的立法例及法律分析

（一）強制清污協(xié)議在防治船舶污染海洋環(huán)境管理中的運用

近年來，由于經(jīng)濟貿(mào)易活動的需要，船舶成為在內(nèi)河或海洋運輸油品、化學(xué)品的重要交易運輸工具，但是擱淺、撞礁、碰撞等海上交通事故引發(fā)的污染事件經(jīng)常給水域、海域帶來嚴重的環(huán)境污染損害后果甚至是生態(tài)破壞，給利益相關(guān)人造成財產(chǎn)上的經(jīng)濟利益損失及生命健康威脅。以往，交通事故發(fā)生后，由于船舶經(jīng)營者將經(jīng)濟利益放在第一位，主要投入人員、船舶、貨物的搶險，而對于環(huán)境污染則置之不顧。海上交通部門、海洋資源管理部門、海洋生態(tài)管理部門等行政機關(guān)之間也常常把環(huán)境污染應(yīng)急處置當作是花費自己部門財政預(yù)算的“負擔”而相互推諉，而實施了清污之后的處置費用又需要依環(huán)境侵權(quán)賠償司法程序請求船方支付。強制締約制度正是在這種背景下得到了應(yīng)用。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（國務(wù)院2009年）第33條和《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》（交通運輸部2011年）的第五章對“船舶污染清除協(xié)議”作出了規(guī)定，要求達到一定條件的載運液體污染危害性貨物的船舶有與清污單位在作業(yè)前或者進出港口前簽訂污染清除作業(yè)協(xié)議，預(yù)防船舶的污染。這一方面是為了環(huán)境公共利益的實現(xiàn)，即提高船舶污染事故應(yīng)急，武漢大學(xué)法學(xué)博士。處置能力，控制、減輕、消除船舶污染事故造成的海洋環(huán)境污染損害；另一方面，讓強制的“船舶污染清除協(xié)議”這種民事協(xié)議，“主要地或附帶地承擔輔助管制政策”，“借助私益實現(xiàn)的誘因，減輕國家管制的執(zhí)行負擔，提高管制的效率。”

1．強制清污協(xié)議是一種環(huán)境規(guī)制措施

從行政法律關(guān)系的視角來看，“防治船舶污染海洋環(huán)境管理”即是環(huán)境行政管理關(guān)系，一方為海洋行政管理機關(guān)，另一方為船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人，在雙方構(gòu)成的環(huán)境行政管理關(guān)系中，以傳統(tǒng)的命令一控制型的行政許可、行政審批、行政命令為中心，法律規(guī)范也更多地表現(xiàn)為“禁止”或“限制”其作為。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟及行政民主發(fā)展之后，行政立法、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等重視“私法”的新型規(guī)制方式得到重視，可能造成環(huán)境影響的企事業(yè)單位及組織作為行政相對人的法律地位、權(quán)利及義務(wù)和責任等受到重視，法律不僅僅應(yīng)當關(guān)注行政相對人的“不得為”；還應(yīng)當規(guī)定其“應(yīng)當為”或鼓勵、倡導(dǎo)其“可以為”。

比如，在船舶污染防治領(lǐng)域，行政法規(guī)規(guī)定船舶經(jīng)營人應(yīng)當與清污單位簽訂清污協(xié)議，一旦污染事故發(fā)生，清污單位依合同進行污染清除，此類合同的履行對于清污單位來說，至少是收支平衡的，因為合同的報酬可以作為其清污服務(wù)的設(shè)備、工具等財產(chǎn)性投入及勞務(wù)投入的補償；對于海洋環(huán)境保護的公共利益來說，也是有助益的；但是，如果將這種合同訂立和履行的過程放在“市場”——具體來說是污染清除服務(wù)市場的角度看，這種市場是冷清的、其市場需要程度是不高的，因為對于船舶經(jīng)營者來說，其作為“經(jīng)濟理性人”，增加了污染清除費用支付的成本不符合其真實的追求更高利潤的意愿，于是，圍繞著“國家尋求指導(dǎo)或鼓勵那些如果沒有國家干預(yù)就不會發(fā)生的經(jīng)濟活動。其目標是糾正市場失靈以滿足集體或公眾的利益”的“支撐社群體系的法律”就產(chǎn)生了，它與支撐市場體系的法相對，環(huán)境規(guī)制即為此種“社會性規(guī)制”的法，它具有指導(dǎo)的功能。強制清污協(xié)議即是旨在環(huán)境公共事務(wù)中加強船舶經(jīng)營者的環(huán)境責任，對于由于船舶運輸經(jīng)濟活動而導(dǎo)致的“外部性”問題——船舶漏油等污染事故，通過市場化的方式內(nèi)化為其自身的環(huán)境責任，履行責任的具體方式為訂立清污協(xié)議、支付合同報酬。

2．清污協(xié)議的“強制性”由配套的行政管理制度保障

在私法公法化的趨勢和潮流下，清污協(xié)議——這種形式上的私法工具承載了保護海洋環(huán)境、促進企業(yè)遵守環(huán)境法的公法目標。在2009年國務(wù)院公布的行政法規(guī)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》和201 1年公布的交通運輸部部門規(guī)章《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》規(guī)定了“船舶污染清除協(xié)議”之后，海事局還配套制定了《船舶污染清除協(xié)議管理制度實施細則》、《船舶污染清除單位應(yīng)急清污能力評價導(dǎo)則》、《關(guān)于船舶污染清除協(xié)議費用有關(guān)事項的公告》等文件。在這些法規(guī)及管理文件建立了若干配套措施保障協(xié)議的強制性：

首先，設(shè)立強制締約中承諾方的市場準人條件。載運污染危害性貨物的船舶經(jīng)營者是強制清污協(xié)議的要約方，負有強制要約的義務(wù)，這只能解決船舶污染海洋環(huán)境問題的一半，問題的另一半在于是否有相應(yīng)的承諾方從事該業(yè)務(wù)，其能力是否能達到保護環(huán)境的效果？因此，行政機關(guān)往往以特許經(jīng)營的方式，對能夠提供這種污染清除服務(wù)的“環(huán)境服務(wù)商”——“清污單位”設(shè)立市場準入條件，甚至還為其劃定海上的服務(wù)區(qū)、服務(wù)范圍，為清污單位提供“市場訂單”。

其次，強制清污協(xié)議是實施海洋環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃的一種方式。清污單位履行清污協(xié)議、船舶經(jīng)營者采取自力性的環(huán)境應(yīng)急防備措施——布設(shè)圍油欄①與海事管理機構(gòu)的環(huán)境污染事故應(yīng)急處置都是應(yīng)急資源，法規(guī)規(guī)定政府應(yīng)當編制海洋環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃②，在這里，強制清污協(xié)議與應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃之間的關(guān)系可以參照《合同法》第38條的規(guī)定：“國家根據(jù)需要下達指令性任務(wù)或者國家訂貨任務(wù)的，有關(guān)法人、其他組織之間應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)訂立合同。”也就是說，清污協(xié)議具有整合清污資源的社會組織功能，使行政規(guī)劃得到落實。

再次，清污協(xié)議的內(nèi)容及履行受環(huán)境行政公法的干預(yù)。強制締約制度在船舶污染清除協(xié)議中的運用不僅僅表現(xiàn)為船舶經(jīng)營人的強制要約義務(wù)，其強制性還表現(xiàn)在：通過具體規(guī)定船舶噸位與清污單位等級之間的對應(yīng)關(guān)系干預(yù)合同主體的選擇③；清污協(xié)議的內(nèi)容還應(yīng)當以海事局制訂的樣本為依據(jù)確定雙方的權(quán)利義務(wù)④；費用的收取應(yīng)當與在海事部門備案的收費標準一致⑤；協(xié)議履行過程也受到行政權(quán)的監(jiān)控，經(jīng)海事部門同意后方可終止⑥。這些干預(yù)體現(xiàn)了“契約自由之公法上的限制，是私法公法化的一個顯著表現(xiàn)”。在此類合同中，合同雙方當事人的意思自由都被限制，它是一種最極端的“強制合同”，臺灣學(xué)者將其稱為“命令契約”，即以政府行為取代當事人意思。

3．強制締約作為行政許可附款條件的正當性

社會學(xué)意義的正當性也就是道德哲學(xué)上的正當性，是指符合經(jīng)過論證的道德原則或?qū)嵸|(zhì)價值；法律教義學(xué)上的正當性等同于合法性。在清污協(xié)議管理制度的實行執(zhí)行中，海事管理機構(gòu)將船舶是否簽訂清污協(xié)議作為批準船舶進出港口或作業(yè)的前置條件，也就是將協(xié)議作為當事人申請許可時的材料之一，這種附加條件的許可具有正當性嗎？其是否符合行政程序法治的要求呢？根據(jù)《行政許可法》（2003年）第1 8條的規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限。”第30條還規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當將有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。仔細查找規(guī)定清污協(xié)議制度的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》后會發(fā)現(xiàn)：強制清污協(xié)議在該法規(guī)中并不是作為行政許可事項而設(shè)立的，而是行政機關(guān)為了實施海洋環(huán)境管理而針對行政相對人規(guī)定的一種行為義務(wù)，如果相對人違反《條例》規(guī)定，沒有簽訂協(xié)議的或事故發(fā)生后沒有啟動應(yīng)急預(yù)案履行協(xié)議的，將由海事管理機構(gòu)處以行政罰款①。而根據(jù)交通部2006年頒布的《海事行政許可條件規(guī)定》第3條的規(guī)定，“海事管理機構(gòu)在審查、決定海事行政許可時，不得擅自增加、減少或者變更海事行政許可條件。”該規(guī)定在第三節(jié)“防治船舶污染和船載危險貨物管理”中通過第20條對“防止船舶污染港區(qū)水域作業(yè)許可的條件”予以了公示，條件之一為“有防止水域污染和保障安全的措施或應(yīng)急預(yù)案”，這里的“措施”或“預(yù)案”是否可以解釋為“清污協(xié)議”呢？由于清污協(xié)議管理制度出現(xiàn)在立法性文件中是2009年，晚于2006年公布許可條件的時間，使得這一問題沒有明確的答案。進一步地，從行政法治的角度說，附加許可條件是不是只在交通部門的部門規(guī)章中規(guī)定即可呢？在這個問題上，德國行政法可以借鑒。

在德國法上，把對行政行為的處理內(nèi)容進行補充和限制的附加規(guī)定，稱為行政行為的附款（Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt）。其類型之一為延遲條件附款，要求只有附款規(guī)定的條件出現(xiàn)，行政行為才開始生效[IO]。德國《聯(lián)邦行政程序法》（Verwaltungsverfahrensge-setz，VwVfG）第36條規(guī)定：為須申請的行政行為設(shè)立附款的條件僅限于相關(guān)法律中有此特別規(guī)定；或者其設(shè)立是為了保證該行政行為的法律要求能得以實現(xiàn)②。在此規(guī)定中，對于設(shè)立附款條件的立法層級要求是“法律”。

有沒有將強制締約作為行政許可附款條件的立法例呢？在我國，經(jīng)營者集中審查決定制度中即規(guī)定了附資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離限制性條件。為了規(guī)范附加條件決定的行政程序，《反壟斷法》（2007年）第29條明確授權(quán)國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以對于經(jīng)營者集中的行政許可決定附加條件，商務(wù)部在2010年頒布了《關(guān)于實施經(jīng)營者集中資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離的暫行規(guī)定》，其中對強制出售協(xié)議及其他相關(guān)協(xié)議作出了具體的規(guī)定。而且商務(wù)部在行政執(zhí)法實踐中，也作出過附條件批準經(jīng)營者集中的決定③。

環(huán)境法上，有沒有將強制締約作為行政許可附款條件的立法例呢？國外法上有，以海洋石油資源的開發(fā)為例，為了防治溢油給海洋環(huán)境造成的污染，挪威《污染控制法》規(guī)定了作業(yè)者采取應(yīng)急防備的義務(wù)。而且，在申請資源開發(fā)利用的許可前，必須要經(jīng)過風險評估程序，如果風險級別高，要求與一定的專業(yè)組織簽訂溢油清污應(yīng)急協(xié)議。在第42條“與私營應(yīng)急響應(yīng)體系合作”（Cooperation with regard to private emergency response systems）中作出了明確規(guī)定①。而我國的《海洋環(huán)境保護法》等法律中還沒有關(guān)于海事行政許可附款條件的規(guī)定。

具體到船舶污染清除協(xié)議是否能作為行政許可附款條件的問題，參考國內(nèi)外的立法例及法律適用的實例，此做法獲得“正當性”的程序應(yīng)當是：在沒有制定統(tǒng)一的行政程序法之前，首先在《行政許可法》中對行政許可附加附款條件作出程序性規(guī)定，比如限制在法律、行政法規(guī)有明確規(guī)定的前提下；然后，在《海洋環(huán)境保護法》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》中應(yīng)明確授權(quán)交通運輸部或國務(wù)院海洋行政管理部門可以對于船舶進出港口或作業(yè)的許可附加強制清污協(xié)議作為條件。也許正是因為上述正當程序的缺乏，加之海事機構(gòu)在執(zhí)法實踐中遇到船東協(xié)會等的抵制，因此在強制清污協(xié)議管理制度出臺一年之后，2012年9月，海事局了《關(guān)于印發(fā)（船舶污染清除協(xié)議管理制度實施細則）（修訂）的通知》，《通知》中規(guī)定：海事管理機構(gòu)不得以船舶是否簽訂船舶污染清除協(xié)議作為批準船舶進出港口或作業(yè)的前置條件。

（二）電網(wǎng)企業(yè)強制并網(wǎng)收購可再生能源協(xié)議

《合同法》第38條規(guī)定了一種依據(jù)國家計劃訂立合同的強制締約制度。根據(jù)該條規(guī)定，相關(guān)法人、其他組織之間應(yīng)當根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定訂立合同完成國家計劃，在環(huán)境法領(lǐng)域，《可再生能源法》（2009年修訂）第14條可視作為完成國家計劃的強制締約制度，該條規(guī)定：國務(wù)院相關(guān)部門按照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當達到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當與具備資質(zhì)的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。強制締約制度在此立法例中的應(yīng)用有以下特點和問題：

1．強制并網(wǎng)收購協(xié)議重視量化控制

強制并網(wǎng)收購協(xié)議是為了完成國家計劃，這里所謂的“計劃”，具體來說就是分配可再生能源消費量的“配額制”，國家或政府通過強制性的數(shù)量或指標控制②達到保障能源安全及環(huán)境保護等社會性目標。為了落實配額計劃，為什么強制締約即合同干預(yù)性質(zhì)的手段會被應(yīng)用呢？我們知道，合同內(nèi)容條款的最主要要素為價格和數(shù)量，只有通過合同這種具體的、微觀地對交易客體的數(shù)量、單價、期限作出未來安排的方式才能把宏觀的目標通過合同履行的方式得以實現(xiàn)；通過數(shù)量的剛性約束，也便于界定當事人的責任。這種量化控制在各種法律部門中得到了應(yīng)用，比如刑法責任中的年齡劃分；公司法上表決機制中的人數(shù)比例或股權(quán)比例等，因此，為了落實電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量的強制締約協(xié)議制度，電力監(jiān)管機構(gòu)對協(xié)議訂立和履行有關(guān)的上網(wǎng)電量、電價、持續(xù)時間等統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行核查和監(jiān)督①。

2．規(guī)定了違反強制締約的法律責任

由于可再生能源具有成本高、價格高的特點，因此如果完全按照經(jīng)濟規(guī)律，它會面臨著市場需求不足的困境，這種“市場失靈”正是國家干預(yù)的介入點，為了實現(xiàn)環(huán)境保護目標，國家實施電力需求側(cè)管理，規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)的并網(wǎng)收購義務(wù)及違反義務(wù)的民事責任及行政責任。《可再生能源法》第29條規(guī)定：違反本法第14條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失的，應(yīng)當承擔賠償責任，并由國家電力監(jiān)管機構(gòu)責令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失額一倍以下的罰款。

3．法律角度的幾點質(zhì)疑

雖然此條規(guī)定是旨在通過法律責任的配置來督促電網(wǎng)企業(yè)履行強制締約義務(wù)，實現(xiàn)環(huán)境保護的公共利益，但是，對此存在以下質(zhì)疑：

首先，完成可再生能源電量收購計劃的方式并不是只有強制并網(wǎng)收購這一種方式。因為對于市場經(jīng)營，從技術(shù)上、經(jīng)營上說，通常都有許多選擇的余地，在這種場合下，行政機關(guān)強制事業(yè)者做具體的、單一的選擇可能會構(gòu)成對企業(yè)經(jīng)營權(quán)的不正當干涉。比如，電網(wǎng)企業(yè)可以通過配額轉(zhuǎn)讓交易來完成計劃；再比如，在實施大用戶直購電試點之后，一些大型的火力發(fā)電企業(yè)本身還需要承擔環(huán)境社會責任，它們有義務(wù)在直供發(fā)電時付出一些成本分擔可再生能源配額。

其次，此條規(guī)定欠缺電網(wǎng)企業(yè)抗辯理由。電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間的強制并網(wǎng)收購關(guān)系可參照的另一個案例更多、更活躍的立法領(lǐng)域是反壟斷糾紛中的“拒絕交易”。《反壟斷法》第17條規(guī)定：禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者“沒有正當理由，拒絕與交易相對人進行交易”。通過這條禁止性規(guī)定，法律對經(jīng)營者的契約自由進行了限制，具體來說，是對經(jīng)營者“拒絕締約”或“拒絕交易”的自由進行了限制；但是這種限制有兩個“反制”要素，或者在糾紛處理程序中，對于被訴方來說，有兩個“抗辯理由”：第一，必須是被認定為“具有市場支配地位”；第二，可以有“正當理由”而拒絕交易。2009年，國家工商行政管理總局了《工商行政管理機關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》，在第4條中指明拒絕交易的方式之一為“拒絕交易相對人在生產(chǎn)經(jīng)營活動中以合理條件使用其必需設(shè)施”，而認定此行為時，應(yīng)當綜合考慮另行投資建設(shè)、另行開發(fā)建造該設(shè)施的可行性、交易相對人有效開展生產(chǎn)經(jīng)營活動對該設(shè)施的依賴程度、該經(jīng)營者提供該設(shè)施的可能性以及對自身生產(chǎn)經(jīng)營活動造成的影響等因素。該《規(guī)定》第8條還對于何為“正當理由”列出了考慮因素：有關(guān)行為是否為經(jīng)營者基于自身正常經(jīng)營活動及正常效益而采取；有關(guān)行為對經(jīng)濟運行效率、社會公共利益及經(jīng)濟發(fā)展的影響。這些規(guī)定體現(xiàn)了反壟斷法領(lǐng)域“合理原則”的運用。

而反觀《可再生能源法》第14條的規(guī)定，對于電網(wǎng)企業(yè)強制締約義務(wù)的規(guī)定，缺乏考慮的因素包括：第一，沒有對電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)模、級別、責任范圍進行限制。正如只有具有市場支配地位的企業(yè)才負有不得拒絕交易的義務(wù)一樣，電網(wǎng)企業(yè)負有該義務(wù)的范圍也應(yīng)當與其責任能力相匹配；第二，沒有發(fā)電企業(yè)并網(wǎng)的條件進行限制。發(fā)電企業(yè)要求入網(wǎng)，也應(yīng)達到相應(yīng)的技術(shù)標準和價格要求，應(yīng)當是以“合理條件”使用；而且，在鼓勵競爭、促進民營經(jīng)濟發(fā)展等政策背景下，在發(fā)電企業(yè)還可以自己建造發(fā)電輸送設(shè)施，對電網(wǎng)企業(yè)設(shè)施的依賴程度在每個具體個案中應(yīng)具體考量；第三，缺乏對電力監(jiān)管委員會居中裁判程序的規(guī)定。由誰、經(jīng)過什么程序來認定強制締約義務(wù)的違反和作出承擔法律責任的決定呢？考慮電網(wǎng)企業(yè)自身正常經(jīng)營效益、經(jīng)濟運行效率及對環(huán)境、社會發(fā)展等諸多因素都是該法在執(zhí)法中所將面對的。這種精細化立法的設(shè)計和中立民主的執(zhí)法方式看似麻煩，但是，這是使國家干預(yù)措施獲得正當性，并且提高電網(wǎng)企業(yè)等經(jīng)營者接納法、遵守法的意識的途徑。

最后，賠償范圍與處罰額度設(shè)計不科學(xué)。《可再生能源法》第29條規(guī)定違反強制締約義務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)賠償發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟損失。這種經(jīng)濟損失如何測算呢？這種規(guī)定是否是將違反強制締約的責任作為締約過失責任來處理？保護發(fā)電企業(yè)的信賴利益嗎？在這里，賠償范圍是不易科學(xué)計算的，也不具有合理性，也增加了發(fā)電企業(yè)的舉證負擔。而在《禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》中，第14條的規(guī)定有幾點借鑒之處：第一，由工商機關(guān)沒收壟斷企業(yè)的違法所得。相應(yīng)的，電網(wǎng)企業(yè)相比其配額義務(wù)，少支出的可再生能源電量購買費是可以計算的。第二，罰款不是以“被拒絕交易方”的經(jīng)濟損失為依據(jù)，而是以濫用市場支配地位的企業(yè)的上一年度的銷售額為依據(jù)，并且，授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)①。這種以銷售額的比例為依據(jù)進行處罰對經(jīng)營者有更大的“威懾力”。第三，罰款額度依經(jīng)營者主動改正而變化。罰款的額度即“銷售額的比例”的大小可因違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、程度、持續(xù)因素而調(diào)節(jié)，這就給了經(jīng)營者主動停止違法行為，主動恢復(fù)與發(fā)電企業(yè)的并網(wǎng)收購談判以機會。并且通過“酌情減輕或免除”的寬恕政策增強執(zhí)法的實際效果。

（三）機動車強制報廢而“附隨”的強制締約義務(wù)

1．強制締約義務(wù)而致的事實合同

與前兩種立法例中明確使用“協(xié)議”一詞不同，還有一種與環(huán)境保護相關(guān)的強制締約的規(guī)定沒有使用“協(xié)議”或“合同”一詞，而是直接對“應(yīng)當交易”的行為義務(wù)作出了規(guī)定。比如，根據(jù)《水污染防治法》（2008年）第44條的規(guī)定，可以推論出排污者如果沒有自行解決污水排放及處理的，應(yīng)當向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排污，為設(shè)施運營者提供的有償服務(wù)支付污水處理費用。再比如，2012年商務(wù)部、發(fā)改委、公安部、環(huán)保部聯(lián)合了《機動車強制報廢標準規(guī)定》，其中第4條規(guī)定：“已注冊機動車有下列情形之一的應(yīng)當強制報廢，其所有人應(yīng)當將機動車交售給報廢機動車回收拆解企業(yè)，由報廢機動車回收拆解企業(yè)按規(guī)定進行登記、拆解、銷毀等處理，并將報廢機動車登記證書、號牌、行駛證交公安機關(guān)交通管理部門注銷”。

在這兩條規(guī)定中，都沒有使用“協(xié)議”或“合同”一詞，但是仍可以解讀為是相關(guān)主體的“強制締約”義務(wù)，因此可以致生與環(huán)保目的有關(guān)的幾類事實合同：一是由于排污者有為污水處理服務(wù)支付費用的義務(wù)，這種服務(wù)的提供和接受、服務(wù)費用的支付就構(gòu)成一種事實合同即污水處理服務(wù)合同。二是機動車所有人向回收拆解企業(yè)交售機動車構(gòu)成一種車輛交易的事實合同即報廢機動車回收合同①。三是機動車主為了使機動車達到向大氣排放污染物或者噪聲的國家標準、以使車輛不進入強制報廢程序，而與環(huán)保技術(shù)服務(wù)企業(yè)達成的修理、調(diào)整或安裝控制技術(shù)的以機動車環(huán)保達標為目的的技術(shù)服務(wù)合同②。根據(jù)《合同法》（1999年）第11條的規(guī)定：“當事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式”。2009年最高人民法院公布《合同法》司法解釋（二），也確認了從雙方行為能夠推定有訂立合同意愿的，法院可以認定是《合同法》第11條中的“其他形式”。因此，上述兩個立法例，也可作為環(huán)境法上強制締約的實證。

2．“交售”報廢機動車的“強制締約義務(wù)”之法律分析

首先，機動車強制報廢是對機動車所有權(quán)的限制，這種限制的法律依據(jù)是什么呢？《道路交通安全法》規(guī)定了強制報廢制度，它與《物權(quán)法》上的物權(quán)保護是否沖突呢？但同時，《物權(quán)法》第8條也規(guī)定了“其他相關(guān)法律對物權(quán)另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。”也就是說通過立法機關(guān)制定的“法律”，財產(chǎn)權(quán)是可能基于環(huán)境保護、公共安全等考慮而予以限制的；而且這種限制是在統(tǒng)一的標準之上進行的，對所有人是平等對待的，并不會產(chǎn)生“多數(shù)人對少數(shù)人”利益的剝奪或侵害，與對個別人的財產(chǎn)征收是不同的。

其次，附加“交售”的強制締約義務(wù)是否有法律根據(jù)？進一步地，商務(wù)部、環(huán)保部等聯(lián)合的《機動車強制報廢標準規(guī)定》中還要求機動車所有人將報廢車交售專門的回收拆解企業(yè)，附加這一條義務(wù)又是否合法呢？這一條規(guī)定與《道路交通安全法》第100條第3款的規(guī)定是對應(yīng)的，因為該款規(guī)定：出售達到報廢標準的機動車的，將被苛以沒收違法所得、罰款、收繳及強制報廢的行政法律責任。也就是說，在《機動車強制報廢標準規(guī)定》第4條中，機動車主出售機動車的契約自由受到限制，車主必須而且只能將車交售給專業(yè)的回收拆解企業(yè)，而不能進入二手車市場自由交易。這種限制有法律依據(jù)嗎？第一，缺乏《大氣污染防治法》對強制報廢的規(guī)定；第二，限定交售交易主體具有促進資源重復(fù)利用、保護環(huán)境及促進再生資源利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共利益，但是這種公共利益沒有在污染防治或循環(huán)經(jīng)濟法等特別法中明確以列舉方式規(guī)定。

再次，疑問仍然存在：“強制報廢”和“強制交售”是不是行政強制措施，應(yīng)當受到《行政強制法》（2011年）的制約呢？該法第2條對“行政強制措施”作出的定義是“對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為”，那么“報廢”和“交售”是否屬于“對財物暫時性的控制”而屬于第9條中所列舉的“其他行政強制措施”呢？該法限制行政強制的設(shè)定只能是在法律及法規(guī)中作出，而且在起草相關(guān)法律、法規(guī)時還應(yīng)當采取聽證會、論證會聽取意見。據(jù)此，強制“交售”應(yīng)當是比“暫時性”控制更嚴重地削弱所有權(quán)的方式，應(yīng)當在程序上受到比《行政強制法》更嚴格的約束。顯然，在《機動車強制報廢標準規(guī)定》中設(shè)定“強制交售”義務(wù)并沒有達到由“法律、法規(guī)”作為設(shè)定的層次。

3．“送修”機動車的強制締約義務(wù)之法律分析

由于《機動車強制報廢標準規(guī)定》中將“經(jīng)修理和調(diào)整或者采用控制技術(shù)后，向大氣排放污染物或者噪聲仍不符合國家標準對在用車有關(guān)要求的”作為強制報廢情形之一，因此，機動車所有人會據(jù)此與汽車環(huán)保技術(shù)服務(wù)商之間產(chǎn)生修理、調(diào)整等事實上的服務(wù)合同。在這里的制度設(shè)計中，修理合同的訂立及合同的履行效果可以被作為阻卻行政權(quán)強制消滅機動車所有權(quán)的一種途徑，倒也體現(xiàn)了行政過程的協(xié)商性。但是，這里有關(guān)合法性的最根本的問題在于《大氣污染防治法》（2000年）、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年）中都沒有關(guān)于強制報廢的規(guī)定，只有“不得上路行駛”的規(guī)定，《機動車強制報廢標準規(guī)定》將污染不達標作為強制報廢依據(jù)有對上位法的“越位”之嫌。

二、環(huán)境法上強制締約的法律特征

通過以上分析，可以總結(jié)出環(huán)境法上的強制締約具有以下法律特征：

（一）環(huán)境法上的強制締約實質(zhì)是一種非高權(quán)性質(zhì)的新型行政規(guī)制手段

環(huán)境法的強制締約，重點在于“締約”二字，即以訂立合同的方式履行環(huán)境責任。“強制”二字只是指出其與建立在平等、自愿、意思自治基礎(chǔ)之上的普通民事合同具有區(qū)別。相對于傳統(tǒng)行政法上行政罰款、關(guān)閉企業(yè)、停止生產(chǎn)等行政決定，環(huán)境法上的強制締約反而是一種“柔性”行政方式；因為從行政法的視角來看，這種強制是一種運用私法工具的規(guī)制措施，它擴充了行政相對人的權(quán)利，因為行政相對人可以通過合同選擇履行環(huán)境責任的合作伙伴、自主決定愿意支付的價格和承擔的成本、自由地安排履行合同的時間階段等；因為強制締約只是對“是否訂立合同”的意愿的強制，但它不是對締約內(nèi)容的強制。它甚至引入第三方參與到行政管理中，發(fā)揮專業(yè)的環(huán)保服務(wù)商的專業(yè)技能優(yōu)勢和提高了環(huán)境管理效率。它與信息披露、特許契約、私的規(guī)制、強制責任險、反壟斷等一樣，屬于嶄新的還未被類型化的行政活動形式，是需要以問題為導(dǎo)向、綜合運用各種法律手段、法律機制和法律思想的規(guī)制類型[14]。在這種新型規(guī)制中，企業(yè)通過選擇環(huán)保服務(wù)商訂立環(huán)保服務(wù)合同來履行責任，環(huán)保服務(wù)商的服務(wù)價值通過得到合同報酬而被認可，強制締約制度試圖消除過去環(huán)境管理相對人的被動性，是對人的主體意識的喚醒、是一種通過人的主體行動的調(diào)動來釋放其在環(huán)境保護上的創(chuàng)造性智慧的人文過程[15]。

（二）環(huán)境法上的強制締約重構(gòu)了三元主體的環(huán)境行政管制關(guān)系

1．新型的“政府——環(huán)保服務(wù)商——企業(yè)”三元主體結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的環(huán)境行政法律關(guān)系是以環(huán)境行政管理機關(guān)作為管理方，企業(yè)作為行政相對人為被管理方，是一種不平等的“權(quán)力——義務(wù)型”關(guān)系；環(huán)境法上引入強制締約制度實際上是通過設(shè)定強制締約義務(wù)，使企業(yè)以購買環(huán)保服務(wù)的方式與提供污染防治、節(jié)能管理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)保達標維修等服務(wù)的環(huán)保服務(wù)商訂立環(huán)保服務(wù)合同。這便突破了傳統(tǒng)環(huán)境行政管理中的行政機關(guān)與受管制企業(yè)兩方，促成管制目標達成的第三方主體即環(huán)保服務(wù)商成為環(huán)境行政管制關(guān)系中的重要主體。這些環(huán)保服務(wù)商是具有民商事法律地位的經(jīng)營者，其參與到環(huán)境管制法律關(guān)系中，通過其提供的專業(yè)化的服務(wù)有利于擴大行政相對人的選擇范圍、提高行政相對人守法的效率，而且通過第三方服務(wù)商的登記、備案等管理工作也為行政機關(guān)提供了管理協(xié)助。由強制締約促成的環(huán)保服務(wù)合同有助于形成市場體制為基礎(chǔ)的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，形成政府、環(huán)保服務(wù)商、企業(yè)的三元主體結(jié)構(gòu)。改變以政府為主體、以污染企業(yè)為規(guī)制對象的單一化威權(quán)體制特征，符合社會自我管制與和諧發(fā)展的要求。

2．強制締約促使直接環(huán)境行政管理轉(zhuǎn)向間接的環(huán)保市場監(jiān)督

諸如海洋環(huán)境應(yīng)急清污單位、機動車檢測維修服務(wù)商之類的環(huán)保服務(wù)商是通過政府特許經(jīng)營、授予經(jīng)營資質(zhì)而設(shè)立的，這些特殊的環(huán)保服務(wù)商組成了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要主體，它們的“市場訂單”往往來源于法律法規(guī)中對企業(yè)購買環(huán)保服務(wù)的“強制締約”的規(guī)定，所以這類產(chǎn)業(yè)也是法規(guī)政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，它們的產(chǎn)生和發(fā)展，促使在政府——企業(yè)“二元”主體主導(dǎo)的環(huán)境管制關(guān)系之中增加了一個重要的“社會中間層”或“第三主體”，形成“政府一社會中間層——市場”的框架。過去，環(huán)境行政管理主要是環(huán)保監(jiān)督機關(guān)對產(chǎn)生污染的企業(yè)——行政相對人進行管理和監(jiān)督，法律規(guī)定也主要是禁止、限制、命令；處罰等法律責任的規(guī)定。相應(yīng)地，通過潔凈技術(shù)減少和預(yù)防污染、通過污染物治理消除污染、通過資源節(jié)約利用保護環(huán)境等事務(wù)，不被看作是一種可以由專業(yè)市場主體發(fā)揮技術(shù)特長與管理技能的“市場”，而是作為行政相對人的企業(yè)的義務(wù)或責任。而隨著環(huán)保服務(wù)商資金、技術(shù)、規(guī)模等實力的增強和市場的擴大，企業(yè)不管是出于被“強制締約”還是出于自愿，可以將環(huán)境保護的自力履行義務(wù)以委托合同的方式實現(xiàn)；進而，環(huán)境行政管制從直接的環(huán)境行政管理轉(zhuǎn)向間接的環(huán)保市場監(jiān)督，從市場準入、市場運營、服務(wù)標準、服務(wù)質(zhì)量等角度進行監(jiān)督。

（三）環(huán)境法上的強制締約以強制要約為主、強制承諾為輔

強制締約可區(qū)分為強制要約與強制承諾，強制締約是指個人或企業(yè)負有應(yīng)相對人的請求，與其訂立契約的義務(wù)。易言之，對相對人的要約，非有正當理由不得拒絕承諾。對于“強制承諾”，生活中更為常見，它是指經(jīng)營水、電、煤、氣等公共產(chǎn)品的公用事業(yè)單位或公營企業(yè)有與作為買方的消費者訂立合同的法定義務(wù)；而強制要約是指在某些類型的交易關(guān)系中，一方當事人必須向特定或不特定的相對人發(fā)出要約，一旦相對人作出承諾，合同即告成立，比如機動車主人、駕駛?cè)擞辛x務(wù)向保險公司發(fā)出要約以訂立保險合同。

民商事領(lǐng)域中更多地是強制承諾，這種強制承諾的制度設(shè)計針對的是要約方購買生活必需品的剛性需要，或要約方有為了經(jīng)營目的需接入基礎(chǔ)設(shè)施的強烈主觀意愿；所謂的強制承諾是指法律要求受要約方有不得拒絕、必須承諾的義務(wù)。在這種合同關(guān)系中，至少有一方主體的合同訂立意愿是主動的“意思表達”，這種意愿是不需要行政干預(yù)或引導(dǎo)的。而且，要約方訂立合同的主動性和意愿的實現(xiàn)還得到了立法確認和司法保護：比如《反壟斷法》第17條規(guī)定，具有市場支配地位的企業(yè)“拒絕與交易相對人進行交易”的，根據(jù)第47條的規(guī)定，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款。在司法實踐中，要約人訂立合同的意愿之“強烈程度”還體現(xiàn)在一些案例中，原告提出要求被告履行強制締約即強制承諾的訴訟請求。比如，北京某公司認為被告騰訊公司拒絕與其即時通信系統(tǒng)進行互通構(gòu)成壟斷，訴請法院判令被告限期公開阻止互聯(lián)互通的通信協(xié)議，并賠償經(jīng)濟損失①。

而在環(huán)境法上，強制締約主要是指強制要約，合同的要約方是負有污染防治等環(huán)境公法義務(wù)的、環(huán)境行政法上的“行政相對人”，強制要約是為了督促環(huán)境行政管理中的相對人履行污染防治、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護的法律責任，要約義務(wù)強調(diào)的是行政相對人的“行為”義務(wù)和環(huán)境責任的“實際履行”①，而不能用金錢替代；要約義務(wù)的設(shè)計暗含著政府將從環(huán)境保護公共產(chǎn)品的直接提供者“退位”為環(huán)保服務(wù)市場的引導(dǎo)者和監(jiān)督方，促使企業(yè)通過委托專業(yè)的環(huán)保服務(wù)商處理環(huán)境事務(wù)，訂立環(huán)保服務(wù)民事合同。而此類合同的承諾方也是根據(jù)環(huán)境監(jiān)管主體的委托或特許而成立的經(jīng)營主體、作為“行政參與人”或“行政管理協(xié)助人”參與到環(huán)境行政管理中，協(xié)助環(huán)境行政管理，比如在強制交售報廢機動車的回收合同中，回收拆解企業(yè)協(xié)助進行機動車報廢、回收、拆解、注銷駕駛證的登記和備案；再比如，在船舶污染清除協(xié)議管理制度中，清污單位向海事管理部門報告油污清除情況等，合同的要約人與承諾方參與到清除污染等合同關(guān)系的意愿都是行政主體干預(yù)或引導(dǎo)的結(jié)果。

三、對環(huán)境法上應(yīng)用強制締約制度的完善建議

（一）制度移植中應(yīng)注意“正當性”

制度移植已成為現(xiàn)代制度構(gòu)建的一種重要方式，也是一種最為經(jīng)濟、高效的法律構(gòu)建方法。以往的研究，更多地關(guān)注跨國、跨地域的制度移植，但是強制締約在環(huán)境法上的應(yīng)用是將研究視角擴展到不同法律部門之間的制度借鑒與引入，不僅僅涉及到強制締約在環(huán)境法中的引入，還包括對強制締約制度在反壟斷法、經(jīng)濟法中已經(jīng)應(yīng)用的借鑒，甚至還包括對其他具有“合同形式”的制度的借鑒，如委托合同、行政和解協(xié)議等。

從已有的環(huán)境法上的強制締約的立法例來看，強制締約主要的問題在于“正當性”即合法性的問題。從民事法源的意義上來說，現(xiàn)行的設(shè)定強制締約的規(guī)章比如《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》、《機動車強制報廢標準規(guī)定》可以被稱作“涉民性行政規(guī)章”。在這些規(guī)章中，基于實現(xiàn)環(huán)境保護等公共利益的目的，行政權(quán)嵌入私法領(lǐng)域，但是它必須受憲法、行政程序法、反壟斷法、財產(chǎn)法等法律的制約。

（二）以公私法接軌為路徑邁向自愿的環(huán)保商事合同

更深層次的問題在于：強制締約制度真正值得被移植入環(huán)境法的重心在于“合同”形式或合同工具，而不是“強制”。因為合同的精髓在于意思自治，合同是雙方都自愿接受的約束；放置于環(huán)境行政管理關(guān)系中來看，行政相對人以環(huán)境保護為目的訂立合同，環(huán)保產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者以符合市場經(jīng)濟規(guī)律的成本和價格提供環(huán)保產(chǎn)品或服務(wù)，建立在雙方自愿基礎(chǔ)上的環(huán)保合同之履行才是環(huán)境保護最佳的效果。通過合同在市場平臺中的運行，使環(huán)境問題得到更好的處理。更進一步，在環(huán)境法上需要探討的是：通過怎樣的法律路徑可以促使企業(yè)與環(huán)保產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者訂立以環(huán)境保護為目的的合同？如何給這類合同一個名稱，便于研究中的反復(fù)指稱與溝通的需要？

此處，制度借鑒的眼光可投向經(jīng)濟法領(lǐng)域，為了研究體現(xiàn)國家干預(yù)、以實現(xiàn)“經(jīng)世濟民”公共利益為目的的、政府以人角色或指定他人為方式參與經(jīng)濟活動的合同，曾有過“經(jīng)濟合同”的說法，它即指為了實現(xiàn)國家的一定經(jīng)濟目的，直接體現(xiàn)政府意志，由政府規(guī)定基本合同條件的合同。它不等同于行政合同，也不同于由統(tǒng)一的《合同法》所調(diào)整的普通的民商事合同，它體現(xiàn)了公法和私法的融合，行政和“商事”的交織。雖然，統(tǒng)一的民商事性質(zhì)的《合同法》已經(jīng)頒布，但是政府采購合同、政策性貸款合同等仍然是在另外的單行法、特別法中予以規(guī)定的。那么，能否嘗試把提供清污服務(wù)的合同、提供機動車環(huán)保達標修理服務(wù)的合同、交售報廢機動車的合同、購買可再生能源發(fā)電的合同等稱作“環(huán)保商事合同”呢？以目的作為此類合同的

關(guān)鍵詞 ，把這種合同納入到環(huán)境法中，使之成為環(huán)境行政公法中的一種新型規(guī)制制度。因為環(huán)境法的目的是“通過規(guī)范人的環(huán)境行為，協(xié)調(diào)人的生產(chǎn)和生活活動與保護自然環(huán)境環(huán)境之間的關(guān)系，保護經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的資源與資源的支撐能力。”環(huán)保商事合同不是由《合同法》所涵攝的民商事合同，更不是行政合同。它是一種體現(xiàn)“幕后”的環(huán)保政策目的的、以平等民事主體間關(guān)系為“形式”的合同。其理論進路是公私法的交叉、融合與接軌。

（三）“締約”思路對《環(huán)境保護法》修改的啟示

法的本質(zhì)是對人性的尊重、對正義和公平價值的實現(xiàn)。法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律。強制締約作為一種合同干預(yù)的方法進入《環(huán)境保護法》正是基于追求實質(zhì)法治的考慮，因為實質(zhì)法治強調(diào)法的統(tǒng)治，突出法的目的性價值；主張政府和民眾都要守法；注重法的本身合法性問題；關(guān)注社會正義和對人權(quán)的尊重。如何通過“締約”，提高《環(huán)境保護法》被民眾的接受程度，尤其是尊重包括排污者、資源利用者的企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，是本文所思考的問題。

去除“強制締約”中的“強制”思路，“締約”或說“合同”作為一種私法工具，可以在《環(huán)境保護法》中予以應(yīng)用，以倡導(dǎo)性規(guī)范或選擇性規(guī)范對環(huán)保商事合同作出規(guī)定，通過建立強制締約制度與運用環(huán)保商事合同作為規(guī)制工具，促使更多的企業(yè)參與到環(huán)境保護中，使環(huán)境法的遵守和執(zhí)行更多地具有合同中的自由意志、共同合意的屬性，使得環(huán)境法的遵守是企業(yè)基于自己的經(jīng)濟實力、生產(chǎn)計劃和財務(wù)安排的理性選擇，是企業(yè)在環(huán)境服務(wù)市場上尋求合適的合作伙伴、以訂立合同的方式對法律的遵守。法治不再僅僅是文本上的規(guī)定，而是以合同為紐帶的社會主體間的交往實踐，一次次的合同訂立與履行的實踐將成為形塑新的制度的根源；雖然學(xué)者認為這些合同既無對不特定人的約束力，亦無對裁判者的約束力，不是一種民法法源。但是在不同主體間訂立的眾多合同中將抽象出共同的問題、相似的權(quán)利與義務(wù)、經(jīng)常發(fā)生的需要法律評價的要素，形成“合同——交易規(guī)則——管理辦法——法規(guī)——法律”的制度形塑進路。

據(jù)此，雖然2014年4月新修訂的《環(huán)境保護法》在很多方面作出了修訂，但此處仍提出以下修改建議：

1．建議增加鼓勵環(huán)保商事合同的規(guī)定

2014年《環(huán)境保護法》修訂后，增加了一條規(guī)定，即在第36條第1款中規(guī)定：“國家鼓勵和引導(dǎo)公民、法人和其他組織使用有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品和再生產(chǎn)品，減少廢棄物的產(chǎn)生。”在現(xiàn)實中，“使用”一詞的前置環(huán)節(jié)往往是包含購買、轉(zhuǎn)讓等合同行為的。但筆者認為，除了環(huán)保“產(chǎn)品”的使用外，購買環(huán)保服務(wù)也應(yīng)當是鼓勵的行為，因此，建議在此條中增加“鼓勵和引導(dǎo)公民、法人和其他組織購買環(huán)保服務(wù)”的內(nèi)容。

2014年《環(huán)境保護法》修訂后還增加了一條規(guī)定，即在第22條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進一步減少污染物排放的，人民政府應(yīng)當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持。”筆者認為：由于減少污染排放的措施往往涉及到第三方的環(huán)境服務(wù)商，因此，這種支持應(yīng)當給予訂立和履行技術(shù)服務(wù)合同的雙方主體，而不僅僅是生產(chǎn)經(jīng)營者一方，將此條修改為：“政府鼓勵和倡導(dǎo)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放已經(jīng)達標的基礎(chǔ)上，與環(huán)境技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者訂立減少污染物排放為目的的技術(shù)服務(wù)合同……人民政府在合同訂立之后給予財政政策支持，并根據(jù)合同履行結(jié)果作出考核、增加獎勵及減少獎勵的決定。”

2．對第41條“三同時制度”的修改建議

《環(huán)境保護法》（2014年修訂）第41條規(guī)定：“建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當符合經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。”筆者認為，防治污染設(shè)施不一定需要每個建設(shè)項目的法人主體親自設(shè)計、施工；可以以“環(huán)保服務(wù)外包”的形式委托給其他設(shè)施運營企業(yè)，而受托企業(yè)的市場準入條件、設(shè)施運營與維護一方面受到環(huán)保商事合同中委托方的監(jiān)督；另一方面還受政府的監(jiān)督，這種方式比“三同時”的方式更靈活、而且能夠為政府提供更專業(yè)的管理信息。因此，建議將此條更改為“建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，可以委托環(huán)境服務(wù)商與主體工程配套設(shè)計、施工、并投產(chǎn)使用；或者在建設(shè)項目投產(chǎn)或使用前與污染防治設(shè)施的運營商訂立污染防治服務(wù)合同，合同的訂立與履行作為環(huán)境監(jiān)管的依據(jù)。對設(shè)施運營中發(fā)生的拆除、閑置等情形，運營商與企業(yè)承擔連帶責任。”

3．對第42條“環(huán)境保護責任制度”的修改建議

《環(huán)境保護法》（2014年修訂）第42條確立了環(huán)境保護責任制度，該條規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害。排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關(guān)人員的責任。”該規(guī)定是對企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理的一種干預(yù)性規(guī)定，這種干預(yù)是符合環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展的公共目標的，該條規(guī)定強調(diào)企業(yè)有責任在企業(yè)內(nèi)部管理中建立企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理體系、使企業(yè)有能力承擔環(huán)境保護的法律責任，采取措施防治污染。但是，該條規(guī)定并沒有明文規(guī)定企業(yè)可以以購買環(huán)保服務(wù)的方式承擔環(huán)境責任。相比而言，國外的法律作出了明確的委托第三方履行的規(guī)定。比如：在水資源保護中，《德國水資源管理法》（Federal Water Act-Wasserhaushaltsgesetz WHG）（2009年）第40條確立了水體養(yǎng)護責任人制度，該條第2款明文規(guī)定“養(yǎng)護任務(wù)可以在管轄機關(guān)的認可下轉(zhuǎn)交第三方。”①在水污染防治方面，該法第56條規(guī)定了廢水處理義務(wù)人制度，并且明文規(guī)定“廢水處理義務(wù)人為履行其義務(wù)可以利用第三方。”②第59條還規(guī)定了“廢水向私營廢水處理設(shè)施的排放”，肯定了“私營廢水設(shè)施的經(jīng)營者和排放者之間的合同”①的法律地位。

因此，結(jié)合《環(huán)境保護法》（2014年修訂）中第42條的表述，建議將此條中增加以下內(nèi)容：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人的責任。鼓勵企業(yè)設(shè)立環(huán)保服務(wù)合同監(jiān)督崗位，專門管理企業(yè)對外簽訂的委托環(huán)境服務(wù)商提供污染防治、節(jié)約能源、資源重復(fù)利用等以環(huán)境保護為目的的合同，建立合同訂立與履行的檔案管理制度，以協(xié)助環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的檢查。”

4．對第43條“排污費”的修改建議

《環(huán)境保護法》（2014年修訂）的第43條規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費。排污費應(yīng)當全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費。”但筆者認為，這一規(guī)定是不全面的；因為，根據(jù)《水污染防治法》第44條規(guī)定“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。”因此排污費與污水處理費用針對的是不同的主體、不同的法律關(guān)系。法律應(yīng)當鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)自愿地訂立污染防治服務(wù)合同，通過支付合同報酬的方式承擔環(huán)境責任。此條可修改為“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當對其排放污染物的行為承擔責任，按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費。不繳納排污費的，應(yīng)當與污染處理設(shè)施維護運營單位簽訂維護運營合同，支付環(huán)保服務(wù)費用。”

5．將“強制締約”作為“第三方治理”的實施機制

建議引入第三方參與到環(huán)境行政管理關(guān)系中，因為合同訂立、合同履行、合同擔保等私法工具的靈活性特征恰恰是柔性行政管制改革所需要借用的。能動法治主義論告訴我們，這種方式更符合現(xiàn)代國家參與型行政或互動型行政的理念，更有利于公共利益和個體利益的協(xié)調(diào)。

建議增加一條規(guī)定：“被責令限期治理的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當制定限期治理計劃并組織實施，或者通過委托治理合同進行治理。采取委托治理方式的，限期治理義務(wù)人應(yīng)當在政府做出限期治理決定之日起30日內(nèi)向主管部門提交受托人人選。受托人必須是具有從事相關(guān)環(huán)境服務(wù)業(yè)務(wù)的必要資源和能力的法人或其他組織，并且應(yīng)獨立于限期治理義務(wù)人；受托人應(yīng)當向主管機關(guān)負責并報告工作。限期治理義務(wù)人應(yīng)當與受托人簽訂書面委托協(xié)議，明確雙方的職責和義務(wù)。”以我國目前的大氣污染治理和應(yīng)對霧霾天氣的行動為例，單純地關(guān)閉和停止生產(chǎn)不是具有可持續(xù)性的措施，對企業(yè)和當?shù)亟?jīng)濟都造成嚴重的損失，應(yīng)當考慮將有環(huán)保技術(shù)的企業(yè)引入到治理中，使其擔任委托治理中的受托人，并與專利推廣應(yīng)用制度相結(jié)合，使環(huán)保技術(shù)發(fā)揮作用②。這也符合2013年9月國務(wù)院的《大氣污染防治行動計劃》中提出的“企業(yè)加快技術(shù)改造，提高科技創(chuàng)新能力”的技術(shù)路線。

最后，將強制締約的方式作為第三方參與環(huán)境治理的實施機制，運用在環(huán)境公益訴訟中。在環(huán)境民事公益訴訟中，勝訴獲得的賠償款應(yīng)當歸屬于社會，賠償款的使用應(yīng)當用于生態(tài)修復(fù)，而不是其他私人利益的補償、更不是部門或組織的截留。建議可實行第三方市場運行模式，由法院判決侵權(quán)人與第三方訂立生態(tài)修復(fù)合同，賠償款向獨立的第三方支付，第三方再通過協(xié)議、招投標合同等市場化的方式委托他人修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

總之，以上修改建議都圍繞著一個問題：如何將以環(huán)保商事合同為形式的民事規(guī)范嵌入到環(huán)境行政公法中，通過公私法的接軌實現(xiàn)維護企業(yè)經(jīng)營自由與實施環(huán)境保護規(guī)制的雙重目標。

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