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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共服務科年中總結，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞] 新公共管理 理論 公共服務 改革
一、引言
所謂公共服務,通常指建立在一定社會共識基礎上,全體公民不論其種族、收入和地位差異如何,都應、普遍享有的服務。從范圍看,公共服務不僅包含通說的公共產品(具有非競爭性和非排他性的物品),也包括那些市場供應不足的產品和服務。公共服務的上述范圍和性質決定了它不可能完全由市場自發提供,它被視為政府的重要責任,應由政府部門提供或主導提供已形成一種基本共識。
黨的十七大報告指出:“必須在經濟發展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生,擴大公共服務,完善社會管理,促進社會公平正義。”改革開放以來,我國政府的公共服務職能不斷完善,公共服務意識和服務水平都有所提高,但與公眾日益增長的社會公共需求相比,與國際上公共服務水平較高的國家相比,我國公共服務還存在諸多亟待解決的問題。因此有必要學習和借鑒西方國家新公共管理的成功經驗,創新我國的公共服務方式,提高我國公共服務水平。
二、新公共管理的理論基礎與基本實踐內容
1.新公共管理的理論基礎
新公共管理它是相對于建立在韋伯官僚制和威爾遜政治行政兩分法兩大理論基礎之上的傳統行政而言的。20世紀70年代末80年代初,西方各國在全球化、信息化、政府財政赤字的背景下掀起了一場聲勢浩大的政府改革浪潮,并迅速波及全世界。盡管西方各國政府改革的起因、議程,改革的范圍、規模、力度有所不同,但是都具有一個相同或相似的基本取向:那就是采用商業管理的理論、方法與技術,引進市場競爭機制,追求“3E”(經濟、效益、效率)目標,以提高公共管理水平和公共服務質量。新公共管理是以此為取向的公共管理理論與實踐。它是一種新型的公共行政管理理論和管理模式。
新公共管理理論的核心內容是:更加關心公共服務效率、效果和質量的結果;高度集權、等級制的組織機構為分權的管理環境所取代,在分權的環境中,資源配置和服務提供的決策更加接近第一線,并且為顧客和其他利益集團反饋提供更多的余地;靈活地選擇成本效益比更好的辦法,替代政府直接提供和管制;更加關心公共部門直接提供服務的效率,包括生產力目標的設定、在公共部門組織之間建立競爭性的環境;強化國家核心的戰略能力,實現公共資源的合理配置,提高公共資源的使用效能,引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益要求做出反映。
新公共管理理論特別強調企業和市場導向,注意從私人部門管理中借鑒理論和技術,強調市場經濟中的企業經營技巧和市場導向的行為激勵機制。新公共管理理論是在公共選擇理論、管理主義、現代產權理論、新古典經濟學、新制度經濟學、博弈論等理論思想的影響下形成的。盡管人們對新公共管理理論在我國的推行提出各種看法,但不可否認的是新公共管理理論強調產出和結果,這對我國政府公共服務改革具有借鑒意義。
2.新公共管理的基本實踐內容
(1)把公眾視為“顧客”,公共服務堅持“顧客導向”
以顧客為導向,奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統模式下政府與公眾之間的關系,政府不再是發號施令的權威官僚機構,而是以人為本的服務提供者;政府公共行政不再是“管治行政”,而是“服務行政”。公民是享受公共服務的“顧客”,政府以顧客需求為導向,尊崇顧客,堅持服務取向。新公共管理關注政府項目實施的有效性,表現出一種目標導向的趨勢,行政權力和行政行為從屬和服務于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優質的公共產品、公平公正的公共服務為其第一要務。在新公共管理看來,政府是負責任的“企業家”,而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場法則的現實復歸。作為“企業家”的政府并非以贏利為目的,而是要把經濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方,由“顧客”驅動的政府是能夠提供多樣化和高質量的公共服務的。對公共服務的評價,應以“顧客”的參與為主體,注重換位思考,通過“顧客”介入,保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好,并能產出高效的公共服務。
(2)決策(掌舵)與執行(劃槳)職能分開
新公共管理認為,政府的職能是掌舵而不是劃槳。傳統的官僚制組織模式為:部--若干司(局)--若干處,或廳(局)--若干處--若干科。它的基本特征是職能部門化,決策與執行職能劃分不清。新公共管理推行的決策與執行職能分開即是在行政機構內部設立專門的政策制定部門負責政策的制定與監督執行;設立相對獨立的政策執行機構負責政策的執行與服務的提供。執行機構依法設立,業務相對獨立,不屬于政府職能部門序列但歸口政府部門管理。執行機構負責人在人員任用、工資、財務等方面擁有極大的自,并對工作結果負責。最為典型的就是英國的以《伊布斯報告》為主要改革內容“下一步”行動方案,這一改革被學者稱為中央政府全面轉換管理責任機制的重大成效。
(3)打破公共服務供給的政府壟斷,引入競爭機制
傳統的觀念認為,私營企業主要存在于微觀經濟領域,而公共部門則限定在公共服務領域。在傳統的行政管理模式中,政府用壟斷的方式進行管理活動。管理主義與公共選擇理論、交易成本經濟學委托―理論相聯姻,構成了新管理主義其標準范本就是新公共管理理論。
公共選擇理論認為要把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道,即經濟人模式,從而修正傳統經濟學把政治制度置于經濟分析之外的理論缺陷。“如同經濟學一樣,公共選擇的基本行為假定是關心個人利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者”每個人都是理性經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點,首先分析了政府組織的行為,他們認為政府組織與官僚并不像人們以前所認為的那樣是充滿公益心的。相反他們和常人沒有什么區別,都是個人效用最大化的理性經濟人。追逐自己的私利;他們沒有控制政府成本的激勵,因此他們拼命的去擴大自己的預算:他們首先追求個人利益和機構利益,然后才會照顧公眾的利益。這正是產生政府失靈的根源。公共選擇理論主張打破政府的壟斷地位,主張在政府管理中引入競爭機制,取消政府在公共服務領域的壟斷性,在私部門與公共部門之間、公共部門相互之間展開競爭,從而縮小政府規模,提高公共服務的質量和效率。
(4)采用私部門的管理方法和技術
管理主義與公共選擇理論、交易成本經濟學委托―理論相聯姻,構成了新管理主義其標準范本就是新公共管理理論。管理主義者認為私部門和公共部門管理在本質上是一致的,并且公共部門的良好的管理可通過引進私營部門中好的商業實踐實現。管理主義者主張引入私部門管理的經驗、原則、方法和技術,用私部門管理的模式重塑公共部門管理。基于這一認識,西方各國在新公共管理中廣泛采用私部門管理的方法和技術,如戰略管理、目標管理、績效評估、顧客至上、結果控制合同雇用制、成本―效益分析等。例如英國梅杰政府時期對企業行業的《競爭求質量》白皮書,使私人部門和工商企業間的競爭機制的確立等競爭措施都對公共服務管理的提升起到了巨大作用。
三、我國公共服務存在的問題分析
我國公共服務中存在的問題主要表現為:我國政府直接參與競爭產品的經營,廣泛參與私人產品的提供,造成公私角色的錯位;而政府本應提供的公共產品與公共服務卻長期短缺,如政府社會保障水平不足、科技教育投入不足、市場秩序維護不足等。
1.公共服務職能定位不明,供給結構不合理
從公共支出的領域來劃分來看,政府公共服務主要可分為三個方面:一是維持性公共服務,指維持國家安全、行政管理正常運轉的公共服務,國防、外交和公共行政服務等;二是經濟建設服務,政府為促進經濟發展而直接進行各種經濟投資的服,如投資經營國有企業與公共事業、投資公共基礎設建設如,道路、供水、電力、通訊基礎設施等;三是社會公共服務,指政府通過轉移支付和財政支持對教育、社會保、公共醫療衛生、科技補貼和環境保護等社會發展項所提供的公共服務。
從公共服務職能的供給范圍來看,社會服務提供的主要是純共產品即基本公共產品;經濟建設服務提供的主要是混合公共產品。保羅•薩繆爾森認為:公共物品可分為純公共物品和準公共物品。純公共物品由于備非排他性和非競爭性特點的產品,且對于純公共物品的提供具投入大、非營利性的特點,決定了只能由政府加以生產和提供。而從我國的公共支出結構來看,帶有很濃厚的“建設財政”的特點。用于諸如基礎教育、公共衛生、農村公共服務等純公共物品的供給,政府一方面采用“卸載”的方式推向市場,從而導致基本公共服務供給嚴重不足。另一方面在本該由市場、社會發揮主要力量的混合公共產品的供給,政府卻過多地介入,甚至不惜采取政府壟斷、行業壟斷的辦法實現自身的經濟利益。
2.公共服務供給決策難以有效反映公民需求
公共決策是社會公共組織為實現一定的目標或解決面臨的公共問題,制定行動方案并加以優化選擇的過程,是公共管理的重要手段。作為一切公共行為的先導,公共決策的正確與否其質量的高低直接影響著公共活動的效力,有效利用公共資源,以最少的投入獲取最大的公共利益本是公共決策的最高境界。現在,許多公共服務并不是根據公民的真正需求提供的,而是根據各級政府部門的意愿和利益來決定,由公民外部的各種因素來決定公共服務的需求,公民對公共服務的需要不能反映在公共服務的供給來決策中。加之,我們的決策偏重經驗決策,缺少現代決策的手段和方法。所導致的結果便是對公共服務需求判斷不準,公共服務供給方案不合理,不能有效滿足公民的需求,出現過度供給與供給不足的局面,致使公共服務資源浪費程度加劇。
3.公共服務供給失衡,分配有失公正
我國公共服務供給失衡主要表現為如下兩個方面:一是城鄉公共服務供給失衡。我國是一個典型的二元經濟國家,不僅城鄉經濟收入差距大,而且農民所能享受到得公共服務水平大大低于城市的公共服務水平,甚至一些農村地區公共服務嚴重短缺。農民難以獲得公共醫療、義務教育、最低保障等基本公共服務,并由此導致了因教育返貧,因病返貧的現象,其基本的生存權與發展權得不到保障。
以農村醫療衛生服務供給為例。1993年,我國政府提出“發展和完善農村合作醫療制度”。經過十幾年的試點和恢復重建,至2003年,合作醫療計劃的覆蓋面仍只有10%多點,農民受到的醫療保障還比較薄弱,絕大多數農民被排斥在現有的醫療保障制度之外。據有些學者的估算,占全國70%以上的農村人口僅擁有全國大約30%的衛生資源,而占全國30%的城市人口卻擁有全國70%以上的衛生資源。少數人過度的醫療保健消費,而相當部分農民甚至還難以享受基本的醫療保健。2000年世界衛生組織對191個成員國醫療衛生公平性的評價中,中國排在倒數第四位。
二是地區間公共服務供給失衡。由于我國經濟發展不平衡,東部地區相對于中西部地區,經濟發達,可支配財力相對豐厚,公共服務水平高于中西部地區。根據《中國統計年鑒(2005年)》和《中國財政年鑒(2005年)》計算。2002年、2003年和2004年東部地區的國家財政對公共服務的投入占當年GDP的比重分別是12.52%、12.5%和12.51%,這一比重遠高于中西部地區對公共服務投入4%的目標,由此可看,東西部地區間公共服務差距很大。
4.公共服務投入不足,公共服務總體水平偏低
我國政府長期以來重視經濟建設忽視公共服務的提供,公共財政支出帶有建設財政的特點,國家對公共服務的投入嚴重不足。從而致使我國公共服務滯后于經濟、社會的發展。我國與世界各國在公共服務的投入比較:我國的公共服務支出占GDP的支出低于世界平均水平,而且公共服務的效率偏低。據零點研究咨詢集團對2006-2007年中國公共服務公眾評價指數的調查:24.8%的公眾認為政府公共服務水平比較高,41.5%認為一般,25.9%認為比較低或很低。從我國公共服務從投入、產出和效果三方面綜合評估顯示:我國基本公共服務綜合績效整體處于偏低的水平。除基礎教育北京達到A級,一般公共服務上海、北京達到A級以外,其他各地區各類公共服務績效等級都處于B級以下。
四、公共服務的對策
1.明確政府在公共服務中的責任,轉變政府職能
公共服務的參與者可分為三類:消費者、生產者和提供者。服務的消費者比較容易理解,服務的生產者是指直接從事生產,或者直接向消費者提供服務的部門,它可以是政府、私營企業和非營利部門等。而服務提供者(又叫服務安排者)是指安排生產者給消費者,指派消費者給生產者,或選擇服務生產者的人;服務提供者通常是政府。因此,區分服務的生產者與提供者是界定政府角色的基礎。可以看出政府在公共服務中的有兩種基本角色:一是既是服務提供者也是生產者;二是作為服務提供者。而不是服務生產者。據此。為了扮演好前一種角色,政府需要提高公共服務能力,實現在“純公共物品”(基本公共服務、維持性公共服務)供給中的高效率和公正性;而扮演好后一種角色,政府需要采取有效措施,在“準公共物品”供給中推進公共服務的市場化和社會化改革。
同時我們必須認清政府在公共服務中的責任和職能:一是制定公共服務規劃與政策,營造公共服務的制度環境,保障公共服務均衡發展;二是監管公共服務的行業生產與供給,保障公共服務質量;三是通過付費購買公共產品,保障公共品的有效供給;四是直接生產和提供基本公共服務,維護基本人道生活的公共需求。
綜合以上看法,政府在轉變政府職能方面可以有以下措施:一是政府有責任以高效、公正地提供純公共產品,完善公共服務財政體制,保障基本公共服務的財力供給與城鄉之間、地區之間的基本公共服務的均衡配置;二是對于準公共產品的供給,政府的職責是掌舵而不是劃槳,政府有責任搞好公共服務市場化、社會化的法制建設,建立和完善相應的法律法規體系,為公共服務市場化、社會化創造公平的發展環境,從而開拓公共服務的優質資源;三是建立和完善民主監督制度,防止私營部門弄虛作假和公私勾結;四是建立有效的激勵機制,鼓勵私部門、非營利組織涉足公共服務領域,減輕政府財政負擔;五是打破非營利組織的雙重管理體制,降低準入門檻,大力發展非營利組織,為公共服務社會化提供制度基礎。
2.以顧客為導向,提供回應性的公共服務
以“顧客”為導向就是把公眾視為顧客,它要求政府官員由“官僚”轉變為“服務者”,增強服務意識與公共責任感,并以公眾的滿意度作為追求的目標和評價的標準,以公共利益為中心。這就要求政府必須及時了解社會公眾需要什么,要求政府提供什么服務以及如何有效提供服務,并對這些需求做出及時的回應。因此政府必須擴大和完善政府決策的機制,實現公共服務決策的科學化、合理化。為了保證公共服務的質量與效率,還需要建立和完善公共服務績效考評機制。在一個資源稀缺的世界,效率是一個重要的社會目標應該從等量的資源消耗或勞動時間中獲得最大化的產出。因此,公共服務要謀求政府服務效率的提高,進而推動整個社會經濟效率的提高。
改革績效評估制度也是新公共管理的主要內容之一,它極大地提高了政府管理的質量與效率。比如新西蘭政府績效管理,因此我們應當借鑒國際先進經驗,建立和完善我國公共服務的績效考核制度,實現評估主體的多元化,加大社會公眾對公共服務的考核影響權重,并根據考核結果進行獎懲,以提高我國的公共服務的質量和效率。
3.創新公共服務供給方式,實現公共服務供給的多元化
公共服務的社會化、市場化改革是新公共管理的重要內容之一。針對我國公共服務的現狀,在切實轉變政府職能與公共服務理念的前提下,借鑒西方國家的成功經驗,創新公共服務供給方式,實現公共服務供給主體的多元化--讓政府在公共服務供給中發揮“掌舵”的作用,各種社會力量發揮“劃槳”的作用,從而減輕政府財政負擔,提升公共服務的績效。靈活采取合同出租、公私協作、憑單制、公私協作、公共服務社區化等多種模式提供公共服務。把能夠進行經營性投資、開展市場競爭的服務項目,通過推行公共服務市場化交給私營企業經營,如煤氣、供電、交通等;對那些實行市場化運作的領域則采取承包的方式,將一些公共服務項目承包給私營企業管理,如城市垃圾處理、街道環衛、社區管理等。
五、結論
總之,無論是根據對公共服務的特性的分析,還是與公共服務做得好的發達國家或地區的比較研究,我國公共服務必須進行一系列的改革:既要對公共服務的政府職能進行轉變,形成公共服務的多元供給,又要以顧客為導向,提供回應性的公共服務,從而實現公共服務決策的科學化、合理化;還要構建公共服務的責任體系,從而使得公共服務的生產能夠反映公眾的偏好。因此,中國公共服務的改革必然需要啟動一個系統工程。在實現公共服務改革這一過程中,不但要很好地總結我國公共服務改革方面的成功經驗,同時也要注意盡可能地吸取其他國家或地區公共服務改革中的有益經驗,構建適合中國國情的現代公共服務體系。
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縱觀美國的行政思想史，歷來存在著主義和管理主義的兩種基本傾向。主義關注社會公正、民主和回應性；而管理主義更聚焦效率準則。兩種傾向相互斗爭、相互影響，形成了波瀾壯闊的公共行政研究和實踐途徑的變遷歷程。而NPM(新公共管理或被稱為新管理主義)的產生、逐步實行正是公共部門管理理論與實踐對這種變革的自我回應。
(一)變革：公共行政古典途徑的式微與公共行政實踐途徑的演化
公共部門行政理論的研究和實踐經歷了從古典學派研究途徑的式微到管理途徑和政策途徑再到新公共行政的歷史沿革過程。
1.公共行政古典途徑。基于威爾遜的政治行政二分法和韋伯的官僚制理論，公共行政的古典學派形成了自己研究和實踐途徑的核心模型：職位應該與人員相分離；公共部門治理的規則取向；控制嚴密的組織結構有助于提高公共部門的效率；目的不等于手段，事實不等于價值，技術不等于民主，手段、事實和技術是公共行政的內在要素，而目的、價值和民主是外部要素；公共部門的動力與私人部門的動力存在根本的差異，以至于該動力模式最具風險而成為后來公共選擇學派輕易捕獲的獵物。
2.B途徑與P途徑。在古典途徑達到其頂峰時，1938年的巴納德在其《經理的職能》論述的組織理論可以說是尋求一種全新的公共行政分析途徑的第一個重要嘗試。巴納德認為，公共行政應該從權威轉向協作；協作必須圍繞組織目標；協作需要管理。顯然，在巴納德的組織理論中已經預示著管理途徑(B途徑)。而1947年西蒙的《管理行為》終于促推了B途徑成為公共部門研究的核心理論。其基本模型可以簡要概述為四個邏輯基點：公共部門的行動即是公共目標的實現；公共治理等于根據目的自由地選擇適當手段；公共決策是有限理性決策；是令人滿意的決策而不是最優的決策。在古典途徑之后，新的公共部門分析途徑并不僅僅限于B途徑。政策途徑(P途徑)作為填補古典途徑之后出現空白的另外一種嘗試，于第二次世界大戰之后被一些政策分析家提出，與B途徑分庭抗禮。它的理論模型是：公共治理構成一個在政策制定和政策執行之間不斷循環的政策周期；政策制定與政策執行是不可分的；分權的政策執行比自上而下的政策執行更有效；政策周期主要是政治過程而非管理效率；在政策執行過程中，政策網絡比科層組織效率更高。
3.新公共行政(NPA)。1948年美國青年學者沃爾多在其《行政國家》一書中就明確的宣告了古典的公共行政學派的衰落。1967年沃爾多邀請一批年輕的學者齊聚錫拉丘茲大學的明魯布盧克會議，探討和形成了后來被人們稱之為新公共行政的一些基本觀點。總的看來，NPA是以新左派意識形態為基本精神，試圖威爾遜的“政治-行政二分法”及主流行政學的效率范式，重新建立公平、正義、主義等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明魯布盧克會議以及《黑堡宣言》我們又看到了新公共行政的悄然變化。這種變化逐步趨向于效率追求的管理主義。
(二)回應：作為一種實踐運動的NPM
作為一種實踐運動的NPM，開始于20世紀80年代初期。其根本原因在于西方20世紀50年代后因實施的凱恩斯主義國家干預政策留下的后遺癥，加之戰后教育的發展和信息通訊的流通增長所帶給公民主體意識的增強，以及社會復雜性增加所導致的“不可治理性”(ungovernalibity)。這種不可治理性主要體現在兩個方面。首先是政府的權威危機，20世紀60年代后期以來政府權威的合法性降低，公眾對政府越來越不信任和持懷疑態度；其次是政府的財政危機，20世紀以來西方采取的福利國家模式等因素造成政府財政支出的快速增長和經濟增長的相對減速。面對這些危機，一些西方國家在20世紀70年代末期開始了持續的國家行政改革。具體而言，NPM產生是緣于公共部門對一些相互關聯的緊迫問題作出的一種回應。
1.公共部門面臨的抨擊。政府在實際收入下降的同時面臨著服務水平不變或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生產力，所以公共部門的低效率將面臨激烈的抨擊：(1)“規模”方面的批判，對于瓦格納公共政策定律的否定。瓦格納認為，大規模的公共部門是發達經濟的特征。當國家隨著工業化和都市化的進程而達到更高富裕程度時，公共部門的擴展是必然的趨勢。然而有學者論證了政府規模過于龐大而浪費了過多的緊缺資源。雖然目前政府經費的削減幾乎成為一種普遍現象，但是其作用已經在下降。(2)“范圍”方面的批判，政府本身對經濟介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的方法，比如私營化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部門對社會資源的配置效率和技術效率即組織的內部效率。官僚體制幾乎成為低效率的代名詞，人們越來越認為官僚制的方法必定會造成工作無起色和效率的低下。
2.經濟理論的變革。官僚制組織中的高層人員所信奉的公共行政理念正在被經濟學思想取而代之。著名經濟學家弗里德曼的經濟自由主義觀點沖擊了主義理念主導下的官僚政治；新古典主義經濟學促使政府內外的政策制定和提供服務方面較多地利用了市場機制；而公共選擇理論、委托理論和交易成本理論已經開始融合到公共部門新型管理模式中。
3.私營部門的變革。政府的行政能力愈發成為國家的核心競爭力。對于全球化背景下私營部門迅速變化的現實，要求公共部門與之相適應。公共部門的管理和效率對私人經濟與國家競爭實力有所影響。事實上，隨著新公共管理在許多國家的實施，私營部門的變革直接導致了公共部門的變革。
4.技術的變革。技術變革促進了所有各種社會變革。如信息技術促使管理的變革，由于信息的共享促使等級制度組織變得扁平化；“辦公室”概念的變革；戈爾報告中的電子化政府(1993)；我國的電子政務的建設等。飛速發展的技術已經成為公共部門管理變遷的重要推進器。
NPM的出現，標志著早期改革發生了一種變化。它在理論和具體方案方面不像以前的公共管理那樣，只是在公共行政內部進行技術性的專業化，其目標在于取代傳統的公共行政模式，它不只是對公共部門進行改革而且表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。NPM作為政府管理公共部門方式迅速變革的最顯著的標志，緣于新公共管理對于公共行政實踐領域和研究途徑不斷變遷的回應。從某種意義說來，它體現了在政府理論發展中和實踐中尋求一種學科的整合。
二、特征與趨勢
NPM也許是20世紀最后20年中公共行政領域談論最多的話題。從發生學上看來，NPM本來只是一場公共行政改革的實踐運動。然而隨著其在一些發達國家政府改革中深入開展和影響的擴大，眾多學者開始從哲學基礎、價值目標、方法論及具體實踐等各個層面進行探討和總結，使其甚至逐漸成為一種具有新穎范式的規范理論。從國外理論家經典論述和國內學者對NPM的闡釋中，可以總結出NPM的基本特征與發展趨勢。
(一)國外學者關于NPM的經典闡釋
1.“新泰勒主義”。波利特(Pollitt)發現了新公共管理模式中的管理哲學，并將其稱為“新泰勒主義”(1990)。他在《管理主義與公共服務：盎格魯與美國的經驗》一書中認為，新公共管理主義主要由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即強調商業管理的理論方法技術及模式在公共管理中的應用。波利特論述道，官方文件反復重申，核心問題在于制定明確的目標，發展出用以測量目標實現情況的績效指標，以及通過功績獎勵、職位升遷等獎勵方式來突出那些取得“成效”的人。如何加強生產線管理并為其提供適當的激勵是一個永恒的主題。對于工作中的規范、信念及渴望的復雜性，……或者對于決策方面存在的認知偏見等復雜的問題，政府官員似乎并沒有多少認知(如果他們真的還有點認識的話)。
2.西方行政學者帕得里夏·格利爾(Patricia·Greer)概括了新公共管理的內涵：公共服務組織的分散化；對公共管理人員實行任期與激勵；公共服務的供給與生產相分離；強調降低成本；從重政策轉向重管理，注重績效評估；從程序轉向產出的控制與責任機制。
3.聯合國教科文組織(OECD)將新公共管理主義界定為：轉移權威，提供靈活性；保證績效，控制和責任制；發展競爭和選擇；改善人力資源管理；優化信息技術；改善管制質量；加強中央指導職能。
4.“再造政府”。奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》作為新公共管理的代表性著作，認為必須“重塑政府”。他們為打造企業型政府提出了十大原則和五大戰略：大多數企業型政府鼓勵提供服務者之間的競爭；它們授權給公民，將控制權從官僚制組織轉移到社區中；它們在評價各種結構的績效時，關注的是結果而不是投入；重新把服務對象界定為顧客并賦予其選擇權；以目標而非以規則和規定為導向；防止問題的發生而不僅僅是事后的的補救；致力于賺錢而不是花錢；實行分析，引入參與管理；它們寧可采用市場機制而不是官僚機制；不僅重視提供服務，而且激勵所有的部門(公共的、私人的、志愿的)為解決其社區問題付諸行動。
五大戰略是：核心戰略—明確組織目標；后果戰略—創設績效后果；顧客戰略—將顧客置于駕駛員的位置上；控制戰略—將控制從中央和高層移走；文化戰略—創造企業家文化。
5.NPM。作為NPM這一名稱的首創者英國學者胡德(Hood)則觀察到公共行政更多的內部變化。他認為NPM包括了七個要點(1991)：公共政策領域中的專業化管理；績效的明確標準和測量；格外重視產出的控制；公共部門內由聚合趨向分化；公共部門向更具競爭性的方向發展；對私營部門管理方式的重視；強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。
(二)國內學者關于NPM的闡釋
近年來，國內學者也對NPM的理論及其研究范式作出概括。陳振明教授認為NPM的理念主要包括八個方面：強調職業化的管理；明確的績效標準和績效評估；戰略管理和項目預算；提供回應；公共服務機構的分散化和小型化；競爭機制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關系的改變。
(三)NPM理論范式與實踐特征的基本共識
綜上所述，NPM主要是試圖在公共部門引入市場機制，采用私人企業管理的方法，加強競爭和市場導向來改善行政績效，倡導管理者的管理。關于它的研究范式和在實踐運動中達到的基本共識，一般認為有以下幾個方面。
1.借鑒私人企業的管理方法。NPM認為，公共部門和私人部門并不存在不可逾越的鴻溝，他們之間有好多共性，可以互相學習。私人部門在創新能力、經濟、效率、效能等方面都優越于公共部門的管理。因此公共部門要運用私人部門的管理模式和方法如績效評估、戰略管理、顧客至上和結果控制等。
2.公共部門的產品和服務的市場化。NPM主張用市場的力量來改革政府，在公共部門引入商場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門之間展開競爭，以縮小政府規模，提高公共產品和服務供給的效率。公共部門的市場機制主要包括民營化。通過業務合同出租，建立政府與私人部門的伙伴關系。通過市場化來緩解政府巨大的財政壓力，彌補政府作為公共產品和服務唯一供給者的不足，以此來改善政府運行機制，提高政府運行效率。
3.公共服務的顧客取向。NPM認為政府的社會職責是根據顧客的需求來向其提供服務，政府應該以顧客為取向，只有顧客驅動的政府才能滿足多元化的社會需求并促進政府服務質量的提高。政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構，而是富有社會責任的企業家，公民則是其消費者和顧客。由于政府與公民關系的重新界定，政府要滿足顧客多樣化的需求，征求他們的意見，提供回應性的公共服務。
4.實行績效評估。NPM所倡導的績效評估就是通過科學的方法、程序和標準，對公共部門的成就、業績做出客觀公正的評價。其內容主要包括成本效益、顧客滿意度、投入產出比率、服務質量等。在實踐中采取3E(經濟、效率、效能)標準。更加關注公共部門直接提供的公共服務的效率，在公共部門之間營造競爭的環境。
5.政府的政策職能與管理職能的分離即劃槳與掌舵的分離。“成功的組織是把高層管理與具體操作分開來……這使得政府以一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標的方式利用各種生產廠商。”劃槳的人專注于一項使命并且把這項事情做好，而掌舵的組織則需要發現達到目標的最佳途徑。通過這樣來重塑、精簡和提高效率。
三、轉型與影響
NPM理念主張政府作用的退縮與市場價值的回歸。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、執行、評估與監控發生了重要轉型。
(一)NPM理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策職能。政策執行主體由一元化的政府壟斷到多元化的市場競爭的轉變，使得政府不再是無所不包、無所不做的公共服務提供者。政府通過將公共服務職能轉讓給企業和社會，可以部分地甚至完全地從日常例行的公共事務中解脫出來，集中精力進行公共政策的制定、監督與評估，運用公共政策引導政府內外的執行機構有效地承擔公共服務職能。政府由微觀管理領域退回到宏觀調控領域，政府規模縮小，職能減少，但職責更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，從而更好地為公眾服務。
2.公共政策類型將發生改變。(1)宏觀調控型政策取代微觀操作型政策。在傳統體制下，政府為“全能型”政府，政府職能的擴張使得政府政策必須涉及每個微觀領域，觸及社會生活的各個角落。而NPM主張分權和權力下放，要求給予執行者自和靈活性，強調市場原則。因此，政府政策必然多為宏觀性指導型政策，主要起引導與調控作用，注重的是戰略制定與整體規劃。(2)指令性政策向契約型政策轉變。傳統體制下，政府部門以上下級隸屬關系為特征，政策也相應地多表現為強制性的命令式或指令式政策，依靠行政權力為后盾。而NPM運動下由于執行機構的設立以及私營部門、社區組織的介入，使得這種隸屬關系轉變為契約關系。制定者對執行者的管理是建立在共識基礎上的契約管理。兩者不以權力為中介，而是以由合同或契約確立的權利為中介，政策多為協商合作式的契約政策。(3)事后救濟性政策向事前預警性政策轉變。傳統體制下往往是等到問題出現甚至已經很嚴重了，才制定出相關政策進行補救，雖有“亡羊補牢”之功，但損失已經造成。而NPM倡導市場競爭，要求對市場和顧客的需求變化作出迅速的反應。這就決定了政策的出臺不應再是“事后諸葛”，而應該具有前瞻性，某種程度上應該是一種前瞻性公共行政。只有具備超前意識，具備較強的預見性，才能更好地發揮政策的作用。有效的政策應該預防問題的發生，而不僅僅是治療問題遺留下來的創傷。
(二)NPM理念下的公共政策執行
NPM理念下的公共政策改革主要針對公共服務領域，而公共服務的提供過程很大程度上就是公共政策的執行過程。因此，NPM取向的公共政策執行必然不同于傳統的政策執行。NPM理念下公共政策執行將表現出以下幾種趨向。
1.新型的行政權力關系下政策制定與政策執行相分離。傳統公共行政強調政治與行政截然分開，強調公務員保持政治中立，不得以黨派偏見影響決策，從而強調政策制定與執行相分離。這保證了政策的穩定和持續，但也造成了官僚制組織的種種弊病。NPM理念對此則持不同意見，認為行政本身具有濃厚的政治色彩，兩者截然分開在現實中是不可能的，當代文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命就打破了文官政治中立的信條。NPM理念既主張文官參與政治決策，增加對政治家的響應，同時又主張下放權力，給予執行者較大的權威以及靈活性與自由裁量權。顯然，打破政治與行政的分離和堅持政策制定與執行的分離，兩種主張在表面上是相互沖突的。這兩者的沖突恰恰意味著NPM運動下政策制定與執行將在一種新的調控關系下實現分離。這種新的關系主要體現為：第一，傳統體制下兩者的分離是在“政治中立”的原則下政治家與公務員兩大系統的分離，政策執行者不得參與政策制定。而NPM理念下政策制定與政策執行的分離則是在強調文官增強對政治家的響應的前提下公務員系統內部的分離。并不排斥一部分高級文官參與政策制定，并強調承擔相應的政治責任，在兩大系統之間起橋梁和紐帶的作用。第二，傳統體制下政策制定者對政策執行者的調控主要依靠層級制和嚴格的規章制度，事無巨細，均有專門化、標準化的規定加以約束，執行者缺乏靈活性、主動性。在新公共管理理念下，政策制定者則是依靠宏觀性的政策調控二者關系，給予執行者以較大的靈活性和自，而不是簡單地要求他們照章辦事。政策制定與政策執行不再是完全截然分開的兩部分，而是以靈活的方式實現分離。
2.政策執行主體走向多元化，政治權威體系由層級式結構轉為扁平式網絡。(1)政策執行主體形式由政府壟斷的一元化趨于呈多元化。傳統行政體制下政府壟斷政策執行，政策執行主體呈一元化。NPM運動則打破了政府壟斷執行的一元化局面而主張多元化，認為政府在公共管理中最主要的職能是制定政策。政府雖然仍是政策執行的主要主體，但不是唯一主體。政府一方面應通過內部組織體制改革，進行分權和權力下放，成立具有獨立法人資格的執行機構或半自治性機構，專門從事政策執行。另一方面，應通過外部私有化，將原本由政府控制或擁有的職能承包或出售給私營企業，準許私營部門進入公共服務領域，提供公共物品。此外，政府還應通過公共服務社區化，充分利用社會的社區、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔部分政策的執行任務。總之，多元化的主體表現為政府、自治或半自治執行機構、私營部門以及以社區為主的公眾參與組織等多方力量。(2)政策執行主體間的權力關系呈扁平式。傳統體制下，執行主體結構是與一元化壟斷相適應的“官僚制”的金字塔式等級結構，主體與主體之間主要體現為自上而下的統屬與規制的不平等關系，聯系的紐帶多為命令或指令，強調下級對上級的絕對服從。而NPM運動在打破政府壟斷的基礎上也改變了主體間的關系。它將市場競爭機制引入公共服務領域，倡導公共部門與私營部門進入市場進行平等的競爭，主體間呈現扁平式的組織結構。在這樣的結構中，主體間不存在強制式的命令，不再是以權力為紐帶，而是形成了以契約與合同為基礎的政策網絡。調控主體關系的手段也由以行政權力為主轉為以法律權利為主，通過主體之間的互動合作推進政策執行。也就是說，NPM下的政策執行不再僅僅體現政府的統治，而是體現治理理念的一種形式，它“主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。”
3.政策執行的邏輯基點由“官僚政治”轉向“顧客”，由過程轉向業績。傳統體制下許多政府部門并不知道自己真正的服務對象是誰，往往是為了政策執行而執行政策，為了體制的需要而執行政策，甚至為了迎合上級的好惡而執行政策。由于傳統的政策執行只注重投入，不注重產出，片面追求效率而不計成本，不衡量效果，因此也就很難取得效果，甚至投入越多效果越差。公眾無法從政策中獲得應有的好處，傳統體制還對服務市場或服務對象需求變化缺乏敏感的反應，追求整齊劃一而忽視公共服務的多樣性。NPM則不同，它主張以市場和顧客為導向，認為政策執行是為了滿足公眾的需要，必須將顧客放在中心的位置。政府是受顧客驅使而不是受機構驅使，公共服務滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。為此，它強調主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的回應，改變單一的服務，根據不同的需求提供不同的服務。與傳統體制不同，NPM還重視執行的產出和質量，強調成本與效益的分析，主張發揮業績測定的作用，按業績付酬，按業績管理，按效果作預算。“新公共管理運動下公共服務主體處于相互競爭的狀態，只有能提供優質服務，令顧客滿意的主體才能在激烈的競爭中立足，這將迫使各執行主體不斷完善，不斷創新，有利于公眾利益的實現。”
(三)機遇和挑戰：NPM理念下的公共政策評估與政策監控
NPM理念既有利于政策評估與監控的發展，又給二者提出更高的要求。傳統管理體制由于不重視服務的效果與質量，相應的也不大重視政策的評估與監控。并且由于一元化體制的局限，對政策的評估與監控多屬于政府內部行為，常常會因為內部關系復雜而流于形式或發生偏差，缺乏客觀性，無法準確反映公共服務的真實情況。NPM理念則不同。一方面，政策評估與監控受到應有的重視。將競爭機制引入公共服務領域，由公眾自主地選擇公共服務主體，就必須要向公眾提供各個主體的業績作為取舍的標準。同時，由于給予執行者較大的自由裁量權，如何保證政策朝著既定的目標前進，而不因主體的自身利益發生偏差要求政府充分發揮評估與監控的作用。因此，政策評估與監控被置于相當重要的地位；另一方面，由于政府不再包攬政策執行，而是站在公眾的立場評估與監控其他執行者的活動，這樣內部行為變為外部行為。政府與公眾站在局外人的角度可以進行更為客觀、更為真實的評估，更有利于及時發現問題，更好地進行監控。
然而，政策評估與政策監控也面臨著嚴峻的考驗。對評估而言，針對不同的執行主體采用什么樣的標準進行評估以確保評估的公正公平，如何在評估中將經濟效益指標與社會效益指標結合起來等問題都對其提出了更新更高的要求。對于監控而言，在主體形式多元化及傳統行政權力的強制性弱化的前提下，如何保證利用合同契約監督執行的有效性，如何追究違約行為的責任，如何克服私營部門的短期行為對公眾利益造成的損害等也是必須予以重視的新問題。
四、詰難與批判
很多學者認為從NPM產生之日起就存在著諸多問題：效率優于公平嗎？個體效益的聚合必然導致集體利益的實現嗎？私營化就能提高效率嗎？產品提供者和顧客的關系能替代政府與公民之間的關系嗎？隨著這些問題的提出，NPM的實踐將面臨一系列的價值追問和倫理反思。
(一)公共性的缺失
公共部門與私人部門是不同的。如果僅由企業的管理來取代公共部門的管理，勢必造成公共性的缺失。而離開了公共性的訴求，公共管理就失去了自身的方向與宗旨，就會失去其制定政策進行統治的合法性基礎。
(二)虛化了民主與倫理價值
弗雷德里克森認為，廣義的公共行政除了管理的價值外，還強調公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應性和愛國主義等價值。但是NPM強調的3E卻造成了公共管理核心價值的弱化。正如弗雷德里克森所說，政府企業化的運作改革讓我們付出了相當大的道德代價。為此他在3E標準上增加了公正(Equity)而形成了4E準則。
(三)政府可能規避其他公共責任
一旦以提高效益作為公共管理者行動的指南，那么由于公共部門效益概念的模糊性及凸顯效益所需較長時間的特點，就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責任的借口，從而助長了官僚機構的官僚習氣。政府責任不僅限于發展經濟，還應該承擔引導整個社會文明發展進步的公共責任。
(四)非適當性顧客隱喻
NPM倡導構建顧客導向型政府，固然可以提高公共服務的滿意度。然而從學理而言，公民作為一個政治概念與作為經濟概念的顧客存在著質的差異。公共服務的消費者不僅僅是顧客而更重要的是公民。公民是社會的主人，應該是公共服務的提供者參與者和決策者，不僅用腳投票還用手投票。顧客的不當隱喻把政府與公民的關系理解為單向度生產者與消費者經濟關系是很不當的。
(五)腐敗也會在民營化中滋生
基于新制度經濟學的委托理論的考察，當組織從政府模式轉向企業模式時，腐敗和不道德行為有增加的傾向。美國公共管理學家弗雷德里克森認為，最為重要的是政府公民精神的培養和樹立。如果政府組織中公民精神傾向強，政府組織將努力集中于公共服務、公共利益及有效政府的構建上；而如果政府組織中持私人利益的觀念傾向強，將會增加腐敗和不道德行為。
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關鍵詞：財政現象；財政基礎；教學
收稿日期：2013-06-21
作者簡介：竇偉（1969- ），女，河南省學生資助管理中心會計師，研究方向為教育扶貧政策、家庭經濟困難學生資助。
財政是國家憑借政治權力為滿足社會公共需要而對一部分社會產品進行的集中性分配。財政的“集中性分配”實質上是一種分配，財政分配的目的是為了滿足社會的公共需要。這是理論界對財政現象公認的總結和概括。對財政的認識、理解并參與其中是每個公民享有社會權利、承擔社會義務的前提，也是每個公民追求幸福和安寧的重要保證。然而，要想充分認識、理解財政的概念及實質，對于社會認知薄弱的學生來講絕非易事。如果說財政的概念是抽象的，那么財政現象卻是具體、生動、豐富的，不僅有維護天下安瀾的國防建設、保障公民素質的基礎教育等財政支出，還有企業與個人依法納稅等財政收入。可以說財政現象在我們的生活中隨處可見。所以，財政基礎課教學應該從財政現象入手，尤其是發生在學生身邊的種種財政現象，利用學生比較擅長的具象思維，達到事半功倍的效果。
一、現象導入
從20世紀90年代中期開始，中等職業教育就實行了有條件的免學費政策。2005年，國家決定大力發展職業教育，中等職業教育免學費范圍不斷擴大，國家助學金制度也在不斷地調整完善。從2012年秋季學期起，中央財政將中等職業教育免學費政策范圍擴大到所有農村學生，同時進一步完善中等職業教育國家助學金制度，將資助對象逐步調整為一、二年級涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生。為此，2012年中央財政安排129.2億元，其中免學費補助資金80.7億元、國家助學金48.5億元，約534萬中職學生得到資助，約1244萬名中職學生享受免學費政策。目前，我國中等職業教育實行以國家助學金為主，以校內獎學金、工學結合、頂崗實習以及減免學費等為輔的資助政策體系。
二、問題提出
1.為什么國家要向中職教育投入巨資來提供免學費補助資金和完善國家助學金制度？這項巨資來源于何處，能否有保證？
2.國家資助制度實施的關鍵是什么？
三、教學思路
通過財政現象的導入，教師圍繞所提問題，將財政基礎知識的基本概念、理論關聯起來，提高學生的理解與認知能力。
眾所周知，辦教育投資大、收益率低、回報時間長，市場經濟條件下，單靠市場供給教育產品是不可行的，容易偏離社會成員和經濟發展需要的理想狀態。同時，教育事業具有強烈的正外部效應，對于整個社會經濟的發展和人民物質文化生活水平的提高具有廣泛而深遠的影響。因而教育所需的投入不能直接按受益原則由單位和個人負擔，它應該由國家來負擔。中等職業教育是我國教育的重要組成部分，是為國家經濟建設提供的生產一線、服務一線高素質技能型人才的教育，具有公益性。目前，國家需要大量高素質的技能型人才來滿足社會經濟的快速發展，對中等職業教育需要的公共性就顯得尤為突出。但從目前中職學校的生源來看，學生絕大多數來自農村家庭或城市困難家庭，所以國家向中職教育投入巨資是為了保證經濟建設急需的高素質技能型人才培養不因學生的經濟困難而出現問題。顯然，政府向學生提供國家資助的舉措是在向社會提供公共產品。所謂公共產品，是指政府為滿足社會公共需要而向社會公眾提供的各種政府活動和公共服務，如國防、行政、普及教育、衛生保健、環境保護等。要知道社會需求是無限的，國家的可分配資源是有限的，要解決兩者之間的矛盾，國家要根據不同時期政府公共服務的重點，調節資源在公共需要之間的配置，力求公共資源配置的最優化。中職教育的國家資助政策，反映了國家以經濟建設為中心和政府以建立和諧社會為己任，是教育服務于社會和教育財政走向公平的內在訴求，它充分體現了財政的資源配置職能和收入分配職能。財政的這種公共性是公共財政的根本職責。綜上，公共財政是政府向市場活動提供無差別的、一視同仁的服務，具有彌補“市場失靈”和非盈利性的特征。此外，公共財政還是法制化的財政。公共財政法制化的特征主要指在市場經濟中政府直接從事的活動，也必須受到法律的約束和規范。公共財政“依靠國家權力，強制參與社會產品分配”實際上是依靠法律程序來完成的。財政分配是財政收入與支出的統一過程。也正是公共財政的法制化，政府收支活動才能夠順利進行。財政收入是指政府為履行其職能、實施公共政策和提供公共物品與服務需要而籌集的一切資金的總和，包括稅收、政府非稅收入、債務收入以及政府間轉移等收入。國家的這些收入都必須嚴格按照相應的法定程序來進行。例如：財政收入90%以上都來自稅收，對納稅人、稅率、減稅免稅、課稅對象、納稅期限、違章處理等國家都有嚴格的法律規定。財政收入的目的是確保財政支出，對中職的國家資助所需的巨資來源于強有力的國家財政收入，它不僅能保證學生免費入學，還能保證符合條件的學生助學金足額按時發放。國家財政這種將籌集起來的資金進行分配和使用，以滿足經濟建設和各項事業發展的需要，就是財政支出或叫做公共支出。財政支出按照不同的標準，可以進行不同的分類。例如：從2007年我國財政支出開始采用按支出功能的分類方法，設置類、款、項三級科目，分別為17類、170多款、800項來反映政府職能活動以及政府為完成某項政府職能所進行的某一方面的工作。不管什么形式的財政支出，都能夠凸顯公共財政的特點。具體到國家資助政策，《關于擴大中等職業教育免學費政策范圍 進一步完善國家助學金制度的意見》以及《河南省中等職業學校國家助學金管理辦法》等文件都對資助對象、資助范圍、資助金額、發放方式與時間等進行了明確規定。這些恰恰是確保國家資助制度實施的關鍵。
一般來講，學生對國家政策、社會形勢等宏觀事物不是十分關注，但對他們的切身利益卻十分敏感。在公共財政的教學中，老師除了誘導與分析，還可以組織學生深刻學習國家資助制度的有關文件，一方面，讓學生從中發現更多的財政現象。如《河南省中等職業學校國家助學金管理辦法》的第七條規定：國家助學金補助資金由中央和地方財政按6∶4比例分擔。通過此條規定，可以向學生進一步介紹我國分稅制財政管理體制的相關內容。另一方面，通過文件學習使學生進一步掌握財政活動常識，解決學生的有關問題。如了解到上中職學校可以享受每生每年1500元資助標準，學生往往從入學開始就惦記著這筆“巨款”，變著法的問老師這筆款項何時發？學習了這份文件，學生除了解國家助學金的性質、范圍、資助對象評選與審定等內容外，還會明白國家助學金是預算下達，國家助學金撥付是有一定的財政支出程序的，其結余資金有嚴格的管理要求等。這樣，學生的認知就擴展到對財政預算的認識。財政預算是政府的基本財政計劃，是指政府編制的年度財政收入和支出的計劃。既然是計劃，其實施就需要一個過程；既然是政府的計劃，其信用度是不容置疑的。懂得這些財政常識，學生就不會為助學金是否發、何時發而焦慮。
因此，單從中職國家資助制度導入教學，就可將財政基礎知識中的社會公共需要、公共產品、公共財政、財政支出、財政收入、財政預算等關鍵詞有機結合起來，立體生動地向學生展示公共財政的特點與作用。其實，圍繞學生學習生活的財政現象還很多，譬如近年政府向中職學校不斷增加的實訓設施設備投入，鄭州市在校學生每年只需繳納30元就可享受保額高達100000元的城鎮居民醫療保險等。財政現象可謂隨處可見，只是學生受其閱歷、認知所限往往“視而不見”，因此財政基礎課教學的職責就是培養學生擁有一雙善于發現財政現象的眼睛，用財政基礎知識來正確認識社會，做明事達理的高素質技能型人才。
總之，有別于其他以工作過程為導向的實務性學科，中職財政基礎課教學目的是在學生了解和掌握財政基礎知識的基礎上，提高學生的社會認知能力。在實際的教學過程中，教師若能從學生生活中具體的財政現象入手，善于引導和啟發學生進行思考、探索、討論，是提高中職財政基礎課教學效果的關鍵所在。
關鍵詞：電子社區公共管理電子政務
一、引言
信息化是當今世界發展的大趨勢。作為信息化建設重點之一的電子社區，是國際上新一輪公共行政管理改革的時代特征，也是衡量國家競爭力水平的重要標志之一；它為規劃社區、建設社區、調控社區、預測社區、監管社區提供了革命性的手段。20世紀末，西方發達國家電子社區發展非常迅速，美、英、法、加拿大、新加坡等國家的電子社區發展已相當成熟。我國由于計算機的普及程度和國民文化水平等一系列原因，社區的數字化、電子化、網絡化進程起步較晚，目前尚處于起步階段。但我國提出建設和諧社會的理念，正是發展電子社區的重要價值依據。目前，國家信息化管理與推進部門已經把電子社區納入我國“十一五”社會信息化的重點發展領域，電子社區已成為建設和諧社會的重要舉措之一，尤其是《2006―2020年國家信息化發展戰略》明確提出，“作為我國信息化工作的重點，電子政務公共服務要延伸到街道、社區和鄉村，推動服務型政府建設”。本文對電子社區的概念、功能、需求、建設模式等進行了綜述，并總結了國內電子社區研究中存在的問題，以期進一步促進電子社區研究工作的開展。
二、國內學術界關于電子社區研究綜述
⒈電子社區的概念及典型模式
⑴關于電子社區的概念
①電子社區的概念界定
如何給電子社區下定義，我國學術界對這個問題存在著不同的認識。最具代表性的觀點有三種：第一，《2005年中國電子社區應用需求和市場機會分析報告》提出，“國家所關注的電子社區是指，以社區服務中心為主，聯合政府部門、社區服務提供商業、銀行金融機構和物業管理公司等相關單位，以網絡平臺、語音平臺和平面資訊為載體，以政務服務、商務服務、金融服務、物業服務和資訊服務等為內容，整合各方資源，面向社區居民提供屬地化服務的綜合服務體系”。[1]第二，北京大學電子政務研究院網站指出，“電子社區從廣義上是指社區信息化，實質上就是社區的數字化、網絡化和智能化，也就是數字技術、信息技術、網絡技術滲透到社區生活的各個方面。其本質是對傳統社區及其相關現象的數字化重現和認識，是利用數字化的手段來處理、分析和管理整個社區，以促進社區的人流、物流、資金流、信息流、交通流的通楊、協調和高速發展”。[2]第三，《社區管理信息化應用技術指南》提出，“電子社區是由信息、通信技術和法律支持的虛擬社區，具有跨地域、跨機構的特性，是在政府、社會和公眾之間建立的辦公業務與信息服務體系”。
以上三種觀點各有特點：第一種觀點比較全面，界定了電子社區的主體、客體、載體以及服務內容等，使人們能夠比較直觀地認識和理解電子社區，被其他論文引用的次數較多，也是筆者較為傾向的觀點。第二種觀點從廣義上界定電子社區，并指出了電子社區的本質，是對第一種觀點的補充。第三種觀點比較具有權威性，但是過于抽象，不利于形象且準確地理解電子社區。
②電子社區及相關概念辨析
電子社區、電子政務與電子商務之比較
國內學術界對于電子政務和電子商務兩者的研究比較多，兩者的區別和聯系在一些專著論述得很詳盡，筆者就不再贅述。本文主要總結歸納了兩個概念與電子社區之間的關系：
首先，電子社區的服務對象是社區居民，服務范圍、涉及的地域沒有電子商務和電子政務的廣泛，但電子社區提供的服務卻包括政務、商務、金融、物業、資訊等方面的服務，服務內容比二者要廣泛。
其次，電子社區將與電子政務、電子商務結合得越來越緊密，并成為電子政務和電子商務的重要補充[3]。這也將成為我國“十一五”期間信息化發展的趨勢之一。第一，電子社區能夠解決信息化建設“最后一公里”問題，并且能夠激發城市居民的信息化應用意識，成為電子政務面向居民服務的“落腳點”。第二，電子社區的發展為電子商務進入社區提供了廣闊的市場空間，同時社區綜合服務系統的建立為電子商務B2C和C2C的發展提供了很好的平臺。第三，電子社區通過社區服務平臺實現電子政務和電子商務的融合，為電子政務和電子商務的“無縫”結合提供了試驗地，有利于二者的協調發展。
電子社區與電子政務、電子商務的關系參見圖1。
電子社區、數字社區與智能社區之比較
許多文章對電子社區、數字社區與智能社區的概念界定不清，從而導致文章內容與標題嚴重不符。因而在此非常有必要厘清這三者之間的區別和聯系。
首先，電子社區與數字社區實質一樣，只是考察的角度不同。電子社區廣義上指的是社區信息化，和電子商務、電子政務并列為社會信息化的三大主題，是社會信息化的重要內容。電子社區的形式大到數字國家、數字城市，小到數字社區、電子城鎮和電子村莊；而數字社區或數字化社區是和數字城市聯系在一起的，數字社區是構成數字地球的一個組成區域，是構成數字社會的一個基層組織。數字社區是電子商務、電子政務和電子金融的有機結合點，是數字城市的重要應用設施之一。
其次，數字社區和智能社區又是不完全等同的，數字社區包括了智能化住宅小區。智能社區強調的是小區中提供“以人為本”高科技手段的智能化服務和管理；而數字社區在通常意義上智能小區的基礎上更加強調數字信息資源共享，它的建設目標是在未來數字化信息社會里，實現人類共同的“無距離、無時差”的信息資源共享，同時實現住宅的智能化功能和管理。也就是說，數字社區是在智能社區概念的基礎上，與整個“數字地球”、“數字城市”連在一起，是它們的一部分，具有更高的含義。兩個概念的最大不同是，數字社區建設的出發點是把小區作為整個數字信息社會的一個基本單元來考慮。強調的是在小區內實現社會的信息資源共享，從而提供更多的社會化數字化信息服務[5]。
⑵電子社區的功能及需求
《2005年中國電子社區應用需求和市場機會分析報告》對于電子社區功能及需求的研究頗具代表性，它討論了電子社區五大功能，并從功能角度給出產品結構的研究結果。電子社區的功能基本上可以概括為：管理功能、服務功能、商務功能、結算功能、資訊功能。該報告依據這5種主要功能研究了當前電子社區市場主要產品結構以及供給的狀況，提供了我國電子社區市場現狀的系統性研究成果。根據這5種功能，各種廠商包括硬件供應商、軟件供應商、系統集成商、網絡運營商等，將為電子社區的實現提供不同服務，從而形成了整個電子社區的價值鏈。同時，該報告還利用行為主體關系法，分析了政府、企業、居民對電子社區的三類應用需求。電子社區是以社區居民為主要服務對象的，必須充分整合政府、企業及社區內部的相關資源，以滿足居民生活、政府管理、企業經營等三個方面的要求[1]。該報告根據這三類需求，將電子社區的功能服務進行領域分類，以便理解電子社區的體系框架。
此外，《數字社區的功能及定位》一文更加具體而詳盡地論述了電子社區的基本需求：電子社區建設信息綜合服務網絡，具備行政管理、信息采集、便民利民服務等功能，提供法律、氣象、醫療、教育培訓、旅游、家政、娛樂等方面的服務。這些服務具體包括提供以下7方面的信息[4]:①便民利民公共服務信息。以居民需求為導向，采取熱線電話、因特網網站、社區呼叫系統等多種形式，構建社區信息服務網絡，以滿足居民公共服務和多樣性生活服務需求。②特困人員、失業人員和低保對象的信息數據。開展社區就業，為困難人員提供就業援助；促進社區救助服務，加強對社區失業人員和城市居民最低生活保障對象的動態管理，做到“應保盡保”。③企業退休人員信息數據。推進企業退休人員社會化管理，配合社會保險經辦機構做好養老金發放和領取資格認證工作，為企業退休人員提供社會保險政策咨詢和各項查詢服務。④社區文化活動場所、社區體育設施信息。建設文化體育場所，開展社區文化活動，開展教育培訓活動。⑤疾病預防及計劃生育信息。加強社區衛生和計劃生育服務，開展健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發病的診療預防服務。⑥外來人口信息。面對城鎮的流動人口，加強管理和服務是促進社會和諧的緊迫任務。⑦社區治安信息（出入口、停車場視頻、家庭報警信息）。建立健全社區治安防控網絡，積極推廣運用物防、技防等現代科技手段和措施。
⑶電子社區的建設模式
電子社區建設的試點地區在實踐中勇于探索，敢于突破，逐漸形成了頗具特色的電子社區建設的模式。最具代表性的模式有“杭州模式”、“北京模式”和“廣州模式”[6]。
①“杭州模式”：政府搭臺，企業運作
杭州電子社區建設采取政府不出一分錢，完全由企業投資并運作管理的商業化模式。杭州市已形成了以呼叫中心為社區信息化網絡數據中心和全市便民服務中心平臺，結合街道社區管理軟件系統和家居信息終端的社區信息化模式。
杭州電子社區建設主要分為三個階段。第一階段（2002-2003年初）：探索期。在這一階段，杭州市構筑了一張社區“快捷網”（實現了朝暉街道及其下轄16個社區的聯網）、開發了一套系統（“E家人”社區綜合事務管理軟件）、建設了一個網站（朝暉街道網站）、開通了一路熱線（96345便民服務熱線）、打造了一個樣板社區（上城區）。第二階段（2003年）：成長期。在這一階段，以ADSL_VPN專網的社區信息化組網方案和以“E家人”社區綜合事務管理軟件為標志的社區管理信息化逐步成熟。通過這一階段的發展，杭州電信與區政府及街道、社區共同合作，杭州電子社區建設獨自摸索出一條自下而上進行網絡建設的新路。第三階段（2004年至今）：發展完善期。在這一階段，杭州電信公司實施完成了杭州第一個區級政府單位的社區信息化網絡工程建設――杭州市上城區社區網絡工程。該工程的建設完成標志著杭州的社區信息化工作開始脫離街道試點的前期模式探索階段，進入了全面推廣的發展期。杭州社區信息化提高了整個社區的工作有效性和為民辦事的效率，暢通了居民和政府、商家的聯系渠道，為塑造服務型政府形象、創建和諧社區營造了良好的氛圍。
②“北京模式”：政府統一投資管理
北京市最早提出電子社區建設新模式的北京石景山區金頂街街道辦事處，在2002年開始實施區、街、居三級聯網工程。該工程的實施，實現了區、街道、居委會三級的網絡暢通、信息暢通與管理服務暢通，形成了以政府帶動街道、社區的信息化建設新局面。北京社區信息化建設實行政府從上到下，統一規劃、統一管理、統一建設、統一操作的模式。政府主持的95156北京社區服務呼叫熱線系統是實現首都信息化的重要工程，是北京市社區服務信息網的重要組成部分。該熱線系統聯結全市170個社區服務中心，調動3000家系統服務商為居民提供以家政服務為主的生活服務。該熱線系統的啟用初步形成了以信息化帶動社區服務產業化的局面，標志著以信息流為主體整合資源的嶄新社區服務模式的誕生。
這種模式能夠充分整合政府各個職能部門與社區服務的相關資源，實現了公眾和政府的直接雙向交流。但是，這種由政府統一投資管理的電子社區建設模式增加了政府的財政負擔；而且由于政府力量過于強大而壓抑了社區內生的自我調控和自我管理機制的成長，實質上模糊了行政組織與自治組織的行為界限，從而不符合社區自治的總體方向。
③“廣州模式”：“條塊結合、業務協同”
廣州以開發和推廣社區管理軟件、社區綜合應用平臺、社區綜合業務系統為主線，以“整合資源、協調行動、條塊結合、各方共贏”為目標，對社區信息化建設進行了艱難的探索，最終形成了“條塊結合、業務協同”的社區信息化建設模式。所謂條塊結合，是指政府“條”一級，與地方社區“塊”一級相結合；所謂業務協同，是指各級行政部門、各地方機構通力合作，彼此之間的業務相互配合。這種模式明確指出了社區信息化建設的“統一網絡系統，統一系統平臺”目標，并針對社區信息化建設存在的問題提出了相應的解決辦法。“廣州模式”之所以比較成功，確有其獨到之處。該模式不僅很好地結合了前兩種模式的優勢，同時又彌補了它們的不足。就推廣的程度和范圍而言，“廣州模式”的影響面最大。目前，除廣州市各個社區采納“廣州模式”外，上海、江蘇等地也紛紛對該模式展開調研，以借鑒和汲取其經驗。
除了上述模式外，在全國范圍內有名的社區信息化模式還有湖南“政府引導，部門指導，街道主導，社區參入”的社區信息化建設模式，安徽淮南的“民心網絡”模式，天津的“社區信息連鎖店”模式，以及大連西崗區“數字化社區”模式，牡丹江愛民區“數字社區服務網”模式，武昌區南湖街“社區服務網”模式等等。但這些模式只是在信息化要求下對以前社區建設模式的改進和功能上的延伸，基本上承襲了原有的特色，沒有新的突破。
⒉研究中存在的問題
通過以上的綜述，筆者發現在電子社區的研究中存在諸多問題，將其歸納如下：
⑴對電子社區的概念界定不清，存在術語不規范的問題
首先是關于電子社區、電子政務、電子商務等相關概念界定不清，其次電子社區、數字社區和智能社區等概念之間的混用。
⑵實證性研究不夠
目前，我國學術界對電子社區的研究主要為學究式的，仍處于學習和吸收西方研究成果的階段，立足于國內電子社區做調查的研究不多見。這種缺陷還導致了這樣一個結果：盡管學術界在不少方面已經達成了共識，如建設電子社區的必要性與重要性等，但大都停留在“是什么”層面上，在“如何做”層面上缺乏深入研究和可行性見解。因此，如何立足于電子社區的狀況，將電子社區建設的理論與我國電子社區建設的實際相結合，是今后相當長時期內電子社區研究的方向。
⑶跨學科研究不夠
電子社區的服務對象以及范圍決定了該領域的研究必須運用信息科學、社會學、公共行政學以及管理學等多學科理論與方法，而目前我國的研究主要局限于信息學和管理學等領域，這種情況在相當程度上導致了研究視角的偏狹，制約了新領域的拓展與學者研究的創新。
⑷對電子社區的研究還未形成一套完整的系統理論
目前，許多研究還是在單個問題或個別方法上進行探討，還停留在對個別現象和問題的分析和闡述階段，還沒有把電子社區作為一個獨立的分支從經驗分析研究上升集成到系統理論高度。特別是對“電子社區”的一些基本問題，如電子社區的服務內容、電子社區的建設框架等的分析與研究，更應該引起足夠的重視。
三、結論
國家信息化管理與推進部門已經把電子社區納入我國“十一五”社會信息化的重點發展領域，電子社區已成為建設和諧社會的重要舉措之一。通過以上的研究綜述可知，目前我國學術界對電子社區的研究仍然存在問題。只有努力建立嚴格的電子社區話語體系，更多地進行實證性和跨學科的研究，才可以形成一套系統的電子社區理論，進而以此來指導和促進我國社會信息化建設的進程。
參考文獻：
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時光荏苒。轉眼之間。北京科大留學人員創業園已經走過了第五個年頭，園區孵化面積從最初的5000平方米拓展到1 17萬平方米，累計吸引留學人員120余名，創辦企業76家。目前在園留學人員102名。在園企業54家。企業注冊資本共計1.6651億元。
科大留創園在這五年之間，以服務企業為核心，謀求自身發展。走過的是這樣一條道路：
建設特色化、專業化園區之路
分工明細化，是這個社會發展的必然規律。那么，專業化、特色化就是孵化器在同行業中生存與發展的第一準則。縱觀孵化器行業的發展。我們可以清楚地看到，孵化服務總體水平正在穩步提高，服務內容開始走向系統化、專業化、集成化，服務方式日漸趨向理性化和科學化。縱向比較。創業園在五年之間實現了大幅度的跨越式發展。但是相比國內以及北京市其他較為成熟的兄弟園區，在自身條件和外部資源等多方面還存在著不小的差距。那么。應當如何做好自我定位，如何打造自己的特色。最終形成自己的核心競爭力，就成為了園區工作者思索和追求的重心。
要做到專業技術型孵化園區，需要聚集一些專業的指導和支持政策，這些政策在為中小型科技企業提供公共性支持的基礎上，將適合部分企業專業特色的部分加以延伸。從而使得對該類企業的支持變得更為直接和明確；需要聚集一批以專業化分工和協作為基礎的同一產業或相關產業的中小企業群，它們在地理位置上相互集中或靠近。信息上充分交流。把強大的競爭壓力轉變為強烈的創新動力，逐漸形成一個創新群落，在創新中發揮集群優勢；需要聚集一批能夠、也愿意為該類中小企業群提供支撐的科研體系和設施，它們作為中小企業群所背靠的大樹。具有豐厚的繁枝茂葉，能夠為中小企業集群提供專家、技術、人才、信息等方面的營養。依托北京科技大學的行業優勢，依托學校完備的科研體系和設施，圍繞從開園伊始就形成的“建設新材料專業園區”這一方向。創業園進行了積極的探索。為體現專業化，創業園搭建了一個具有我們自己特色的新材料專業孵化體系，這個體系由二級專業孵化器、留創企業新材料共性技術支撐體系、分析檢驗服務平臺及新材料技術轉移中心四個子體系構成，主要幫助留創企業解決在發展過程中遇到的技術轉移、技術開發、市場分析、試驗檢測、專業投融資等方面的問題。二級專業孵化器
成立之初，創業園依托北京科技大學新金屬材料國家重點實驗室、高效軋制國家工程研究中心、教育部金屬電子信息材料工程中心等8個國家級、省部級實驗室和工程中心，建立了8個二級專業孵化器建設專業平臺。其中新材料領域的實驗室和工程中心有5家，創業園與5個新材料領域二級專業孵化器在孵化體系內實現市場與技術的良好對接。打破原有傳統的純技術研發模式，引入市場機制，以孵化園區為平臺進行孵化。
留創企業新材料共性技術支撐體系
2004年，創業園與中關村科技園區管委會合作建立“北京市留創企業新材料共性技術支撐體系”，該體系由專家支撐體系、實驗檢測體系和行業信息體系構建而成，專家支撐體系能夠為企業提供新材料行業發展分析研究、行業發展動態分析、技術難題診斷、新產品研發等服務；實驗檢測體系能為企業提供新材料檢測與分析、實驗和檢測方法研究、實驗室建設方案指導以及新材料檢測標準研究與制定等服務；行業信息支撐體系能為企業提供新材料行業發展動態、技術人才、業界交流、國際交往等信息支持。針對材料類留學人員創業企業，創業園不定期通過以上三大體系提供技術方面的支撐和補給。
材料分析測試服務平臺
同年，在北京市科委的領導下。由北京新材料發展中心牽頭。創業園聯合北京科技大學、國家鋼鐵材料測試中心、國家有色金屬及電子材料分析測試中心、國家建筑材料檢測中心、北京市理化分析測試中心、北京有色金屬與稀土應用研究所、北京化工大學等9家單位共同發起組建了北京材料分析測試服務聯盟。創業園在聯盟中具體負責平臺的商業化運作。把分散在各個機構的分析測試資源科學有效地組織起來。利用規模效應和政府資助等便利條件使測試成本相應下降，減少中小企業的研發成本，縮短中小科技企業開發新產品的周期，從而提升企業的科技創新能力。
2005年12月。北京科大材料分析檢驗中心有限公司正式成立，開始市場化經營、公司化運作。目前，公司根據分析測試資源的具體情況，初步整合形成“材料力學測試”、“物理性能測試”、“化學分析”、“金相及熱處理”、“巖石力學測試”、“組織結構測試”等六大分析測試服務體系，并以材料分析測試為基礎，發揮北京科技大學的科技資源和專家資源優勢，嘗試開展了材料失效分析、技術培訓、實驗室建設咨詢、儀器設備開發等相關業務，為客戶提供全方位的服務。使平臺逐步成為園區專業化建設的重要支撐力量。
新材料技術轉移中心
2005年，創業園在條件平臺建設上再上新臺階，聯合北京航空航天大學、北京理工大學、首鋼總公司、北京偉豪鋁業有限公司共同組建“北京新材料技術轉移中心”。旨在改善北京地區技術交易市場交易渠道不暢、技術商品不能有效供給的局面，實現高校資源與企業需求對接，促進地區產業升級和高校科技成果轉化，推動北京新材料產業持續發展。
目前，中心技術產業化取得階段性成果。對“電磁屏蔽材料”、“二氧化鈦光觸媒”、“金屬薄膜材料”等多個項目進行宣傳推廣，與多家意向投資主體進行了接洽。2007年6月，實現“高爐噴煤助燃劑”技術產業化，成立“北科匯迪(北京)節能技術有限公司”，注冊資本667萬。“異養發酵培養生產小球藻”項目已經正式進入試生產，有望在2008上半年實現中試，爭取下半年實現銷售收入，完成產業化。
業務范圍的拓展，工作深度的加強，對創業園團隊專業化程度也提到了新的高度。隨著分析檢驗中心、技術轉移中心等各項業務的展開，園區對各方面人員提出了更高的要求，員工除了具備最基本的服務意識和奉獻精神之外，還需要具有專業化水準，具有良好的工作能力。為配合各項工作，創業園投入精力引進高素質員工，更為員工創造機會走出園區。接受專業
培訓和學習先進經驗。先后派出人員參加試驗技術、技術經濟人、財務負責人和物業管理師等培訓9人次，并分別獲得相應執業資格認證，使園區各項服務更具專業化水準。
建設內部軟環境，打造創新性園區文化之路
2006年初，園區將學校撥付使用的4590平方米孵化場地進行了改造，并配備了相應服務設施，使得園區硬件環境上了一個臺階。面對新的孵化區域、新的入孵企業。創業園著力進行了內部軟環境建設。加大宣傳力度擴大輻射面積和影響力
通過《中國高校科技與產業化》、《海外學人》、《新材料產業》等平面媒體，網站、大屏幕等電子媒介，以及園區每個季度一期的工作簡報等方式，加強園區內部創業環境的培養和外部宣傳，不斷擴大園區輻射面積和在新材料孵化器領域、留學人員創業領域的影響力。全面開展園區創新創業文化建設
園區通過舉辦各類創業文化活動，努力營造良好的創新創業氛圍。2007年中，創業園分別舉辦了第二屆“中關村留學人員創業杯”五人制足球賽、五期方興創業論壇、慶元旦第三屆“北京科大科技園杯”臺球、乒乓球公開賽等活動；從9月份開始籌備第五屆學生創業計劃大賽；成立北京科大科技園企業家俱樂部；通過春暉杯創新創業大賽、成果展和北京留學人員創業園十周年等大型活動組織企業走出園區，與外界同行進行交流。通過不懈的努力，在科大創業園區及企業之間，已經初步形成了交流、合作、學習型的創新創業氛圍。
特別是第二屆“中關村留學人員創業杯”五人制足球賽，吸引了來自中關村管委會、14家留學人員創業園、教育部留學服務中心、北京海外學人服務中心、北京高技術創業服務中心、市科委新材料發展中心、雙高人才服務中心等9家海歸創業相關單位以及北京奧林匹克轉播有限公司共組成38支球隊參加，科大創業園以飽滿的熱情、扎實的工作為此次賽事營造了良好的氛圍并提供了優質的服務。比賽分別被CCTV-4“中國新聞”、《北京晨報》以及海歸創業多家相關媒體進行了報道，使更多人更為關注和了解中關村以及中關村留學人員創業群體，同時，比賽體現出的團結、拼搏、進取精神也將進一步激發創業精英用自己的實際行動為“科技奧運、綠色奧運、人文奧運”貢獻才智與力量的激情與理想。
網絡化發展，尋求多方面資源合作之路
孵化服務的專業化趨向要求以創業園為中心，尋求孵化資源的共享、孵化服務的互補、服務成本的降低和服務效率的提高。除上文中提到的創業園與大學之間的網絡化組合之外，創業園與政府之間、創業園與創業園之間、創業園與各類中介服務機構之間也有必要在多方面開展網絡化合作。創業園最開始就是通過行政審批方式建立在各高新區的，政府、政策支撐是創業園賴以生存的土壤，創業園可以從政府獲得方針政策和優惠條件。從而對自己的發展進行方向性指導；多個創業園之間可以通過服務、技術、信息等資源流通互換實現孵化功能上的互補，形成和提升區域產業鏈；創業園處在企業與中介服務機構的中間環節。可以降低雙方之間相互了解和信任、并最終形成交易的成本，同時，通過與中介服務機構的聯系。彌補創業園本身功能上的缺失或不足。
科大留創園努力深挖內部潛力、整合多方資源，為企業提供專業的孵化服務。園區最新引進五家合作機構――北京昌久律師事務所、北京技術交易中心、聯合信用有限公司、北京峰薈財智知識產權顧問有限公司以及金誠國際信用評級有限公司，并分別與之建立戰略合作伙伴關系，加上原有已經建立緊密聯系的十余家服務機構，充實了公共服務平臺網絡，共同為園區及企業提供更到位、更為專業化的孵化服務。
目前，科大留創園公共服務平臺的主要內容已經涵蓋了商務服務、專業培訓、投融資、宣傳推廣、人才資源、法律事務咨詢等多個方面，基本能夠解決企業日常需要，并發揮園區作為資源和信息中轉站、服務站的作用。
同時，園區將孵化功能向異地進行輻射和擴張。目前，園區擁有昌平、永豐材料產業基地、湖北黃岡、遼寧鞍山科技園區等產業園、發展園共計25萬余平米。
知不足，求進取
總結五年發展，我們為所取得的成績感到欣喜的同時，也清楚地認識到我們的園區、我們的企業還有很大有待提升的空間，工作上還存在一些需加以改進的地方。
首先，從總體水平上看，園區企業規模較小，起點較低，生存壓力大，造血功能差，特別是在資金以及市場開拓方面的資源和能力比較匱乏，需要園區給與更多支持；
其次，個性化、專業化的孵化服務能力還有待提高，在園區不斷擴大創業服務體系內涵的同時，如何針對企業成長期的各種新生需求提供深層次服務。是應該花大力氣解決的問題。
面對發展的挑戰，科大留創園將不斷豐富孵化服務內容、提高孵化服務能力和水平，在今后將工作重點放在以下幾個方面：
1 加強園區建設。科技園大廈已經破土動工，建成后的科技園大廈將有1萬～2萬平方米的面積用于留創園發展，留創園要抓住發展契機，做好相關準備工作；
2 繼續加強新材料支撐體系建設，充實新材料數據庫的內容，借力于學校的專業學科優勢，利用新材料技術轉移中心和分析檢驗中心資源，更好地為新材料留創企業提供服務
云計算具備創新發展大環境
云計算是虛擬化、分布計算、并行計算、網格計算、SaaS（軟件即服務）等一系列廣為人知的技術的組合，是在這些技術基礎上的集成創新，是實實在在的計算技術，并非一度渲染的“云山霧罩”。更重要的，云計算又是一種新的服務模式，通過基礎設施服務（IaaS）、云平臺服務（PaaS）和云應用服務（SaaS）等方式 直接提供用戶應用軟件服務。隨著技術的逐步成熟、國家的產業政策支持，云計算產業迎來了飛速發展階段。據計世資訊的報告，2014年中國云服務整體市場規模達到1646億元，同比增長38%。“十二五”期間，云計算整個產業鏈規模預計超過7500億元。
云計算作為戰略性新興產業的重點領域，早在《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中就已得到明確，在未來幾年將得到國家的有力支持。加強云計算服務平臺建設，是下一代信息基礎設施的重要內容，能否獲得快速發展，市場需求至關重要。因此，有必要認真分析制造業的各個行業對云計算的需求和應用前景，既有利于制造業的產業結構調整與提升，也有利于新興產業的健康發展。
云計算推動紡織信息化水平提高
我國紡織工業當前處于轉型升級的關鍵時期，行業信息化在這一過程中始終發揮著不可替代的作用。對于整個行業信息技術應用的現狀而言，在制造業中處于中等水平。但是由于我國紡織業存在地域、行業、企業的差異性，發展不平衡性，從而決定了信息化目標需求的多樣性、推進步驟的漸進性和實施過程的艱巨性，存在諸多長期未能解決的問題。云計算等一系列新技術的出現和應用，勢必給解決這些問題帶來新的思路和新的路徑。另一方面，在云計算、物聯網、大數據、移動互聯、智能制造等與紡織信息化密切相關的新一代信息技術中，云計算定位相對明確，技術相對成熟，有產業支撐，有應用基礎，有條件率先突破應用瓶頸，在行業得到大范圍推廣。
與其他制造業行業一樣，云計算在紡織行業的落地就是深化應用。紡織企業主要使用電信等服務商的通用基礎設施，連接的云平臺可以由主流供應商或專業供應商構建，也有一定的通用性。其重點是直接面向用戶的云服務。
云計算依托強大的高性能計算基礎結構，能夠同時滿足大量個人和商業需求。云服務的資源可以無限擴展，隨時獲取，按需使用，按使用付費。其目的首先要能夠為用戶（這里指紡織企業）接受，滿足他們的需求，才能達到按需購買服務、資源優化共享、使用安全可靠的目的，從而緩解紡織企業信息化建設中低水平重復建設、系統維護升級成本高、專業人員匱乏等長期存在的問題。
云服務的難點在于，服務的提供不像水、電、煤氣那樣簡單，基礎設施服務、平臺服務具有一定的通用性，而軟件服務則復雜得多，要滿足不同行業、不同類型的企業的多樣性需求。
云計算要適應行業需求的多樣性
我國紡織行業的特點之一是中小企業占絕大多數。對于他們來說，人才匱乏，需求多樣，資金不足，管理基礎薄弱，自己建立信息系統存在困難。為他們提供公共的、專業化的信息技術服務，形成信息化服務平臺，是解決他們的當務之急。由第三方機構建設的公有云是他們盡快實現企業信息化的理想方式，用戶不用再購買軟件，改用支付服務費的形式使用軟件，能夠有效地促進中小企業信息化應用水平的提升，為他們提供了實現跨越式發展的機會。
對于紡織行業的大型企業或企業集團，信息系統建設都有了較好的基礎。其主要目的是加強企業內控，降低成本，就可以按需要構建私有云，提供對數據、安全性和服務質量的最有效控制，既可以充分利用現有軟硬件資源，又不影響現有IT管理的流程。
紡織行業的另一個特點是細分為多個子行業，形成了完整的產業鏈。紡織產業鏈由原料到最終消費品，包括化纖、紡織、印染、針織、服裝等行業。對于信息化建設，每一個行業特點不同，行業的需求差異性明顯。如上游的化纖行業，面向紡織企業，客戶相對固定，重點是管控一體化；產業鏈中端的印染行業著重提高紡織品面料的質量、檔次和附加值，關注其清潔生產、綠色紡織品、環境保護；而下游的服裝業則直接面向消費市場，產品種類越來越多，使用周期越來越短，市場變化越來越快，更重視運銷網絡。云服務要適應這些差別，行業化勢在必行。將原本分散的行業資源聚集起來，再以服務的形式提供給相關企業，如實現行業內數據共享，行業化軟件租用，提升業務價值，“行業云”就是一個很好的概念。
面向中小企業的云平臺是重點
面向中小企業的公共服務平臺一直是紡織行業信息化的重點，經過多年的建設在產業集群地區已初見成效。如浙江紹興、湖州、海寧、諸暨，廣東東莞、西樵、開平，福建石獅這樣的服務平臺，都起到了很好的輻射作用。中國紡織工業聯合會推進的“中國紡織產業網聯盟建設”項目是紡織行業公共信息服務平臺建設的示范工程，得到國家發改委的支持。
在《紡織工業“十二五”科技進步綱要》中，將“紡織中小企業管理信息化服務平臺”列為重點推廣的技術。其主要內容是以典型產業集群地中小企業為主要服務對象，按照企業業務分為若干類型，開發能夠滿足企業管理需求的管理信息化服務平臺系統，并與網絡服務商合作實現系統的部署和運行。推廣服務的對象是產業集群的廣大中小企業。
公共平臺要進一步擴大服務的能力，往往受限于自身的資源。要滿足企業日益增長的需求，必須獲得新的技術和運營模式的支撐。云計算的興起，相關基礎設施的日益完善，必將會提供新型的運營平臺和更多、更靈活的資源。云計算將大量IT資源整合在一起，提供各種服務，實現服務的開放協作、社會資源的高度共享，從而解決信息化發展不平衡的問題。另一方面，這些平臺的眾多客戶使得云計算有了更多的應用和內容。
行業化云服務是發展方向
滿足不同細分行業的信息化需求一直是紡織信息化的難點問題。開發適合紡織行業應用、具有行業特點的各類軟件成為許多行業“十二五”規劃中需要攻關的關鍵技術，也是推進行業信息化的重要途徑。如武漢紡織大學建立了聯合實驗室，搭建“紡織云”，整合多種紡織行業的信息資源，供紡織產業鏈上的相關企業共享。還將以微信和手機APP等多種形式，使“紡織云”落地。
近年來，軟件服務模式SaaS在紡織行業開始出現，如杭州愛科公司面向服裝企業的綜合服務平臺，開發了服裝行業專業軟件，啟用的“在線超級排料服務”，同類軟件要15萬元左右，而會員網上使用只要一次十幾元，充分發揮了SaaS的優越性。
隨著SaaS軟件客戶的增長，網絡存儲和帶寬等基礎資源就會逐步成為發展的瓶頸，對軟件服務提供商來說，自身計算機設備的性能要不斷擴充升級，云計算的出現，為他們提供了新的選擇。提供商如果基于云計算架構進行開發，就可以不在服務器和帶寬等基礎設施上耗費自己的資源，而更加專注于軟件開發和應用，為大量的用戶群提供更為穩定、快速、安全的應用和服務，從而達到最終用戶、SaaS服務商、云計算平臺三方的共贏。
加強各類服務機構的合作
要加快面向紡織行業的云計算服務平臺建設，突破行業化軟件服務的難題，在“十二五”形成覆蓋面較大的行業云，就必須采取多種推進措施。其中，加強各類服務機構的合作值得關注。
目前紡織行業信息化服務市場上，活躍著許多面向特定行業的專業化服務提供商，通過對行業需求的了解和熟悉，與用戶企業聯系密切，提供信息服務、軟件服務和行業解決方案，也具有應用云計算技術的基礎和愿望。如福建睿能公司致力于針織橫機的云服務平臺建設，為具有相關設備的企業提供遠程服務。另一方面，國內外云計算提供商在加緊技術開發和平臺建設的同時，正在努力開拓市場。不僅將云計算架構用在自身的研發平臺中，還進一步通過軟件研發，將云計算與用戶系統結合起來。如德國英特斯公司專門開發商品化紡織企業管理軟件，也在其系統中新配備了云平臺和移動終端應用。因此，專業化的服務機構與云計算提供商開展合作是明智的選擇。雙方不僅是市場宣傳層面的伙伴關系，而是有實質內容的技術合作，切實發揮各自的特長，優勢互補，開發出滿足用戶需求的行業化產品和服務。
關注云制造的發展趨勢
紡織服裝作為制造業行業，在深化云計算應用的同時，必然關注到云制造。云制造是一種面向服務的、高效低耗、基于知識的網絡化新型制造模式，是在云計算提供服務基礎上面向制造業的延伸和發展。它融合了云計算、物聯網、智能制造、高性能計算等技術，將各類制造資源和制造能力虛擬化、服務化，并進行統一的智能化管理和調度，實現一種高效的共享和協同，將革命性地提升制造業信息化水平，并逐步實現制造業服務化。
云制造與云計算的區別在于，其共享的資源除信息和計算資源外，還有制造資源和制造能力，包括機床、加工中心、計算設備、試驗設備等硬制造資源，各種模型、數據、軟件、知識等軟制造資源，和制造過程中有關的論證、設計、生產、實驗、管理、集成等制造能力，因而實施的難度比云計算大得多，應用的過程也復雜得多。
推進云計算應用
紡織行業云計算應用模式與石化、電力等行業有很大差異，要根據行業特點，從應用需求的角度出發，進行深入調研，制定發展戰略和中長期規劃。
選擇比較成熟的領域，以形成行業云目標，開展企業應用試點，并爭取列入國家重點支持項目和示范工程項目，總結經驗，逐步推廣。
摘要：通過對中國地質大學（武漢）公共管理類專業的培養方案演變過程進行梳理，結合公共管理類專業近幾屆畢業生就業渠道，總結出公共管理類專業課程體系設置所存在的問題。切實結合當下社會公共管理部門用人單位對于公共管理類人才的實際需求的情況，密切聯系學校治學特色，提出重構公共管理類專業課程培養體系的建議。
關鍵詞：公共管理專業；課程培養；人才需求；特色
中圖分類號：G471 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）52-0016-03
中國地質大學（武漢）（下文簡稱“我校”）本科生教學培養方案每四年調整一次，2015年迎硇亂宦紙萄Ъ蘋調整，這次調整將在對社會人才需求進行調研的基礎上根據自身辦學特點、優勢，重新明確培養何種人才、向何處輸送人才等問題，使我校培養的學生形成具有自身特色的知識技能，從而與其他學校的公共管理類人才相區別。因此，本文所做研究對我校公共管理類專業的建設發展有一定程度的參考意義。
一、公共管理類專業課程培養體系建設現狀
我校公共管理學院學院兼備理、工、管、法四大學科，資源管理特色突出。公共管理類專業涵蓋公共事業管理、行政管理、土地資源管理3個本科專業，土地資源管理二級學科博士點，公共管理一級學科碩士點，公共管理（MPA）專業學位授予權。在2012年教育部學位與研究生教育發展中心組織開展的學科評估中，我校公共管理一級學科在全國高校中排名第18位，列為湖北省重點學科，并在《2014中國大學學科專業評價報告》中入選中國四星級學科專業。比較我校公共管理類專業近三次修訂的培養方案后發現，學校尤其強調學生實踐能力的培養，這一點體現在公共管理類專業不同類別課程學分比例趨勢分析中的實踐環節課程學分比例明顯增長，尤其是相比較于2003版教學計劃，實踐環節學分要求增幅很大。與此同時，公共管理類學生通過在秭歸基地、洪山區人民政府、黃岡實訓基地進行教學實習、就業實習來提高實踐能力。在趨勢分析還發現，相比較于2003版培養方案，2007版、2011版培養方案的總學分要求有明顯增加且趨于穩定，浮動不大。盡管實踐環節學分增長較多，但縱觀整個課程設置還是體現著重理論輕實踐這一特點。在對我校公共管理類專業培養方案資料的整理過程中，考慮到人才市場對畢業生的需求情況變化以及為了提升學生就業率，公共事業管理專業在2010年中途提出將公共事業管理（城市社會管理）教學計劃調整為公共事業管理（人力資源管理）教學計劃并實施至今。通過2011―2014屆畢業生的就業去向來看其培養效果，可以簡單歸納，2011―2014屆畢業生就業去向以企業為主，繼續深造次之，最后才是公共管理部門――機關、事業單位、第三部門。
二、公共管理類專業課程培養體系建設困境
1.課程設置同質化現象嚴重。①與其他高校課程設置同質化。在綜合對比包括中國人民大學、武漢大學、中國礦業大學等17所高校在內的公共管理類專業的課程內容后發現除了教學指導委員會規定的核心課程外，我校公共管理類專業設置的課程中與其他高校相同課程在整個專業課程體系中所占比重較大，課程相似度較高。例如，我校行政管理專業設置的《公共危機管理》課程在武漢大學、復旦大學等十多所高校的教學方案中也能找到。同時，筆者橫向對比了我校公共事業管理專業和華中科技大學公共事業管理專業的課程設置，發現前者的學科基礎課和專業主干課有19門課程是和后者相同或相似的，占總課程數量的50%以上；同樣土地資源管理專業的專業課程與其他高校的課程設置趨同現象就更嚴重，我校土地資源管理專業的課程基本都涵蓋在其他高校的教學方案中。②二級學科課程設置同質化。這一點尤其體現在2011版行政管理專業和公共事業管理專業（人力資源管理方向）的培養方案上，通過比較發現這這兩個專業在通識課和學科基礎課上的課程設置是完全一致的，而在近15門主干課中，有12門是完全相同的，而對于專業選修課的設置則出現課程交叉，具體表現在行政管理專業的專業主干課《當代中國政府與政治》成為公共事業管理專業的專業選修課，同時公共事業管理專業的專業主干課《績效考核與薪酬管理》成為行政管理專業的專業選修課。在二級學科的課程內容上也出現同質化。例如，行政管理專業的《當代中國政府與政治》與《地方政府學》這兩門課程所授知識點重合之處頗多，在課堂教學中學生聽到的是不同教材中對于行政區劃、地方自治的復述，是不同學科背景的教師對于此知識點的贅述。
2.專業特殊性不強。①辦學特色體現不明顯。通過培養目標和課程設置的對比分析，可以看出我校公共管理類專業和其他高校的公共管理類專業是沒有區別的。眾所周知，我校是教育部直屬的以地質、資源、環境、地學工程技術為主要特色的高校，但很難通過公共管理類專業的培養目標以及課程設置去看到這一辦學特色，尤其對于行政管理專業和公共事業管理專業，只能在教學方案上找到資源與環境管理（2個學分）和土地資源管理（2個學分）兩門課程。這對于近200多個學分要求的課程設置來說是微乎其微的，這種現象無疑淡化甚至失去了區別于其他高校同類專業的特殊性。②畢業生就業競爭力不足。目前，大學生面臨著激烈的就業競爭，就業壓力持續增大。在第三方教育咨詢機構麥可思研究院組織調查并撰寫的《2014年大學生就業藍皮書》中，工作與專業相關度較高的本科專業前50名中無法找到公共管理類專業的存在，而在工作與專業相關度較低的本科專業前10名中公共事業管理專業排名第7位。通過研究自2014年9月以來我校大學生就業中心主辦的大型招聘會，發現招聘單位多為地礦核企業，但由于同質化現狀，公共管理類專業輸出的畢業生不具備在本專業領域的專長和優勢，在就業市場和就業崗位上也未呈現出明顯的不可替代性。這也就意味著降低了畢業生應有的競爭力，同時這一點在2015屆畢業生選擇的就業單位也可以看出來，鮮有通過大型招聘會順利就業的。
3.畢業生就業渠道與培養目標有偏差。綜合我校公共管理類專業的培養方案來看，其培養的學生主要面向黨政機關、事業單位，其次才是企業。但是結合上面2011―2014屆畢業生的就業去向，發現實際上其畢業生主要單位流向還是企業，黨政機關或者事業單位占比很小，這無疑說明畢業生就業渠道與培養目標存在很大偏差。隨著黨政機關、事業單位的凡進必考，公共管理類畢業生選擇黨政機關、事業單位為就業目標的壓力也越來越大，甚至可以說公共管理類專業畢業生沒有絲毫的優勢可言。通過近幾年的公務員招考數據統計發現無論是可報考職位數還是招考人數，比例均有所下降，這無疑也會對“適應在公共管理部門單位從事實際管理工作”這一培養目標造成偏差。與此同時，根據《2014年度麥可思――大學生就業年度指標》發現本科畢業社會需求量大且受畢業生青睞的職業是更傾向于一些低技術含量且可替代性很強的工作，如人事、助理、文職等。這主要是因為大部分畢I生都感覺找到專業對口的工作比較困難。在每年超過20%多的升學畢業中，也有很大一部分學生選擇跨專業求學，有的出于就業考慮，有的完全興趣使然，有的考研保研接受專業調劑，更甚者純粹為了升學而升學等。不管是出于哪種原因，都能反應出公共管理類專業的培養環節出現問題，如專業知識不夠扎實、學生職業教育不成功等。
三、重構中國地質大學（武漢）公共管理類專業課程培養體系
1.設定契合社會人才需求的培養目標。首先必須要確定的是，我校公共管理類畢業生仍然要堅持以政府、公共管理部門為主，只有守住這一培養目標，我校公共管理類各專業才能與相近專業，如管理學、人力資源管理等區別開來。其次，根據我校的治學特色，建議將培養出口鎖定在國土資源管理部門。中國現行各級各類公務員和事業單位的人員招錄實行“凡進必考”和“凡晉必考”制度，在這種背景下，公共管理類各專業要著重研究對人才能力結構的需求。2003年人事部將公務員的通用能力分為9種：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件能力和心理調適能力。因此我校公共管理類專業在整個專業的教學過程中要將之滲透在教育教學的全過程，與此同時，要善于利用學校優勢學科資源，強化學生的國土資源理論知識能力。這一點在各省、市、縣國土資源管理部門的人才招聘要求上都是重中之重。能否與實踐部門建立起良性互動直接關系著公共管理類專業是否能夠尋到理論之源，也直接影響著專業學科能否得到長足發展。同時，從公共管理類專業的定位及培養目標角度看，如果該類專業不能為其培養的學生提供一個經常、持續地進入公共管理部門觀摩、實踐的平臺，那么這個專業的特殊性以及差異性將大打折扣。在接下來的教學實踐里，可依托國土資源部法律中心、光谷發展研究院、土地工程實驗室、公共經濟研究所等平臺建立公共管理案例教學中心、公務員考試與培訓中心等實踐教學平臺，改變學校與政府及其他公共部門的“距離遠”、教學活動中實踐課程少、實習環節走過場等現狀，把課堂理論教學與實習環節緊密聯系，以促進學生對公共管理類專業理論知識的理解和運用能力的提升。
2.根據辦學條件及培養方向強化專業差異性。根據我校治學特色，首先要強化的是與國內其他高校同一專業的差異性。只有突出了專業特色才能使專業建設在眾多院校中脫穎而出。學校必須以優勢學科和行業資源為核心，構建相互依托、相互支撐的專業群和學科群。例如，將公共事業管理（人力資源管理方向）調整為公共事業管理（資源環境管理方向），以此來拓寬學生在資源環境等行業的就業渠道，以學校優勢學科資源助力公共管理類專業發展，強化專業差異性。其次筆者認為要強化的是我校行政管理專業和公共事業管理的差異性，在培養目標以及課程設設置上要嚴格區別開來，重視“專才”培養，以增強其培養的學生在各自領域的核心競爭力。
3.設置足夠體現本校本專業特色、優勢的專業課程。目前，土地資源管理專業是將我校傳統優勢學科與資源管理相結合的成功實踐。在實際教學過程中，以地礦資源等優勢學科為支撐，融合經濟學、管理學、法學等來進行課程設置。在研究國內高校公共管理類專業的課程設置時，筆者也能找出根據本校本專業的辦學條件和人才培養方向來設置課程的實例。例如，中國礦業大學的土地資源管理專業著重偏重于礦業工程技術類課程，這給我校行政管理專業和公共事業管理專業的課程設置以啟發――可以增添類似資源與環境管理、環境政治學、國土資源概論等課程，拓寬學生在國土資源環境的知識面。而在上文，筆者對我校主辦的大型招聘會進行了整理，可以看出來校招聘的地礦企業、資源類企業是可以解決很大一部分應屆畢業生的就業需求的，一旦公共管理類專業注重提高學生在這些領域知識面，將直接影響著畢業生作為該領域的后備管理人才的核心競爭力，這也可以避免畢業生多流向銀行、快遞等行業的尷尬局面。
4.教學環節更注重學生發展需求。公共管理類專業不能如愿按照培養目標向公共管理部門輸送人才，大量的畢業生進入企業工作，這勢必會對公共管理類未來學生的專業信心度造成影響，表現在對專業定位、就業前景以及職業潛力的疑慮與迷惘，從而對專業的興趣度降低，進而導致轉專業、輔修雙學位人數遞增。建議公共管理類專業要開設作為管理者和領導者必備的辯論和談判類等訓練語言表達的課程，要加強各類辦公軟件及辦公設備使用、各類公文的寫作等實際技能的培訓，培養環節要鼓勵學生間、師生間多發生思維碰撞，能夠有更廣闊的視野和處理問題的方法，而非局限于課堂教學講授與圖片演示，要重視教學環節要注重多元化的教學方式。
盡管我校在公共管理類專業的教育教學實踐過程中取得了諸如入選中國四星級學科的可喜成績，但筆者在對文獻、資料的收集整理過程中，還是發現了培養目標與培養結果不一致、就業預期與就業渠道不一致、人才需求與人才輸出不一致等問題，這在新一輪培養方案修訂之際是要重點關注并亟待解決的。本文結合我校的學科特色及優勢資源，提出設定契合社會人才需求的培養目標等重構公共管理類課程培養體系的建議。與此同時，我們還必須清楚認識到，這里還存在很多約束條件，比如一個專業的課程培養方案是龐大的，牽一發而動全身，必須要充分考慮到配套設施的建立、師資力量的匹配、實踐部門的有效回應等問題。
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關鍵詞：云計算；云計算產業；發展研究
中圖分類號：F425 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0066-04
引言
2008年的世界金融危機給各國經濟帶來了沉重打擊，其影響至今尚未消除。世界各發達國家為了擺脫經濟困境，積極致力于發展戰略性新興產業，以尋求新的經濟增長點，占領未來全球競爭的制高點。其中，云計算產業同智慧地球、物聯網等概念一起迅速成為全球各界的關注焦點。云計算產業的發展能夠節約用戶數據中心建設費用、計算機軟硬件購置費用，大大提高資源的利用效率，促進信息的高度共享，因而，云計算產業被視為信息產業的未來發展方向和革命性變革之一。
目前，中國的云計算產業發展正處于快速成長期，預計在2015年之后將進入成熟期，云計算模式將會被廣大用戶接受[1]，未來市場非常廣闊。中國各級政府、電信基礎運營商和云計算應用開發商紛紛向云計算產業進軍，以便在新一輪技術發展浪潮中抓住戰略機遇，占據國際產業分工制高點。基于此，本文在對云計算、云計算產業相關概念界定的基礎上，進行了云計算價值鏈與服務模式介紹，歸納與總結中國云計算產業發展現狀以及主要制約因素，并為中國云計算產業的發展提出相關對策與建議。
一、云計算與云計算產業相關概念
（一）云計算的定義
盡管云計算概念進入人們的視野已經有一段時間，不少國際IT企業如IBM、Google、Amazon等也紛紛從各種角度詮釋云計算。但云計算至今尚未出現確切的定義。
維基百科（Wikipedia）認為，云計算是一種基于互聯網的計算新方式，通過互聯網上的異構、自治的服務為個人和企業用戶提供按需即取的計算。中國賽迪顧問認為，云計算是一種IT資源的交付和使用模式，通過網絡以按需、易擴展的方式獲得所需的資源（硬件、平臺、軟件及服務等），提供資源的網絡被稱為“云”。“云”中的資源在使用者眼中是隨時可以獲取、按需使用，隨時可以擴展、按使用付費的。
綜合上述觀點本文認為云計算是一種信息技術資源的交付和使用模式，計算機軟硬件與數據處理等功能可以作為一種商品在網絡上進行流通，用戶可以通過網絡獲得所需的相應資源；同時云計算也是一種新型的服務模式，云服務提供商將資源進行整合，為用戶提供按需的服務形式。
（二）云計算產業
業界專家對云計算產業的概念也沒有一個統一的認識。現有研究只是形成了對云計算產業的產生路徑、基本特征和范圍形成了一些基本看法。
關于云計算產業產生的路徑，祝小云（2011）認為，云計算產業由傳統的IT產業、通信產業、廣電傳媒和互聯網產業相互融合產生[2]。云計算產業對傳統產業技術和資源實現了整合，因而具有具有資源整合性和壟斷行的特征。
筆者認為，云計算產業是傳統的計算機產業與互聯網產業相結合的產物，以云計算技術為基礎，提供云服務，具有強大的匯集整合資源能力，為社會各個部門提供軟硬件資源與信息處理能力的知識和技術密集的產業，是信息產業的未來發展方向。
二、云計算產業價值鏈條與服務模式
（一）云計算產業的價值鏈
一般認為，云計算產業價值鏈條主要包括以下幾個基本環節：運設施提供商、云平臺提供商、云應用開發商、云服務運營商以及云系統集成商云計算產業價值鏈如圖（見圖1）。由此可以出云計算產業價值鏈涵蓋了諸多傳統IT產業，包括從芯片、服務器、PC、網絡設備、存儲等硬件設備，到平臺軟件、中間件、應用軟件、信息安全廠商，到IT服務運營和外包服務商，再到電信運營商，最后面向政府、企業、個人用戶。
（二）云計算產業服務模式
根據目前國內外云計算發展實踐，云計算產業大致可以劃分為三種服務模式，即IaaS模式、PaaS模式以及SaaS模式。其中：
1.IaaS（Infrastructure-as-a-Service：基礎設施服務模式。該模式主要為用戶提供基礎性的計算資源和存儲資源，用戶可以通過Internet獲得相對完善的計算機基礎設施服務，其典型代表產品是亞馬遜的AWS（Elastic Compute Cloud）。
2.PaaS（P1atform-as-a-Service）：平臺服務模式。該模式主要是指將軟件研發的平臺作為一種服務，以SaaS的模式提交給用戶。軟件開發者可以在這個基礎架構之上建設新的應用，或者擴展已有的應用，同時卻不必購買開發、質量控制或生產服務器。其典型代表產品有的、Google的App Engine和微軟的Azure（微軟云計算平臺）。
3.SaaS（Software-as-a-Service）：軟件服務模式。該模式面向用戶提供簡單的軟件應用服務以及用戶交互接口等，如同一種軟件分布模式，是最成熟的云計算模式。其典型產品有、NetSuite、Google的Gmail和等。
三種云計算產業服務模式由低到高構成了一個完整體系，從不同層次上為用戶提供資源服務（見圖2）。
盡管PaaS、IaaS和SaaS模式提供的服務內容不盡相同，但是其核心經濟目的是一致的：都是采用外包的方式，減輕企業負擔，降低管理、維護服務器硬件、網絡硬件、基礎架構軟件和/或應用軟件的人力成本。從更高的層次上看，它們都試圖去解決同一個商業問題——用盡可能少甚至是零的資本支出，獲得功能、擴展能力、服務和商業價值。當某種云計算的模式獲得了成功，這三者之間的界限就會進一步模糊，成功的SaaS或IaaS服務可以很容易地延伸到平臺領域[3]。
三、中國云計算產業發展現狀
（一）云計算產業市場規模增長迅速
中國云計算產業市場規模呈現快速增長態勢。計世資訊提供了一種包含搜索引擎與網絡游戲的口徑較寬的統計數據，認為2009 年云計算應用的市場規模已達403.5 億元，比2008 年的315.2 億元增長了28%。另外，根據賽迪顧問的統計結果，2009 年中國云計算市場規模為92.23 億元，比2008 年增長26.85%。根據賽迪顧問2012年的《中國云計算產業發展白皮書》，初步估計2012年中國云計算產業市場規模為606.78億元，相對于2009 年中國云計算市場規模92.23 億元，年復合增長率為87.4%。由此可可見，中國云計算產業正處于市場起飛期，未來發展前景廣闊。
（二）云計算服務模式相對單一
云計算服務分為硬件層的基礎架構云（IaaS）、平臺云（PasS）和軟件應用云（SaaS）三個層次，從長期來看，在云計算的產值中應該呈現均衡發展的格局。但是，中國目前云計算產業服務模式比較單一，大多數的云計算服務主要以PasS和SaaS的形式提供給用戶，在IaaS層則主要依賴于技術實力強勁的IBM、谷歌等國際公司。計世資訊的研究提供了云計算應用的細分市場結構，其中，以軟件即服務（SaaS）為代表的云應用服務所占市場比例最大，是目前云計算服務的主要方式。2009 年，SaaS 在云計算服務中所占比例為87.8%，平臺即服務（PaaS）所占比例為11.8%，基礎設施即服務（IaaS）所占比例為0.4% [4]。這表明，中國云計算基礎設施與基礎服務領域非常薄弱，對國外企業的過度依賴很有可能在未來的國際競爭中受制于人。
（三）云計算產業布局缺乏統一考慮
盡管云計算服務在中國尚未真正全面普及，但是國內地方政府對云計算產業表現出了高度的熱情。各地紛紛建立云計算中心，投入相當高，動輒是幾千萬或者是上億元；初步統計，中國正有超過20個城市將云計算作為重點發展產業，例如北京、上海、江蘇、廣東等很多省市都結合自身特色，推出了各自的云計算發展戰略。這種一哄而上的云計算產業發展局面已經嚴重偏離了云計算的本質。我們真的需要這么多云計算中心嗎？這些云計算中心真的能夠高效地為我們提供服務嗎？大多數的云計算中心建設項目不但未能對已經過剩的計算資源進行整合和高效利用，反而演化成為重復建設、重復投資，從而造成更大規模的IT資源浪費。
因此，必須堅持“以市場需求為導向”的原則來發展云計算產業，需要從國家層面上統籌協調、統一考慮，參考各地實際需求來布局，避免重復建設，造成資源浪費。
（四）公有云難以“落地”
公有云是云計算服務的一種形式，在美國和世界很多地區已經大范圍普及，對政府、企業和個人用戶提供了極大的幫助。然而公有云在中國一直難以“落地”，究其原因：一方面是客戶接受程度。根據埃森哲公司對100 多位IT 高級管理人員所做的問卷調查結果顯示，中國企業已開始探索使用云計算，但在態度方面依然謹慎，目前更傾向于創建私有云，而不是使用公有云服務，只有不到20%的受訪企業在使用公有云服務，構建和運行私有云平臺的比例要更高，愿意把核心應用委托給云服務商的用戶極少[4]。另一方面，則是發展環境不成熟。機房基礎設施、網絡環境以及政策管制等都是公有云發展的絆腳石，國際上成熟的云服務比如亞馬遜AWS，微軟Azure和Rackspace等移植到中國困難重重；國內土生土長的阿里云和盛大云等，不僅面臨政策上的限制，也面臨很多基礎設施方面的問題。
四、制約中國云計算產業發展的關鍵問題
（一）安全問題
安全問題是影響云計算產業能否發展壯大的關鍵問題，也是云計算服務用戶所關注的首要問題。云計算安全問題包括兩個方面：一方面是客戶層面的數據安全問題。這些問題表現為計算系統問題造成的數據丟失、黑客攻擊隱私泄密，以及競爭對手通過非法手段竊取商業秘密等。另一方面是國家方面的數據安全問題。公有云計算環境下可能導致有關國家經濟、軍事、政府部門的敏感數據以及科研成果失竊，從而威脅到國家的經濟和社會安全。云計算中的數據對于數據所有者以外的其他云計算用戶是保密的，但是對于提供云計算的商業機構而言確實毫無秘密可言。面對這些潛在危險，商業機構和政府機構選擇云計算服務、特別是國外機構提供的云計算服務時，考慮到安全問題不得不放棄云計算服務。
（二）標準問題
標準問題是云計算產業發展中的又一個關鍵問題。這個問題首先表現在國際統一標準的缺位。雖然目前云計算在國際上已成為標準化工作熱點之一，但多個標準化組織互有交叉和重復，云計算標準還處于草案規劃階段，國際上還沒有形成統一的云計算標準體系。另一方面表現為在國內云計算的標準工作剛剛啟動，還處于起步階段，與國際相比較嚴重滯后，在標準競爭中處于不利地位。總體來說，云計算服務標準的缺失在很大程度上制約著產業的健康發展，只有通過一致的標準才能使得云計算的應用更加廣泛。
（三）人才問題
中國云計算產業的發展中的人才問題突出表現為：一是軟硬件人才在數量上供不應求；二是質量結構不合理，缺乏多層次、復合型、交叉型、國際化的綜合人才。 其主要原因在于：首先是人才培養模式問題。目前中國的應試教育體制使得大學生們缺乏創新的基本思維方式，創新型人才極度匱乏。其次是人才競爭問題。對于關鍵核心技術人才，國際大公司有較大的競爭優勢和吸引力，優秀的畢業生首選外企工作，進一步加劇了中國云計算企業人才短缺困境。
（四）網絡帶寬問題
云計算是基于互聯網絡的應用，網絡的是否流暢直接決定了云計算服務的質量。足夠高的、可靠的、低成本的、容易獲取的帶寬資源，是云計算產業發展的前提和基礎。和國際上美國、日本、韓國等發達國家水平相比較中國互聯網帶寬差距較大，根據DCCI互聯網數據中心《中國寬帶用戶調查》報告，“網民使用的實際寬帶下載速率，低于運營商提供的名義寬帶速率，超半數用戶上網平均速度達不到標定速度”，“使用4M寬帶的用戶中，平均速度在400KB/s以下的占91.2%；使用2M寬帶平均速度在200KB/s以下的占83.5%；使用1M寬帶在100KB/s以下的則占67.6%”。云計算環境下，數據交互大幅度增多，互聯網流量呈幾何式增長，會給本來就發展滯后的互聯網進一步增加服務中斷、網絡延遲等問題，從而嚴重制約云計算產業的發展。
（五）資金問題
云計算產業屬于高風險、高收益的高技術產業，傳統的融資渠道難以滿足云計算企業的資金需求，必須依靠風險資本的運作來推動云計算產業的發展。可事實上，中國目前扶持高技術企業技術轉化的環境還不成熟。在美國，一項創新技術很容易獲得風險投資順利地實現商業化；但是在中國，同樣的技術卻難以獲得風險投資。資金問題也將會嚴重制約中國云計算產業的發展。
五、結論與建議
（一）研究結論
本文在對云計算產業相關概念界定以及云計算產業價值鏈和服務模式分析的基礎上，歸納總結了中國云計算產業的發展現狀，認為中國云計算產業市場規模發展迅速，但是存在服務模式單一、布局相對缺乏統籌考慮、公有云客戶發展滯后等問題，而安全問題、標準問題、人才問題、網絡帶寬問題以及資金問題是制約中國云計算產業的關鍵因素。
（二）對策建議
1.關于政府層面的對策建議。首先，政府要積極制定云計算產業發展政策，構建寬松的發展環境。例如制定相對寬松的政策和標準，細化云安全、云可靠性和市場準入機制。 其次，提高中國網絡基礎設施的質量，尤其要提高中國寬帶網絡的速度和可用性，做好最基本的云計算產業發展保障工作。再次，政策引導與市場化運作相結合，推動中國云計算產業發展。例如重點扶持一批具有國際競爭力的企業以及云計算產業的相關項目；政府率先應用云服務，支持諸如“政務云”、“公共服務云”的建設，起到行業表率和帶動作用。 最后，做好國際對接工作，構建寬松的云計算產業發展國際環境。例如，政府積極參與國際上云計算相關產業政策和標準的起草，確保中國具有與國際接軌的相關政策與標準；鼓勵中國企業和國際領先企業交流、合作，吸取國際云計算應用和服務的成功經驗，避免中國企業在發展道路上走彎路。
2.關于企業層面的對策建議。首先，云計算企業要致力于云計算理念普及，提高用戶云計算接受程度。云計算企業可以借助于各種技術論壇、產業峰會、高峰對話等活動，向潛在客戶展示先進技術理念，可靠、安全、高效的解決方案，不斷擴大企業在中國云計算應用領域的影響力，培育潛在市場。其次，中國云計算產業要形成云計算產業戰略聯盟，壯大中國云計算產業實力。云計算產業企業可通過行業協會、產業聯盟等形式，解決行業發展的共性問題，例如，為云計算產業發展提供策略、規劃及政策建議，積極維護聯盟的合法權益，引領行業自律發展等。最后，積極開展云計算國際合作與交流，吸收借鑒國外的優秀經驗。中國云計算產業還在發展初期，成功的云計算應用案例還不多，經驗與技術的等方面都不成熟。可以借鑒國外政府、交通、教育、物流、制造、流通等各個行業的云計算成功應用案例，為中國云計算產業的發展提供指導。
參考文獻：
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從卡耐基到洛克菲勒，從福特到凱洛格，從索羅斯到比爾與梅琳達?蓋茨，如今全球范圍內各種類型和級別的基金會在社區服務、社會福利、科學研究、醫藥衛生、教育以及有關可持續性發展等多個領域，發揮著最為積極的作用，影響幾乎遍及全球每個角落。
如今的國人對基金會并不陌生，在救災、扶貧、助教等領域經常能看到國內大型公募基金會和眾多非公募基金會的身影。但與歐美國家里數量眾多、發展多年、成熟完善的基金會相比，國內的基金會尚處于萌芽發展階段。美國的基金會是全球實力最強、領域最廣、影響最大的，“向貧困的根源開戰”是美國以及全球公益事業的核心思想。在這種
觀念的引導下，醫療和教育兩大領域是基金會經常資助的對象。在國外，由基金會創辦管理學校、醫院是司空見慣，但在國內由于所有權、審批等體制問題的限制，這樣的探索和嘗試仍是困難重重，惠民基金會就是在這樣一種探索中成長。
成立于2008 年12 月的北京市惠民醫藥衛生事業發展基金會，是經北京市民政局正式批準成立的具有獨立法人資格的非公募基金會。自創立之日起，惠民基金會就致力于彌補國內醫療衛生領域內的短板。在成立近五年時間里，惠民基金會搭建了國內首個地區性醫藥聯動宣教平臺；歷史上首次按照臨床實際用藥需求、將中成藥按照西醫病種分類，系統總結臨床專家中成藥用藥經驗編寫了《中成藥臨床合理使用讀本》，免費贈送給北京市5 萬名注冊醫生和全國65 萬農村衛生室；通過社會公益組織吸收社會資本的方式，創辦了中國首家中醫特色兒童專科醫院，填補了國內的空白等等。
與國家背景、資金雄厚的公募基金會不同，源于民間的惠民基金會在社會組織參與醫療衛生事業領域進行著積極的探索，成為新醫改全局中的一項有益嘗試。
醫藥聯動宣教平臺：
讓預防走在治療之前
宣教平臺采用醫藥生產、經營企業與北京醫療機構聯動的形式，以北京市的18 個區縣為單位，基本形成了以藥品生產企業和臨床合理用藥的權威專家為主講人，針對各級醫療機構在用藥中的困惑和焦點、熱點問題進行現場宣傳講解的活動模式。
2009 年中，在非典陰霾消散六年之后，一場甲型H1N1 流感再次席卷全球。美國、阿根廷、意大利、法國都先后成為重災區，疫情迅速在全球蔓延開來。國內的數字也每天都在增加，到年末時內地確診的人數已經超過一萬人，死亡四百余人。經歷過非典疫災的國人，多心有余悸，社會氣氛一度極為緊張。
2009 年10 月衛生部印發了《甲型H1N1流感診療方案（2009 年第三版）》，方案中詳細說明了甲型H1N1 流感病毒的病原學及流行病學特征，包括其對乙醇、碘伏、碘酊等常用消毒劑敏感；對熱敏感，56℃條件下30分鐘可滅病毒；主要通過飛沫經呼吸道傳播，也可通過口腔、鼻腔、眼睛等處黏膜直接或間接接觸傳播等傳播途徑；以及中西醫的用藥指南。
然而文件下發后，多是在相關主管部門和醫院等醫療機構內部傳遞，即使傳遞到藥店、居委會，但由于內容比較專業，最終也沒能在最需要相關知識的社會民眾中間產生應有的效果。
這一點引起了惠民基金會理事長惠魯生的注意。曾任國家食品藥品監督管理局副局長的惠魯生憑著多年在醫藥衛生領域內的工作經驗，清楚的意識到從專業角度為民眾解讀這項文件的重要意義。于是，她帶領著基金會的同事們緊鑼密鼓的操辦了起來。
“當時經過與北京市衛生局、北京市藥品監督管理局的溝通，由北京18 個區縣的衛生部門和藥監部門各派一個代表作為平臺的聯絡員，負責相關的協調銜接工作。平臺本身是一個民間機構，辦公室設在基金會。我們用了不到三個月時間，于2010 年1 月在北京建立了全國首個由政府支持醫藥聯動工作的宣傳教育平臺。”惠魯生在采訪中對《中國民商》記者回憶說。
平臺正式成立后，基金會馬上著手開展了首項工作，暨免費向北京市3000 余家基層醫療衛生機構的負責人和全科醫生、5400 多家零售藥店店長和執業藥師、近3000 家城區居委會負責人全面培訓甲型H1N1 流感的防治知識。當時，惠民基金會邀請了衛生部甲型H1N1 流感臨床專家組成員、北京朝陽醫院呼吸與危重癥醫學科副主任曹志新教授全面解讀衛生部《甲型H1N1 流感診療方案（2009 年第三版）》；衛生部、國家中醫藥管理局甲型H1N1 流感臨床專家組成員、北京中醫藥大學東直門醫院副院長劉清泉教授全面培訓了甲型H1N1 流感診斷與防治中藥的合理使用。
“平臺剛成立就要進行對H1N1 甲流的培訓，那時候我們是拿著名單一家家給醫院、藥店、居委會打電話聯系，最后培訓一共做了三場，我們租了北京劇院，能容納一千人左右的大廳座無虛席，反響空前。”醫藥聯動宣教平臺項目主任李玲回憶道，“有個藥店老板在培訓之后對我說，他是凌晨三四點鐘從房山出發，趕來參加培訓的。雖然他經營藥店很多年，但以前都不知道藿香正氣是一種一年四季都可以用的藥，聽完培訓的收獲特別大。”
如果說惠民基金會自成立開始到2010 年的一年多時間里，還是抱著學習和摸索的態度，主要針對特定人群開展小范圍項目的話，那么這次培訓讓惠魯生和她的同仁們增強了信心，他們看清了基金會未來的發展方向，“只要我們貼近醫藥衛生健康事業的大局、貼近市場和群眾的需求，就會得到群眾的信任和歡迎。”
此后，宣教平臺組織了母嬰健康知識講堂、合理使用中成藥培訓、流通環節食品安全研討等多項活動，采用醫藥生產、經營企業與北京醫療機構聯動的形式，以北京市的18 個區縣為單位，基本形成了以藥品生產企業和臨床合理用藥的權威專家為主講人，針對各級醫療機構在用藥中的困惑和焦點、熱點問題進行現場宣傳講解的活動模式。如今，對北京地區各級醫療機構、零售藥店、社區居委會進行合理用藥培訓、咨詢等服務已經成為基金會醫藥聯動宣教平臺的常態活動。
在他們看來，平臺要實現提高科學合理用藥水平、保障市民用藥安全有效的最終目標，最好的方式就是定期面對向社會公眾開展宣傳教育和培訓，按照中醫治未病的理念，讓預防走在治療之前。
醫藥健康產業技術支持平臺：
讓企業、民眾、政府信息共享
惠魯生說，“我們技術平臺的核心理念，就是由透明且信譽度較高的基金會搭建一個信息充分共享的平臺。在這個平臺里，政府、醫院與藥企之間沒有利益鏈條，我們在陽光下將民眾對醫藥的社會需求與企業的商業訴求很好的結合在一起，實現政府、企業和民眾的多贏。”
惠民基金會建立的第二個平臺是醫藥健康產業技術支持平臺。
搭建這個平臺的念頭源于基金會與比利時一家藥企的“偶遇”。當時這家企業看好中國市場，準備在中國投資，但因為藥品從研發到獲取批號需要巨額投入和較長的周期，而企業在決定某項研發前不知道應該向什么部門申請技術咨詢，也沒有途徑全面了解中國的技術水平、市場需求和飽和度等關鍵信息，投資一直舉步不前。
此后，惠魯生與國內外的多家藥企、醫藥專家和主管部門的相關人員進行了座談和討論，論證了建立技術支持平臺的必要性和可行性，2010 年末惠民基金會的醫藥健康產業技術支持平臺應運而生。平臺具有一般商業咨詢機構難以超越的優勢，通過廣泛的社會資源，為政府和企業之間搭建起了常態的交流平臺；惠民基金會整合專家資源及權威技術，為企業提供完善的技術和專業化服務；促成政府、企業以及公眾共享準確性、權威性和實效性強的信息。
企業的積極性與政府的主導作用有機融合，政府醫藥衛生健康事業的全局性需求、醫藥健康產品的生產經營、各級各類醫療機構的市場需求以及公眾基本公共衛生與健康需求在這里找到結合點，共享資源、共襄義舉、共謀長遠、共贏未來。
為了將這個極為專業的平臺工作解釋得比較通俗易懂，惠魯生以平臺正在研究推廣的基因芯片檢測技術項目為例子，給記者介紹起來。
作為唯一可以實現早查早治的癌癥，宮頸癌的預防和治療近年引起了全社會的關注。現在國內一家企業自主研發出了基因芯片檢測技術， 在“2009 中國檢驗醫學年度評選”活動中，榮獲“十大先進試劑”稱號。該技術能夠大幅提高檢測率，幫助患者發現主要的致病原因，為患者治療提供最準確的依據。
“我們應該發揮醫藥聯動平臺的作用，先讓平臺上的專家論證這個技術的臨床效果，一旦證實藥物或者技術的先進性和有效性，就要通過平臺將其宣傳出去，讓更多的醫療機構知道這個信息，關注這種技術。如果有更多的醫院采用這種技術為百姓服務，我們能更早、更準確的治療癌癥，這將是利民的大好事、大實事，也正是我們這個平臺成立的初衷和目標。”惠魯生對《中國民商》的記者說。
惠魯生說，“技術平臺的核心理念，就是由透明且信譽度較高的基金會搭建一個信息共享的平臺。在這個平臺上，政府、醫院與藥企之間沒有利益鏈條，我們在陽光下將民眾對醫藥的社會需求與企業的商業訴求很好的結合在一起，實現政府、企業和民眾的多贏。”
醫藥衛生書刊平臺：
培養 “健康守門人”
基金會組織全國著名臨床醫學和藥學專家編著《中成藥臨床合理使用讀本》一書，免費發放給北京市5 萬名注冊醫生后，又向全國65 萬個農村衛生室贈書。對于書刊項目平臺，惠魯生有太多的想法，比如為在世的每位國寶級的老中醫著書立說，將其一生的經驗和獨家藥方傳承下去，最后做成系列專著等等。每個想法都來源于她對醫療衛生領域內問題從不間斷的思考，以及對公眾健康的無限關注。
醫療是一個涉及醫生、醫院、藥企等多個主體的綜合領域，醫與藥之間的交流溝通、協同治理不夠充分。
曾擔任過國家食品藥品監督管理局副局長的惠魯生，因代表藥監局參加國務院醫改小組工作，常與衛生部、各大醫院、醫生專家座談，因此對醫藥兩家都頗為熟悉。多年的工作和調研接觸，讓惠魯生警醒的認識到了“西醫用中成藥是個大問題，甚至還是個‘沒人管’的領域。”因此，在惠民基金會的工作中，她特別關注用藥方面的問題，每次醫藥聯動宣教平臺邀請專家培訓或者講座前，她都與專家、醫生一起進行交流和討論。經多方意見和調查數據的匯總，證實了惠魯生多年來的擔憂。
2012 年國內中成藥產量近300 萬噸，現有上市中成藥品種9000 余種，常用的也有1000 多種，這給臨床醫師合理使用中成藥造成很大的難度。特別是在臨床使用中，75%的中成藥是由西醫醫生開出的，西醫對中成藥的相關知識零散、不系統。存在辯證不足、劑量不分、用法用量不當等情況。有人曾對北京市18 家三級以上綜合醫院與部分中醫醫院進行了調查，結果顯示西醫開具中成藥處方不合格率高達43.7%。
面對這樣令人震驚和擔憂的現實，惠民基金會的第三個平臺――書刊項目平臺應運而生。基金會邀請了中國工程院院士、中國中醫科學院院長張伯禮領銜的全國著名臨床醫學和藥學專家，根據中醫理論，按照西醫病種分類，總結近二十年來臨床用藥實踐的經驗和教訓，用了近一年的時間，幾經修改補充，編寫出了涵蓋155 個病種、涉及680余種中成藥，總計62 萬字的《中成藥臨床合理使用讀本》一書。
2011 年6 月，在免費發放給北京市5 萬名注冊醫生后，基金會又決定向全國65 萬個農村衛生室進行贈書活動。同時，基金會的醫藥聯動宣教平臺也啟動了對北京市各區縣衛生局主管局長、醫政科長、科教科長，二、三級醫院主管院長、醫務處長等500人的培訓。
最近，書刊項目平臺正在進行這本書的修訂版撰寫工作，在向醫生采集修改意見時，很多西醫注冊醫師都認為讀本內容簡練，查閱方便，他們一般就放在案頭或者隨身攜帶，對西醫臨床醫師合理使用中成藥，具有很好的參考價值。還有很多華人團體想出資，借修訂的機會將其翻譯成英文，贈送給海外的華人。
對于書刊項目平臺，惠魯生有太多的想法，比如說為在世的每位國寶級的老中醫著書立說、將其一生的經驗和獨家藥方傳承下去，最后做成系列專著等等。每個想法都來源于她對醫療衛生領域內問題從不間斷的思考，以及對公眾健康的無限關注。
已經66 歲的惠魯生精力充沛，讓年輕人都自愧不如。似乎永遠充滿活力與動力的她堅持走在一線，與基金會的同事們一道將《中成藥臨床合理使用讀本》一書送到邊遠地區的衛生院中。在走訪多個大山溝里的鄉村后，惠魯生萌發了一個新想法，要給這些缺醫少藥的鄉村培養一個“健康守門人”。
“我們到的一些鄉村是在大山里，一共可能有300 多戶，政府能為此派個醫生去嗎？不太可能。而且即便是醫生去了也留不下、提高不了、生存不下去。我受父輩的影響，做事就從實際出發，準備募集一批資金、開展一個項目。在大山深處、交通不便的村落里，由本地村民自己投票選舉一名具有初中以上學歷、德行兼備的孩子，由基金會將其送到專業學校培訓三年，使其掌握一些基本的實用醫學技術，會使用基本藥物治療一些常見的病痛。待其學成后，就作為本地的衛生員回到家鄉，既能留得住也能造福鄉里。培訓之后，每年基金會還會進行考評，對成績優異的，基金會要進行表彰，可以給他提供更多業務培訓的機會；給其所在的衛生所贈送相關機器設備；甚至可以為他培訓副手，培養接班人，壯大農村醫療服務人員的隊伍。這叫離土不離鄉。”惠魯生向記者條條款款的分析了這個還在構想中的項目，在記者看來，已經是萬事俱備、只待實施了。
惠澤四海為民生
在惠魯生看來，目前醫改最重要的問題，是政府在制定政策時要從中國的實際出發，遵守市場的規則，打造公平自由的競爭環境。運用優惠政策的引導，讓社會資本真正能夠進入醫療行業并發揮社會組織的作用，實現政府向社會購買公共服務。國家要把有限的資金主要用在提供基本公共衛生服務上。
惠民基金會旗下有兩家實體醫院，一個是由基金會參與重組的炎黃中醫醫院，另外一個就是突破現有醫療體制，通過社會公益組織――惠民基金會來吸收社會資本，創辦的中國首家中醫特色兒童專科醫院――北京惠民中醫兒童醫院。
談到創辦惠民中醫兒童醫院的初衷，一直樂觀善談的惠魯生在采訪中第一次流露出了痛心的神色。
“我去過很多基層衛生室，看到輸液室里滿是打點滴的孩子。只是感冒或者咳嗽，完全可以用中醫手法或者中藥來治療，大量抗生素可能會損壞孩子弱小身體內的器官和系統，是不可取的。兒科在綜合醫院得不到足夠重視，中醫兒科更是如此。孩子是我們的未來，我替孩子和家長們痛心。”惠魯生對記者說，惠民中醫兒童醫院就是要整合全國最優秀的中醫兒科專家資源，圍繞中醫兒科特色病種，打造專劑、專科、專病、專藥，把瀕臨失傳的中醫兒科非藥物治療整合、匯總、傳承。
“這也是解決傳承的大問題，中醫是我國的國粹，名老中醫的行醫經驗是中醫藥學中的寶貴財富。現在國內名老中醫多數年事已高，他們的寶貴經驗亟需搶救保留。我們要以民間的基金會和醫院為依托，挖掘和保護
這些名老中醫名方、秘方、驗案以及非藥物治療手法的知識產權，解決他們的后顧之憂，讓他們將一身本領都傾囊傳授，讓中醫的精華得以傳承下去。”
盡管在國際上以第三方社會公益組織來舉辦醫院的做法已經很通行，但在中國還并不普遍。因此，惠民基金會以其為主導來吸收社會資本，將基金會與企業組織創造性的結合起來，舉辦醫療機構可以稱得上是一項突破體制的嘗試。
雖然由于體制問題，惠民中醫兒童醫院還沒有得到醫保定點醫院的資質，沒有政策的支持，醫院只能租用商用房，按照商業用水、用電的標準繳納相關費用，但其從未停止探索創新運行機制的努力。目前兒童醫院已經與國際上多家知名商業保險機構建立了合作，為患者提供醫療診療的差異化服務，參加保險的患者就診時不用付現金，其醫療費用由保險公司直接支付。
“很多人對青年發展基金會的了解很少，但其發起的‘希望工程’已經深入人心。由此可見，一個好的項目，從某種角度上可以代表這個基金會的品牌。”惠魯生說。因此，基金會致力于將惠民中醫兒童醫院打造成為一個國內首屈一指的中醫兒科診療平臺。這也符合其自始確立的定位標準，即堅持為政府醫藥衛生健康事業的全局性需求服務；為醫藥、健康產品的生產、經營企業及各級各類醫療機構的市場需求服務；為公眾基本公共衛生與健康需求服務。
從主政到親自參與、從主管到被管，惠魯生對中國的醫療體制現狀和未來改革的方向，思考良多。“現在中國醫療市場就是兩個大問題，一是總量不足，二是資源配置不合理。總量不足的一大原因就是政府財政無力大包大攬，但是吸引社會資本進入醫療行業的政策執行仍有差距。資源配置不合理最主要的體現就是醫療資源向大醫院集中，向中心城市集中，主要表現為現在醫療改革最困難的部分――公立醫院的改革。所以，目前醫改最重要的問題，就應該是政府在制定政策時要從中國的實際出發，遵守市場的規則，打造一個公平自由的競爭環境。國家要把有限的資金主要用在提供基本公共衛生服務上。同時，運用優惠政策的引導，讓社會資本真正能夠進入醫療行業并發揮社會組織的作用，實現政府向社會購買公共服務。”
伴隨我國區域發展的不斷推進，區域公共管理研究正在得到更多重視。本文以近五年的文獻綜述為基礎，分別從國外研究發展、國內研究進展及趨勢、國內典型實例研究三方面，對區域公共管理研究的現實背景、核心概念、基本觀點、理論進展、具體問題等進行梳理歸納，并對區域公共管理的未來研究予以展望。
關鍵詞：
區域發展；區域公共管理；文獻
1引言
二十世紀后半葉以來，伴隨經濟全球化、區域一體化進程的不斷深入，各類跨行政邊界的公共事務與公共問題持續涌現，對傳統的以行政區劃為基礎的行政管理造成挑戰。在此背景下，區域公共管理作為一門新興交叉學科應運而生，迅速引起了一批學者的關注與探索。總體看，區域公共管理研究源于歐美，目前已形成比較成熟的研究理論及方法，能夠運用于歐美有關國家的經濟社會發展實際，典型如歐盟各國的一體化發展研究等。相比之下，區域公共管理研究在我國產生和興起的時間還不長，尚未形成較為規范的理論框架及研究方法。改革開放以來，我國的區域發展可分為四個階段[1]。在此過程中，雖然區域發展政策不斷調整、有所平衡，但各種各樣的區域公共管理問題仍然大量存在，體現出我國區域發展及其管理存在著差異化、復雜化特征。在我國當前的區域發展格局中，京津冀、長三角、珠三角已經成為中國經濟發展的三大增長極[2]。但即使在這些經濟一體化發展程度較高的代表性區域中，區域公共管理問題在很大程度上仍然制約著區域整體的發展。因此，梳理國外特別是國內區域公共管理的研究進展，進而明確我國區域公共管理研究存在問題和未來走向，顯得十分重要。
2國外研究發展
20世紀后半期，歐美國家率先開啟了區域公共管理的研究。總體而言，“歐美學者對區域公共管理的研究已形成了比較成熟的研究方法和多角度研究視角”[3]。其研究主要集中于：
2.1區域經濟學研究
歐美學者關于區域經濟學的研究起始于上世紀五十年代，當時“如何發揮區域政府或其他區域組織在調控區域經濟社會發展上的重要作用引起了學者們的濃厚興趣，區域發展理論隨之興起”[4]。隨后胡佛對區域經濟協調發展問題進行了研究。美國學者赫希曼指出，“區域中的核心區域在發展中會通過滴漏效應帶動周邊區域發展。而周邊區域的資源流入核心區又拉大了周邊區域與核心區的差距”，這一理論為“核心-邊緣理論”[5]。針對發展中國家區域發展失衡問題，劉易斯對“城鄉兩種經濟結構中政府的職能和作用進行了分析”[6]。
2.2政府間關系研究
綜合已有研究[4-6]，西方學者對政府間關系更為復雜的聯邦制國家結構研究相對較多。保羅増多麥爾曾研究了政府間橫向與縱向的關系問題。蔣永甫等研究者提到，“在全球化與區域化的大背景下，國家的政府間關系發生了新的變化，地方治理運動凸顯出來。這是因為，民族國家的權力有相對縮小的趨勢在多層治理結構中，地方組織的功能和作用被大大強化，相對于中央政府而言，地方政府和非政府組織更具有回應型。”[4]。
2.3政府間競爭研究
政府間關系研究的理論起點是:在市場成為配置資源的主要手段的情況下，政府間的競爭關系是難以避免的[4]。結合現有研究，政府間競爭理論已形成了較為完善的理論體系[4-6]。并且，政府間競爭存在多個層面，通常以中央政府競爭和政府主體間競爭為主。D.諾思的核心思想是國家間經濟績效競爭，實質也是制度層面的競爭。因此，政府的作用集中體現在提供有效率的組織經濟活動的制度安排和激勵機制上[6]。柯武剛和史漫飛認為國家開放政府就會相互競爭。而哈耶克、蒂鮑特等人探討了中央政府或地方政府間的競爭。蒂鮑特提出“用腳投票”理論。布雷頓對聯邦制國家的政府間競爭做了分析，明確提出“競爭性政府”的概念[5]。
2.4地區競爭力和區域創新研究
在地區競爭力研究方面，M.波特發展了如“國家競爭優勢”，“地區的競爭力”等經典理論。在“問題區域”和區域創新研究中，帕特南、摩根等對其進行了探討。學者們認為：地區政府公關制度績效的差異，與地方的社會資本存量息息相關[4]。帕特南的研究，開創了區域發展中的“宏觀社會資本”研究途徑。摩根探討了“學習型區域”問題，認為區域的競爭與發展要看其制度學習、制度模仿和制度創新的潛質和能力[6]。
3國內研究進展及趨勢
3.1區域公共管理概念研究
國內學者對“區域公共管理”概念尚未形成系統的解讀。國內現有研究集中在兩方面：一是對“區域公共管理”概念中“區域”內涵的研究分析；二是梳理區域公共管理概念與其他相關概念間的關系。
3.1.1區域公共管理概念中“區域”的含義
區域公共管理研究建立在“區域”概念的基礎上，陳瑞蓮等將“區域”定義為“基于地理或經濟邊界的同質性區域，可超出行政區劃的限制，包含多個行政區域或層級”[7]。蔣永甫等在《區域公共管理導論》中提到，“區域公共管理研究的區域更多是由人類經濟和政治活動擴展而成的。”梁帥認為“公共管理視角下的區域基于行政區劃又不被行政區劃限制”[8]。與以經濟區域作為重點的研究不同，雷穎劍認為，“公共管理視角下的區域既可以是社會區域和行政區域，也可是自然區域和經濟區域，這些不同類型的區域都有公共管理問題”[9]。總體而言，研究者們對區域公共管理概念中“區域”含義的理解較為統一。首先，“區域”的概念建立在行政區劃概念的基礎上，并且也以地理區域或政治區域的劃分為依據；其次，強調一種超越行政區劃的綜合性概念，且突出了經濟區域的重要作用。
3.1.2區域研究相關概念梳理
區域研究主要涵蓋三個核心概念：“區域行政”，“區域公共管理”與“區域治理”。研究者們通常將區域公共管理的概念置于整個區域研究的過程中進行比較分析，從而探討三個概念間的關系。區域問題的研究以“區域行政”概念為基礎，張緊跟與陳瑞蓮將其定義為，“區域行政指一定區域內的政府(兩個或兩個以上)為促進區域發展而相互協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置，提供更優的公共服務”[10]。相比較而言，陳瑞蓮認為“區域公共管理是以區域政府組織和非政府組織為主體的區域公共管理部門，為解決特定區域內的公共問題，實現區域公共利益而對區域公共事務進行現代治理的社會活動”[6]。劉仁春認為，“區域公共管理是在‘復雜性社會’生態環境下，區域內多元主體通過多中心混合治理模式提供優質公共服務，為實現區域公共利益最大化而進行的治理制度安排”[11]。伴隨區域公共管理的發展，“區域治理”概念也受到了更多學者的關注。楊心怡認為“多元化、多中心、網絡化、協商與談判等思想是各種治理定義的共同特征”[12]。陳瑞蓮認為“區域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益通過談判協商等方式對區域公共事務進行集體行動的過程”[13]。對比相關概念，“區域行政”與“區域公共管理”的區別體現在管理主體的單一性與多樣性。“區域行政”強調以政府作為單一主體而“區域公共管理”所涵蓋的行動主體內容更多元化,“區域治理”則強調多元主體的共同治理,三者之間是一個逐步遞進演化的過程。
3.2區域公共管理研究成果
國內區域公共管理研究主要以政府間關系研究、區域行政問題探討、區域創新研究以及實證研究四個研究視角為基礎，對我國區域公共管理存在的問題及措施進行了研究與探討。
3.2.1政府間關系研究
有關政府間關系的研究，大部分研究者對政府間合作關系的建立及協調進行了深入探討。陳瑞蓮提到，“隨著區域經濟一體化的發展,區域政府的合作已成為經濟全球化時代的重要發展態勢”[14]。張緊跟也認為，“協調政府之間的關系,促進區域經濟發展和協調地區間的平衡發展,是我國行政管理實踐中亟待解決的重大課題,也是公共行政學研究的一個新領域”[15]。林森認為，“對地方政府合作的探討有助于落實區域經濟發展政策，消除地區之間的差距，緩和資源浪費矛盾，但在地方政府合作過程中卻又存在著很多問題亟待解決”[16]。同時，部分研究者也以政府間不良競爭為研究視角探討政府間協作問題。劉軼男認為，“地方政府只是被動的接受中央政府的行政安排而聯系較少，因此合作領域受到一定的限制，相鄰地方政府間會出現惡性競爭，損害雙方利益”[17]。
3.2.2區域行政問題研究
陳瑞蓮曾探討我國區域行政問題，她認為“區域行政研究有助于推動中國政府管理實踐的現代化”[10]。但目前國內區域行政發展研究較為有限，尚未形成一個完整的研究體系。正如張緊跟等所說，“中國區域行政的研究成果還不多，一方面因為人們沒能對區域行政概念進行科學的界定；另一方面因為在行政學研究中，以政府為研究對象被簡單的引申為以國家/行政區劃為思考問題的基點，較少能夠超脫于國家之上考慮管理問題”[7]。
3.2.3區域創新研究
區域創新研究在區域公共管理領域中已受到較多關注。謝寶劍針對中國改革開放以來以及未來創新方向進行了總結研究[18]。陳瑞蓮以泛珠三角為例，多方位探討了區域政府的合作與創新[14]。近年來，也有研究者對制度創新進行了探討。范永娜認為，“新型的治理形態，要求政府打破行政區劃的枷鎖，建立健全行政區行政的制度與機制，在堅持可持續發展以及構建和諧社會的呼聲中奠定區域公共管理制度的基礎并構建出其政策框架”[19]。商曼認為我國區域公共管理中推進制度創新的有效途徑一是管理觀念的創新，二是區域公共管理政策的保障，三是區域公共管理制度的發展[20]。趙秋蘭等則提出，我國區域公共管理的制度創新路徑主要有四：轉變政府治理理念、加強和完善有關法制建設、促進區域政府間的團結合作以及改進政府績效評價體系[21]。從國內現有區域創新研究發展現狀看，相關研究者一方面對區域創新研究的宏觀發展進行了梳理總結，另一方面也以具體事例作為基礎進一步探討了區域創新的內容。針對區域創新實現路徑的研究，也為區域機制創新提出了更多樣化的路徑選擇。
3.2.4實證研究
雖然國內有關區域公共管理實證研究已開展數年，但取得的研究成果較為有限。雖然近年實證研究數量呈持續快速上升趨勢，但就研究內容而言，各實證研究間關聯度較低，未形成一個完備的研究框架。同時，相關研究所涉具體實例多集中在京津冀、長三角以及珠三角為等典型區域內。
3.3區域公共管理研究發展路向
由于我國區域公共管理理論研究尚未成熟且起步較晚，研究者們就現有的研究成果進行分析，對我國區域公共管理未來的研究及發展方向進行了總結與構想。
3.3.1區域協調發展研究
在我國復雜的地域與人口條件背景下，國內各區域間發展差距較大。為更好地實現區域間共同發展。陳瑞蓮認為，“今后的研究可以從地方發展權、發展行政學、制度分析、政府戰略管理等多個視角展開”[5]。
3.3.2區域公共政策研究
對區域公共政策的研究能夠更好推進區域經濟一體化，掃除貿易壁壘進而獲得收益。謝寶劍認為我國區域政策的不足在于：難以有效解決區域差距過大的問題，現代區域政策框架仍在探索階段，區域政策實施過程中的協調機制不完善以及區域政策工具過于“簡單化”[18]。
3.3.3城鄉協調發展研究
城鄉協調發展是我國重點的區域研究問題。陳瑞蓮在其研究中強調城鄉二元結構問題。“中國城鄉二元結構問題是城市與鄉村兩種不同經濟行政區域之間存在著短期難以彌合的制度缺失，進而需要兩種功能區域之間進行制度協調、制度創新、制度重構問題”[5]。
3.3.4區域政府間競爭研究
依據現有的研究成果，我國研究者對于區域政府間合作已有較多的研究成果，但其中很少有研究者關注區域政府間競爭的問題研究。作為一種易引發區域性沖突與矛盾的公共行為，此研究問題應當引起更多研究者們的重視。
3.3.5區域政府間橫向關系協調研究
區域政府間橫向關系協調研究與上述區域政府間競爭研究均屬區域政府間關系問題的研究，但兩者在研究角度和關系的對比方向上存在較大差異。因此，研究者們的重點由區域政府間縱向關系的對比轉變為橫向的合作研究也成為區域公共管理研究的必然趨勢。
3.3.6區域發展與行政區劃變革研究
行政區劃是對行政區域的重新整合，不僅改變各區域在地理行政區劃上的分配，同樣也影響著社會經濟發展。蔣永甫等認為，“在區域經濟發展中，如何突破行政區劃的剛性約束，促進區域經濟發展，行政區劃變革已經成為區域經濟發展中面臨的需要加以解決的問題”[4]。
3.3.7“問題區域”的公共治理研究
“所謂問題區域，就是患有一種或多種區域病的區域”[5]。伴隨改革開放的不斷推進，經濟社會發展的不均衡導致諸多問題區域開始出現。雖然近幾年國內區域公共管理問題的實證研究有所突破，但研究者更多關注發展較快較好的典型區域，而對問題區域的研究較為有限。
3.3.8流域公共治理研究
流域公共治理因所涉地理區位較大而情況各異，所產生的環境問題更是顯得尤為突出。例如近幾年很多研究內容均涉及到流域公共治理問題，如長三角，珠三角等。總體而言，國內流域治理的相關研究在內容上研究領域較為分散且不系統，相關研究仍有待補充完善。
4國內典型實例研究
國內區域公共管理研究主要分為兩類：一是關于區域公共管理理論發展的基礎研究，二是對相關區域管理實例的分析與探討。據現有研究，研究者將國外區域發展實例作為參考，對我國研究提供了經驗借鑒（如對歐盟區域協調發展的經驗研究[3；25-26]），越來越多的研究者開始關注國內區域實例研究，以京津冀、長三角及珠三角的區域發展為典型代表。然而，我國的實例研究仍系統性不強。在近幾年我國典型區域發展研究中，研究者們所研究的問題較為復雜多樣，研究角度較為分散，使得研究問題難以對區域發展中的問題進行有效的分析。以我國典型區域京津冀、長三角、珠三角的區域一體化發展問題為例，在近五年的核心文獻中，研究者們對區域問題的研究角度整體上可分為以下四個方面。（1）基礎設施建設。例如京津冀一體化軌道交通協調發展研究和展望[27]、基于京津冀一體化的河北鐵路信息化建設研究[28]、高速鐵路對長江三角洲空間聯系格局演化的影響[29]等，均以基礎設施為區域發展研究的切入點。（2）生態環境治理。例如生態文明建設京津冀一體化的關鍵研究[30]，國家治理視野下的大氣污染區域聯動防治體系研究以京津冀為例研究[31]等。（3）產業發展研究。在典型區域的產業發展研究中，包括物流金融業發展研究、投資環境發展研究、旅游業的發展研究等。例如京津冀一體化背景下河北休閑觀光農業旅游的開發[32]、有關長江三角洲區域政策變遷與跨國公司布局演變的問題研究[33]。（4）其他問題研究。例如京津冀一體化背景下區域高端人才集聚的實證研究以天津市為例[34]，京津冀一體化視閾下北京市中職專業結構的調整研究[35]等文獻以人才培養與教育作為研究重點進行研究。除此以外，醫療衛生、文化發展等區域問題也引起了部分研究者的關注。針對近幾年國內典型區域發展的研究現狀，各研究者所研究的角度差異明顯，具體研究內容過于零散與細化，不宜對區域公共管理的整體發展進行把握，因此所反映出的問題也不成體系。總體而言，我國關于典型區域管理問題的研究正受到更多研究者的重視。但梳理近五年針對我國三個典型區域發展研究的核心文獻后不難看出，我國區域公共管理實例研究仍有待進一步充實提升。
5展望
國內區域公共管理研究主要集中在兩方面，一是基礎理論及其發展趨勢，二是理論與實踐相結合的典型區域個案。理論研究上，主要存在三方面問題：未對“區域公共管理”概念做出系統解讀；區域研究相關概念缺少明晰的梳理，部分研究者應用這些概念時，沒有做出區別與界定；研究視角不夠開闊。對此，應對區域公共管理的基本概念、理論等進行清晰界定與闡釋，同時積極借鑒國外研究成果，從中選擇適于我國發展實情的內容加以拓展，進而推動我國區域公共管理的理論研究進一步發展。實踐研究存在的問題，主要是研究內容較為分散，對于具體區域問題的研究不系統且有偏向性，多數學者都以典型區域為實例進行研究探討，很少有學者關注問題區域研究或如何以典型區域為參考來帶動其他區域的發展問題。以國外相關研究為參照，國內現有區域公共管理研究無論在理論還是應用層面，都處于起步階段，且研究者數量整體偏少，尚未形成一個研究共同體。為推動區域公共管理研究走向成熟，還有待更多研究者進行不懈探索。
作者：陸瑤 寇曉東 單位：西北工業大學
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對原本缺乏政策關照或者政策關照在現實中并不能被執行的中小企業來說，經濟危機之中，政府的指導作用顯得十分重要。這種政府力量既包括國家政策層面的支持，也包括當地政府的有實質內容的措施。對于原本經常被稱作“夕陽產業”的紡織業，國家已經出臺紡織產業振興規劃，重新強調其國民經濟支柱產業地位。而企業能夠得其惠處，仍與當地政府的作為密切相關。在洪合，毫無疑問，政府的積極作為是顯而易見的。
洪合的鎮政府在當今社會看來有些陳舊局促，但是對毛衫行業的發展卻有著明確的思路和并不小氣的支持力度。在記者的采訪中，政府的主動作為受到一致好評。
“創建基地、服務支撐、聯合抱團、創新發展”――被當地政府總結為“洪合模式”。說實話，這種模式光憑概念解釋并不能算是獨特，比這說法新穎的“模式”還多得是。檢驗一種模式的還是實際成果。洪合能在金融危機中能夠以逆勢飄揚姿態發展，一是證明這種模式的可行性，二是說明模式的執行得力。
這一模式的平臺是嘉興毛衫業科技創業園。兩年前投入使用的嘉興毛衫業科技創業園使洪合毛衫產業散兵游勇的狀態得到根本轉變。據鎮長陳興榮介紹，定位于為中小企業營造生產、經營條件并提供全程服務的科創園，使包括伊尚美、歐雅倫等在內的115家中小企業形成毛衫企業群，實現了產業集群升級。而與毛衫企業分散用地相比，整個園區節約土地1000多畝。
這一創業園所提供的不只是標準化廠房等硬件，還包括產品研發、人才培訓、融資擔保等公共服務，可以說企業在此可以實現一站式創業及拓業。
聯合報團則充分凝聚了政府、商會、企業的力量，是一種真正意義上的集體出擊。
在7月份北京舉行的洪合中小企業突圍解困懇談會上，政府相關部門人士及專家對此模式予以了肯定。工信部規劃司副司長顧強認為，現代企業不是單個企業的競爭，是一群企業的競爭，是產業鏈的競爭，是區域經濟的競爭。洪合模式切合了中小企業需求，形成了良好的運行機制。中國紡織工業協會副會長陳樹津說，洪合模式培育企業，促進發展，在科創園內實現了從個體戶一小型企業一規模企業的發展道路，富裕了農民，培育了一批老板，增加了稅收，擴大了就業，帶動了新農村和小城鎮建設，呈現出和諧發展的良好成效。他建議推廣洪合的經驗做法。
關鍵詞二：孵化基地
嘉興毛衫業科技創業園的另一名稱是企業孵化器。從其運行至今的作用來看，孵化一詞極為形象的概括了其作用。
數年前的洪合毛衫企業，大部分為家庭作坊和小經營戶，大企業、大品牌少。受資金、技術、市場、土地等因素影響，這些企業大多為散兵作戰，加之缺乏創業基地，其健康成長受到抑制，更未能形成聚集效應。這也是洪合這個毛衫業發源地一度淪為三流生產基地的重大原因。
和一些集群的公共服務平臺的政府色彩過于濃重不同，嘉興毛衫業科技創業園的投資和運營主體是浙江華新實業有限公司。在總投資3.5億元、占地225畝的一期園區中，兩年中已經已成功孵化115家毛衫小企業，承擔了多項國家、省、市、行業科技攻關項目。2008年被浙江省鄉鎮企業局、浙江省中小企業局確認為“浙江省首批小企業創業示范基地”，成為浙江省小企業創業基地的樣板，成為浙江省實施“創新強省，創業富民”戰略的典型。
據不完全統計，截至到2009年6月，已入住企業的從業人員8200多人，這些企業2008年累計實現工業總產值36202萬元，利稅總額1267萬元。
據創業園負責人、華新實業總經理沈建華介紹，這些小企業在入駐園區以前都是個體戶，甚至有的只是家庭作坊，基本上靠家庭成員為主開展羊毛衫生產加工，在自家人手不夠用的時候臨時雇傭幾名工人，沒有辦法提供長期固定的工作崗位，對于高學歷的外貿人才、專業打樣制版、跟單方面的人才基本上沒有需求，而且大學生也根本不愿意到這樣的小作坊參加工作。
入駐園區后，由于規模的擴大，訂單的增加，業務開拓到國際市場之后，要求提高了，層次提高了，因此產生了大量的就業崗位，從高端的外貿業務員、報關單證員、打樣制版師、企業中層管理人員、車間主任、跟單員、倉管員等崗位，到基層的電腦橫機操作工、縫盤工、檢片工、包裝工、手縫工等崗位呈現出大量的需求，2008年、2009年科創園多次組織企業與嘉興學院、嘉興職業技術學院進行對接，招聘了一批大學生到園區就業；而外來打工人員更是需求巨大，創業園內170套民工公寓，已根本無法滿足住宿需求，需要在二期建設中增加民工公寓數量。
目前115家毛衫企業生產經營情況很好，孵化成功率100％。園區的嘉興市友邦服飾有限公司、嘉興市歐雅倫詩服飾有限公司、冬之花服飾有限公司、紫衣盟服飾有限公司、秋怡服飾有限公司等企業產值均明顯增加，2008年產值均超過1000萬元，比原來的經營規模增長了數倍至10倍以上。
園區人駐企業冬之花服飾有限公司，以前一直做個體經營，缺乏資金搞研發和更新設備，缺乏現代化的管理手段，很難得到外商信任，更難以拿到大訂單，即使當時有外貿大單子也會“吃”不下，進入園區前的4年里，年產值總是在300萬元到400萬元之間徘徊。能生產500多種款式帽子的冬之花，今年出貨值已突破1000萬元，同比將增長30％以上。
嘉興伊尚美服飾有限公司是進入科創平臺的第一批企業之一，原來只能作一些較低檔次產品，規模小，是一家年產值不足100萬元的個體經營戶，經過科創平臺培育，現在已發展成為規模企業，已有員工300多人，年產值已達5000萬元。
一期的成功還不是全部，因為一期的成功，二期的推出變得尤為迫切。
對于洪合龐大的“待培育”企業群來說，僅僅115家的孵化成功還遠遠滿足不了要求。而第一期孵化起來的企業正在迅速擴大發展之中，原有園區已經不能滿足這一需要。按二期規劃，總占地面積360多畝，投資5億元，再培育150家企業，形成總占地面積達500多畝，企業達200多家的毛衫生產基地。
受宏觀調控影響，這一項目還在等待批示之中。陳樹津指出，洪合下一步發展的重要內容就是加快規劃發展創業園二期工程，壯大規模，打造中國毛衫出口制造基地，他希望各級政府，特別是浙江省政府給予大力支持。
關鍵詞三：抱團拓市
因以外銷為主而在國內顯得沉寂多年的洪合毛衫，因“抱團出擊”名聲大震。這一行動所打造的區域品牌效果可能遠遠超過幾十年發展自然積聚的知名度。
去年底，來勢兇猛的金融危機給洪合毛衫業帶來了前所未有的挑戰。由此，一個應對金融危機的新舉措在洪合毛衫業內逆勢而出――抱團拓展市場。洪合鎮政府、商會、企業在國家商務部、浙江省商務廳等各級部門的大力支持下，共同組織企業“集中參展、統一特裝”，抱團參加104、105屆廣交會。政府向企業傳遞相關信息并幫助企業落實展位，
在扶持企業參展的政策上給予一定的傾斜。
在參展期間，由商會牽頭，對展位進行統一設計、統一制作、統一布展，在特裝展位醒目位置標出了“中國毛衫名鎮――洪合鎮”區域品牌，它突破了廣交會傳統上只能標出單個企業名稱的規定，形式讓人耳目一新，較好地展示毛衫名鎮塊狀經濟的整體形象和風采，特別是通過宣傳“名鎮”特色產業廣泛吸引客商。以商會名義，統一印制參展宣傳手冊。手冊詳細介紹洪合毛衫產業發展的歷程，所具備的獨特優勢。由商會協調，指導企業根據廣交會的特點，選擇特色產品參加展覽，保證參展樣品的多樣性，盡量避免樣品重復。
記者在伊尚美公司最新的廣告宣傳冊的扉頁上簡單的印著幾個字：源自毛衫名鎮洪合。這一做法在廣交會宣傳資料中是一種統一手法，公司品牌之前都冠以“洪合”二字。伴著優勢企業的市場拓展，洪合的知名度隨之遠播。
廣交會試水揭開了“洪合毛衫”抱團出擊拓市場的序幕。今年初，洪合鎮政府審時度勢，抱團出擊再進一步，要求商會、協會依托資源優勢，讓“洪合毛衫”區域品牌，跨越大洋，到市場第一線。
歐美以及俄羅斯是洪合主要貿易區，但是今非昔比，如今這些市場以驚人的速度惡化著。去年爆發的金融危機和今年的俄羅斯清華商事件，給洪合造成了沉重打擊。今年上半年，洪合毛衫商會組織會員企業在鞏固歐美傳統出口市場的基礎上，由各會長牽頭負責開拓新興國際市場，直接到國外開設窗口。目前南非市場、南美市場、中東市場分別由商會安排專人負責開拓，洪合毛衫小企業則根據和生產制造能力、產品特點，有計劃地組織生產，外貿毛衫源源不斷拓展全球各大市場。
洪合企業的外貿生意極度依賴外貿公司，而且經常出現打板制樣后依然得不到訂單的窩火事，在貿易關系中處于極端劣勢地位。之所以去廣交會，帶著最原始的愿望找客戶。
這一愿望得到了實現。僅105屆廣交會，洪合鎮抱團參展的15家企業，三天時間接待客商600多位，簽下實單和采購意向1053萬美元，比104屆廣交會增長48.6％。據秋維特公司姚明良介紹，他的公司在廣交會期間之間增加的客戶就有6個，為公司帶來幾百萬件訂單。
廣交會的甜頭吸引更多企業參與進來，攤位由104屆的8個攤位，增加到105屆的20個攤位，而下一屆的參展企業達到30家。
廣交會試水揭開了“洪合毛衫”抱團出擊拓市場的序幕。今年初，洪合鎮政府審時度勢，抱團出擊再進一步，要求商會、協會依托資源優勢，讓“洪合毛衫”區域品牌，跨越大洋，到市場第一線。
歐美以及俄羅斯是洪合主要貿易區，但是今非昔比，如今這些市場以驚人的速度惡化著。去年爆發的金融危機和今年的俄羅斯清華商事件，給洪合造成了沉重打擊。今年上半年，洪合毛衫商會組織會員企業在鞏固歐美傳統出口市場的基礎上，由各會長牽頭負責開拓新興國際市場，直接到國外開設窗口。目前南非市場、南美市場、中東市場分別由商會安排專人負責開拓，洪合毛衫小企業則根據和生產制造能力、產品特點，有計劃地組織生產，外貿毛衫源源不斷拓展全球各大市場。
關鍵詞四：微笑曲線兩端
宏暮電腦的董事長施振榮1992年提出“微笑曲線”概念，此后這一概念為各種產業、企業發展所追捧。研發和營銷占據曲線兩端，附加值高，中間的制造環節附加值最低。對于中國這個制造大國來說，如何脫身制造，轉型到“微笑曲線”兩端成為大命題。洪合也在這一大命題下尋找未來之路。
在整個中國毛衫業，設計研發力量明顯不足，而毛衫產業對于時尚創意的依賴卻越來越重，研發成為各個毛衫集群重視的要點。各種毛衫研發中心、流行趨勢基地等類似的機構在各個集群遍地開花。如7月8日，在珠海就成立的中國時尚毛衫研發基地正式投入使用。而大朗也在今年被授牌為“中國毛衫流行趨勢基地”。
和很多集群的產業創新平臺一樣，在嘉興毛衫業科技創業園已經設立毛衫業科技研發中心，該中心與浙江理工大學聯合投資成立嘉興華新毛衫業科技創新公司，建有紡織實驗室，依托浙江理工大學紡織材料學院研究力量重點開展新型毛衫面料、毛衫后整理等技術研究。創新平臺通過產學研結合方式承接研究項目。
在接下來繼續抱團參展的廣交會上，洪合將推出毛衫時尚秀。但是時尚創意必須前沿、權威才能獲得市場矚目，沈建華坦承洪合毛衫的時尚創意力量還并不強大，必須往專業化、權威性發展，為此也將有一系列動作。
時下的營銷也不只是簡單的將貨賣出去就是贏家，而更注重品牌營銷。“抱團拓市”不僅讓洪合企業找到客戶，而且打響洪合區域品牌，這本身就是一種成功的營銷。但是洪合毛衫本身的品牌還不多，大力培育自創品牌將是發展的要義之一。
可見，要搶占微笑曲線的兩端是洪合發展必須要面對
1998年創業的姚明良如今是洪合羊毛衫商會會長，秋維特也是洪合的骨干企業。但是這些并不能阻止金融危機的侵害。
“受金融危機沖擊影響很大，尤其到今年1～2月份，我們公司的訂單量下降了50％以上，這種滋味太難受了”，姚明良說。當時正值春節之后，一年之計都到了必須做出安排的時候。雖然去年下半年生意已經受到明顯影響，但當時還有等待觀望的機會，到了年底還可以提前給工人放假，“大不了明年再來”。可是春節結束，生意竟是這般景象，姚明良慌了神。靜下心來一想，這種歐美訂單的迅速減少其實是去年金融危機的滯后反應，客戶根據去年的銷售狀況在拖延下單時間，一旦市場信心有所恢復，訂單量肯定會回升。想到這里，姚明良的郁悶才有所緩解。但是光靠等待，那種心慌不是姚明良所能忍受的，必須主動出擊，必須找到活干。
“企業要生存、發展，最根本的是要有業務做，只有有活干，企業才能維持下去，一旦生產停頓，后果不堪設想，東山再起很難”，姚明良說。
為了有活干，姚明良在市場的拓展上下足功夫，公司原有的歐美市場老客戶繼續保持溝通，再就是快速的增加新客戶；外貿市場的危機此次暴露無遺，內銷市場也必須打開……作為商會會長姚明良，在考慮解決自身企業問題的同時，也考慮著在風尖浪口的洪合毛衫企業的整體突圍。“抱團出擊”應運而生。
洪合的毛衫業發軔于上世紀70年代，但是2006年才成立了毛衫商會。毛衫商會的成立對散、小、亂的洪合毛衫企業群體起到了重要的正面影響。如果說商會成立后對于避免惡性競爭、行為自律方面的工作屬于不顯山不露水，那么“抱團出擊”則是用具體的行動和切實的效果讓企業們看到了團結的力量。“抱團參展”企業在廣交會的參展過程中，感受到了企業管理、產品結構調整、產業升級、議價報價能力等方面對企業發展的重要性，在議價過程中，“抱團參展”可避免惡性競價壓價，有助于提升企業的社會責任意識。毛衫企業在參加104屆廣交會后，明顯感到自身缺少外貿實務知識，多數業務員不會和外商直接交流，更談不上對外洽談報價外商的電話不敢接，外商的電子郵件不知怎么回。為了解決這些困難，參會的部分企業去年11月份以來從人才市場招來50名大學生，結合嘉興學院、嘉興職業技術學校的專業培訓，目前都已經正式上崗；對其他管理人員通過職業技術學校進行了外匯管理知識、出口退稅管理、外貿財會知識等方面培訓，一定程度上提高企業管理人員自身素質。
作為抱團參展的組織者之一，姚明良也從中受益頗多。在廣交會期間，姚明良的企業增加了6個國外較大客戶，實現了訂單量30％的增加。這種增加適時部門彌補了訂單空缺，緩解了企業遭受的危機。104屆廣交會上洽談，年初真正下單，第一單就有30多萬件，值得一提的是光南非的訂單就有十多萬件。這讓姚明良十分驚喜，企業一直以歐美為主要出口地區，今后將在穩定歐美市場的基礎上重點大力拓展南非市場。
“這種抱團拓市的好處一是對企業有信心支持作用，二是真的幫企業找到了客戶，另外就是加大了集群宣傳力度，吸引客戶上門來，最重要的是實現了對企業的實際客戶支持”，姚明良說。
關鍵詞 農民專業合作社 影響因素 國內外綜述
中圖分類號：F276.2 文獻標識碼：A
農民專業合作社近年在我國取得的快速的發展，但是在我國近9億農民的基數下，目前農民專業合作社所涵蓋的農民人口還是十分的有限的，而且目前的農民專業合作社還是主要集中分布在我國中東部的一些農業發達地區，在那些相對落后的地區，由于受各種因素的影響，農民專業合作社的發展還十分落后。因此，研究影響農民專業合作社發展的因素，對完善中東部農業發達地區和促進相對落后地區的農民專業合作社的發展都具有十分重要的意義。
1 國外相關研究綜述
西方國家的合作社是以羅奇代爾先鋒社成立為標志，至今以170余年。經過漫長的發展，農業領域的合作社在西方國家的發展已經相當的成熟和完善，因此，對西方國家農業合作社的研究對我國發展農民專業合作社具有十分重要的意義。
1.1 國外相關研究回顧
國內外普遍認為，正式對農業合作社的經濟學研究開始于20世紀40年代。1942年Emelianoff出版了專著《合作經濟理論》，他認為農業合作社是農場的延伸，是獨立的農場主的不完全聯合。1945年Enke發表了《消費合作與經濟效率》，他的理論認為合作社與企業一樣，歸投資者所有，主要由經理人員進行決策。
國外學者在研究影響合作社發展的因素時，從多個角度進行了研究。采用Nash-Harsanyi方法的Zusman和Rausser，建立了一個均衡組織模型，闡述了群體選擇和群體行為對組織效率的影響，從而也說明合作社如何被群體行為所影響。而Bourgeon和Chambers運用博弈理論，說明在成員差異很大且信息不對稱的模型下，不同的定價表示如何影響合作社的效率的。
Harris在對合作社的發展道路進行研究時認為，合作社走垂直一體化的道路還受到如情感等非經濟因素的影響。Hakelius認為在一些小型的群體中，合作社能夠獲得人們的信任，主要是因為那里的人們擁有共同的價值觀。與此同時，影響合作社內部正常運行和較少內部交易費用的一個重要因素就是人們之間的非正式關系。作為新古典主義的代表，Royer和Bhuyan利用新古典分析，分析了一個投資者導向性企業和合作社在市場營銷鏈上如何合作。同時，他們認為市場力量是合作社與其他經濟組織進行縱向一體化合作社重要推動力。
2 國內相關研究綜述
在對影響農民專業合作社發展因素進行研究時，國內學者基本上都是從農戶內部因素和外部因素分別進行研究的。
2.1 國內相關研究回顧
2.1.1 農戶內部因素分析
我國學者盧向虎，姜太碧，張冬平認為農戶自身的差異性對于農戶加入農民專業合作社有著十分顯著的影響，同時農戶家庭之間的差異性對于其加入農民專業合作社也有十分顯著的影響。
上世紀50年代我國的化運動給人留下深刻的記憶，因此那些經歷過這段歷史的人們提到“合作社”這三個字時總是特別的敏感，造成了人們對任何“合作社”都有一種排斥性。農民并不了解現在的合作社與以前的合作社的區別是什么，農民毫無積極性去參加到現在的農民專業合作社中。這種情況在那些相對偏遠落后的地區尤其明顯。
對于農民年齡對農民加入合作社的影響，國內學者有著不同的看法。通常的看法認為，農民的年齡和其學歷呈反向變動的趨勢，農戶的年齡越年輕，他的學歷就有可能越高，其對新生事物和新信息的接受和理解也就越快，其對合作社的支持率也就越高，反之其合作意愿也就越低。但是韓楊認為，農戶的勞動能力會隨著年齡的增長而逐漸地降低，這就從另一個側面激發了農戶參加合作社的意愿，因此戶主年齡與合作社支持率呈“U”型分布。
在韓楊的研究中我們發現，總人口數多和有成員出去打工的家庭，其接收外界信息也就越廣，從而對其決策的影響也就越大。但是，姜太碧和朱文在對農戶家庭總勞動人口數進行研究時得出的結論卻恰恰相反。他們在調查中發現，如果一個家庭的青壯年勞動力足夠這個家庭使用，不需要其他外部勞動力的幫助，那么這個家庭對于參加合作社就不會表現出多大的熱情。而黃祖輝認為，在農民專業合作社的實際產生和發展中，農民的親緣關系是其獲得各種信息、資源和做出決定的重要途徑和參考，這種親緣關系的影響在農民專業合作社初期的生產過程中表現得最為明顯。但是，這種親緣關系絕不是任人唯親和家族壟斷，它所依據的是一種親緣、忠誠和能力相結合的原則。
農民專業合作社在生產和出售產品時，能把零散的農戶和農產品整合起來，在生產時可以盡可能的降低農戶的成本，而在銷售時則可以幫助農戶獲得盡可能高的銷售價格。因而對于那些家庭收入主要來源于農業收入的農戶，他們對參加農民專業合作社十分地積極。同時，為了使農業收入最大化，這些以農業收入為主的家庭，會主動與為農服務組織發生聯系。
2.1.2 外部環境因素分析
“小農經濟”自古以來就是我國農業生產的主要形式，這種分散式的小規模經營方式十分容易受到政策因素的影響。在一些政府支持不力的地區，政府在農民專業合作社中的地位和作用尚不夠明確，農民專業合作社與政府之間的良性互動關系沒有很好建立起來，一些政府利用其行政權力，強行對合作社進行領導和干預，甚至直接控制著合作社的運營，這使得農民專業合作社喪失獨立自主的地位，成為政府的附庸。而一些地方政府對農民專業合作社不聞不問，任其自生自滅，沒有做到很好地引導和扶持，在一定程度上導致了合作社出現融資難的問題，由于農業產業自然特性明顯、生產周期長、缺乏抵押物、資產專用型強、金融需求小、貸款風險高等原因，資本市場中的金融機構不愿意為農民專業合作社提供融資，資金的匱乏也嚴重地影響了農民專業合作社的健康發展。
自我國2007年頒布并實施《農民專業合作社法》至今已經有6年了，在這6年中，我國農民專業合作社取得了蓬勃的發展，但同時，在實踐中《農民專業合作社法》的一些不足也逐漸暴漏出來。根據國內學者的研究，這些不足可以歸納為：對合作社成員資格限制過多、對合作社的最低資本金沒有限制、沒有對合作社聯社做出規定、沒有關于合作社社區服務方面的規定、沒有規定合作社成員對于其份額的處分等。
種植作物的不同，在很大程度上影響著該地農民加入合作社的意愿，而且這個因素是很難改變的。我國學者盧向虎認為，家庭的主導農產品類型在很大程度上影響著農戶對加入合作社的態度，一般來說，技術含量較高、生產性投入較大的農作物，大都是商品作物，其市場化和商品化的程度相對較高，這種農作物的生產和銷售對于農戶來說很難單獨完成，農戶需要合作社的支持和幫助，因而就愿意參加到農民專業合作社中來。而苑鵬認為農民專業合作社的形成是以農產品自身的特征和產業特性為前提的，他認為，那些能夠在某一個地區組織廣泛種植、加工和銷售的合作經濟組織，其背后必然是有相應的產業基礎作為支撐的。張仁壽等則提出那些具有鮮明特色和比較優勢的農產品，其在市場上就具有很好的競爭優勢，農戶希望加入合作社來獲得更豐厚的利益，因此農民專業合作社就容易形成和發展。同時，農產品市場價格的波動幅度對農戶加入合作社的意愿也有很大影響。一般來說，農產品市場價格波動的幅度與農戶加入合作社的意愿呈正比，即價格波動越大，農戶越希望加入合作社來盡可能地規避這個風險。
基金項目：武漢理工大學自主創新研究基金項目（1368 19013）
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