時間：2022-04-14 19:39:29
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇政權建設論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
我將會從“發現問題,分析問題,解決問題”的辯證角度來探討行政區劃的地名管理,書本中此章分為行政區劃管理和地名管理兩個模塊來探討學習。我們也在老師的帶領學習下,了解到許多關于這方面的知識。我將以論文的形式來總結我所學習的內容和方法。
我所理解的行政區劃:
大家知道,任何國家為了維護其政權,都必須建立相應的地方國家政權體系,而國家政權體系決定了一個國家的行政區劃結構。一個國家行政區劃合理與否,直接關系到國家政權的鞏固,關系到中央能否有效地統率、指導地方和地方政權能否有效地在本行政區域內行使職權,關系到國家的統一和社會的安定穩定,關系到經濟的發展和社會的進步。
鑒于行政區劃在政權建設中的重要地位,各國對行政區域的劃分都十分重視。我國歷史上各封建王朝的行政區劃都由中央最高決策層負責,并以皇帝詔書的形式頒布實施,重大的行政區劃調整一般由皇帝直接審定。每當一個王朝推翻另一個王朝,都會對行政區劃進行較大的調整,以便建立相應的政權,鞏固其統治。以后,中央對行政區劃工作十分重視,針對各個時期政治、經濟、文化發展的不同需要,及時進行調整。
然后,我們先來一起和我一起了解行政區劃的定義:
簡單的說,行政區劃國家設置地方政府,管理地方公共行政事務的前提和基礎。所謂行政區劃,就是國家按照一定的規則,將國土劃分為若干層次、大小不同的行政區域,以便于在各級行政區劃內設置相應的地方政府,管理地方公共行政事務。
我國的行政區劃框架是地方政府組織系統里的基礎。現階段我國行政區劃框架除了中央一級、地方的行政區劃是三級制和四級制并存,大多數地方是四級制,及省、市、縣、鄉四級。
本文以鄉鎮財務管理精細化作為主要內容，首先概述了鄉鎮財務精細化管理的概念及其意義，進而提出了推動財務管理精細化順利開展的有效措施，可以為鄉鎮財務管理工作的順利開展提供有力的參考。
【關鍵詞】
鄉鎮；財政單位；財務管理；精細化；
隨著我國基層鄉鎮經濟體制以及財政制度改革的不斷深入，國家政府機關對于鄉鎮基層單位財務管理工作的要求也不斷提高。鄉鎮財務管理工作不僅要遵守國家財政法律政策的規定，同時必須適應國家新農村以及城鄉一體化建設的基本要求，以便于為鄉鎮建設提供必要的支持。傳統的鄉鎮財務管理模式已經難以適應鄉鎮財政管理工作的需要，對鄉鎮財政工作進行精細化管理，已經成為鄉鎮單位財政改革的基本要求，對于提高鄉鎮財政管理水平與工作效率具有重要的意義。
1鄉鎮財務精細化管理意義研究
鄉鎮財務精細化管理是指在鄉鎮財政管理活動中，明確相應的財務管理目標，并對其進行量化分解，通過完善的管理流程以及有效的考核體系，以避免財政資源浪費的發生，實現鄉鎮財政管理效率的提高。鄉鎮財務精細化管理的意義主要有以下幾方面：
（1）財務管理精細化轉變了傳統財務管理方式。財務精細化管理要求鄉鎮財政單位必須優化現有的財務管理環境，努力實現現由注重管理型的財政體系向服務效益型的財務管理體系轉變，由全方位、動態的財務管理工作流程替代原有的事后型的財務管理，進而提高鄉鎮財政資源利用效率，提高財務管理水平。
（2）鄉鎮財務精細化管理有助于財務管理工作的進一步拓展。實現財務管理工作的規范、明確、分解、量化細化以及資源整合，是財務精細化管理的主要目標，這有助于通過量化以及細化的財務管理工作方式，來實現財務管理工作內容的延伸拓展。
（3）鄉鎮財務精細化管理強化了財務工作的監督效果。實施財務精細化管理后，可以建立全面有效的財務管理制度以及工作規范，進而形成強有力的監督管理，明確鄉鎮財政管理工作的崗位職責，促進鄉鎮財政管理工作水平的不斷提高。
（4）鄉鎮財務精細化管理可以提高財政資源的利用效率。通過實施精細化管理，可以減小財政管理成本，實現財政資金利用效率的提高。隨著鄉鎮財政管理部門財務管理工作范圍以及深度的不斷延伸拓展，實施精細化管理已經成為實現鄉鎮基層單位財務管理目標的基本手段。
2鄉鎮財務管理常見問題分析
鄉鎮財政、財務管理工作，事關農村基層政權建設，對維護農村基層政權和社會穩定，構建和諧社會，具有至關重要的作用。但在現階段的鄉鎮財務管理中還存在一些不容忽視的問題，主要表現在： （1）缺乏綜合預算管理意識，預算管理不規范，預算約束力弱化。政府收支沒有全部納入綜合財政預算管理，預算編制僅限于財政預算內資金，預算外資金游離于預算編制之外，“收支兩條線”管理流于形式。預算編制程序不到位，支出預算編制粗糙。 （2）財務管理制度不健全，內控制度不嚴密，監督機制不完善。目前，許多鄉鎮沒有制定規范性管理制度，使得諸如預算、資產、專項資金收支、工程項目、負債資金收支等方面的管理工作無章可循，缺乏制度約束。不少鄉鎮在財務收支審批程序、支出憑據的審核、財務人員崗位職責的履行等環節缺乏相應的制約機制，存在資金安全隱患。大量現金結算和大額現金支付現象普遍存在。崗位職責不清，財政監督機制不完善的問題比較突出。 （3）財政、財務管理不規范，財務收支活動不能嚴格遵守國家法律法規和財務規章制度，導致一些違規行為的發生。比如支出不能嚴格執行預算，隨意性大，管理失控，公務接待費用居高不下，公款吃喝現象有增無減等等。 鄉鎮財政、財務管理中存在的問題，究其原因，有鄉鎮自身因素，也有外部客觀因素。要做好鄉鎮財政、財務管理工作，充分發揮鄉鎮在經濟建設中的主戰場作用，還需多管齊下，共同努力，逐步實現鄉鎮財務細化管理。3鄉鎮財務精細化管理完善途徑研究
鄉鎮財務精細化管理既是鄉鎮財政基層單位財務管理工作改革的重要內容，也是新形勢對于鄉鎮財務管理工作的基本要求，為確保財務精細化管理的順利實現，應有重點的在以下幾方面開展財務管理工作：
（1）重視鄉鎮基層單位財務精細化管理工作，樹立財務精細化管理理念。為保證鄉鎮基層單位財務精細化管理工作的順利開展，首先必須重視財務精細化管理對于確保鄉鎮財政資金安全，提高財政資金利用效率以及優化鄉鎮財務管理工作模式的重要意義，并轉變管理理念，在各項政策以及管理制度的制定上，必須符合精細化管理的各項要求，并貫徹落實各項精細化管理措施。
（2）完善制度、夯實基礎。
制度是各項工作順利進行的基礎。要完善財政、財務管理規章制度，制訂鄉鎮預算管理、資產管理、專項資金收支管理、工程項目管理、負債資金收支管理等專項管理制度，規范理財行為；加強資產管理，掌握鄉鎮部門資產家底，保證預算分配建立在真實、可靠的實物資產基礎之上，逐步實現資產管理與預算管理的有機結合。 （3）重視鄉鎮財務的支出控制。開展鄉鎮財務精細化管理，必須嚴格執行國家針對鄉鎮財政工作的法律、法規、政策的規定，強化預算的編制、執行以及監督管理，確保各項財政資金的支出安排合理，從而實現對財政支出資金的有效控制。強化支出管理，可以建立經費支出審批程序，從而避免鄉鎮財政資金的超標以及違規開支，從而實現財政支出管理的合理優化。
（4）強化鄉鎮財務管理工作的制約與監督管理。首先鄉鎮財政單位必須強化內部審計，通過各種法律政策對財務管理工作進行內部的監督管理與控制。其次，必須開展財務管理工作的外部管理監督，通過借助專業的財務機構的力量，及時發現財政單位財務管理工作中的各項問題，并采取有效的措施進行及時的處理，以確保鄉鎮財政單位職能的正常發揮，確保鄉鎮財政各項資金、資產的安全。
（5）嚴格控制鄉鎮財務管理風險問題。鄉鎮財政單位在開展財務管理工作過程中，由于存在債務管理機制不健全，投資不科學，財政權利分散，稅收流失以及支付制度不完善等一系列問題，造成鄉鎮財政管理風險頻發，直接制約了財務管理工作的順利開展。因此，為了實現鄉鎮財務管理工作的精細化，必須通過強化風險意識，明確財政職能，增加財政收入，控制成本支出，完善支付制度等一系列方式，強化對于財政風險的控制，避免鄉鎮財務管理風險問題的發生，確保鄉鎮等基層單位財政的安全穩定。
3 結語
鄉鎮基層財政單位的財務管理工作作為國家財務管理工作的重點，直接關系到新農村以及城鄉建設的順利開展。對于維護社會穩定以及國家經濟秩序的正常運轉具有重要的意義。因此，鄉鎮財政管理單位必須充分認識到財務精細化管理的內涵及其意義，并通過各種措施為財務精細化管理的順利開展提供有力的條件，不斷促進鄉鎮基層財政單位管理工作的規范與完善，確保鄉鎮財政管理單位公共服務職能的發揮。
參考文獻：
[1]陳會麗 事業單位預算編制管理存在的問題及對策 [期刊論文] -中國外資（下半月）2010（08） .
1.地方稅收的增長受制于企業產業結構
我國加入WTO后，各類企業將面臨國際市場更加直接的競爭。目前，我國地方不僅缺乏適應現代經濟要求、具有顯著規模效益、能夠強有力拉動經濟增長的大企業、大集團，而且許多地方企業的產業結構層次低、技術裝備和工藝水平落后，產品市場競爭能力差，加入WTO，不可避免地會面臨生存危機，在它們破產、重組、轉型、升級過程中，勢必減少地方財政來自于企業的稅收。而對于勞動密集型、資源型企業以及技術實力和資金實力雄厚的企業來說，入世造成的沖擊相對較小，它們面臨更多的是發展機遇，但這類企業大都缺乏高技術含量和高附加值，難以形成快速增長的地方稅收。
2.地方基礎財源農業應對于入世挑戰
農業是地方經濟發展的重要基礎，也是地方財政收入又一重要來源。加入WTO后，大宗農產品市場必然受到國外商品的強烈沖擊，我國的農業生產率低，糧、棉、油等大宗農產品大多具有質次價高的特點，國內市場價格往往比國外同類產品的到岸價還要高許多，而且，國家對農產品市場的各種保護措施將逐步取消，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭能力和出口的可行性。論文百事通這又必然會減少農業稅以及與之相關的各項農業稅費收入，給本來就已十分困難的縣鄉財政雪上加霜。另一方面，加入WTO在一段時期內會降低農民收入水平。這是因為，農民收入主要來源于農業收入和非農業收入，農業收入由于農產品市場占有份額減少而無法在短期內得以提高，而作為非農業收入主要來源的鄉鎮企業，由于受到入世的巨大沖擊，在結構調整、產業升級的過程中，效益下滑也在所難免，因此，非農業收入亦將大幅度下降。農民收入的下降將導致消費需求的下降，農民收入、農民消費需求對我國國民經濟的發展舉足輕重。據統計，目前，我國居民消費占GDP比重較國際水平低14個百分點，而其中大約有9個百分點可以用城鄉收入不合理差距來解釋，是農民收入過低和消費水平過低的結果。
（二）加入WTO對地方財政支出的影響
1.逐步規范地方財政支出
入世對財政支出的影響不僅在于數額的多少，更重要的是在于支出內容的規范與支出結構的調整。因為，入世就意味著政府的經濟行為必須符合WTO的若干規定。WTO協議框架中的《補貼和反補貼措施協議》對政府補貼支出作了明確的規定。該協議規定的補貼，是指財政提供資金使得有關企業或個人因此獲得了正常市場經濟條件下不能獲得的利益的政府行為。同時該協議也允許政府采取一些非專向型補貼，如對公司、企業研究活動的補貼、貧困地區補貼、為適應環保要求對現有設施改造工程費用補貼等。但這些補貼范圍和金額有嚴格的限制和明確的規定。這樣，政府的經濟行為，尤其是地方政府的經濟行為，將不得不改變，否則就會受到WTO其他成員國的。一些不規范行為，如企業為爭指標、尋機會而“跑部攻官”的現象會得以遏制。由此也會在一定程度上緩解地方財政支出困難。這主要是由于不合乎WTO協議的財政補貼將被取消。目前地方財政支出中包括諸多不利于市場平等競爭的財政補貼，如企業虧損補貼、農產品價格補貼、產品出口補貼等，加入WTO后都將逐步減少或取消，這對地方財政困難有一定的緩解作用。
2.不斷增加地方財政支出
加入WTO，政府觀念和行為必須向世貿組織的基本原則靠攏，公共財政格局建立的步伐要求加快，相應地公共開支必然會增加。據研究，世界經合組織國家公共支出占國民生產總值的比重由20世紀初的10%提高到了現在的40%以上，有的甚至達到50%。目前我國地方公共支出占國民生產總值的比重不到10%。從發展趨勢上看：第一，各地區為吸引外國資本投資，將格外重視公共基礎設施、社會人文環境等投資環境的建設，投資環境的優化必然是以提高公共開支來保障的。第二，加入WTO后，隨著企業競爭的加劇和產業的升級，工業要不斷的提高資本的有機構成，不斷的減員增效，就業者就會出現結構性失業，再加上行政事業單位的分流，較低的就業水平必然要求財政增加社會保障支出。第三，為了提高農業綜合素質，地方政府必須加大對農業基礎設施建設的投入。同時，隨著鄉鎮企業的結構調整和產業升級，資本的有機構成和生產率的提高，將使農村剩余勞動力大大增加，部分農民收入水平下降，會給社會增加不穩定的因素，因而，增加對農民的保障支出又是一個不可忽視的問題。
二、加強地方財政建設的對策分析
（一）盡快構建地方公共財政格局
1.轉變財政職能，調整支出范圍
加入WTO就是要盡快調整政府與市場關系，使政府行為適應國內國際市場發展，遵循市場規則，從一般競爭性生產領域退出，致力于為經濟發展創造良好的外部環境，保證市場的公平與公正，這不僅符合WTO“國民待遇”原則，而且有利于緩解過去地方財政“越位”、“缺位”并存，“不該管的管，該管的沒管好”的現象，使財政有能力把投資重點轉移到市場失靈領域，為入世后的激烈市場競爭創造良好的外部條件。按照公共財政的要求，調整支出結構。要加大對國家政權建設的支持力度，保證科技、教育、社保、農業、生態建設等重點領域和項目的支出增長的需要，逐步規范財政資金供給范圍，對營利性、經營性的事業單位要推向市場，停止財政供給和財政投入。財政支持企業發展主要體現在：制定科學、合理的財政稅收政策，為企業創造公平競爭的條件；加強基礎設施建設，為企業發展創造良好的投資環境。
2.完善分稅制財政體制，規范轉移支付制度
分稅制是市場經濟國家通行的財政管理體制，亦是公共財政的重要內容。1994年國家以極大的魄力和決心在全國推行了分稅制的財政管理體制改革，1998年朱róng＠①基總理對財稅體制改革曾作過這樣的評價：“1994年進行了財稅體制改革是及時的，成功的，對當前經濟的好形勢發揮了重要作用。”然而，漸進式的改革方案，隨著WTO的進入，必將進一步完善。況且，在當時大部分地方財政都采取了新舊體制自然轉換的方式，按照發展社會主義市場經濟的要求，在堅持現行分配制規則和基本內容的基礎上，進一步合理確定政府事權，并在各級政府間進行清晰劃分，與之相應地劃分稅種，確保各級政府的財權與事權相一致，已勢在必行。
（二）加速地方財源建設
1.穩定壯大農業基礎財源
一是要引導農民調整農業產業結構，在繼續保證國計民生農產品產量的同時，把發展的重點放在因地制宜扶持地方性特色農業、扶持能適應現代生活結構與質量變化要求的農業，扶持高技術含量和高附加值的農業。這樣，一方面為居民消費結構升級和農民脫貧致富提供有力支撐，另一方面可大幅度增加歸屬地方的農業特產稅收入，有效的改善地方財政狀況。二是推進農業增長方式的轉變，引導農民提高科技意識和科技水平，從而降低成本，提高效益。將“質量第一”的觀念引入農業，增強農產品的競爭力。三是延伸和完善農業鏈條，加速農業產業化進程，緊緊圍繞農業產業化這個核心，轉變單一的農業經營形式，大力發展農產品多渠道、多環節的商品化經營和深加工，并注重培植龍頭企業，逐步形成種養加、產供銷、農工貿一體化的生產經營體系，實現“農產品增值—農民增收—財政增稅”的良性循環。
2鞏固提高地方主體財源
鑒于地方經濟中大企業較少、中小企業較多且分散的狀況，要加大財政對地方中小企業的支持，一方面要以產權為紐帶，培育和組建跨地區、跨所有制、跨行業乃至跨國經營的大型企業集團，以迎接國外大型企業集團的挑戰；另一方面要加快企業技術改造，抓好管理，提高產品質量，增強產品的競爭力。當前的重點是要重視新產品的開發，通過以新取勝的競爭戰略，搶占市場營銷的先機，要抓緊研究和了解市場，完善信息網絡建設，逐步擁有把握信息源頭的調研隊伍和現代化反饋手段，科學論證，快速反應，正確決策，充分發揮中小企業的比較優勢。目前的關鍵是要打好“時間差”，充分利用入世后的過渡期，調整政策，促進國有企業脫困，促進國有經濟上一個新臺階，占領支柱產業的制高點。同時，還應大力發展非國有經濟，使之成為地方財政增收的重要支點。
（三）完善地方財政收支體系的建設
1.強化財政收入規則意識
一是完善地方稅體系建設，確立、鞏固地方稅主體稅種，這既符合依法治稅、依法治國的要求，也符合加入WTO的基本要求。二是調整涉外稅收優惠政策，統一內外資企業所得稅，實施稅收等同國民待遇原則，發揮市場公平競爭功能，全面提高經濟運行質量。三是稅收優惠不再局限于涉外稅收優惠體系，而是擴展到整個稅收體系之中，實行產業優惠為主、地方優惠為輔的政策。四是清理地方預算外、制度外收入，使其納入統一預算管理，尤其是要制止各地方亂收費、隨意添加企業和百姓負擔的行為，清費立稅，既有利于增強地方政府對經濟的調控能力，也有利于緩解入世對地方財政的沖擊。新晨
2.改革財政支出管理體制
一是強化預算約束，逐步推行零基預算，強化一些難點支出，如人員經費、車輛購置使用費、會議費等的管理。二是建立健全政府采購制度，樹立成本—效益觀念，注重對財政資金使用效益的評估。盡管為保證公平競爭，WTO對政府采購作了一些規定，但從目前看，政府采購仍然是保護本國工業的重要手段之一。我國至今還未建立起規范的政府采購制度體系，目前應全面總結試點經驗，抓緊完善政府采購有關機構，加快政府采購的法規及相應制度建設。三是穩步推進國庫集中支付制度的建設。國庫集中支付制度是WTO成員國關于財政支出管理方面的通行做法，有利于減少撥款環節、提高資金使用率、增加資金透明度。實行國庫集中支付對地方財政而言，具有特別重要的意義。
【參考文獻】
[1]寇鐵軍.健全財政職能強化財政作用[J].財政監察，2001,(5).
關鍵詞：村莊空心化；文化建設；組織困境；內部承接；“中農”
中圖分類號：C913.4文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2013）06—0072—06
作者簡介：李祖佩，男，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生（武漢430074）。
近年來，農村文化問題逐漸為政府和學界關注。已有研究大致從以下四點展開論述：一是對農村文化特點、內容等基本問題的研究①。 二是對農村文化供給現狀和供給主體等問題的研究②。三是對農村文化建設績效評估研究③。四是對農村文化產業研究④。這些研究對于村莊空心化背景下的農村文化建設關注較少。2012年5月至8月，筆者參與了湖北省委宣傳部組織的湖北省23個縣市近百個村莊的農村文化調查⑤。調查發現，對于人財物大量外流、村莊空心化特點明顯的地區，農村文化建設呈現出外部支持能力不足、內部承接乏力雙重矛盾，嚴重制約了文化建設的成效。如何理解村莊空心化背景下的農村文化建設的內外雙重困境，理清其中問題產生的內在機制，進而探索實現內外合力、克服困境的可能路徑，應成為當前農村文化研究的重點。
一、村莊空心化
村莊空心化又稱村莊“過疏化”，是指在城鄉轉型發展過程中，由于農村人口非農化引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆舊”，新建住宅逐漸向擴展，導致村莊用地規模擴大、閑置廢棄加劇的一種“外擴內空”的不良演化過程。它是鄉村地域系統演化的一種特殊形態，其結果產生了空心村，既包括農村土地（耕地和建設用地）空心化、人口空心化，也包括農村產業空心化和公共品供給空心化，本質上是農村地域經濟社會功能的整體退化。⑥
隨著工業化、城市化快速發展，農村人口的非農化轉移帶來農村常住人口的逐漸減少，進而產生一系列問題，如土地的閑置、村莊社會關系的重塑以及農村經濟社會活力的整體弱化等。但是由于不同地區資源稟賦和農業生產特點不同，村莊空心化的表現形式亦有明顯差異⑦ 。就湖北省而言，村莊空心化主要表現為：人口空心化，即村莊中青年大量外流導致的老人、婦女和兒童成為村莊生活的主體；社會關系空心化，即人口外流和空間距離拉大導致的維系村莊秩序的“熟人社會”關系網絡的松動和弱化；村莊社會活力空心化，即表現為內生組織的乏力和村莊公共生活的退化等。相對于全國其他地方尤其是山區出現的土地空心化，湖北省大部分因屬于低地丘陵，農業耕作較為便利，耕地仍得到充分利用，土地空心化并沒有凸顯，這為農村建設尤其是農村文化建設提供了可能的契機。
人多地少的基本國情和城鄉二元結構的剛性存在，城市化、工業化對農村勞動力的吸納相對于巨大的農村人口基數仍需長期過程，從而使得農村在相當長的時間內持續存在⑧。在這種背景下，一方面農村出現空心化態勢，另一方面，農村的穩定器功能發揮仍有極強的戰略意義。面對村莊空心化的現實，將農村文化建設落到實處，以文化建設促進和帶動其他領域的發展，克服村莊空心化的消極影響進而實現農村社會的長期穩定繁榮，具有重大的現實和戰略意義。
農村文化建設是政府外部文化供給與村莊內部承接相互作用的過程，兩者缺一不可：缺少外部供給的農村文化建設，村莊內部因缺乏必要的制度和資金支持而缺乏動力；缺乏村莊內部承接的農村文化建設，外部供給總量再多終會因載體的缺失而事倍功半。但是調查發現，一方面，空心化村莊本身內部結構不能有機整合、功能運轉不暢以及自運轉失效等問題⑨，帶來對外部文化供給的高需求和高依賴，而當前的基層文化供給和服務組織（鄉鎮文化站或文化服務中心以及村級組織）乏力和無為，只是充當自上而下的行政任務，無法反映農民文化訴求，更無力自組織開展村莊文化建設，大大降低了文化供給的效益；另一方面，村莊人財物大量流失，內部無法找到適應當前文化建設內容和方向的可靠抓手。空心化村莊文化建設面臨內外交困的境況。
二、農村文化建設的組織困境及其邏輯
在農村文化建設中，鄉鎮文化站（改制后稱為文化服務中心）和村級組織（包括村黨支部和村民委員會）承擔主要供給和服務職能，自上而下的文化建設任務需要依靠其具體實施，同時鄉村社會中真正的文化需要和文化訴求需要其向上反映并承擔其中部分自組織功能。但在當前，上述兩種組織均面臨不同的困境，嚴重影響其功能發揮和文化建設質量，且這種困境在空心化村莊中顯得尤為突出。
1.鄉鎮文化部門乏力
2003年起，湖北省在全省范圍內推行“以錢養事”改革，即政府根據職能轉換的要求和可用財力的許可，由鄉鎮和縣級主管部門共同確定本地每年需要完成的農村公益項目，連同具體的服務時間、服務質量、服務價格、考核結算的要求，面向社會公開招標，凡是具有規定資質的企事業單位、社會中介服務組織和個人，都可以通過競爭參與政府的公益服務活動⑩。按照改革要求，以文化站為代表的鄉鎮職能部門由原來的事業單位改為民辦非企業單位，所得收益以政府購買服務的形式獲得。
無可否認，“以錢養事”改革在壓縮政府開支、克服原有“七站八所”的高成本、低效率等方面起到明顯效果，政府不再承擔臃腫的職能部門（原屬事業單位）的龐大開支，通過改革引進競爭機制，使資金真正符合政策安排。這與改革初衷是一致的，體現了以強化公共服務為認同標準的現代國家政權建設要求。但是，改革后的鄉鎮文化服務中心在運作過程中存在諸多困境，導致實踐效果與政策初衷出現明顯張力。
第一，資金難以保證，人心渙散，鄉鎮文化部門成了“養老衙門”。從調查來看，改革后絕大部分鄉鎮文化工作者不再享受事業編制，且每年收益由提供服務的數量和質量來確定，缺乏穩定的預期。而基層工作是一個“牽一發而動全身”的系統工作，農村文化建設往往牽涉到農村各個方面，如在體育建設場地建設中，往往涉及到占地補償以及后續的土地調整問題，工作中需要處理的問題復雜、任務量大，要求鄉鎮文化機構在充分理解農村工作實際的同時，有充分的人力、財力和物力化解矛盾。基層工作的繁雜性與鄉鎮文化部門缺乏穩定收入預期的現實相對應，導致鄉鎮文化部門工作吸引力降低，“權小責大”、“財少事多”等矛盾彰顯，一些年富力強的文化工作者因而另謀出路。其后果是鄉鎮文化服務組織乏力，甚至出現雖爭取到政府文化建設項目資金卻沒有能力組織實施的困境。
第二，從組織關系來看，鄉鎮文化服務中心在鄉鎮政府中的地位進一步邊緣化。長期以來，受“發展主義”和以GDP為主要政績考核標準等因素影響，縣鄉地方政府將主要精力放在發展經濟上，文化建設并沒有得到重視。財政部教科文司一項調查結果表明，國家財政對文體廣事業費的支出在“十五”期間的年均增長率低于同期國家財政收入的年均增長率，且從文化行業的局部看，由于基數小，財政撥款占國家財政總支出的比重呈逐年下降趨勢。即便如此，中央財政對文化投入的力度遠超過地方財政。在這種背景下，文化部門在地方政府中一直處于邊緣地位。在改制前，文化站作為一級鄉鎮職能部門，有固定的收入來源（主要靠稅費截取）和穩定的文化供給項目（如電影下鄉等）。改制后，文化服務中心的固定工作人員大幅縮減（一般為兩人），且為增加收入他們在鄉鎮政府中任文員等職務，對鄉鎮政府的依賴性得到強化。在壓力型體制和“一票否決”等制度環境下，鄉鎮政府的大部分精力和資源用于處理維護社會穩定、計劃生育等中心工作和一線工作。依附于鄉鎮的文化服務工作者為在政府中謀得相應福利，不得不把大量的時間和精力放到鄉鎮政府的各項工作中去，影響了他們文化建設本職工作的開展。
第三，從組織實施過程看，改制后文化服務中心定性為民辦非企業單位，即面向市場的公益組織，無法名正言順地組織文化建設。原來屬“七站八所”之一的文化站雖然存在機構臃腫、效率低下等多種弊病，但畢竟作為一個指導機構，對于村級治理組織屬于上級，文化站工作人員屬于“領導”，可以依靠行政命令開展工作。改制后的農村文化服務中心無法調動村級組織的積極性，導致諸多文化建設項目難以落到實處。即便一些文化建設項目在鄉鎮政府壓力之下得以建成，這些項目也會因村級組織日常管理的缺失而不能產生應有效果。
鄉鎮文化服務中心面臨上述組織困境，對于農村文化建設，尤其是外部依賴性強的空心化村莊的文化建設而言，至少產生兩種后果：一是由于組織的乏力和虛化，無法有效承接政府用于文化建設的各種資源；二是對已有的政府文化供給缺乏必要的監管，文化供給成果的持續性和長期性不足，政府文化供給因為缺乏必要的組織管理而無法發揮作用。
2.村級組織弱化
鄉村組織能力弱化具體表現為鄉村組織只是簡單機械地應付政府的文化供給任務，無法反映村民實際的文化需要和訴求，同時又無法依靠村莊集體能力自組織文化活動，從而導致部分政府的供給內容與農民的需要之間產生錯位。
村級組織弱化受制于兩方面因素的影響：一是對于空心化村莊來說，資源稟賦有限，村集體收入較低甚至相當一部分村莊沒有集體收入，無法滿足自組織文化活動的資金需求。二是稅費改革以來，國家治理鄉村社會的策略發生了重大轉型。近年來，國家實施的許多政策都試圖繞開鄉村基層組織，直接進入鄉村社會，或者直接與分散的農戶相對接，即使在無法繞開鄉村基層組織的情況下，也只是讓村級組織從事一些從屬、次要、配合性的工作。如糧食直補政策的實施即為典型事例。從后稅費農村基層治理機制的特點來看，市場化、契約化、個體化成為主要特點，而權力以資源為基礎，對于村莊集體資源匱乏的空心化村莊的治理組織來說，后稅費時期國家系列政策加大了向農民收費的難度，自身治理權力和治理責任的雙重弱化成為基本事實。其后果自然是村級組織的弱化，無力滿足農村文化等公共品需要。
村級組織扎根于鄉村社會內部，村干部最了解村莊和村民的文化需要。但現實情況是村級組織并沒有能力提供文化供給，在文化建設中也并沒有發揮應有的作用，從而使村莊空心化背景下的農村文化建設進一步陷入困境。
三、農村文化建設內部承接的缺失與契機
1.農村文化建設內部承接缺失
上文述及，農村文化建設是自上而下的外部供給與自下而上的內部承接相互協調一致的過程，兩者相互促進，缺一不可。農村文化建設內部承接主要依靠村莊內部承接主體來實現。所謂村莊內部承接主體，是指村莊社會中能夠積極參與到現有文化供給中去，對文化建設的內容和重要性充分認同，且能夠在文化供給和服務過程中，提供必要的智力支持和監管保障的農民，他們構成農村文化建設的群眾基礎。在村莊空心化背景下，農村資源大量外流，文化建設的內部承接主體缺位，村民對文化建設參與熱情和參與度低，影響了文化供給的實際效益。據調查，為滿足農民文化需要的農家書屋，竟有超過70%的農民不感興趣，這種公益性文化服務設施大多數時間并沒有發揮其應有的作用。如何面對村莊空心化現實，找到推行文化建設事業可以依靠的承接對象，發揮其文化承接和建設功能，是加快農村文化建設的重要議題。
在湖北省，村莊空心化表現為人口空心化、社會關系空心化以及社會活力空心化，而土地尤其是耕地并沒有出現空心化。土地通過村社內部的自發流轉實現資源重新組合，帶來了村莊階層的重構，承接村莊文化建設的農民主體也因此變得復雜化。經過多年的土地流轉實踐之后，村社土地不斷循環、交錯流轉，逐漸集中到部分農戶手中，于是農戶在土地耕種上就形成了差別——有的農戶耕種數十畝土地，有的農戶只有三五畝土地，還有的農戶則不再耕種土地。由于土地耕種的差別，取消農業稅后農業耕種可以帶來可觀的收入，不同農戶在農地上的收益差距越來越大，農村階層分化開始凸顯。據我們調查，以家庭純收入為標準，當前空心化村莊中階層（以戶籍為標準）可以劃分為：精英階層，該部分年收入在十萬元甚至上百萬元不等，絕大部分已經脫離村莊，且土地轉出，他們一般占村莊戶數的3%左右；中上階層，該部分舉家外出經商或常年在外打工，有能力在城市立足，年收入在10萬元左右，大部分土地轉出，他們占村莊總戶數的10%左右；“中農”階層，年齡在45—55歲之間，耕種規模在15畝以上，但一般不超過50畝，且家庭大半部分收入來源依靠農副業，家庭收入在5萬元左右不等，土地大部分轉入，他們占村莊總戶數的20%左右；中下階層，該類家庭往往家庭壓力大（父母生病或是孩子讀書），舉家外出打工或是半工半農，因為開支較大，一年收入在2萬元左右，土地轉出或維持原責任田規模，他們占總戶數的40%左右；貧弱階層，由于疾病或家庭變故導致勞動力不足，家庭收入在5000元左右，土地維持原有責任田規模，他們約占農戶數的10%。農村社會階層分化，在帶來農村文化建設主體多元化的同時，也意味著農民利益訴求的多元化，這在一定程度上增加了農村文化建設的難度。但是，這種階層分化的現實，亦為農村文化建設提供了契機。
2.“中農”階層：農村文化建設的契機
上述“中農”階層在現階段是指主要依靠農業及其相關副業為主要收入來源，經濟收入水平在村莊中屬中等的農戶。有學者稱之為“新中農”階層。相對于其他階層，“中農”階層有以下特點。
第一，“中農”階層利益關系在土地上，社會關系集中在村莊內部。“中農”以耕種一定規模土地為主要收入來源，除一小部分土地是自己的責任田外，其他大部分通過親戚、鄰居等熟人關系流轉獲得，土地租金極低甚至為零，即遵循不安全市場化的土地流轉邏輯。而要能夠順利達成土地流轉，“中農”首先要與周圍村民保持良好的關系往來，主動介入到村莊關系建構和互動中，因此這部分人在村莊中的口碑較好，是村莊社會生活中的積極分子。相對于“中農”階層，精英階層在城市立足，其利益空間和社會關系早已脫離村莊；中上階層中的相當一部分人雖然會在年紀增大后無法滿足外部勞務市場需要時返回村莊，但在當前形勢下，他們土地轉出，各種關系重心在村莊之外；中下階層和貧弱階層雖然處在村莊中，但是自身家庭生活的壓力極大弱化了他們積極參與村莊社會生活的能力。因此，“中農”階層在村莊社會文化生活中居于重要地位。
第二，“中農”階層自身生活質量與村莊社會發展和村莊公共品供給成效息息相關，更為積極、更有能力參與其中。因為“中農”以耕種土地為主要謀生手段，利益關系和社會關系主要在村莊內部，村莊的社會發展、村容村貌的改觀、公共品供給的完善與“中農”收入水平和生活質量密切相關，筆者在村莊調查時發現，這部分人對村莊文化建設和自身文化生活質量提升高度關注，同時因為長期生活在村莊中，他們對本村最需要什么、怎么建設也最為了解。相對于其他階層，“中農”更有可能也更有能力組織開展文化建設。精英階層雖然有強大的經濟能力，但利益空間和社會關系早已脫離村莊，對于村莊社會發展較少關注；中下階層和貧弱階層雖然沒有脫離村莊，但是受制于自身經濟能力，往往“心有余而力不足”。而隨著機械化水平的提高，耕種土地的勞動力支出減少，加之農業生產的季節性特點，“中農”閑暇時間較長，有足夠的精力投入到以文化建設為代表的村莊公共品供給中去。調查發現，荊門農村村莊內籃球場的建立、籃球隊的組建絕大部分都是以“中農”為主要倡導者和實際組織者的。
第三，“中農”階層是當前農村政策安排的既得利益者，對國家有著較高的認同，成為國家各項惠農富農政策的堅定支持者 。《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》均“賦予農民長期而有保障的農地使用權”，實行“生不添、死不減”，鼓勵農民土地使用權的自愿、規范流轉。可以說，相對穩定的農地承包關系和制度安排能夠保護以耕種一定規模土地為主要收入來源的“中農”階層利益。另外，稅費改革之后國家相繼出臺的一系列惠農富農政策，如家電下鄉、良種補貼，使得利益關系在村莊中的“中農”階層受益最多，增強了“中農”的國家認同，也即是說，稅費改革及其系列改革的“政治邏輯”在“中農”身上得到了充分表達。因此，對于中央和地方政府的惠農政策，“中農”階層最為擁護也最為積極參與其中，對于農村文化建設，“中農”階層也更容易形成認同并積極參與。這一點在村莊調研時也得到了證實。
第四，“中農”階層有其自身循環能力和再生產能力。中上階層的部分村民在經商失敗或是受制于年齡、技術而無法滿足勞務市場需要時，會選擇回到村莊耕種相當規模土地，成為“中農”階層；中下階層的部分農民在克服家庭困境后，也會通過土地自發流轉擴大農業生產規模，上升到“中農”之列。“中農”階層也會有一部分農民因年齡增大、勞動能力下降等因素而減少土地，導致收入較少滑落到中下階層。因此，農村階層呈現的是一個動態變化的過程，“中農”階層就在這種動態變化過程中實現再生產。這為農村文化建設奠定了穩定的群眾基礎。
村莊空心化雖然帶來人財物等內部資源的大量流失，但并不等于說村莊內部承接機制闕如，更不能因此對農村文化建設持悲觀態度。“中農”階層作為農村經濟社會變革后的新興階層，因其與村莊的高度利益關聯、較高的參與能力和參與熱情，完全能夠在村莊空心化背景下成為農村文化建設的承接主體，發揮重要的承接功能，通過動態再生實現農村文化建設的持續性和長期性。
四、農村文化建設的出路與對策
毋庸置疑，在相當長的時期內，農村作為蓄水池和穩定器的功能發揮，仍對中國社會整體發展中具有戰略意義。這就要求我們正視日益顯現的村莊空心化現象以及在此背景下的農村文化建設問題。結合上述分析，在村莊空心化背景下，實現農村文化建設的良性運行，應從內外兩方面下工夫：一方面，要在當前鄉鎮體制改革框架下，探索更為務實和高效的組織機制，夯實以鄉鎮文化服務部門和村級組織為代表的農村文化建設的組織基礎；另一方面，以村莊“中農”階層為主要立足點，培育農村文化建設的內部承接主體，夯實農村文化建設的群眾基礎，使文化供給內容真正得到村莊的認同和接受，發揮文化供給的最大效益。做到以上兩點，就能夠有效克服以往文化建設有陣地無組織、重“送文化”而輕“種文化”的供給模式弊端，實現農村文化建設的供給模式創新。具體而言，可從以下方面進行努力。
1.從“空心化”村莊文化建設的外部供給上，有效克服組織乏力問題
應對“以錢養事”的改革框架進行必要修正，結合農村工作現實情況，從資金投入和政府組織支持等方面加大力度，真正發揮鄉鎮文化服務中心文化供給、服務和管理職能，保證鄉鎮文化服務中心有能力做事、有熱情做事、有尊嚴做事。同時，理順鄉鎮文化服務中心與村級組織關系，賦予前者充分調動村級組織參與文化建設的權力，進而形成組織合力，克服當前空心化村莊文化組織供給乏力的問題。
溫鐵軍在對鄉村兩級基層組織的研究中指出：“在工業化從農業提取原始積累這個不可能跨越的歷史階段中，能有效地降低與高度分散而且剩余極少的億萬小農的交易費用，并且完成了資本積累的制度安排，就是有效的。”這從某個角度說明了基層組織對于文化建設的重要性。取消農業稅之后，國家進入“以工哺農”的新的歷史時期，承擔著越來越多的諸如文化建設等公共品供給任務。這種形勢的變化并不能說明基層組織在文化公共品供給方面的重要性有所降低。相反，在文化等公共品供給中，國家如何了解高度分散且利益訴求日益多元的億萬小農的需求？國家又如何降低公共品供給中因“搭便車”而導致的高組織成本？這些問題均需要強有力的基層組織發揮作用。由此，無論是稅費提取時國家工業化積累階段，還是后稅費時期的國家反哺農業階段，強有力的基層組織建設都不容忽視。
2.在“空心化”村莊文化建設的內部承接上，充分激活和發揮“中農”階層的文化建設功能
上文述及，現在的問題并不是村莊內部沒有承接文化供給的有效主體，而是已有的資源沒有得到應有的重視。充分激活和發揮“中農”階層的文化建設功能，可從三個方面入手：一是吸納“中農”階層進入村級組織，通過對體制身份的獲得激發“中農”的參與積極性，發揮村級組織在文化建設中的基礎性作用。調查發現，“中農”階層雖然有一些人進入村級組織，成為村莊政治精英的一部分，但是由于受改革開放以來所倡導的“富人治村”等觀念的影響，“中農”在村莊權力結構中并不占主導地位，村級治理被利益關系和社會關系并不在村莊的經濟精英（即富人）把持，“中農”階層的作用并沒有得到有效發揮。因此，要把“中農”階層作為村級組織的重要力量加以吸納，推動農村文化建設在村莊有效開展。二是在政府的文化供給項目中，通過民主議事會等組織形式廣泛征集村民尤其是“中農”階層的意見，使政府工作充分得到“中農”階層的認同和支持。面對村莊空心化這一基本事實，能代表村莊整體利益的“中農”階層應成為農村文化建設中首要結合的對象。三是扶持“中農”自組織的文化活動。從調查來看，目前村莊中相當一部分文化活動，如體育比賽、腰鼓隊、健身舞隊等，都是以“中農”為組織主體的，在這一方面，各級政府應加大對此類文化活動的扶持力度，進行相應的項目安排，并給予必要的資金和技術支持。
綜上，加強農村文化建設，需要增強鄉鎮文化服務組織的行動能力，同時構建以“中農”為主體的村級組織，從而形成內外合力，有效克服村莊空心化背景下的文化建設困境。只有這樣，才能保證國家有關農村文化建設的資源投入體現國家意志，切實符合村莊內部文化需求，避免錯位供給和過度供給。也只有這樣，才能實現農村文化發展和繁榮，調動村莊內生力量，增強村莊社會活力，進而克服村莊“空心化”給村民生產生活帶來的諸多困境。
五、總結和討論
在村莊空心化背景下，農村文化建設面臨內外雙重困境：一方面，村莊空心化導致對外部供給的高依賴，但從外部供給來看，鄉鎮文化服務中心和村級組織面臨一系列的問題，無法實現有效供給，農村文化建設出現了供給乏力和監管缺失等問題；另一方面，農村土地資源重組所形成的“中農”階層長期得不到關注和有效利用，導致農村文化建設的內部承接主體長期缺失。結合實證分析，理清困境存在的內在邏輯，適時強化鄉村兩級文化服務組織的服務能力，同時扶持以“中農”為主的村莊主體，發揮“中農”的文化承接功能，成為克服村莊空心化背景下文化建設困境進而實現農村文化供給模式創新的可行路徑。需要指出的是，文化與其他公共品供給在遭遇的諸多困境及其形成邏輯上，具有內在一致性，因此，本文不僅旨在理性分析村莊空心化背景下文化建設的困境及其出路，還可為農村其他公共品供給研究提供一些有益的參考。
