時間：2022-10-13 17:05:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村宅基地管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第二條 本辦法所稱農村宅基地，是指農村村民個人經依法批準，用于建造住宅（包括住房、附屬用房和庭院等，下同）的集體所有土地。
第三條 本辦法適用于本市行政區域內農村村民的宅基地管理。
第四條 市土地行政主管部門主管本市農村宅基地的管理監督工作。各縣（市）、區土地行政主管部門主管本行政區域內農村宅基地的管理監督工作。
鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村宅基地的具體管理工作。
第五條 農村集鎮、村莊規劃必須在鄉（鎮）土地利用總體規劃的基礎上科學編制。
農村村民建造住宅應當符合村莊和集鎮規劃，鼓勵自然村向中心村、中心鎮集聚；鼓勵統建、聯建和建造公寓式住宅。
城市規劃區內的農村村民建造住宅應當符合城市總體規劃，并經當地城市規劃行政主管部門批準。
第六條 農村村民建造住宅應當與舊村改造、土地整理相結合，充分利用原有的宅基地、村內空閑地和村周邊的丘陵坡地，嚴格控制占用耕地建造住宅，不得占用基本農田保護區的土地建造住宅。
農村村民建造住宅確需占用耕地的，應當主要通過土地整理折抵指標和舊村改造置換指標解決。
第七條 農村村民宅基地的所有權屬于集體，農村村民個人只有使用權。實施村鎮規劃或舊村鎮改造需要調整宅基地的，原宅基地使用人應當服從。
第八條 農村村民一戶只能擁有一處宅基地。
宅基地的面積標準為：使用耕地的，最高不超過一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不超過一百四十平方米，山區有條件利用荒地、荒坡的，最高不超過一百六十平方米。
縣（市）、區人民政府可以在前款規定的宅基地面積標準的上限內，根據當地實際確定農村村民宅基地面積的具體標準。
第九條 農村村民申請宅基地，應當向常住戶口所在地的村民委員會或村經濟合作社提出書面申請，經村民委員會或村經濟合作社討論通過。村民委員會或村經濟合作社應當將申請宅基地的戶主名單、占地面積、位置等張榜公布，并將申請使用宅基地的有關材料送鄉（鎮）人民政府審核，報縣（市）、區人民政府批準，其批準結果由村民委員會或村經濟合作社予以公布。
農村村民建造住宅使用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續。
第十條 農村村民建造住宅，其除宅基地外的規劃用地應當作為公共用地，由村民委員會或村經濟合作社提出報批申請。經批準的公共用地，不得占作建房或作庭院等個人用地。
第十一條 有下列情形之一的農村村民，可以申請宅基地：
（一）因國家建設、墾區移民、災毀等需要搬遷的；
（二）實施村鎮規劃或舊村鎮改造，必須調整搬遷的；
（三）常住人口中已領取結婚證書且原有的宅基地面積低于分戶后可達到規定面積90％的；
（四）經縣（市）、區人民政府批準引進的專業技術人員確需在農村安家落戶的；
（五）縣（市）、區人民政府規定可以申請建房的其他情形。
國家干部、職工的配偶是農村戶口且干部、職工本人長期與其一起居住的，經其所在單位批準，可隨其配偶申請宅基地。
第十二條 農村村民申請宅基地，有下列情形之一的，不予批準：
（一）已有宅基地并達到規定面積標準90％的；
（二）出租、出賣或者以其他形式非法轉讓宅基地及其地上建筑物，或者將住宅改作他用的；
（三）以所有家庭成員作為一戶申請并被批準后，不具備分戶條件的；
（四）其他不符合申請建房條件的。
第十三條 縣（市）、區人民政府可以對合理配置農村宅基地提出指導意見。
村經濟合作社或村民委員會可以運用經濟手段引導村民合理使用宅基地。
第十四條 經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應當持有原所在單位或者原戶口所在地鄉（鎮）人民政府出具的無住房證明材料辦理有關手續，其宅基地面積標準適用落戶地的標準。
回鄉定居的華僑、臺灣和港澳同胞、外籍華人、烈士家屬申請建造住宅的，其宅基地面積參照當地標準執行。
第十五條 符合建房條件的農村村民，經村民委員會或村經濟合作社同意，可以購買本村或本集體經濟組織內他人多余的房屋。買賣雙方應當在合同生效后六十天內向縣級人民政府土地行政主管部門辦理土地使用權變更手續。
第十六條 農村村民有下列情形之一的，報經縣級人民政府批準，可以注銷其土地使用權證或有關批準文件，由村民委員會或村經濟合作社收回宅基地使用權：
（一）自批準建房之日起滿二年未動工興建的；
（二）非法轉讓宅基地或住房的。
第十七條 經縣級人民政府批準，對下列宅基地可注銷其土地使用權證，并由村民委員會或村經濟合作社收回宅基地使用權：
（一）新批宅基地時向村民委員會或村經濟合作社承諾建新拆舊，新建房屋竣工后三個月內不拆除舊房的原宅基地；
（二）實施舊村改造，統一建造新村后，已遷入新村居住村民的原宅基地；
（三）因實施舊村改造涉及的非本村經濟合作社社員且長期不在本村居住人員原在本村的宅基地。
第十八條 農村村民建造住宅，應當在開工十天前報告鄉（鎮）人民政府，并應嚴格按照規定的宅基地面積、設計層數、高度及質量標準進行施工。
鄉（鎮）人民政府接到開工日期報告后，應當派員到現場進行查驗。住房竣工后經檢查符合標準的，由縣（市）、區人民政府辦理宅基地登記，核發土地使用權證。
第十九條 農村村民建造住宅應當按照規定繳納有關稅、費。
第二十條 異地遷建住房的農村村民建房戶，應當向村民委員會或村經濟合作社書面承諾新建住宅后拆除原有住宅，并按規定繳納拆除舊房保證金。
村民在新建房屋竣工后三個月內，應當拆除原有住宅，退還原宅基地。
村民按規定退還原宅基地的，村民委員會或村經濟合作社應當在退還原宅基地之日起五天內將拆除舊房保證金本息一并退回。
拆除舊房保證金收取標準由村民委員會或村經濟合作社決定，經村民代表會議或社員代表會議通過，最高不超過每平方米100元。
第二十一條 農村村民建造住宅應當在動工之日起一年內竣工。因特殊原因無法按期竣工的，報鄉（鎮）人民政府同意，可延長竣工日期，但最長不得超過一年。
第二十二條 土地行政主管部門發現非法占用土地或者超過批準的面積多占土地建造住宅的，應當責令其停止建設；對拒不停止、繼續施工的，經縣（市）、區土地行政主管部門負責人批準，可以查封、暫扣用于施工的工具、設備、建筑材料等。
第二十三條 未經批準占用土地建造住宅的，對其中符合土地利用總體規劃和村鎮規劃，同時又符合建房條件的，經處罰后予以補辦用地手續。
第二十四條 不按照本辦法規定辦理宅基地權屬登記的，由縣（市）、區人民政府土地行政主管部門責令其限期辦理。逾期不辦理的，由縣（市）、區人民政府土地行政主管部門給予警告，并可處2000元以下的罰款。
第二十五條 違反本辦法第十六條、第十七條規定的，依法收回宅基地使用權；當事人拒不交出的，由縣（市）、區人民政府土地行政主管部門責令其限期交還宅基地使用權，并可處2000元以下的罰款。
第二十六條 新房竣工后，不按規定拆除原有住房并退還宅基地的，按非法占地處理，其保證金用于拆除舊房，多余部分專戶儲存，用于本村土地開發整理或舊村改造。
第二十七條 違反本辦法第二十一條規定，建房未按期竣工的，由縣（市）、區土地行政主管部門給予警告，并可處2000元以下的罰款。
第二十八條 拒絕、阻礙土地行政主管部門和鄉鎮人民政府工作人員依法執行公務的，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
農村宅基地管理的問題與對策
農村宅基地管理是國土資源管理最基層、最前沿的工作，直接涉及到農民的切身利益，事關農村的社會穩定與和諧。近年來，隨著農村經濟的快速發展，農民生活水平不斷提高，加上新農村建設、土地綜合整治、集體土地流轉等新方針政策的出臺與實施，農村宅基地管理成為了國土資源管理的重點、熱點和難點問題之一。
一、現狀與問題
經過二十余年土地管理法律法規的貫徹實施，農村宅基地管理基本走上了法制化、規范化的軌道，對于保障農民居住權利、加強耕地保護等方面發揮了重要作用。隨著經濟社會的不斷向前發展，農村宅基地本身性質以及面臨的環境發生了很大變化，農村宅基地管理也不斷顯現一些問題，有的問題還表現得比較突出。加快對宅基地管理的改革創新成為當前社會各界關注與熱議的重點，當前有些地區探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來，當前宅基地管理存在的問題主要有：
1、建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農村建房缺乏統一規劃，盡管在推進新農村建設過程中有些地方制訂了村莊建設規劃，但規劃的控管作用并不明顯，加上農村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農民建房選址比較困難，現實當中往往出現公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。由于農民大多屬單門獨院選址建房，加上在宅基地供應上現行的是集體所有、農民無償獲得和無償使用的制度，造成農村宅基地供應上的“大鍋飯”，讓農民有多占地、占好地的沖動，在占用土地上貪大求全，除修建房屋外，還要修建畜舍、廁所等附屬設施，加上房屋四周堆占破壞影響的土地，占地面積往往會突破各地規定的標準。另外，農民圖進出方便，各家各戶還要獨修建道路，這樣占用的土地面積就更大了。
2、違法占地現象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現實需求與土地法規政策約束之間的矛盾，農民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農村違法建房案件易發多發。在農民建房違法案件查處當中，法律規定只能補辦手續或，而農民違法所建的房屋按照規定能補辦手續的僅為少數，大部分要。但真正要拆除農民用大半輩子乃至一輩子心血蓋起來的房屋，現實情況中是很難行得通的。正因為違法建房難以拆除到位，違法者形成有恃無恐的心理，造成違法建房惡性循環。
3、流轉遭遇瓶勁，改革勢在必行。隨著近年來經濟社會的快速發展，農村人口逐步向城鎮集中，一些在農村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現處置。另外在某些情況下，如城市郊區、城鄉結合部以及經濟較發達的農村，城鎮人口和貧困地區的農民希望跨地區、跨城鄉購買宅基地，這些年出現的“小產權”房就是鮮例。按照現行的土地管理法律法規，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅使，這些年農村宅基地私自轉讓和房屋買賣時有發生，自發形成農村宅基地非法流轉的隱形市場。加快集體土地管理改革創新，促進集體建設用地有序流轉已迫在眉睫。
二、原因剖析
困擾當前農村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機制體制方面的原因。
1、現行法規政策欠完善，操作性不強。至今，我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規，農村宅基地的管理只限于土地法律法規的個別條文和相關政策性文件，數量少，效力層次低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理方面的立法明顯滯后，并且操作性不強。如對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執法實踐來看，在以人為本的執法環境中，此規定執行難度很大，可操作性不強且難以執行到位，導致村民違法占地建房得不到有效制止。
2、規劃管理滯后，農村陋習影響深遠。長期以來，在規劃管理上普遍存在重城鎮輕農村的思想，對農村規劃投入很少，大多數鄉鎮村莊沒有規劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序。總體上來看，農村宅基地只在土地利用總體規劃上確定一個數字規劃，與實際差距較大，沒有落實到具體村莊和地塊的點面上，村莊規劃和控制性詳細規劃普遍缺乏。近些年來，少數經濟條件好的鄉鎮雖然搞了規劃，但大都不夠成熟，有的規劃不是十分科學合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農民建房的盲目性和隨意性。另外，農民建房受農村一些陋習的影響十分深遠，如農民在修建房屋時，就坐向、看風水、講龍脈相當盛行，選宅基地不是先請基層國土資源所人員察看，而是先請“風水”先生，“風水”好了就行，哪怕法律禁止也要強行修建，特別是“風水”好的地段甚至出現搶建現象。
3、執法過于疲軟，監管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對土地管理的重視程度一度上升，監管政策也相繼出臺，但在土地執法上，還一直處于“軟肋”狀態，主要表現在土地強制執行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發《責令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規未賦予土地執法監察人員一些必要的強制執行方面的權力。土地問責過松過軟。對農民違法建房大都采取罰款方式變通了結其違法行為，真正拆除違法建筑物、追究法律責任的寥寥可數。在監管問責上，失之過寬，究之過軟，起不到應有的警示作用，在基層干部職工心中，對農民建房管理“因公違法”、“法不責眾”的心理普遍存在。有些地方土地問責的地方保護主義還比較突出。在日常監管方面，存在缺位越位的現象，如有些國土資源部門處于唯錢管地的狀態，出于部門利益追求和生存考慮，忽視、放松甚至“放縱”農民建房用地管理；有些鄉鎮政府在國土資源管理體制改革后，對農村土地管理重視不夠，履責不到位；有些村干部以土地所有者和管理者的雙重身份，越權、越位審批；另外，涉土管理的相關部門在政策銜接和工作步調上也不是很協調有序。
三、工作建議
加強新形勢下的農村宅基地管理，必須對當前宅基地本身的性質、功能以及環境有一個正確的認識，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規、機制體制入手，勇于創新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。
1、健全宅基地管理法律法規。要借《土地管理法》修改之機，加快農村宅基地立法工作，國家可出臺《農村宅基地管理辦法》、《農村集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規，同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件，綜合運用法律、經濟、行政的措施，使農村宅基地 的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對現有關于宅基地管理方面的法規政策要進行修改完善，特別要注重其可操作性，增強法規政策的執行力。
2、加強宅基地規劃管理。嚴格按照控制建設用地總量、合理布局、改善居住條件、保護耕地的原則，因地制宜，科學制定適合農村宅基地發展的村莊建設規劃，合理地規劃村莊、農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模，同時要結合新農村建設，加大農村基礎設施建設投入，創造農民集中成片建房、節約集約用地的平臺。要本著節約集約用地的原則，加強農村宅基地用地計劃控制，嚴格控制新增宅基地用地計劃，嚴格控制新增宅基地用地標準，把農村宅基地[文秘站:]新增用地計劃指標和農村建設用地整理新增的耕地面積掛鉤，對宅基地實行總量控制。
3、規范宅基地審批管理。要加強鄉、村、組三級的審核作用，基層國土資源所要全程參與農村宅基地從申請到確權登記的整個過程，真正做到“三到場”。要嚴格控制農村宅基地申請條件，認真貫徹“一戶一宅”的法律規定，堅決貫徹各地農村宅基地面積規定標準。規范農村宅基地申請報批程序，對農村村民需要申請宅基地和經依法批準的宅基地，要在其所在地的集體經濟組織或村民小組張榜公示。要加強農村宅基地的初始、變更登記工作，對農村宅基地登記實行動態管理，加強農村宅基地檔案建設，推行電子檔案管理信息化，充分發揮地籍檔案在農村宅基地監督管理上的作用。
土地是我們生存的基礎，發展的源泉。當前，我縣農村目前面臨的土地管理形勢卻越來越嚴峻，就我鎮而言，突破甚至公然違抗土地管理法律的現家屢見不鮮，層出不窮。比如：一戶多宅的現象，超面積建房的現象，亂占濫用耕地的現象，未批準建的現象，非法買賣，出租土地的現象，等等等遍地開花，嚴重違反了國家關于土地管理的制度，損害了廣大群眾的利益，給農村改革發展穩定大局帶來了新的不穩定因素。
鑒于目前村（場）土地管理混亂的現象，鎮黨委、政府審報度勢出臺了一系列嚴管土地及禁違拆違的相關政策，拿出了切實可行的具體措施，比如說將村建站、國土所聯合辦公，從效能體制上加以加革，提高為群眾的辦事效率，也加大對違法現象的打擊效能。同時，出臺了__鎮禁違拆違管理辦法，鑒訂禁違拆違責任狀。__鎮農村宅基管理辦，就拿剛了出臺的__鎮農村宅基地管理辦法中對于農村宅基地的申請就有新的要求：宅基地取得必須經三分之二村民代表的同意，對建房村建房條件必須進行實了在以公開公示。
下面我就農村村民建設需要符合哪些審批條件向大家作一下匯報：
1、申請宅基地需要滿足下列條件：第一、無住房家庭；第二、多子女家庭，有子女已達婚齡，確需分居立戶（分戶后父母身邊須有一子女）；第三、因國家建設原宅基地被征收的；第四、因自然災害或實施村鎮規劃、土地整理需要搬遷的；第五、原房屋破舊、宅基地面積偏小，需要新（擴）建的；第六、遷入農業人員落戶成為本集體經濟組織成員，經集體經濟組織分配承包田，同時承擔村民義務，且原籍沒有宅基地；第七、因外出打工、上學、被勞動教養、服刑等特殊原因將農業戶口遷出，現戶口遷回后繼續從事農業生產勞動，承擔村民義務，且無住房的；第八、原本村現役軍人配偶，且配偶及子女已落實本村組無住房的。
2、農村村民一戶只能擁有一處宅基地。農村村民建住宅應當在符合鄉（鎮）土地利用總體規劃。每一戶用地面積使用耕地不超過一百三十平方米，使用荒山荒地不超過二百一十平方米，使用其他土地不超過一百八十平方米。
3、農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。
4、農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。
1、《農村村民建房用地申請書》；
2、申請人身份證復印件；
3、外地入遷戶須提供原藉所在地國土資源管理部門出具的無宅基地證明；
4、多子女戶，有子女到已婚年齡，確需分居另建住房的，需提供分戶協議；
5、村鎮規劃建設許可證；
6、其它相關資料。
1、申請人向所在居（村）委會提出用地申請；
2、村（組）召開村（組）村民會議或代表會議；經2/3以上村民或代表同意，并公示無異議后，上報國土資源管理所，上報時并提供規劃選址意見書以及戶口本復印件或身份證復印件；
關鍵詞：農村宅基地 法律屬性 用益物權
中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-8181.2013.23.228
農村宅基地是指歸屬于農村集體組織所有的，供農村成員建筑房屋的土地。長期以來，國內對于農村宅基地的法律屬性問題的爭議沒有能夠得到妥善解決，由農村宅基地法律屬性問題所引發的“小產權房”等社會問題層出不窮，嚴重影響到了我國農村經濟社會的健康發展。應當說，農村宅基地法律屬性問題亟待進行明確規范。
我國《物權法》對于農村宅基地的法律屬性做出了明確規定，將其歸入“用益物權”。實際上，用益物權是物權的一種，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權利[1]。雖然《物權法》將農村宅基地使用權歸為用益物權，但是從現階段我國相關法律規定及社會發展實際情況來看，農村宅基地使用權的用益物權屬性并不明確，存在著嚴重的“名不符實”現象。
1 現階段我國農村宅基地使用權現狀
我國是一個農業大國，農業人口數量眾多。農村宅基地使用權關乎農村人口的居住權，是農村基本人權保障的重要內容之一。從現階段我國農村宅基地使用權現狀來看，主要可以體現出如下幾方面特點。
第一，農村宅基地是保障農村社會秩序和維持農民基本生活的必要物質基礎。農村宅基地是農村集體組織為了保障農民生產生活需要而對集體土地使用權進行再分配的一種形式。雖然近年來我國加快了城鎮化建設的進程，大量的農村勞動力開始進入城市務工，并在城市購買了住宅，但是他們同樣擁有農村宅基地的使用權。受到傳統鄉土觀念的影響，大部分農民不愿意舍棄農村宅基地，而且在現有法律規定之下，農村宅基地的使用權并不能夠實現自由轉讓，這也就限制了相當一部分農民走出農村，實現勞動力資源轉移，也就只能依托現有的土地從事農業生產勞動。
應當說，農村宅基地仍然是現階段農村集體組織土地資源分配的主要形式。而且由于我國農村人口所占比重較大，農民生存和農業生產對于土地的依賴程度并沒有明顯降低，因此可以說，農村宅基地仍然是維護我國農村社會秩序和保障農民生活的必要物質基礎。
第二，農村現有宅基地使用權不能轉讓和買賣。按照現有的法律規定，農村宅基地使用權是不能隨意買賣和轉讓的，如果需要買賣和轉讓，那么只能在集體組織成員之間來進行。這就意味著許多城鎮居民不可能買到農村宅基地使用權，也就不可能到農村居住。還有一些農民進城務工后，脫離了當地的集體組織，也就喪失了宅基地使用權。中國有著葉落歸根的傳統，許多在城市里居住的農民都有守土還鄉的愿望，他們還是希望有朝一日能夠回到故鄉生活。但是根據現有的法律規定，他們卻無法再次獲得宅基地使用權，這顯然是有悖于民情民意的。從這個意義上說，農村宅基地的使用權不僅僅是一個法律問題，也是一個社會問題[2]。
第三，農村宅基地使用權規定不明確導致了“小產權房”現象的大量發生。農村的“小產權房”是當代中國社會的特殊現象。所謂的“小產權房”是指建筑在農村宅基地上的住宅。與傳統意義上的住宅不同，農村的“小產權房”產權并不明晰，非常容易導致矛盾糾紛。很多城鎮市民由于種種原因，轉而到農村購買“小產權房”，這種做法無疑嚴重擾亂了現有的房地產市場秩序，也無法切實保護購房者的投資安全。
2 當前我國法律制度對于農村宅基地使用權有關規定存在的主要問題
筆者認為，現階段我國法律制度對于農村宅基地使用權有關規定主要存在以下幾方面問題。
第一，現行法律制度的有關規定不完善。我國現有法律制度對于農村宅基地使用權的規定散見于有關法律法規之中。其中我國《憲法》規定了農村宅基地歸屬于農村集體所有，而《物權法》中涉及到農村宅基地的共有四個法條，但相比于其他用益物權，這些法條的規定還顯得比較簡單。這些法律規定只是對農村宅基地的基本屬性進行了框定，但是對于農村宅基地的流轉過程卻沒有相應進行規范，相關法律制度還存在著嚴重的不完善。
第二，農村宅基地用益物權的法律屬性不明確。《物權法》將農村宅基地使用權劃分到了用益物權之中，但很顯然相關的法律規定卻違背了這個原則。按照現行規定，農村宅基地的獲得必須要經過政府有關部門的批準，也就是說宅基地的所有權和使用權是分開的。在農村宅基地行政審批程序尚未完成之前，作為所有權人是沒有任何處分權利的，這與用益物權的法律特點是完全不符合的。
此外，我國現有法律制度規定農村宅基地使用權不能隨意處分和轉讓，而用益物權的最主要特點之一就是不動產所有者可以根據自己的意愿隨意處理其個人不動產，而這顯然不能真正使得農村宅基地使用權真正成為用益物權。
3 對于明確農村宅基地使用權法律屬性的建議
筆者認為，既然《物權法》已經將農村宅基地使用權納入了用益物權，而且也得到了大多數專家和學者的支持，為了明確這個法律屬性，我們需要通過以下幾方面措施加以實現。一是要修改相關法律規定，將不符合用益物權規定的內容進行調整和完善，實現法律規定的統一。二是要規定農村宅基地使用權的可轉讓性，制定完善的管理辦法，允許農村宅基地使用權進入流轉渠道，充分發揮其經濟效益。三是要盡快解決“小產權房”等遺留問題，本著最大限度保護投資者權益的原則，根據用益物權的特點制定解決措施，充分體現其法律屬性。
參考文獻：
[1]梁慧星.物權法[M].法律出版社，2010.
[關鍵詞]宅基地；登記；發證；問題；對策
農村宅基地使用權是屬于集體經濟成員的農村居民鎖擁有的無償取得與無償使用的權益，主要是指農村居民在依法通過正規途徑獲得的集體經濟組織所有的宅基地上進行房屋及相關設施的建造，對該宅基地進行合法使用、占有及有限制處分，它是農村居民基本的福利保障。
1. 宅基地登記發證過程中存在的問題
1.1 一戶多宅問題。由于舊時期對于農村土地的管理并不規范，存在很多未經審批已占用的土地，當前，農村宅基地管理中存在著一戶多宅的現象，許多宅基地的面積超出審批規范，加大了宅基地登記發證的難度。這主要是由于近些年來，農村建設的大力開展與推進，為了改善農民的居住環境，許多農民住進了新房，卻未將其舊房拆除，導致一戶多宅的現象越來越多。
1.2違法用地處理難度大。目前，農村宅基地登記發證由于許多農民出現違法用地，而無法正常推進發證工作。這主要是由于許多農村居民非法占用宅基地，包括未經審批便私自占用宅基地，或以違法的手段騙取宅基地的審批資格，甚至是出現非法轉讓宅基地，包括對宅基地進行交易，私自改變宅基地的用途。而違法用地不僅加大了宅基地發證工作的管理難度，而且導致發證工作無法順利開展。
1.3宅基地登記發證工作技術手段落后。根據筆者的調查與了解，當前多處農村宅基地登記部門存在工作技術落后的現象，極大的阻礙了登記發證工作的正常推進。雖然有部分城區使用了專用登記、發證管理軟件，但其軟件的版本級別不高，導致登記部門無法實現登記、發證工作全系統聯網、共享，僅僅能對本城區的登記、發證工作信息進行網絡查詢及簡要的微機管理。由于缺乏有效、統一的登記、發證工作軟件及技術，嚴重降低了國土部門對于宅基地管理工作的管理統一性與規范性。
1.4經費問題。現今，由于農民對于宅基地登記、發證工作所收取的費用持不滿情緒，認為費用與國家政策相違背，影響了宅基地登記、發證工作的開展，嚴重降低了登記發證的工作效率。這主要是由于當地政府財政預算并未納入宅基地登記發證工作費用，致使國土部門缺乏相應資金開展宅基地工作的調查與登記發證工作。
2.改善宅基地登記發證工作的對策與建議
2.1 完善宅基地登記發證工作流程
2.1.1 健全宅基地審批制度
在宅基地審批中，嚴格執行“一戶一宅”制度，審批前，對村組的舊宅基地、空閑地進行摸底登記，建立地籍圖件，并進行標注，在審批中，對照圖件先使用村內這些舊宅基地和空閑地，審批后，通過簽訂合同、發放集體土地使用證等措施，約束村民占新不騰舊，及時交出舊宅基地。
2.1.2 制定切實可行的工作方案
首先，統籌安排好工作的原則、組織、內容、進度、要求等，國土資源部應當加快制定農村宅基地登記發證技術規程、驗收辦法，迅速下發供各地遵照執行。
其次，通過完善、規范宅基地審制度，嚴格按照管理、便民利民的原則，理順土地、城建、戶籍管理部門的規定文件，明晰辦理宅基地申請的前提條件和各環節辦理時限要求，簡化審批手續，加強對宅基地登記發證工作的監督檢查，切實維護農民依法取得宅基地的正當權益，確保宅基地登記發證工作順利實施。
最后，出臺宅基地登記發證的配套文件，進一步完善農村宅基地流轉制度，制定農村宅基地流轉的規范性辦法。經過統籌布局，合理規劃、從嚴控制建設用地等方面，將宅基地登記發證工作與土地利用總體規劃、城市規劃相結合，有計劃、有步驟地引導村民住宅向小城鎮、中心村集中，切實推進農村建設工作，改善農民的生活環境及生活水平。
2.2 解決一戶多宅問題
對于一戶村民的兩處宅基地，面積經過合并沒有超出當地省級以上政府規定的面積標準的，可以受理其第二宗宅基地申請。對于因建新不拆舊和因村民購買住宅而造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前和國家未出臺規范宅基地流轉法律或政策之前，土地登記機構不得受理；對于因繼承造成“一戶多宅”的，土地登記機構可以受理。
2.3 加大土地產權法律法規宣傳力度
為了提高農村居民的土地產權保護法律意識，國土部門必須加大力度對其進行土地產權法律法規知識的宣傳與教育，尤其應當向普通群眾進行法律知識宣傳，確保其具備基本的土地產權意識。
首先，政府應當創新宣傳的方式，結合電視、新聞、報紙、廣播、多媒體網絡等方式，進行土地產權普法知識宣講。其次，政府可以適當進行反面教材教育，挑選針對性強的事例教育農民依法遵守土地產權管理法，切實做好本分，推進宅基地登記發證工作。最后，若相鄰土地權利人長期不在家沒人簽字或無故不簽字蓋章，采取一定的方式公告。可以張貼公告為主，而在新聞媒體上刊載公告只能作為張貼公告的補充，交通方便公告期限統一規定為30天，公告期滿后進行宅基地登記。
2.4 統一工作軟件和技術規程
國土部門應當加大力度推進登記發證工作軟件及技術的研發，盡早使用統一的工作軟件與技術作為登記發證工作的輔助手段，從根本上解決登記、發證工作開展困難的問題。對于登記發證工作所使用的技術與軟件，應當使用現代化、統一化、規范化的軟件，以先進的技術操作開展登記發證工作，確保登記發證工作的效率及質量。
此外，通過加強監查執法網絡的建設，注重執法檢查制度的建設與落實，對宅基地的登記發證工作進行密切關注，做好巡查工作，避免登記發證工作出現違章、違規、違法現象。
2.5 解決登記發證部門的經費問題
為了緩解農民抵觸征收登記發證工作費用的情緒，推進登記發證工作的順利開展，地方政府應當將登記發證工作歸入其財政預算之中，切實將地方土地相關收益撥款到國土管理部門，以便其作為登記發證過程中所需的測量及調查等工作的費用，減輕農民的經濟負擔，解決其經費問題。
另外，我國各地政府應當加大力度支持國土管理工作，以補助登記發證工作支出的形式，結合批量登記發證工作的手段，降低工作人員的工作量及勞動強度，保證登記發證工作的正常開展。
3. 結束語
綜上所述，只有完善宅基地登記發證工作流程，健全其管理辦法及規章，改善登記發證工作的技術及軟件，加大力度進行宅基地法律知識宣傳，提高農村居民的財產法律保護意識，才能真正從根本上將農村宅基地登記發證過程中存在的問題一一解決，全面、高效、快速的做好宅基地的登記、發證工作，加強農村宅基地的管理與控制。
參考文獻
[1]李炳星，羅彩云，林啟炎.淺析沙縣農村宅基地登記發證存在的問題及對策[J].農村經濟，2010，（05）：55-57.
[2]蔡衛華.土地登記實物精解[M].中國法制出版社，2010.
[3]龐莉.農村基地登記發證工作中遇到的遺留問題及解決對策[J].科技致富向導，2009，（07）：38.
今年6月25日是第26個全國“土地日”，“節約集約用地，切實保護耕地”是今年全國“土地日”的宣傳主題。
“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策，我們要以新的發展理念為統領，毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，要像保護大熊貓一樣的保護耕地，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，堅定不移推進節約集約用地，優化土地利用結構，提高土地利用效率，促進經濟社會可持續健康發展。
一、土地是人類生存發展之本，節約集約利用土地是經濟社會發展必由之路。
節約集約用地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。節約集約用地，一是要節約用地。認真執行土地總體利用規劃和年度計劃，各項建設都要盡量節省用地，千方百計不占或少占耕地。二是要集約用地，必須提高每宗建設用地投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度。三是要通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。
《雙峰縣農村村民建設占補平衡管理辦法》和《雙峰縣農村宅基地管理辦法》的實施，在嚴格農村土地管理，加強土地調控，推進土地節約集約利用方面做出了明確規定。一是農村宅基地建設應當符合土地利用總體規劃和鄉鎮、村規劃，堅持先規劃后建設。二是嚴格控制占用耕地特別是水田建造住宅，嚴禁占用基本農田建造住宅。三是農村居民新建、改建、擴建住宅，應當充分利用本集體經濟組織內空閑地和原有宅基地，村內有空閑地和原有宅基地未充分利用的，原則上不批準新宅基地，并嚴格宅基地面積標準。四是村民自治組織應依據本地鄉規民約，采取具體可行措施，做好宅基地退還工作，積極推進“空心村”治理、舊宅基地及其他廢棄建設用地復墾，復墾增加的耕地優先用于補充村民建房占用的耕地，縣人民政府通過以獎方式，對積極開展復墾增加耕地的，適當獎勵復墾人。五是村級基層組織負責制訂村莊規劃和農村宅基地管理自治章程，村級國土資源協管員是農村宅基地管理的直接責任人。
二、保護耕地紅線、保護科學發展。
人多地少、耕地資源短缺是我國的土地國情。保護耕地，就是保護農業綜合生產能力，就是保障國家糧食安全。保護耕地最重要的是保護基本農田。保護基本農田要做到，一是確保總量不能減少，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。堅決制止耕地閑置、拋荒，嚴格控制耕地轉為非耕地，確需占用耕地建住宅的，必須先補后占，占一補一，占優補優，占水田補水田。全面推進農村土地開發、復墾、整理，促進社會主義新農村建設。二是嚴格用途管制，基本農田必須用于農作物生產，嚴格執行基本農田保護“五不準”，即不準非農建設占用基本農田（法律規定的除外）；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃減少基本農田面積；不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業；不準在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。三是確保質量不能下降，要加強耕地質量建設，提高耕地集約利用水平。四是嚴格執法。重點查處非法占用耕地建房、非法開采沙石、制磚用頁巖、陶土等礦產資源行為。對違法建筑實行“即查即拆”的措施，對違法用地和非法采礦推行“發現在初始，遏制在萌芽”的工作措施；對轄區內土地管理秩序混亂、違法用地面積和比例大的鄉鎮，實行一票否決；對有土地違法案件的村扣發村國土協管員工資，并停止該村新增建設用地審批。
我們要牢固樹立科學發展觀，正確處理長遠利益與當前利益、整體利益與局部利益的關系，正確處理保護耕地與發展經濟的關系，切實保護好我們賴以生存和發展的土地資源。?
關鍵詞：MAPGIS，農村宅基地，數據建庫
中圖分類號：G812.42 文獻標識碼：A 文章編號：
基于MAPGIS建立農村宅基地數據庫工作，是明晰農村宅基地產權關系，依法保護農村宅基地使用權人合法權益，規范農村宅基地管理，促進社會主義新農建設的一項基礎性、公益性工作[1-2]。為規范工作程序，統一技術標準，確保我國農村宅基地使用權確權登記發證工作的順利進行，建立農村宅基地數據庫已經迫在眉睫。
1 MAPGIS
MAPGIS農村宅基地建庫系統是以MapGIS平臺為基礎，集土地利用現狀、土地權屬等調查數據的管理功能于一身，實現了海量多專題數據的統一維護管理、圖形處理、多層疊加分析；通過提供相應的查詢統計、數據分析等功能實現年度數據匯總、出圖出表、數據上報等工作，從而建立國家、省、市（地）、縣四級集影像、圖形、地類、面積和權屬于一體的土地調查數據庫管理機制。
系統提供了相應的矢量、柵格和與之相關聯的屬性數據的管理，具有數據輸入、編輯處理、查詢統計、匯總制圖、輸出，以及更新等功能。同時在處理圖形數據時，用戶可以根據數據要求，利用檢查點、線、面拓撲關系的工具，對整個數據進行拓撲處理、拓撲檢查，建立拓撲結構。對于屬性數據的錄入，系統提供相應的數據校驗和邏輯錯誤檢查工具，保證屬性數據的完整性和準確性[3]。
數據匯總方面，系統提供了城鎮土地統計和專項統計功能，包括通過城鎮土地調查獲取的土地利用現狀分類和權屬性質等統計，通過對工業、基礎設施、金融商業服務、開發園區，以及房地產用地等的統計進行出圖出表，查詢輸出。
對于數據變更的處理，系統提供了大量的圖形變更方法，用戶可以根據實地補測結果導入系統自動更新，同時系統也支持遙感正射影像圖，通過內業提取變化與實地調查相結合的方法進行數據更新。
2建庫依據
[1]．《確定土地所有權和使用權的若干規定》（國家土地管理局，1995）；
[2]、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號）；
[3]、國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》（國土資發[2008]146號） ；
[4]．《確定土地所有權和使用權的若干規定》；
[5]．《土地權屬爭議調查處理辦法》；
[6]．《日常地籍管理辦法(試行)》；
3內容與原則
3.1 建庫內容
（1）對外業采集的空間矢量數據（包括地形、地籍數據）按要求進行分層、編輯等處理。
（2）內業拓撲處理，按規定的面層，對每一個面層按照拓撲關系進行構面處理，如區劃、街道、街區、宗地（地塊）、地類等層。
（3）屬性補錄，對于外業采集軟件中不測錄入或不測轉入的各種屬性數據，按規定補錄完整。
（4）資料掃描，按規定的掃描資料內容進行掃描，并建立相應的對應關系。
3.2 建庫原則
對于測區范圍內較大的地形、地物，在提交入庫前應該保證同一地形、地物對象的單一性，即空間數據對象是一個目標、屬性數據只保留一條與之對應。
對于不同測區之間的大的地形、地物，在提交入庫前應進行接邊處理，并保證同一地形地物數據對象的單一，即空間數據對象是一個目標、屬性數據只保留一條與之對應。
（2）復雜線型地物
對于一些較為復雜或特殊的地形地物，在入庫時，必須保證其目標對象的統一，如陡坎、護坡、圍墻等用復雜符號標示的地物，在入庫前應保證該類地物符號的一體化，即一個地物只測一個符號對其進行表示，而不是用幾個或多個對象組合起來進行表示。
（3）地物對象類型要求
在空間數據采集和編輯處理時，空間數據對象的類型基本規定為以下幾種：
①．點類型對象
②．線類型對象（含直線、弧線、折線）；
③．面類型對象（矩形、多邊形、圓形、橢圓形）；
④．注記類型對象。
數據編輯處理工作是按照檢查錯誤、編輯修改、再檢查、再編輯修改、再檢查，循環進行的，直到滿足質量控制要求為止。
空間數據的編輯處理包括精度檢查、與影像圖數據的匹配、節點平差、圖幅拼接、拐點匹配、行政界編輯、權屬編輯、地類界編輯、數據的幾何校正、投影變換、接邊處理、要素分層等。在編輯處理的每個過程中需不斷檢查修正。
屬性數據的編輯處理主要包括各數據記錄完整性和正確性檢查與修改等。
數據編輯處理階段，應該建立和完善圖形數據與屬性數據之間的對應連接關系。
（5）其他要求
線目標一般以符號中心線（如道路、單線河）或符號底線（如管線、垣柵）為其實地位置；注意區分直線和曲線，以保證線目標的幾何特征。
不同要素層重疊要素，其幾何位置必須嚴格匹配。
接邊誤差控制，通常當相鄰圖幅對應要素間距離小于0.3mm時，可移動其中一個要素以使兩者接合；當這一距離在0.3mm與0.6mm之間時，兩要素各自移動一半距離；若距離大于0.6mm，則按一般制圖原則接邊。拓撲結構中的同名點匹配限差不大于0.1mm。
圖層內容表達的完整性與拓撲關系一致性，主要檢查是否有冗余的多邊形碎片，孤立的點，線要素是否合理，懸掛的線要素是否合理，圖層中需要表達的內容是否有遺漏或冗余，圖層中各要素與對應的屬性項的表達是否一致等。
4 總體流程圖
基于MAPGIS建立農村宅基地數據庫總體流程圖如圖1所示：
圖1基于MAPGIS建立農村宅基地數據庫總體流程圖
5 建庫步驟
5.1準備工作
熟悉數據庫數據的分層、數據結構、存儲格式和編碼原則，收集準備資料。對原始成果及其它測量成果認真核對，確定坐標處理數據沒有遺漏或錯誤，對于界址點的電子文檔數據應檢查其格式、精度等，以確保數據的轉換無誤。對宗地屬性數據如地籍調查表等進行檢查。檢查表格的規范性、完整性和質量，檢查資料是否有丟漏，并對照地籍圖進行對應關系檢查，對錯誤情況進行處理。對每一幅圖創建圖例簿，記錄重大問題說明及處理意見。
5.2內業掃描
根據國土資源部《第二次全國土地調查數據庫標準》，應掃描以下內容：
1）法人身份證明；
2）法人代表身份證明書；
3）權屬來源證明文件；
4）紅線圖；
5）指界委托書（本宗及鄰宗指界）、違約通知書；
6）宗地草圖；
7）土地登記審批表；
8）收件單；
9）地籍調查表。
5.3轉換前預處理
數據轉換前預處理主要包含數據檢查整理、輸出中間交換文件等工作。
（1）數據檢查整理就是在南方開思的軟件或者廣州開思里利用其檢查工具把數據檢查整理成合格的數據。在這里注重檢查編碼的正確性、圖層的正確性檢查，高程點注記檢查檢查的時候把數據重新存出來（不包含zdh、因為這個加入檢查報錯比較多）。
（2）、檢查完沒有什么問題，就導出宗地屬性.mdb：地籍――輸出宗地屬性，為后面宗地屬性的掛接準備。
（3）將二維多段線轉換為多段線，注意，界址線如果是二維多段線不做以下操作。選中地物，逐根進行檢查，點比較少的二維多段線，擬合后形狀變化很大，還是不能將所有的二維多段線變成多段線，在這里只改是地類界的線型擬合處理，地物編輯――復合線處理――重量線――輕量線。
5.4數據轉換
轉換南方開思數據或者廣州開思數據都要求選擇模板，這時模板選擇事先準備的“各地城鎮地籍模板”。轉換南方開思數據：進到suv界面，數據轉換――轉換南方DWG轉換SUV文件。
5.5轉換后檢查
轉換過來的圖形還要檢查是否存在錯漏的情況。檢查的方法：可以把DWG另存成R12版本的DXF數據轉成MPJ工程，在MAPSUV里打開作為背景顯示，對照可以檢查數據的轉換質量。
轉換數據常見的問題有兩種：地物缺失和變形。
缺失原因分析：從開思中獲得的交換文件中數據已經丟失；編碼對照表(CASSCODE..TXT)中沒有相應的編碼對照；還原顯示出原來CASS中帶“-”的子圖號等等。
變形原因分析：對照表中編碼對照出錯；在CASS中畫法不符合測圖的要求（樓梯、涵洞等地物應順時針）；兩邊本身定義的圖形表示不一樣(修改地物編碼表中的圖形參數)；飛線的處理看實例。
轉換后地物錯漏的問題可以通過修改編碼對照表、修改程序代碼或者修改原來數據來解決，重復進行轉換-檢查-修改的過程，最大限度的提高轉換的成功率。
5.6數據分層輸出
數據輸出――根據模板分層輸出數據，得到MAPGIS數據
5.7界址線的處理
（1）MAPGIS平臺軟件：菜單其它――自動剪斷線――拓撲錯誤查錯（線拓撲錯誤查錯）
（2）MAPGIS平臺軟件：菜單其它――清除微短線（最小線長0.05），將這些微短線處理好，查到沒有為止。
（3）MAPGIS平臺軟件：菜單沒有拓撲問題及微短線就進行線轉弧段，形成宗地面，查看碎小面積，小于1的，如果是因為捕捉問題造成的這種碎區要對這個界址線進行處理。
以上的界址線修改要對應的修改CAD數據，修改沒有錯之后重新通過SUV轉換，把在CAD錄好的界址線屬性掛接好。由于宗地房屋共邊的情況掛接只能掛上其中的一個，這部分界址線在mapgis平臺瀏覽修改并注明：兩宗地都以墻外為界。
5.8宗地構面
（1）輸好屬性的界址線，重新拓撲構宗地面，掛上宗地屬性結構，賦上宗地號屬性，宗地號是從MAPSUV轉出來放在ZDZJ.WT這個圖層。
（2）把這個ZDZJ.WT圖層清空原有屬性結構，添加一個新屬性結構：宗地號字符串19，在點編輯下面――注釋賦為屬性。
（3）編輯宗地層，在其它――label與區合并，掛上宗地號屬性，檢查沒有掛上宗地號區，最后檢查區和點的個數是否對得上。
6 展 望
基于MAPGIS建立農村宅基地數據庫目的在于各種數據的科學管理，同時為土地管理日常工作提供數據查詢和生成功能。
本文深入分析了農村宅基地數據庫建庫的具體流程、數據庫建立過程中的各類圖層的添加；數據庫文件的屬性結構設計以及屬性數據的輸入方法。希望本文所述的方針路線能對全國基于MAPGIS建立農村宅基地數據庫提供理論和技術上的支持。基于MAPGIS建立農村宅基地數據庫
參考文獻
[1] 姜愛林,陳海秋.農村宅基地法制建設的基本現狀與完善對策研究[J].陜西理工學院學(社會科學版),2007(2):45―49.
[關鍵詞]產權；宅基地使用權；流轉；規制
[中圖分類號]F321.1
[文獻標識碼]A
[文章編號]1002-736X（2012）06-0082-04
我國人口眾多且集中在農村，致使農村宅基地占地量并非少數，加之現行法律對其流轉施加嚴格限制，隨之而來的是違法審批和占用耕地的膨脹，如此種種因素導致農村宅基地占地數量驚人。由于宅基地已經審批確定便具有永久性，很難隨外遷居住、生老病死等情景變化進行及時的效用性調整，使許多宅基地處于閑置狀態。隨著土地資源的日益稀缺，宅基地的處分利用可在一定程度上緩解人多地少的矛盾，化解經濟發展對土地需求的危機。如何使現有宅基地資源被充分利用，涉及許多政策和措施，其中深化農村宅基地使用權之流轉不失為當前行之有效之舉。
一、農村宅基地使用權流轉實踐之探索及放寬流轉之功用考察
隨著對現有土地資源的珍視，受實現其價值的強烈愿望所驅使，盡管沒有國家的統一號召，但各地紛紛展開了宅基地使用權流轉的實踐探索，出現眾多不同模式。如2008年浙江嘉興市委、市政府結合實際，以打造城鄉一體化先行地為目標，啟動展開了以“宅基地與承包地分開、搬遷地與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產、土地承包經營權指揮社會保障”為主要內容的“兩分兩換”試點工作。其他宅基地流轉模式為天津的“宅基地換房模式”、重慶“雙換模式”以及其他地區適用的“填實插建”、“部分搬遷”、“整體搬遷”等模式。另外，根據2009年對全國4省（貴州、湖北、山東、黑龍江）480戶農民的調查表明，把宅基地轉讓給城鎮居民的比例為13，8%，贊成轉讓的受訪農民在2009年的調查中所占比例為32，9%，把宅基地轉作他用的情況也較為普遍，受訪農民認為宅基地可以專門用作住房以外的經營性用途的占38，02%。這些實踐探索和調查資料表明：市場經濟的深入發展已產生巨大動力，并促使各項制度規定必須適應現實需要，否則，這些制度就會在一定程度上阻礙實踐發展，而且實踐也會突破這些規定，創設新的發展模式。同時，這些宅基地使用權流轉時間也折射出放寬農村宅基地使用權流轉具有盤活土地資源存量，發揮資源合理配置之功用，具體表現為以下三點。
（一）實現土地用益物權之功用
物權的收益之功用實現需要物權主體充分行使其所享之權，使用方式表現為轉讓、出租、抵押等。宅基地使用權作為一種用益物權要實現其收益功用，也需采用這些流轉方式和途徑，而流轉的自由程度對宅基地使用權的實現具有很強的關聯性。原因在于：一方面，使宅基地使用權的相關主體獲得很大解放，引發社會進步之動力，這些主體的主動性、創造性大大增強；另一方面，由于宅基地使用權之流轉，不僅可實現土地資源之收益，還可發揮土地所附之物之效益，使客體物的價值在流轉中得以展現。
（二）使國家所有權和集體所有權趨向平等
我國土地所有權分為國家所有權和集體土地所有權。當今，國家土地所有權可在法定范圍內采用抵押、出租等較為自由的方式流轉，而集體土地所有權的流轉相對受限，如家庭土地承包經營權不準抵押、農村宅基地使用權禁止轉讓給本集體組織之外成員。這些法律規定使國有土地所有權和集體土地所有權的實現方式差異很大，由此導致集體土地所有權的價值無法實現。另外，這些流轉差異之規定并沒有阻止市場經濟背景下集體土地使用權的違規交易，加之管制不夠規范，致使集體土地所有權在私下交易中濫用權利、侵權現象不時發生，不僅浪費了部分土地資源，同時損害了相關集體和農民的合法權益。
（三）保護耕地，實現土地資源的充分利用
隨著城市化發展步伐的加快，對土地資源的需求相對增加，現有農村建設用地量難以適應經濟發展要求，許多耕地被侵占，甚至一些地方連基本農田都被破壞。另外，由于農村人口增加，致使農村居民住宅建設大幅度增加，且僅僅利用地面空間。此種情勢下，許多耕地被違法批為宅基地使用。同時，一些農民進城購置樓房之后，原有的宅基地就處于閑置狀態，其數量巨大，導致土地資源的浪費，這一現象在一定程度上可歸因于宅基地使用權不能自由流轉所至。若農村宅基地使用權能像國有土地那樣自由流轉，一方面，可大大減少新宅基地之審批，減少對耕地的侵占；另一方面，現有宅基地經過不同方式流轉后可騰出更多土地，以補償農村建設用地和耕地之用。
二、現行法律對宅基地使用權流轉之限制所導致的沖突
對比現行法律規定和實踐需求，現行宅基地使用權流轉之規定具有以下缺陷。一是國家法律與地方性法規的沖突。為指導現實的宅基地使用權流轉實踐，一些地方政府頒布了突破現行法律規定的地方性法規。如2005年10月，廣東省政府了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，其中規定：集體建設用地使用權與國有土地使用權同權、同價，可以進入土地一級市場流轉。這是全國首個在全省進行集體建設用地流轉規范化管理的省份。2010年7月，重慶市頒布了《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》，確立農民工轉戶進城、宅基地可換城鎮住房的宅基地使用權流轉模式。地方性法規的突破性規定反映了市場實踐的需求和廣大農民的心愿。二是宅基地繼承與一戶一宅的沖突。現行法律制度承認房屋的所有權轉移和地隨房走之做法，故而出現已經擁有一處宅基地使用權的人，會因房屋買賣、繼承而獲得兩處以上宅基地使用權。這與我國現行《土地管理法》第62條第l款規定的“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不能超過省、自治區、直轄市規定的標準”相矛盾。三是宅基地使用權有限流轉與用益物權性質的不相符。1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（[1999]39號）中規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農村集體土地建住宅。另外，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和2004年國土資源部頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》都規定：嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地。這種制度造成農村宅基地使用權只能在本集體組織內部而不能跨區和在城鄉之間流轉，影響了土地使用價值的發揮。另外，我國的《擔保法》和《物權法》明確規定宅基地不能用于抵押。這些規定與宅基地使用權作為用益物權的性質存在沖突。用益物權是指對他人所有的財產依法所享有的占有、使用和收益的權利。宅基地使用權是集體組織成員在本集體土地所有權上繼受取得的用益物權，本應享有占有、使用和收益三項權能，但由于宅基地使用權流轉的限制，致使其通過轉讓而獲得收益權能缺乏真正的意義。
三、現行宅基地使用權流轉制度所引發的現實問題
（一）嚴重浪費土地資源
隨著科技的發展，農業生產日益現代化，農村勞動力出現大量剩余，紛紛涌向城市發展，一些發展好的務工人員在城市購置了房產，因而使其在農村的宅基地和房屋閑置。再者，國家30年土地承包期不變的政策，除部分村委自行調整土地承包之外，導致許多農戶人口增加或減少，而承包地的數量卻沒有變化，使得許多農村集體組織的村民擁有的土地出現嚴重不均，有的家庭人均幾畝之多，而有的家庭人均不足1畝；也導致部分村民因進城上班或務工離開原集體之后卻還擁有承包地之現象。這種現象致使一些土地不能得到很好耕種，一定程度上出現土地資源的浪費，難以實現物盡其用的功能。
（二）引發私下宅基地使用權流轉
現代社會的競爭發展機制引發了人們對發展資源的格外重視，其中包括土地資源。國家基于保障農民利益的考慮做出了禁止宅基地自由流轉的規定，使得宅基地使用權具有鮮明的社會福利和社會保障性質。這阻礙了部分農民欲實現其多余土地資源效益的愿望。一旦具有發展動力和土地資源效益愿望的雙方產生契合，他們就會規避國家的監管，私下進行土地使用權交易，或者變相進行交易。這種私下混易現象不僅不利于集體，也不利于農民利益，同時造成國家法律制度的破壞。
（三）不利于農民融資發展
改革開放和市場經濟政策給農民提供了廣闊的自由發展空間，造成發展方式和收益方式多樣化。同時，預防和減少風險的心理促使他們采取合伙、合資等融資發展模式。作為資金來源渠道較少的農民迫切想利用有限的部分土地資源。在國家法律明確禁止抵押的情況下，農民利用土地使用權進行融資發展的愿望受到遏制。
（四）減緩城鄉一體化發展的步伐
農村宅基地使用權流轉受限與城市土地交易自由化形成了鮮明對比，造成農民不能利用土地資源獲得最大收益，壓制了農村發展的部分動力，這在很大程度上造成城市發展快，而農村發展慢，城鄉分化嚴重，使本來發展不平衡之現象更加嚴重。而且，這種制度形成城鄉居民遷徙之障礙，影響城鄉一體化的發展。
四、農村宅基地使用權流轉應堅持的基本原則和具體的完善建議
快速發展的社會現實對現行農村宅基地使用權流轉制度提出拷問和嚴峻的挑戰，許多地方根據黨的十七大關于深化的精神，在宅基地使用權流轉方面進行了積極探索。總結有益經驗，完善現行立法進一步規范土地流轉實踐、保護農民利益是當務之急。
（一）農村宅基地使用權流轉應堅持的原則
1 以農民利用為出發點，兼顧集體利益。在我國十多億人口中，八億農民切除了一些承包地之外無更多財產。因此，宅基地使用權流轉制度應更多反映農民的愿望和要求。同時，對作為土地所有權主體的集體應給予考慮，以維護體所有制的基礎。在處理宅基地使用權流轉的利益分配關系時，應優先保護農民的利益。同時，對作為土地所有者的集體也應予以兼顧。對實際占用土地面積超過標準的部分的流轉收益應全部上繳，以保護集體利益，從而防止個別農民利用宅基地使用權流轉損害集體利益。
2 土地使用權制度改革應遵循相應法理和實踐要求。土地使用權作為一種用益物權，應充分體現他物權的原理。因此，土地使用權制度的改革應重點放在與土地他物權相關聯的產權交易上，充分實現個人權利最大自由化，以促進土地使用權制度與其他物權制度的深度結合，探索和發展土地公有制條件下的多種實現形式。另外，部分地方政府和農民個人根據本地實際情況推行的宅基地使用權流轉創新實踐對現行法律規定提出嚴峻挑戰，要求立法做出回應，以便宅基地使用權流轉的規范運行。
3 根據農村社會保障完善程度確定宅基地使用權的流轉自由度。農村社會保障體系不健全時，依據身份分配的宅基地具有一定社會保障功能。然而，目前這種保障方式卻限制了宅基地使用權的流轉，影響到其使用價值的充分實現，造成部分宅基地閑置、私下流轉和農民融資困難等弊病。宅基地使用權流轉受限與現代物權制度的發展趨勢不相協調。基于此，我國的現行宅基地使用權流轉制度應隨著農村社會保障體系的完善狀況作相應調整，適度放寬以發揮土地資源的效益。
（二）農村宅基地使用權流轉的完善設想
1 宅基地使用權流轉主體應擴大。現行法律將宅基地使用權的流轉主體限制在本集體組織成員之間，既不利于宅基地使用權的流轉，有時也會造成宅基地主體身份的沖突。為此。宅基地使用權流轉受讓人的主體資格不應以本集體成員為限，應作放寬處理，可包括本集體組織以外的人，既包括其他集體組織的成員，也包括城鎮居民。至于宅基地使用權的流轉是否必須征得集體所有權人的同意，學界有不同建議。我們認為，若未來法律規定集體組織有權從宅基地使用權的流轉中獲得利益時，應取得宅基地所有權人的同意，但不應干涉過多，以集體組織和其成員的利益不受損害為限。
2 宅基地使用權流轉方式應多樣化。根據物權及其流轉法理，宅基地使用權屬于他物權，理應允許采取租賃、抵押等多種流轉方式。但同時應體現宅基地使用權的特殊性，其流轉方式的多樣化不應造成土地使用權的濫用和亂轉。無論是宅基地使用權單獨轉讓或是宅基地使用權隨同房屋一起轉讓，轉讓宅基地農民不允許再分配宅基地。
3 實行宅基地使用權有償和有期制度。按現行法律規定，宅基地使用權實行的是無償、無期限制度。這種制度保障了農民的利益，但在土地利用方式多元化的今天，日益暴露出很多弊端，如一戶多宅、耕地大量被占等。這不利于總體上維護集體組織的利益。因此，為保證宅基地的合理利用，宅基地使用權應實行有償和限定期限制度。此種制度的實行可帶來相應好處：一方面，可提高土地使用效率，避免宅基地多占濫用；另一方面，可發揮土地的市場價值，盤活農民的房產價值。0這符合他物權有期限限制的法理。借鑒城市住宅用地使用權為70年的規定，可規定宅基地使用權的有效期為70年，期間屆滿是否可以續期及續期次數應根據其他國家的通常做法明確做出法律規定。
五、促進宅基地使用權流轉之配套制度建設
（一）強化宅基地使用權及房屋產權的登記制度
根據物權的基本原理，產權明晰是進行規范流轉的前提。由于過去行政干預和法制不健全，宅基地使用權和房屋的產權登記工作很不到位，基本適應了過去宅基地使用權流轉較少流轉的狀況。當今，各地已出現更多土地流轉現象，物權法也對不動產的變更登記提出嚴格要求，如我國《物權法》第10條、第14條、第155條對不動產的設立、變更、轉讓和消滅事項做出了明確規定。同時，現行不動產交易的復雜性也對宅基地使用權和房屋產權變更登記工作提出了更為嚴格的要求。為此，為使宅基地使用權交易中少出風險和差錯以及便于糾紛出現后快速、公平地處理，就必須強化宅基地使用權及房屋產權的登記制度的實施。
（二）規范宅基地使用權收回制度
對于出賣、出租住房后，再申請宅基地的農民，堅決不予審批；審批后，查證確實存在損害集體利益之情況時，應堅決予以收回。對因繼承引起的一戶多宅現象，可由集體組織決定收回統一安排使用。對其宅基地上所附物，應給予適當補償。對宅基地超過標準面積的部分應實行有償使用。宅基地收回后應及時注銷。另外，對舉家遷出本集體組織超過一定年限的（可考慮10年期限），住宅沒有被繼承的和房屋坍塌、拆除兩年以上仍閑置的宅基地也可實行收回制度。通過這種制度的實行以促進宅基地使用權流轉的深入發展。
（三）著力培育宅基地交易市場
相對完善的土地交易市場體系可為宅基地使用權交易提供及時的便利條件，引導土地使用權流轉向縱深發展，并保證公平、合理。基于當前土地流轉的需要，許多地方自發形成的一些不太規范的市場，難以保證土地流轉的有序合理發展。為此，應對土地流轉效果反映良好的一些地方做法及時總結經驗，詳加研究，讓其擴大推廣。如成都市農村產權交易所建成后，以市場為導向，采取“確權、流轉、收益、掛鉤置換、耕地保護”的方案，通過“還權賦能”的手段，為農村產權流轉和農業產業化項目投融資提供服務。
關鍵詞 宅基地使用權 抵押 風險
基金項目：本文受到南開大學2014年“天津市大學生創新創業訓練計劃”項目資助。
作者簡介：韋想、狄志穎、呂昕，南開大學。
農村房屋作為農民最主要的財產，由于受到宅基地使用權抵押法律上的約束而無法實現融資操作，這將大大制約農村社會經濟的發展。現實中，農民對宅基地使用權抵押貸款的需求愈加迫切，不少地方也逐步開始了這方面的探索。中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會出臺的《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》便明確提出，要探索開展農村宅基地使用權抵押貸款業務，要求“探索開展相應的抵押貸款試點”，可見，今后農村宅基地使用權抵押貸款的發展工作將得到進一步的發展。
在宅基地使用權抵押相關法律和制度不完善、農村金融服務體系不健全的情況下，開展宅基地使用權抵押貸款業務，所面臨的風險會越來越突出。如何解決行使抵押權后農民失去宅基地的問題，如何對宅基地進行價格和風險評估等，都是亟待解決的問題。依法規范和宅基地使用權抵押貸款業務，防范和控制融資風險，是宅基地使用權抵押問題的一個重點。
一、宅基地使用權抵押立法現狀
現行立法對宅基地使用權的抵押進行了嚴格限制，致使農民利用自家房屋進行融資的愿望長期受阻。《物權法》第184條規定，宅基地使用權不得抵押，《擔保法》第37條亦有類似規定。從全國范圍上看，宅基地使用權抵押的條件尚不成熟。宅基地是我國農民賴以生存的存在，我國農村社會保障體系尚不完善，宅基地是農民生存發展的根本。宅基地使用權的取得實行“一戶一宅”原則，農民流轉宅基地后再申請的不予批準。一旦農民失去宅基地及其上的住房，將會喪失基本生存條件，影響社會穩定。
在我國《物權法》在第三編中，宅基地使用權的用益物權性質得以確認，宅基地使用權人對宅基地依法享有占有、使用和收益的權利，這是與現行立法對宅基地使用權流轉和抵押的嚴格限制相矛盾的。《物權法》第180條規定，抵押人所有的建筑物和其他土地附著物可以抵押；《擔保法》第34條規定，抵押人依法有權處分的房屋和其他地上定著物可以抵押。農村房屋當然屬于以上兩條規定的范圍，依法可以抵押。但由于“房地一致”的原則，宅基地使用權無法抵押，則宅基地上的房屋抵押也歸于無效，二者相互沖突、相悖相離。
在宅基地使用權抵押方面，一些學者的立法建議稿也值得參考。王利明教授主持的《民法典（草案）?物權編》中第896條便規定，不得在宅基地使用權上單獨設定抵押權，但可以就宅基地上的房屋設定抵押權，因實現抵押權而導致房屋所有權發生轉移時，宅基地使用權應當一并轉移。此規定明確了宅基地使用權不能單獨抵押，但可與房屋一并抵押。這在立法技術上很好的避免了《物權法》和《擔保法》的沖突。給宅基地使用權抵押的制度設計提供了參考。
二、 農村宅基地使用權抵押實踐探索
現行農村宅基地使用權抵押試點實踐運作存在幾種模式：
（一）變更宅基地使用權之屬性以抵押
這一模式是將宅基地使用權的屬性變更為集體建設用地使用權再進行抵押貸款。成都市便采用了這一模式推進宅基地使用權抵押貸款工作。根據《成都市農村房屋產權抵押融資管理辦法（試行）》，抵押人辦理農村房屋及其附屬的宅基地使用權抵押貸款時，應將該宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，在國土資源管理部門辦理登記手續。就已變更的集體建設用地使用權，向集體土地所有權人申請辦理出讓，并承諾放棄今后申請宅基地的權利。使用權的出讓申請得到辦理后，可向金融機構申請抵押貸款，用于抵押的農村房屋及其附屬的集體建設用地使用權應當一并抵押。農村房屋及集體建設用地使用權抵押要實行登記制度，由所在地的房屋登記機構進行登記，抵押權自登記時設立。成都市的措施是變更宅基地使用權的屬性進行抵押的典型例子，這一模式實際上直接回避了宅基地使用權抵押在法律上受限的問題，但也存在缺陷，由于土地的屬性在抵押過程中被改變，如此，宅基地使用權在抵押時便已經喪失了，這將在一定程度上損害農民和農村集體經濟組織的利益。
（二）宅基地使用權直接抵押
該模式是將宅基地使用權進行直接抵押，但在抵押過程中引入擔保機構以降低風險。農民把宅基地使用權抵押給銀行，向其申請貸款。當地的農資擔保公司依據貸款合同提供擔保。若貸款到期時農民無法還清款項，擔保公司負責承擔連帶清償責任，對銀行進行清償后，再與農民協商處理抵押的宅基地使用權。把擔保公司引入到宅基地使用權抵押過程中，避免改變宅基地使用權的性質，還降低了抵押貸款的風險，有利于促進宅基地使用權抵押貸款業務順利開展。
在廣東省郁南縣，支持“具有郁南戶籍、有信用、有一定資金、有規劃、有抵押物、信用良好的”農戶新建、改建、擴建自住房屋的宅基地抵押貸款，農民申請宅基地使用權抵押貸款時，必須有所在集體經濟組織中三分之二村民的簽名證明，相關部門進行審核后，再對抵押物進行價值評估，擔保方為郁南縣國鑫投資有限公司，其承擔連帶清償責任；金融扶貧擔保基金向國鑫公司承擔擔保責任 。除此亦有，重慶市政府組建農村融資擔保公司，成立農村抵押貸款風險補償專項基金，逐漸放開對宅基使用權抵押的政策限制，在試點農村進行宅基地抵押貸款的探索。
（三）房屋所有權抵押，宅基地使用權間接抵押
農民以房屋為抵押物進行抵押貸款，兼及所附隨宅基地使用權實現抵押權。從目前實踐來看，各試點多是在相關規范性文件中規定，農民以宅基地上的房屋作為抵押物向金融機構申請貸款，房屋所有權因實現抵押權時的拍賣或變賣發生權利移轉，其宅基地使用權應當與其一起進行拍賣、變賣并實現移轉。這一模式與王利明教授主持的《民法典（草案）?物權編》中關于宅基地使用權抵押的建議大體相同。在房屋所有權上設定抵押，在抵押權實現過程中才發生抵押房屋附屬的宅基地使用權的轉讓問題，既不違反“房地一體”原則，還變相的規避了法律對宅基地使用權抵押貸款的禁止性規定，使其存在一定的合法性。 三、宅基地使用權抵押貸款風險分析
（一）金融機構面臨的風險
1. 抵押物登記難以辦理。財產抵押必須辦理抵押物登記，否則抵押權人的權利不受法律保護。因此不管是房屋所有權還是宅基地使用權的抵押，均需辦理抵押物登記。對宅基地使用權進行抵押時，其上的房屋等附著物必須一并抵押；對房屋所有權進行抵押時，附屬的宅基地使用權也不能與之分離，這是房地一體原則所決定的。但《物權法》以及《擔保法》都明確地將宅基地使用權排除在抵押財產之外，在法律對宅基地使用權抵押持禁止態度的情況下，無疑會使宅基地使用權的抵押登記成為不可能。而法律規定，當事人未辦理抵押物登記的，不得對抗第三人，如此，作為抵押權人的金融機構之權利得不到保護，利益極易受損。
2. 抵押權實現困難。由于法律在宅基地使用權流轉之上的所作的限制，抵押權難以實現。《土地管理法》對宅基地的取得和流轉作出了明確的主體資格限定――只有宅基地所在的農村集體經濟組織成員才能取得宅基地。《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》及《關于加強農村宅基地管理的意見》也對宅基地的受讓主體作出嚴格限制，嚴禁農民宅基地向城鎮居民出售，嚴禁有關部門為城鎮居民在農村違法建造和購買的房屋發放土地使用權證和房產證。只有宅基地所在的集體經濟組織的成員才能受讓宅基地使用權，絕對排除城鎮居民的購買權。因此，宅基地使用權的抵押權實現時，移轉登記只能發生于宅基地所在的集體經濟組織的成員之間，排斥其他人的參與，如此抵押權的實現便被限制在一個很小的范圍。在農民無法清償債務而要對宅基地進行處理時，很容易面臨無人對其進行購買、拍賣的情形，這無疑會增加金融機構辦理宅基地使用權抵押貸款的風險。即使一些地方政府出臺規范性文件，頒布支持宅基地使用權抵押的措施，也因宅基地使用權流轉的主體受法律限制而無法抵消金融機構的貸款風險。
（二）農民面臨的風險
宅基地是農民安身立命的基礎，是農民賴以生存的所在，也是農民手中最重要的財產之一，是其生活發展的必需品。農民利用宅基地進行抵押融資，滿足自身的需求，實現了農民對宅基地所擁有的權能與權益，發展了農村經濟，同時也承受著相當大的風險。
宅基地使用權抵押的相關制度不完善，隱性抵押普遍存在，不受法律保護，農民所面臨的風險巨大。由于缺乏法律規范，抵押人和抵押權人利益得不到保障，極易產生法律糾紛。而農民普遍知識能力水平較低，法律意識不強，在融資糾紛中通常處于弱勢的一方。在農村隱形交易市場，由于缺乏規范性程序，且在典型熟人社會的農村，當事人極易背棄書面協議而采用口頭協商的方式完成交易，糾紛產生時便無足夠的證據支持，合法利益也得不到保障。且由于農村保險業務尚未全面展開，農村社會保障制度不完善，一旦遇到自然災害等不可預知的因素，便會直接影響到宅基地使用權及附屬房屋的市場價值，給農民及金融機構都帶來巨大的風險。
宅基地使用權抵押貸款的配套制度不夠完善，針對農村土地和房屋的價值評估制度尚未形成體系，無法滿足現實需求；農村社會保障制度不健全，抵押權實現之后農民居無定所的風險難以解決。一旦貸款到期而農民無法清償債務，發放貸款的金融機構將處分作為抵押物的宅基地使用權以行使抵押權，這時，農民將面臨無家可歸的風險。在農村社會保障制度尚未健全的情況下，對失去宅基地的農民的后續保障無法跟上，農民將面臨失去居住權的風險。
四、 完善宅基地使用權抵押制度的建議
（一）明確宅基地使用權期限和抵押登記
現行法律并未限制宅基地使用權的期限，考慮到其保障性的性質是極為合理的。但抵押權實現后，宅基地使用權的受讓人或抵押權人獲得無期限的宅基地使用權，顯然是不合理的，這也會損害其他集體經濟組織成員的利益。基于這種考慮，為保障農村集體經濟組織成員及后來人公平取得宅基地的權利，法律應為通過抵押權的實現而取得的宅基地使用權設立一種退出機制，即給抵押權人或受讓人對宅基地的占有和使用設立一個最長期限。出于消除城鄉差距、逐步取消城鄉二元結構社會的考慮，可參照城市居住用地用途的建設用地使用權的期限，定為七十年。
建立并完善宅基地使用權抵押的登記制度，是降低宅基地抵押融資風險的重要手段。產權明晰是市場交易的基本，要推進宅基地使用權抵押融資，關鍵在于完善宅基地使用權登記，建立產權清晰的農村宅基地產權管理制度。現今農村宅基地使用權登記發證制度已經確立，在此基礎上，要進一步建立和完善與宅基地使用權抵押貸款密切相關的抵押登記管理制度。為了更好的保護農民和金融機構的權益，維護農村土地市場正常發展，各地方政府應在相關的規范性文件中作出規定，對于農村宅基地使用權的抵押，應采取登記生效主義，由所在地的房屋登記機構進行登記，抵押權自登記時設立。
（二） 確立宅基地使用權抵押的工作程序
金融機構辦理宅基地使用權抵押貸款業務的主要工作程序包括：受理抵押申請、貸前對申請人的調查、貸款審批、貸款發放、貸后管理和貸款回收幾個階段。農地金融機構在受理宅基地使用權人的抵押請求后，主要審查農戶抵押房屋的市場價值、抵押人有其他處所的證明、還貸能力、信用度、抵押貸款的用途等等。金融機構在辦理宅基地使用權抵押時，應當著重對貸款用途、債務人的還貸能力進行嚴格篩選，避免產生過多的不良貸款。農地金融機構審查通過后，除緊急情況外，一律分期發放貸款。雙方在簽訂合同時，應當賦予金融機構用款監督權，賦予農戶用款如是報告義務。金融機構可以主動審查農戶貸款使用情況，或者要求農戶按期提供貸款使用情況。貸款期限屆滿后，借款人不還款的，應當及時通知借款人按期還款，并給予一定的寬限期，在此期間內計算貸款利息。期限屆滿，借款人若不能還款的，農地金融機構可以依法行使抵押權，變賣抵押財產，優先受償。
（三）建立健全宅基地使用權抵押配套制度
另外，金融機構應堅守安全性經營原則，結合當地開展宅基地使用權抵押貸款業務積累的經驗和規則，對所在地農村宅基地開展詳盡的調研，謹慎開展貸前審查和風險評估，結合實際情況，不斷調整開展宅基地使用權抵押貸款業務的操作規程，順利開展農村宅基地抵押業務。積極探索多種擔保方式，如農保中心擔保、基金擔保、農戶聯保等，以求最大限度的防范信貸風險，保障信貸資金的安全。
（四）切實保護農民權益
關鍵詞：新農村建設；耕地保護；保護模式；崇信縣
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.27.073
建設社會主義新農村，是國家戰略層面的決策，是全面建設小康社會的重要內容，是解決“三農”問題的有力途徑。耕地保護是實現國家糧食安全的有力保障，是實現經濟發展和社會穩定的基礎。但當前我國耕地資源保護面臨著耕地數量銳減、耕地質量下降的嚴峻問題。而耕地減少的主要原因是城市化、基礎設施建設和農戶建房占用。因此，如何以推進新農村建設為契機更好地保護耕地是值得深入思考和認真解決的問題。
目前已有很多關于耕地保護方面的研究。從研究區域來看，主要集中于東部沿海地區、中部糧食產區，或東北老工業基地，對西北地區的研究較少。從研究尺度看，新農村建設和耕地保護的研究以宏觀性的大、中區域研究為主，主要集中于全國和省（區）層面的研究，也有少量對地區（市）等中等區域題進行研究，但極少有對諸如縣等更小區域的此類問題研究，使得新農村建設和耕地保護在研究尺度上不盡完備，缺少對微觀、小區域的相關研究。而且把新農村建設和耕地保護兩者結合起來，以小區域為切入點進行探討研究更少。針對目前研究主要以大中區域為主的狀況，應進一步加強和完善對縣級等更小區域的微觀研究，以豐富研究區域類型，將新農村建設導向下的耕地保護推向深入。
崇信縣耕地面積在2004～2011年間耕地面積總體呈減少趨勢，平均每年減少52.8hm2，2004――2005年間減幅最大，達到2%。2006～2009年間基本維持平衡，2010年開始有一定增長趨勢，但增長速度較為緩慢，增幅不超過1%。柏樹鄉申家莊的耕地面積變化情況與所在縣基本一致。并且在新農村建設過程中耕地保護存在的問題在該區域具有普遍性，問題存在的根源也具有典型性。因此以該村為例，通過對新農村建設和耕地保護關系分析，構建新農村建設導向下的耕地保護模式，以期能對現實耕地保護與新農村建設的目標提供理論參考和實踐指導。同時，崇信縣是西北地區欠發達縣域的代表，希望研究結果可以為其周邊區縣或其他相似地區的新農村建設和耕地保護提供參考。
1新農村建設與耕地保護的關系
1.1耕地保護是新農村建設的前提
糧食是一個國家和地區安全體系的基礎，耕地資源是糧食生產的基礎。因此，保護耕地是保障國家糧食安全，滿足人民正常生存發展需要的必然選擇。新農村建設以解決“三農”問題為目的、以促進農業和農村經濟的發展為目標。因此，新農村建設必須以保護耕地、保證國家糧食安全為前提。
1.2新農村建設是耕地保護的基礎
新農村建設是完全按照解放和發展農村生產力，全面推進農村的經濟發展來計劃和實施；是從全體農民的根本利益出發，保障農民生活寬裕、生產安定有序，權利及權益不受侵害；保證農村、農業進一步發展，保護農村經濟快速、穩定、持續發展。新農村建設的順利推進，更加強化了耕地保護的重要性，更有利于耕地保護有效實施。
1.3耕地保護是推動新農村建設的有效手段
新農村建設的目的是縮小城鄉差距，增加農民的經濟收入。耕地作為最重要的農業生產資料，是農民主要的衣食之源和社會保障，對農民生活和農村發展至關重要。保護耕地能夠增加農民收入、能夠更好地保障農民權益和提高農民生活水平。因此，耕地保護有利于推動新農村建設，是新農村建設的有效手段。
1.4新農村建設是耕地保護的有力保障和重要途徑
新農村建設過程中的基礎設施建設、土地整理、宅基地復墾、土地權力明晰、環境整治、管理改進、產業培育、農民技能培訓等措施將會促進耕地利用效率提高、基礎設施改善、生態環境改善、農戶保護意識增強。因此，新農村建設是耕地保護的有力保障和重要途徑。從長遠來看，新農村建設的政策指導性使耕地保護在制度、政策層面的保障更加有力。
2柏樹鄉新農村建設中耕地保護存在的問題
崇信縣柏樹鄉申家莊村在新農村建設中存在著非常突出的耕地保護問題，申家莊村位于崇信縣北部塬區東段，屬典型的黃土高原丘陵溝壑區。全鄉總面積7532hm2。2006至2010年間耕地面積減少了613867hm2，平均每年減少153.467hm2，耕地面積減少數量多、速度快。新農村建設中對耕地保護影響較大。
2.1新村莊建設缺乏科學合理的規劃
申家莊村特殊的地理位置和地貌造就了具有隴東地方特色的居住形式――窯洞。窯洞多位于塬邊、溝頭、峁墚等位置，從而形成了“人在山下住，地在山上種”的人文景觀。隨著生活條件的改善，人們逐漸改變了這種居住方式，原來在山下住的逐漸搬遷到塬邊，有的在原有窯洞附近建筑房屋居住，雖然居住形式發生改變，但村落選址基本保持在原來位置，向外有所延伸。新農村建設過程中，政府劃定的新村址完全拋開原有的村莊，位于塬面中部的一條縣鄉公路兩側。而這些建設用地全部為原有農戶長期經營的承包責任田，導致共占用耕地13.33hm2。同時，新農村建設對當地生產生活習慣考慮不夠，一部分耕地周邊的道路未得到改善，不能進行機械化耕作及收割。農戶種植的小雜糧只能在新置打碾場進行打碾、晾曬，既浪費土地又不利于新農村建設。
2.2鄉村公路建設占地過多
農村公路作為農村最主要的基礎設施，要與農村各項資源要素，尤其是與耕地資源統籌考慮、有效配置，以實現新農村建設的可持續發展。但柏樹鄉一條鄉級公路境內總長約27km，其中有9km路段路面寬7m，兩側路肩至兩側行道樹外側距離都在10.5m以上。有14km路段路面寬6m，兩側路肩至兩側行道樹外側距離都在8.5m以上。這條路占用柏樹鄉耕地39.648hm2，除去兩側路肩、路基和綠化帶共3m。據推算我國單位里程公路和單位里程農村公路用地面積分別是1hm2/km、0.67hm2/km。與上述標準比較，柏樹鄉公路單位用地1.49hm2/km，遠大于國家級公路用地標準。所以，公路建設占地過多造成耕地資源浪費。
2.3違規違法用地現象普遍
2.3.1基本農田規劃不到位
《基本農田保護條例》第十條規定：“鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地周邊的耕地應當優先劃入基本農田保護區”。對照該縣的基本農田保護區規劃圖（圖1）我們可以清楚的看到位于塬區中部的縣鄉公路周邊紅色區域為村莊建設用地，土黃色區域是一般農用地，黃色區域則是基本農田保護區。其實際位置遠離主要交通線，處于塬區邊緣地帶，土地平整度、耕作條件和土壤條件相對較差，受水土流失影響大，不便于機械化作業。
《基本農田保護條例》第十七條規定：“禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”。但該村共在基本農田上種植果樹666.7hm2，并且被要求不得種植小麥、玉米、高粱等作物。該村沒有嚴格按照制度政策落實和執行基本農田保護的相關規定，基本農田保護不到位的問題非常突出。
2.3.2宅基地超標嚴重
《甘肅省土地管理辦法》第三十四條第二款規定：“農村宅基地按以下標準執行：農村人均耕地小于667m2，每戶宅基地不超過200m2；667m2―1334m2之間不超過267m2；大于1334m2不超過330m2”。而該村已經建成的新村莊每戶宅基地面積都在0.067hm2左右，由于缺乏科學規劃，幾乎所有農戶門前都留有幾十甚至上百平方米不等的空地。同時，村民在修建時私自擴建、臨時搭建的情況也較普遍。所以，該村宅基地實際占用面積是甘肅省標準的3倍之多嚴重超標。
2.4宅基地的整理和使用問題突出
2.4.1宅基地復墾滯后
宅基地復墾是增加耕地面積的途徑之一。但是受多種因素限制，柏樹鄉宅基地復墾滯后。該鄉“一戶兩宅”、“一戶三宅”甚至“一戶四宅”的現象較多。隨著農戶搬入新村莊，原村址出現大面積宅基地閑置、荒蕪。很多農戶不愿拆除舊宅，導致大面積宅基地不能復墾，浪費土地資源。統計數據顯示，柏樹鄉2010年新建宅基地占用耕地41.2hm2，而全年新增耕地和宅基地還田面積均為0。
2.4.2宅基地使用率不高
宅基地使用率低體現在以下幾個方面：一是戶籍政策的改革，部分農民購買了商品房，但不愿放棄宅基地，致使這部分宅基地幾乎常年無人居住，使用率不高。二是部分農民全家常年外出打工，偶爾過年時回家居住，這部分住宅也是常年無人居住，使用率不高。三是該村民小組的多數農戶季節性外出務工，致使宅基地產生“季節性閑置”。此外，部分農戶宅基地批而不建或中途停建。這些都在一定程度上加劇了農村宅基地的土地浪費和宅基地使用率不高。
2.5多種原因的耕地撂荒嚴重
2.5.1規劃失當引起耕地撂荒
一是政府規劃論證不充分，盲目上馬項目，導致農戶積極性不高，參與性較弱。柏樹鄉形成產量、具有商品效益的果園面積有限。二是成活果樹增加了在果園里套種其他作物的投入和難度，并且不便于農戶耕種管理，使得部分農戶放棄果園管理和農作物種植，耕地處于撂荒狀態。三是山區耕地撂荒嚴重。新村建成后距該村山地較遠，生產道路崎嶇，生產成本大，不利于進行生產。而新農村建設時未對此類山地合理利用或改善耕作條件，農戶耕作不劃算，選擇山地撂荒。
2.5.2農業生產效益低下，勞動力不足引起撂荒
農業生產是以水分、土壤、熱量三大要素為基礎的人類活動。該村年降水量415.3mm，土壤以黃綿土為主，有機質含量低，易受侵蝕，耕作層淺薄，一般在15cm左右。全年光照時間為2296h，日均溫度≥10℃的天數在178天以上，有效積溫為3274℃。降水缺乏、土壤貧瘠及農業生產多以傳統的粗放經營為主，造成農業生產效益低下。農民無法從農業生產活動中得到自己預期的收入，致使農民從事農業生產的積極性不高，大量青壯年勞動力轉移出農業生產；勞動力的轉移進一步削弱了農業生產能力，使得單個勞動力耕種的土地面積增加；人口結構出現的老齡化帶來的留守勞動力弱化；從事農業生產的勞動力的半工半耕加劇了農業生產投入的不足；現代農業發展不成熟，單位耕地所需的農業生產要素得不到充分的滿足和補充，最終出現農民因無力顧及所有耕地，進行選擇性撂荒。
3新農村建設導向下耕地保護模式及策略
3.1新農村建設導向下耕地保護模式
建設社會主義新農村全面推進農村的經濟、政治、社會文化事業建設，是我國國家戰略層面的選擇。而耕地保護則是從我國國家糧食安全角度出發，為國家社會、經濟、政治各方面提供最基本的保障。兩者都以“三農”問題的處置為各自內在要求，在“三農”問題的解決過程中兩者既相對獨立，又彼此聯系；既相互影響，又各有側重。所以，我們要正確處理和對待兩者的關系，消化沖突，放大融合，建立新農村建設導向下的耕地保護模式。
在新農村建設中需要通過新農村合理選址、基礎設施建設、土地產權明晰、土地整理、宅基地復墾、產業培育實現生產發展，生活寬裕；通過環境整治、管理改進、擴大民主，加強農民素質培訓等措施實現鄉風文明、村容整潔。而新農村建設具體內容的落實從多方面推動了耕地保護。合理的土地利用規劃和村莊選址為有計劃、有原則利用土地提供了保障，有利于發展農地規模經營，控制耕地占用；基礎設施建設和環境整治是改善耕地道路、水利條件，耕地生態環境，提高耕地質量的重要措施；土地整理、宅基地復墾是實現耕地面積增加的有力手段；加強管理、擴大民主、加強農民素質的教育有利于提高大眾對耕地保護的認識；相關制度、法規的落實、產業培育是實現耕地利用的專業化、高效化，提高耕地收益的必然選擇。歸結起來，新農村建設導向下的耕地保護模式是以促進社會主義新農村可持續發展為核心雙向互動的動態系統。
3.2新農村建設導向下耕地保護策略
3.2.1完善耕地保護政策體系
土地產權制度的不明晰使得農民在征地中無法維護自己的土地權利。明確土地所有權主體，將農民的土地產權落到實處，明確土地歸全體村民所有。同時將耕地產權尤其是耕地的收益權和處置權還給農戶，并使之法律化。善流轉機制，允許農民根據實際情況在規定的期限內將土地經營權依法采取多種形式流轉，促進土地的合理利用、農業規模化經營。此外，完善征地補償機制，生態環境補償機制等，以便更好地保護耕地和農民權益。
3.2.2規范政府行為，強化制度落實執行
地方政府注重短期的財政收入和發展地方經濟的政績，造成大量耕地被占用。規范地方政府行為，首先要強化土地利用規劃的法律地位，以約束地方政府的供地行為；其次要嚴格土地出讓審批手續，尤其是農用地轉變成建設用地的監督審查機制；將耕地保護與地方政府政績掛鉤，建立耕地保護目標責任制度，加強考核獎懲力度，落實問責制；建立人民意愿評價機制，充分考慮人民意愿；全程公開申報、批復程序中各項環節，接受全民監督。此外，增強全民的可持續發展意識，促進全民積極的參與到耕地的可持續利用與保護中來。
3.2.3推進土地開發整理、宅基地復墾
土地開發整理是保持我國耕地動態平衡的有效手段，要充分重視其在耕地保護中的作用，并最大限度的發揮效用。在保護耕地生態環境的前提下，適度開發宜耕地后備資源，即宜耕荒山、宜耕荒地、宜耕荒灘；切實加大土地復墾力度，努力恢復廢棄土地的生態功能，充分發揮各類廢棄土地的利用潛力，增加耕地有效利用面積和提高土地利用率；積極推進土地整理，對田、水、路、林、村進行綜合治理，大力增加有效耕地面積并提高耕地質量。
對于宅基地的復墾，要健全宅基地使用制度，加強執法力度，嚴格審批。采取多種手段，具體情況具體對待。首先，注重加強對農村建設規劃的科學指導，推進新農村建設工程順利進行，逐步調整村莊布局，要推進農村宅基地的管理體制和流轉體制的創新與突破，逐步建立宅基地的退出和轉換機制，避免由于村莊規劃不合理導致宅基地浪費土地；其次，要加強宅基地整理，提高閑置宅基地使用效率。另外，要探索農村宅基地減少與城鎮建設用地增加掛鉤的政策，提高各地推進農村宅基地整理的積極性，拓展城鎮建設用地的空間，從而提高整體的集約利用水平。
3.2.4發展農村生產，提高農民農業收入
發展農村生產最直接的就是向土地要效益，而水作為農作物產量的決定性因素，大大制約著廣大地區的農業發展，發展和改善農村的水利設施就顯得尤為迫切。發展水利設施滿足廣大農民的切身利益和實際需要，同時也是服從于國家戰略方針，落實國家政策；提高農業生產科技含量，增加農產品經濟附加值，促進傳統農業向現代農業轉變，延伸農產品的產業鏈，出產高端產品的高附加值農業；穩定農產品價格，建立農產品信息交流平臺，幫助農民合理安排種植、有選擇性種植，調整種植結構，種出市場需求、農戶收益高的農產品。使耕地產生經濟效益，吸引部分外流勞動力回歸到耕地上，從事農業生產。
4結語
新農村建設與耕地保護相輔相成，統一于“三農”問題的解決。針對新農村建設中新村莊建設、違法違規用地、耕地撂荒等問題，提出以新農村建設為契機，從新農村選址、基礎設施建設、土地規劃、環境整治、產業培育等方面入手，建立新農村建設與耕地保護雙向互動模式，實現耕地保護與新農村建設雙贏。在下一步研究中，要進一步分析新農村建設中對耕地保護的落實效果及具體運作。同時，要注意微觀小尺度研究與中觀、宏觀研究的有機結合。
參考文獻
[1]方斌，吳次芳.沿海經濟快速發展地區耕地保護策略研究――以浙江省平湖市為例[J].浙江大學學報：農業與生命科學版，2006，32（1）：8891.
[2]唐健等.我國耕地保護制度與政策研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006.
[3]劉偉，王利，楊春蘭.東北老工業基地振興過程中的耕地保護策略研究――以大連市為例[J].海洋開發與管理，2005，22（6）：109114.
[4]郭文華.新農村建設中的農村公路用地問題[J].國土資源情報，2007，（5）：2125.
[5]基本農田保護條例[Z].2008.
[6]甘肅省實施土地管理辦法[Z].1999.
[7]崇信縣統計數據[Z].2010.
[8]吳天君.耕地保護新論[M].北京：人民出版社，2009.
[9]侯玉亭.淺議新農村建設中的耕地保護問題[J].中國農墾，2007：4041.
[10]胡雪松，李爽.新農村建設中耕地保護面臨的形勢及對策[J].綠色科技，2012，（4）：3941.
[11]劉楓.建設新農村視角下耕地資源保護問題研究[J].北方觀察，2009，（2）：4142.
開展“空心村” 治理工作,不僅對整合農村土地資源、提高土地利用效率、改善農民生產生活環境、推動農村經濟發展和維護社會穩定具有重要意義。現淺談一下孟州市谷旦鎮空心村治理情況。在近幾年中,我鎮根據焦作市以及孟州市政府下發的"空心村"治理意見,制定出本鎮的“空心村”治理工作實施方案。對我鎮的幾個村進行“空心村”治理。
一、成立組織,強化領導
為了進一步搞好“空心村”治理工作,我鎮特成立鎮、村兩級“空心村”治理領導小組。并抽出十余名機關干部組成工作隊,并在土地所人員的指導下開展這項工作。
二、宣傳發動,提高認識
為使“空心村”治理工作達到家喻戶曉,人人皆知,我鎮利用廣播、標語、板報、出動宣傳車等多種形式,大力宣傳空心村治理的重要意義和目標要求,將治理的范圍、內容和宅基地的使用標準公布于眾,在廣大群眾中形成宅基地屬集體所有、一戶一宅、按規劃用地、劃新必交舊等共識,使“空心村”治理工作得到群眾支持,順利進行。
三、調查摸底,分類排隊
以村為單位,對“空心村”進行全面調查摸底。調查內容包括:小組個數、耕地面積、總戶數、總人口、宅基地總數、一戶多宅、在外人員宅基地、影響規劃的建筑、空閑宅基地,廢棄廠礦。在摸清底子的基礎上,由村民委員會將“實施規劃需拆除的房屋構筑物、需劃新交舊的戶數及面積、閑置土地的面積”等張榜公布,接受群眾的監督。
四、制定方案,形成決議
由于各村的基本情況不同,地理位置也有差異,經濟基礎不一樣,各村首先召開村雙委會在土地所人員的指導下根據有關土地政策初步制定各村的治理方案,然后在小組長以上干部會、村民代表會上通過,對于不周不弊的地方進行修改,最后形成決議。方案修訂后進行張榜公布。充分發揮村民自治的作用。
五、落實規劃,實施拆遷
關鍵詞:兩權抵押;法律;修改
2015年8月，國務院了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(國發〔2015〕45號)，要求開展農村承包土地經營權和農民住房財產權(以下統稱“兩權”)抵押貸款試點工作，并提出試點工作要取得法律授權。本文從西安市高陵區的具體實踐入手，探析制約當前“兩權”抵押貸款工作的制度因素，期望能夠為進一步推進農村金融改革創新提供借鑒與啟示。
一、農村金融改革創新的高陵實踐
高陵①地處陜西省關中平原腹地，2011、2012年先后被農業部確定為“農村土地承包經營權登記試點區”、“土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點區”;2012年被國土資源部確定為“城鄉建設用地增減掛鉤試點區”和“完善土地權利制度、促進土地統一登記試點區”;2014年被農業部等13部委確定為全國第二批農村改革試點區，被國家發改委等11部門確定為國家新型城鎮化綜合試點區;2015年被國土部確定為農村宅基地制度改革試點區，被農業部等3部門確定為農村集體資產股份權能改革試點區。高陵率先實施金融支持農村土地流轉試點工作，初步形成了土地流轉抵押貸款的高陵模式。2010年以來，高陵地方政府出臺了《高陵縣土地流轉管理辦法》、《高陵縣土地流轉抵押登記辦法》、《高陵縣農村土地承包經營權抵押貸款政府貼息辦法》等文件，制定了土地流轉及土地承包經營權抵押貸款的運作規則。隨后，高陵開展了“四權”即農村土地承包經營權、農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、集體建設用地上房屋所有權確權的登記頒證。成立了由農村產權價值評估市場中心、農村產權抵押擔保中心、農村產權收儲中心、農村產權交易中心四個中心組成的農村土地流轉中心，其主要職能是對需要貸款的農村產權進行價值評估，通過擔保基金給產權抵押貸款進行增信，對抵押物先收購、再拍賣，拍賣所得優先償還金融機構貸款，剩余部分返還給債務人，并為農村產權管理、抵押、評估、擔保、收儲及掛牌交易提供綜合服務平臺。2014年末，高陵農村土地承包經營權確權登記、農村房屋確權登記工作已基本結束，土地承包經營權登記農戶44853戶，登記面積19．56萬畝，確權率100%;農村房屋確權登記農戶47305戶，確權率達到95%。至2015年9月，全區共流轉土地承包經營權10．8萬畝，占全區可流轉土地的60%;累計發放“兩權”抵押貸款8653萬元，其中土地承包經營權抵押貸款累放8522萬元。從具體的運行程序看，如全國其他地區一樣，高陵土地流轉貸款的制度安排主要特點是:土地承包經營權作為合格抵押標的，以基層政府出臺政策性文件的形式予以認可，但在法律層面上面臨較大障礙。
二、農村“兩權”抵押貸款中存在的制度問題
現行法律制度中，規范農村土地產權流轉及抵押融資的制度主要是《擔保法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等，上述制度中對農村產權抵押融資做出了諸多限制。
(一)三權分置的法律界定尚不清晰
《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》指導思想中提出“所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉”。在承包土地經營權抵押貸款業務中，作為抵押物的是承包土地的經營權，而不是承包權。但我國《物權法》第十一章及《土地承包法》中的表述均為“土地承包經營權”，并沒有將承包權和經營權加以明確區分，不利于承包權的保護和經營權的流轉，在抵押登記及抵押物處置時也存在法律界定不明晰的問題，農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權三權分置在法律上沒有明確界定。
(二)土地承包經營權抵押存在制度制約
分別體現在:一是有條件允許。《物權法》、《擔保法》和《農村土地承包法》中通過招標、協商、拍賣等形式來實現農村土地的承包，經法定程序鑒定后，可以授權經營證，完成土地承包的全部手續，而抵押人則需依法承擔相應的司法責任，而用于抵押的荒山、荒溝等，均屬于抵押物品。二是明令禁止。《物權法》第184條、《擔保法》第37條中的相關規定直接明令禁止，對農用耕地、自留地、自留山等多種集體所有權限土地不得設定抵押。三是尚有不明確。如《農村土地承包法》第32條對家庭承包所取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，其他方式流轉是否包含抵押不得而知，在實際經營中進行抵押就會越權，現有的司法解釋亦不認可該抵押合同的法律效力。
(三)農村宅基地抵押存在法律制度限制
《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》中提出:“農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。”在宅基地的使用權抵押方面，現行依據主要是《擔保法》第37條以及《物權法》第184條，其主要規定是在權限使用上宅基地不得進行抵押。在《土地管理法》中對農民的宅基地限制上，主要在第62條中有明確規定，一戶一宅，其中第四款規定中，又明確指出，相關機構不允許批準農戶進行宅基地出租或轉讓，在已有宅基地的基礎上，不得進行二次申請宅基地。該規定的意圖在于限制農民對宅基地的處置權能。按照房地一體原則，對現在農民的房屋抵押形式進行控制，需要同時將所占有的宅基地抵押才符合法律規定，但按照《擔保法》、《物權法》等規定，宅基地不得抵押，這就導致了在宅基地抵押實踐中，無法完全履行現行法律法規，從而使得宅基地抵押融資行為的效力欠缺，得不到法律保護。
(四)農村“兩權”權屬識別、抵押處置難
按照《物權法》規定，不動產在抵押時應當辦理抵押登記，抵押權自登記時設立。但因條件限制或歷史原因，目前，在一些地區沒有辦理農村土地抵押登記備案的部門，或是抵押登記部門不明確，抵押合同多存在要素不全、與事實不符等情況，農村“兩權”抵押貸款業務面臨抵押權無效的法律風險。另外，土地流轉自發性強，私下協議轉讓比例高，轉讓后普遍存在戶名未更改現象，導致銀行無法準確、及時界定土地的權屬，信貸資金缺乏安全保證。此外，土地流轉市場缺乏專業的土地評估機構，土地實際價值無法合理確定。受傳統觀念、習俗的影響，宅基地轉讓、拍賣很少有人接手，處置變現十分困難。金融機構取得上述抵押權后，當出現借款人未按要求履行借款合同時，如何處置抵押物客觀上存在較大困難。
三、完善農村“兩權”抵押融資工作的立法建議
如高陵模式，“兩權”抵押融資的做法已在全國多地開展并取得了積極效果。事實在先、立法隨后，法律的制定應順應實踐的需要。建議按照依法自愿有償原則，在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途和不損害農民土地承包權益的前提下，修改相關法律制度，或者按照《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，先允許試點地區在試點期間執行部分修改的法律。
(一)修改《物權法》的有關規定
一是建議刪除《物權法》第184條第二款。二是建議將《物權法》第180條修改為:“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押:1．建筑物和其他土地附著物;2．建設用地使用權;3．依法取得的農村承包土地經營權;……。抵押人可以將前款所列財產一并抵押。”
(二)修改《擔保法》的有關內容
一是建議刪除《擔保法》第37條第二款。二是建議將《擔保法》第34條修改為:“下列財產可以抵押:(一)抵押人所有的房屋和其他地上定著物;(二)抵押人所有的機器、交通運輸工具和其他財產;……(五)抵押人依法取得的農村承包土地經營權;(六)依法可以抵押的其他財產。抵押人可以將前款所列財產一并抵押。”三是建議將《擔保法》第42條修改為:“辦理抵押物登記的部門如下:(一)以無地上定著物的土地使用權抵押的，為核發土地使用權證書的土地管理部門;(二)以城市房地產或者鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府規定的部門;(三)以承包土地經營權抵押的，為縣級以上地方人民政府規定的部門;……”
(三)修改《農村土地承包法》的有關內容
一是建議將《農村土地承包法》第16條修改為:“承包方享有下列權利:(一)依法享有承包地使用、收益和承包土地的經營權流轉、抵押的權利，有權自主組織生產經營和處置產品;(二)承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償;(三)法律、行政法規規定的其他權利。”二是建議將《農村土地承包法》第二章第五節的標題修改為:“承包土地經營權的流轉、抵押”。三是建議將第32條修改為:“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、抵押、轉讓或者其他方式流轉。”
(四)建議就《土地管理法》的相關內容作擴大解釋
《土地管理法》規定了村民可以出賣、出租住房，但出賣、出租后再申請宅基地的不予批準。雖然沒有明確列舉可以以抵押方式處置，但“出賣”的處置方式比“抵押”還徹底，建議就相關規定作擴大解釋，既然法律允許“出賣”，那么也應當允許“抵押”。
(五)明確抵押合同的法律效力
如前文分析，法律對農村產權抵押融資采取禁止態度，雖然在改革的名義下得到了國家的默許，但糾紛一旦訴至法院，抵押合同的法律效力就會成為困擾各方的難題。雖然各地在改革中都加入了一些技術性的保障措施，但畢竟其法律效力層級太低，無法成為法院據以采信的判決依據。在當前《擔保法》、《物權法》等法律關于農村產權抵押問題短期內不可能做出修訂的前提下，建議可通過出臺司法解釋的方法明確抵押合同的效力，保障“兩權”抵押各方的法律權益，特別是要充分尊重當地農民的意愿，在實踐中促進“兩權”抵押融資的發展。
(六)完善“兩權”抵押融資的配套制度
農村社會保障體系是否健全，是農村“兩權”從社會保障功能向經濟功能轉化的重要保障，健全的農村社會保障體系可以減少農民對土地的生存依賴，打消農民流轉土地的疑慮，強化農村“兩權”的財產權定位。同時，農民、銀行等各方的利益關系都需要兼顧，對于因抵押物償債而失地失房的農民，建議統籌考慮完善“兩權”抵押融資的配套制度，以救金融或其他社會保障方式給予扶持，而不是固守農民不可失地失房從而限制農地農房的抵押融資。
作者:王婷 單位:中國人民銀行西安分行營業管理部
［參考文獻］
［1］周學東．農村土地“兩權”抵押法律問題研究［J］．中國金融，2014(11)．
