時間：2022-09-30 16:32:12
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農(nóng)村建房申請書，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
農(nóng)村宅基地申請書范例
尊敬的大村村委會領(lǐng)導(dǎo)：
我是九溪鎮(zhèn)大村（一村）村委會村民，由于以下幾點原因，我申請大村新農(nóng)村審批建房，或根據(jù)本村實際情況審批宅基地建房：
一、因現(xiàn)住房屋位置處于山腰上，與村壩子水平線落差近800米，交通相當(dāng)不便利，無道路硬化，大半都是土路，最窄處只有60公分。到現(xiàn)在全民建設(shè)小康社會、建設(shè)新農(nóng)村的這個時代，我家交通基本靠走，連六七十年代最實用的交通工具——單車在這里都不能通行，更別說現(xiàn)在村中比較實用的摩托車、三輪車、微耕機、小貨車等。嚴(yán)重影響了家中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給家中經(jīng)濟收入帶來了嚴(yán)重影響；同時也嚴(yán)重影響了大村村容村貌。
我家現(xiàn)有住房宅基地背靠著山，屬于農(nóng)村地質(zhì)災(zāi)害住房。每年到雨季總會有山體滑坡泥石流出現(xiàn)，況且房屋還是以前父輩建的簡陋瓦房，至今己近30年。地基土層屬于土窯泥，干的時候收縮干裂，雨天潮濕時還會從地板上津出好些水。墻壁開裂比較嚴(yán)重，地板的瓷磚都被撕裂了好多。雖經(jīng)過多次整修，但破損處仍然較多（墻壁、地基裂紋），修修補補既難解決其根本問題，嚴(yán)重影響安全，也影響房屋外觀。因而有必要從新選擇宅基地建新房。
二、考慮到一些具體需求，因此不在以現(xiàn)有地基建房而要另外申請新農(nóng)村審批建房或申請其他宅基地建房。
1、原來住房交通不便利，有山體滑坡泥石流的安全隱患。
2、現(xiàn)住房地基土層屬于土窯泥，干的時候收縮干裂，雨天潮濕時還會從地板上津出好些水。墻壁開裂比較嚴(yán)重，地板的瓷磚會被撕裂了。從建筑學(xué)上講根本不適宜農(nóng)村建筑用地。
3、重新拆了舊房建新房需要一筆很大的拆遷費用，將給家庭帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，是家庭富裕的'攔路虎，有悖國家全面建設(shè)小康社會的構(gòu)想。
4、拆遷出來的磚瓦已經(jīng)無多大的作用，滿足不了建新房的物質(zhì)要求，屬于資源的浪費，違背了國家建設(shè)資源節(jié)約型社會的意志。因而從新選擇宅基地建新房非常有必要。
三、這些年來，黨的政策越來越好，為響應(yīng)國家小康建設(shè)及新農(nóng)村建設(shè)及國家危房改造政策，加之我們農(nóng)民現(xiàn)在的收入也一年比一年增加。因此，我家申請大村新農(nóng)村審批建房，或根據(jù)本村實際情況審批宅基地建房。
特此申請，敬請村委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)核實情況，審批為盼！
此致敬謝!
申請人：xxx
20xx年x月x日
農(nóng)村宅基地申請書范例
××縣××土管所：
我叫×××，是天山鎮(zhèn)高大行政村里塢村民組村民，沒有住房，僅在里塢自然村到高大村的里塢水泥路邊有一塊山坡地，本人擁有該地塊的使用權(quán)（或承包權(quán)）。
該山坡地四至為：東至高強健桑園；西至里塢水泥路；北至高××、程××地；南至高強健地改路，面積190多平方米。該山坡地適合建房，特向貴所申請在該山坡地上建造住房的土地使用證書，懇請批準(zhǔn)為盼。
特此申請!
申請人：××
20××年××月××日
農(nóng)村宅基地申請書范例
中川鎮(zhèn)人民政府、賴家坡村民委員會：
茲有賴家坡村一社社員____，家庭人口三人，長期與公婆兄弟共住一院，現(xiàn)因弟兄分居，另申請一處宅基地建房，申請土地性質(zhì)屬空閑地，面積是70平方米，具置：賴家坡村一社，北至張成寶宅基地，南至張成貴宅基地，西至張成強園地，東至公路。請鎮(zhèn)政府、村委會予以批準(zhǔn)為盼。
特此申請！
第二條本規(guī)定所稱農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民個人經(jīng)依法批準(zhǔn)，用于建造住宅（包括住房，附屬用房和庭院等，下同）的集體所有土地。
第三條農(nóng)村村民建房用地，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村鎮(zhèn)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，村民建房用地應(yīng)嚴(yán)格遵守村鎮(zhèn)規(guī)劃。
第四條農(nóng)村村民建房用地，必須貫徹十分珍惜和合理利用土地的方針，認(rèn)真執(zhí)行保護(hù)耕地的基本國策，禁止亂占耕地、濫用土地，村內(nèi)有空閑地的不得批準(zhǔn)使用耕地，有劣地的不得使用好地。農(nóng)村村民建房盡量使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和廢棄地、荒坡地，嚴(yán)禁擅自占用自留地。
村鎮(zhèn)規(guī)劃編制要立足現(xiàn)狀，著眼長遠(yuǎn)，堅持“高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、遠(yuǎn)目標(biāo)”的原則，按照城鎮(zhèn)化和節(jié)約集約用地的要求，積極開展“空心村”改造、拆舊建新、撤小并大、移村上山和鼓勵農(nóng)村村民住宅由自然村向中心村、集鎮(zhèn)集聚。為了加快集鎮(zhèn)建設(shè)步伐，根據(jù)區(qū)集鎮(zhèn)規(guī)劃要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不允許農(nóng)民在集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)原有村莊建房，下村工業(yè)平臺16平方公里規(guī)劃范圍內(nèi)嚴(yán)禁村民建房，正確引導(dǎo)村民建房向小集鎮(zhèn)集聚。對中心村、集鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越的地段，其宅基地使用權(quán)可采取招標(biāo)、拍賣等方式確定給具備申請宅基地條件的本村村民。招標(biāo)、拍賣宅基地使用權(quán)收取的資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會專項存儲，專款專用，主要用于本村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)。到集鎮(zhèn)建房的村民，其占用的土地建設(shè)指標(biāo)在“增減掛”項目中解決。
第五條農(nóng)村村民建房用地必須符合公路法的有關(guān)規(guī)定，公路兩旁建房嚴(yán)格按照《區(qū)規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理實施意見》（府發(fā)號及《市人民政府督查通知》（府辦督字號）執(zhí)行：距高速公路和省道均不少于30米（清宜線不少于50米）；縣道區(qū)別對待，歐里至、觀巢至界水、哲山至劃江、觀巢至分宜、河下至良山、白沙至萬福、鄧家至羅坊均不少于15米，其它縣道不少于12.5米；鄉(xiāng)道不少于7.5米。
第六條農(nóng)村村民建房用地，嚴(yán)格實行一戶一宅。建筑占地面積占用耕地每人25平方米，每戶控制在100平方米以內(nèi)（含100平方米）；占用非耕地每人30平方米，平原地區(qū)每戶控制在140平方米以內(nèi)（含140平方米），山區(qū)每戶控制在200平方米以內(nèi)（含200平方米）。因地形條件限制、居住分散而占用荒山、荒坡，每戶控制在240平方米以內(nèi)。占用非耕地建房的允許建施庭院，但庭院面積不得超過每戶控制總面積，庭院面積不計標(biāo)準(zhǔn)面積，獨生子女及純女戶可增加一個人指標(biāo)。
第七條具備下列條件之一的，可以申請宅基地：
（一）確無宅基地的；
（二）原宅基地未達(dá)到規(guī)定面積的；
（三）農(nóng)村村民戶成年子女已領(lǐng)取結(jié)婚證書（包括男到女家）確需另立門戶，已有宅基地不能分割或雖能分割但新分割的宅基地面積低于規(guī)定面積的；
（四）國家、集體建設(shè)和村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的；
（五）按照國家有關(guān)規(guī)定可申請宅基地的。
有下列情況之一的，不予批準(zhǔn)宅基地：
（一）未列入當(dāng)年住宅建設(shè)用地計劃指標(biāo)的；
（二）不服從村鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃的；
（三）將原有住房出租、出賣或贈與他人的；
（四）按照國家有關(guān)規(guī)定不宜批準(zhǔn)建房的。
（五）不具備第六條條件之一的；
第八條農(nóng)村村民建住宅使用土地（包括新建、改建、擴建），經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報區(qū)人民政府批準(zhǔn)。其中，涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)依法分批次上報市政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
農(nóng)村村民建房審批程序：
（一）申請
建房戶依法申請，由建房戶到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源中心所領(lǐng)取村民建房審批表和用地申請書，申請書由建房戶如實填寫。審批表應(yīng)按表上欄目逐級填寫。建房戶填好申請書后，上交村民小組。
（二）初審
村民小組在接到村民建房申請后，對其申請的建房條件、占地面積和位置等內(nèi)容進(jìn)行初審，召開村民大會或村民代表會議進(jìn)行集體討論，對符合條件的將初審意見張榜公示，公示滿7日無異議的，由村民小組組長在審批表對應(yīng)的欄目中簽好意見，2天內(nèi)將全部材料交村委會。
村委會應(yīng)及時召開村委班子會議進(jìn)行集體研究，然后由村委主任或分管主任在審批表欄目中簽署意見并加蓋村委會公章，7天之內(nèi)將材料全部交國土資源中心所。
（三）勘查
國土資源中心所接到有關(guān)材料后，應(yīng)會同所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃所對申請建房戶實地勘查，勘查的內(nèi)容主要包括人口、原宅基地處數(shù)、面積、申請宅基地的位置、地類以及是否符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等，并分別簽署勘查意見，加蓋公章。7天之內(nèi)將材料交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核。
（四）審核
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對國土資源中心所上報的村民建房每季度末審核一次，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公會或班子成員會，并在建房審批表上簽署審核意見并加蓋公章。
（五）審批
1、國土資源中心所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核后，及時將建房戶申請表、審批表、登記表一并交國土資源分局。
2、分局按照“一戶一宅”、“控制面積”、“保護(hù)耕地”、“用地計劃指標(biāo)”等進(jìn)行審核，并到實地進(jìn)行抽查，召開局長辦公會議，對初審意見進(jìn)行研究。然后簽署審批意見、加蓋公章。報區(qū)人民政府審批，涉及農(nóng)用地的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
第九條經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地，由申請人所在的村委會或村民小組張榜公布。經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的建房戶，必須按標(biāo)準(zhǔn)到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交納有關(guān)稅費：
1、耕地開墾費每平方米8元（代財政收）；
2、耕地占用稅每平方米12.5元（財政收）；
3、防洪保安基金每平方米0.75元（代財政收）。
建房戶依法交清有關(guān)稅費后，到國土資源中心所領(lǐng)取村民建房建設(shè)用地許可證。
第十條農(nóng)村宅基地申請實行分批次統(tǒng)一報批。占用非耕地的每季度報批一次，占用耕地的每年分二次報批，即上半年五月份報批一次，下半年十月份報批一次。
第十一條在村民建房審批過程中，只要符合建房用地條件的都要按要求逐級上報，不允許扣壓或拖延。
第十二條宅基地批準(zhǔn)后，從批準(zhǔn)之日起應(yīng)在一年內(nèi)動工興建，一年以上未動工建設(shè)的，收取土地閑置費。超過兩年不建住房的，原批準(zhǔn)文件無效，宅基地收回集體另行安排。
第一條 為了妥善處理土地權(quán)屬爭議，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》，下同）和有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指公民之間、法人之間、 其他組織之間及其相互之間，對土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭議。
第三條 本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭議的處理。但法律、 法規(guī)另有規(guī)定的除外。
第四條 土地權(quán)屬爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同） 以上人民政府處理。
縣（含縣級市、區(qū)，下同）以上人民政府處理土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門具體負(fù)責(zé)。
第五條 鄉(xiāng)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照下列管轄范圍處理土地權(quán)屬爭議：
（一）農(nóng)民（含在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶口居民，下同）之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（或者村民委員會、村民組，下同）之間的土地使用權(quán)爭議，由爭議土地所在地的鄉(xiāng)人民政府處理；
（二）除前項規(guī)定以外的土地權(quán)屬爭議，由爭議土地所在地的縣或者市人民政府處理；
（三）爭議土地涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)人民政府共同的上一級人民政府處理。
第六條 處理土地權(quán)屬爭議，必須遵循下列原則：
（一）依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；
（二）尊重合法契約；
（三）兼顧歷史與現(xiàn)實；
（四）公平和公正。
第七條 在土地權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得擅自改變土地現(xiàn)狀，不得破壞地上建筑物、附著物。
第二章 土地權(quán)屬確定的依據(jù)
第八條 下列文件或者證明應(yīng)當(dāng)作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者鄉(xiāng)人民政府對農(nóng)民新建、翻建房屋用地的批準(zhǔn)文件；
（二）《土地管理法》施行前，經(jīng)鄉(xiāng)以上人民政府或者其授權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)征用、劃撥、占用土地的文件；
（三）《土地管理法》施行后，鄉(xiāng)以上人民政府依法批準(zhǔn)征用、劃撥、占用土地的文件以及縣以上人民政府頒發(fā)的《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》；
（四） 依法簽訂且已經(jīng)生效的國有土地使用權(quán)出讓合同；
（五） 已經(jīng)生效的人民法院關(guān)于土地權(quán)屬的判決書、裁定書、調(diào)解書。
第九條 下列證明、協(xié)議文件，經(jīng)鄉(xiāng)人民政府或者縣以上土地管理部門認(rèn)定其合法、真實后，可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前的農(nóng)村宅基地證；
（二）土地權(quán)屬界線協(xié)議書或者土地調(diào)查的有關(guān)資料；
（三）租用、抵押等用地契約；
（四）私有房屋所有權(quán)證；
（五）房產(chǎn)登記證；
（六）房屋買賣契約；
（七）解放后沒收敵偽房產(chǎn)以及與土地有關(guān)的資料。
除前款規(guī)定外，經(jīng)縣以上人民政府確認(rèn)的證明、協(xié)議等有關(guān)資料，也可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù) .第三章 集體土地權(quán)屬的確定
第十條 農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》，下同）的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日（1962年9月27日）起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行之日（1982年2月13日）止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變動的，按照變動后的狀況確定土地所有權(quán)：
（一）行政區(qū)劃調(diào)整時調(diào)整了土地權(quán)屬；
（二）村、隊、社、場合并或者分立；
（三）國家建設(shè)征用土地；
（四）因非農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)田基本建設(shè)、自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過土地調(diào)整。
行政區(qū)劃調(diào)整時，土地權(quán)屬未調(diào)整，一方農(nóng)民集體土地在另一方行政區(qū)域內(nèi)的，土地所有權(quán)不變。但經(jīng)雙方同意調(diào)整土地或者一方對另一方給予補償?shù)模梢园凑照{(diào)整后的狀況確定土地所有權(quán)。
第十一條 《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行前，農(nóng)民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未經(jīng)拆遷、改造翻建的，按照現(xiàn)有實際使用面積確定土地使用權(quán)。
《土地管理法》施行后，農(nóng)民新建房屋占用的宅基地沒有超過當(dāng)?shù)卣贫ǖ恼孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的，按照現(xiàn)有宅基地面積確定土地使用權(quán)。
第十二條 農(nóng)村實行后，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織所有的，可以確定給各該集體經(jīng)濟組織所有。
第十三條 鄉(xiāng)、村興辦企業(yè)、事業(yè)和農(nóng)民個人建房占用集體土地的，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，土地使用權(quán)屬于使用者。
第十四條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部發(fā)生房屋買賣的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第十五條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，連續(xù)使用已滿20年，并且在此期間一方未要求返還的，土地所有權(quán)屬于使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第十六條 經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，將集體土地作為投資與法人、 其他經(jīng)濟組織聯(lián)營的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于聯(lián)營單位。
第十七條 城市市區(qū)內(nèi)原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，現(xiàn)仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民個人使用的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于使用者。
第四章 國有土地權(quán)屬的確定
第十八條 《六十條》施行前，全民所有制、 城鎮(zhèn)集體所有制單位使用的農(nóng)民集體土地（含農(nóng)村實行合作化前屬于個人所有的土地），《六十條》施行后未確定給農(nóng)民集體使用的，其土地所有權(quán)屬于國家。
第十九條 自《六十條》施行之日起，至《國家建設(shè)征用土地條例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用農(nóng)民集體土地，符合下列條件之一的，其土地所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于使用單位：
（一）簽訂過土地權(quán)屬轉(zhuǎn)讓等有關(guān)協(xié)議的；
（二）接受農(nóng)民集體饋贈的；
（三）經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)使用的；
（四）安置了該農(nóng)民集體勞動力或者給予一定補償?shù)模?/p>
（五）用地單位原為農(nóng)村集體所有制單位，以后轉(zhuǎn)為全民所有制的。
第二十條 農(nóng)村集體土地在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，其土地所有權(quán)屬于國家。
第二十一條 城市市區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在屬于其所有的土地上從事房地產(chǎn)開發(fā)，將建成的房屋出售給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人的，該房屋使用范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十二條 通過解放初期接收或者《六十條》施行前以買賣、贈與、繼承等方式獲得地上建筑物、附著物而使用國有土地的，土地使用權(quán)屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者或者附著物管理者。
第二十三條 單位或者個人使用的國有土地，無償轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個人使用已滿20年，并且在此期間未要求返還的，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第二十四條 依法開發(fā)利用國有土地（含征用后未進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)并暫由農(nóng)民耕種的土地），其土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于開發(fā)利用者。
第二十五條 單位或者個人依法在國有土地上建造房屋的，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十六條 兩個以上單位聯(lián)合開發(fā)國有土地，能夠劃清界線的，分別確定土地使用權(quán)；無法劃清界線的，土地使用權(quán)共有，按照各自的建筑面積所占有的比例確定土地使用權(quán)。
第二十七條 國有土地上的建筑物出租、出借給任何單位或者個人，土地使用權(quán)仍屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者。
第二十八條 依法抵押國有土地使用權(quán)，抵押人未能履行到期債務(wù)或者在抵押合同有效期間宣告解散、破產(chǎn)的，土地使用權(quán)屬于抵押權(quán)人。
第二十九條 城市市區(qū)的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等，其土地所有權(quán)屬于國家。但法律另有規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定情形的除外。
第五章 土地權(quán)屬爭議的處理
第三十條 當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民政府（簡稱政府，下同）申請?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)以書面形式提出。
第三十一條 土地權(quán)屬爭議處理申請書應(yīng)當(dāng)載明下列事項：
（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請人的名稱（姓名）、地址（工作單位）；
（三）爭議土地的地址；
（四）土地權(quán)屬爭議的具體事實和請求；
（五）有關(guān)證據(jù)材料及其來源。
第三十二條 政府收到申請書后，對符合本辦法第二條、第三條、第三十條、第三十一條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理。自決定受理之日起5日內(nèi)，將申請書副本發(fā)送被申請人。
第三十三條 被申請人自收到申請書副本之日起15日內(nèi)提交答辯書（附證據(jù)材料）。
第三十四條 對申請人持有合法的土地權(quán)屬證明，而被申請人確屬侵權(quán)的，按照《土地管理法》第五十三條規(guī)定處理。
第三十五條 政府處理土地權(quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)先予調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，制作調(diào)解書。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在調(diào)解書上簽字或者蓋章，并加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。
調(diào)解書自簽字、蓋章之日起生效。
第三十六條 政府對土地權(quán)屬爭議調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)作出決定，并制作決定書。
第三十七條 土地權(quán)屬爭議處理決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項：
（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者被申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（三）申請人和被申請人陳述的土地權(quán)屬爭議的事實、證據(jù)；
（四）作出決定的依據(jù)和決定內(nèi)容；
（五）不服決定的復(fù)議、起訴期限。
決定書應(yīng)當(dāng)加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。
決定書自送達(dá)之日起生效。
第六章 附則
第三十八條 在各個歷史時期違反當(dāng)時法律、法規(guī)、政策規(guī)定使用土地的，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)時有關(guān)規(guī)定處理后，再依照本辦法確定土地權(quán)屬。
黨的十七屆三中全會上再次重點研究推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問題，將農(nóng)村改革作為下一步改革的著力點，提倡適度規(guī)模經(jīng)營。但不少農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織與村集體和農(nóng)戶合作發(fā)展種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)時，卻因法律程序操作不規(guī)范，釀成大量承包權(quán)糾紛。那么該如何合法地處理承包權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系呢?
1 如果要大面積使用農(nóng)戶的承包地，應(yīng)當(dāng)分別與承包戶協(xié)商簽訂承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。實踐中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織更愿意與村集體(發(fā)包方)簽訂流轉(zhuǎn)合同。此時應(yīng)當(dāng)注意，發(fā)包方不是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，若與村集體簽訂流轉(zhuǎn)合同，村集體必須持有承包方出具的土地流轉(zhuǎn)委托書，否則將面，臨流轉(zhuǎn)合同被確認(rèn)為無效合同的風(fēng)險。
2 如果要大面積開發(fā)荒山、荒坡、荒丘、荒灘，應(yīng)當(dāng)與“四荒”土地的所有人，公開協(xié)商，簽訂“四荒”土地承包合同。當(dāng)然，若發(fā)包方公開拍賣、招標(biāo)，也可以參與拍賣和競標(biāo)。提醒注意的是，以公開協(xié)商方式承包“四荒”土地的，還應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項公示，公示期(一般兩個月以上)滿若無人主張優(yōu)先權(quán)，才能簽訂承包合同。此類承包合同還應(yīng)當(dāng)通過村組三分之二以上成員或者村民代表同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。否則將面臨承包合同被確認(rèn)為無效合同的風(fēng)險。
實行招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的，如何辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證?
根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，實行招標(biāo)等方式承包農(nóng)村土地，要辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證(以下稱承包權(quán)證)的，按申請―初審一審核一登記―頒證程序辦理：
1 承包方在土地承包合同生效后填寫農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記申請書，報承包土地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門；
2 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門對發(fā)包方和承包方的資格、發(fā)包程序、承包期限、承包地用途等予以初審，并在申請書上簽署初審意見；承包方持通過初審的申請書，向縣級以上人民政府申請農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)證登記。
縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對同級政府交辦的登汜申請予以審核。符合規(guī)定的，編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，報請同級人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門在領(lǐng)取承包權(quán)證后30日內(nèi)將所領(lǐng)取的承包權(quán)證發(fā)給承包方。
我是四川省邛崍市羊安鎮(zhèn)一位普通百姓。2004年我家在重新建房時，因建材上漲，超出了預(yù)算?？紤]父母建造新房是給自己結(jié)婚使用，我決定自己借錢把房子建成。于是在當(dāng)年11月份找一個生意上的朋友借了兩萬元。朋友說，親兄弟還要明算賬呢，你還是給我立個手續(xù)吧!就這樣我給他寫了一張借條，借期兩年。2006年11月份，我不僅還了他兩萬元還多給了他500元感謝費。他收錢時還說不好意思，又說當(dāng)初讓我打條子，也就是隨便說說，現(xiàn)在條子弄丟了。我想算了，反正錢還了我就不欠他了。誰知今年剛過完年，我竟然收到了法院送來的訴狀，還有開庭傳票。我生平?jīng)]遇到過這種事，該咋辦啊?
邛崍―讀者
借條死而復(fù)生，該如何應(yīng)對?
讀者朋友：
一、建房規(guī)劃
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)倒房重建規(guī)劃要堅持“因地制宜、量力而行、統(tǒng)一安排、分步實施”的原則，力求在恢復(fù)的基礎(chǔ)上有所改善和提高，切實做到近期救災(zāi)與遠(yuǎn)期減災(zāi)相結(jié)合、與新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合、與推進(jìn)民生工程相結(jié)合。災(zāi)民建房采取集中聯(lián)片與分散建房相結(jié)合的方式，本著“經(jīng)濟、安全、實用”的原則，以磚瓦結(jié)構(gòu)為主，務(wù)必打牢基礎(chǔ)，提高抗災(zāi)能力。災(zāi)區(qū)災(zāi)民建房要盡可能選擇集中連片建房，要以災(zāi)區(qū)五保戶、低保戶和特困戶的建房為重點。災(zāi)區(qū)五保戶倒房重建要與敬老院的修建和擴建相結(jié)合，對災(zāi)后新建和爭創(chuàng)省級敬老院的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在資金上予以重點扶持。
二、資金籌措與補助原則
根據(jù)國家“政府主導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，生產(chǎn)自救，社會互助”的救災(zāi)工作方針，建房資金的籌集采取“一個為主，五個一點”的辦法，即自籌為主，政府補助、社會捐贈、互助互濟、銀行貸款、保險理賠各一點。對集中連片建房原則上每戶補助5000－10000元；分散建房的五保戶每戶補助3500－5000元，低保戶每戶補助5000－11700元、特困戶每戶補助5000－8400元。有自救能力的其他災(zāi)民倒房戶，原則上少補助或不補助。補助資金由縣民政局、財政局根據(jù)施工進(jìn)度分批撥付。建房補助采取資金和實物相結(jié)合的辦法，以實物補助為主，實物以磚瓦為主，補助的實物按照就地就近取材的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)統(tǒng)一招標(biāo)采購，統(tǒng)一發(fā)放。
三、災(zāi)民建房的申報和補助資金發(fā)放程序
1、由倒房戶向所在村委會寫出建房申請書；
2、村委會召開村民代表會議，對申請建房的對象進(jìn)行初步評議，并將名冊報鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)民政辦；
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)民政辦將各村上報的申請建房名冊匯總，填寫災(zāi)民申報審批表，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)審定；
4、村委會將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)審定的建房對象及補助標(biāo)準(zhǔn)張榜公布；
5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)將村委會公布后無異議的建房對象名冊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)文件（申請建房資金的請示），一并報縣民政局審批；
6、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院修建或擴建工作，由各敬老院擬定方案，報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同意后，再報送民政局審批；
7、縣民政局會同縣財政局分期撥付建房資金。對分散建房的，由補助對象憑身份證直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門或民政部門領(lǐng)??；對集中連片建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建房，由縣民政、財政部門嚴(yán)格按照責(zé)任書所規(guī)定的工程質(zhì)量和進(jìn)度要求，分期分批撥款至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或開發(fā)區(qū)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌安排撥付。
四、時間安排
1、申報、審批階段（9月5日－9月20日）。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)按程序?qū)⑸陥蟛牧蠄笏涂h民政局，申報材料包括：1、經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)審定的建房對象名冊；2、個人建房申請；3、村民代表會議記錄；4、公示結(jié)果；5、各村五保戶建房特別是連片建房規(guī)劃安置情況；6、各敬老院修建或擴建規(guī)劃；7、申請建房資金的請示報告。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)要抓緊時間申報，逾期不予辦理。縣民政局要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)建房對象逐一審核后予以審批，并會同財政局撥付首批建房資金。
2、施工建房階段（9月21日－11月30日）。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)根據(jù)災(zāi)民建房規(guī)劃積極幫助災(zāi)民籌集建房資金，解決災(zāi)民建房中的各種問題。
3、完工及入住階段（12月1日－12月10日）。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)要加快施工進(jìn)度，有關(guān)部門要協(xié)調(diào)配合，確保倒房戶建房在11月底完工，在12月10日前搬入新居。
五、保障措施
1、加強領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。災(zāi)民建房實行政府分級負(fù)責(zé)制?？h政府成立災(zāi)民建房領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要負(fù)責(zé)人任組長。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立相應(yīng)組織，層層簽定責(zé)任書，明確責(zé)任人。對集中連片建房、敬老院建房的，要安排專人負(fù)責(zé)，實行“五個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一檢查驗收。縣民政、財政、建設(shè)、水利、國土、農(nóng)行、信用社等相關(guān)單位要積極配合，共同做好災(zāi)民倒房重建工作。
2、建立臺帳，完善制度。按照一村一本、一鄉(xiāng)一冊、一縣一卷的要求，建立健全《災(zāi)民建房臺帳》，并制成光盤存檔備查。建房補助資金和實物要登記造冊，具體到村到戶，掌握到人，由補助對象簽名蓋章，并逐級匯總上報。《災(zāi)民建房計劃統(tǒng)計表》以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位填寫，由縣民政局審核后上報?！稙?zāi)民建房進(jìn)度表》實行周報制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)要在每周三上午9時前將建房進(jìn)度情況報縣民政局，統(tǒng)一匯總上報。
3、加強管理，?？顚Ｓ谩？h民政局審批后的建房補助資金，必須專款專用，不得以任何理由截留、挪用或擅自擴大補助范圍。建房補助資金要納入單獨的財政專戶，實行專戶、專帳、?？罟芾?，實行報帳制。直接發(fā)放到戶的建房補助資金、實物和統(tǒng)一組織建房的資金，要逐村逐戶制作一式三份花名冊，由補助對象簽名、蓋章，一份由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)留存，另兩份分別報縣財政局和縣民政局。要做好建房補助資金的統(tǒng)計上報工作，將各倒房戶接收建房補助資金與各級補助資金對接。要完整地保留資金支出的各種原始憑證，以備核查。
鎮(zhèn)位于縣東部，轄10行政村，1個居委會，393個村民組，9467戶，3.96萬人口。自四月份市、縣農(nóng)村集體土地“三權(quán)”發(fā)證工作部署以來，鎮(zhèn)黨委、政府高度重視，始終把做好“三權(quán)”發(fā)證工作作為維護(hù)人民群眾切身利益，保護(hù)土地資源的重要舉措來抓，從五月份全面開始組織實施，經(jīng)過5個月的艱苦努力，已經(jīng)全面完成我鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地“三權(quán)”發(fā)證工作，現(xiàn)將工作情況匯報如下：
一、加強領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)
為了全面推進(jìn)該項工作開展，我鎮(zhèn)成立了由鎮(zhèn)長任組長的農(nóng)村集體土地“三權(quán)”發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)組，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，鎮(zhèn)直相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)的“三權(quán)”發(fā)證工作。各村（居）也相應(yīng)成立了由村書記任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確專人辦理此項工作。同時，為嚴(yán)明獎懲，鎮(zhèn)黨委、政府還把“三權(quán)”發(fā)證工作納入各村年終目標(biāo)考核管理。
二、廣泛宣傳，營造氛圍
農(nóng)村集體土地“三權(quán)”發(fā)證工作與廣大群眾的切身利益息息相關(guān)，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展，讓群眾及時明白知曉有關(guān)“三權(quán)”發(fā)證工作的方針政策，事關(guān)發(fā)證工作的成敗，為此，我鎮(zhèn)利用各種途徑和手段，開展了廣泛深入的宣傳發(fā)動工作，并利用廣播、標(biāo)語、通信、會議等工具進(jìn)行廣泛宣傳，做到全鎮(zhèn)群眾家喻戶曉，成人皆知，并全力支持配合該項工作順利開展。
三、嚴(yán)格政策，規(guī)范操作
農(nóng)村集體土地“三權(quán)”發(fā)證是一項政策性極強的工作，稍有偏差，就可能引發(fā)各種矛盾和糾紛，甚至導(dǎo)致上訪，為此，我鎮(zhèn)在發(fā)證工作一開始就堅持按照“積極、穩(wěn)妥、有序”的六字工作方針穩(wěn)步推進(jìn)，把住政策關(guān)口，制訂詳細(xì)實施方案，將這項工作分四個階段分步實施，第一階段是入戶調(diào)查，摸清底子，這項工作已于8月份全面完成，共摸底調(diào)查9467戶，第二階段是對須要發(fā)證的農(nóng)戶填寫《居民建房申請意見表》、《土地登記申請書》、《地籍調(diào)查表》，然后進(jìn)行公示，第三階段是公示無異議后，填寫其他上報材料，報縣國土局進(jìn)行審核；第四階段是張貼公告，無異議后發(fā)證到戶。
截至9月20日，我鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，即“三權(quán)”發(fā)證工作已全面完成。其中：
1、集體土地所有權(quán)：共11宗已于8月全面完成，發(fā)證率為100%；
一、“牧民定居行動計劃”專項貸款的發(fā)放對象
“牧民定居行動計劃”專項貸款發(fā)放的對象為納入“牧民定居計劃”規(guī)劃范圍內(nèi)的新建、改建住房農(nóng)牧戶，包括不符合農(nóng)村信用社信用貸款發(fā)放條件的建卡貧困戶、低保戶等，發(fā)放對象為有一定的經(jīng)濟償還能力、財政建房補助已經(jīng)到戶、自有資金已達(dá)到一定比例、已取得相應(yīng)的建房批準(zhǔn)手續(xù)并且符合農(nóng)村信用社貸款基本條件、自愿申請貸款的農(nóng)牧戶。
二、“牧民定居行動計劃”專項貸款的貸款方式、期限、利率和貸款金額
（一）貸款方式：此次發(fā)放的牧民定居計劃專項貸款全部采用財政擔(dān)保基金擔(dān)保方式發(fā)放。專項貸款辦理截至?xí)r間為底。
（二）貸款期限：牧民定居計劃專項貸款期限最高為3年。
（三）貸款利率：按照中國人民銀行公布的同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率下浮10%執(zhí)行，農(nóng)（牧）民承擔(dān)年利率1.5%（月利率1.25‰）的利息，剩余部分利息由縣財政全額貼息。
（四）貸款金額：根據(jù)州牧民定居行動計劃工作會議精神，新建戶每戶貸款額度不超過3萬元（含3萬元），改建戶每戶貸款額度不超過1萬元（含1萬元）。對已享受災(zāi)后農(nóng)房重建委托貸款的農(nóng)（牧）戶，按照“就高不就低，不重復(fù)享受政策”的原則，采取差額發(fā)放貸款的方式辦理，即新建戶貸款在1萬元內(nèi)發(fā)放（含1萬元），改建戶貸款在0.5萬元內(nèi)發(fā)放（含0.5萬元）。
三、“牧民定居行動計劃”專項貸款的操作流程
（一）貸款申請：新建（改建）農(nóng)牧戶向農(nóng)村信用社提出書面申請，據(jù)實填寫《農(nóng)（牧）戶新建（改建）住房貸款申請表》（詳見附件一），經(jīng)村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、縣民政局、縣牧民定居辦審核簽署推薦意見后，向所在地農(nóng)村信用社辦理貸款。
（二）貸款調(diào)查：農(nóng)村信用社收到農(nóng)（牧）戶遞交的《農(nóng)（牧）戶新建（改建）住房貸款申請表》后，應(yīng)審查農(nóng)（牧）戶借款資格，與縣牧民定居辦提交給農(nóng)村信用社的《“牧民定居行動計劃”擔(dān)保基金擔(dān)保貸款重建（改建）住房戶花名冊》（詳見附件二）進(jìn)行核對，核實借款農(nóng)（牧）戶是否屬已納入“牧民定居行動計劃”重建（改建）戶，是否屬州、縣財政擔(dān)保基金擔(dān)保對象。如發(fā)生借款人花名冊與家庭戶主不一致或借款人（戶主）年齡超齡等情況，經(jīng)辦信用社應(yīng)及時將相關(guān)信息反饋至村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并與農(nóng)戶會商確認(rèn)后，對借款人進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整后的戶主或借款人名單由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事后統(tǒng)一報縣牧民定居辦和縣財政局予以更正。
（三）貸款發(fā)放：為簡化手續(xù)，提高擔(dān)保貸款工作效率，經(jīng)商定，由縣信用聯(lián)社與縣財政局統(tǒng)一簽訂牧民定居行動計劃專項貸款擔(dān)保協(xié)議。符合牧民定居貸款條件的農(nóng)（牧）戶憑本人身份證（或戶口簿）、貸款證以及經(jīng)村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣牧民定居辦審核通過的借款申請書與當(dāng)?shù)亟?jīng)辦農(nóng)村信用社簽訂《借款合同》，辦理貸款支取手續(xù)。
（四）貸款的回收：農(nóng)村信用社應(yīng)加強牧民定居專項貸款的風(fēng)險管理，督促借款人按用途使用借款，及時催收到期貸款，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村“兩委會”要加大信用宣傳力度，全力支持配合信用社工作，努力營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。
由于農(nóng)村信用社在牧民定居專項貸款發(fā)放前已經(jīng)向農(nóng)（牧）戶發(fā)放小額信用貸款，因此，在發(fā)放牧民定居專項貸款時，收回原發(fā)放小額信用貸款。
（五）不良貸款處置：對因各種原因形成的不良貸款，在積極采取經(jīng)濟的、行政的、法律等措施進(jìn)行追收的同時，各信用社要將不良貸款名單抄送擔(dān)保單位，由擔(dān)保單位承擔(dān)連帶償還責(zé)任。
四、“牧民定居行動計劃”專項貸款的管理
（一）各農(nóng)村信用社在發(fā)放“牧民定居行動計劃”專項貸款時，須在借款合同、借款借據(jù)右上角加蓋“牧民定居專項貸款”戳記，信貸檔案應(yīng)按戶逐筆單獨管理；應(yīng)建立牧民定居專項貸款臺賬，在發(fā)放貸款后須逐筆序時進(jìn)行登記，并妥善保管；應(yīng)做好牧民定居專項貸款的監(jiān)測、統(tǒng)計和上報工作，及時反映轄區(qū)內(nèi)牧民定居專項貸款資金的運行情況；
（二）牧民定居專項貸款貸后檢查按照《省農(nóng)村信用社貸后管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；
（三）形成的不良貸款管理按照《省農(nóng)村合作金融機構(gòu)不良貸款管理辦法（暫行）》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；
（五）貸款風(fēng)險分類按照《省農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)風(fēng)險分類實施暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；
一、指導(dǎo)思想
以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持自力更生和政府扶持相結(jié)合，科學(xué)規(guī)劃，精心組織，扎實穩(wěn)妥推進(jìn)，切實解決農(nóng)村困難群眾安居問題，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。
二、目標(biāo)任務(wù)
年我縣農(nóng)村危房改造任務(wù)將根據(jù)各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)農(nóng)村危房改造調(diào)查摸底數(shù)進(jìn)行分配，重點考慮分散五保戶、低保戶、殘疾貧困戶和地質(zhì)災(zāi)害區(qū)群眾。縣城區(qū)規(guī)劃范圍一律不納入農(nóng)村危房改造范圍，建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)、場、規(guī)劃區(qū)范圍的農(nóng)村，危戶改造原則上不作安排。根據(jù)省、市要求，我縣在今年12月底之前必須完成上級下達(dá)的兩批危房改造任務(wù)。目前市政府已下達(dá)第一批農(nóng)村危房改造任務(wù)為600戶，其中新建510戶，維修加固90戶。第一批計劃任務(wù)數(shù)，詳見附表。
三、補助對象和補助標(biāo)準(zhǔn)
1、補助對象。農(nóng)村危房改造補助對象為居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困農(nóng)戶。各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)要按照優(yōu)先幫助住房最危險、經(jīng)濟最貧困農(nóng)戶解決最基本安全住房的要求，認(rèn)真確定補助對象。
2、補助標(biāo)準(zhǔn)。翻建、新建房屋的困難農(nóng)戶每戶補助標(biāo)準(zhǔn)不低于1萬元；維修加固房屋的困難農(nóng)戶，每戶補助標(biāo)準(zhǔn)最高不超過1500元。
四、危房改造的基本要求
1、改造方式。擬改造農(nóng)村危房經(jīng)鑒定為整棟（D級）危房的要拆除重建，為局部（C級）危房的要維修加固。重建房屋原則上以農(nóng)戶自建為主；農(nóng)戶自建房屋確有困難并有代建意愿的，地方政府要發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)作用，幫助農(nóng)戶選擇技術(shù)可靠的施工隊伍代建。堅持以分散分戶改造為主，在同等條件下，優(yōu)先安排新農(nóng)村建設(shè)點、受地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)域困難農(nóng)戶實施危房改造。
2、改造要求。農(nóng)村危房改造要確保質(zhì)量安全，并達(dá)到抗震設(shè)防的要求。在滿足基本居住功能的前提下，要控制建筑面積和總造價，防止出現(xiàn)群眾盲目攀比超標(biāo)準(zhǔn)建房現(xiàn)象。新建住房建筑面積原則上控制在40至60平方米以內(nèi)，同時又便于農(nóng)民富裕后向兩邊擴建或者向上加蓋。農(nóng)村危房改造集中建設(shè)點要積極編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)等方面的資金，協(xié)調(diào)道路、供水、沼氣、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施建設(shè)，整體改善村莊人居環(huán)境。
3、強化質(zhì)量管理。各地要建立農(nóng)村危房改造質(zhì)量安全管理制度。縣城建部門要組織技術(shù)力量，對危房改造施工現(xiàn)場開展質(zhì)量安全巡查與指導(dǎo)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題要及時整改，并做好農(nóng)村危房改造竣工驗收。要開設(shè)農(nóng)村危房改造咨詢窗口，為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)和工程糾紛調(diào)解服務(wù)。
五、資金籌集與發(fā)放
1、資金籌集。翻建、新建房屋財政按每戶不低于1萬元標(biāo)準(zhǔn)安排補助資金。維修房屋財政按每戶不高于1500元安排補助資金。同時，縣政府將整合新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村住房救助、農(nóng)村貧困殘疾人危房改造、扶貧移民搬遷、地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷等項目和資金與農(nóng)村危房改造有機銜接。通過政府補助、銀行信貸、社會捐助和農(nóng)戶自籌等多渠道籌措農(nóng)村危房改造資金。各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)要安排農(nóng)村危房改造工作經(jīng)費，保障農(nóng)村危房改造工作順利開展。
2、資金發(fā)放。農(nóng)村危房改造資金要實行?？顚Ｓ谩８鬣l(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源，將各渠道籌措的農(nóng)村危房改造資金統(tǒng)一使用，提高資金使用效益。建設(shè)部門要定期將核定的補助對象及發(fā)放金額報送財政部門，財政部門及時將核定資金撥付到補助對象一卡通賬戶。各地要制定農(nóng)村危房改造資金發(fā)放管理辦法，不得挪用、擠占補助資金，確保資金安全運行，并合理確定補助資金分階段發(fā)放比例，及時撥付資金到戶。保證項目動工時先按審批補助額度撥付50%的補助資金，工程竣工驗收合格后付清全部余款。
3、資金監(jiān)管?？h財政局要會同監(jiān)察、審計等部門加強對資金的監(jiān)督管理，對補助資金的配套落實、管理和使用情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正?？h審計局要對資金使用情況進(jìn)行審計。
六、操作程序
1、個人自愿提出申請。符合農(nóng)村危房改造條件的農(nóng)戶，由戶主自愿向所在村委會提出書面申請，并提供戶籍、農(nóng)村五保供養(yǎng)證、低保金領(lǐng)取證、貧困殘疾人證明、貧困戶證明和危房照片等材料。
2、集體評議。村委會接到農(nóng)戶的申請后，召開村民會議或村民代表會議進(jìn)行民主評議，議定是否屬補對象，并予以公示；經(jīng)評議認(rèn)為符合補助對象條件，且公示無異議的，填寫《江西省農(nóng)村危房改造建房申請審批表》或《江西省農(nóng)村危房改造維修申請審批表》，貧困戶和無房戶還要按照《關(guān)于做好農(nóng)村危房改造貧困戶和無房戶認(rèn)定工作的通知》(贛農(nóng)戶辦字［］10號)要求，分別填寫《江西省農(nóng)村危房改造貧困戶情況登記表》、《江西省農(nóng)村危房改造無房戶情況登記表》，并上報鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)政府。對經(jīng)評議或公示存在異議、經(jīng)復(fù)核不符合補助對象條件的，要及時向申請人說明理由。
3、入戶審核。鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)政府接到村委會的申報材料后，要組織人員進(jìn)行入戶審核。經(jīng)審核符合條件的，由鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)政府簽署意見報縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組。不符合條件的，鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)政府將材料退回所在村委會，并說明原因。鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)政府審核結(jié)果要在村務(wù)公開欄進(jìn)行公示。
4、審批和公示。縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組接到鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)上報的材料后，進(jìn)行實地復(fù)核，對符合補助對象條件的，予以審批，并根據(jù)專業(yè)技術(shù)人員對住房危險程度作出鑒定意見，核定補助方式及標(biāo)準(zhǔn)。對不符合補助對象條件的，不予審批，并說明原因。審批結(jié)果要在村委會和村小組進(jìn)行張榜公示。公示內(nèi)容包括：戶主姓名、家庭人口、家庭收入情況、家庭住房情況。同時，縣危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組和鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)政府要組織做好經(jīng)批準(zhǔn)的危房改造農(nóng)戶簽訂合同或協(xié)議工作。
5、竣工驗收。農(nóng)村危房改造竣工后，由縣建設(shè)部門會同發(fā)改、財政、民政等相關(guān)部門對翻建新建、修繕加固住房進(jìn)行全面自查驗收。
6、設(shè)置標(biāo)識牌。翻建新建、修繕加固房屋經(jīng)驗收合格后，各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)政府應(yīng)在補助對象住房的顯著位置懸掛“政府資助援建”標(biāo)識牌。標(biāo)識牌由縣農(nóng)村危房改造工作辦公室統(tǒng)一訂制，掛牌所需費用由縣財政承擔(dān)。。
七、實施步驟和時間節(jié)點
1、調(diào)查摸底、登記造冊階段。由各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)組織人員進(jìn)行調(diào)查摸底，并登記造冊，建立臺賬。調(diào)查摸底工作于6月20日前完成。
2、明確任務(wù)、分解落實階段。制定年全縣農(nóng)村危房改造實施方案，細(xì)化分解任務(wù)，各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)也要制定實施方案，并于年6月30日前報縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。
3、危房鑒定、組織實施階段。計劃任務(wù)下達(dá)后，各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按照《農(nóng)村危險房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，組織專業(yè)技術(shù)人員對申報的危險房屋進(jìn)行技術(shù)鑒定，確保危房等級，填寫《江西省農(nóng)村房屋安全鑒定報告書》。各地要摸清需新建、維修加固的危房數(shù)量，并按照公平、公正、公開的原則確定建房對象和改造方式。補助對象基本信息和各審查環(huán)節(jié)結(jié)果要進(jìn)行“三榜公示”。危房鑒定和補助對象確定工作要在7月20日前完成。
4、檢查驗收、總結(jié)工作階段。各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)在農(nóng)村危房改造任務(wù)完成后，進(jìn)行自查驗收，并向縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交工作總結(jié)和總體驗收申請。年12月份，縣農(nóng)村危房改造小組對全縣危房改造任務(wù)完成情況進(jìn)行檢查驗收，并做好省、市檢查驗收的準(zhǔn)備工作。
八、工作措施
1、加強組織領(lǐng)導(dǎo)?？h政府已成立了縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組（另發(fā)文），各鄉(xiāng)（場、區(qū)）鎮(zhèn)要成立相應(yīng)的工作機構(gòu)，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、部門配合協(xié)同抓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村抓、村組干部包戶抓的工作機制，通過結(jié)對幫扶、鄰里互助、投工投勞等措施幫助困難戶改造危房。
2、明確工作職責(zé)。發(fā)改部門會同建設(shè)、財政、民政部門負(fù)責(zé)編制農(nóng)村危房改造十二五規(guī)劃和安排年度投資計劃。建設(shè)部門負(fù)責(zé)牽頭組織實施農(nóng)村危房改造工作，具體做好農(nóng)村危房的技術(shù)鑒定、危房改造計劃安排、項目規(guī)劃選址、農(nóng)民建房技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)管、農(nóng)戶檔案管理、信息系統(tǒng)錄入和牽頭組織工程驗收。民政部門負(fù)責(zé)做好補助對象的調(diào)查摸底和認(rèn)定，參與項目工程的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和工程驗收。財政部門會同發(fā)改、建設(shè)、民政等部門負(fù)責(zé)安排危房改造資金的籌措和撥付，制定資金管理制度，保障工作經(jīng)費。國土部門負(fù)責(zé)解決農(nóng)村危房改造新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，指導(dǎo)新舊宅基地整理、復(fù)墾。殘聯(lián)負(fù)責(zé)農(nóng)村貧困殘疾人家庭危房改造對象的核實。交通運輸部門負(fù)責(zé)幫扶危房改造村莊的道路建設(shè)。監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對危房改造的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。審計部門負(fù)責(zé)對補助資金的使用情況進(jìn)行審計。扶貧、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、民族宗教、地震等部門要依法履行職責(zé)，積極支持配合做好相關(guān)工作，尤其是對危房改造區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、抗震設(shè)防給予支持和指導(dǎo)。
第一章 總 則
第二章 土地的開發(fā)、利用和保護(hù)
第三章 國家建設(shè)用地
第四章 礦山用地
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第六章 補償和安置
第七章 土地管理機構(gòu)和職責(zé)
第八章 法律責(zé)任
第九章 附 則
第一章 總 則
第一條 為加強土地管理，切實保護(hù)耕地，合理開發(fā)利用土地資源，節(jié)約土地，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，結(jié)合本省實際情況，制定本條例。
第二條 維護(hù)土地的社會主義公有制，即維護(hù)土地的全民所有制和勞動群眾集體所有制。
禁止任何單位和個人侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。
國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體實施辦法，由省人民政府另行規(guī)定。
國家依法實行國有土地有償使用制度。國有土地有償使用的具體實施辦法，由省人民政府另行規(guī)定。
第三條 各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強管理，保護(hù)土地資源，嚴(yán)禁亂占耕地和濫用土地。
第四條 在土地管理、開發(fā)、利用、保護(hù)以及科學(xué)研究方面做出顯著成績的單位或個人，由有關(guān)的人民政府給予獎勵。
第五條 本條例適用于本省境內(nèi)的一切土地。
第二章 土地的開發(fā)、利用和保護(hù)
第六條 縣級以上人民政府應(yīng)進(jìn)行土地調(diào)查統(tǒng)計，編制土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。
在土地利用總體規(guī)劃中劃定的糧、棉、油、菜基地保護(hù)區(qū)，除特殊情況外，不準(zhǔn)占用。
未經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，不得在耕地上建果園、挖魚塘。
第七條 省土地管理部門會同有關(guān)部門制定年度非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)，由省人民政府批準(zhǔn)，嚴(yán)格控制，不得突破。
第八條 按照規(guī)劃開發(fā)國有荒地、荒山、河灘、灘涂用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由用地單位或個人提出書面申請，逐級審查上報。
五百畝以下的，由縣級人民政府批準(zhǔn)；
五百畝至一千畝的，由省轄市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)；
一千畝以上的，由省人民政府批準(zhǔn)。
經(jīng)批準(zhǔn)后，由縣級人民政府發(fā)給土地使用證。
鼓勵農(nóng)村居民按照規(guī)劃承包開發(fā)集體所有的荒地、荒山和閑散土地。
第九條 依法取得土地使用權(quán)的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。未經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，不得改變用途。
第十條 依照《中華人民共和國土地管理法》第十九條規(guī)定收回的土地，按照征地審批權(quán)限報經(jīng)批準(zhǔn)，可有償劃撥給符合征地條件的單位使用。經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，也可暫借給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織耕種，國家需要收回時，只補償青苗費。
第十一條 依法報經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，必須按照國家規(guī)定繳納耕地占用稅。
第十二條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興建商品房占用土地，應(yīng)充分利用村內(nèi)空閑地和非耕地，嚴(yán)格控制占用耕地，并按規(guī)定報批。確需占用耕地的，必須申請非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)。購買商品房的單位，須持有經(jīng)批準(zhǔn)的固定資產(chǎn)投資計劃指標(biāo)。
第十三條 磚瓦窯生產(chǎn)用土占地，應(yīng)按國家建設(shè)用地審批權(quán)限報批。
全民所有制和集體所有制單位的磚瓦窯生產(chǎn)應(yīng)充分利用荒丘、荒坡和荒地，嚴(yán)格控制占用耕地。確需占用耕地的，應(yīng)根據(jù)恢復(fù)土地耕種條件的要求合理設(shè)計取土范圍和取土深度，用土后必須負(fù)責(zé)恢復(fù)土地的耕種條件。
個人或合伙不準(zhǔn)占用耕地建磚瓦窯。
人均耕地八分以下的村莊，不準(zhǔn)占用耕地新建磚瓦窯。
第十四條 嚴(yán)禁荒蕪耕地。
建設(shè)單位辦理用地手續(xù)后滿一年不開工的，農(nóng)村居民承包的耕地和自留地連續(xù)兩季不耕種的，以荒蕪?fù)恋卣撎帯?/p>
不準(zhǔn)采取挖坑、打場等手段變耕地為非耕地。
第十五條 農(nóng)村居民不準(zhǔn)在自留地、承包地上建房、葬墳，挖地賣沙賣土。
農(nóng)村居民應(yīng)在村民委員會指定的土地上采土。確需在耕地采土的，必須挖取生土，活土還田，恢復(fù)耕種。
第十六條 城鄉(xiāng)建設(shè)必須全面規(guī)劃，合理布局，節(jié)約土地。
城市建設(shè)應(yīng)安排舊城改造，建房應(yīng)向高層發(fā)展；鄉(xiāng)村建房應(yīng)充分利用村內(nèi)空閑地，提倡建樓房。
第十七條 因采礦、采水、排污和其他人為原因破壞土地或造成損失的，有關(guān)單位必須進(jìn)行整治或支付整治費，并給受損失者以相應(yīng)的補償。
第三章 國家建設(shè)用地
第十八條 列入國家和省固定資產(chǎn)投資計劃的或者經(jīng)批準(zhǔn)的國家建設(shè)項目，需占用土地的，應(yīng)依法征用或者劃撥。
被征用或被劃撥土地的單位應(yīng)服從國家建設(shè)需要，任何單位和個人不得阻撓。
第十九條 征用、劃撥土地審批權(quán)限：
征用、劃撥耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣、縣級市人民政府批準(zhǔn)，并逐級上報省土地管理局備案；
征用、劃撥耕地十畝以下，其他土地二十畝以下的，由省轄市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)，報省土地管理局備案；
凡在經(jīng)國家批準(zhǔn)的經(jīng)濟開放區(qū)范圍內(nèi)的中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)和外資企業(yè)征用、劃撥耕地二十畝以下，其他土地五十畝以下的，由省轄市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)，報省土地管理局備案。
超過上述限額的，報省人民政府審批。
第二十條 征用、劃撥土地程序：
（一）用地單位應(yīng)按照《中華人民共和國土地管理法》第二十三條規(guī)定，持有關(guān)批準(zhǔn)文件向縣級以上人民政府土地管理部門提出書面申請；
（二）縣級以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)組織征地、被征地等有關(guān)單位簽訂征地協(xié)議，并填報建設(shè)用地申請書；
（三）用地單位持有關(guān)批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地申請書、征地協(xié)議、總平面布置圖或建設(shè)用地圖，按批準(zhǔn)權(quán)限逐級報批；
（四）征地申請被批準(zhǔn)后，由縣級以上人民政府土地管理部門組織有關(guān)部門勘測，并根據(jù)建設(shè)順序和工程進(jìn)度一次或分期交付使用；
（五）辦理批準(zhǔn)征用手續(xù)后核減耕地畝數(shù)。
第二十一條 跨縣、區(qū)的鐵路、公路和輸油、輸氣、輸水管線等建設(shè)征用土地的，可以分段報批。
改建擴建工程應(yīng)充分利用舊場地。確需征地的，應(yīng)持上級主管部門批準(zhǔn)的改造方案和年度計劃，按規(guī)定辦理審批手續(xù)。
第二十二條 企業(yè)、事業(yè)單位和部隊從事自給性農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，可按本條例第八條規(guī)定征用或劃撥一定數(shù)量的荒地、荒山、河灘、灘涂，自行開墾，不得征用耕地。
第二十三條 縣屬以上良種場、農(nóng)業(yè)科研和教學(xué)單位所需生產(chǎn)試驗田，可與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂用地合同。確需征地的，應(yīng)按規(guī)定報批，不核減耕地畝數(shù)，不得改變土地使用性質(zhì)，并由用地單位繳納農(nóng)業(yè)稅。
第二十四條 施工或勘察設(shè)計單位，確需臨時占地的，應(yīng)與被征地單位簽訂合同，經(jīng)市、縣人民政府核準(zhǔn)。
臨時占地，占用時間不得超過二年。確需延長時，應(yīng)按照征地審批權(quán)限報批。
搶險、緊急軍事行動用地，可先使用，然后辦理補償和占地手續(xù)。
在臨時占用的土地上，不得構(gòu)筑永久性建筑物。
第二十五條 全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織共同興辦聯(lián)營企業(yè)，需使用集體所有的土地的，可按國家建設(shè)征用土地的規(guī)定征用，征用后的土地歸國家所有，聯(lián)營企業(yè)享有使用權(quán)。也可按照協(xié)議以土地使用權(quán)作為聯(lián)營條件，由聯(lián)營企業(yè)申請，按國家建設(shè)征用土地的程序和審批權(quán)限報批。聯(lián)營企業(yè)有土地使用權(quán)，負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅。土地所有權(quán)仍屬原集體單位。
第四章 礦山用地
第二十六條 礦山建設(shè)用地，應(yīng)貫徹節(jié)約土地的方針，搞好用地規(guī)劃設(shè)計。需要征地的，按國家建設(shè)用地審批權(quán)限報批。
第二十七條 各級人民政府應(yīng)采取措施鼓勵對煤矸石、尾礦、廢石等廢棄物的綜合利用，減少占地。
礦山企業(yè)排放上述廢棄物，應(yīng)同填溝、造地、修路、筑港相結(jié)合，加以利用。
利用上述廢棄物，有關(guān)礦山企業(yè)應(yīng)予免費。
第二十八條 已征用的礦山塌陷區(qū)、矸石山、尾礦壩、遷村舊址等占地，國家暫不使用并能恢復(fù)耕種的，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可借給村民委員會安排耕種，其全民所有的性質(zhì)不變。
第二十九條 因采礦造成集體所有土地塌陷的，有關(guān)礦山企業(yè)可按礦產(chǎn)物的年產(chǎn)量提取整治費，交市、縣人民政府用于塌陷地的整治。整治費的提取標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府規(guī)定。
不能恢復(fù)耕種的塌陷地，有關(guān)礦山企業(yè)應(yīng)給予一次性補償或辦理征地手續(xù)，然后安排改造利用。
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第三十條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)應(yīng)當(dāng)按照因村鎮(zhèn)制宜，改造舊村鎮(zhèn)，有利生產(chǎn)，方便生活，節(jié)約土地，講求實效的原則制定規(guī)劃。農(nóng)村的建設(shè)規(guī)劃由縣級人民政府批準(zhǔn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃由市人民政府批準(zhǔn)。
第三十一條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用現(xiàn)有設(shè)施和非耕地，嚴(yán)格控制占用耕地。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)應(yīng)符合村鎮(zhèn)規(guī)劃，占用土地須持縣以上計劃部門批準(zhǔn)的計劃任務(wù)書和有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣、市人民政府土地管理部門申請，按征地的審批權(quán)限辦理手續(xù)。
不同行業(yè)和不同經(jīng)營規(guī)模的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，由省土地管理部門會同有關(guān)部門制定，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后施行。
第三十二條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級人民政府土地管理部門提出申請，按征地的審批權(quán)限辦理手續(xù)。
第三十三條 農(nóng)村個體戶或合伙興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用自有的房屋庭院。確需占用集體所有的土地的，須提出書面申請，經(jīng)村民委員會同意，簽訂土地使用合同，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，按征地審批權(quán)限報批。停止使用后，交還集體，并負(fù)責(zé)恢復(fù)耕種條件。地上附著物可作價交集體或自行拆除。
第三十四條 農(nóng)村居民需要宅基地，由本人申請，經(jīng)村民討論，村民委員會同意，使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；使用耕地和其他土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報縣級人民政府批準(zhǔn)。
第三十五條 農(nóng)村居民建設(shè)住房，每處宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)：
（一）人均耕地一畝以下（含一畝）的村控制在二分以內(nèi)；
（二）人均耕地一畝以上的村控制在二分五厘以內(nèi)；
（三）壩上地區(qū)控制在三分五厘至七分；
（四）山區(qū)村民占用荒山建房，可參照壩上地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
第三十六條 符合下列情形之一的，允許申請宅基地：
（一）農(nóng)村居民戶，除身邊留一子女外，其他子女男到女方落戶或女到男方落戶，確需另立門戶的；
（二）農(nóng)村居民戶人口超過本村居民戶人口平均數(shù)一倍確屬缺少宅基地的；
（三）集體經(jīng)濟組織招聘的技術(shù)人員要求在當(dāng)?shù)芈鋺舻模?/p>
（四）回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職、退伍的干部、職工、軍人，確實無房居住的；
（五）回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞。
第三十七條 農(nóng)村居民戶有下列情形之一的，不劃給宅基地：
（一）年未滿十八周歲的；
（二）男到女方落戶或女到男方落戶，一方已立門戶的；
（三）原有宅基地能夠解決子女另立門戶需要的；
（四）出賣或出租住房的；
（五）超計劃生育的。
第三十八條 由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，由買房戶按申請宅基地的規(guī)定辦理申請、批準(zhǔn)手續(xù)。
農(nóng)村五保戶、外遷戶等騰出的宅基地，由村民委員會收回。
第三十九條 回原籍落戶的離休或退休的干部、職工和軍人符合申請宅基地條件的，應(yīng)優(yōu)先安排。
回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞，安排宅基地可適當(dāng)從寬。
第四十條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民無房居住，需要使用集體土地建住宅的，應(yīng)按照城鎮(zhèn)規(guī)劃集資統(tǒng)建，并按國家建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定報批和支付土地補償費、安置補助費。
第六章 補償和安置
第四十一條 國家建設(shè)征用土地，用地單位必須支付土地補償費。
（一）土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)：征用集體所有耕地以及果園、葦塘、魚塘、藕塘按其年產(chǎn)值的四至六倍計算。征用林地按當(dāng)?shù)刂械雀啬戤a(chǎn)值的二至四倍計算。征用其他非耕地，按當(dāng)?shù)刂械雀啬戤a(chǎn)值的二至三倍計算；
（二）年產(chǎn)值的計算：耕地、葦塘、魚塘、藕塘按被征地前三年平均年產(chǎn)值計算，果園按被征地前四年平均年產(chǎn)值計算。價格按實際定購價和議價分別計算。秸稈按糧價的30％計算；
（三）被征土地上的青苗、林木、果樹、房屋及其他設(shè)施等原有附著物補償標(biāo)準(zhǔn)，由省轄市人民政府（地區(qū)行署）制定，報省人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行；
（四）國有土地已有使用單位的，實行有償劃撥，其補償費標(biāo)準(zhǔn)由省轄市、縣和縣級市規(guī)定。
第四十二條 國家建設(shè)征用土地，用地單位除支付土地補償費外，還應(yīng)支付安置補助費。
（一）征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算；
（二）每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三倍；
（三）每畝被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十倍；特殊情況需要提高安置補助費時，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，每畝被征用土地的補償費和安置補助費的總額，不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍；
（四）征用沒有收益的土地不支付安置補助費；
（五）輸變電工程的鐵塔用地，其土地補償費和安置補助費按本條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。電桿、測量標(biāo)志占用耕地只付一次性的補償費，不辦理征地手續(xù)。
第四十三條 地方公路及中小型水利工程建設(shè)征用土地的補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府另行規(guī)定。
第四十四條 臨時占地按該地年產(chǎn)值給予補償。影響一季補償一季，影響一年補償一年。占用期滿，由用地單位負(fù)責(zé)恢復(fù)耕種條件，或按所需工作量支付整治費。
第四十五條 征用城市郊區(qū)、工礦區(qū)、縣城城關(guān)的菜地，除支付土地補償費、安置補助費外，還應(yīng)繳納每畝5000元以內(nèi)的新菜田開發(fā)建設(shè)基金。
第四十六條 被征地單位的土地被全部征用，又不能異地安排所需耕地的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可將農(nóng)業(yè)戶口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
被征地單位，一年收獲兩季人均耕地不足二分或一年收獲一季人均耕地不足三分，國家建設(shè)征用耕地后，口糧不能自給的，由國家定量補差。
第四十七條 因國家建設(shè)征用土地出現(xiàn)的多余勞動力，由被征地單位用土地補償費和安置補助費發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)等途徑加以安置；安置不完的，可以選送符合條件的人員到用地單位或其他單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收該勞動力的單位。
第四十八條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)占用集體所有的土地，可參照本條例征地補償費標(biāo)準(zhǔn)，給被占地單位以補償，并須妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用集體所有的土地支付補償費的標(biāo)準(zhǔn)，由縣級人民政府規(guī)定。
第四十九條 依法報經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建房的農(nóng)村居民，應(yīng)按年產(chǎn)值的二至三倍向集體支付一次性的土地使用費。
超過用地面積限額的，應(yīng)限期退回。逾期不退的，由縣級土地管理部門按每年每平方米二至四元征收土地使用費。
第五十條 農(nóng)村個體或合伙企業(yè)占用集體所有土地，每年應(yīng)按照土地年產(chǎn)值的二至三倍向集體支付土地使用費。
第五十一條 國家建設(shè)征用土地，劃撥國有土地，臨時占地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，由縣以上土地管理部門統(tǒng)一承辦，用地單位應(yīng)按規(guī)定向承辦機關(guān)繳納土地管理費。
第七章 土地管理機構(gòu)和職責(zé)
第五十二條 縣以上各級土地管理局是同級人民政府的職能部門，統(tǒng)一管理本行政區(qū)內(nèi)的土地工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的土地管理工作，管理人員可由縣級人民政府委派。
第五十三條 各級人民政府土地管理部門的職責(zé)是：
（一）貫徹執(zhí)行國家關(guān)于土地管理的法律、法規(guī)和政策；
（二）負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的土地調(diào)查、登記和統(tǒng)計工作，會同有關(guān)部門編制土地利用總體規(guī)劃，建立土地管理檔案；
（三）制定土地墾復(fù)、開發(fā)和保護(hù)計劃；
（四）參與建設(shè)項目的選址和設(shè)計會審等工作；
（五）管理各類建設(shè)用地的征用、劃撥、審查和報批工作；
（六）檢查、監(jiān)督土地利用情況，做好協(xié)調(diào)工作；
（七）查處違法占地案件，會同有關(guān)部門裁決土地糾紛，辦理獎懲事宜。
第五十四條 土地管理工作人員要嚴(yán)格執(zhí)法，秉公辦事，維護(hù)國家和集體利益，保護(hù)人民的合法權(quán)益，不得徇私舞弊，不得弄虛作假。
第八章 法律責(zé)任
第五十五條 侵犯土地所有權(quán)或使用權(quán)的，由人民政府土地管理部門責(zé)令停止侵犯，并由肇事者賠償因侵權(quán)行為而造成的損失。
第五十六條 對未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，責(zé)令退還土地，限期拆除或沒收建筑物和其他設(shè)施，并處以罰款：
（一）對全民所有制單位、城市集體所有制單位，處以土地補償費和安置補助費30％至40％的罰款；
（二）對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)非法占用土地的，每畝處以500元至1000元的罰款；
對本條一、二項非法占地單位的主要責(zé)任人員還應(yīng)給予行政處分。
第五十七條 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，其協(xié)議或合同無效。對非法所得予以沒收，對在該土地上新建的建筑物和其他設(shè)施限期拆除或者沒收，并對雙方各處以每畝1000元至2000元的罰款。當(dāng)事人是國家工作人員和基層干部的，還應(yīng)給予行政處分。
第五十八條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村非法建筑并出售商品房變相買賣集體土地的，除沒收非法所得外，并處以每畝1000元至2000元的罰款。
第五十九條 征用、占用耕地或承包耕地荒蕪滿一年的，利用挖坑、打場等手段變耕地為非耕地的，按該耕地前三年平均年產(chǎn)值，由土地管理部門罰收荒蕪費。連續(xù)荒蕪兩年以上的，加倍罰收荒蕪費，并限期恢復(fù)生產(chǎn)或收回其土地使用權(quán)。
第六十條 征用、劃撥土地雙方長期達(dá)不成協(xié)議的，由省轄市、縣級人民政府土地管理部門裁決。
被征用或被劃撥土地的單位無理取鬧，阻撓土地征用或劃撥的，除責(zé)令交出土地外，并處以每畝300元至500元的罰款。當(dāng)事人是國家工作人員和基層干部的，還應(yīng)給予行政處分。
被征地單位不得違反本條例規(guī)定向征地單位提出額外條件。超過規(guī)定索取或支付的征地費，由土地管理部門予以沒收。
第六十一條 臨時占地期滿不歸還的，除責(zé)令用地單位限期交還土地外，并處以每畝300元至500元的罰款，逾期不歸還的，加倍罰款。
第六十二條 農(nóng)村居民在自留地、承包地上建房、葬墳，限期拆除所建房屋，恢復(fù)地貌。
第一條為了及時、公正處理土地權(quán)屬爭議，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本規(guī)定。
第二條本省行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬爭議的行政處理，適用本規(guī)定。
已依法登記發(fā)證的土地權(quán)屬爭議處理，不適用本規(guī)定。
第三條土地權(quán)屬爭議的處理，應(yīng)當(dāng)遵照尊重歷史，兼顧現(xiàn)實，公平、公正、公開，維護(hù)權(quán)益和促進(jìn)和諧的原則。
第四條各級人民政府負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議的處理。
縣級以上人民政府國土資源行政主管部門（以下簡稱土地管理部門）承擔(dān)土地權(quán)屬爭議案件的受理、調(diào)查等具體工作。
農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋與漁業(yè)、水利等部門根據(jù)各自職責(zé)做好土地權(quán)屬爭議處理的相關(guān)工作。
第五條在土地權(quán)屬爭議解決前，任何一方都不得改變土地利用現(xiàn)狀；對擅自在有爭議的土地上興建建筑物和其他附著物的，土地管理部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止施工。
第六條土地權(quán)屬的確認(rèn)依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、法規(guī)以及國家和省人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第二章申請與受理
第七條土地權(quán)屬爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由土地所在地人民政府處理。
第八條縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)處理下列土地權(quán)屬爭議：
（一）單位與單位之間的；
（二）本縣范圍內(nèi)跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)域的；
（三）上級人民政府交辦的。
個人之間、個人與單位之間發(fā)生的土地權(quán)屬爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)處理，當(dāng)事人也可以向縣（市、區(qū)）人民政府提出申請，由受理申請的縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)處理。
第九條設(shè)區(qū)的市人民政府負(fù)責(zé)處理下列土地權(quán)屬爭議：
（一）本市范圍內(nèi)跨縣（市、區(qū)）行政區(qū)域的；
（二）在本市范圍內(nèi)有重大影響的；
（三）上級人民政府交辦的。
第十條省人民政府負(fù)責(zé)處理下列土地權(quán)屬爭議：
（一）跨設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域的；
（二）在本省范圍內(nèi)有重大影響的。
第十一條土地權(quán)屬爭議處理申請由直接利害關(guān)系人提出。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)處理的，向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出申請；由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)處理的，向負(fù)責(zé)處理的人民政府土地管理部門提出申請。
個人之間的土地權(quán)屬爭議，當(dāng)事人向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請?zhí)幚淼?，可以口頭方式提出；以口頭方式提出申請的，接受申請的工作人員應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄本規(guī)定第十二條規(guī)定的申請內(nèi)容，并由申請人確認(rèn)后簽字（蓋章）。
第十二條爭議處理申請應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）申請人和被申請人的基本情況；
（二）請求事項、事實和理由，包括最初發(fā)生爭議的時間、起因、爭議的焦點、主要分歧、四至范圍及面積。
第十三條當(dāng)事人一方超過10人的，應(yīng)當(dāng)推選出2至5個代表人參加案件的處理。代表人在爭議處理過程中的行為對其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄爭議處理請求或者承認(rèn)對方當(dāng)事人爭議處理請求同意調(diào)解的，必須經(jīng)所代表的當(dāng)事人同意。
當(dāng)事人可以委托人參加土地權(quán)屬爭議的處理。
第十四條申請人向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出爭議處理申請的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起7日內(nèi)決定是否受理，并在決定之日起5日內(nèi)向申請人書面告知受理或者不予受理決定；受理申請的，應(yīng)當(dāng)將申請書副本同時送達(dá)被申請人。
第十五條下列情形不屬于土地權(quán)屬爭議申請受理范圍：
（一）屬行政區(qū)域邊界爭議的；
（二）屬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議的；
（三）因房產(chǎn)買賣、贈與、分家析產(chǎn)等引起的房產(chǎn)爭議；
（四）法律、法規(guī)規(guī)定不屬于土地權(quán)屬爭議的。
第十六條申請人向土地管理部門提出爭議處理申請的，土地管理部門應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定處理：
（一）符合規(guī)定要求應(yīng)當(dāng)受理的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起7日內(nèi)作出受理決定，并在受理之日起5日內(nèi)將申請書副本送達(dá)被申請人；
（二）認(rèn)為不符合受理要求不予受理的，應(yīng)當(dāng)提出不予受理意見，報本級人民政府決定；不予受理決定應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起10日內(nèi)作出，并在作出之日起5日內(nèi)送達(dá)申請人。
本級以及上級人民政府交辦或者有關(guān)部門轉(zhuǎn)辦的土地權(quán)屬爭議案件，按照前款規(guī)定辦理。
第十七條申請?zhí)幚淼耐恋貦?quán)屬爭議有下列情形之一的，接受申請的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者土地管理部門應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定處理：
（一）爭議應(yīng)當(dāng)由其他機關(guān)處理的，建議向有權(quán)處理機關(guān)提出申請；
（二）爭議屬于土地違法案件的，接受申請的土地管理部門應(yīng)當(dāng)立案查處；由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府接受申請的，應(yīng)當(dāng)將案件移送縣（市、區(qū)）土地管理部門。
第三章調(diào)解與裁決
第十八條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者土地管理部門受理申請后，應(yīng)當(dāng)指定承辦人員?？h（市、區(qū)）土地管理部門設(shè)立的派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府處理土地權(quán)屬爭議。
第十九條承辦人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避,當(dāng)事人也有權(quán)提出回避申請：
（一）是本案的當(dāng)事人或者當(dāng)事人、人的近親屬；
（二）與本案有利害關(guān)系；
（三）與本案有其他關(guān)系，可能影響公正處理的。
當(dāng)事人提出回避申請，應(yīng)當(dāng)說明理由。承辦人員是否回避，由承辦人員所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者土地管理部門負(fù)責(zé)人決定。
第二十條被申請人應(yīng)當(dāng)在收到土地權(quán)屬爭議處理申請書副本之日起15日內(nèi)提交答辯書；逾期不提交答辯書的，不影響案件的審理。
第二十一條土地權(quán)屬爭議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期間內(nèi)對本人提出的主張?zhí)峁┯嘘P(guān)證據(jù)。
第二十二條當(dāng)事人提交的證據(jù)材料包括：
（一）土地權(quán)屬證明，建筑物產(chǎn)權(quán)證明材料；
（二）征收、征用、劃撥土地文件、附圖和有關(guān)的補償協(xié)議書、補償清單，土地使用權(quán)出讓合同書和交付出讓金憑證；
（三）農(nóng)民建房用地批準(zhǔn)文件；
（四）調(diào)解書、處理決定和人民法院判決書、裁定書，仲裁裁決書以及有關(guān)土地權(quán)屬協(xié)議書；
（五）其他與權(quán)屬有關(guān)的文件、資料、證明材料等。
第二十三條對當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者土地管理部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實，并收集相應(yīng)的證據(jù)。被調(diào)查單位和個人應(yīng)當(dāng)如實提供證明或者材料。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者土地管理部門對土地權(quán)屬爭議進(jìn)行調(diào)查核實時，應(yīng)當(dāng)有兩人以上參加，并向被調(diào)查人出示有關(guān)證件。調(diào)查筆錄經(jīng)被調(diào)查人確認(rèn)后，由被調(diào)查人、調(diào)查人簽名或者蓋章。
經(jīng)調(diào)查核實的材料才能作為事實認(rèn)定的依據(jù)。
第二十四條對爭議土地需要進(jìn)行測繪的，土地測繪機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行測繪，并對測繪結(jié)果的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。
承擔(dān)土地測繪職責(zé)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)。
第二十五條土地權(quán)屬爭議的處理，應(yīng)當(dāng)在查明事實、分清權(quán)屬的基礎(chǔ)上先行調(diào)解。
調(diào)解由受理申請的土地管理部門或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主持，雙方當(dāng)事人、證人參加，可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人，應(yīng)當(dāng)協(xié)助調(diào)解主持單位進(jìn)行調(diào)解。
調(diào)解盡可能就地進(jìn)行。
第二十六條調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：
（一）當(dāng)事人的基本情況；
（二）調(diào)解主持單位；
（三）爭議的主要事實；
（四）協(xié)議內(nèi)容及其他有關(guān)事項。
第二十七條調(diào)解書及所附界線圖經(jīng)當(dāng)事人簽字（蓋章），承辦人、調(diào)解主持人署名并加蓋主持調(diào)解的行政機關(guān)印章，雙方當(dāng)事人簽收后生效。
生效的調(diào)解書可以作為土地登記的依據(jù)。
第二十八條調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定。經(jīng)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議或者調(diào)解書送達(dá)前一方反悔的，負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議處理的人民政府應(yīng)當(dāng)及時作出處理決定。
第二十九條土地權(quán)屬爭議處理決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項：
(一)當(dāng)事人的基本情況；
（二）爭議的事實、理由和請求；
（三）認(rèn)定的事實和適用的依據(jù)；
（四）處理結(jié)果；
（五）其他需要載明的事項。
第三十條土地權(quán)屬爭議應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起6個月內(nèi)辦結(jié)；因案情復(fù)雜確實無法按時辦結(jié)的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者土地管理部門的主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長1個月。
第三十一條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者土地管理部門應(yīng)當(dāng)在作出調(diào)解書或者處理決定之日起15日內(nèi)，將調(diào)解書或者處理決定書送達(dá)當(dāng)事人。
第三十二條當(dāng)事人對爭議處理申請不予受理決定、爭議處理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議、提訟。
第四章法律責(zé)任
第三十三條違反本規(guī)定第五條規(guī)定，破壞土地利用現(xiàn)狀的，由土地管理部門責(zé)令其恢復(fù)原狀；一方當(dāng)事人給另一方造成經(jīng)濟損失的，應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
第三十四條土地權(quán)屬爭議當(dāng)事人以及其他人員有下列行為之一的，由負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議處理的土地管理部門或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府予以警告，或者處500元以上1萬元以下的罰款；違反治安管理規(guī)定的，由公安機關(guān)依法予以處理：
（一）偽造、毀滅證據(jù)的；
（二）指使、賄買、脅迫他人作偽證或者威脅、阻止證人作證的。
第三十五條各級人民政府、土地管理部門及其工作人員有下列情形之一的，由有權(quán)機關(guān)按照管理權(quán)限給予行政或者紀(jì)律處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）爭議處理申請應(yīng)當(dāng)受理而沒有受理的；
（二）承辦人員應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避的；
（三）爭議處理過程中收取費用的；
（四）違反規(guī)定的程序、期限辦理土地權(quán)屬爭議處理案件的；
（五）其他、、的行為。
第五章附則
——xx鎮(zhèn)經(jīng)營集鎮(zhèn)的基本作法
近年來，xx鎮(zhèn)主動適應(yīng)新形勢下集鎮(zhèn)建設(shè)的需要，創(chuàng)新思路和辦法，用市場化的手段，走經(jīng)營集鎮(zhèn)的路子，收到了良好效果。一年多以來，集鎮(zhèn)建設(shè)面積新增24000平方米，新增建房戶206戶，新發(fā)展個體工商戶98戶，籌措集鎮(zhèn)和中心村建設(shè)資金170余萬元，投入集鎮(zhèn)和中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)127萬元，其中，白店中心村建設(shè)面積新增7800平方米，新增建房戶65戶。
一、適應(yīng)新形勢創(chuàng)新思路
近年來，稅費改革逐步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財力減少，建設(shè)投入資金越來越有限。為了加快集鎮(zhèn)建設(shè)步伐，煙店鎮(zhèn)黨委、政府不等不靠，文秘部落積極探索集鎮(zhèn)建設(shè)新辦法，廣泛籌措集鎮(zhèn)建設(shè)資金，走出了一條經(jīng)營集鎮(zhèn)的新路子。他們加大集鎮(zhèn)建設(shè)力度，創(chuàng)新集鎮(zhèn)建設(shè)機制，主要是立足于“三有”：
一是區(qū)位有優(yōu)勢。煙店鎮(zhèn)東臨涢水，府河流經(jīng)11個村，水源充足；西兆碧山，李白酒隱安陸，蹉跎十年，人文歷史悠久；北接孛畈，山石資源豐富，有利集鎮(zhèn)建設(shè)；南靠府城，信息靈通。“安三”、“煙應(yīng)”、“孝襄”以及正在建設(shè)中的“安京”共3條二級路和1條高速公路橫穿煙店，交通發(fā)達(dá)，水陸兩便。土地資源豐富，搞集鎮(zhèn)開發(fā)和中心村建設(shè)，發(fā)展集鎮(zhèn)經(jīng)濟，開展招商引進(jìn)，優(yōu)勢得天獨厚。
二是農(nóng)民有要求。近幾年來，由于農(nóng)民收入較快增長，生活逐漸富裕，以及建房收費的減輕和規(guī)范，部分農(nóng)民迫切要求到中心村或集鎮(zhèn)落戶。2000年至2004年，全鎮(zhèn)到中心村和集鎮(zhèn)建房每年以17%的幅度遞增。
三是上級有部署。近年來，市委、市政府先后落實“一主三化”、建設(shè)城郊經(jīng)濟圈的發(fā)展思路和戰(zhàn)略構(gòu)想，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府把城鎮(zhèn)化作為農(nóng)民增收、財政增收的重要措施來抓。今年，又提出了創(chuàng)建文明新村這一重大課題，把建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的社會主義新農(nóng)村作為新階段的重要任務(wù)，這些都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快集鎮(zhèn)和中心村建設(shè)步伐。
二、抓住關(guān)鍵落實措施
為了解決好集鎮(zhèn)建設(shè)投入難的問題，煙店鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展思路，整合集鎮(zhèn)和中心村的土地資源，將集鎮(zhèn)建設(shè)推向了市場。具體工作中，他們主要是把好“四關(guān)”：
一是把好土地收儲關(guān)。每開發(fā)一處集鎮(zhèn)或中心村，先按照土地政策劃定一塊地作為拍賣地，再由鎮(zhèn)政府出資，委托市國土資源局土地收儲中心收購儲備，統(tǒng)一辦理征地手續(xù)。鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)指揮部按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，向被占地農(nóng)民兌現(xiàn)勞動力安置費、地面附屬物和青苗補償費，向村集體兌現(xiàn)土地補償費。該鎮(zhèn)在兌現(xiàn)過程中，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)高于孝襄公路補償標(biāo)準(zhǔn)1000元左右，村級和群眾滿意，至今沒有發(fā)生一起因征地補償不滿而上訪的事件。
二是把好集鎮(zhèn)規(guī)劃關(guān)。對開發(fā)地段，拍賣前由鎮(zhèn)政府組織規(guī)劃人員對集鎮(zhèn)或中心村進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃或規(guī)劃修編。規(guī)劃力求高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平，體現(xiàn)時代氣息和地域特色。建筑樓層高度不少于兩層，建筑房屋式樣做到新穎各異。圖紙由村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心免費提供。規(guī)劃一旦編制完成，堅決執(zhí)行，嚴(yán)格管理。從該鎮(zhèn)開發(fā)的幾處小區(qū)來看，各區(qū)風(fēng)格不同，各有特色，水平較高。
三是把好土地拍賣關(guān)。規(guī)劃完成后，由市土地收儲中心會同鎮(zhèn)國土資源所負(fù)責(zé)組織拍賣工作。先對收儲土地按每宗120m2進(jìn)行分宗編號，然后統(tǒng)一對外國有土地使用權(quán)拍賣公告，公開競買條件和競買方式。參加競買農(nóng)戶先填寫競買申請書，獲批準(zhǔn)后交納一定保證金，準(zhǔn)予參與競買。競買報名結(jié)束后，進(jìn)行分宗拍賣，采取公開、公正、公平方式，競價拍賣，拍賣成交后，由國土部門向買主出具確認(rèn)書，并在7天內(nèi)下達(dá)建設(shè)用地批準(zhǔn)通知書。拍賣成交價包含土地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證的辦理及配套建設(shè)費用，買主不必再繳納任何費用即可建房。去年以來，煙店鎮(zhèn)共組織三次拍賣，成功拍賣土地11畝，參與競買農(nóng)戶達(dá)260戶，有120戶競買成交。
四是把好配套設(shè)施建設(shè)關(guān)。拍賣工作結(jié)束后，由鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)指揮部投資，組織村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心、供電所、林業(yè)站、廣播電視站等單位，對拍賣地段進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套。三次拍賣活動，共為集鎮(zhèn)和中心村平整土地35畝，修通下水道3150米，延伸自來水1400米，架設(shè)電線桿11根，綠化植樹5600株，開通有線電視120戶。
三、經(jīng)營集鎮(zhèn)成效明顯
煙店鎮(zhèn)采取市場經(jīng)濟辦法經(jīng)營集鎮(zhèn)，創(chuàng)新了集鎮(zhèn)建設(shè)投入機制，提升了集鎮(zhèn)建設(shè)檔次，規(guī)范了建房行為，促進(jìn)了民營經(jīng)濟發(fā)展，取得良好的經(jīng)濟和社會效益。
一是土地價值發(fā)揮好。過去，農(nóng)戶到集鎮(zhèn)建房，主要由集鎮(zhèn)所在村和國土部門負(fù)責(zé)安排用地，存在批人情地、關(guān)系地的問題，各地段地價大致相同，土地應(yīng)有的價值得不到很好的體現(xiàn)。實行拍賣后，由于采取公開、公正、公平競爭的原則，使土地使用權(quán)價值得到充分體現(xiàn)。煙店鎮(zhèn)孝襄高速公路互通處6宗土地通過競價拍賣，最高拍賣到167元/平方米，比過去集鎮(zhèn)土地征用價格每平方增加60多元。白店中心村通過拍賣，由過去的60元/平方米，提高到100元/平方米。
自1992年山西省佐云縣試行開展農(nóng)村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農(nóng)村在2000年以后逐步建立農(nóng)村低保救助制度，2007年全國實現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。據(jù)國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結(jié)果》顯示：截至2011年底，全國城市和農(nóng)村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農(nóng)村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟“兼顧公平”的理念，對于農(nóng)村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔(dān)當(dāng)和社會主義制度的優(yōu)越性，并發(fā)揮著維護(hù)基層社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略，因而，農(nóng)村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質(zhì)的重要政治制度。每年近千億元的農(nóng)村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關(guān)系國計民生、社會穩(wěn)定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉(xiāng)為例展現(xiàn)中國農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀并分析其中存在的問題與原因。
C市鸚洲鄉(xiāng)共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（農(nóng)業(yè)戶7635戶，農(nóng)業(yè)人口26271人）。鸚洲鄉(xiāng)比鄰C市，交通便利，以農(nóng)業(yè)種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉(xiāng)經(jīng)濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農(nóng)村特困救助政策，2007年實現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。鸚洲鄉(xiāng)共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農(nóng)村C類低保標(biāo)準(zhǔn)是97.3元/月，臨時救助金2600元/年。按照《C市農(nóng)村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》及有關(guān)規(guī)定，鸚洲鄉(xiāng)的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應(yīng)保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉(xiāng)低保救助；2、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助；3、臨時困難救助；4、其他配套救助包括水電醫(yī)療教育等。由于醫(yī)療救助主要發(fā)生在特定家庭，其他配套救助也不經(jīng)常發(fā)生，本文主要以農(nóng)村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實踐現(xiàn)狀。
本文的任務(wù)是呈現(xiàn)農(nóng)村低保制度運行現(xiàn)狀，為此，筆者在鸚洲鄉(xiāng)政府和鸚洲鄉(xiāng)夏村進(jìn)行了累計25天的駐村調(diào)研，本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎(chǔ)上，對夏村的低保數(shù)據(jù)、低保戶信息做了統(tǒng)計。然后運用半結(jié)構(gòu)訪談方法，向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對特殊低保戶（關(guān)系保、維穩(wěn)保）做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實地反映農(nóng)村低保運行的現(xiàn)狀和村民的態(tài)度。本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運作中“關(guān)系?！焙汀熬S穩(wěn)保”的產(chǎn)生及其對農(nóng)村低保分配的影響；第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規(guī)范化打破異化農(nóng)村低保制度的地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，然而基層組織在低保規(guī)范化過程中卻面臨著反規(guī)范化的尷尬現(xiàn)象；第四部分重點關(guān)注低保制度規(guī)范化中最為重要的民主評議制度和動態(tài)管理制度實踐，并指出農(nóng)村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結(jié)和政策建議。
二、權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的低保
夏村處于鸚洲鄉(xiāng)腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務(wù)工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務(wù)農(nóng)的大都是50歲以上的中老年人。
夏村2005年左右開始進(jìn)行農(nóng)村特困救助工作，2007年全市建立農(nóng)村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉(zhuǎn)。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農(nóng)民想盡辦法通過正當(dāng)或者非正當(dāng)途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調(diào)查、結(jié)果公示等低保實施制度，農(nóng)村低保的分配秩序是相當(dāng)混亂的。
同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關(guān)系（尤其是上級官員的關(guān)系）對低保資源分配的影響，更沒有關(guān)注到縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”作為理解農(nóng)村低保運行現(xiàn)狀的分析框架。
（一）“關(guān)系保”的產(chǎn)生
“熟人社會”是一個差序格局式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將個體與他人的關(guān)系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠(yuǎn)的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認(rèn)識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關(guān)系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關(guān)注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權(quán)并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關(guān)系的影響尤為明顯。
夏村2007年開始實行低保時，低保規(guī)則比較混亂，低保公示制度形同虛設(shè)，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數(shù)貧困者的福利。利用關(guān)系資源產(chǎn)生的低保戶本文稱之為“關(guān)系?！?。依據(jù)“關(guān)系”的遠(yuǎn)近，夏村關(guān)系保的關(guān)系分為村內(nèi)的關(guān)系和村外的關(guān)系兩類。逐戶核對信息發(fā)現(xiàn)夏村39戶65人低保中，真正屬于“關(guān)系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關(guān)系獲得應(yīng)該享受低保的正常戶。7戶關(guān)系保的情況以及村民反應(yīng)如下。
1、夏德朝，一個女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區(qū)民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。
2、路杰，兩個女兒，上面領(lǐng)導(dǎo)給區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區(qū)民政局領(lǐng)取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關(guān)系戶。
3、馬大梅，兩個兒子，一個在區(qū)電業(yè)局工作，一個在市政協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。
4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個女兒，在村里當(dāng)過隊長，現(xiàn)在市里打工，通過朋友關(guān)系從區(qū)民政局獲得一個低保名額。
5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標(biāo)是通過上級關(guān)系指派的。但村民都對此毫無異議。
6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個兒子，其子經(jīng)濟富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據(jù)村民反映，此戶是現(xiàn)任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關(guān)系保。
7、夏佳志，現(xiàn)任村支書夏德金的叔叔，兩個女兒，其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。
這些屬于較為明顯的關(guān)系戶，還有一些比較隱形的關(guān)系戶，那就是村內(nèi)與村干部關(guān)系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內(nèi)的關(guān)系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內(nèi)關(guān)系戶的產(chǎn)生是村落社會結(jié)構(gòu)內(nèi)生性因素所致，村干部可以隨機應(yīng)變做出增減安排以平衡村內(nèi)關(guān)系、應(yīng)對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關(guān)系大都來自于上級行政官員，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關(guān)系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。
（二）“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生——社會救助中的維穩(wěn)運作
據(jù)鸚洲鄉(xiāng)民政所所長說，現(xiàn)在除了城鄉(xiāng)低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低?！薄熬S穩(wěn)?！薄?jù)統(tǒng)計2011、2012年鸚洲鄉(xiāng)社會救助資金中用于維穩(wěn)工作的超過40萬元。而通過維穩(wěn)渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內(nèi)的社會救助資金來進(jìn)行“利益誘導(dǎo)”和“精英俘獲”，于是在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中維穩(wěn)保得以產(chǎn)生，社會救助制度成為維穩(wěn)制度的犧牲品。C市《低保責(zé)任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權(quán)弱化、治理資源日益匱乏維穩(wěn)責(zé)任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩(wěn)成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節(jié)以鸚洲鄉(xiāng)的經(jīng)驗材料為例來展現(xiàn)社會救助中維穩(wěn)運作。
目前中國社會救助資金共有4類：城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和臨時救助。農(nóng)村五保和醫(yī)療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的社會救助指標(biāo)有維穩(wěn)保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩(wěn)的臨時特困救助金占全鄉(xiāng)的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉(xiāng)的維穩(wěn)保遠(yuǎn)不止12戶。鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉(xiāng)政府逢年過節(jié)都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。
目前鸚洲鄉(xiāng)的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是因土地問題產(chǎn)生的上訪群體，又可細(xì)分為3個群體：第1個群體是由于城區(qū)擴建征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪，這一群體所引發(fā)的上訪，由經(jīng)管站和包片干部負(fù)責(zé)，不進(jìn)入鄉(xiāng)辦；第2個群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發(fā)的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個群體是村民個人間土地糾紛所致，稅費時期一些人將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發(fā)利益之爭。
第二類群體是軍人群體，共有7個群體：越戰(zhàn)軍人；越戰(zhàn)臨戰(zhàn)人員；原第五通訊團；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區(qū)8師22團涉核、參戰(zhàn)退役軍人。
第三類是涉法涉訴群體，統(tǒng)計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統(tǒng)計為1個群體。第五類是企事業(yè)單位下崗職工和畢業(yè)包分配的統(tǒng)分生，統(tǒng)計為1個群體。
群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩(wěn)工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪，向上訪者許諾低保指標(biāo)、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達(dá)到一時的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的，但他們卻認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰(zhàn)軍人到區(qū)政府集訪。鄉(xiāng)政府和各村干部在其到達(dá)區(qū)政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉(xiāng)綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區(qū)政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉(xiāng)民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個維穩(wěn)保之一。
在鸚洲鄉(xiāng)辦訪談時，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉(xiāng)越戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人，鄉(xiāng)政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額。現(xiàn)在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房?？墒窃?012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當(dāng)時沒有明確回復(fù)，讓他先打報告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標(biāo)準(zhǔn)：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。
“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了?！?/p>
“兄弟，莫著急?，F(xiàn)在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作?！?/p>
“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”
……
政府為了達(dá)到維穩(wěn)目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結(jié)果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環(huán)模式，并且在每次的下一個循環(huán)中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進(jìn)京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環(huán)策略的典型實踐者，他以八一建軍節(jié)將要來臨為由要挾鄉(xiāng)政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經(jīng)成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩(wěn)體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩(wěn)體制的扭曲而且進(jìn)一步加劇社會救助制度的異化。
（三）村落的反應(yīng)：抵制與順從
無論是關(guān)系保還是維穩(wěn)保都致使低保分配公平失衡，在村落內(nèi)部引起強烈的反應(yīng)。如果說村干部利用低保制度對上級權(quán)力關(guān)系作出了抵制的努力，那么在維穩(wěn)壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態(tài)度以及在低保制度規(guī)范化后村干部的應(yīng)對措施。
評議組成員X：“關(guān)系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”
評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”
普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關(guān)。村干部都不愿得罪人?！?/p>
普通村民B：“低保養(yǎng)懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”
關(guān)系戶的關(guān)系大都來自市、區(qū)等政府部門，面對這些關(guān)系村委會一般是無可奈何的。
村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規(guī)范。嚴(yán)格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區(qū)民政局也不會同意。這里面有上下級關(guān)系，村里有難處”。
為了抵制住上級政府部門的關(guān)系，村干部采取了一系列的應(yīng)對措施，并逐漸取消一些關(guān)系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領(lǐng)導(dǎo)的簽字復(fù)印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時也得罪了上面的領(lǐng)導(dǎo)。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉(xiāng)干部。得罪領(lǐng)導(dǎo)，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領(lǐng)導(dǎo)的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因為現(xiàn)有制度框架下，村的發(fā)展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關(guān)系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩(wěn)體制。在縣鄉(xiāng)政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。
夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業(yè)后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區(qū)民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。
夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)都口頭答應(yīng)讓他一家吃低保；但夏德金支書要領(lǐng)導(dǎo)的簽字。夏明找領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)們都不肯簽字。結(jié)果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因為他的女兒得了先天性心臟病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。
由上可知，中國低保制度在鄉(xiāng)村社會的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保，村落社會的公平觀念遭到?jīng)_擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關(guān)系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的農(nóng)村低保難以保持自身的救助倫理特質(zhì)，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法，試圖以制度規(guī)范化打破異化低保制度的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
三、低保規(guī)范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例
為了抵制地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度，推進(jìn)低保運作規(guī)范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責(zé)任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調(diào)查制度》、《動態(tài)管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統(tǒng)》進(jìn)行社會救助資金社會化發(fā)放?？梢哉f，C市的低保制度建設(shè)是較為全面、先進(jìn)和規(guī)范的。低保制度規(guī)范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規(guī)范，另一方面也給基層政策執(zhí)行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業(yè)”任務(wù)量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關(guān)系戶的挑戰(zhàn)等。下面對前三項作簡要論述，后兩項在其他部分論述。
（一）公示引發(fā)的詰難
自2011年民主評議制度實施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內(nèi)容的做法，對評審結(jié)果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權(quán)。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結(jié)果張榜公示7天，無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核；鄉(xiāng)與村委會成員組成調(diào)查小組，進(jìn)一步進(jìn)行評議，張榜公示7天，無異議后報區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批，在區(qū)救助網(wǎng)站進(jìn)行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。
盡管行政村是一個半熟人社會，自然村卻是一個熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經(jīng)濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關(guān)系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關(guān)系在哪里?！俺缘捅！钡挠^念逐漸進(jìn)入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關(guān)系（維穩(wěn)）戶等不該享受低保的人享受了低保，導(dǎo)致低保成為一項沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽度，加大了村莊未來工作的難度。
如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發(fā)出的詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標(biāo)分配挑戰(zhàn)了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。
（二）“做作業(yè)”任務(wù)加重
在夏村調(diào)查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業(yè)”。為了達(dá)到辦公現(xiàn)代化，村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦，他因為患有肺結(jié)核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實際上相當(dāng)于一個村干部，村內(nèi)的文案工作都由他負(fù)責(zé)，所以在村委會我們也經(jīng)?？吹剿纳碛啊?/p>
自2011年C市實行《全國最低保障信息系統(tǒng)》后，村會計每月都要上報低保信息。除了做好網(wǎng)絡(luò)信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進(jìn)行規(guī)范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結(jié)果等材料都要以“規(guī)范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產(chǎn)備案、區(qū)低保申請對象調(diào)查材料（村組、鄉(xiāng)、區(qū)三級調(diào)查記錄）、審批表（村、鄉(xiāng)、區(qū)的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個代表）。這些材料本應(yīng)由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規(guī)范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準(zhǔn)確無誤，填寫任務(wù)就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由，在調(diào)研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風(fēng)格也多有雷同，經(jīng)過核實確實是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當(dāng)事人申請書上修改的。
如：夏峰聲的申請自述：
我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。
我自幼弱智，結(jié)婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚，現(xiàn)家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農(nóng)村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準(zhǔn)。
申請人：（空白）
2010年8月3日
申請人提出申請后，還要公示當(dāng)次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結(jié)果。低保工作每一步的規(guī)范化都有很多作業(yè)要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態(tài)，農(nóng)村組織工作方法由原來串家到戶“拉家?！敝鸩较颥F(xiàn)代化辦公形式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既需要村干部付出相應(yīng)的體力成本，還需要有熟悉現(xiàn)代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經(jīng)費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準(zhǔn)官僚化”，在這個過程中他們所要做的“作業(yè)”會越來越多。
（三）規(guī)范化中的反規(guī)范化
夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據(jù)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)這些多是不規(guī)范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規(guī)范化的要求，便是反規(guī)范化。
低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個方面的問題：
第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定，低保應(yīng)以戶為單位進(jìn)行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標(biāo)，是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農(nóng)村都是以人為單位而非以戶為單位進(jìn)行低保指標(biāo)分配的。一方面因為“戶”在農(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經(jīng)濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外，再次確認(rèn)低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜，照顧弱者個人則體現(xiàn)村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變?yōu)榈捅Ｈ耍逯v，“一戶若有7、8個人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強烈”?！暗捅糇兂傻捅Ｈ恕边@種帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當(dāng)性。
第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”，如果子女有贍養(yǎng)能力，農(nóng)戶不能申請低保，因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能，在當(dāng)下國力有限的情況下，不可能將所有的養(yǎng)老義務(wù)都推向政府，中國農(nóng)村仍然要以家庭養(yǎng)老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)，其中有些是子女有贍養(yǎng)能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養(yǎng)老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關(guān)系保、維穩(wěn)保就可能產(chǎn)生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至?xí)v容子女不養(yǎng)老的現(xiàn)象：“你看，我不贍養(yǎng)你，你還能吃低?！?。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養(yǎng)老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因為村委會有“縱容子女不養(yǎng)老”的擔(dān)憂。
第三，虛報收入信息。依照低保政策，收入在當(dāng)?shù)仄骄€以下的農(nóng)戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個人自述中將困境描述的越嚴(yán)重越形象越好。其實，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫(yī)都說，按照這個標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒有一戶符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的。在C市，1300元的生活標(biāo)準(zhǔn)很難說是符合現(xiàn)實情況的，這是鄉(xiāng)村干部和村民的共識。但是為了規(guī)范化申請者（更多是鄉(xiāng)村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導(dǎo)社會救助政策、阻礙其改善。
國家為了低保運作規(guī)范化從而制定一系列詳盡的指標(biāo)，村干部和申請對象為了符合低保規(guī)范化政策而修改真實信息，結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實”，進(jìn)而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運作。
四、低保民主評議與退出制度實踐
（一）民主評議的程序與實質(zhì)
中國農(nóng)村低保真正走向運作規(guī)范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數(shù)幾個村干部商量決定的低保評選機制，評議人人數(shù)和代表層次的增多促進(jìn)了低保評選的民主化。
2012年C市低保民主評議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內(nèi)容；入戶調(diào)查制度要求對于被評選上的低保對象鄉(xiāng)村兩級100%的入戶率、區(qū)民政局30%的入戶率抽查；群眾監(jiān)督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。
民主評議在剛開始實際運作時，出現(xiàn)了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應(yīng)如下：
村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話，領(lǐng)導(dǎo)講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了?！?/p>
村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當(dāng)代表的得罪人！’”
2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進(jìn)一步規(guī)范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關(guān)于進(jìn)一步加強完善城鄉(xiāng)低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據(jù)我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長，這些人村莊工作經(jīng)驗豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調(diào)整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發(fā)揮功能，村民代表的反應(yīng)和低保評定的結(jié)果對此是明顯確證。
村民代表D：“當(dāng)面得罪人，誰都不干?，F(xiàn)在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些?！?/p>
2012年5月11日夏村進(jìn)行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結(jié)果公示的“廣告”效應(yīng)，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。
2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。
2012年度的評選結(jié)果是比較公平的，應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關(guān)系保和維穩(wěn)保。在18個被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結(jié)果得到了村民的認(rèn)可。
民主評議制度的具體操作規(guī)則確保了低保評定的程序公正，其實質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評議組成員剝離出來，通過技術(shù)化的手段進(jìn)一步獲取結(jié)果公平。民主評議制度保證了低保進(jìn)入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。
（二）低保退出制度的實踐
低保實行動態(tài)管理制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟的變化情況進(jìn)行分類復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核情況及時報區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報告家庭人員、收入和財產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季度復(fù)核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年應(yīng)該微調(diào)一次，主管部門應(yīng)當(dāng)按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農(nóng)村實踐中卻出現(xiàn)以下現(xiàn)象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機制。
在低保制度運行近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的。現(xiàn)在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環(huán)境，結(jié)果低保成為一種“只進(jìn)不出”的制度。
村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認(rèn)為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”
評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”
家庭條件轉(zhuǎn)好的低保戶或者關(guān)系（維穩(wěn)）保無法被取消，村中出現(xiàn)“家有小車吃低保”的怪異現(xiàn)象，這勢必造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態(tài)管理制度成為虛設(shè)。上級民政部門也逐漸察覺到這種現(xiàn)象、并提出了相應(yīng)的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員，要求“要把應(yīng)該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平”。重點清理的12類人員如下：
（1）家庭經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn)，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線。
（2）家庭成員中有自然減員未報告的。
（3）進(jìn)入社保領(lǐng)取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。
（4）子女已成年且就業(yè)的。
（5）已領(lǐng)取企業(yè)退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。
（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。
（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；
（8）就業(yè)年齡內(nèi)，拒絕推薦就業(yè)的。
（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的。
（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調(diào)查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。
（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。
（12）通過信息比對的疑問人員。
鑒于上級政府的體制壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關(guān)系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達(dá)到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當(dāng)事人死亡的有4個，成員就業(yè)的有2個，家庭生活改善的有1個。具體公示如下：
公 示
村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經(jīng)13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據(jù)相關(guān)文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低?！，F(xiàn)將評議結(jié)果公布如下：（同意票）
夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡
文昌哥（2人） 13票 戶主死亡
夏德秋（2人） 13票 戶主死亡
華工力（1人） 13票 成員死亡
程 濤（1人） 13票 成員就業(yè)
夏 威（2人） 13票 成員就業(yè)
于美韻（1人） 7票 生活改善
夏村村委會
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節(jié)中所列6戶不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協(xié)條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關(guān)系背景強硬有關(guān)系，也與他們的一人低保有關(guān)，村委會沒有與之“交易”的妥協(xié)條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關(guān)系戶，相比村外的關(guān)系，村干部更容易處理村內(nèi)的關(guān)系應(yīng)對上級政策。
綜上所述，中國農(nóng)村低保制度運行近7年，至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有：
1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；
2、村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則加劇了低保進(jìn)出渠道淤塞的程度；
3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉(xiāng)村以改革動力并取得一定效果，重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機制的建立提供制度支持；
4、在清理不合格低保對象時存在關(guān)系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權(quán)力通過私人關(guān)系對農(nóng)村低保的公平性構(gòu)成巨大威脅。所以，低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相磨合，更重要的是要將上級權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。
總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項制度建設(shè)。
（三）新低保觀念的形成
農(nóng)村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構(gòu)建低保公示制度、民主評議制度建設(shè)的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。
3組夏陽杰，80歲，有4個女兒2個兒子，兒女們?nèi)孔鲠t(yī)藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認(rèn)為有的家庭條件比他好都“吃低?！绷?，所以他也要“吃低保”。
姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認(rèn)為自己年級大了，喪失勞動能力了，應(yīng)該國家來養(yǎng)老。
村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要?！?/p>
夏村6戶不符合規(guī)定的關(guān)系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關(guān)系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應(yīng)。
通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：
1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。
2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。
3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養(yǎng)能力，其余20人沒有這方面的信息。
綜上，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當(dāng)享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當(dāng)終身享受。低保金成為養(yǎng)老金甚至僅僅是一項公共資源，低保的救助倫理性質(zhì)被忽略。新低保觀念導(dǎo)致更多不符合條件的農(nóng)戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規(guī)范化過程中增加更多不規(guī)范的內(nèi)容。
夏村的低保評議和退出制度實踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權(quán)力和信任并加以監(jiān)督與約束，在村內(nèi)社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規(guī)范化提供了制度供給并取得一定成效。
五、問題與政策建議
綜上所述，當(dāng)下中國農(nóng)村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農(nóng)村低保資金如果想要實現(xiàn)“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩(wěn)定的戰(zhàn)略，就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進(jìn)一步完善。
1、關(guān)系保。在地方權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，地方性權(quán)力往往能夠通過關(guān)系變?yōu)橘Y源，村莊內(nèi)的關(guān)系戶成為村內(nèi)低保分配公平的直接挑戰(zhàn)者。村干部對于村內(nèi)的關(guān)系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點清理12類人員的時候，村干部最好做工作的就是與自己有關(guān)系的低保戶。而村外的關(guān)系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關(guān)系的人一般家庭經(jīng)濟更好、對村落公平?jīng)_擊更大。因而，上級政府官員的私人關(guān)系通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對基層低保的公平性產(chǎn)生更為強烈的沖擊。民政部門應(yīng)當(dāng)警惕這種隱形的利益關(guān)聯(lián)，將官員的權(quán)力關(guān)在法制的籠子里，同時加強低保信息的透明度以約束鄉(xiāng)村干部行為。
2、維穩(wěn)保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩(wěn)定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代，基層治理資源匱乏，而當(dāng)下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結(jié)果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩(wěn)保是中國維穩(wěn)體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權(quán)的治權(quán)、治責(zé)是當(dāng)下中國基層政治的重要任務(wù)也是治理維穩(wěn)保的一劑良藥。
3、臨時救助資金管理體系不規(guī)范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征，在申請對象、資金發(fā)放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉(xiāng)50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強監(jiān)督和審查。
4、低保規(guī)范化工作中的反規(guī)范化。民主評議、公示、監(jiān)督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規(guī)范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關(guān)系的有力制度資源。同時，也應(yīng)當(dāng)看到在村務(wù)工作規(guī)范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿足政府制度規(guī)范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。建議民政部門做好調(diào)查研究，根據(jù)各地實際收入和生活情況制定低保申請標(biāo)準(zhǔn)，并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。
5、低保申請標(biāo)準(zhǔn)線偏低導(dǎo)致沒有標(biāo)準(zhǔn)。C市2013年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線為年人均收入1300元以下，這已經(jīng)不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和消費的實際情況。鄉(xiāng)、村、組三級干部都清楚，如果按照這個標(biāo)準(zhǔn)，全鄉(xiāng)恐怕找不到一戶符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶。既然沒人符合低保標(biāo)準(zhǔn)，你申請了，我也可以申請，于是引發(fā)低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導(dǎo)”村民虛報、亂填收入。低保應(yīng)當(dāng)滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線是低保規(guī)范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現(xiàn)。
6、低保觀念混亂。無論是區(qū)、鄉(xiāng)、村干部還是普通農(nóng)民對于低保的認(rèn)識都存在觀念混亂的現(xiàn)象。官方組織將社會救助資金當(dāng)做治理資源和工作手段；農(nóng)民則將低保資金當(dāng)做養(yǎng)老金不管家境如何都會競相爭取，出現(xiàn)“國家的錢，不要白不要”的現(xiàn)象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執(zhí)行效應(yīng)，只有從政府部門的官員個人做起，依法行政下功夫清理不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保戶，維護(hù)村落社區(qū)的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。
