時間：2022-11-23 01:10:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇審查意見，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
縣第十四屆人大常委會第15次會議審查了縣政府《關于**年財政預算編制草案》，提出了強化預算約束、加強稅收、非稅收入和基金管理、規范預算編制的建議。縣政府高度重視，進行了認真研究，將各項建議意見全部采納，并將在今后的財政工作中切實加以執行，請人大常委會加強監督。現將有關意見采納情況報告如下：
一、強化預算約束
（一）嚴格執行經批準的預算。按照“人員經費按政策、日常公用按定額、項目支出按財力可能”的原則和順序編制部門預算，不編赤字預算，不留支出缺口；加強項目經費支出管理，保證項目支出預算落實到項目，堅決杜絕項目經費用于單位消費性支出的現象；適時出臺縣內大額項目經費的預算和執行管理辦法。
（二）適當提高總預備費。當前在預算執行過程中，上級政府部門出臺的增支政策和一些無法預算的支出較多，本應通過提高總預備費來解決，但由于**年預算財力保證了法定支出和各項事業支出后，無財力增加總預備費。爭取在2006年總預備費安排比例有所增長，保證特殊支出需要，增強政府應對突發事件的能力。
（三）加強財政資金管理，保證預算資金調度。從目前財政運行情況看，各項預算資金做到了及時撥付，專項資金做到了專款專用，未存在截留、挪用專項資金的行為。今后，政府將要繼續做好資金管理工作，特別是通過“鄉財縣管鄉用”管理辦法，加強對街鎮鄉專項資金的管理，保證專項資金落實到位。
二、努力培植財源，加強稅收征管
**年政府將繼續加大招商引資力度，采取多種方式引進稅收優勢企業；完善稅收考核辦法，加大對稅務部門的考核力度，依法征管，不漏收、欠收，不收“過頭稅”；采取有效措施刺激街鎮鄉加強財源培植和稅收征管。
三、完善非稅收入和基金收入管理
非稅收入和基金收入是我縣**年財政收入的主要增長源，也是財政收入管理工作的重點。政府將堅決做到應收盡收，嚴格“收支兩條線”管理，決不允許游離于政府財政管理之外；認真清理各項優惠減免政策，不隨意新增減免口子；改革和規范非稅收入和基金收入的使用行為，結合部門預算綜合安排，逐步改變誰收取誰使用的辦法。
四、規范預算編制行為
2011年全市工會經審工作情況
一年來,全市各級工會經審組織和廣大經審干部不斷加強對工會經審政策和法律法規知識的學習,按照全總經審會組織原則的要求,抓基礎、抓實務、講原則，充分發揮了經審會的審計監督作用。
一、各級工會重視、支持，形成良好的工作局面。通過全市工會經審工作規范化建設的全面開展，大多數基層工會定期聽取經審工作和審查審計情況匯報，支持經審會依法履行審查監督職責，幫助解決工作中遇到的實際問題,把工會經審工作作為一項重要內容，納入本級年度工作目標，做到了經審工作與工會工作同部署、同安排、同檢查、同考核。有的單位還將經審監督的有關內容和要求納入工會領導班子和落實領導干部黨風廉政建設責任制，自覺接受經審會的監督，對提出的意見或建議積極整改，以實際行動支持經審工作。同時，針對經審會換屆、人員變動大、兼職干部多的實際，各級工會經審組織注重抓好對經審人員的培訓工作，采取以會代訓、集中培訓、點名調訓、赴外培訓等多種形式，加強對工會經審干部的培訓，全年共培訓工會經審干部200多人次，經審干部的業務技能有了明顯提高。
二、圍繞工會工作大局，拓展審查監督領域。一是開展對同級工會經費的審查審計。緊緊圍繞工會經費收繳、管理和使用開展了審查審計工作，并把工作重點放到經費預決算情況審查、重大經費開支審計等方面，并積極配合上級開展對本級工會經費的審查審計回訪工作。二是開展對下級工會經費的審計監督。市總經審會不斷加大對縣（區）總工會和下一級單位工會經費的審查審計力度，全年共審計了11家基層工會，把審計監督和年度重點工作目標任務完成情況結合起來，針對少數單位存在的財務管理制度不夠健全、固定資產管理比較薄弱、會計基礎工作不夠規范等問題，及時提出了58條整改意見或建議，督促被審單位建立健全內部管理制度。三是根據實際情況開展經濟責任審計。2011年組織力量對3家單位的工會主席進行了離任經濟責任審計，有效地強化了對工會干部的監督管理。四是開展對市總直屬事業單位審查審計。對市總經濟事業部和職工技協站進行了例行審計，特別是對困難職工幫扶中心專項經費使用情況進行專項審計，保證了專項資金的使用方向。
三、健全完善工作制度，提高經審工作水平。結合實際先后修改完善了經審工作考核競賽獎勵、經審工作規范化建設標準考核等辦法，從組織建設、制度建設、業務建設、審計成效、工作創新等方面對經審工作進行量化考核。同時，制定了審計回訪制度，為全面推行規范化建設進一步奠定了基礎。在具體審查審計中，堅持嚴格按規范化建設標準開展工作，逐步實現了經審工作制度化、規范化，審查審計工作質量有了明顯提高。加強經審工作考核力度，12月上旬，對在工會經審工作規范化建設考評中獲得優秀等次的單位進行了通報表彰。
回顧一年來的工作，我們認為：只有緊緊圍繞大局，服務工會重點工作，工會經審工作才能在發展中有所創新；只有積極主動爭取各級工會的重視支持，工會經審工作才能有堅強的組織領導保證；只有堅持抓規范化建設不放松，工會經審工作才能有堅實的工作基礎；只有善于借助各方力量開展工作，工會經審工作才能取得實際成效。
一年來,我們雖然做了一些工作，取得了一定成績，但與新時期工會工作的需要和工會經審工作的要求相比還有一定差距，經審工作還存在很多困難和問題。一是經審工作制度還不夠健全，宣傳還不夠深入，基礎工作還比較薄弱。二是經審組織建設有待進一步加強，經審干部兼職多，缺少專業人員，經審干部培訓工作跟不上，經審隊伍自身建設還有待加強。三是一些單位工會對經審工作仍未引起足夠的重視，以審計為基礎的經審監督還不夠到位，發展也不平衡。這些問題需要我們在今后的工作中認真加以解決。
2012年經審工作的主要任務
2012年，是深入貫徹落實市總十一大精神，具體實施今后五年我市工會經審工作目標任務的第一年，也是新一屆經費審查委員會肩負使命，履行職責、開拓創新，扎實工作的起步年。面對新的形勢和任務，全市各級工會經審組織和經審干部要認真依法履行監督職責，不斷拓寬工作領域，健全完善監督機制，努力實現經審監督重點突破、整體推進，在工會全局工作中發揮更好的作用。
一、繼續加強工會經審工作自身建設，進一步提高工會經審干部隊伍素質
經審組織基礎建設關系經審工作的長遠發展。各級經審會要從本地區、本系統、本單位實際出發，找準自身工作中存在的薄弱環節和突出問題，采取有效措施，加以改進，推動經審工作的健康發展。一是認真學習貫徹市總工會十一大精神，進一步增強做好經審工作的責任感，努力增強大局意識、使命意識、責任意識、監督意識和服務意識，采取有效措施，切實改變經審會在組織建設、制度建設和工作力量等方面與實際工作需要不相適應的狀況，使經審工作融入工會工作的總體格局，努力從貫徹落實科學發展觀的高度，從加強工會系統黨風廉政建設的高度來把握和推進工會經審工作。各級工會經審干部要積極主動地開展工作，促進工會經費增收節支，加強工會資產管理，努力健全經審監督制約機制。二是進一步加強工會經審組織建設，特別是非公有制企業工會經審會的組織建設，繼續堅持“三同時”，配齊配強經審干部，選好用好特約經審員，建設一支專兼結合的能夠擔負起審查監督職責的經審干部隊伍，充分發揮經審組織的作用。三是加大對經審干部的教育培訓。為改變目前工會經審干部的業務素質不適應當前經審監督工作要求的現狀，市總經審會將有計劃地對工會經審干部進行培訓，擬辦一期工會經審業務培訓班，通過教育培訓，使工會經審干部的業務素質和工作能力有所提高。廣大經審干部要不斷加強自我學習，努力提高自身的政治素質和遵守黨的紀律的自覺性，進一步增強工作責任感，在規范監督、落實監督、保證監督上多做工作，勤奮工作，盡職盡責。
二、繼續推進規范化建設，進一步完善審查監督機制
經審工作規范化建設是一項固本強基的工程,既要優化工作條件,更要創新工作機制和工作方法。一是要繼續按照全總、省總的要求，進一步建立和完善工作制度，通過經常深入基層開展調查研究等方式，及時了解和掌握工作中出現的新情況和新問題，明確工作思路，掌握工作重點，結合自身實際，制定相關的措施辦法，增強制度的針對性、操作性和實效性。二是按照市總制定的《工會經費審查工作規范化建設標準》要求，認真開展經審工作規范化建設考評工作，著力推進縣（區）、基層工會經審工作規范化建設。要堅持工會經濟活動拓展到哪里，經審監督就延伸到哪里；哪里存在影響工會資產安全的隱患，就把審查審計的重點放到哪里。要將審查監督關口前移，加強事前防范，實施從“源頭”、“過程”到“結果”的全面審查監督，促進工會經費支出結構合理，保證工會重點工作的需要。三是加強審查審計監督，提高審查審計質量，健全經審工作制度，拓寬審查審計范圍，完善審計程序、規范審計行為，嚴格執行審計紀律，推進工會經審工作走上規范化、制度化、法制化的軌道。尤其在審查審計過程中要抓重點、抓要害、抓關鍵，查深查透問題，對重點項目、重點資金，要進行跟蹤和延伸審查審計；對查出的問題、特別是重大問題，要及時向同級工會領導班子和上級工會經審會報告，并提出切實可行的處理意見和建議。同時各級工會都要重視審查審計后的整改工作，及時解決存在的問題。
三、依法履行審查監督職責，進一步加大審查監督力度
內容提要: 我國1993年《商標法實施細則》所確立的“審查意見書制度”與域外普遍實行的“駁回申辯制度”性質一致，但有自己的特點。在制度選擇上，應將駁回前的意見機交換制度與駁回后的復審程序結合起來考慮，采用“有申辯無復審”的模式。從長遠看，“意見申辯制度”還可以與“駁回注冊相對理由”通知制度聯系起來，以取代目前的對“駁回注冊相對理由”進行主動審查與駁回的制度。
一、域外“駁回前申辯制度”的立法例
目前，對于商標注冊申請駁回程序，有的國家設置復審程序，多數國家則并未設置；無論是否設置駁回復審程序，大部分國家都建立了駁回前的意見交換制度，即駁回前申辯制度，也稱“駁回申辯制”。
美國1988年《商標法》規定：審查員在對商標注冊申請進行審查時，如果發現該申請人無權注冊，應通知申請人并說明原因；申請人應在接到通知起的6個月期限內答復或修改其申請；審查員對修改后的申請進行重新審查后，可根據具體情況作出通知修改或駁回注冊的決定；如果申請人未在接到通知后的6個月期限內答復，或提出補正或復審，則申請應被視為已放棄；當因不可避免的原因致使申請人不能在6個月內作出答復時，經商標局長的同意可以延長答復的期限。[1]英國1994年《商標法》也對“駁回申辯制”做了規定：當商標注冊審查員發現一個商標注冊的申請不符合注冊要求時，不是直接駁回該商標注冊申請，而是通知申請人；申請人可以在商標注冊局規定的期限內，對其注冊申請作出陳述或修改；只有當申請人未能滿足注冊局長的要求，或未修改申請，或未在規定期限到期前做出陳述時，注冊局長才拒絕接受該申請。[2]1993年《歐共體商標條例》則要求：在商標注冊申請因沒有通過有關所有人資格條件或駁回的絕對理由審查時，應給予申請人撤回其申請的機會或提出意見，使申請人有機會撤回或者修改申請書或者提出意見，否則該注冊申請不可以駁回。[3]日本1996年《商標法》也有類似的規定：在審查官作出應駁回的審定之前，必須向商標注冊申請人發出駁回理由通知，給予商標注冊申請人在指定的期間內提出意見書的機會。[4]德國1994年《德國商標和其他標志保護法》則根據商標注冊申請缺陷的不同情況，規定是否給予申請人以補正的機會。加拿大《商標和反不正當競爭法》規定：商標注冊審查員在發現一個商標注冊申請不符合該法所規定的條件(包括駁回商標注冊申請的絕對理由和相對理由，以及商標注冊申請的形式要件)而作出拒絕申請人商標申請時，必須先向申請人發出通知，說明其拒絕的理由并給申請人足夠的時間進行答辯。[5]澳大利亞1995年《商標法》規定：當商標注冊審查官認為一個商標注冊申請存在駁回理由或者不符合該法的其他規定必須駁回之前，不能不給申請人以聽證的機會。[6]《立陶宛商標和服務商標法》則要求：第一，國家專利局認為申請不符合該法規定的商標注冊申請的形式要件時，應當向申請人或其人發出相應通知，如果申請自通知之日起3個月內未予修正，則該申請視為未提出；第二，審查官認為申請注冊的商標不符合該法規定的商標注冊申請的實質要件的，應駁回申請并通知申請人，申請人有權在通知之日起3個月內就審查官的駁回決定提出爭辯；逾期未提出爭辯的，申請將被駁回。[7]丹麥《商標法》也有駁回申辯的規定：商標注冊申請不符合該法的規定，或者專利局有其他理由拒絕受理申請的，專利局應通知申請人，并要求其在規定期限內作出說明；期限屆滿后專利局應再對申請作出決定；專利局還可以根據情況要求申請人再次對其商標注冊申請作出說明。[8]在上述國家與地區中，英國、德國、歐盟、加拿大、澳大利亞和丹麥都沒有設置駁回復審；美國、日本和立陶宛則設置了復審程序。[9]
二、我國“審查意見書制度”的立法史
我國關于商標注冊申請駁回程序，從82年、93年《商標法》[10]的第17條與21條，到2001年《商標法》第21條和23條第1款，內容沒有變化，規定“凡不符合本法有關規定或者同他人在同一種商品或者類似商品上已經注冊的或者初步審定的商標相同或者近似的，由商標局駁回申請，不予公告。”同時，給予不服商標局駁回決定的申請人，在收到通知后的15天內向商評委申請復審的機會。所不同的是，根據82年和93年《商標法》，商評委的決定是終局的；而2001年《商標法》規定，對商評委的決定不服，還可以提起訴訟。
在實施細則的層面上，83年《細則》第9條與第18條、88年《細則》第16條與第17條，都是對《商標法》相關內容的具體落實，只是后者在申請復審應提交的材料上作了要求。具有實質性變化的是93年《細則》，該《細則》第16條第2款引入了“駁回前的審查意見制度”，即“商標局認為商標注冊申請內容可以修正的，發給申請人《審查意見書》，限其在收到通知之日起十五天內予以修正；未作修正、超過期限修正或者修正后仍不符合《商標法》有關規定的，駁回申請，發給申請人《駁回通知書》。”
這種“駁回前的審查意見制度”與上述域外“駁回申辯制度”性質一致，但在具體內容上并不完全相同，可以稱其為“準駁回申辯制”，特點是：第一，審查意見的提出不是駁回的必經程序，如果“商標局認為商標注冊申請內容不可以修正的”，則不發給《審查意見書》；第二，審查意見的提出，是給予商標不符合(不完全符合)《商標法》要求的商標注冊申請人一次修改其商標的機會，而不是其陳述意見的機會；第三，對商標進行修改有時間限制，且期限較短；第四，修改機會只有一次。
2002年《細則》又放棄了這種“駁回前的審查意見制度”，代之以“直接部分駁回制度”。該《細則》第21條規定，“對不符合規定或者在部分指定商品上使用商標的注冊申請不符合規定的，予以駁回或者駁回在部分指定商品上使用商標的注冊申請，書面通知申請人并說明理由。”這種“部分駁回”實際上就是“部分審定”，其目的在于，部分符合要求時則部分審定通過，避免因部分不符合要求而導致整個申請被駁回。
目前，我國《商標法》正面臨第三次修改，2009年4月28日國家商標局提出的《商標法修改稿》，取消了對商標注冊申請駁回的復審程序，但對“駁回前的審查意見制度”與“直接部分駁回制度”都沒有規定。后來提出的《商標法送審稿草稿》將“駁回前的審查意見制度”與“直接部分駁回制度”兼容并收，取消了駁回復審制度：在第27條增加第2款“商標局認為商標注冊申請內容可以修正的，發給《審查意見書》，限其在收到之日起三十日內予以修正。”同時，將第28條與第32條合并，修改為“申請注冊的商標，凡在全部或者部分商品上不符合本法有關規定或者同他人在同一種商品或者類似商品上已經注冊的或者初步審定的商標相同或者近似的，由商標局駁回或者部分駁回申請，不予公告。商標局應當以書面或電子方式通知商標注冊申請人。”
三、我國《商標法》的立法完善選擇
通過考察域外商標注冊申請駁回配套制度的立法經驗，筆者認為，在制度選擇時，應將駁回前的意見交換機制與復審程序結合考慮。目前，主要有“有申辯無復審”、“有申辯有復審”和“無申辯有復審”三種模式，對這三種模式的采用以第一種居多，后兩種較少。這是因為第一種模式提高了確權效率，通過設置駁回申辯機制為審查者與申請者之間進行意見交流設立了渠道，從而盡可能避免駁回決定的失誤，同時使程序不再向司法審查延伸。同時，注冊申請人也享有修改其商標注冊申請而通過審查的機會。
我國在93年《細則》頒布之前，采用的是與意大利等國類似的“無申辯有復審”模式，這種模式實際上是行政兩審制。在沒有設置司法審查時，這種行政兩審制在保證行政決定正確方面，是有其必要性的。93年《細則》采用了類似日本等國的“有申辯有復審”模式。從本質上說，申辯制度也具有確保行政決定正確的作用，因此沒有必要既設置申辯程序又設置復審程序，否則就會產生程序重復設置的問題。同時，由于駁回前的申辯程序還為注冊申請人提供修改其商標注冊申請而通過審查的機會，所以一般的解決方案是“取申辯而舍復審”，即“有申辯無復審”。2002年《細則》以“直接部分駁回”代“駁回前申辯”，同時保留駁回復審程序，在解決程序重復設置問題的同時，舍棄了駁回前申辯”所具有的“為注冊申請人提供，修改其商標注冊申請而通過審查的機會”的功能。另外，由于“部分駁回”本質上就是“部分審查通過”，而這種沒有意見交流的“部分審查通過”并非一定符合商標注冊申請人的意愿，所以還必須再增加一個“放棄部分指定申請”程序，即2002年《細則》第21條第2款規定的“商標局對在部分指定商品上使用商標的注冊申請予以初步審定的，申請人可以在異議期滿之日前，申請放棄在部分指定商品上使用商標的注冊申請；申請人放棄在部分指定商品上使用商標的注冊申請的，商標局應當撤回原初步審定，終止審查程序，并重新公告。”應該說，這種制度安排收效不大，還使程序變得過分復雜，實非明智選擇。《商標法送審稿草稿》取消了對駁回的復審程序，在2001年《商標法》已經設置司法審查制度的情況下，這一舉措無疑是合理的。但是，將93年《細則》的“駁回前的審查意見制度”與2002年《細則》的“直接部分駁回制度”兼收并蓄則實無必要，因為“直接部分駁回制度”中的“直接”由于“駁回前審查意見制度”的存在已經變成“間接”，而“部分駁回”蘊含的“部分審查通過”之取舍也可以通過“駁回前審查意見制度”所建立的“審查者與申請者的意見交流機制”來解決。
綜觀域外立法經驗和我國現實，筆者認為：第一，在已經設置司法審查程序的情況下，無須再對駁回決定設置行政復審；第二，在不設駁回復審程序的前提下，建立駁回前的意見交換機制是必要的，這樣既避免行政機構重復審理的消耗，又使問題得到最終解決，從而減少了程序繼續向司法審查延續的可能；第三，在設置駁回前意見交換機制的前提下，沒有必要再采用“直接部分駁回”的做法，因為直接部分駁回制度所具有的“部分審查通過”功能，并不包含申請者的意愿，因此還須另設“放棄部分指定申請”程序相配套，而這些都可以在審查者與申請者的意見交換中得到解決；第四，在保持短申辯期的前提下，應將駁回前的意見交換作為駁回的必經程序，而非可選程序，以確保對所有注冊申請的駁回都經過意見交換，從而最大限度地避免程序繼續向司法審查延續。
此外，從長遠看，為了體現商標的私權性質，尊重在先權利人自我決定的權利，“駁回前的意見申辯”制度還可以與“駁回注冊相對理由”通知制度聯系起來，以取代目前對“駁回注冊相對理由”進行主動審查與駁回的制度。
“駁回注冊的相對理由”通知制度以英國為典型，是指商標注冊審查機關不再因“駁回注冊的相對理由”主動駁回商標注冊申請的同時，仍然對“駁回注冊的相對理由”進行檢索，并將檢索的結果通知申請人與在先權利人的一項制度。2006年2月，英國專利商標局提出了從2007年10月開始英國商標主管機關對1994年《商標法案》規定的駁回注冊的相對理由將不再進行審查的改革方案。2007年10月1日，該指令正式實施。根據該指令和據其修訂的商標規則的規定：[11]第一，審查官將不會依據1994年《商標法案》第5條(拒絕注冊的相對理由)拒絕對商標的注冊，除非在先商標所有人或其他在先權利人基于上述相對理由提出異議；第二，商標審查官將仍然對在先商標進行檢索；第三，如果在檢索中發現申請注冊的商標與在先注冊的商標有潛在沖突，審查官會將檢索結果通知申請人；第四，如果商標注冊申請人繼續申請注冊程序，將對該申請進行公告，同時通知所有在先商標所有人以及在先的英國商標的所有人以及那些選擇要求寄送查詢報告的在先歐共體商標所有人；第五，在商標注冊申請被公告期內，任何在先商標或其他在先權利的所有人，都可以就該商標的注冊提出異議。如果異議成立，則商標申請人將負擔有關異議費用，而且其商標申請將不能獲得注冊。上述第二、第三項即為商標審查中，對商標注冊申請人與在先的商標所有人進行“雙向通知”的制度。
綜上所述，基于商標私權自治的原則，審查員不再因“駁回注冊的相對理由”駁回商標注冊的申請；但是，為了節省注冊申請人與相關權利人的檢索成本，審查員仍然要對“駁回注冊的相對理由”進行檢索，并將檢索的結果通知商標注冊申請人與相關權利人。這樣，“駁回注冊的相對理由通知”制度與“駁回注冊的絕對理由申辯”制度結合，將使整個商標注冊申請駁回的配套制度得到全面優化。
注釋:
[1]參見美國1988年《商標法》第12條“公告；駁回注冊的程序；依先前法案注冊的商標的重新公告”的(b)款。
[2]參見英國1994年《商標法》第37條第3款和第4款。
[3]參見1993年《歐共體商標條例》“有關所有人資格條件的審查”、第38條“對駁回的絕對理由的審查”。
[4]參見日本1996年《商標法》第15條之二“駁回理由的通知”。
[5]參見《加拿大商標和反不正當競爭法》第37條。
[6]參見澳大利亞1995年《商標法》第33條。
[7]參見《立陶宛商標和服務商標法》第8條和第9條。
[8]參見《丹麥商標法》第20條。
[9]參見日本1996年《商標法》第44條，《立陶宛商標和服務商標法》第8條和第9條。
本宗貸款的資料相當齊全，但是對貸款風險控制最關鍵的工程款支付憑證等資料卻存在明顯的虛假嫌疑： 1、聯社人員曾兩次親耳聽到該中心人員講，工程到目前仍然拖欠工程款400多萬元，該中心所提供的資料與其人員所屬明顯不符！
2、房屋只有在竣工驗收、進行建筑質量評定之后才能辦理所有權證件，而本宗貸款抵押物并未進行竣工驗收和質量評定，直接辦理所有權證件不符合法律規格，其是否有效有待考慮！
3、企業之間往來應當開具正規發票，未開具正規發票的，將面臨巨額的罰款，因此使用收款收據作為付款憑證明顯不合情理，該中心提供的收款收據不能作為正式付款憑證使用！
4、該中心提供的收款收據中：（1）建筑承包合同簽訂日期為2002年8月8日，其中一張2002年4月22日的收款收據明顯與合同時間不符；（2）2003年4月6日的10萬元的收款收據中，收款單位與建筑工程施工合同承包方不符，據該中心人員稱，系承包方的舊印章，根據規定，企業改變名稱必須報經工商部門批準，在繳回就印章后方能刻制新印章，此解釋與法，況且2003年的收據使用舊印章而2002年的收據使用新印章與情理不符；（3）收據中其中110萬元寫明系付“新世紀廣場工程款”，60萬元寫明系付“新世紀廣場商品樓工程款”，二者應有區別，并非170萬元全部用于商品樓的工程款。（4）根據建筑合同規定，在房屋竣工驗收前，該中心只需支付70％的款項即147萬余元，在全國工程承包中普遍拖欠工程款的大背景下，超過合同約定提前支付23萬余元工程款是明顯不正常的。（5）在經初步審查言明收款收據存在問題不符合要求的情況下，該中心馬上提供出一張170萬元的收款收據，更換收款收據如此迅速又如此隨意，且未能作出合理解釋，不能不讓人心生疑慮！
5、該中心提供的資產負債表表明截至2003年7月底，該中心282.9萬元的資產中，其中282.6萬元屬于“其他應收款”，只有不到3000元的貨幣資金，資金流動性極差，不具備按期還本付息的能力！
6、在縣財政不投入資金的情況下，根據該中心提供的資產負債表，在又未增加借款等現金負債的情況下，支付170萬元的現金明顯與資產負債表不符！
第二條凡從事和參與建設項目水資源論證報告書（以下簡稱報告書）審查工作的單位和個人應遵守本規定。
第三條縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構負責報告書的審查工作。
報告書的審查權限原則上與取水許可審批權限相一致。
第四條水利部授權流域管理機構審批取水許可（預）申請的建設項目，有下列情形之一的，其報告書經流域管理機構初審并簽署意見后，報水利部審定。
（一）跨流域（特指國家確定的重要江河、湖泊）取水的；
（二）取水許可審批的總水量超過流域水資源可利用量的情況下，新增取水的；
（三）項目取水存在重大爭議，且流域管理機構提請水利部審定的。
除前款規定以外的，水利部授權流域管理機構審批取水許可（預）申請和興建大型地下水集中供水水源地（日取水量5萬噸以上）的建設項目，其報告書由流域管理機構負責審查。
第五條除第四條規定以外的其他報告書的分級審查權限，由省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門確定，并報水利部備案。
第六條需水利部審定的報告書，由水利部水利水電規劃設計總院（以下簡稱水規總院）代部審查。
水規總院應按本規定組織審查工作，并將審查意見、專家評審組意見、專家評審意見及審查修改后的報告書及時報部審定。
第七條從事報告書審查工作的縣級以上地方人民政府水行政主管部門、流域管理機構和水規總院（以下簡稱審查機關）應嚴格依據國家的有關技術標準、規程和規范，按照客觀、公正、合理的原則，組織報告書審查工作，出具書面審查意見。
第八條建設項目業主單位（以下簡稱業主單位）應向具有報告書審查權的審查機關提出書面審查申請，申請時應附具以下材料：
（一）報告書一式二十份；
（二）建設項目水資源論證工作委托合同；
（三）審查機關認為應提交的與審查工作有關的其他材料。
按照第四條規定應當由水利部審定的報告書，業主單位直接向具有取水許可審批權的流域管理機構提出申請，流域管理機構應當在10日內完成初審并簽署意見后報水利部審定。
第九條審查機關應自收齊送審材料之日起15日內做出是否予以受理的決定。
予以受理的，審查機關應對審查方式和審查時間做出安排，并通報有關單位；不予受理的，應向業主單位書面說明理由。
第十條報告書審查一般采取會審方式，由審查機關組織有關專家和單位代表召開報告書審查會。
對取水規模較小、技術較為簡單或遇特殊情況不能召開審查會的，可采取書面函審方式，由審查機關書面征求有關專家和單位的意見.。
第十一條審查機關應結合地區和專業審查工作的需要選聘專家組成專家評審組，并指定專家評審組組長。
專家評審組人數為單數且不少于5名。其中從水利部水資源論證評審專家庫中選聘的專家人數不得少于專家總人數的二分之一。
第十二條審查機關應距審查會召開10日前將報告書送交專家和有關單位審閱。
第十三條報告書審查工作采取回避制度。參與報告書編制咨詢工作的以及其他有利害關系需要回避的專家不得參加審查活動。
第十四條審查機關應根據《建設項目水資源論證管理辦法》的要求，并結合建設項目特點確定審點。
第十五條評審專家應提出署名的專家評審意見。專家評審組應出具由組長署名的專家評審組意見。
審查機關應根據專家評審組意見和有關單位代表的意見提出書面審查意見，并抄送有關單位。其中報告書經評審需要修改的，業主單位應補充修改。審查機關審核后出具審查意見。
第十六條審查機關認為必要，可組織現場查勘，對存在重大問題的，應提出專門調查報告。
第十七條參加審查工作的專家和單位代表應維護業主單位和報告書編制單位的知識產權和技術秘密，妥善保存有關技術資料。審查工作結束后，應將報告書等有關資料退回審查機關。
第十八條審查機關應自下達受理通知之日起30日內完成審查工作。
逾期不能完成的，須說明理由，經上一級水行政主管部門同意后，可以延長15日；對取水規模較大、技術復雜、影響較大的報告書審查時限，經報請水利部同意后，可適當延長，但延長時限不得超過30日。
第十九條縣級以上地方人民政府水行政主管部門或流域管理機構應于審查工作結束后20日內，將下列材料報上一級水行政主管部門備案：
（一）審查機關的審查意見；
（二）專家評審組意見；
（三）專家署名的評審意見；
（四）經審定的報告書（包括書面材料和電子版）；
（五）與審查過程有關的其他材料。
第二十條有下列情形之一的，可向審查機關的上一級水行政主管部門提出復審要求，上一級水行政主管部門應視具體情況組織復審。
（一）業主單位對審查機關提出的審查意見有異議的；
（二）項目取水與第三方有利害關系的，且第三方對審查機關提出的審查意見有異議的；
（三）其他單位或組織對審查機關提出的審查意見有異議的。
第二十一條水規總院在審查水利建設項目可研報告時，對流域管理機構審查的報告書有不同意見，且未能協商一致的，應當提請水利部復審。
第二十二條審查機關違反本規定組織審查工作，造成嚴重后果的，由上一級水行政主管部門責令整頓，情節嚴重的，依法給予行政處分。
第二十三條禁止審查機關越權審查，越權審查的報告書審查意見無效；從事越權審查的審查機關應當對越權審查引起的后果承擔責任。
第二十四條從事報告書審查工作的評審專家，弄虛作假，的，由審查機關停止其審查活動。其中屬于水利部水資源論證評審專家庫中的專家，水利部視情節輕重，予以通報批評或取消其評審專家資格。
第二十五條業主單位提供審查的資料不真實，存在弄虛作假的，所造成的后果由業主單位負責。
【關鍵詞】專利審查檔案；權利要求；禁止反悔原則；中國專利查詢系統
1、專利審查檔案的定義
對于發明專利申請在授權前都需要經過實質審查，對發明專利進行實質審查的目的在于確定發明專利申請是否應當被授予專利權，特別是確定其是否符合專利法有關新穎性、創造性和實用性的規定[1]。如果經過實質審查發現申請存在缺陷，就需要申請人針對審查意見通知書陳述意見，必要時，還需要修改申請文件[2]。在專利實質審查過程中，實質審查意見通知書、申請人的意見陳述書和修改的專利申請文件都將做為專利審查檔案進行保存。如果一件發明專利經過復審后授權，那么復審前的駁回決定、申請人的復審請求意見陳述書、復審通知書、針對復審通知書的意見陳述和復審決定等也可以視為實審階段的專利審查檔案。
最高人民法院在2009年底的《最高人民法院關于審理侵犯專利權糾紛案件應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《侵權解釋》）第三條規定：人民法院對于權利要求，可以運用說明書及附圖、權利要求書中的相關權利要求、專利審查檔案進行解釋。因而《侵權解釋》實際上將專利審查檔案作為解釋、限定權利要求保護范圍的重要依據，并且以司法解釋的形式運用到司法實踐中。
2、專利審查檔案對權利要求保護范圍限定作用的體現
2.1專利審查檔案與禁止反悔原則的關系
專利審查檔案中的意見陳述會對專利權保護范圍起到一定的限定作用，這種限定作用體現在禁止專利權人將其在專利審查過程中通過意見陳述或者修改所表明的不屬于其專利權保護范圍內的內容重新囊括到其專利權保護范圍之中，這就是“禁止反悔原則”[3]。雖然《中華人民共和國專利法》（以下簡稱《專利法》）沒有明確規定禁止反悔原則，但是《侵權解釋》第六條規定：專利申請人、專利權人在專利授權或者無效宣告程序中，通過對權利要求、說明書的修改或者意見陳述而放棄的技術方案，權利人在侵犯專利權糾紛案件中又將其納入專利權保護范圍的，人民法院不予支持。由此看來，禁止反悔原則在司法實踐中是得到認可的。這一原則旨在防止申請人在為了獲得專利授權時，盡量將權利要求的范圍縮小，而在侵權訴訟過程中，又竭力擴大權利要求的保護范圍[4]。專利審查檔案中申請人所做的意見陳述或對專利申請文件的修改都可以作為禁止反悔原則的依據。
2.2案例介紹
在專利實質審查過程中，較為常見的情況是申請人為了克服權利要求相對現有技術不具有新穎性或者創造性的缺陷，而在權利要求中增加技術特征或者在意見陳述書中陳述專利申請相對現有技術具有區別特征以及具有新穎性或創造性的理由。較為典型的案例是謝文武與海爾公司之間關于海爾信鴿3100手機的專利侵權訴訟案件。解文武于2001年12月19日向國家知識產權局申請了名稱為“手機自動隱形撥號報失的實現方法”的發明專利，該申請進入實質審查階段后，國家知識產權局向謝文武發出第一次審查意見通知書，認為謝文武的發明專利申請中的權利要求1、3、23、24、45相對于對比文件1、對比文件2不具備專利法第二十二條第三款規定的創造性，要求謝文武進行修改。在答復該審查意見通知書時，謝文武對原權利要求進行修改并提交了意見陳述書，表示從發明目的和效果來看，對比文件1和對比文件2與本發明的目的、效果明顯不同。此后，謝文武再次對其申請文件進行了修改，2003年12月3日國家知識產權局授予了發明專利權（以下簡稱本專利）。2004年5月謝文武在市場上發現海爾公司的海爾信鴿3100手機具有智能防盜功能，向北京市第一中級人民法院提起專利侵權訴訟，認為該手機的智能防盜功能侵犯本專利的獨立權利要求1。在庭審過程中，一審法院發現海爾信鴿3100手機在插入非法用戶卡后不能正常使用，并在預定時間內顯形撥號。而解文武在專利實質審查階段向國家知識產權局提交的針對第一次審查意見通知書的意見陳述中說明：本發明在撥號報失的同時用戶處于正常使用狀態，也就是說本發明的自動報失并不影響當前用戶使用。因此，一審法院認為本案適用被告主張的禁止反悔原則，根據解文武在本專利實質審查階段向國家知識產權局提交的第一次審查意見通知書的意見陳述書，可以認定解文武是在明確將非法用戶不能正常使用并顯形撥號報失的情形排除在本專利保護范圍之外的情形下，才獲得本專利權。因此，解文武在依據本專利提起侵權訴訟時，不能再將該非法用戶不能正常使用并顯形撥號報失的技術方案重新納入其專利保護的范圍，判定海爾信鴿3100手機沒有落入本專利的保護范圍，駁回了解文武的訴訟請求。2005年12月，北京市高級人民法院駁回駁回謝文武的上訴，維持原判。通過本案的審判過程可以看出，專利審查檔案中的申請人在答復第一次審查意見通知書時針對權利要求1具有創造性的意見陳述，對本案的判決結果起到至關重要的作用。專利權人在侵權訴訟中試圖反悔，但由于法院使用專利審查檔案做為禁止反悔原則的證據，這一判決結果也是意料之中的情況。
《侵權解釋》第六條表明，只要申請人或者專利權人在授予專利權的審查過程中或者無效宣告程序中縮小了原來要求保護的范圍，就應當適應禁止反悔原則，并不需要考慮是處于何種目的而進行的修改或者意見陳述，并未將禁止反悔原則的適用局限于申請人為克服新穎性或者創造性這類常見的情形，并且“放棄的技術方案”是指該技術方案落入進行修改或者意見陳述之前的專利申請文件或者專利文件的保護范圍內，沒有落入進行修改或者意見陳述之后的專利申請文件或者專利文件的保護范圍內。
3、專利審查檔案的公開及其意義
3.1專利審查檔案的公開途徑
既然專利審查檔案可以用于解釋權利要求，對權利要求起到限定作用，那么專利審查檔案的公開以及獲取途徑對公眾來說就相當重要。對于已經公告授予專利權的專利申請案卷、已經審結的復審案件和無效案件，以往公眾可以到國家知識產權局指定的地點查閱和復制其專利審查檔案的紙件，包括歷次審查意見通知書和申請人對針對通知書的意見陳述或修改的申請文件。這對公眾了解審查過程，閱讀專利審查檔案帶來一定不便。
為滿足申請人、專利權利人、機構和社會公眾對專利申請的查詢需求，國家知識產權局于2012年4月27日在官方網站推出了中國專利查詢系統[5]。該系統的數據來源于中國專利審批系統，若電子申請數據已進入中國專利審批系統，那么注冊用戶在2-3天后即可看到該申請的相關信息。不過，該系統目前只提供申請日在2010年2月10日之后的專利申請文件的圖形文檔。電子申請注冊用戶可以查詢該注冊用戶名下的所有專利申請的相關信息，包括基本信息、審查信息、公布公告信息、費用信息、專利授權證書信息。普通用戶可以查詢專利申請或者專利的基本信息、審查信息和公布公告信息，其中，對于已經公布但尚未公告的發明專利申請，可以查閱申請文件和通知書文件的圖形文檔，對于已經公告的專利，還可以查閱中間文件的圖形文檔、發文信息、退信信息、專利證書發文信息，其中的中間文件是指申請日之后提交的有關文件，包括補正的申請文件及其他文件。
論文關鍵詞 審查檔案 權利要求 禁止反悔
一、背景
專利侵權判斷分為兩步,其中,第一步是對權利要求的解釋。2009年12月28日公布了《最高人民法院關于審理侵犯專利權糾紛案件應用法律若干問題的解釋》,第三條中明確指出“人民法院對于權利要求,可以運用說明書及附圖、權利要求書中的相關權利要求、專利審查檔案進行解釋”。這是最高司法解釋第一次將專利審查檔案和說明書及附圖一起用于解釋權利要求,明確了專利審查檔案在專利侵權判斷中的重要作用。專利審查檔案作為權利要求的解釋依據,在此前的司法實踐中已經獲得了廣泛應用,但作為正式條文而被明確地上升為司法解釋則是首次。
二、案例介紹
OBE-工廠·翁瑪赫特與鮑姆蓋特納有限公司于1996年4月24日向國家知識產權局申請的申請號為96191123.9、名稱為“彈簧鉸鏈的制造方法”的發明專利。授權公告的權利要求1為:一種制造彈簧鉸鏈的方法。該鉸鏈由至少一個外殼、一個鉸接件和一個彈簧構成,其特征是該方法包括下述步驟:提供一用于形成鉸接件的金屬帶;切割出大致與鉸接件外形一致的區域;通過沖壓形成一圓形部分以形成鉸接件的凸肩;沖出鉸接件的鉸接孔。”專利權人主張康華公司未經其許可,擅自為生產經營目的制造、使用、許諾銷售和銷售落入涉案專利權保護范圍的彈簧鉸鏈產品,構成專利侵權行為。
在一審程序中,北京市第一中級人民法院認為康華公司加工鉸接件的方法為在金屬帶材上通過沖壓的方式沖下鉸接件,即康華公司所稱的“沖裁落料”(而涉案專利則是在鉸接件安裝彈簧件裝配單元之前仍與金屬帶連接),爾后由人工手持鉗子夾住鉸接件,將鉸接件凸肩延伸部分用鍛壓機砸圓,即康華公司所稱的“模鍛”,再由人工將鉸接件插入打孔機進行打孔。可以看出,康華公司加工生產鉸接件的方法與涉案專利權利要求1所保護的方法等同,侵權成立。
康華公司不服一審判決,向北京市高級人民法院(簡稱二審法院)提起上訴稱,涉案專利方法是建立在鉸接件同金屬帶料不分離的情況下實現的,而被控侵權方法既不連續也不順延,是在與金屬帶分離情況下,采取傳統機械加工工藝中的沖裁、鍛壓和沖孔設備逐一完成的,與專利方法完全不同。
二審法院認為,根據涉案專利說明書的記載,涉案專利技術方案是建立在鉸接件同金屬帶料不分離且各步驟先后順延的情況下實現的,將鉸接件從金屬帶料分離下來無法實現涉案專利方法的技術效果和技術目的。被控侵權產品中鉸接件的制造方法與專利方案所采取的鉸接件同金屬帶料不分離的方法不同,被控侵權產品的制造方法與專利方法既不相同也不等同,沒有落入涉案專利權的保護范圍。一審判決關于被控侵權方法與涉案專利方法等同的認定錯誤,予以糾正。
OBE-工廠·翁瑪赫特與鮑姆蓋特納有限公司不服二審判決,向最高人民法院申請再審稱,二審判決將“鉸接件同金屬帶料不分離”沒有記載在權利要求1中的技術特征從涉案專利說明書中加入權利要求1,缺乏法律依據。
最高人民法院于2009年8月26日做出了民事裁決,駁回0BE-工廠·翁瑪赫特與鮑姆蓋特納有限公司的再審申請。最高法院認為根據申請再審人在涉案專利實質審查程序中提交的意見陳述書:“在鉸接件尚與金屬帶連接并從而設置在一個預定的位置上時,通過對鉸接件進行沖壓或變形,以及通過將彈簧件安裝在鉸接件上,就可以改進裝配彈簧鉸接部件的方法”表明:在鉸接件尚與金屬帶連接時對鉸接件進行加工,以及在鉸接件尚與金屬帶連接時安裝彈簧件已足以使得權利要求1構成一個完整的技術方案。根據涉案專利的審查檔案,亦可認定權利要求1中“大致與鉸接件外形一致的區域”仍然是金屬帶的一部分。申請再審人在侵權訴訟中,不應無視其在審查過程中的意見陳述,將鉸接件與金屬帶完全分離的技術方案納入涉案專利權的保護范圍。”
以上分析看出,申請人在審查階段所認定的內容可以作為確定權利要求保護范圍的依據。
三、專利審查檔案作為解釋權利要求保護范圍的依據的理由
所謂專利審查檔案,通常是指,在專利授權和確權的過程中所形成的法律文件,其通常包括實審、復審的各類通知書,復審決議,申請人的意見陳述和修改文件以及所引用的對比文件等。
(一)權利要求保護范圍有必要參考專利審查檔案
申請人的發明創造的內容采用文字形式來表述,由于文字表述的有限性,使得發明創造的內容無法在申請文件中一次性的充分表述。此外,審查員和申請人的意見溝通也依賴于文字形式,一個發明創造性內容也需要在多次的文字溝通中得才比較充分體現,因此,法院有必要通過參考授權歷史即專利審查檔案,明確發明人的發明內容中包含了什么內容和排除了什么內容。
(二)專利審查檔案理應成為司法程序檔案材料的一部分
專利審查程序屬于行政機關賦予發明創造以專利權的程序,而司法侵權訴訟程序是人民法院判斷被控侵權產品或方法是否落入到專利權保護范圍的裁決程序。這種天然的前后順序的體制設立使得專利審查檔案成為司法程序中確定權利要求保護范圍的邏輯起點。由于確定權利要求的保護范圍在不同的程序中由不同的部門來執行,有可能會導致對權利要求保護范圍的理解的不同,而專利審查檔案是達成兩個程序前后一致的有效連接點。因此,為了實現授權、確權和侵權判斷的一致性,專利審查檔案理應成為司法程序檔案材料的一部分。
(三)專利審查檔案是使用禁止反悔原則的證據
禁止反悔原則是指在專利申請和專利侵權審判過程中,專利權人對權利要求的解釋應該一致。禁止反悔原則是為了保護公眾利益不受侵害,防止專利權人出爾反爾,任意擴大專利保護的范圍。也就是說,專利權人不能夠為了獲得專利,在專利申請過程中對權利要求作出狹義的或者較窄的解釋;而在以后的侵權訴訟中,為了使權利要求能夠覆蓋上被控侵權物,又對權利要求作出廣義的、較寬的解釋。對于在專利申請過程中已經承諾、認可或者放棄的那部分內容,專利權人在以后的專利侵權訴訟過程中不能反悔。
禁止反悔原則并不是我國現行法律體系所明文規定的一項原則,它是在專利侵權審判司法實踐中由被控侵權方提出并逐漸被司法界所認可的一項重要原則。同時,禁止反悔原則也是國際上的通行原則。因此,將專利審查檔案用于解釋權利要求,使其成為禁止反悔原則應用在解釋權利要求中的證據。
(四)專利審查檔案用于解釋權利要求是我國當前國情的需要
在我國加大知識產權保護力度的今天,為了保障技術創新權益,促進自主創新,專利審查檔案用于解釋權利要求有利于合理界定專利權的保護界限,有利于防止專利權人的權利濫用和不適當地擴張專利權保護范圍,壓縮創新空間,損害創新能力和公共利益。
四、專利審查檔案用于權利要求解釋的情形
(一)審查意見用于解釋權利要求
在審查階段,實審和復審中審查員均需要對技術方案予以認定,在侵權判定中,這些行政審查意見可以用于司法階段的權利要求保護范圍的解釋。
(二)申請人的修改文件用于權利要求的解釋
申請人對申請文件的修改是申請人答復審查意見通知書常見的方式之一,修改并合格后的文件可用于解釋權利要求。
(三)申請人的意見陳述用于權利要求的解釋
為了避免修改超范圍,申請人通常會更愿意對專利文件進行陳述以獲得審查員的認可,在一些情況下,對專利文件進行陳述可能是最可行的方式,是最能準確概括權利要求保護范圍的方式,因此,只要是客觀上對專利權的保護范圍進行了限制,則申請人的意見陳述都可以用于解釋權利要求的保護范圍。
四、專利審查檔案用于解釋權利要求對行政審查工作的影響和建議
審查檔案用于解釋權利要求的保護范圍是基于對專利審查檔案的信賴,同時對專利審查工作和專利檔案管理工作都提出了更高的要求,如果一份低質量的專利審查記錄呈現在公眾和司法部門面前,會降低公眾對專利審查的公信力和司法部門對信賴。如果公眾和司法部門無法準確及時的獲得專利審查檔案,將會給公眾造成新的不平等和給司法部門的侵權判斷的造成障礙。
對于專利審查部門來說,為了適應新的形勢下對專利審查檔案的要求,審查員在提高審查質量的同時,即確保審查決定的合理性和及時性外,提倡審查員對專利申請做出更多的質疑,如申請是否符合《專利法》第二十二條、第二十六條第三款、第四款的規定等。同時,由于審查程序是單方的審查,審查員獲得信息的手段非常有限,審查員需要依賴申請人的意見陳述,審查員有權利要求申請人披露更多的發明信息。這樣也有利于科學技術信息的傳播和保持申請人和公眾利益的平衡。
第二條本細則所稱超限高層建筑工程，是指超出現行規范、規程及技術標準規定，以及現行規范、規程及技術標準規定中明確應專門研究的新建、改建、擴建及進行抗震加固的高層建筑工程。
第三條**市建設和管理委員會負責本市超限高層建筑工程抗震設防的管理工作，**市工程抗震辦公室負責本市超限高層建筑工程抗震設防管理工作的具體實施。
第四條設計單位應對超限高層建筑予以判定，在初步設計階段由初步設計主審部門征詢**市工程抗震辦公室意見，**市工程抗震辦公室負責超限高層建筑初步設計抗震設防專項審查。
第五條**市建設工程抗震設防審查專家委員會由高層建筑工程抗震的勘察、設計、科研和管理專家組成，由**市建設和管理委員會聘任，對抗震設防專項審查意見承擔相應的審查責任。
第六條**市建設工程抗震設防審查專家委員會組織專家進行審查，提出書面審查意見，**市工程抗震辦公室應當自接受超限高層建筑初步設計抗震設防專項審查全部申報材料之日起20個工作日內，將審查意見提交初步設計主審部門。
第七條審查難度大或審查意見難以統一的超限高層建筑工程，可由**市工程抗震辦公室邀請有關專家參加審查，或委托全國超限高層建筑工程抗震設防審查專家委員會進行審查，提出專項審查意見，并報國務院建設行政主管部門備案。
第八條建設單位提交的超限高層建筑工程初步設計抗震設防專項審查資料，應當符合超限高層建筑初步設計抗震設防專項審查送審文件的要求（見附件二）。
第九條超限高層建筑工程的抗震設防專項審查內容包括：建筑抗震設防設計依據、抗震設防分類、抗震設防烈度（或者設計地震動參數）、場地勘察成果和抗震性能評價、地基和基礎的設計方案、建筑結構的抗震概念設計、主要結構布置、建筑設計與結構設計的協調、采用的計算程序、結構總體計算和關鍵部位的計算結果和分析判斷、薄弱部位的抗震措施、以及可能存在的結構抗震安全問題等。
第十條超限高層建筑工程抗震設防專項審查費用（包括組織審查、結構分析及試驗等）由建設單位承擔。
第十一條超限高層建筑工程的勘察、設計、施工、監理，應當由具備甲級（一級）及以上資質的勘察、設計、施工和工程監理單位承擔，其中建筑設計和結構設計應當分別由一級注冊建筑師和一級注冊結構工程師承擔。
第十二條未經超限高層建筑工程抗震設防專項審查，初步設計審查不予通過，有關部門不得對超限高層建筑工程施工圖設計文件進行審查。
第十三條超限高層建筑工程的施工圖設計文件審查應當由具有超限高層建筑工程施工圖設計審查資格的施工圖設計文件審查機構承擔。
第十四條建設單位、勘察單位、設計單位應當按照超限高層建筑初步設計抗震設防專項審查意見進行超限高層建筑工程的勘察、設計；施工圖設計文件審查時應當檢查設計是否執行抗震設防專項審查意見和采取相應的抗震措施；未執行專項審查意見的，施工圖設計文件審查不予通過。
各省、自治區、直轄市及計劃單列市土地（國土）管理局（廳），新疆生產建設兵團土地管理局：
現將國務院批準的《省級土地利用總體規劃審查辦法》轉發給你們，請遵照執行。
按照《省級土地利用總體規劃審查辦法》的要求，省、自治區人民政府的所在地城市、非農業人口50萬以上的城市和計劃單列市的土地利用總體規劃，也要經省級人民政府審查同意后，報國務院批準。上報材料包括市人民政府審查意見40份，城鄉結合部土地利用總體規劃圖（1∶1萬～1∶5萬）2份，其他與省級規劃相同。需報國務院審批尚未報預審的省、市土地利用總體規劃要盡快上報預審；經過預審的，要按預審意見抓緊修改，正式上報國務院審批。
省級土地利用總體規劃審查辦法國土資源部
全文
為了規范省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃（以下簡稱規劃）審查報批工作，提高工作質量和效率，制訂本辦法。
一、審查組織
國土資源部負責具體組織規劃審查工作，商國務院有關部門研究提出審查意見后，報國務院審批。有關部門包括：國家發展計劃委員會、國家經濟貿易委員會（國家煤炭工業局、國家冶金工業局、國家石油和化學工業局、國家建筑材料工業局、國家有色金屬工業局）、國防科學技術工業委員會、民政部、建設部、鐵道部、交通部、水利部、農業部、國家計劃生育委員會、國家環境保護總局、中國民用航空總局、國家統計局、國家林業局，總參謀部、總后勤部等。
二、審查主要依據
（一）黨和國家有關土地利用與管理的各項方針、政策。
（二）《中華人民共和國土地管理法》等現行法律、法規和標準。
（三）國家國民經濟和社會發展規劃、國土整治規劃及其他相關規劃。
（四）全國土地利用總體規劃綱要。
（五）土地利用現狀調查及其他相關調查資料。
三、審點
（一）編制原則。規劃的編制是否符合《中華人民共和國土地管理法》規定的編制原則：嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；占用耕地與開發復墾耕地相平衡。
（二）目標和方針。規劃是否與國家經濟及社會發展目標和方針、政策相符，是否體現了耕地總量動態平衡、基本農田保護和21世紀人口高峰期對耕地的需求，是否體現了改善生態環境、保護林地、草地的要求，是否體現了土地的集約利用和優化配置，是否落實了上級下達的土地利用主要規劃指標。
（三）土地利用結構與布局調整。土地利用結構調整依據是否充分，分區和布局是否合理，交通、能源、水利等國民經濟基礎設施建設及其他重點建設項目用地是否有保障，土地開發、復墾、整理安排是否合理、可行。
（四）實施措施。實施措施是否體現了土地用途管制的要求，是否切實、可行。
（五）協調情況。農用地與各類建設用地安排是否相協調，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模是否控制在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，非農業建設占用耕地指標分解是否與各類非農業建設用地總規模銜接到位。
（六）規劃是否符合原國家土地管理局的《土地利用總體規劃編制審批規定》（《國家土地管理局令》第七號）的要求。
四、審查報批程序
（一）前期工作
省、自治區、直轄市土地行政主管部門在組織編制規劃時，應深入調查，充分論證，廣泛征求社會各界的意見，認真組織評審，做好部門協調工作。國土資源部要加強對省級土地利用總體規劃編制工作的指導。
（二）申報
規劃經省級人民政府審查同意后，由省級人民政府上報國務院。上報材料包括規劃文本及說明、專題報告和省級人民政府審查意見各40份，規劃圖件2份。
國務院收到報件后，將規劃文本及說明、專題報告和省級人民政府審查意見批轉國土資源部組織審查。
（三）審查
國土資源部收到國務院交辦的報件后，分送國務院有關部門及有關單位征求意見，在綜合各方面意見的基礎上，對規劃進行全面、公正、客觀的評價，并提出同意批準、原則批準、不予批準的意見。
在規劃審查過程中，國土資源部綜合有關部門意見，認為有必要對該規劃進行進一步修改完善的，可建議國務院將該規劃退回報文省、自治區、直轄市人民政府，請其按要求修改完善后，另行上報。
國土資源部完成組織規劃審查的時間為一個月，有關部門和單位自收到審查規劃征求意見之日起15日內，應將意見書面反饋國土資源部，逾期按無意見處理；有關部門對規劃有較大意見分歧時，國土資源部應組織有關各方進行協調。
（四）批復
國土資源部將綜合審查意見和附件及有關部門不同意見一并報國務院審批。
凡屬原則批準，但需進一步修改、補充和完善的規劃，省、自治區、直轄市人民政府在公布規劃前應認真組織修改，并將修改后的規劃報國土資源部備案。
規劃審查批復的周期一般不超過兩個月。
一、循序推進審查逮捕程序訴訟化改革
（一）改革具有法律基礎
近年來，最高人民檢察院針對審查逮捕制度相繼進行的一系列改革，為審查逮捕程序的訴訟化創造了條件。修改后的《刑事訴訟法》更是將此前相當部分的改革內容以法律條文形式予以確認，從而為審查逮捕程序訴訟化改革奠定了法律基礎，例如增加訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取辯護律師意見等多項程序，實行羈押必要性審查等機制，力圖構建審查逮捕程序的訴訟形態。在訴訟主體參與方面，《刑事訴訟法》對依法訊問犯罪嫌疑人和詢問證人等訴訟參與人、聽取辯護律師意見等程序作出明確規定，使審查逮捕已經從傳統的間接審理、書面審理轉為一般意義的直接審查、對話審理，并且訴訟主體的廣泛參與也為檢察機關廣泛聽取意見，恪守客觀義務，繼而作出審慎判斷奠定了堅實的基礎，有助于保持檢察機關作為裁判者的獨立性和中立性。在控、辯、裁“三方組合”趨勢方面，《刑事訴訟法》強化辯護職能，將辯護律師介入刑事訴訟的時間提前到偵查階段，雖然尚未完全到位，沒有就如何實現“控辯平等”權利等作出具體規定，但辯護律師介入偵查，無疑將從立法角度為審查逮捕程序中實際構建控、辯、裁“三方組合”創造有利條件。
（二）改革存在一定難度
盡管《刑事訴訟法》一定程度突破和實現了審查逮捕程序的訴訟化，但法律規范及制度配套尚不完備，特別是控、辯、裁三方結構還不均衡。綜合目前的司法資源以及法律的相關規定，做到真正意義上的控、辯、裁三方的動態平衡尚有差距。例如《刑事訴訟法》規定的應當訊問犯罪嫌疑人的情形不夠全面，沒有要求對所有案件的犯罪嫌疑人都實行訊問，勢必造成相當一部分案件的犯罪嫌疑人沒有為自己辯解的機會。犯罪嫌疑人自我辯護的實現存在主觀與客觀等多方面的障礙，僅依賴于犯罪嫌疑人的參與還不足以達到控辯平衡的要求。在偵查階段，由于經濟條件所限、審查逮捕階段期限較短等原因，律師介入的比例非常低。律師在偵查階段的實體權利沒有法律明文規定，導致控辯力量不對稱。檢察機關普遍存在案多人少、辦案期限短、工作壓力大等實際困難，長期形成的對案卷材料、證據書面審的辦案模式都直接影響到推進審查逮捕程序訴訟化改革的積極性。
（三）改革需要循序推進
逮捕程序訴訟化改革應當在現行法律框架內，遵循循序漸進的原則，積極穩妥地推進，期望一步到位是不切合實際的。筆者認為，改革可分二步走：第一步是初級階段，改革目標為實現審查逮捕程序的公開化。立足于現行法律，將改革范圍集中在事實清楚、證據確實充分、無爭議、犯罪嫌疑人認罪的案件上，審查內容主要是逮捕的必要性，通過實踐積累經驗，再經過制度規制，擴大案件范圍，使公開審查成為常態，非公開審查只是例外，除案件外全部開展公開審查活動，從而實現審查逮捕程序的公開化。第二步是高級階段，改革目標為實現審查逮捕程序的訴訟化。將逮捕案件審查內容從逮捕必要性擴大到對犯罪事實的認定、證據的甄別與是否構罪的分析上，突出控辯雙方的對抗，強化訴訟特征，體現執法辦案的司法屬性，并適時將改革成果上升為法律規范，使審查逮捕程序訴訟化成為刑事訴訟基本制度。
二、當前審查逮捕程序訴訟化改革建議
司法改革的目的是維護法律的權威，因此，不允許以采取破壞法治的方式進行。推進審查逮捕程序訴訟化改革是為了更有效地體現審查逮捕的司法屬性，達到公開、公正的目的，以維護審查逮捕的司法權威。當前，對尚處于初級階段的審查逮捕程序訴訟化改革，筆者建議著重落實以下五方面工作：
（一）改革的方式需要統一
就筆者所了解的情況，目前各地在推進審查逮捕程序訴訟化改革中，方式主要集中在以下三種：
1.公開聽審。上海、河南等地推行該方式。如上海市檢察機關要求以“聽審”的方式公開聽取偵查機關、犯罪嫌疑人及其律師、被害人及其法定人等關于逮捕犯罪嫌疑人社會危險性的意見。
2.公開聽證。黑龍江、浙江等地推行該方式。如在浙江的一些檢察院，在審查偵查機關提請批準逮捕案件時，要求充分聽取偵查機關、犯罪嫌疑人及其律師、未成年犯罪嫌疑人法定人、被害人及其法定人或訴訟人的意見，通過對逮捕必要性進行陳述、質證、辯論，并作出最終的處理決定。
3.公開審查。我省以石獅、三明等地為代表的一些檢察機關在推進審查逮捕程序訴訟化改革中，推行逮捕案件公開審查制度。公開審查是為了充分聽取偵查機關、犯罪嫌疑人及其法定人、近親屬、法定人、委托律師，被害人及其法定人、近親屬、訴訟人，以及其他訴訟參與人等對適用強制措施的意見，為檢察機關正確開展審查逮捕等工作提供有益參考。
以上三種改革方式盡管都體現了審查逮捕的公開性，但基于改革稱謂的不同，容易造成對改革目的理解的偏差。“公開聽審”中的“聽審”明顯參考了法院的庭審活動，意在參照法庭庭審模式改革審查逮捕程序；“公開聽證”中的“聽證”源自行政聽證活動，顯然改革措施仍停留于行政審批階段。當前的審查逮捕程序訴訟化改革既不可能直接跨越到以庭審為中心的司法裁決，也不可能還停留于行政審批階段。當前審查逮捕程序訴訟化改革處于初級階段，推進程序的公開化是主要目標，程序的訴訟化尚處次要目標，待改革進入高級階段，方上升為主要目標。因此，將當前的審查逮捕程序訴訟化改革統一為“逮捕案件公開審查”應更為合理。
（二）公開審查的案件范圍應切合實際
從強化逮捕的司法屬性、促進司法公正和保障人權出發，所有的審查逮捕案件均可以公開審查，這是一種應然的狀態。然而，從現實情況來看，受到當前檢察機關存在的案多人少、審查逮捕時間短等自身問題與公安機關的配合度及犯罪嫌疑人辯護能力等因素的制約，尚不具備對所有案件開展公開審查的條件。目前開展改革試點的檢察院均對公開審查的案件范圍有所限制，但沒有統一的標準尺度，大家的認識也是仁者見仁，智者見智，如有以犯罪嫌疑人及其辯護人提出申請為依據，有將擬不批捕案件、擬批捕的未成年人犯罪案件全部納入，亦有將爭議的案件或者逮捕必要性難以把握的案件及有重大社會影響的案件予以啟動等等。
筆者認為，開展公開審查要做到依法有序，在當前條件下案件范圍至少要考慮以下三方面因素：一是符合現行法律規定。參照《刑事訴訟法》的相關規定，對有關國家秘密或者個人隱私的案件，人民法院不公開審理；涉及商業秘密的案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理；審判的時候被告人不滿18周歲的案件，不公開審理。因此，對于上述案件，應明確規定不適合公開審查。二是公開審查的時間問題。審查逮捕的最長時間僅為7日，要落實的工作很多，公開審查在當前屬于額外增加的辦案時效負擔。因此，對于案件事實、定罪證據、適用法律存在較大爭議等案件，包括對有線索或證據表明偵查活動可能存在刑訊逼供、暴力取證等情況的案件，鑒于其相當耗時耗力，在目前辦案條件下不適宜公開審查。三是保護特定人群的人權等特殊需要。包括盲聾啞人、嚴重疾病患者、年滿75周歲的老年人，以及懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女涉嫌犯罪案件，主觀惡性較小的初犯、偶犯、過失犯，因親友、鄰里、同學、同事等之間糾紛引發的案件，具有中止、未遂、自首、立功等法定從輕、減輕或者免除處罰情節的案件，基于人權司法保護和貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的需要，全部開展公開審查。
綜上，筆者建議當前開展公開審查的逮捕案件，需要符合以下條件：有證據證明有犯罪事實，可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處罰金，犯罪嫌疑人自愿認罪。對于符合條件的下列案件之一的，可以公開審查：75周歲以上的老年人犯罪案件；盲聾啞人、嚴重疾病患者或者懷孕、哺乳自己未滿一周歲嬰兒的婦女涉嫌犯罪的案件；主觀惡性較小的初犯、偶犯、過失犯；因親友、鄰里、同學、同事等之間糾紛引發的刑事案件；具有中止、未遂、自首、立功等法定從輕、減輕或者免除處罰情節的案件。對下列案件不應公開審查：涉及國家秘密或者個人隱私的案件；涉及商業秘密的案件；未成年人或者在校學生涉嫌犯罪的案件；被害人系未成年人的案件；公開審查可能影響偵查工作的案件；其他沒有必要進行公開審查的案件。
（三）審查聽取的意見可以多元化
推進審查逮捕程序訴訟化改革無論是在初級階段，還是高級階段，訴訟的主體始終應當是控、辯、裁三方，控方是提請批準逮捕的偵查機關，參加公開審查活動的人員為偵查機關指派人員（一般為案件承辦人）；辯方應是犯罪嫌疑人及其法定人、辯護人；檢察機關居中聽取意見并依法裁決，一般由案件承辦人擔任主持人，根據需要也可由部門負責人或其他檢察人員擔任主持人。與法庭審案相類似，在公開審查中，圍繞著逮捕必要性問題的審查，還要有其他相關各方的參與，他們從各自專業或者社會公眾角度的不同闡述意見，從而使檢察機關的裁決更為準確。
1.聽取偵查機關的意見。審查逮捕案件是基于偵查機關的提請批準逮捕行為而進入的一個刑事訴訟階段，審查的重點在于是否應當逮捕犯罪嫌疑人。根據相關規定，偵查機關在提請批準逮捕時，應當提供證明犯罪嫌疑人社會危險性的事實、證據和相關依據材料。因此，在案件公開審查中，不但要認真聽取偵查機關（一般派出案件承辦人員）認為犯罪嫌疑人具有社會危險性而應當逮捕的理由，還要聽取其對證據與法律依據的分析。對于提請批準逮捕后發生的事實與證據變化，包括公開審查活動中犯罪嫌疑人與被害人達成的刑事和解，更要認真聽取意見。
2.聽取犯罪嫌疑人及其法定人、近親屬、辯護律師的意見。從司法原理來看，犯罪嫌疑人參與公開審查是必要的：只有偵查人員、犯罪嫌疑人及其辯護律師參與才能形成“三方組合”的訴訟結構。犯罪嫌疑人是案件的當事人，是利害攸關者；是犯罪的親歷者，對案情最有發言權。犯罪嫌疑人參與公開審查是當場考察其悔罪表現的需要。然而，犯罪嫌疑人的參與也存在現實困難，如可能引起被害人與犯罪嫌疑人的正面沖突，公開審查活動難以順利進行，并且從看守所押解犯罪嫌疑人到公開審查地點，存在較大的安全風險，如果公開審查地點設在看守所，則存在被害人及其訴訟人、旁聽群眾不能或不便于進入看守所的問題。因此，在目前的情況下，有辯護律師的犯罪嫌疑人可不參與公開聽審；沒有辯護律師的犯罪嫌疑人可以參與公開審查，但應當加強安全防范措施，或者由檢察機關的辦案人員在公開審查前依法對其訊問，并就其供述和辯解情況在公開審查時予以說明。根據《刑事訴訟法》的相關規定，犯罪嫌疑人的辯護律師在審查逮捕階段要求提供意見的，檢察機關必須依法聽取。而基于保護未成年犯罪嫌疑人的特殊需要，其法定人依法參與到相關訴訟程序。此外，對于在押的犯罪嫌疑人，其近親屬有權代為委托辯護人。因而，在逮捕案件公開審查中，除聽取犯罪嫌疑人的意見外，對犯罪嫌疑人的法定人、近親屬、辯護律師意見的聽取，也應是一項硬性規定。
3.聽取被害人及其法定人、近親屬、訴訟人的意見。加強被害人對于刑事訴訟活動的參與，是世界范圍內刑事訴訟制度發展的總趨勢。聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《為罪行和濫用權利行為受害者取得公理的基本原則宣言》要求“讓受害者在涉及其利益的適當訴訟階段出庭申訴其觀點和關切事項以供考慮，而不損及被告并符合有關國家刑事司法制度”。相對于偵查機關，被害人有其獨立的利益，但在審查逮捕階段，其與偵查機關有共同的訴訟追求，即要求逮捕犯罪嫌疑人，在“三方組合”訴訟結構中，其相對依附于控方。因此，應當允許被害人及其訴訟人參與公開審查活動，但應注意到被害人參與審查逮捕程序主要是為了證明犯罪嫌疑人是否對其具有人身危險性、是否具有毀滅證據的可能性，超出此限則不合適。同樣，對于涉及國家財產、集體財產遭受損失的案件，也需要認真聽取單位所派代表發表的意見。
4.聽取社會各界的意見。在改革實踐中，各地還將社會各界的意見作為審查逮捕的參考意見，即邀請與案件無利害關系的人大代表、政協委員、人民監督員、特約檢察員、專家咨詢委員、社區代表等參加逮捕案件的公開審查活動。對此，盡管現行法律法規沒有具體規定，但兼聽則明，社會各界的意見對于檢察機關的審查判斷無疑是一種有益的幫助。當然，上述人員并非在每起案件的公開審查中都要參加，可視具體案情而定。
（四）審查的內容以逮捕必要性為主
逮捕案件公開審查的內容是一個有爭議的問題，各地做法主要有三種：第一種是僅對逮捕必要性進行公開審查；第二種是除了逮捕必要性外，還包括事實證據；第三種是除了事實證據和逮捕必要性外，還包括對非法偵查行為等進行討論。如何確定公開審查的內容，關系到審查逮捕的質量和效率。公開審查的內容包括事實證據，有利于檢察機關準確把握案件事實，對防止錯捕大有裨益。然而，有的案件事實證據特別復雜，如果公開審查涉及到事實證據的審查，公開審查的時間將會十分冗長；對證據的審查，需要一系列的規則和程序加以保障，而在當前的公開審查程序中，基本缺乏這方面的規定。公開審查的內容包括非法偵查行為，有利于檢察機關進行訴訟監督和保障人權，但從現實情況來看，如果公開審查涉及到非法偵查行為，偵查機關一般不愿意參加，在法律沒有對公開審查作出明確規定的情況下，也無法強制其派員參加。從法學界和社會公眾的反映來看，目前審查逮捕中存在的主要問題是忽視逮捕必要性、“有罪即捕”的問題，至于事實證據、非法偵查行為的監督等問題，可以通過訊問犯罪嫌疑人、調取錄音錄像等措施加以解決，因此，公開審查主要應當圍繞逮捕必要性進行，因為當然，對公開審查的內容也不宜“一刀切”，在具備條件的地區，也可以將事實證據、非法偵查行為等納入公開審查的內容，這樣既有利于維護司法公正和保障人權，也可以為公開審查制度的發展完善作一些有益的探索。
（五）審查活動的程序應當流程化
“沒有規矩不成方圓”，逮捕案件公開審查需要先從程序上進行流程規制，以利改革的順利推進。
1.啟動程序。公開審查可以依據偵查機關、犯罪嫌疑人及其法定人、近親屬、辯護律師的申請啟動，檢察機關也可根據案件具體情況主動啟動。
2.通知程序。檢察機關決定公開審查后，應提前24小時通知參加公開審查活動的有關人員（包括偵查人員，犯罪嫌疑人及其法定人、近親屬、辯護律師，被害人及其法定人、近親屬、訴訟人），并告知案由、公開審查的具體時間和地點。
3.審查程序。公開審查應當按下列程序進行：
（1）主持人宣布公開審查開始；
（2）承辦人介紹案件的基本情況；
（3）偵查人員闡述提請批準逮捕的事實、理由和依據，重點闡述社會危險性的理由和依據；
（4）犯罪嫌疑人及其法定人、近親屬、辯護律師闡述對犯罪嫌疑人不應當逮捕或建議取保候審的理由和依據；
（5）被害人及其法定人、近親屬、訴訟人對是否要求逮捕犯罪嫌疑人進行陳述并說明理由；
（6）參加人員經主持人許可，可以相互提問或作補充發言；
（7）應邀參加公開審查的人大代表、政協委員、人民監督員、特約檢察員、專家咨詢委員、社區代表等可以對案件發表意見；
（8）對符合刑事和解條件的案件，詢問雙方是否有和解意愿并進行協商，對有和解意愿的，可以促成案件當事人達成刑事和解。
4.記錄程序。書記員記錄公開審查案件情況。公開審查記錄交參加人員閱讀無誤后，簽名或蓋章。公開審查時各方意見應在《審查逮捕案件意見書》中體現，并說明采納與否的依據和理由。
[關鍵詞]上市公司重整；司法權；行政許可；會商制度
中圖分類號：F27 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2014）01-128-03
公司重整是為清理公司債務和拯救企業，以保護股東、公司債權人、企業職工以及其他利害關系主體的利益，從這個角度看，公司重整應是平等主體的債務人和債權人之間的民事活動。但從《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《破產法》）第八章“重整”部分的內容來看，在一個重整程序之中，法院不僅占據重要地位，而且先后會做出很多司法裁定。此外，《破產法》第八章是對所有公司重整程序的規定，并未涉及對上市公司重整的特殊要求。但上市公司重整具有敏感性高、政策性強、利益關系眾多、程序復雜等特點，立法與實踐的不銜接導致實踐中上市公司的重整操作遇到了很多問題，行政權與司法權如何銜接便是一例。本文主要討論在批準重整申請和批準重整計劃的過程中行政權與司法權的關系問題，分別從重整申請的批準和重整計劃的批準兩方面來分析。
一、重整申請的批準
《破產法》第71條規定：“人民法院經審查認為重整申請符合本法規定的，應當裁定債務人重整，并予以公告。”從該條規定的內容來看，重整申請的審批權是掌握在法院手中的，也就是說法院有權決定重整程序是否啟動，但現實中的狀況并非如此。《破產法》于2007年6月1日正式實施，而在2007年5月30日最高人民法院副院長奚曉明在全國民商事審判工作會議上題為“充分發揮民商事審判職能作用為構建社會主義和諧社會提供司法保障”的講話中強調：“人民法院在受理上市公司破產申請前，還是要逐級報請最高法院批準。企業破產法雖然為上市公司的重整提供了更為有效的手段，但在社會穩定問題的整體處理框架、上市公司重整中涉及的政策調整措施出臺前，人民法院受理上市公司破產案件仍應持慎重態度”。對此“慎重態度”，實踐中確在踐行，比如在遼寧省人民政府關于商請支持金城造紙股份有限公司實施破產重整有關問題的函（遼政（2011）182號）中就強調“按照最高人民法院的有關要求，上市公司破產重整需貴會（指中國證監會）出具意見”。這里只是需要“出具意見”，并未明確司法權和行政權的關系，但在深圳市中級人民法院民七庭課題組關于上市公司破產重整制度的調研報告“解決上市公司疑難問題確保重整程序有效運作”中卻提到，目前（2010年1月1日之前）已受理的上市公司重整案件中，“絕大多數采用政府主導模式，即地方政府作為主協調人主導申請和受理程序，人民法院在受理階段僅進行形式審查。”
對上市公司重整申請的批準亦即上市公司重整案件的受理問題，我們需要注意的是證監會“出具意見”的性質，以及地方政府作為主協調人主導申請和受理程序而人民法院僅進行形式審查這一現象。
（一）證監會的“意見”
證監會“出具意見”與行政許可無關，從其“意見”這個字眼即可看出，若涉及行政許可其完全可以用“批準”或“核準”之類的字眼。而且在實踐中，上市公司申請重整，只需告知證監會即可，也不用獲得許可，這樣做是為了讓證監會知曉上市公司申請破產的事宜并安排相關工作。此外，從行政許可的本質出發，單單申請重整是很難影響公共利益和社會秩序的，沒有必要對該權利加以限制和禁止。所以證監會出具意見這一行為不僅對法院的司法權沒有影響，反而是保障了重整申請的順利進行。
（二）地方政府的主導
針對地方政府主導申請和受理程序而人民法院僅進行形式審查這一現象，這樣不妥。依據《民事訴訟法》的規定，人民法院受理案件必須進行實質審查和形式審查，雖然其實質審查的內容不能完全套用在上市公司重整的案件中，但只進行形式審查而由地方政府作為主協調人主導申請和受理的情況仍然是對司法權獨立性的沖擊。司法權和行政權的主要區別之一即為“行政權在它面臨的各種社會矛盾面前，其態度具有鮮明的傾向性，而司法權則具有中立性”。在地方政府主導上市公司重整申請和受理程序，而法院只進行形式審查的情況下，有行政權干預甚至在一定程度上架空司法權之嫌，因為法院不再是依據實質審查和形式審查決定是否受理案件，而只是在地方政府的主導下對申請材料是否完備以及格式內容等問題進行審查，法院的獨立性受到了很大的干預。
誠然，出現上述現象的原因有很多，一方面跟法院系統內部缺乏相關專業人才有關，另一方面也跟上市公司重整關涉重大，政府不得不加以重視有關。但這些問題都是可以解決的，法院可以逐步加強隊伍建設，建設一支不僅具備較為扎實的法學理論功底，而且還要有化解社會矛盾、處置突發事件、協調各方利益訴求等多方面工作能力的專業化法官隊伍。有條件的法院可以根據受理企業破產案件的數量，成立專門的破產案件審判庭，或指定專門的合議庭負責審理破產案件。
此外，法院還可以在上市公司重整立案審查和受理流程上加以改進。一方面法院對于上市公司的重整申請不僅要進行形式審查，還要進行實質審查，對于如何進行實質審查我國現行法律沒有相關的規定，但可以考慮組織當事人聽證、召開利害關系人大會以及征詢相關部門的意見等措施。對此，深圳市中級人民法院民七庭課題組在其報告的第三部分“完善上市公司破產重整制度的對策和建議”中對如何進行“全面的實質審查”給出了建議：“首先，組織當事人聽證，掌握案件概況，明確重整面臨的問題和困難；其次，組織召開部分利害關系人（主要是大債權人、有擔保物權的債權人、優先債權人和持股比例在前的幾位大股東）會議，征詢他們對重整可行性報告、債權減讓方案、股權變動方案等的意見和建議；最后，征詢金融管理部門、工商行政部門、證券監督部門以及稅務部門等行政主管部門的意見與建議，爭取他們對重整的支持與配合。”如此程序難免繁瑣，但在法院的法官隊伍建設和審判條件得以改善的情況下，這樣的實質審查就不再困難，況且，以程序的改進來維護法院以及司法權的獨立性是有很大的裨益的。另一方面，對于受理流程也應謹慎為之，注意維護法院在此過程中的主導性，對此，深圳市中級人民法院民七庭課題組在其報告的第三部分中對上市公司重整案件的受理流程提出了以下建議：“法院受理上市公司重整申請應當嚴格履行下列程序：1.當地政府向管轄法院書面表示同意上市公司重整并出具維護社會穩定預案；2.管轄法院對上市公司重整申請進行實質審查后致函當地政府表示擬同意受理并逐級上報最高法院批準；3.當地省級人民政府致函證監會知會該上市公司擬進入重整程序，并表示支持；4.證監會函復該省級人民政府表示知曉該事項，同時致函最高法院表示已了解該上市公司相關情況并由其依法處理；5.最高法院根據證監會的來函和下級法院的請示決定是否受理該上市公司重整申請；6.管轄法院收到最高法院同意受理該上市公司重整申請的批復后函告當地政府，同時裁定該上市公司重整。”從此流程中我們可以發現，不管行政機關的“同意”或者“支持”發揮了怎樣的作用，我們都不難發現在此過程中是法院居于主導地位，主導申請和受理的整個流程，其不僅進行實質審查并享有最終的決定權。所以，打破現有的地方政府主導模式，讓司法機關獨立行使司法權是可行的，只是需要一定的措施加以配套。
二、重整計劃的批準
（一）法律規定
《破產法》第86條對重整計劃的批準進行了規定，第87條還對強行批準的具體情形進行了規定，但這些規定中都沒有涉及到行政許可的內容。從民事訴訟程序的角度出發，批準重整計劃的裁定不能上訴，所以該裁定作出后便應當被執行，但上市公司破產重整的程序，通常包含清償債務和資產重組兩部分，資產重組往往涉及債轉股、重大購買、出售和置換資產、發行股票與債券等重大安排，這些安排可能會涉及行政許可。比如《上市公司非流通股股份轉讓業務辦理規則》第11條第3項規定“涉及向外商轉讓股份的，需提供商務部的批準文件及外商付款憑證”，第6項規定“屬于上市公司收購的，需提供中國證監會無異議文件；觸發要約收購義務的，還應當提供中國證監會豁免要約收購的文件或者要約收購無異議文件”。對前兩項內容，《上市公司收購管理辦法》第4條也有類似的規定。《上市公司重大資產重組管理辦法》第8條規定：“中國證監會依法對上市公司重大資產重組行為進行監管。”第9條規定：“中國證監會在發行審核委員會中設立上市公司并購重組審核委員會（以下簡稱并購重組委），以投票方式對提交其審議的重大資產重組申請進行表決，提出審核意見。”第26條第1款規定：“中國證監會依照法定條件和法定程序對重大資產重組申請作出予以核準或者不予核準的決定。”如此一來，在未取得相關行政機關的批準的情況下，若法院做出批準重整計劃的裁定，則該裁定的執行將會面臨很大的不確定性，行政機關的不批準將會使已生效的裁定形如空文，甚至在通過資產重組的方式清償債務的情況下，影響債務的清償，進而導致重整計劃雖經通過和批準，但重整的目的并未實現的后果。
（二）會商制度
2叭2年3月份，最高人民法院民二庭與中國證監會上市部、法律部聯合召開了上市公司破產重整工作座談會，會后最高人民法院初步擬就《關于做好上市公司破產重整案件審理工作有關問題的會議紀要》（以下簡稱稱“會議紀要”）。“會議紀要”提出，上市公司或管理人申請人民法院批準的重整計劃草案，內容涉及證券監管機構行政許可事項的，應當啟動會商機制。即，審理上市公司破產重整案件的人民法院收到上市公司或管理人提請批準重整計劃草案的申請后，應及時將重整計劃草案及其他有關材料逐級報送最高人民法院，由最高人民法院將其函送中國證監會。中國證監會應當安排并購重組專家咨詢委員會對會商案件進行研究，并出具專家咨詢意見。專家咨詢意見可以為肯定意見、附條件肯定意見、否定意見等類型。人民法院參考專家咨詢意見，作出是否批準重整計劃的裁定。“會議紀要”還提出，并購重組專家咨詢委員會應當按照與并購重組審核委員會相同的審核標準，對提起會商的行政許可事項進行研究。同時，并購重組審核委員會審核工作應當充分考慮并購重組專家咨詢委員會專家咨詢意見。此“會議紀要”雖然沒有法律效力，但從法院辦案的角度來說，對實踐是有指導意義的。此前（2012年2月6日），中國證監會公布實施《上市公司并購重組專家咨詢委員會工作規則》，其第2條規定專家咨詢委的職責之一為“對上市公司破產重整事項提供評審意見”，第9條又明確提出：“中國證監會接到人民法院關于上市公司破產重整的會商函后，可以提請專家咨詢委召開評審會議對上市公司重整計劃草案中涉及的并購重組相關事項提供評審意見。”
（三）問題分析
在會商制度出臺以前，對重整計劃批準過程中司法權和行政權的關系問題，有學者認為“重整計劃草案涉及行政許可事項的，應先取得相關行政機關的許可，即經過行政機關的審批應當是法院批準重整計劃草案的前提，”實務工作人員也認為：“應以行政監管機關的許可為法院批準重整計劃的前置條件；理順行政許可與法院審批的職責，堅持須取得行政許可的重組事項‘以行政審查為主，以法院審查為輔’的原則；”可以發現，這些學者或實務工作者都支持行政許可前置的觀點，但是行政許可前置是對司法權獨立性的侵犯。這與上市公司重整申請的批準程序中地方政府主導申請和受理而法院只進行形式審查的原因類似，但不同的是后者法院只是進行形式審查，而前者法院不只進行形式審查還進行實質審查，只是該實質審查受制于行政機關的行政許可，若未取得行政許可，法院不能批準重整計劃草案；若取得行政許可，法院再裁量是否批準重整計劃草案。雖然對獲得行政許可后的重整計劃草案，法院有一定的自由裁量權，決定批準或不批準，但實踐中法院基本都會通過重整計劃草案，如此一來，法院的批準與否便取決于行政機關許可與否，這是不可取的。
那會商制度是否仍屬于行許可前置呢？分析會商制度的關鍵在于辨別并購重組專家咨詢委員會出具評審意見的性質。
首先，分析并購重組專家咨詢委員會的性質。依據《上市公司并購重組專家咨詢委員會工作規則》的規定，并購重組專家咨詢委員會有以下特點。1.非常設性。并購重組專家咨詢委員會是非常設的機構，每年至少召開1次全體會議。2.委員專業且來源不唯一。并購重組專家咨詢委員會的委員由中國證監會會內外法律、會計、資產評估等專業領域或熟悉產業政策的專家組成，并由中國證監會聘任，中國證監會還可以商請相關行業自律組織、主管單位推薦專家咨詢委委員人選。3.受中國證監會監管。中國證監會依據《上市公司并購重組專家咨詢委員會工作規則》的規定對專家咨詢委委員實施監督管理。4.委員提供意見的個人性。即專家咨詢委委員應當以個人身份獨立、客觀、公正地發表或提供意見，有關意見應當說明依據和理由。并購重組專家咨詢委員會的這些特點說明其是獨立的咨詢機構，其并不是代表中國證監會出具意見，委員以個人身份出具意見更讓其無行使行政許可權力的可能性。
一、堅持從實際出發，建立實施規范性文件前置審查制度
建立和實施規范性文件前置審查制度，是我省深入貫徹全國備案工作座談會精神，強化對政府部門規范性文件制定行為的監督制約、實現對規范性文件全面審查的一項重要措施。在20**年以前，我省對部門規范性文件主要通過備案審查的方式進行監督，部門在規范性文件制定之后，根據《安徽省規范性文件備案規定》的要求報送省政府備案。對于報送備案的部門規范性文件，我辦采取主動審查和被動審查相結合的方式進行審查，在實踐中也發現一些問題。就部門規范性文件制定程序而言，由于缺乏統一的程序規范，隨意性較大。國務院的自20**年起施行的《國家行政機關公文處理辦法》，對于規范性文件制定有一定的意義，但在制定程序上僅憑一兩次會議或領導一個指示，未經認真調研、論證、征求意見、審議、核查，便草率發文的現象較為普遍；就文件實體內容而言，由于現行的行政體制下，政府缺乏控制部門的有效法律手段，部門既要服從于本級政府，又要聽命于上級主管部門，導致政出多門，甚至相互矛盾；同時部門權力過于集中，同時擁有決策權、執行權和監督權，部門為了爭取部門利益往往不遺余力地擴張自己的權力，文件中“政府權力部門化和部門權力利益化”的傾向較為明顯。一些部門習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用；也有一些部門為了爭奪收費權、處罰權、許可權，違法設置行政許可、行政收費、行政處罰、行政強制措施，導致規范性文件打架、沖突、重復和管理失控；還有的部門違反公平、公正的原則，片面強調部門利益，推卸責任和義務，利用行政職權在經濟領域實施行政壟斷等行為，阻礙市場統一，干擾了依法行政的秩序，損害了政府機關的形象，降低了辦事效率，直接損害了社會公眾和組織的合法權益。
關于對部門規范性文件的監督，在法律上已經有了一種精神和架構：《憲法》第108條、《地方組織法》第59條明確規定，縣級以上人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的決定、命令和指示；國務院《法規規章備案條例》第21條強調：省級人民政府應當依法加強對下級行政機關的規章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監督；國務院《規章制定程序條例》第36條規定：依法不具有規章制定權的縣級以上地方人民政府制定、具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例制定程序執行。
針對上述情況，從我省政府法制建設的實際出發，我們著眼于規范和約束部門行政權力、立足于完善行政監督制度和機制，致力于探索規范性文件審查工作的新路子、新方法，在總結多年來開展規范性文件備案審查工作經驗，學習、借鑒深圳市做法的基礎上，就部門規范性文件監督作出了一項創新性的規定。20**年12月4日，我辦提請省政府制定了《安徽省行政機關規范性文件制定程序規定》（省政府令第149號），從規范性文件立項、起草、審查、決定等方面對規范性文件的制定程序進行了規范，特別是明確規定：部門規范性文件在印發前，必須經由同級政府法制機構進行合法性審查，在全國省級政府中率先確立了部門規范性文件前置審查制度。《規定》對前置審查所作的制度設計主要包括三個方面的內容和特征：
一是法定性。《規定》首先明確了前置審查工作的主體、權限。各級政府法制機構根據同級政府的要求，對政府所屬部門和機構起草的規范性文件進行合法性審查。
二是程序性。《規定》明確了前置審查的主要工作環節和流程。
前置審查程序以規范性文件制定部門報送審查作為起點。部門起草規范性文件，通過聽取和征求意見、其法制機構對送審稿統一審查修改、并經部門辦公會議決定后，方可報送政府法制機構前置審查。起草單位必須提交提請規范性文件審查的公函、規范性文件文本、規范性文件的說明、制定規范性文件所依據的上位法以及其他有關材料。
政府法制機構的審查期限為10個工作日；審查意見形成后必須以書面形式通知報審部門。報審部門應當認真研究吸收審查意見，對確不能采納的，應當以書面形式告知政府法制部門。
三是強制性。《規定》還明確了規范性文件制定單位不履行報審義務的法律后果以及政府法制機構相關的監督檢查權力。
部門規范性文件未經政府法制部門審查不得印發；政府法制部門發現未經審查而印發的部門規范性文件，可以提請本級人民政府撤銷該文件；政府法制部門可以對同級政府部門制發規范性文件情況進行檢查。
20**年3月1日，規范性文件前置審查制度正式啟動。我辦堅持“有件必報、有報必審、有錯必糾”，加強配套制度建設，加大審查工作力度，嚴格依法履行審查職責。在各有關部門的共同努力下，前置審查制度有效運作并不斷健全和完善。
（一）明確要求、著力推進
為了使部門規范性文件前置審查工作得以順利開展，我辦報請省政府同意，每年在部署我省推進依法行政中心工作時，都對行政機關認真執行規范性文件前置審查制度提出明確具體的要求，提高行政機關對前置審查制度重要性的認識。20**年11月的《安徽省人民政府關于貫徹國務院實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》中明確指出：“政府法制部門要加強對規范性文件的前置審查和備案審查力度，發現同級政府部門和下一級政府規范性文件中涉及行政許可事項的依據、范圍、條件、程序、期限和收費不合法的，要依法處理”。20**年7月的《安徽省人民政府貫徹國務院全面推進依法行政實施綱要的意見》中強調：“加強對規章和規范性文件的監督。政府各部門制發的規范性文件，在印發前應當送同級政府法制機構進行合法性審查”。今年4月制發的《安徽省人民政府辦公廳關于印發20**年度省政府推進依法行政工作安排的通知》中，研究確定今年我省推進依法行政8個方面29項重點工作，其第20項重點工作就是嚴格執行規范性文件前置審查和備案制度。
明確了前置審查工作的任務和要求后，我們以制度為抓手，強化督促檢查，促進各部門嚴格履行依法報審義務。
——建立通報制度。按季度將已報經前置審查的規范性文件目錄以我辦《政府法制工作簡報》的形式、按年度以省政府辦公廳《政辦通報》形式向省政府各部門通報，并在我辦網站上向社會公布。
——建立檢查制度。除進行經常性的督辦催報外，20**年3月，在前置審查制度實施一年之際，我辦提請省政府組織開展了對省政府部門執行前置審查制度情況的檢查活動，重點檢查部門報送規范性文件審查的情況。在各部門普遍自查的基礎上，我辦主要負責人和省政府辦公廳有關負責人親自參加，分成兩個檢查組，并邀請部分省特邀行政執法監督員參與，對省政府6個部門進行抽查，發現了一些工作中存在的普遍性問題，及時向省政府匯報提出了完善意見。
——建立考核制度。自20**年起，我們把規范性文件前置審查制度執行情況作為對部門年度依法行政考核的重要內容，明確了具體的評分標準。
前置審查制度實施兩年來，除省直機關事務管理局、省審計廳等少數主要履行內部管理職能的部門外，省政府30多個部門和機構均按照要求將擬的規范性文件報送我辦，為前置審查工作的開展奠定了良好的基礎。
（二）把握原則、重在審查
我們始終堅持以合法性為原則，確保規范性文件都能得到嚴格審查。
一是科學、合理地界定前置審查事項內容，主要包括：規范性文件是否違反法律、行政法規、地方性法規、上級規范性文件等上位法規定；規范性文件的制定程序是否符合省政府《規定》明確必須遵循的步驟、方式等程序性要求。
——對于以執行上位法為目的而制定的執行性規范性文件，我們認為：其不能在行政管理法規或上級行政規范所規定的事項之外，任意增加新的內容。因此，審查中遵循“不抵觸“原則，重點審查文件規定是否與上位法相矛盾或不一致、是否違背上位法確立的基本原則和精神。
——對于以補充上位法為目的而制定的補充性規范性文件，我們認為：其應有上位法的明確授權，才能夠增加或變更所補充的上位法內容。因此，重點審查上位法是否明確授權。同時，我們還遵循“一切從實際出發”和“原則性和靈活性相結合”的原則，具體問題、具體分析。如在貫徹實施行政許可法的過程中，鑒于國務院有關行政主管部門尚未對國務院412號令保留的行政許可項目的實施條件等作出具體規定，省政府一些部門起草了相關規范性文件對行政許可條件等作出規定。盡管這些部門不是國務院412號令授權規定行政許可條件的主體，但文件的出臺客觀上有利于規范行政機關實施行政許可的行為，所以我們并不簡單地對文件作出否定性的判斷，而是實事求是地形成審查意見，或建議起草單位將文件定性為暫行或試行，在實踐基礎上予以總結提高。
——對于行政主體為了行政管理的實際需要運用其職權所制定的自主性規范性文件，我們認為：根據國務院《綱要》中關于合法行政的要求，其不能設定行政機關的權力、不得設定行政相對人的義務或限制行政相對人的權利。因此，審查中遵循“職權法定”的原則，重點審查制定機關是否具備組織法上的職責權限依據，是否設定了權力和義務。
二是努力提高審查工作水平。
——建立了工作溝通制度。審查中形成的初步意見和看法及時征求制定機關法制工作機構意見，了解制定機關的看法、態度、和反映，減少誤差，以便審查意見獲得制定機關的認同，增強可接受性。
——建立了征求意見制度。對于文件內容涉及其他部門職責或與其他部門關系緊密、而制定機關在起草過程中未能充分征求相關部門意見的，我們將文件送審稿代為發送相關部門征求意見，在制定部門和相關部門認識一致的基礎上形成審查意見，增強協調性。
——建立了專家論證制度。對于內容較為復雜、或在主要條款上與制定機關認識存在分歧的文件，我們采取召開論證會、座談會的形式，征求省政府立法咨詢員、特邀行政執法監督員等專家學者意見，并認真分析判斷，吸收采納合理成分，使審查意見更加科學完善，增強權威性。
（三）突出重點、務求實效
我們注重緊緊圍繞黨和政府的中心工作開展工作，充分發揮前置審查工作的作用和功能。20**年8月行政許可法頒布以來，根據國務院和省政府的要求，我辦對省政府各部門報送前置審查的124件規范性文件中、內容涉及行政許可的設定、實施和監督檢查的42件進行了重點審查，凡審查發現文件中涉及行政許可事項的依據、范圍、條件、程序、期限、收費不符合行政許可法規定的，我辦都嚴格依法提出審查意見，建議制定部門研究修改。省發改委，省國土廳、文化廳、教育廳，省地稅局等省政府部門為貫徹實施行政許可法進行配套制度建設，制定的具體實施辦法和意見，均報經我辦前置審查，有力地促進了行政許可法在我省全面貫徹實施。
據統計，自20**年3月1日至今，我辦共收到省政府各部門和機構報送前置審查的規范性文件164件，經認真審查，依法提出有關合法性審查意見的90件，約占報送審查數的55%。審查中發現和糾正的部門規范性文件存在的問題，主要表現為以下兩個方面：
一是規范性文件的規定與上位法不一致。如文件中有關行政許可項目的設立、實施行政許可的主體、條件、程序等不符合行政許可法的規定和要求；文件中有關行政處罰的種類和幅度等不符合《中華人民共和國行政處罰法》的規定和要求；文件自行設定行政強制等行政機關的權力，隨意設定行政相對人的義務、限制行政相對人的權利；文件對國家和省的相關規定作了調整和突破。
二是規范性文件制定程序不符合省政府《規定》要求。如文件的起草未能廣泛聽取有關單位和個人的意見特別是行政相對人意見，缺乏充分的專家論證，體現公開透明、公眾參與不夠；文件的主要內容涉及其他部門職責或與其他部門職責關系密切的，未能充分征求相關部門意見；一些文件送審稿未經部門法制機構統一審查修改，或未經部門辦公會議決定而直接由領導簽發。
與此同時，我們還按照全國備案工作會議提出的全面建立規范性文件審查工作體制的思路，加強對市、縣政府法制機構的工作指導。20**年，我省各市、縣（區）政府法制機構認真履行規范性文件前置審查和備案審查工作職責，共辦理前置審查的部門規范性文件1221件，其中依法提出合法性審查意見的659件，約占總數的54%。
二、開展規范性文件前置審查工作的體會和認識
部門規范性文件前置審查制度的建立，完善了規范性文件監督機制，對我省的規范性文件審查監督工作的深化和發展起到了重要的促進和推動作用。通過實施前置審查制度，我們有一些初步的認識和體會。
首先，建立規范性文件前置審查制度，是實踐“三個代表”重要思想和落實科學發展觀的必然要求。規范性文件是經濟活動、社會行為的重要規范，—個違法的規范性文件一旦實施，損害的不是—個人或者幾個人的權益，而是廣大人民群眾的權益。與備案審查、行政復議連帶審查、行政相對人提出審查請求等方式進行的對規范性文件事后審查相比，前置審查制度將監督的關口前移，使政府法制機構由“消防員”成為“預防員”，不僅糾錯、整改的難度大大降低，強化了監督力度，而且可以有效地避免一些有違法內容的文件被糾正之前已經實施而造成無法彌補的損失，有利于維護和實現最廣大人民群眾的利益，以較小的行政成本取得較大的社會效益。
其次，建立規范性文件前置審查制度，是建立健全科學民主決策機制的有效途徑。決策的科學化、民主化離不開法制作為保障。依法決策，要求通過法律規范和約束決策主體、決策行為、決策程序，實現決策權依法有據、決策行為依法進行、決策違法依法追究責任。政府法制部門對規范性文件前置審查，雖然不取代部門的行政決策權，但審查結果應作為文件合法與否的基本依據，有利于確保行政機關正確決策。
第三，建立規范性文件前置審查制度，是提高制度建設質量的客觀需要。制度建設要依法進行，部門規范性文件必須符合上位法的規定，不得與上位法相抵觸；不能政出多門、更不能各自為政。通過設置同級政府法制機構的審查程序，督促行政機關按照法定權限和程序建章立制，自覺維護社會主義法制統一，有利于確保制度建設的質量。
第四，建立規范性文件前置審查制度，是完善行政監督制度和機制的重要舉措。行政權要受到法律規范的制約，是法治的實質意義。部門規范性文件制定這種行政權力的行使與控制行政權力的行使是一個問題的兩個方面。目前規范性文件的行政監督制度雖已初步形成體系，也發揮了積極的作用，但在具體實施過程中，不同程度地存在著監督力量缺乏整合、監督方式單一、監督效能不高的現象，特別是主要依靠事后的審查糾正，對事前的預防監督和事中的過程監督重視不夠。規范性文件前置審查制度的實施，適應了深入貫徹落實《綱要》的要求，是完善規范性文件監督制度、創新層級監督機制的有益探索。
