時間：2023-12-19 15:18:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法律援助的基本條件，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一:與土地的關系密切。與傳統(tǒng)的民間糾紛相比，城鎮(zhèn)化建設中的民間糾紛大都與土地發(fā)生著密切的聯系。以土地為核心，土地流轉，房屋拆遷補償等。土地是農民的命根子，是最重要的生產資料。在如今農村完善的社會保障制度尚未建立的情況下，更是承載著一種社會保障的功能。對于農民來說，安定有序的生活秩序受到了沖擊。第二:調解難度加大，內容復雜且易激化。由于城鎮(zhèn)化建設對農村原有的生產生活秩序造成了較大的沖擊，產生的糾紛大都涉及到人們的根本利益，以調解為主的糾紛解決方式已不能有效的化解糾紛雙方主體之間的矛盾。同時，農村民間糾紛所涉及到的社會關系日趨復雜，這些糾紛一旦解決不好，很容易造成嚴重的后果。如，集體上訪等，有的甚至釀成刑事案件。第三:糾紛牽涉的主體多元化。以往的糾紛的主體大都是公民與公民之間的糾紛。但現在的糾紛主體的另一方往往涉及到村干部，企事業(yè)單位，政府及其職能部門等。糾紛的主體范圍不斷擴大，而且大都與政府存在著一定的聯系。
二、新型城鎮(zhèn)化建設中民間糾紛解決機制面臨的主要困境
(一)以調解為主的糾紛解決機制有待提高
農村的實踐表明，現有的以調解為主的糾紛解決機制是有效的。但是，隨著城鎮(zhèn)化建設的逐步推進，農村糾紛不僅在數量上而且在質量上都發(fā)生了很大的變化。調解這種糾紛解決方式也存在著諸多的不足。其一，農村糾紛調解組織不健全，缺乏必要的制度保障;其二，調解人員素質不高，調解制度不規(guī)范，具有很大的隨意性。同時，專職調解人員的比例相對較低。
(二)法律援助制度不健全
法律援助事業(yè)的發(fā)展狀況在一定程度上反映了一個國家法治建設的文明程度。但是，我國的法律援助事業(yè)卻發(fā)展緩慢，尤其在廣大農村地區(qū)，法律援助更是不為廣大群眾所熟知。有限的法律援助資源不能滿足社會對其的需求，且自身存在著諸多問題。主要由以下幾個方面:第一，法律援助工作宣傳力度不夠，而且存在方向性的錯誤，在收入水平較高，信息接受渠道較廣泛的城市地區(qū)宣傳的較為到位，在經濟收入較少，信息來源較為閉塞的廣大農村地區(qū)卻較為糟糕。第二，法律援助標準不符合實際。經濟困難是申請獲得法律援助的基本條件之一。經濟困難的標準主要適用于社會最低生活保障線來衡量，這樣的標準不符合實際，致使許多經濟收入徘徊在最低生活保障線邊緣的群眾得不到援助。第三，法律援助經費不足。援助經費是實行法律援助制度的重要物質保障。沒有充足的援助經費做后盾，法律援助制度設立的目的就很難實現。
(三)相互銜接的系統(tǒng)多元化的糾紛解決機制尚未建立
我國現階段的糾紛解決方式有多種，但是各種糾紛解決機制之間缺少必要的銜接，處于一種松散的狀態(tài)，非訴訟糾紛解決方式的結果大都得不到法律的認可。此外，糾紛解決的法律適用依據相互之間存在矛盾，司法程序不夠嚴謹等問題，在一定程度上影響了各種糾紛解決機制的效率和整體功能的發(fā)揮，很難滿足新型城鎮(zhèn)化建設中日趨增多的民間糾紛對有限的法律資源的需求。
三、建構新型城鎮(zhèn)化建設中民間糾紛解決機制的設想
(一)進一步完善以調解為主的糾紛解決機制
調解是目前農村最重要的糾紛解決機制，要逐漸使調解的制度規(guī)范化，調解人員的專業(yè)化，要提高調解人員的素質。在新型城鎮(zhèn)化建設中的農村糾紛大都涉及到人們的核心利益，要逐漸轉變以前的“能人”調解的方式，要對調解人員進行專業(yè)化的培訓，提高他們的素質和調解解決糾紛的能力，提高調解的質量和效率。同時，還可以積極探索建立有人民調解、行政調解、司法調解等各種調解相結合的“大調解”制，充分發(fā)揮各種調解的優(yōu)勢，徹底化解糾紛。要不斷發(fā)展和完善人民調解制度，使其更加規(guī)范化，調解人員更加專業(yè)化。
(二)健全和完善法律援助制度
首先，加強法律援助的宣傳力度。隨著信息化時代的到來，人們獲取信息的途徑越來越廣泛，加強法制宣傳的力度，要充分利用電子刊物、網絡等新興傳播媒介，讓更多的人們了解法律援助，尤其是在經濟落后的農村地區(qū)，要讓需要法律援助的人們能夠拿起法律的武器來維護自己的合法權益。其次，制定科學合理的法律援助標準。法律援助的標準應更加科學，實際。我們應該根據各地的實際情況和經濟發(fā)展水平來衡量。同時，也可以在廣大農村地區(qū)放寬適用法律援助的條件，讓更多的群眾能夠得到法律的援助。最后，建立法律援助資金保障制度，要加大財政支持力度。法律援助作為一項惠民工程，國家應考慮設立法律援助基金，專門用于支持法律援助工作的開展。
(三)建構相互銜接的系統(tǒng)多元化的糾紛解決機制
首先，要構建一套科學合理的糾紛解決機制，保證各種糾紛解決機制的科學化，規(guī)范化，克服以往的隨意性，無序性。要制定非訴訟糾紛解決機制的規(guī)則體系，逐步促進非訴訟糾紛解決機制的規(guī)范化，保證訴訟糾紛解決機制不偏出程序正義與實體正義的最低要求。其次，要確保訴訟與非訴訟糾紛解決機制的相互銜接，完善對司法救濟以外的糾紛解決機制處理結果的確認制度。例如，修訂的民事訴訟法規(guī)定了人民調解協議的司法確認制度，就有效地維護了當事人的合法權益，促進了各種糾紛解決機制之間的有效銜接。最后，要建立和完善合理的糾紛分流機制。因為新型城鎮(zhèn)化建設中的農村民間糾紛數量激增，而且，各種糾紛解決機制又有各自的獨特優(yōu)勢。這就需要我們建立一套既能合理分流，又能相互銜接的糾紛分流機制。第一，要科學劃分各類糾紛解決機制的適用范圍，實現糾紛解決資源的優(yōu)化配置。如仲裁具有專業(yè)性，訴訟則具有強制性等，要發(fā)揮其各自的優(yōu)勢。第二，在制度規(guī)范的前提下，要充分發(fā)揮各種民間組織，行業(yè)組織，協會的糾紛自我調處機制，并且賦予其一定的法律約束力;第三，要建立訴訟機制內的分流機制，如建立糾紛處理方式甄別機制，訴前輔導制度等機制，促進各類糾紛的分流。
四、結語
［關鍵詞］市場經濟；弱勢群體；人權問題
［中圖分類號］D815.7 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）22-0160-02
1 市場經濟與人權的關系
西方學者對市場經濟的概念主要有兩種：一種是以奧地利米塞斯為首的經濟學家所認為的“市場經濟是以資本主義私有制為基礎的、通過市場供給和需求配置資源的經濟制度”；另一種是以波蘭的蘭格為首的經濟學家所認為的“市場經濟是通過市場供給和需求配置資源的經濟”。二者的主要分歧在于市場經濟是否要以生產資料資本主義私有制為基礎。與此相對應,我國提出了“社會主義市場經濟”的概念,認為社會主義也可以進行市場經濟,社會主義市場經濟就是同社會主義基本制度結合在一起的,市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。隨著我國“社會主義市場經濟”概念的提出,我國的經濟進入一個嶄新的發(fā)展階段,經濟發(fā)展水平不斷提高。然而,隨著經濟的快速發(fā)展,對人權保障的不足日益凸顯出來。
市場經濟與人權保障存在著內在的普遍聯系。市場經濟是人權觀念產生的基礎,人權觀念是市場經濟發(fā)展的前提。市場經濟內在的二重性對人權具有正負效應。它既有促進人權的積極作用,又有阻礙人權的消極作用。這種雙重作用與市場經濟共存。這在我國的社會主義市場經濟條件下也是一樣的。因此,在我國經濟快速發(fā)展的同時,必須利用市場經濟對人權的正效應,發(fā)揮市場經濟的積極作用,加強對社會弱勢群體的人權保障。同時,在現代社會,社會結構和社會利益的分化,社會群體之間的利益沖突越來越嚴重,社會弱勢群體的利益越來越難以保障。為此,市場經濟就必須以人為本,進行社會整合,建立起社會弱勢群體利益的代表機制,讓這些社會弱勢群體能夠利用代言人來表達自己的利益訴求,以此來保障弱勢群體人權的實現。
2 市場經濟視野下人權的類型化
在市場經濟的視野下,人權主要包括生存權和發(fā)展權。
第一,生存權。是指在一定社會關系中和歷史條件下,人們應當享有的維持正常生活所必需的基本條件的權利。在市場經濟的視野下,對于弱勢群體而言的生存權主要有：①工作權利。主要包括就業(yè)權、勞動報酬權、休息休假權、勞動安全衛(wèi)生權、職業(yè)培訓權、社會保險福利權、提請勞動爭議處理權以及法律規(guī)定的其他權利。當弱勢群體的工作權利受到侵害時,政府和國家都應當予以保障和救濟。②財產權。主要是指公民所享有的對抗他人非法干涉自身財產權的權利。在我國市場經濟快速發(fā)展的背景下,侵犯弱勢群體財產權的現象不斷增多。當前普遍存在的情形就是拖欠和克扣農民工工資,農民工作為社會弱勢群體,當他們的權益受到損害時,往往無從救濟。這就需要我們建立起救濟體系,保障他們的權利。③表達權和參與權。即通過組織化、制度化的渠道表達和維護社會弱勢群體的利益訴求,這對于社會弱勢群體來說尤為重要。要采取有力措施,發(fā)展新聞、出版事業(yè),暢通各種渠道,保障弱勢群體的表達權利。要推進決策民主化、科學化,增強決策過程中弱勢群體的參與度。在制定與弱勢群體利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策時,要公開聽取他們的意見。
第二,發(fā)展權。發(fā)展權是個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權利。在市場經濟的視野下,就弱勢群體的發(fā)展權而言,主要就是指社會對于弱勢群體應當提供更多的機會和條件,充分地保障他們參與政治、經濟和文化活動,保障他們的工作權利,參加培訓和接受教育的權利,完善和落實弱勢群體的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險制度和社會救助制度,提高社會保障水平。我們要堅持保障生存與促進發(fā)展并重的原則。保障生存就是要確保弱勢群體生存權的實現,促進發(fā)展就是確保弱勢群體發(fā)展權的實現。保障生存與促進發(fā)展并重實際上就是生存權與發(fā)展權并重。生存權是發(fā)展權的基礎,沒有生存權也就無所謂發(fā)展權；發(fā)展權又是生存權的延續(xù),沒有發(fā)展權,也就不能保障更好地生存。因此,在市場經濟的視野下,保護弱勢群體應該從生存權和發(fā)展權并重這個高度去設計弱勢群體的權利,并且還要有必要的措施保障他們的生存權和發(fā)展權得以真正的實現。
3 市場經濟視野下人權保障的不足
(1)缺乏完善的社會保障制度。一個健全的社會體系應該具備完善的社會保障制度,然而由于我國的財政政策和社會救濟的不完善,致使很多需要救助的人尋求不到救濟的途徑。社會保障制度的缺失導致近年來我國出現了大量的。
此外,我國的社會保障制度在農村以家庭保障為主,在城市則以單位為主,社會保障的水平低,覆蓋面窄,保障功能不強。雖然我國逐步實施了社會救助制度和最低生活保障制度,但是同經濟發(fā)展程度相比,社會支持制度明顯滯后。保障面窄、保障水平低下,保障資金缺乏有力保證,無法使弱勢群體的境況得到明顯的改善。
(2)缺乏完善的法律保障體系。我國法律對于弱勢群體的保障,雖然制定了一系列相關法律,如《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》,并且這些法律的實施對我國弱勢群體的人權保障起到了重要作用,但是從總體上來看,我國法律對于弱勢群體人權的保障仍然存在著較大的不足。
雖然我國憲法對于公民基本權利的規(guī)定范圍很廣,但憲法只是作了抽象的原則性規(guī)定,要使憲法上規(guī)定的這些權利轉化為公民實有的權利,需要國家有關機關依據憲法的原則性規(guī)定制定出具體的法律法規(guī)加以具體化,使其變得具有可操作性。我國直到目前為止尚無一部綜合性社會保障法律,作為社會保障法的核心部分《社會保險法》至今仍未出臺,社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置等立法幾乎是處于空白地帶,現有的零散頒布的各種條例、決定、通知和規(guī)定,相互之間缺少必要銜接,不能形成配套法律體系。立法工作的滯后,直接導致了對弱勢群體社會保障權的保護處于“無法可依”的狀態(tài)；而各類法律法規(guī)的相互沖突矛盾,又使得弱勢群體的法律保護陷入了“有法難依”的尷尬局面。
(3)法律救濟難以實現。法律是保障公民權利的最后一道屏障。各國的憲法都明確規(guī)定：公民在法律面前人人平等。然而,通過法律手段保障這些權利的實現得依賴一定的經濟基礎,這就直接導致了社會弱勢群體要想得到法律的救濟是難以實現的。現代法律援助制度作為法治社會的一項人權保障制度,其主要特征就是國家出資,包括支付律師的援助費用及相應報酬。而從我國立法上看,對法律援助規(guī)定得過于原則,且均將法律援助框定為律師減免費用、義務提供援助,并未規(guī)定國家在法律援助中的責任。從實踐中看,我國基本上還處于由律師協會、律師及高校等免費義務提供法律援助為主的階段。能夠得到法律援助的只是極少數人,弱勢群體常常處于因經濟困難,無力支付有關訴訟費用而無法維護自身權益的窘境。
此外,弱勢群體法律意識的淡薄使得法律救濟達不到應有的效果。普法存在的問題造成他們對于一些與其生產生活密切相關的法律法規(guī)并不知曉,無法有效地尋求法律救濟。由于社會弱勢群體缺乏相應的法律知識,發(fā)生利益糾紛之后他們不知道如何處理,只能通過非理性的行為來表達自己的意愿。法律救濟成本過高也是造成弱勢群體尋求法律救濟的一大阻礙。即使他們希望得到法律的幫助,也會因為訴訟成本過高放棄訴訟。
4 市場經濟視野下人權保障的完善
(1)完善社會保障制度。首先,完善養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險制度是老年人最重要的保險制度,尤其在我國人口老齡化現象越來越嚴重的今天更急需完善養(yǎng)老保險制度。整個養(yǎng)老保險制度的關鍵點應放在構建制度平臺上,即盡快建立符合我國基本國情的新型養(yǎng)老保險制度。其次,完善失業(yè)保險制度。隨著下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌,失業(yè)保險制度面臨著增強抗風險能力的內在要求,應當開辟新的資金供應渠道。最后,完善醫(yī)療保險制度。醫(yī)療保險改革應當以全民健康保障作為長遠目標來落實,加強對于社會弱勢群體的醫(yī)療保險扶持力度,以福利公平為指導原則,堅定不移地實行醫(yī)療保險、醫(yī)療體制、醫(yī)藥體制三項改革同步推進。
(2)完善法律保障體系。目前,我國法律對弱勢群體的保障多采取單行法、行政法規(guī)和地方法規(guī)的立法形式,由于缺少一部統(tǒng)籌性的法律而造成社會保障法律體系的混亂。統(tǒng)一的《社會保障法》具有單行立法所沒有的獨特優(yōu)勢,它能把需要保障的受益主體整合在一起而有利于充分的保障各類弱勢群體,把各類保障主體整合在一起而充分發(fā)揮各保障主體的優(yōu)勢,并且它能以更寬廣的視野提出整體的總體措施和個體具體的差別措施，從而更有效地保障弱勢群體的利益。制定統(tǒng)一的《社會保障法》能較好地解決諸多單行立法的缺陷與不足,使法律能在更廣闊的空間里最大限度地保障弱勢群體的權益。此外,針對我國目前的現狀,在制定統(tǒng)一的《社會保障法》的同時,應該繼續(xù)完善和落實保障弱勢群體的單行法。
論文摘要:我國目前正處在多元化的狀態(tài)之中,需要構建多元化糾紛解決機制。我們將構建多元糾紛解決機制的法治目標定位在:公平、合理。通過借鑒域外替代性糾紛解決機制(ADR)經驗,以及通過實現非訴訟解紛制度與訴訟解紛制度的調適、完善訴訟制度,確立司法最終解決原則和民間解紛方式的創(chuàng)造性轉化,來構建我國多元糾紛解決機制。
人類從野蠻到文明的進化過程,實質也是維持自身的生存發(fā)展,尋求有效途徑防止無謂爭斗和沖突的過程,在這一過程中,人類逐漸摸索和形成了一套解決不同糾紛的制度和辦法。
一、 完善多元糾紛解決機制的重要性
我國目前正處在多元化的狀態(tài)之中,社會中各種利益和需求的多元性,糾紛主體的多元化,以及社會價值的多元化,都需要構建多元化糾紛解決機制。因此,我們應該將重構多元糾紛解決機制的法治目標定位在:公平、合理。所謂公平、合理的糾紛解決機制,是指一定社會中實行的,針對不同的糾紛、沖突所構筑的有效、合理地解決和消除爭端的一套制度和方法。
具體而言,構建公平合理的糾紛解決機制具有以下重大意義和作用。
1. 公平合理的糾紛解決機制具有抑制侵權、違法行為的作用。公平合理的糾紛解決機制在于:能夠懲惡揚善,并通過法律責任給侵權者、違法者以相應的制裁,達到警醒、教育他人和社會的目的。例如,公民、組織提起行政復議或者行政訴訟,并不必然意味著公民、組織的請求總是成立的。但行政復議、行政訴訟的存在的確意味著,一旦被申請復議或被訴的行政行為是違法的,該行為就應被撤銷,最終由行政機關承擔相應法律責任的后果。“這一機制就為行政機關施加了一種壓力,行政機關為避免或減少公民、組織提出異議,必須在做出具體行政行為階段就盡可能消除隱患,力求使行政行為有充分的證據,合乎法律規(guī)定,使行政行為合法合理,是行政機關減少公民、組織提出異議的最佳選擇,即使進入解決爭議的正式程序,這同樣是行政機關立于不敗之地的法寶。”[1]
2. 公平合理的糾紛解決機制是保護公民、組織權益的重要途徑。當前糾紛的特點之一是,許多當事人都處于弱勢,需要國家對他們所受侵害的利益予以保護。因此,社會矛盾和糾紛能否得到迅速和妥善解決,直接關系著保護公民的合法權益、落實憲法關于公民基本權利的規(guī)定。通過建立有效的糾紛解決機制,賦予公民、組織提出異議、申訴和補救的途徑,并由權威機構進行協調、溝通或依據規(guī)則作出決定或裁判,阻止侵權,明確權利歸屬,補償或賠償公民、組織的損失,恢復正常的關系狀態(tài),消除受侵害公民、組織的不滿,從而起到保護公民、組織權益的目的。
3. 公平合理的糾紛解決機制可以滿足主體多元化的要求。一方面,原有的維護社會秩序的糾紛解決機制仍然有其存在的合理性和生命力,另一方面,社會需要根據社會主體之間關系的變化設計出不同的糾紛解決機制,以適應各種主體的多層次的實際需求。只有將現代的與傳統(tǒng)的方法結合起來才能共同構成解決爭端過程的生態(tài)學,真正實現正式與非正式糾紛解決方式的良性互動。
4. 公平合理的糾紛解決機制是維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會的基本條件。要使社會得到穩(wěn)定,不能無視矛盾、糾紛的存在,當發(fā)生了矛盾糾紛后,不能用掩蓋、堵塞或壓制的方法來解決。看不到矛盾、糾紛或者企圖用掩蓋堵塞的辦法來解決,使受損害者看不到社會的公正,乃至演化為惡性案件或群體事件,就必然會增加社會的不安定因素,這是非常危險的。和諧社會不可能是一個無矛盾、無糾紛的社會,而是一個存在矛盾糾紛但能妥善迅速解決矛盾糾紛的社會。要把完善糾紛解決機制看成是構建和諧社會的重要因素。
5. 可以實現正式與非正式糾紛解決資源的有效配置。科學的糾紛解決機制應當是多元的,既能考慮到當事人低成本高效率解決糾紛的迫切心情,保證所啟動的糾紛解決方式與特定的糾紛解決需要相符合,提高解決糾紛資源的有效配置和利用效率,形成一個具有自我調節(jié)機制、動態(tài)高效、開放的糾紛解決制度體系。又能滿足不同糾紛當事人對解決結果的需要,使糾紛當事人自主選擇自己認為最為“經濟”的解決方式。只有這樣,多元糾紛解決機制才能為當事人在解紛方式的選擇上提供更大的選擇空間,實現在具體運作中資源的合理配置,促成多種解決機制的良性競爭。一個和諧的社會需要一種多元化的糾紛解決機制。我們所要建設的社會主義和諧社會,應當是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。為此,應當重視法治的可持續(xù)發(fā)展。
6. 實現法制統(tǒng)一。“在我國當前的社會條件下,期待成文法的制定完全與民間生活習慣和社會規(guī)范協調是不切實際的幻想,但實際上法與社會的沖突在很大程度上是通過糾紛解決和法的適用過程調節(jié)的。行動中的法會有效地糾正書本上的法,或者通過一個過渡調和的過程緩解法與社會的沖突,直至使二者逐步接近、融為一體。”[2]
二、 域外替代性糾紛解決機制(ADR)的經驗
當前,域外的蓬勃發(fā)展的替代性糾紛解決機制,已經成為一種方興未艾的時代潮流,成為當代社會中與民事訴訟制度相互補充的重要社會機制。目前各國ADR形式多樣,依據解決主體不同的分類標準,可分為三種:一是司法性ADR。主要指法院附設ADR(court-annexed ADR),即以法院為主持機構或受法院指導但與訴訟程序截然不同的訴訟外糾紛解決機制。近年來,美國一些州法院在法院內附設仲裁和調停等第三人解決糾紛的制度以及早期中立評估程序。雖然,這是一種以法院為糾紛解決機構的方式,但又與訴訟程序截然不同的訴訟外糾紛解決制度,其調解程序不適用民事訴訟法,一般另由特別的程序法加以規(guī)定;二是民間性ADR機構,其中既包括民間成立的糾紛解決機構,也包括由政府或司法機關組織的民間糾紛解決;三是行政性ADR,它是由國家的行政機關或類似行政機關所設的糾紛解決機構。
盡管世界各國的ADR形式各異,但與訴訟方式比較起來,ADR具有以下共同特點:一是意思自治。當事人在是否選擇方法解決爭議,選擇什么樣的解決爭議的程序規(guī)則都取決于當事人的合意。當然自治的程度因不同的ADR而有所不同。二是程序快捷,費用低廉。ADR解決機制充分尊重當事人在糾紛解決中的自主性,使得解決糾紛的程序通常比較靈活、快捷,費用比較低廉。三是非對抗性和非公開性。ADR是以妥協而非對抗的方式來解決糾紛的和訴訟程序中的那種針鋒相對的對抗方式比較起來,更有利于維護雙方之間的經貿交往和人際關系。另外,程序都是非公開的,使得大量涉及當事人隱私和商業(yè)技術秘密的民事糾紛能在不透露給外人的情況下秘密解決。[3]四是結果的非強制性。由于方式是由當事人合意決定,公共權力介入不深,結果通常不具有強制性,因此當機制不能有效解決爭議時,最終仍要通過訴訟解決。但實際上,由于程序完全是在雙方當事人友好協商、互諒互讓的基礎上達成的,故一般多易于得到雙方當事人的承認和自覺執(zhí)行。五是以利益為中心。與民事訴訟以當事人的權利為導向不同,ADR主要以當事人的利益作為糾紛解決的焦點,因為利益而非權利才是當事人最終之利害所在。權利是充當衡量利益合理性的基本工具,因此ADR具有利益導向的特征。[4]
由于ADR具有如此多的優(yōu)點,因此ADR自20世紀60年代在美國確立以來,在世界各地得到了迅速推廣與運用,顯示了旺盛的生命力。有數據表明,現在美國95%的民事案件經過和解和在法院內附設的強制仲裁或調解等代替訴訟解決糾紛程序中得到解決,只有不到5%的案件進入法庭審理階段。[5]在英國,勞動爭議方面的專業(yè)ADR 歷史悠久。專業(yè)的咨詢調解仲裁機構(ACAS)已成為解決勞動糾紛的主要手段。日本是近代開發(fā)利用ADR較早的國家,制度較完備,特點是傳統(tǒng)調停與現代ADR并存,相得益彰,在法制現代化進程中發(fā)揮了重大作用。即使曾經對發(fā)展ADR持消極態(tài)度的德國,近年來也大力發(fā)展ADR,建立起形式各樣頗有特色的ADR體系,希望以此來緩解訴訟壓力,節(jié)約資源。[6]
總之,盡管各國社會環(huán)境、文化背景、實踐動機迥異,但ADR已成為全球性的潮流。面對這一全球范圍內共同的潮流和趨勢,我們不能無動于衷。
三、 構建我國多元糾紛解決機制的途徑
(一) 實現非訴訟解紛制度與訴訟解紛制度的調適
訴訟與非訴訟解紛機制在社會糾紛解決中占有的重要地位。同時存在著一個令我們無法回避的問題——兩者的沖突。在我國,非訴訟解紛制度的依據,更多的是代表小傳統(tǒng)的習慣法,而訴訟的依據則是代表大傳統(tǒng)的國家正式法。關于兩者的沖突早以被理論界與實務界人士所洞察,在此不再贅述。如何合理調適二者,是構建多元一體糾紛解決機制的關鍵要素,是和諧社會不可缺少的組成部分。針對我國的現行狀況,我們認為應從以下幾方面進行努力:
1. 科學劃分糾紛類型,啟動相應解紛程序。民間糾紛可以分為民事糾紛、行政糾紛和刑事糾紛。對于民事糾紛,應當充分尊重當事人意識自治的原則。意思自治,是指在私法領域,每個人得依其自我意愿處分有關私法之事務,形成私法上權利義務關系。根據該原則,雙方當事人有權自主決定民事糾紛的解決方式。如果當事人選擇了非正式糾紛解決方式解決,那么法院只得堅守不告不理的原則,政府只得扮演旁觀者的角色。只有這樣才能體現法院對“意思自治”原則的尊重,以及政府實踐依法行政的時代要求。與此相應,民間調解組織和個人,也應尊重當事人的訴訟權,不得以外人不應干涉、有傷風化為借口,阻礙當事人行使訴訟權利;對于行政糾紛,作為中國最為敏感的一種糾紛。政府作為公權的行使者,在行政糾紛中,要確保行政糾紛解決機制的有效性。要加強機構獨立性或中立性,增強其解決糾紛的可信任度和權威性。在程序方面,完善糾紛解決程序的啟動機制,使之成為個案投訴制度,從而降低糾紛解決成本,簡化糾紛解決程序,及時高效地解決糾紛沖突。
2. 民間調解與訴訟的協調。解決民間調解協議的效力問題,關鍵在于承認民間調解正當性的前提下,使其如何更好地與訴訟相銜接。“應在《民事訴訟法》所規(guī)定的人民法院對人民調解工作的指導的基礎上,將其制度化為一種司法審查確認程序,即當事人達成的調解協議,只有經過法院的審查和確認,即具有強制執(zhí)行力”。[7]要調解協議不違背強行法的規(guī)定,并在雙方自愿的基礎上達成,人民法院就應確認其與生效判決有同等的法律效力。
3. 行政裁決與司法訴訟的整合。“對事實的認定,并不意味著通常只是由法院來進行,法院認定事實時,在某種程度上依靠對事實認定特別合適者(這方面專家)的認定”。[8]因此,為更好地體現司法對行政處理民事糾紛的支持以及訴訟與非訴機制之間的有機銜接,法院對行政裁決的司法審查,通常只應審查法律問題,尊重具有專門知識的行政機關對于事實問題的認定。如果經審理認為原行政調解協議和行政處理決定合法,應要求反悔或不實施行政調解書和行政處理決定的當事人履行該協議和決定。如認為原行政調解協議和決定不合法,則應重新作出判決。
(二) 完善訴訟制度,確立司法最終解決原則
1. 保障法院訴訟成為當事人消費得起的“法律產品”。基層法院應注意落實訴訟費用的緩交、減免制度,消除公民因經濟問題被拒之于法院大門之外的不良現象。對于當事人難以支付的其他費用,則應啟動法律援助制度予以幫助。進一步改革法律援助制度:擴大法律援助的對象;放寬給予法律援助的條件;加強國家財政預算對此之投入、開拓經費渠道、建立法律援助基金;監(jiān)督法律援助的質量,有效保護弱勢群體訴訟權的行使。
2. 改革現有法院調解制度。對當事人的反悔權加以嚴格限制,并明確規(guī)定調解無效的標準。法律應明確規(guī)定:在法官的主持下當事人達成的調解協議一經簽字即具有法律效力,任何一方當事人不得隨意提出反悔,不得對已調解部分事項再生爭執(zhí),既不得上訴,也不得對已調解部分的訴訟標的再提起民事訴訟。因為賦予當事人無限制的反悔權有損法院調解的權威性,不利于提高訴訟效率,增加了法院的工作負擔。但是,也應明確規(guī)定調解無效的確認標準,以便及時糾正錯誤的調解,保護當事人利益。此外,建立調與審分離工作機制。應對法官的調解職權范圍予以明確,將調解法官與審判法官區(qū)別開來。調解法官的工作應以調解為主,對調解不成而移送庭審的案件。裁判程序對調解程序進行監(jiān)督,審判長對調與審的工作質量、工作進度全面監(jiān)督。要落實以審判長為核心的審判組織責任制,在審判組織內部進行人員資源的合理配置。
另外,設立經濟型訴訟程序,以及確立司法最終解決原則,保障司法審判制度的核心地位等對于完善我國訴訟制度也是至關重要的。
(三) 民間解紛方式的創(chuàng)造性轉化
“所謂調解的創(chuàng)造性轉化,是指需要在對法治的現解的基礎上,對關于調解的傳統(tǒng)認識及實踐做出修正。”[9]民間調解的創(chuàng)造性轉化,是我國向法治化邁進的關鍵。我們認為應該分兩步走:第一步,積極吸收地方社會精英加入人民調解委員會中,增強人民調解的權威性。調解委員的調解補助應當由當地政府從財政支出里撥付。此外,當地社會的精英者,但對于國家正式法律知識的缺失則無疑是他們在調解過程中遇到的最大的困難。因此,對于他們進行經常性的法律知識培訓是必要的;第二步,最大限度的實現民間調解自治。對調解進行“創(chuàng)造性的轉化”關鍵是實現民間調解的自治。首先,實現當事人民事糾紛處分權的意思自治。調解當事人意思自治的表現。調解協議的內容由雙方當事人通過協商來達成一致的。是否愿意調解、調解協議內容是什么完全由雙方當事人自己做主,不能帶有任何強制性。調解人應當嚴守調解人中立的原則,作好緩和矛盾的緩沖作用。市場經濟強調契約自由、意思自治,基于這樣的原則,當事人有權選擇解紛方式,有權自由處分自己的實體權利和訴訟權利,表現在調解制度上就要求調解必須出于雙方自愿。其次,實現調解組織的自治。在基層農村,人民調解組織處于國家行政權力的網絡之中,承擔著國家權力在基層社會的部分治理工作。但是,依照現代法治的要求,調解組織應該是代表社會自治的社會權力,其對糾紛的處理應該是對當事人處分權的授權,而不是國家權力在基層的治理;第三,民間調解應該與國家法律保持適當的距離。在民事糾紛以及輕微的刑事糾紛上,司法機關和行政機關不能以調解依據的原則是否符合正式法律的規(guī)定,來判斷調解協議是否合法,而應該承認調解適用多元化規(guī)范的靈活性以及民間法的合理性。調解對民間規(guī)范的適用,在符合當事人合意的前提下,對國家法律的適度“規(guī)避”應該是和諧社會所能允許的。對“依法調解”的強調應該是從“當事人契約自由、意思自治”的法律原則角度來理解,這就意味著國家法律和國家權力不能以任何理由和借口對當事人的民事合意行為進行不當干預;第四,調解應該以當事人的權利救濟為終極目標,限制傳統(tǒng)調解者的教喻式角色以及泛道德化成分。“現代調解者應該扮演著當事人之間交流的促進者角色,他們要幫助當事人而不是訓誡當事人。”[10]對調解的創(chuàng)造性轉化,面臨著制度和價值目標的調整,這就要求現代調解應克服傳統(tǒng)調解只注重社會秩序的維護而忽略個人權利救濟的價值傾向。
通過分析,我們認為,適應當前多元化的社會狀態(tài),應以公平、合理為目標,在借鑒域外替代性糾紛解決機制(ADR)經驗的基礎上,通過實現非訴訟解紛制度與訴訟解紛制度的調適、完善訴訟制度,確立司法最終解決原則和民間解紛方式的創(chuàng)造性轉化,來構建我國多元糾紛解決機制。
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本文作者：王鐵玲工作單位：廈門市中級人民法院
理念既是指向某種特定目標的一系列價值選擇的結果,也是制度建構和設計中內在的指導思想、原則和哲學基礎。隨著20世紀一種非形而上學化的世界歷史發(fā)展趨勢,無論從應然和規(guī)律的法哲學角度還是從實然和發(fā)展的法社會學角度出發(fā),都無法回避建立在現實基礎上的司法理念的實踐理性。我國憲法雖規(guī)定法院獨立行使審判權,但法院的審判活動由法官具體體現。因而,審判行為又稱法官行為,在訴訟中的地位和作用具有不言而喻的決定性,具國家意志性、主體法定性、獨立性、中立性、運作規(guī)范性及終局性。運作中,具體的審判行為基于審判行為的構成要素相互作用而產生。審判行為的構成要素基本上分兩類,一是主體要素,主要是指與主體緊密相連并在審判行為的運行中起著重要作用的心理素質、職業(yè)素質、思想法律意識等;二是環(huán)境因素,主要是指與行為相關的社會環(huán)境,即生態(tài)環(huán)境、植根于民族歷史長河的政治、經濟和文化傳統(tǒng)之中的人文環(huán)境及物化的制度環(huán)境。司法理念從制度和人兩個層面上講就是司法制度的理念和法律家的理念(包括群體的和個人的理念)與審判行為的主體要素和環(huán)境要素相契合。司法理念與審判行為是以社會為土壤,以經驗為基礎,以制度為紐帶的。樹立現代司法理念,必須要與中國的國情相結合,將接受和吸收西方現代法律思想與弘揚我國傳統(tǒng)法律文化有機結合起來,將提高司法運行能力與方便、服務群眾結合起來,使人民群眾成為司法改革的直接受益者,使司法改革既符合審判規(guī)律,又適應依法治國的需要。的確,無論是立法、司法,還是執(zhí)法和守法,要達到最理想的現代化效果,都離不開現代司法理念的導引。理念的擇優(yōu)決策,直接影響著法律制度的創(chuàng)設、存廢及具體運作的優(yōu)化。司法理念通過對法律概念的表征和指稱、對立法動機的中介和外化、對法律制定的科學預測以及法律運作的導引,推動了法律制度的文明和進化。法官裁判的司法理念,是法官對如何適用程序法和實體法審理案件的綜合性、原則性的認識和觀念。法官依法裁判。但依法裁判與自由裁量是相對而言的。在審判行為的依據上,法律是以公正為目標的,而對具體案件的公正因素的考量有時是超乎于法律之外的,而落于情理和道德之中。審判行為,在法律遵守方面包含實體法和程序法,在道德考量上包含法官道德和公眾道德。法官在作出裁判時首先必須依法,在法律需要“補白”或出現漏洞時,則適用公正、公平的原則或標準來判斷或協助判斷是非曲直。在社會轉型期,一方面由于法律和制度有待健全,另一方面,由于立法技術對原則性的強調,法律的“真空”地帶大量存在,因此,法律成長的空間是非常大的。法官通過個人的審判活動,通過個案探索、實現社會公正的空間和機會很多,法官個人所持有的司法理念將比在穩(wěn)定發(fā)展時期發(fā)揮更大的作用。從個案的突破到普遍的實踐經驗的積累,逐步被司法實踐和社會認可,形成新的規(guī)范(立法或立法解釋),在我國當代司法實踐和法律發(fā)展中具有極其重要的意義。程序公正是訴訟的內在價值,同時程序公正也是實現實體公正價值的必要保障。司法經濟是程序公正的必然要求,是指公民在參與司法活動、處分權利時,以較低的成本獲得較高的收益。這意味著訴訟成本的節(jié)儉和訴訟效率的提高,要求防止案件過于遲延,降低訴訟費用等程序成本,簡化不必要的訴訟環(huán)節(jié),改造審級制度,改革審判方式和審判管理方式。因為自由裁量性的不可避免,統(tǒng)一于司法公正的實踐之中的法官道德,才能有效擴大司法公正的正協調效應。法官的道德就在于堅持程序和實體并重的原則,充分體現訴訟程序的正當性、公正性、公平性和公開性,實現當事人的民事實體權益,以實現定紛止爭和保障人權的目標。因此,在裁判依據或者司法目標上,法律、情理、道德,程序正義、司法經濟和實體正義是相互關聯、密切聯系的,但是,要達到其間的統(tǒng)一、協調,仍然需要理念的擇優(yōu)決策和運作機制的優(yōu)化。
一、依法裁判:情理融合與自由裁,權的行使
法官在審判活動中要做到司法公正,就必須堅持和體現公平與正義的原則,就必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究;就必須嚴格適用實體法,嚴格遵循程序法,準確認定證據,努力發(fā)現客觀事實,做到裁判結果的公正。法官依法裁判,要求法官對法律條文的理解必須全面,要把握法律的精神,避免機械地運用法律。因為判決不僅體現了國家意志,更反映了司法理念。法官根據法律的精神準確地適用法律,作出公正、公平的判決,保護各方當事人的合法權益,同時,在以消極仲裁者的中立身分解決法律糾紛的過程中,法官的權威性也最終得以體現。法官的權威性在一定意義上表現為凝結著其智力勞動成果的司法裁判的權威性。司法裁判的權威性,一方面體現了社會公眾和當事人對裁判結果的認可和接受,另一方面更體現了他們對法官的尊重。司法裁判要獲得權威性,除“有法必依”外,離不開法官情理融合的法理分析和自由裁量權的行使。從宏觀的時、空維度看,近十年來,我國法制建設成績斐然,立法數量呈直線上升趨勢,法學理論研究亦呈現出“百花齊放”、“百家爭鳴”的繁榮景象。市場經濟主體的權利意識和權利多元化需求不斷提高,當事人的民事主體地位日益得到尊重,當事人交易和訴訟中的主體權利、平等武裝、裁判者的中立性、約束性辯論機制等思想逐步被接受和強調,協同主義的司法理念已逐步取代了職權主義并超越了當事人主義得以彰顯。在社會不斷變革的情況下,法官加強新的法學理論的學習,加強新法及其立法宗旨的學習,尤其必要。在案件的審理過程中,當法律存在漏洞或法律條文語焉不詳時,法官需要對法律作出適應并有利于社會客觀發(fā)展的解釋,把合法性和合情合理融合起來,最終使自己的裁判實現公平正義的法律價值目標。這要求法官在具體適用法律時,本著貫徹法律價值的精神,使得實施法律的結果符合公正和情理的辨證統(tǒng)一。尤其在我國,東西部經濟發(fā)展水平和風俗習慣差異巨大,法官在裁判時更要考慮時間和空間的因素,做出公平又合情理的裁判。從具體的案件來看,每一個案件都具有特殊性,都是在特定的時間和特定的空間發(fā)生的。當事人的訴訟請求是否合理,能否支持,首先要依據法律的規(guī)定,當法律沒有具體規(guī)定或規(guī)定不明確時,就涉及自由裁量權的行使。法官在行使自由裁量權時必須結合案件發(fā)生的時間、空間等具體因素來綜合考慮,進行全面的法律剖析。在某種程度上,法與情是相輔相成的,因為法律所維護的也是一種符合社會情理的秩序。正如最高人民法院副院長所說:”在司法審判中,一味強調‘合法不合理’的觀點是不正確的,也是非常有害的。立法者在制定法律時,必然要求法律盡可能符合社會生活的情理,符合公眾所普遍認可的公正要求。司法審判就是要將抽象的法律規(guī)范與具體的案件事實相結合,把抽象的公正要求變成強制人們遵守的公正的力量。合法的應當是合情理的,這取決于法官怎樣去理解法律,如何把握法的價值。將法律規(guī)范適用于處理具體的案件,并不是一個死板、機械的過程,而是一項創(chuàng)造性的活動。真正理解和把握了立法的精神和價值,就能夠結合案件的具體事實,借助于社會生活經驗知識,正確地解釋和運用法律,作出合乎法律又合乎情理的公正裁判。”
二、程序正義:公開透明與程序公正的確立
審判行為具有規(guī)范性特征,其運行的規(guī)則由程序法嚴格規(guī)定。訴訟程序的重要意義不僅在于能夠保證實體公正,還在于,對外,它能夠增強司法制度抵抗外部壓力的能力;對內,它能夠吸收當事人的不滿情緒。與其他國家活動相比,司法活動的程序性要求最為嚴格,必須嚴格依照法定程序進行。程序公正既是審判活動的目標,也是實現實體正義價值的必要保障。堅持居中、對等、公開、及時等原則有利于程序公正的實現。(一)居中、對等。居中、對等體現了審判行為主體在訴訟程序中的相互關系。居中是對司法職能的角色要求,形象地描述了法官在審判程序中不偏不倚的中立地位,在加之雙方當事人權利義務對等,平等武裝,這樣就構成了一個穩(wěn)固的等邊三角形,最有利于當事人攻擊與防御的充分展開,從而有利于爭點的發(fā)現和固定,促進糾紛的盡快解決。可以說,居中、對等是保障程序公正的訴訟制度的結構性前提。(二)司法公開。即將司法活動沐浴在陽光下,得到全社會的監(jiān)督,以促進司法工作的公正,并教育群眾守法,預防違法犯罪。作為一項司法制度安排,司法公開的基本理念在于:通過司法公開將制度、過程、結果置于社會的公共空間,以公開為媒介形成同社會的信息轉換,一方面吸收社會的權威資源,另一方面接受社會控制,以促進司法正義的法律價值的實現。司法應當透明,以實現司法的實質公開。審判公開是司法公開原則的重要體現。是司法民主和司法公正的有力保證。正如羅伯斯庇爾所說:“明智的立法者知道,再沒有比法官更需要立法者進行仔細監(jiān)督了,因為,權勢的自豪是最容易觸發(fā)人性的弱點的東西。”公開審判也因而成為現代法治國家重要的訴訟制度。首先,庭審必須公開,向群眾公開,也向社會公開,允許新聞媒體將案情和審理情況向公眾報道。為此,有關審判的信息應當以公眾能知曉的方式公之于眾。其次,庭審之外的活動,應在各方當事人全面參與的情況下進行,法官不得單方面接觸當事人及其人或辯護人。再次,一切有關訴訟的材料應盡可能向社會公開,保證一切公民只要遵守特定規(guī)則均可獲取法院的相關信息。可充分利用資訊時代的網絡技術,將裁判文書全文及其它案卷材料上網,作為信息化法院建設的一部分。當然,審判公開并非一律公開。訴訟發(fā)展到今天,隨著經濟利益主體的多元化和多元的價值取向,審判公開制度已細化為公開、限制公開和不公開等幾種應區(qū)別對待的情況。
三、司法經濟:節(jié)儉成本與審判方式、審判管理的改革
司法公正和效率是我國二十一世紀法院工作的主旋律。但是當公民進人訴訟程序之后,現有的某些訴訟制度設計卻使其難以高效、經濟地恢復受損的權利。從司法經濟的角度來看,需要從以下幾個方面加以改革。(一)費用成本問題。從目前的整體情勢來看,當事人在訴訟中支出的訴訟費用和律師費用普遍很高,同其經濟狀況不相適應。雖然有訴訟費用的緩、減、免交制度和法律援助制度,但救濟比例是有限的。為保障公民訴權的行使,逐步減少其因經濟困難而告狀無門的現象,當下,我們應全面改革費用收取制度。首先,改革訴訟費用制度。我國的訴訟費用只包括審判費用,當事人為訴訟支出的鑒定、勘驗、公告、翻譯、保全申請、執(zhí)行等費用(稱為當事人費用或私人費用)則不包括在內。這意味著當事人即使勝訴,合理支出的私人費用也要由其承擔,顯然不甚合理。因此,一方面,要改革審判費用的收取,另一方面,將當事人費用納人訴訟費用之中,一并由敗訴的當事人承擔。至于當事人的律師等其它費用的支出,則一方面要規(guī)范和合理化律師費用的收取,另一方面,應完善法律援助制度,使更多的公民從中受惠。(二)時間成本問題。“遲來的正義非正義。”訴訟遲延問題不僅僅困擾著我國司法,事實上,在英美法系和大陸法系也普遍存在著這個問題,并成為他們司法改革的重中之重。司法久拖不決造成的危害極大,其一,是對稀缺的司法資源的浪費。浪費有限的司法資源無異于影響整個社會正義的實現。其二,嚴重損害了司法權威。訴訟遲延使社會公眾和當事人對司法的期望值和信任度大打折扣,甚至會挫傷公民以訴訟方式救濟權利的積極性。其三,就個案來說,不利于實現通過程序吸收不滿的價值目標。其四,對訴訟系屬中的當事人來說,合法的權益不能及時恢復。因此,虛耗時日的司法非正義的司法。從成本效益的視角分析,虛耗時日的司法更不是經濟的司法。目前,為減少訴訟中的時間損耗,加快訴訟的進程,首先,應當擴大簡易程序的適用范圍,使其成為訴訟領域大多數案件主要采用的程序,壓縮簡單案件的審理期限,以釋放更多的司法資源去解決疑難、復雜的案件;其次,應該提高當庭宣判的比例,并確立庭后宣判的時間限制等。(三)審級成本問題。我國現有的審級制度上的不合理主要表現為審級成本過高。一方面,再審程序的啟動主體寬泛,造成實質上的任意啟動。既損害了司法權威和司法裁判的既判力,又浪費了稀缺的司法資源,還使公民訴訟負擔加重。另一方面,訴訟程序缺乏適應性和能動性。對所有的案件均實行兩審終審,違背了司法經濟的要求。可從兩方面對審級制度進行改革:一是對再審程序的啟動進行嚴格限制,主要讓當事人成為再審程序的啟動主體。二是審級制度多元化。實行嚴格的三審終審制,并考慮對部分簡單案件實行一審終審制。(一)審判方式改革。民事訴訟制度改革要求使公民更加容易接近和使用司法。要充分保障公民對訴訟的參與,保障當事人在訴訟中的主體地位;擴大簡易程序適用范圍,強化其分流作用,顯著縮短簡單案件的審理期限;簡化不必要的、及采取靈活的普通程序審理案件,縮短普通審案件的審理期限;在當事人之間合理分擔訴訟費用;設置專業(yè)合議庭審理國際貿易案件、金融案件、勞動爭議等案件,以提供專業(yè)化的高品質司法服務。同時,在民事訴訟領域,擴大替代性糾紛解決機制的適用,廣泛吸納調解、仲裁和行業(yè)組織參與對大量的民事案件解決,使之成為與民事訴訟程序并行不悖、相互補充的社會調控措施。刑事訴訟制度改革將在保障公民主體地位理念的指導下,公正、高效地完成定罪量刑和人權保護的雙重目的。要充分尊重嫌疑人和被告人的人格尊嚴,確認無罪推定和反對強迫自證其罪等原則;確立非法方法取得的言詞證據規(guī)則,實現偵查機制的透明化和法制化;建立與深化刑事法律援助制度;擴大簡易程序的適用范圍。總之,在審判方式改革中,要進一步突出公民的地位和作用,強化司法的民主性,形成普通公民參與司法、民間組織參與糾紛解決和司法公開回應民意的反饋機制等各方面共同努力和協調展開的多環(huán)節(jié)、多渠道司法溝通和糾紛解決機制,推進“依法治國”方略,加深司法領域的國際交往和融合。(二)審判管理改革。我國現行的審判管理模式存在審判程序性事務權與司法決定權揉合行使的問題,既不能充分體現司法公正理念,也有悖訴訟效率。因為當審判的程序性管理與司法的裁決權交叉、混合甚至沖突時,必將影響后者的行使。當前我國法院各級領導對審判的程序管理權的影響,法官對案件和當事人過早的介人與接觸,以及各個業(yè)務庭對程序性事務的自行處置,無不影響著司法公信力的形成,也導致訴訟效率的低下。因此,目前的審判管理需推行審判行政事務與審判權剝離的管理模式,強調審判角色的分化。
四、法官道德:立法道德與司法良知的整合及裁判理性的實現
法官能動性的存在會因司法主體的差異而導致不同的結果。在具體的司法活動中,法官必須經常對相互沖突的利益加以權衡,并在兩個或兩個以上可供選擇的、在邏輯上可以接受的判決中作出抉擇。在作這種抉擇時,法官必定會受到自身的本能、傳統(tǒng)的信仰、后天的道德觀念和社會觀念的影響,面臨著受道德意識支配,認定事實、適用法律、作出決定的思維活動過程,即司法道德行為的選擇過程。正如有的學者指出:面對僵死的法律條文,法官們無論是出于正義的目的還是出于私利,往往會通過裁剪事實來“制作”案子,使之表面看來符合法律。作為理性的個人,法官們會根據自己所受的約束條件來選擇自己的行為方式。他們不僅能夠選擇一定解釋規(guī)則下的解釋方案,而且能對解釋規(guī)則本身作出選擇,即無法選擇更改解釋規(guī)則,也能選擇規(guī)避這些規(guī)則。因此,當法官的道德選擇以及他自身所具有的司法良知同善法標準相一致,符合法律的正當性與合法性時,就能促使立法道德與法官道德兼容為良性整合,從而構成了法官道德對司法公正的正協調效應。反之,當法官選取同善法標準相悖的道德標準去指導法律適用,致使法官的道德評價同善法標準相沖突,使立法道德與法官道德兼容為惡性整合,導致司法的天平發(fā)生傾斜,所形成的是沖擊司法公正的負面協調效應。在司法獨立的前提下,法官只依照法律和良心辦案。法律是對法官權力的支持、限制與制約,良心是保證法官獨立、公正地行使審判權的基本條件。法律所體現出的是一般的社會公共理念,而良心是法官依據個人的理念對社會公共理念的理解和診釋,即社會公共理念、個人良知和價值觀的綜合體現。所謂法官道德,亦即法官的職業(yè)道德,也稱之為司法道德或司法良心,指的是從事審判工作的人員,在履行自身職責的活動中應該具備的道德,以及調整審判工作中各種社會關系和社會道德規(guī)范的總和。法官是司法權威的重要體現者;是社會正義的守護神。法官職業(yè)的特殊性決定了法官道德的高標準,但法官個體之間職業(yè)道德的差異是客觀存在的。根據經濟管理學上的“木桶”原理,即木桶的最大容量由其最低的那根木條決定,“害群之馬”型法官的人數雖少,卻能夠最大限度地破壞司法公正。因此,我們應該有序引導、分層管理、整體推進法官道德素質,為司法公正奠定堅實的法官道德基礎。法官道德只有統(tǒng)一于司法公正的實踐之中,才能有效擴大司法公正的正協調效應。裁判的理性是由法官的心證來體現的。法官的心證就是由法官對案件進行由此及彼,由表及里的分析判斷。就心證的自然屬性來說,它具有一定的隨意性。因此,法官的心證辨析過程要循著嚴格依照法律、正確認定事實和證據、準確適用法律的軌道來發(fā)展,就離不開法官良好的職業(yè)道德的有力支撐。這就要求法官要按照理性法則,培養(yǎng)邏輯思維能力,以崇高的道德觀念把握自己的心證辨析過程;必須正確理解法律原則中的道德宗旨,正確地把握法律制度所預設的價值追求,并將自己對法的價值的認識,對社會經驗的認識和判斷,融于法律的解釋之中,以作出符合法的價值精神的公正裁判,努力解決情理與法理的現實沖突,實現法律效果和社會效果的統(tǒng)一。肖揚院長指出:法官道德教育要實現三個目標,即德化于自身,德化于本職,德化于社會。德化于自身、德化于本職是實現公正審判的內在要求,德化于社會是司法功能的外在延伸,是實現以德治國和以法治國相結合的理想與目標。法官在審判活動中要尊重和發(fā)揚社會公德,充分體現法律的正義價值和倫理價值,使審判活動成為向社會公眾示德、明德的重要途徑,使判決所形成的價值判斷融人社會價值體系。要通過公正的執(zhí)法形象、莊嚴的審判活動、嚴格的審判程序及其個人良好的職業(yè)素養(yǎng),喚起社會對法律的尊重,增強司法的社會公信度。
[關鍵詞]涉外卓越法律人才；法學專業(yè)實習；完善
[中圖分類號] G640
[文獻標識碼]A
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-015
[文章編號] 1671-5918（2015）09-0032-03
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一、涉外卓越法律人才培養(yǎng)必須加強法學專業(yè)實習
法律的生命在于實踐，古今中外概莫能外。2011年，教育部會同中央政法委聯合出臺的《關于實施卓越法律人才教育培養(yǎng)計劃的若干意見》指出：“我國高等法學教育還不能完全適應社會主義法治國家建設的需要，社會主義法治理念教育還不夠深入，培養(yǎng)模式相對單一，學生實踐能力不強，應用型、復合型法律職業(yè)人才培養(yǎng)不足。”為了解決此問題，明確提出了強化法學實踐教學環(huán)節(jié)，確保法學實踐環(huán)節(jié)累計學分不少于總數的15%。目前，我國高校經過多年的探索逐漸形成了模擬法庭、法律診所、案例教學、專題辯論、法律援助和實習等法學實踐教學形式。其中，實習占據絕大多數實踐學分，為了培養(yǎng)卓越法律人才，加強實踐教學環(huán)節(jié)，對實習教學環(huán)節(jié)改革有特別重要的意義。為此，作為卓越法律人才中的“涉外卓越法律人才”的培養(yǎng)，必須加強法學專業(yè)實習。
法學專業(yè)實習是培養(yǎng)應用型涉外法律人才的最為有效的途徑之一。我國的法學教學模式長期以來以課堂講授為主，雖然法學教育工作者們在不斷探索如何提高教學效果，但由于學生人數的不斷增多，大班上課的教學模式，限制了老師對學生實踐知識更多的指導。涉外卓越法律人才教育培養(yǎng)要求造就一批實踐能力較強的應用型法律人才。法學專業(yè)實習能使學生在實踐中加深對基礎理論的認識，將專業(yè)理論知識與司法實踐相結合，鞏固理論教學的效果；掌握我國的審判、檢察、律師等法律制度及其運行機制和程序，了解法律職業(yè)人員的基本素質和司法的基本狀況；學會法律的一般思維和工作方法，培養(yǎng)學生綜合運用專業(yè)知識分析、解決實際問題的能力；增強學生的法律意識，強化職業(yè)道德，加強職業(yè)責任感和榮譽感，培養(yǎng)和提高學生未來從事法律職業(yè)的能力。通過法學專業(yè)實習，使學生進一步掌握法學業(yè)務知識和專業(yè)技能，提高運用所學專業(yè)理論知識觀察問題、分析問題和解決問題的能力。經過法學專業(yè)實習之后，學生會對法學理論有一個更深層次的認識，使理論知識和司法實踐初步結合起來，為將來從事法律職業(yè)創(chuàng)造一定的條件。
二、我國高校法學專業(yè)實習存在的主要問題
第一，對實習重視不夠。目前學校、學生都知道實習的重要性，但又普遍對實習不夠重視，其原因何在？學校由于長期以來受傳統(tǒng)教學模式的影響，在教學過程中僅注重對理論知識的傳授，而忽略實踐教學的環(huán)節(jié)。認為學校的主要任務是負責理論教學，實踐能力的培養(yǎng)主要是在將來的工作中。學生對實習不夠重視是由多方面因素造成的，學生參加實習目的是為了不影響畢業(yè)。除此之外，實習單位對實習也不夠重視，原因更多地表現為實習操作上的不規(guī)范，沒有具體落實指導老師，沒有形成一套具體的指導方案。部分實習單位往往把一些與專業(yè)實習無關的工作交給實習學生，沒有傳授自己的工作經驗，忽視本單位對學生實踐能力培養(yǎng)所起的作用；一些時候愿意接受實習生也只是出于與學校的友好關系。
第二，實習基地不規(guī)范。法學實習基地既是法律專業(yè)學生鍛煉實踐能力的載體和平臺，也是高校和教師實施法學實踐教學的重要舞臺，因此，重視實習基地建設是培養(yǎng)高水平應用型法學專業(yè)人才的重要基礎。在我國高校恢復法律院系伊始，因高校與實踐部門對實習基地建設都充滿熱情，使實習基地工作開展卓有成效。然而，90年代中后期以來，由于高校缺乏意愿、實踐部門缺乏熱情，實習基地建設工作一度曾淡出了高校。盡管教育部不斷強調法律院校應當加強法學實踐教學環(huán)節(jié)，但各法律院校或因為對法學實踐教學工作重要性的認識不足，或迫于經費和科研考核的壓力，仍然沒有對法學實踐教學工作傾注更多的熱情和投入更多的資源，實習基地也只是維持在應付檢查，建設也就無從談起了。隨著國家對培養(yǎng)應用型法學人才工作的重視，特別是“卓越法律人才培養(yǎng)計劃”的啟動和實施，法學實習基地建設已明確地被確定為“人才培養(yǎng)基地”申報和考察的重要條件。所以，近期又出現了一種奇特的現象：法律院校熱心于簽合同，企業(yè)及法律服務機構熱衷于掛牌子；各種各樣的“法學實踐教學基地”銅牌隨著一份份“院企合作”、“院所合作”協議的簽訂被懸掛在企業(yè)和法律服務機構的顯眼處。這種缺乏科學規(guī)劃和合理布局的爆發(fā)式簽約也帶來了一系列嚴重的問題：譬如：有些學校為了在社會上產生轟動效應，采取了與數十家實務部門集體簽約方式進行所謂的實習基地共建。但是，這些學校由于對實踐教學基地建設缺乏規(guī)劃，沒有布局，甚至連有些基地的基本條件及意愿也不做考察，拉郎配式地與其簽約，因而造成了“設立（掛牌）多建設少”、“基地多學生少”、“索取多互惠少”等一些不利于實習基地共建工作可持續(xù)發(fā)展的情況。這種不經過規(guī)劃和布局，沒有準人和考察的功利行為，不僅對法學實習基地建設工作的成效無益，而且還將在今后的法學實習基地建設中帶來嚴重的負面影響。
第三，實習時間與方式不合理。實習包括認識實習、業(yè)務實習、畢業(yè)實習。大多數高校法學專業(yè)的實習只設置了畢業(yè)實習，而且畢業(yè)實習采用分散實習，實習單位由學生自己聯系，實習結束以后單位蓋章就算了事。目前，法學本科專業(yè)的學生就業(yè)是比較困難的，法院、檢察院、律師事務所等單位要求學生必須通過司法考試。因此，學生不能專心實習，而是忙于找工作，畢業(yè)實習形同虛設。對于業(yè)務實習，一些高校法學專業(yè)培養(yǎng)方案沒有設置，設置了業(yè)務實習法學院系大多安排在在第6學期，但是，這一時間往往與學生的司法考試沖突，一些學生想就業(yè)，就必須通過司法考試。因此，許多學生不能專心實習，業(yè)務實習無法達到預期的效果。
第四，實習的監(jiān)管制度不利。目前，我國高校設立法學院或法律系640余所，實習的學生人數多，這給學校的實習帶來了很大的困難，很多法學院系采取自行聯系的實習方式，對于自行聯系的實習存在著實習過程中很難監(jiān)管的問題，學生是否真正參加了實習，實習效果如何學校很難控制和掌握。
三、涉外卓越法律人才培養(yǎng)視角下法學專業(yè)實習的完善
第一，成立實習領導小組。要使法學專業(yè)實習成為一種常態(tài)化的法學實踐教學形式，就必須成立法學專業(yè)實習領導小組，負責實習工作。實習領導小組應當以法學院（系）為單位進行組建，由院長（系主任）擔任，副組長由分管教學副院長（副主任）擔任，成員包括指導教師、輔導員等。實習領導小組的任務是：制定法學專業(yè)實習的規(guī)章制度和實習計劃，落實指導教師，聯系實習單位，與實習單位溝通后安排實習日程，做好實習動員的思想教育工作，檢查實習工作進展情況，及時研究和解決實習中出現的問題，組織實習經驗交流，評定實習成績，做好實結及歸檔等工作。
第二，加強實習基地建設。為落實“涉外卓越法律人才培養(yǎng)計劃”，高校和實踐部門必須在法學實習基地的共建上有所作為。實踐證明，要真正做好實習基地建設，確保實習基地建設的實效性，除需要強有力的政策支持和充分的物質保障外，還應當注意以下工作：一要重視對實習基地建設的規(guī)劃與布局。要根據實踐教學的實際需要和學校的辦學條件，對實習基地進行縝密規(guī)劃，并依便利和安全的原則進行科學布局，切忌形式主義。二要堅決貫徹專業(yè)針對性原則選擇合適的實習基地。涉外卓越法律人才培養(yǎng)重點在于培養(yǎng)學生的實踐能力和創(chuàng)新精神，實習基地的選擇一定要符合法學專業(yè)的特點、結合就業(yè)導向來確定。因此，涉外卓越法律人才培養(yǎng)實習基地應該選擇在法院、檢察院、律師事務所、外向型公司法務部等法律專業(yè)性很強的單位，以加強其實踐能力。三要堅持高校與實踐部門互利雙贏及強化合作與交流。在市場經濟條件下，任何一種合作關系的建立和維持都必須是平等互利的，如果在合作關系中一方過分的索取而使另一方始終處于一種“被奉獻”的地位，那么這樣的合作關系是絕對不能長久的。高校聘請實習單位的法官、檢察官、律師、法務部主任等作為兼職教師，定期給學生做案例分析或模擬法庭，高校的教師定期給實習單位作學術報告，把學校與實習單位建立起一種雙贏與穩(wěn)固的協作關系。四要加強實習基地建設的規(guī)范化與制度化。共同制定關于實習的基本教學文件，例如，《實習教學管理規(guī)定》、《實習計劃書》、《實習指導書》、《實習報告書》等。
第三，確立科學的實習方式與時間。法學專業(yè)實習的方式主要有分散實習和集中實習。法學專業(yè)實習類別包括認識實習、業(yè)務實習和畢業(yè)實習。大一階段應開展法學認識實習。法學院對剛進人大學的新生往往會介紹法學專業(yè)是干什么的，將來要從事哪些工作，但是卻忽視讓學生自己從實踐中去感受這個專業(yè)的社會價值。很多法學大一新生根本不知道以后可以從事什么工作，即使有些學生知道以后可以去公檢法系統(tǒng)，但仍局限于概念上，學生在學習的過程中不知道自己的學習目的。因此大一階段的認識實習非常重要，可以在大一第一學期將要結束時到法律實務部門開展認識實踐。認識實習的主要目的是對法學有一個淺顯認識，適宜集中進行，時間以1周左右為宜。主要參觀看守所、監(jiān)獄、法院、檢察院、律師事務所等單位，由這些單位的領導介紹本單位的部門設置和職能，讓學生了解將來有可能工作單位的基本情況，通過認識實習，有利于學生確立明確的學習目標。大二、大三應積極開展法學業(yè)務實習。經過一兩年的學習之后，法學主干課程基本已經學習完畢，學生對法學知識也有了相對全面的認識和掌握，因此如何使法學基本理論知識與實踐結合起來成為這一階段法學實踐的重心。法學業(yè)務實習的主要目的是把理論與實踐聯系起來，需要參與具體的法律實務工作，應該把學生分配到實習單位的各個廳室，參與辦理案件。對于法學業(yè)務實習，可以分階段安排2-3次，時間一般6至8周比較合適。大四應有針對性地開展畢業(yè)實習。進人大四階段尤其是第二學期的時候，學生已經過了司法考試或考研，也有了明確的就業(yè)目標，學生可以根據自己的就業(yè)去向選擇一、二個實習單位進行畢業(yè)實習。畢業(yè)實習一般8至10周比較合適。畢業(yè)實習的主要目的是綜合檢驗學生的各方面能力，同時也為畢業(yè)論文的寫作而收集資料，因此適宜采用分散實習的方式，由學生自行聯系實習單位。但是，對于采用分散實習的學生學校必須加強監(jiān)管。
第四，健全實習管理制度。為了培養(yǎng)一批實踐能力較強的涉外卓越法律人才，高校法學院系必須建立健全實習管理制度。一是做好實習準備工作。應根據法學專業(yè)實習類別的不同合理地選擇實習單位。如業(yè)務實習，可以選擇基層法院、檢察院、律師事務所。畢業(yè)實習可以自行聯系實習單位，這樣便于學生收集畢業(yè)論文資料，同時便于找工作；真正遴選指導教師。實習一周前由院系選擇經驗豐富的教師和聘請實習單位的工作人員擔任實習指導教師；做好實習的動員工作；開具相關證明材料。二是明確實習考勤和實習紀律。包括：實習學生應認真完成實習內容，聽從實習單位的安排，并積極參加各項活動；因病或因事不能參加實習的學生，辦理請假手續(xù)；實習期間請假，應經指導教師同意，未經批準不得擅離實習單位；未參加實習或實習成績不及格者需重修，否則不予畢業(yè)；實習學生應自覺遵守實習單位制定的各項規(guī)章制度，特別是實習現場規(guī)章、保密及安全制度。三是確定實習成績考核方式。實習成績考核采取考查方式。采用五級記分制：優(yōu)秀、良好、中等、及格、不及格。考核形式采取多樣化考核，如寫實習日記、實習報告、實習單位鑒定、指導教師總體評價等。
第五，加強對實習過程的監(jiān)管。有了完善的制度，還得加強對實習過程的監(jiān)管，才能使制度落到實處。從監(jiān)管的對象上看，主要包括對實習指導教師的監(jiān)管和學生的監(jiān)管。其中，對實習指導教師的監(jiān)管應放在突出的地位，因為實習效果如何與他們有著密切的關系。對實習指導教師的監(jiān)管包括在實習的過程中，由院系主管領導不定期地到實習點進行檢查，走訪實習學生，了解實習指導教師是否履行了自己相應的職責。如果發(fā)現指導教師失職，對實習指導教師及時進行批評、改正。另外還要檢查對學生的考評是否準確、客觀，在實習環(huán)節(jié)中有無虛假材料等。而對學生的監(jiān)管是實習監(jiān)管的重點，包括兩個方面：一是對集中實習學生的監(jiān)管。對集中實習的學生，由指導教師進行日常的考核和檢查，主要包括是否有遲到、早退情況，實習態(tài)度是否端正，是否有消極實習等情況。二是對分散實習學生的監(jiān)管。分散實習的學生（主要指畢業(yè)實習）要提出實習的申請，由院系進行審查，對于想利用分散實習而做其他事情的學生，不予批準。在實習開始一定時間內，分散實習的學生要將自己的實習單位和聯系方式報告院系，院系要通過電話等方式進行核實，對于弄虛作假的學生，取消實習成績，與下一屆學生進行重修。在實習的過程中，院系要組織人員進行定期檢查，包括到實習單位檢查和電話檢查，確保實習到位。
總之，法學專業(yè)實習是培養(yǎng)應用型涉外法律人才的最為有效的途徑之一。盡管現實中的法學專業(yè)實習還存在著一些問題，但是這絲毫不影響法學專業(yè)實習是一種重要的實踐教學方式的價值。只要我們正視問題的所在，積極改革創(chuàng)新法學專業(yè)實習，這種法學實踐教學方式必能發(fā)揮其應有的功能與價值，培養(yǎng)出更多的涉外卓越法律人才。
參考文獻：
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國際勞工組織新任局長索馬維亞在第87屆國際勞工大會上首次提出了“體面的勞動”新概念，明確指出：所謂“體面的勞動”，意味著生產性的勞動，包括勞動者的權利得到保護、有足夠的收入、充分的社會保護和足夠的工作崗位。
近幾年來，黨和政府高度重視維護勞動者權益，保障勞動者主人翁地位，已經將“體面勞動”上升到一定的高度來推進和認識。在2010年全國勞動模范和先進工作者表彰大會上同志指出：要切實實施積極的就業(yè)政策，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，促進充分就業(yè)，改善就業(yè)環(huán)境，提高就業(yè)質量，不斷增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬。要切實完善社會保障體系，健全就業(yè)幫扶、生活救助、醫(yī)療互助、法律援助等幫扶制度，著重解決困難勞動群眾生產生活問題，在經濟發(fā)展的基礎上不斷提高廣大勞動群眾生活水平和質量，使他們不斷享受到改革發(fā)展成果。要切實發(fā)展和諧勞動關系，建立健全勞動關系協調機制，完善勞動保護機制，讓廣大勞動群眾實現體面勞動。2013年4月28日在同全國勞動模范代表座談并發(fā)表重要講話指出，全社會都要貫徹尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造的重大方針，維護和發(fā)展勞動者的利益，保障勞動者的權利。要堅持社會公平正義，努力讓勞動者實現體面勞動、全面發(fā)展。
那究竟什么是“體面勞動”？特別是究竟什么是有中國特色的 “體面勞動”，我認為中國特色的“體面勞動”就是指勞動者能夠在一個公平和諧的社會環(huán)境下，有保障、有尊嚴、愉悅地從事創(chuàng)造社會財富的活動。它集中體現了個人的世界觀、價值觀、對自身勞動價值的認識及全社會對勞動者的態(tài)度和尊重。
二、實現職工“體面勞動”的必要性
1.是構建和諧社會的必要條件
“體面勞動”詮釋了黨的“以人為本”、“執(zhí)政為民”的理念。讓人民群眾體面勞動，更有尊嚴地生活，切實保障人民群眾的切身利益，是我們黨的立黨為公、執(zhí)政為民理念在和諧社會建設中的體現。只有通過勞動者誠實、體面的勞動，才能消除兩極分化，實現共同富裕，是實現社會安定有序、人民群眾安居樂業(yè)的有效途徑。實現“體面的勞動”意味著勞動者的權利得到保護，有足夠的收入和充分的社會保護，也意味著有足夠的工作崗位。只有“讓廣大勞動群眾實現體面勞動”，勞動者才能真正淡化身上的工具色彩，成為現實的創(chuàng)造者，改革發(fā)展的成果分享者，“和諧社會”才能最終實現。沒有體面勞動，就不能充分發(fā)揮廣大人民群眾的聰明才智和他們建設社會主義的積極性，構建和諧社會也就無從談起。
2.是組織可持續(xù)發(fā)展的要求
組織獲得可持續(xù)發(fā)展動力其實質是快速獲取可用于組織可持續(xù)發(fā)展的經濟來源，使組織保持一個迅猛發(fā)展的勢頭。組織要獲得經濟增長的來源在經濟學文獻里通常是這樣表述的：投資、人力資本、生產力、貿易一體化、制度管理。在現代企業(yè)科學管理中，無不把人力資本即勞動者本身提升到與生產力相對等的地位。“人是第一生產力”，如何充分發(fā)揮職工的主觀能動性是組織可持續(xù)發(fā)展的重要課題。調查研究發(fā)現，在自然的狀態(tài)下，職工只能發(fā)揮20%-30%的能力，如果充分調動了職工能動性，其潛力可發(fā)揮到80-90%！實現職工的“體面勞動”，調動職工的主觀能動性，使職工在其崗位充分發(fā)揮作用，才能使組織獲得可持續(xù)發(fā)展的動力。反過來組織的可持續(xù)發(fā)展的直接受益者就是職工本身，尤其職工在創(chuàng)造組織財富過程中能夠獲得“體面勞動”的尊嚴。因此“體面勞動”和組織可持續(xù)發(fā)展之間存在著雙向促進的關系。
3.是職工實現自身發(fā)展的要求
人的發(fā)展必須建立在勞動的基礎上，“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活，但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。因此第一個歷史活動就是生產滿足這些需要的資料，即生產物質生活本身，而且正是這樣的歷史活動，一切歷史的一種基本條件，人們單是為了能夠生活就必須每日每時去完成它，現在和幾千年前都是這樣。”人要生存，必須從事物質生活所需的勞動。根據心理學家馬斯洛需求層次理論，人的需求分成五類，其中尊重需求和自我實現需求是較高級的需要，只有在生理需求得到滿足后才出現。尊重需求和自我實現需求只有通過激發(fā)人的內部因素才能滿足的，而一個人對尊重和自我實現的需要是無止境的。勞動同時也是人類生存和發(fā)展的前提和基礎，“勞動創(chuàng)造了人本身”。人的發(fā)展是全面而自由的發(fā)展，人要在勞動中實現自主性。體面勞動使職工在刻板機械的勞動中獲得了被尊重、被需要的滿足，在體面勞動中獲得了認可和自我價值的實現，激發(fā)了職工實現自身發(fā)展的要求。
三、實現“體面勞動”的途徑
1.提高職工收入
和諧穩(wěn)定的勞動關系是構建社會主義和諧社會的基礎，只有勞動關系和諧穩(wěn)定，才有職工隊伍的穩(wěn)定，才有企業(yè)的穩(wěn)定，才有社會的穩(wěn)定和諧。只有穩(wěn)定、和諧的勞動關系，企業(yè)、組織才有可能取得可持續(xù)發(fā)展的動力。而提高職工收入是構建和諧穩(wěn)定的勞動關系中至關重要的一環(huán)，更是實現體面勞動的先決條件。如果勞動者拿著微薄的收入，體面勞動就無從談起。美國的汽車大王福特認為：再沒有比工資更重要的問題了。他在《我的生活與工作》一書中寫道：因為這個國家的大多數人都是靠工資生活的，他們生活水平的提高決定著這個國家的繁榮。隨著改革開放的深入，中國社會的貧富分化越來越嚴重。特別是近些年來，資本收益與勞動收入的差距越來越大。只有按照國家整體經濟發(fā)展的幅度相應提高職工的收入，才能使職工的勞動得到社會充分的尊重，
2.提供職工培訓學習的機會
企業(yè)、組織的發(fā)展需要高素質的勞動者，而職工因為自身發(fā)展的需要也要求
在知識層面和生產技能層面進行提高。在科技發(fā)展一日千里的今天，生產技術不斷更新，組織結構不斷變革，職工要不斷學習來適應工作的變化。學習型組織理論指出，生存的法則就是比變革更快地學習。企業(yè)、組織提供的職工培訓和發(fā)展為職工不斷學習、勝任工作提供了現實的平臺。現代社會，職工的受教育程度和綜合素質大大提高，他們追求事業(yè)發(fā)展的意識也日益增強。在職工的各項技能得到提升后，隨之帶來收入的提高、個人事業(yè)發(fā)展能力的提升，可使職工得到“被認可”“被需要”的心理滿足，這也是“體面勞動”的一種體現。
3.維護職工權益，健全勞動法律法規(guī)
實現勞動關系的法定化，切實保障職工權益，是實現體面勞動的關鍵所在。
建立和諧穩(wěn)定的勞動關系離不開完善的法律保障。法律是人類追求正義、公平理想的通途，也是職工尋求公正公平的必由之路。要通過建立健全勞動關系的法律制度和完善勞動、工資以及規(guī)范市場經濟的法律制度，保證社會成員機會平等，讓職工的合法權益得到有效維護。
法律法規(guī)的日臻完善和有效實施，有助于就業(yè)環(huán)境的改善，就業(yè)質量的提高，最終讓職工實現體面勞動。在維護職工權益方面，工會要堅持大力發(fā)展和諧勞動關系，堅持以職工為本、主動依法科學維權，堅持積極參與立法和政策制定、參與企業(yè)、組織的民主管理，堅持倡導企業(yè)與職工共同促進發(fā)展、共享發(fā)展成果，使職工以樂觀向上、甘于奉獻的精神風貌，通過勤奮勞動、誠實勞動、創(chuàng)新勞動創(chuàng)造自己的美好生活。
4.完善社會保障制度
完善的社會保障制度，是實現體面勞動的重要保證，也是構建和諧社會的重要基石。我國現階段，社會保障制度建設還相對薄弱，存在著保障范圍相對較窄，保障層次單一及國家、企業(yè)負擔重等問題，影響了社會保障作用的充分發(fā)揮。在社會經濟日益發(fā)展，職工生活成本日益提高，生活風險日益增加的今天，建立完善的社會保障制度尤為重要。一個完善的社會保障制度，能使他們在遭受各種意外和風險時都能得到應有的社會保障，增強安全感和幸福感。社會保障制度的缺失，會使職工的社會保障權益得不到維護，同時職工也不可能隨時獲得體面勞動的機會。
【關鍵詞】流動人口 居住證 社會服務包 戶籍改革 基本公共服務
【中圖分類號】D631.42 【文獻標識碼】A
20世紀80年代以來，我國工業(yè)化和城市化進程全面加快，人口流動日益活躍。據統(tǒng)計，2011年全國流動人口達到2.3億人，占全國總人口的17%左右。①其中，大量人口從農村流向城市，流動人口管理問題日益突出，已成為我國城市經濟和社會發(fā)展的主要問題之一。
長期以來，以戶籍制度為基礎，建立了一整套流動人口城鄉(xiāng)分割的管理體制，從而引發(fā)了流動人口管理及其服務的問題。近年來，圍繞著服務型政府的建設，中央政府明確提出“2020年基本公共服務均等化總體實現”，并把它作為全面建成小康社會的主要目標之一，因而，基本公共服務均等化已從基本理念上升為國家實踐。另一方面，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要讓農民進城“進得來、留得下、有尊嚴”。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何突破戶籍管理制度，基于目前所開展的居住證制度、積分入戶制度和人口登記制度的探索，在流動人口的管理和服務之間重建制度安排，是本文關注的主要問題。
從已有文獻來看，主流觀念認為，戶籍制度對流動人口的服務起了排斥作用。擁有城市戶口就意味著能夠得到教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等服務的承諾，也正是由于戶口的含金量較高，其戶籍管制也更為嚴格，因此城市戶籍制度改革的激勵也就相對不足。②大多數學者提出了在戶籍基礎上的“剝離式改革”，認為深化改革的關鍵在于把掛靠在戶口之上的教育、醫(yī)療、社會保障等諸多服務進行剝離。③提出城市落戶改革的本質是決策者放棄以限制人口自由遷移的權利及其相關的社會福利來實現經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的工具性目標，將農村進城人口的權利保障及其正義性置于政策目標中的優(yōu)先地位。④
本文研究遵循戶籍制度與社會服務“剝離式”改革路徑，同時試圖在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，基于目前各地方的實踐探索，從社會服務國民待遇的理念出發(fā)，嘗試為流動人口提供不同的“社會服務包”，從而提出我國流動人口管理與服務的過渡性解決方案。
城市流動人口管理與服務的多樣性探索
近年來，為了適應大量流動人口的管理和服務的挑戰(zhàn)，根據各自情況和發(fā)展需求進行各種探索，我國許多城市建立起了多元化的流動人口的管理體制。在城市發(fā)展中，不同規(guī)模城市中流動人口數量相差懸殊，所面臨流動人口的管理問題也不盡相同。因此，在不同類型和規(guī)模的城市中，戶籍制度、居住證制度、積分入戶制度和人口登記制度都有可能選擇性使用，加上這些管理制度的組合，形成了多樣性的流動人口管理模式。目前，我國形成了城市流動人口管理的三大模式：一是以北京為代表的“戶居分治”模式;二是以成都為代表的“城鄉(xiāng)一體”模式;三是以上海、東莞、張家港等為代表的“多段聯通”模式。其中，多段聯通是遵循戶籍制度與社會服務“剝離式”改革路徑，并導入居住證和積分制，實現了流動人口管理與服務的新探索。
流動人口管理與服務的上海探索。首先，流動人口憑居住證享受全面、細致、人性化社會服務。上海市實施居住證制度后，來滬人員通過申領居住證，可以享有社會保險、教育培訓、計劃生育、衛(wèi)生防疫等多項權利和待遇。同時，為解決流動人口在上海勞動力市場上面臨的困難和問題，如勞動技能和文化素質低下、勞動權益得不到保障等，上海市采取了多項措施以提高來滬人員職業(yè)技能，保護他們合法的勞動權益。上海市還探索來滬人員子女接受義務教育的有效途徑，即“以來滬人員所在地政府管理為主，以全日制公辦中小學就學為主”。同時，建立來滬人員計劃生育和公共衛(wèi)生服務制度，為其提供優(yōu)生優(yōu)育、避孕節(jié)育、預防艾滋病等生殖保健的管理與服務。
其次，實現了居住證與戶籍的銜接。《上海市居住證暫行規(guī)定》第27條規(guī)定：居住證的持有人符合一定條件的，可以申請轉辦本市常住戶口。居住證制度作為來滬人員申辦落戶的一項過渡政策，從試點到全面推進實施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，該辦法引入“權利與義務相對等”的設計思路，規(guī)定了申辦條件和激勵條件。申辦條件主要包括穩(wěn)定居住就業(yè)、參加社保、依法納稅、能力水平、誠信記錄等內容，激勵條件主要強調能力業(yè)績和貢獻。但申辦條件設置較為嚴格，如關于參加城鎮(zhèn)社會保險、專業(yè)技術職務等規(guī)定基本把適用人群定位在人才類居住證持有者，政策凸顯出來的仍然是“控制人口，不控制人才”的調控目標。
最后，將積分權益制運用到居住證制度。上海從2013年7月開始，實施居住證管理的積分權益制辦法。具體而言，就是按照“權利與義務對等”的原則，根據當地人才需求和城市承載力，綜合考慮所有外來人口在城市的連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、就業(yè)行業(yè)和崗位、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀守法等情況進行積分登記。積分指標體系由基礎指標、加分指標、減分指標等組成，積分累積到一定分值后，即能夠享受該城市相應的社會服務。
從目前來看，戶籍制度在上海城市流動人口管理中起了重要作用，居住證與戶籍管理主要在人才類流動人口中出現了銜接機制，但臨時居住證和一般居住證進一步升級則比較困難，同時出現了積分制的使用，但不強調通過積分獲得戶籍。這種管理體制，導致社會服務提供“多元分類”。上海流動人口管理和社會服務提供的關系如圖1（圖形高度代表服務種類和質量）。
居住證制度對于流動人口享受各類社會服務有一定程度的排斥。如2009年推出的《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》中，參加上海市城鎮(zhèn)職工社會保險、職業(yè)技能等要求基本針對人才類居住證持有者設計。⑤積分制對于流動人口享受社會服務有排斥作用，其主要依據“權利與義務相對等”，通過積分獲得相應權益。
流動人口管理與服務的東莞探索。第一，省級統(tǒng)籌的居住證制度提供多樣化的社會服務。廣東省實現了居住證的省級統(tǒng)籌，在《東莞市貫徹〈廣東省引進人才實行廣東省居住證暫行辦法〉實施細則》中，持有《居住證》的人員在有關社會服務方面享有以下權利：持證有效期在3年及以上的，可以在居住地申請子女入學（托），幼兒教育、義務教育、普通高中教育階段，由《居住證》所屬居住地的鎮(zhèn)（區(qū)）教育行政部門就近安排到具備相應接收條件的學校就讀;可以憑《居住證》在東莞市內申請機動車駕駛證和行駛證，購置小型機動車入戶，乘坐各種民用交通工具，住宿登記，并享受本市居民同等待遇。
第二，“積分入戶”取得突破性進展。2010年6月7日，廣東省人民政府出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見（試行）》。2010年東莞市進一步制定了《東莞市積分制入戶暫行辦法》與《東莞市積分制入戶管理實施細則》，逐步將現行其他入戶籍政策納入積分制入戶管理，確立條件準入和積分管理相結合的原則，東莞市統(tǒng)一劃定分數線，常年受理入戶申請。農民工積分制入戶城鎮(zhèn)指標體系由廣東省統(tǒng)一指標和東莞市指標兩部分構成，廣東省統(tǒng)一指標全省互認、流通和接續(xù)。
第三，農民工城市居民居住證制度實現農轉非的平穩(wěn)過渡。對達到入戶城鎮(zhèn)積分條件，但不愿意交回承包地和宅基地的農民，可以拿城市“綠卡”，實施農民工城市居民居住證制度。“綠卡”是在《廣東省居住證》上作標識，持有人除可以享受居住證一切權益和公共服務外，還可以在居住地享受子女義務教育、高考、參軍入伍待遇和權益，創(chuàng)辦企業(yè)的可以享受戶籍居民同等補貼扶持政策、領取各級科技項目資助資金，以及申領廉租房、社會救助等。“綠卡”有效期3年，持卡人可以在此期間選擇是否入戶城鎮(zhèn)。
東莞居住證與積分入戶政策效果表明，戶籍制度在流動人口管理中作用減弱，如“在廣東多個城市外來工申請加入當地戶籍并不積極”⑥，居住證制度和積分制作用明顯。居住證不僅為流動人口提供社會服務，而且對本地農民工轉入城市戶口有積極意義。并且居住證、積分制與戶籍制度都有良好的銜接機制，流動人口可通過居住證、積分制實現向戶籍人口雙向過渡。流動人口管理和社會服務提供的關系如圖2（圖形高度代表服務種類和質量）。
流動人口管理與服務的張家港探索。首先，擁有省級統(tǒng)籌的居住證可享“市民待遇”。流動人口辦理居住證后，在居住地享有接受教育、法律援助、就業(yè)、社會保障、文化、基本醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育等公共服務權利，以及享有在居住地參與社會事務的權利。流動人口辦理居住證后，如果他們的未成年子女與其共同生活，子女可以按有關規(guī)定，參加居住地中考和有關學校招生錄取，在居住地報名參加省內高考和普通高校招生錄取。
其次，居住證制度與戶籍制度有機銜接。根據居住證持有人在居住地擁有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所等情況及連續(xù)居住年限、社會保險繳費年限等條件，居住證持有人可以申請常住戶口登記。目前對申領了居住證的流動人口實施積分落戶政策，從居住年限、住所，職業(yè)、社保繳費年限等方面考察，當積滿一定分數后，就能直接落戶。
第三，推進新市民積分制規(guī)范化管理。2012年《張家港市新市民積分管理暫行辦法》和《張家港市新市民積分管理實施細則》頒布，同時公布積分管理計分表和積分管理工作流程，為新市民提供了按其所得積分高低在申請鎮(zhèn)（區(qū)）內排名的機會。每年張家港市政府根據經濟社會發(fā)展和公共資源配置情況，公布入戶、入學，醫(yī)保指標，排名在指標數內的新市民，可按規(guī)定享受入戶、入居民基本醫(yī)療保險和子女入公辦學校（幼兒園）等相關待遇。⑦
張家港流動人口管理中，社會服務開始從戶籍中剝離出來，居住證、積分制與戶籍制度有良好的銜接，積分制和居住證的作用較強。流動人口可以憑借居住證和積分獲得多元化的社會服務，初步實現了與戶籍人口的基本公共服務均等化，如基本醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育等。流動人口管理體制和社會服務提供的關系如圖3（圖形高度代表服務種類和質量）。
建立與“兩證”相關聯的“社會服務包”
按基本公共服務均等化理念，實現流動人口社會服務的國民待遇。基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發(fā)展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發(fā)展最基本條件的均等。
在基本公共服務均等化的理念上，一方面強調實現讓全體人民公平公正地享受到社會發(fā)展的成果;另一方面強調基本公共服務權是一種接受權亦即積極人權，享有接受權是有資格接受某物或以某種方式受到對待的權利。從基本公共服務均等化理念和現實要求出發(fā)，面對流動人口突出的社會服務缺乏和不公平，社會服務的國民待遇實現的問題就顯得尤為重要。
“國民待遇”（citizen treatment），又稱為平等待遇，是指一國以對待本國國民的同樣方式對待外國國民，即外國人與本國人享有同等的待遇。傳統(tǒng)上的國民待遇僅限于民事領域，但隨著經濟的發(fā)展，它的涵義逐漸擴大到經濟領域。近年來，“國民待遇”又開始被運用于研究一國內部的社會領域，在同一個國家或地區(qū)范圍內，其國民所能夠平等和共同享有的政治、經濟、科技、文化、教育、衛(wèi)生醫(yī)療保障等方面的權利和待遇。國民待遇體現了公平原則，即每個公民應該享有公平的國民權益和保障。
作為社會權利的重要內容和基本形式，社會服務的國民待遇是指國民所能夠平等和共同享有的社會服務權利。社會服務的國民待遇可分為：第一大類，服務主體國民待遇和服務內容國民待遇。服務主體國民待遇，即全體國民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、、教育程度、財產狀況、居住期限，都平等享有社會服務權利，在實施上又稱為名義國民待遇;服務內容國民待遇，即根據公平正義原則，適度普惠的社會服務覆蓋全體國民，在實施上又稱為實質國民待遇。第二大類，基礎性國民待遇和發(fā)展性國民待遇。基礎性國民待遇以滿足國民最基本社會服務需要為內容，往往是各國法定的社會服務國民待遇的主要部分，包括救助、醫(yī)療、養(yǎng)老等需要為主要方面，使人們的生存權利得到切實尊重和保障。而發(fā)展性國民待遇則是以滿足包括就業(yè)、教育、住房等主要方面的更高層次的服務需求。
社會服務基礎性國民待遇是基本公共服務的主要組成部分。從基本公共服務均等化視角出發(fā)，流動人口社會服務的關鍵是社會服務基礎性國民待遇的實現問題，同時社會服務發(fā)展性國民待遇也是流動人口關注的核心問題，應積極推動解決。
建立以居民身份證和居住證“兩證”為核心的流動人口社會服務管理制度。第一，借鑒發(fā)達國家經驗，建立基于居民身份證為基礎的中國流動人口社會管理制度。發(fā)達國家的社會服務供給是以履行公民義務為前提條件的。以美國為例，其基本公共服務供給原則是義務和權利的對等，不管是流動人口還是本地居民，依法納稅是享受各種社會服務的前提條件。同時，社會服務又與證件登記、人口信息管理相關聯，這是發(fā)達國家實施人口有序管理的有效手段。
在美國，社會安全號（Social Security Number， SSN）已經成為了國民“身份證”，是個人享有社會服務的重要證明。在沒有戶籍制度和個人檔案制度的美國，它已成為一種有效的社會流動人口管理工具。社會安全號與政府提供公共福利和社會救助緊密相連。人口遷移和流動的微觀信息主要來自于社會安全號系統(tǒng)，各個地區(qū)、行業(yè)、部門都可以通過存儲社會安全號信息的電腦系統(tǒng)查詢個人納稅和醫(yī)療登記情況，從而對遷移流動人口進行有效的信息追蹤和服務管理。因此，美國居民會向政府部門主動提供人口的真實居住信息，以確保享受各項優(yōu)惠政策，從而引導流動人口主動接受管理。
在我國，居民身份證具有證明公民身份的法律效力。居民身份證登記項目包括姓名、性別、民族、出生日期、住址和有效期。實行居民身份證制度不僅可以建立良好社會秩序，同時也是有效地保護公民合法權益的一項重要措施。通過人口遷移流動信息的管理，加強對個人稅收、服務、信用等信息的管理，強化“權利與義務對等”的原則，從而引導流動人口主動接受管理和服務。
第二，拓展居住證制度的適用范圍，實現流動人口社會服務的市民化。上海市是最早開始實施流動人口居住證制度的地區(qū)。在2002年6月，上海市政府出臺了相關規(guī)定。但該條例的適用對象僅是“具有本科以上學歷或者特殊才能的國內外人員”，主要是借鑒發(fā)達國家“綠卡”制度探索實現技術移民的辦法。2004年10月頒布的《上海市居住證暫行規(guī)定》把居住證適用對象擴大到“在本市居住的非本市戶籍的境內人員”，2006年11月上海市在《關于做好農民工工作的實施意見》中，符合條件的農民工也可以領取居住證，完全實現了居住證的平民化。2009年開始，上海市規(guī)定連續(xù)繳納各種保險達到一定年限后，可以轉為上海市戶籍。
從2002年上海市實施居住證制度至今已十多年。目前，全國已有北京、上海、廣東、江蘇、浙江、安徽等13個全省（直轄市）地域和青島、大連、鄭州、成都、武漢、昆明等12個地市開始實施了居住證管理辦法。居住證起初是這些城市為引進人才而推行的一項制度措施，持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當地居民的待遇，而目前已拓展到1億多常住城鎮(zhèn)但無法落戶的農村轉移人口。
居住證制度的核心在于權益平等，涉及流動人口就業(yè)扶持、勞動保障、權益維護、就學就醫(yī)、計劃生育、法律援助、公共交通等，實行同一標準，實現與本地市民同等權益。通過居住證制度的市民化，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩(wěn)步推進城市的義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務的覆蓋范圍，最終使基本公共服務覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，這是城市流動人口管理與服務的發(fā)展方向。
建立與居民身份證和居住證制度相關聯的“社會服務包”。首先，居民身份證所對應的“社會救助型服務包”。其主要內容包括：最低生活保障、就業(yè)救助、醫(yī)療救助、臨時救助、法律援助等。其中，臨時救助對符合條件的救助對象可采取發(fā)放臨時救助金、發(fā)放衣物、食品、飲用水，提供臨時住所等方式予以救助。流動人口持有居民身份證到城市街道和社區(qū)中的各種政務大廳、辦事大廳等，在統(tǒng)一受理窗口，就可以申請有關社會救助型服務包的項目及其服務內容。
其次，居住證所對應的“社會服務包”。在城市居住7天以上的流動人員就可以申請辦理居住證，屬于居住證（A）類;居住1年以上可以通過積分制升級為居住證（B）類。居住證（A）類所對應的社會服務可稱為“基本生活型服務包”，除了身份證所包含的社會服務包內容外，還包括計劃生育、公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、社會保障和子女教育等服務。具體內容可見表1。
居住證（B）類所對應的社會服務內容可稱為“基本發(fā)展型服務包”。其主要內容包括：教育福利、保障性住房。具體內容為：子女入公辦學校（幼兒園）;如果他們的未成年子女與其共同生活，子女可以按有關規(guī)定，參加居住地中考和有關學校招生錄取，在居住地報名參加省內高考和普通高校招生錄取;可以申請公共租賃住房。
通過積分制實現社會服務體系多段融通和分級管理。借鑒我國各地在積分制實踐方面的經驗，在居住證所對應的社會服務管理中，實施積分制。積分制綜合考慮流動人口在城市的連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、就業(yè)行業(yè)和崗位、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀守法等情況進行積分登記。
積分指標體系由基礎指標、加分指標、減分指標等組成，積分累積到一定分值后，可以把居住證（A）類申請升級為居住證（B），實現流動人口從暫時居住到長期居住管理和服務的融通，實現不同的服務需求和服務項目對流動人口的覆蓋。
在積分制實施方面，可以根據目前我國城鎮(zhèn)化全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制;有序放開城區(qū)人口50萬～100萬的城市落戶限制;合理放開城區(qū)人口100萬～300萬的大城市落戶限制;合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市落戶條件;嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模的要求，根據城市人口規(guī)模和經濟社會發(fā)展狀況，制定有差異化的積分指標、積分指標體系和積分值，從而實施對流動人口的有效引導。
（本文系國家社科基金重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創(chuàng)新”和江蘇省哲學社會科學研究基地重點項目“蘇南社會管理體制機制創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號分別為12&ZD063、10JD014;南京大學社會保障專業(yè)碩士研究生丁群晏對此文亦有貢獻）
注釋
國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司：《2012中國流動人口發(fā)展報告》，北京：中國人口出版社，2012年，第3頁。
蔡P、都陽：《轉型中的中國城市發(fā)展――城市級層結構、融資能力與遷移政策》，《經濟研究》，2003年第6期。
王太元：《戶籍改革：剝落附著利益》，《t望新聞周刊》，2005年第20期。
彭希哲、趙德余、郭秀云：《戶籍制度改革的政治經濟學思考》，《復旦學報》，2009年第3期。
郭秀云：《大城市戶籍改革的困境及未來政策走向：以上海為例》，《人口與發(fā)展》，2010年第6期。
賀林平：《在廣東多個城市外來工申請加入當地戶籍并不積極》，《人民日報》，2012年7月27日，第2版。
錢潔、陳洪泉：《我國流動人口市民化的協同治理：以張家港新市民服務管理為例》，《唯實》，2013年第5期。
責 編/楊昀
"Social Service Package"：Concept and Method
―Revisiting the Issue on Managing the Urban Floating Population in China
Lin Mingang
一、自然情況及經濟發(fā)展狀況
我縣是省級貧困縣，全縣轄8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、82個村，211個自然屯。總人口23.6萬人，其中農業(yè)人口10.8萬人。截止20__年3月末,全縣農村低保戶3473戶、5379人，占農業(yè)人口總數的5%；農村低保邊緣戶1716戶、3260人，占農業(yè)人口總數的3%；農村五保戶718戶、738人，占農業(yè)人口總數的0.68%。20__年財政收入__41萬元；農村人均收入6202元；農村居民年人均支出2854元。
二、農村低保工作開展情況
我縣自20__年下半年實施農村低保制度。幾年來，在省市民政部門的指導下，經過認真調研，科學確定保障標準，規(guī)范審批程序，加強監(jiān)督管理，并出臺了配套政策、法規(guī)，使全縣農村低保工作步入規(guī)范化管理軌道。20__年，全縣共支出農村低保資金304萬元，20__年預算資金310萬元（縣財政匹配67萬元）。農村低保制度的建立和實施，有效地保障了農村貧困群眾的基本生活，維護了農村的社會穩(wěn)定和諧。
（一）致貧原因分析
農村低保戶致貧有以下四個主要原因：一是年老體弱，二是因病致貧，三是因殘致貧，四是因無地（或地少）造成家庭生活困難的。依據低保檔案和此次抽查情況統(tǒng)計，我縣20__年底3610戶農村低保戶中，因年老體弱喪失勞動能力致貧戶有1204戶，占低保戶總數的33.4%；因病致貧的有971戶，占低保戶總數的26.9%；因殘致貧的有606戶，占低保戶總數的16.8%；因無地（或地少）等其它原因致貧的有829戶，占低保戶總數的22.9%。
（二）主要做法
1、加強領導，完善工作機制。縣政府成立了由主管縣長任組長，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關部門主要領導為成員的“農村低保工作領導小組”，完善工作機制，強化目標管理，把農村低保工作擺上重要工作日程。
2、認真調研，科學確定保障標準。按照“低標準起步，逐步提高”的原則，經過認真調研，在保證滿足困難群眾基本生活需求的前提下，考慮物價、經濟發(fā)展水平和縣財政承受能力等綜合因素，確定我縣農村低保標準為年720元，這個標準符合當時我縣農村的實際情況。同時，隨著農村低保制度的不斷完善以及縣域經濟的發(fā)展，實現了農村低保標準和農村居民生活水平的同步提高。
3、加強管理，規(guī)范操作。一是出臺《__縣農村居民最低生活保障制度實施細則》、《__縣農村居民家庭收入計算標準》等政策文件，增強了低保工作的可操作性。二是制定嚴格的規(guī)章制度，規(guī)范操作，增強了低保工作的透明度。按照農村低保申報審批程序的規(guī)定，嚴格把關，逐項落實，重點把住村委會調查、村民代表評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復查、民政局抽查和兩次公示五個關鍵環(huán)節(jié)，確保全縣農村低保工作順利開展。三是加強動態(tài)管理，提高低保資金的使用效率。按照“應保盡保，應退盡退”的原則，每年組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯對全縣農村低保對象進行年度復查，同時通過開通舉報電話、臨時抽查、邀請人大代表、政協委員視察低保工作等方式，接受群眾和社會各界的監(jiān)督，對死亡和收入變化人員及時進行清理和調整，做到及時審批、及時調整、及時清除。四是規(guī)范資金的管理和發(fā)放，做到審批、發(fā)放兩條線。低保資金實行專戶存儲、專帳管理、專款專用，社會化發(fā)放。五是加強檔案管理，按照市局要求一次達標。六是實施“分類施保”，根據低保對象家庭收入的不同，采取就近靠檔的辦法，拉開檔次，區(qū)別管理。
4、開展專項救助，進一步解決低保對象的生活困難。近幾年，圍繞健全和實施城鄉(xiāng)低保制度，縣政府開展了農村特困醫(yī)療救助、
教育救助、災害救助、法律援助、住房救助等專項救助活動，進一步減輕了低保對象的生活負擔，低保對象的生活水平有較大幅度的提高。 5、加強宣傳，提高農村低保制度的社會效應。通過印發(fā)傳單和電視輔導等形式宣傳低保政策，不留政策死角。
6、準確核定收入，為確定低保對象提供依據。家庭收入是界定農戶入保的基本條件，因為農戶居住地域的差別，家庭經濟來源的不同，主要成員勞動能力的強弱，土地質量的差異，經營管理水平的高低，贍養(yǎng)撫（扶）養(yǎng)能力等因素影響，準確地計算貧困戶家庭收入非常困難。為了解決這個難題，根據實際情況，農村低保《細則》和《農村居民家庭收入計算標準》中，對家庭收入計算的內容，贍養(yǎng)撫（扶）養(yǎng)費的計算和不計入家庭收入的內容做出了原則的規(guī)定。在實施過程中因地因戶制宜，做到既有原則性的計算標準可參照，又不死搬硬套，解決了家庭收入計算難的問題。
三、存在問題
（一）需要進一步明確縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村低保管理機構，增加管理人員。
（二）亟待需要上級對工作經費問題做出明確規(guī)定，保證低保工作的正常運轉。
（三）農村低保標準偏低，難以維持保障對象的基本生活，應該進一步調整。
（四）農村獨立生活的老人要求低保問題突出。通過調查發(fā)現，一些原本和子女在一個戶口的老人為了要低保，把自己的戶口單列出來，或把原本屬于自己的耕地過戶給子女，要求最低生活保障。
四、提高農村村民最低生活保障水平的建議和意見
（一）合理確定農村低保標準。農村低保標準的高低，直接影響低保對象家庭的生活水平。根據座談大家認為：確定低保標準應該以農村低保對象維持最低生活水平來確定。根據市場菜籃法測算，全縣農村居民年最低消費支出1180元，建議農村低保標準定在1200元,平均補差額在750元。這個標準既可以保障農村低保對象的基本生活，又可以縮小與城鎮(zhèn)低保標準的差距。
（二）合理確定農村低收入標準。對農村低保邊緣戶實施救助是完善社會救助體系、解決低收入家庭生活困難的一項惠民政策，但就我縣而言，由本縣財政籌集救助金是非常困難的。現在開展的救助只是發(fā)放國家一次性救助金、合作醫(yī)療救助、民政部門的醫(yī)療救助和社會救助。如果探討發(fā)放救助金標準，可根據當地財政承受能力和邊緣戶生活水平而定，我們認為，比農村低保年人均標準提高200--300元為宜。
（三）合理確定保障面，做到“應保盡保”。按照1200元標準調查測算，我縣農村低保人數將達到6040人，保障面為5.6%，該比例基本達到“應保盡保”。
一、社會公共安全供給中流動人口“市民化”協同治理的重要意義
在當前社會轉型期和風險社會背景下，傳統(tǒng)自上而下的管控式流動人口管理模式已無法適應社會管理綜合治理的需要。社會公共安全的實現需要立足于保障流動人口基本權益，以為其提供多元化服務為基礎，通過多機構與社會多方協同治理。“創(chuàng)新社會管理中的社會公共安全供給模式，應是政府主導下的、以民主懇談和多元協商為基礎的全社會公共安全協同的實現。”[1]流動人口的“市民化”協同治理，是社會公共安全協同供給的重要組成部分，是創(chuàng)新社會管理的重要途徑和構建和諧社會的必然選擇。
流動人口“市民化”協同治理有利于滿足流動人口日益增長的社會公共安全需求。流動人口的主體為農民工群體，從總體上說，這類群體在社會中處于相對弱勢地位。一是這類群體文化程度與勞動技能相對偏低、工作穩(wěn)定性差、收入也偏低，在城市中生活較為困難；二是由于是外來人口，戶籍制度的障礙使其常常被城市社會福利體系排斥，在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面享受城市資源與服務有限；三是由于生活習慣、生存境遇等的差異，這類群體的城市融入程度低，城市認同感和歸屬感差，與本地居民的相處存在種種障礙，甚至會引發(fā)矛盾。因此，這類群體在城市中自我保護的社會資源匱乏，抵御各類風險的能力不足，在人身安全、財產安全和社會治安與秩序安全等方面獲得社會公共安全服務的需求和愿望更加強烈。流動人口“市民化”協同治理賦予流動人口“新市民”身份，有利于第一時間了解其安全需求，提供安全服務，以防止其在社會公共安全體系中被邊緣化。
流動人口“市民化”協同治理有利于區(qū)域社會治安狀況的改善。由于流動人口群體生存狀態(tài)的上述特點會使其產生巨大的心理壓力，其行為失范的可能性也隨之增大。然而，這種情勢并不意味著就可以簡單將流動人口與城市社會公共安全之間直接掛勾，認為流動人口群體對城市社會公共安全產生巨大的威脅。
“越軌和犯罪并不是越軌者和犯罪者單方面的事情，而是和社會的反應（包括社會控制的努力）緊密相聯的。因此，對于同樣的外來流動人口以及同樣的聚集狀態(tài)，不同的社會關系模式和不同的社會政策供給，都會對結果產生不同的影響。”[2]與本地常住居民相比，流動人口犯罪率相對較高，根本原因還是由于這類群體無序涌入城市及聚居狀態(tài)、社會管理不到位和各類社會保障供給不足等引起的。如果從政府治理的角度上，以“市民化”管理為契機，立足于這類群體的經濟與生活、社會融入度、居住狀態(tài)、社會地位等的改善，實現社會政策變遷和管理創(chuàng)新，將有助于社會治安狀況的改善和良性發(fā)展。
流動人口“市民化”協同治理有利于提升社會管理綜合治理的效能。流動人口的流動性特征常常成為社會公共安全供給的障礙，增加了流動人口社會公共安全供給的難度，主要表現在：首先，從江蘇省公安信息網的警情信息的分析，近幾年來，在江蘇流動人口被殺、被傷害致死案件呈逐年增多趨勢。這類群體往往居住地與工作地不穩(wěn)定，流動性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流動人口進行流動作案的比例相對較高，相對而言，這類刑事與治安案件偵查難度大，破案所需的資源多、成本高。最后，流動人口聚居地區(qū)的社會治安環(huán)境復雜，影響社會秩序與穩(wěn)定的因素較多，分散居住的人員信息采集、走訪、法制宣傳教育等較為困難。這些都增加了流動人口管理難度。流動人口“市民化”協同治理是破解這一難題的重要途徑，通過成立專門機構為“新市民”提供安全、勞動就業(yè)、計生、社會保障、法律援助等多領域服務，將有利于其在本地安居樂業(yè)，實現社會管理綜合治理。
二、流動人口“市民化”協同治理：張家港的實踐模式
流動人口“市民化”協同治理，是指建立由多個職能部門人員組成的流動人口服務管理機構，通過各種配套制度與政策的完善，調動社會多方力量為流動人口提供專門服務，促進流動人口“市民化待遇”的逐步實現。由于需要以相關城市財政與資源投入、協調城市本地人口與流動人口的關系等基本條件與基礎性工作為前提，基于我國城市化進程的發(fā)展和現實國情分析，這一流動人口管理模式應采用漸進模式，從小城鎮(zhèn)試行做起，不斷完善，并逐步推廣擴大，通過制度環(huán)境的不斷完善最終實現公眾的自由遷徙和安居樂業(yè)。張家港在這一方面進行了有益探索。
2012年張家港市新市民事務中心成立后，以“親情化管理、人性化服務、市民化待遇”為宗旨，組織、指導和督促全市各級組織、單位開展流動人口服務工作，實現公共部門對流動人口服務管理與社會公共安全供給方面的協作。2012年，首推新市民積分制管理，按照政府主導、部門協同、社會參與的思路，通過政策與制度創(chuàng)新，調動全社會力量共同參與新市民服務工作。主要內容為：通過科學設定計分標準，突出加大新市民個人素質、獲得表彰獎勵、為張家港經濟社會發(fā)展作出貢獻的分值權重，新市民在按規(guī)定量化評分后的積分達到市當年規(guī)定分值并符合條件的，可享有入戶、政策內生育未成年子女（在本市入園、入學）參加居民基本醫(yī)療保險及入公辦幼兒園、義務教育階段公辦學校讀書待遇。這一管理機制為張家港流動人口服務管理及社會公共安全供給由協作向協同的轉化創(chuàng)造了條件。
目前，新市民事務中心，除了戶口準入、居住證辦理等日常業(yè)務外，還在以下四個方面建立了較為完善的服務管理制度體系，成為“身份統(tǒng)一、權利一致、地位平等”的流動人口“市民化”協同治理的制度基礎。
構建新市民救助體系。從2009年起，全市設立“特困新市民救助基金”，總額為50萬元，規(guī)定：在張家港居住并辦理居住證，或持有效期內的暫住證1年以上，因病災等意外情況造成生活困難的新市民，經申報同意，可得到和本市居民臨時救助標準一致的救助；同樣對在該市居住并辦理居住證，或持有效期內的暫住證1年以上，有固定職業(yè)、固定住所、固定學校的新市民獨生子女家庭，設立計劃生育救助專項資金。
新市民社會組織制度建設。2010年5月，成立全省首家新市民共進協會，全市各村（社區(qū)）陸續(xù)成立分會，使新市民享有更廣泛的教育管理自，協會已成為上下聯系的新紐帶、維護平安的新典范、服務新市民的新載體。2012年，張家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社區(qū)）全部成立分會，目前已成立分會39個，會員5435名。協會在技能培訓、困難救助、權益保障為新市民提供了組織保障。
促進新市民素質提升。以新市民事務中心為依托，通過常態(tài)化的文體活動和宣傳教育為新市民的自我發(fā)展提供平臺。如通過知識競賽、送法下鄉(xiāng)、專題教育等形式，提高新市民法制素質；舉辦“春風行動”、技能培訓和操作大賽等，提高新市民生存發(fā)展能力；舉辦各類文藝晚會、體育運動會，實施“文明綠卡”工程，提高新市民文明素質等。
推進新市民積分制規(guī)范化管理。2012年，在充分調研基礎上，《張家港市新市民積分管理暫行辦法》和《張家港市新市民積分管理實施細則》頒布，同時公布積分管理計分表和積分管理工作流程，為新市民提供了按其所得積分高低在申請鎮(zhèn)（區(qū)）內排名的機會。每年市政府根據經濟社會發(fā)展和公共資源配置情況，公布入戶、入學，醫(yī)保指標，排名在指標數內的新市民，可按規(guī)定享受入戶、入居民基本醫(yī)療保險和子女入公辦學校（幼兒園）等相關待遇。
三、流動人口“市民化”協同治理體系的組織構架
成立流動人口服務的專門機構是流動人口“市民化”協同治理體系的組織基礎。張家港新市民事務中心目前下設綜合秘書科、業(yè)務指導科、法制宣傳科、人事科、網絡信息科、入戶申辦科、入醫(yī)申辦科、入學申辦科八個科室。全市八鎮(zhèn)一區(qū)都建立了鎮(zhèn)（區(qū)）新市民事務中心，并建立了241個新市民工作站，組建了由823名專職協管員和4000多名兼職信息員組成的流動人口服務工作隊伍。以新市民服務中心為核心，形成了兩個層面的公共安全服務管理體系。一是不同公共部門的協作體系。以新市民事務中心為平臺，加強與綜治、公安、計生、司法、勞動社保、教育、衛(wèi)生等部門的協作，共同構筑服務導向的社會公共安全網絡。二是以新市民事務中心為平臺，通過公安機關與房東、非營利性組織、社區(qū)志愿者等第三方主體的協作，整合社會資源，共同創(chuàng)造社會公共安全協同環(huán)境。張家港新市民事務中心在江蘇率先成立了“新市民共進協會、住房出租管理協會”兩個自治組織，構建“政會互融”新模式。張家港所創(chuàng)立的流動人口協同治理體系的組織構架如下圖：
這種組織構架的作用在于，一是實現了對流動人口的“大部制”服務管理。將與流動人口相關的政府職能進行整合，體現了對流動人口的尊重與對流動人口工作的高度重視，有利于多部門協作為流動人口解決實際難題，切實保障其基本權益，提升政府績效與社會管理效能，提升流動人口對該城市的認同度與歸屬感。二是促進了對流動人口服務管理的廣泛社會動員。特別是在最基層社區(qū)層面，對流動人口工作管理的專門化有利于社區(qū)對本區(qū)域內流動人口的關注，通過多種形式的社區(qū)活動和戶口管理員的走訪，有利于出租屋房東、志愿者、企事業(yè)單位等社會各方關注、理解和參與流動人口服務工作。
四、流動人口“市民化”協同治理體系的
運行維度與社會效應
建立和完善流動人口“市民化”協同治理體系的目標是，通過政府主導下的社會協同治理提高流動人口同城化率，大力推進流動人口基本公共服務均等化與同城化程度，并作為城市率先基本實現現代化的重要指標，促進城市公共服務水平的全面提升。其運行主要由信息平臺、社區(qū)平臺、組織文化平臺作為支撐，相輔相成，成為流動人口“市民化”服務管理的重要保障。具體包括以下幾方面運行維度：
通過對流動人口信息的全面采集和智能化管理，提升流動人口管理的服務水平。實施流動人口信息高標準社會化采集工程，實現信息資源化、資源數據化和分析智能化。通過研發(fā)不同類型的數據庫，如出租戶、16周歲以下人員、社會關系人、同戶籍同姓名出生日期人員等，通過智能模塊實現信息實時比對與研判。通過擴展社會化采集點和信息移動采集研發(fā)，實現流動人口信息采集的便捷、全面和高效服務。在此基礎上，加強新市民信息與公安機關協同網絡建設，實現新市民服務管理的規(guī)范化與集中化。在新市民積分管理中，新市民信息更與計生、稅務、勞動社保、衛(wèi)生防疫等多部門信息協同，形成完整的信息網絡，有利于為新市民提供更優(yōu)質的服務。這一維度的良性運行有利于全面了解流動人口信息，實時而準確地了解流動人口的狀況和需求，社會公共安全供給和社會管理服務提供中有的放矢，提升服務品質。
通過以社區(qū)警務為核心的社區(qū)服務向流動人口群體傾斜，推進流動人口的城市融入，提升其社會歸屬感與安全感。在社區(qū)范圍內，按照地域面積、新市民數量、治安情況等基本要素，推行網絡式管理，在“網格”內推行社區(qū)民警與專職戶管員組成的新市民服務管理隊伍，通過“責任承包”方式具體負責各自網格內新市民的信息采集、居住證辦理、社情民意收集、治安管理等工作。在社區(qū)范圍內，采取主動上門服務的方式，通過面對面溝通交流，加強針對新市民群體的法制與安全防范宣傳教育，切實解決這一群體面臨的現實困難。以社區(qū)警務為核心，帶動社會救助、社會保障、勞動就業(yè)等各類社區(qū)服務對流動人口的傾斜，提升流動人口對本社區(qū)的歸屬感。通過對流動人口群體高覆蓋率的服務，使其與本地居民、地方公共機構與社區(qū)自治組織深入交流，增加了他們的歸屬感與社區(qū)融入，使其安全感得到顯著提升。
加大對流動人口組織與文化建設方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救濟、矛盾調處等方面的作用發(fā)揮。長期以來，流動人口往往處于被動接受管理的角色，流動人口“市民化”協同治理的意義在于，使流動人口與社會管理第三方（即承擔社會管理法定職責的公共部門和本區(qū)域流動人口個人以外的第三方，包括各種社會自治組織及其成員、工商企業(yè)、志愿者等）成為流動人口服務主體，通過制度機制轉變促進其自我約束、自我管理、自我教育，激勵其參與社會公共安全供給。主要通過協會形式形成流動人口相關社會組織，努力構建并積極培育其自身組織文化：新市民共進協會開展愛心助學幫扶、新市民子女特色夏令營等主題活動，并配合相關部門開展政策宣傳、疾病預防、學習培訓、維權慰問等，形成新市民自我發(fā)展及與公共部門交流的重要平臺，有利于為更多新市民提供優(yōu)質服務。住房出租管理協會則明確房東參與社會公共安全供給的主體責任，通過宣傳、互助、獎勵等多種形式，使其成為政策法規(guī)的宣傳員、矛盾糾紛的調解員、社會治安的信息員，成為流動人口協同治理中重要的第三方力量。確立了流動人口在城市中的主體地位，有利于促進流動人口服務管理的社會化發(fā)展，進而實現流動人口服務管理的社會多元合作共治。
參考文獻：
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一、*省建筑業(yè)發(fā)展現狀
*省委、省政府以科學發(fā)展觀統(tǒng)攬社會經濟發(fā)展，全省經濟快速增長，基礎建設持續(xù)擴大，房地產業(yè)迅猛發(fā)展，城市化建設進程快速推進。*3年*省政府出臺《關于加快建筑業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》以來，我省建筑業(yè)企業(yè)充分把握經濟發(fā)展的大好形勢，堅持改革與發(fā)展，以優(yōu)化產業(yè)結構、轉變增長方式為主線；深化以企業(yè)產權改革為核心的各項改革，推進企業(yè)建立現代企業(yè)制度；大力實施“走出去”戰(zhàn)略和質量品牌戰(zhàn)略，加快體制機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和企業(yè)自主創(chuàng)新；加大金融、財政支持和法律援助力度，營造建筑業(yè)發(fā)展良好環(huán)境，不斷提升我省建筑業(yè)的市場競爭能力，促進建筑業(yè)發(fā)展壯大，為海峽西岸經濟區(qū)建設和社會主義新農村建設作出新的貢獻，建筑業(yè)逐步成為我省的支柱產業(yè)之一。
（一）建筑施工企業(yè)不斷發(fā)展壯大
1、建筑業(yè)隊伍不斷壯大，企業(yè)實力不斷提高。我省建筑業(yè)企業(yè)抓住建筑業(yè)新資質等級就位工作契機，深化改革，通過企業(yè)重組、合并改制，建筑企業(yè)整體素質得到進一步提高，企業(yè)的管理水平、經濟效益也得到提高，建筑業(yè)生產保持穩(wěn)步增長，建筑業(yè)市場進一步規(guī)范，企業(yè)規(guī)模不斷壯大，形成了以高資質的技術密集型的總承包施工企業(yè)為龍頭，以專業(yè)工程承包和勞務分包企業(yè)為依托的建筑業(yè)隊伍。*6年末，我省具有新資質建筑業(yè)企業(yè)1924個，其中總承包和專業(yè)承包建筑業(yè)企業(yè)1792個，勞務分包建筑業(yè)企業(yè)122個，在總承包和專業(yè)承包建筑業(yè)企業(yè)中，二級以上企業(yè)911個，占50.8%。年末從業(yè)人員95.33萬人，比*0年增加53.91萬人。管理人員8.82萬人，工程技術人員12.75萬人，一級建造師0.40萬人，現場施工工人66.84萬人，其中持證上崗人員45.10萬人。
“十五”時期，我省建筑業(yè)企業(yè)加大投入力度，企業(yè)技術裝備、機械化程度明顯提高，用于工程施工的高科技技術、設備不斷提高。*6年末，我省建筑業(yè)企業(yè)擁有資產906.29億元，比*0年增長1倍，固定資產128.72億元，比*0年增長1.1倍，企業(yè)擁有施工機械凈值66.99億元，比*0年增長1.1倍，自有機械功率352.61萬千瓦，比*0年增長76.8%。
2、企業(yè)改制工作進一步深化，非公有制建筑業(yè)企業(yè)發(fā)展迅猛。結合建設部建筑業(yè)企業(yè)新資質就位工作的開展，我省建筑業(yè)企業(yè)改革改制不斷深入，企業(yè)的合并、重組、改組、改制力度不斷加大，所有制結構趨于多元化，企業(yè)資源得到優(yōu)化組合，建筑業(yè)企業(yè)的結構更加趨于合理，國有、集體等公有制經濟成分逐步縮小，非公有制經濟逐步壯大，私營企業(yè)等民營經濟異軍突起，經濟結構不斷優(yōu)化。形成了以國有經濟、集體經濟為主體，聯營經濟、股份制經濟等多種經濟成分并存，各種行業(yè)合理布局的企業(yè)格局。
*6年末，建筑業(yè)企業(yè)中國有經濟106家，集體經濟113家，國有和集體經濟比*0年減少1030家，隨著“國退民進”和企業(yè)改制的不斷深入，民營建筑業(yè)企業(yè)從無到有，從小到大。*5年，民營建筑業(yè)企業(yè)資產達到546.22億元，占全部建筑業(yè)企業(yè)資產的69.7%，完成建筑業(yè)總產值650.46億元，占全部建筑業(yè)企業(yè)總產值的74.4%。涌現出一大批實力強大的民營建筑業(yè)企業(yè)，如*省閩南建筑工程有限公司、*省九龍建設集團公司、*省隧道工程有限公司、平潭縣海天建筑工程公司等民營建筑公司躋身于我省建筑企業(yè)前列，成為我省建筑業(yè)改革的成功代表。
3、建筑行業(yè)配套發(fā)展，施工領域不斷拓寬。隨著我省國民經濟的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我省建筑業(yè)企業(yè)在穩(wěn)固發(fā)展傳統(tǒng)的房屋建筑業(yè)同時，積極開拓新的建筑施工領域，隧道工程、管線安裝、裝飾裝修等行業(yè)有了長足的發(fā)展。特別是裝飾裝修行業(yè)從小到大，產值從*0年的24.12億元提高到*6年的67.70億元，裝飾裝修產值5000萬元以上的企業(yè)達26家。形成了房屋和土木工程建筑業(yè)、鐵路道路隧道和橋梁工程建筑業(yè)、建筑安裝業(yè)、建筑裝飾業(yè)和其他建筑業(yè)等門類齊全，行業(yè)內部配套的建筑業(yè)大軍。
4、積極參與建筑市場的競爭，不斷開拓省外建筑市場。“十五”時期，我省建筑業(yè)大力實施“走出去”的方針，建設主管部門積極引導企業(yè)“走出去”，不斷培育省外建筑市場，參與省外建筑市場的競爭。*6年，*建筑業(yè)企業(yè)足跡已經遍布全國30個省市，共有425家企業(yè)參與省外建筑市場的開發(fā)，完成省外建筑業(yè)產值369.05億元，占當年建筑業(yè)總產值的31.8%，比*0年增長14倍。
5、建筑業(yè)企業(yè)發(fā)展勢頭好于全國平均水平，但與先進省份存在差距。“十五”時期，我省建筑業(yè)企業(yè)發(fā)展迅猛，建筑業(yè)總產值平均增長26.4%，比全國的22.6%高3.8個百分點，*5年建筑業(yè)總產值占全國建筑業(yè)總產值的2.53%，排名第14位，分別比*0年的2.17%和16位提高0.36個百分點和前進2位，但與建筑業(yè)發(fā)達地區(qū)相比仍存在一定的差距，*5年我省建筑業(yè)總產值在華東地區(qū)排名第六，僅高出江西省，只有全國排名第一的浙江省的18.5%。
（二）建筑業(yè)對我省經濟發(fā)展發(fā)揮積極的作用
隨著我省建筑業(yè)快速發(fā)展，建筑業(yè)對我省經濟的支撐作用日益增強，社會效益和貢獻越來越大。
1、建筑業(yè)產品為經濟發(fā)展增添了重要的物質基礎。建筑業(yè)作為固定資產投資的實施主體，承擔了大量的工程建設任務。“十五”期間，先后建成和交付的固定資產投資項目1.43萬個，保證我省經濟建設和社會發(fā)展的需求。一大批能源、交通、基礎設施的建成，增強我省經濟發(fā)展的后勁，為我省經濟穩(wěn)步發(fā)展提供了堅實的物質基礎。同時還建成了大量的學校、辦公、醫(yī)院、廠房、商店、科研文化用房，為人們的文化生活、醫(yī)療衛(wèi)生、娛樂活動提供基本條件。建成大量的居民住宅，改善人民居住條件，五年間建筑業(yè)企業(yè)累計竣工房屋面積達15560.97萬平方米，其中住宅面積8720.98萬平方米。
2、建筑業(yè)的發(fā)展推動相關行業(yè)的發(fā)展。建筑業(yè)的快速發(fā)展，對工業(yè)生產的拉動作用進一步顯現，直接帶動我省水泥、鋼鐵、玻璃等行業(yè)的發(fā)展。*6年，我省建筑業(yè)企業(yè)直接消耗水泥3036萬噸、鋼材760萬噸、木材571萬立方米、玻璃382萬標準箱、鋁材72萬噸。
3、建筑業(yè)作為國民經濟中的重要產業(yè)，為我省創(chuàng)造了巨大的社會財富。*1-*6年，我省建筑業(yè)企業(yè)完成利稅234.36億元。同時建筑業(yè)吸納大量的從業(yè)人員，是農村剩余勞動力轉移的主要渠道，平均每年從業(yè)人員60.64萬人，為廣大離鄉(xiāng)農民工提供就業(yè)崗位，增加農民工收入約590億元。
二、建筑業(yè)發(fā)展中存在的主要問題
我省建筑業(yè)在快速發(fā)展的同時，還存在一些不利于發(fā)展的因素：
（一）建筑業(yè)企業(yè)總體資質水平偏低、專業(yè)結構不盡合理，市場競爭面臨壓力加大。我省建筑業(yè)專業(yè)結構上存在總承包企業(yè)不強、專業(yè)承包企業(yè)不精、勞務分包企業(yè)偏少的狀況。*6年，我省建筑業(yè)企業(yè)特級的僅有4家，一級的僅有181家，大多屬于房屋建筑工程系列，其他序列的資質等級較低。勞務分包企業(yè)122家，從業(yè)人員僅15.58萬人，主要集中在廈門地區(qū)，其他地區(qū)只要少量的勞務分包公司，造成企業(yè)用工困難，只能靠臨時招聘。
資質水平偏低、資質結構的不合理影響了我省企業(yè)的市場競爭力。近年來，省外建筑業(yè)企業(yè)紛紛來閩承接工程，他們憑借較高的資質等級，先進的技術裝備優(yōu)勢，以及我省完全開放的建筑市場，在我省建筑市場上取得了較大的份額。
（二）企業(yè)資產負債率偏高，資金運用效率低。*6年，我省建筑業(yè)企業(yè)資產負債率為61.6%，比*5年的62.9%減少1.3個百分點，與國際通行的資產負債率最佳值50%相比，仍高出11.6個百分點。流動負債為537.38億元，占負債總額的97.0%。其主要原因是建筑業(yè)企業(yè)原有資金偏少，近年來建筑業(yè)市場競爭激烈，建筑市場實行最低價招標，企業(yè)贏利空間不斷縮小，在國家宏觀調控的環(huán)境下，建筑業(yè)企業(yè)面臨的資金困難日益顯現。
（三）工程結算成本居高不下，費用支出增加。*6年，建筑業(yè)企業(yè)工程結算收入1048.82億元，比上年增加189.85億元，增長22.1%，工程結算成本939.02億元，比上年增加164.44億元，增長21.2%，工程結算成本占工程結算收入的比重由*5年的90.2%減少到89.5%。經營費用、管理費用和財務費用共42.81億元，比上年增加5.51億元，增長14.8%，平均每萬元建筑業(yè)總產值所需三項費用合計368元。
（四）拖欠工程款的現象還比較嚴重。*3年以來，我省建設領域清理拖欠工程款和農民工工資取得顯著成效，實現了預定目標，但新的拖欠工程款現象依然存在。截止*6年年底，建筑業(yè)企業(yè)應收工程款為109.91億元，其中竣工工程應收款61.89億元。
（五）仍存在一定程度的虧損面。建筑產品價格背離價值，其利潤水平遠低于全社會平均利潤水平。產品價格的不合理，市場上不公平的競爭行為，減少了建筑業(yè)企業(yè)的利益，削弱了企業(yè)競爭能力。企業(yè)發(fā)展后勁嚴重不足，導致部分建筑業(yè)企業(yè)舉步維難，連續(xù)多年虧損。據統(tǒng)計，*6年全省總承包和專業(yè)承包建筑業(yè)虧損企業(yè)301個，虧損金額1.96億元，虧損面16.8%。
三、提升我省建筑業(yè)企業(yè)競爭力，適應建筑市場的變化
“十一五”時期是我國全面建設小康社會的重要發(fā)展階段，也是我省推進新一輪發(fā)展、加快海峽西岸經濟區(qū)建設的重要時期。“十五”規(guī)劃目標任務的順利完成，為“十一五”發(fā)展打下了堅實的物質基礎，我國經濟即將進入一個新的良性發(fā)展階段。產業(yè)結構升級與優(yōu)化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程繼續(xù)加快推進，基礎建設和城市改造建設進一步加快，投資總量將會持續(xù)穩(wěn)定增長，為建筑業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間。保持我省建筑業(yè)企業(yè)在市場競爭中處于領先地位，要引導企業(yè)以提高企業(yè)競爭力為出發(fā)點，圍繞提高企業(yè)規(guī)模、技術創(chuàng)新能力及市場競爭能力的提升來保證企業(yè)在市場經濟的條件下處于有利的地位。
（一）繼續(xù)做好企業(yè)改制改革工作，增強建筑業(yè)企業(yè)的競爭力。政府部門要積極引導企業(yè)改制改革工作，加大對現有的國有建筑企業(yè)的改制工作。國有建筑業(yè)企業(yè)在過去的幾十年里為我國的社會主義建設做出了巨大的貢獻，有著雄厚的技術基礎和技術設備，培養(yǎng)了許多建筑管理人才和技術人員，但在新的歷史時期，也存在企業(yè)負擔過重，經營成本高的困難，在市場競爭中處于不利的地位，要進一步加快國有企業(yè)改革改制的步伐，以企業(yè)產權制度改革為核心，通過股份制改革、合并、兼并，重組等形式，構建“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代企業(yè)制度，充分發(fā)揮國有資產的作用。
引導民營建筑業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大，全面提升民營建筑業(yè)企業(yè)的規(guī)模。推動建筑業(yè)企業(yè)并購重組、加快現代企業(yè)制度建立。目前，我省建筑業(yè)企業(yè)個數很多，尤其是中小型企業(yè)占有相當比例，在國內國外的競爭中處于不利的地位。針對我省建筑企業(yè)的這種現狀，我們應該積極鼓勵和支持建筑業(yè)企業(yè)結合產權制度改革，加快兼并重組的步伐，鼓勵建筑企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)進行重組，優(yōu)化企業(yè)資本結構，實現資源的優(yōu)化配置，進而提高我省建筑業(yè)的綜合競爭力。建立符合現代企業(yè)制度規(guī)范的企業(yè)法人治理結構，形成企業(yè)的出資者、決策者、經營者、監(jiān)督者四方到位.并能各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的機制。
（二）加快建筑業(yè)產業(yè)結構調整，形成合理的企業(yè)資質體系。經過幾年的新資質評定和升級工作，我省雖然建立了以施工總承包企業(yè)為龍頭，專業(yè)承包企業(yè)為依托，勞務分包為基礎的資質體系，但在建筑業(yè)專業(yè)結構上明顯存在總承包企業(yè)不強、專業(yè)承包企業(yè)不精、勞務分包企業(yè)偏少的被動局面。要在政策上鼓勵少數特、一級總承包企業(yè)做大做強，培育具有國際競爭力的大型企業(yè)集團，起到核心企業(yè)領軍作用。引導部分資質等級低、市場競爭力低下、生產能力單一的總承包企業(yè)發(fā)展為專業(yè)承包企業(yè)，提高專業(yè)承包企業(yè)做專做精的能力。規(guī)范建筑業(yè)勞務市場，大力發(fā)展勞務企業(yè)。引導有條件的企業(yè)向高、新技術領域、現代建設領域發(fā)展，在做好傳統(tǒng)的房屋工程建筑的同時積極開拓鐵路、道路、隧道、橋梁和水利、港口工程等建筑領域。
（三）全方位做好建筑業(yè)企業(yè)人員崗位培訓，提升企業(yè)整體水平。建筑人才是建筑業(yè)企業(yè)發(fā)展的根本，要充分發(fā)揮人才市場在資源配置中的基礎性作用，鼓勵人才合理流動，重視建立人力資源開發(fā)，建立人才流動的機制，促進吸引人才，培養(yǎng)人才、使用人才，留住人才的機制。重視人才工作，尤其在當前加入WTO開放日期臨近的背景下，重視人才工作，提高建筑業(yè)從業(yè)人員的素質變得尤為重要。隨著外國企業(yè)的進入，他們不僅在項目上與我們競爭，而且還會利用他們自身的優(yōu)厚條件爭奪優(yōu)秀的高素質人才。當前，我省必須形成尊重、重視人才的良好氛圍，為他們提供較為良好的工作條件和發(fā)展空間，盡可能留住人才，充分發(fā)揮其才能。加大大專院校建筑專業(yè)的投入，培養(yǎng)出更多更好的建筑工程技術人員。加強對現有企業(yè)技術人員的知識更新培訓，同時做好一線工人的崗位培訓。建筑業(yè)是勞動密集型產業(yè)，現場施工工人多數是來自農村的農民，文化水平相對較低，要在重視對企業(yè)高級技術人才培養(yǎng)的同時，依托勞務分包公司做好建筑工人的專業(yè)技能培訓，推行持證上崗制度，提高一線工人的操作技能。
（四）加速我省建筑業(yè)技術進步和創(chuàng)新，提高企業(yè)生產能力。科學技術是第一生產力，建筑業(yè)企業(yè)競爭力的提高歸根到底要依靠建筑業(yè)技術進步和創(chuàng)新，而我省建筑業(yè)經濟增長方式由粗放式向集約式轉變也要靠建筑業(yè)自身不斷的科技進步和創(chuàng)新。結合當前我省的實際情況，我省建筑業(yè)企業(yè)應該加強與國內科研機構及大專院校的橫向聯合，建立技術創(chuàng)新和技術開發(fā)的研究發(fā)展中心。加大對技術創(chuàng)新和高新技術開發(fā)應用的投入，主要圍繞提高工程質量，降低項目成本，不斷改革創(chuàng)新。在設計與施工項目上加大應用新技術、新材料、新工藝、新設備的更新力度，將研究成功的現有技術成果迅速轉化為生產力，用知識和科技的更新促進產業(yè)技術升級，保持企業(yè)在成本上的競爭優(yōu)勢。
