時(shí)間：2023-09-08 17:14:20
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村集體土地管理法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補(bǔ)償
中圖分類號(hào)：F303文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)03-068-01
一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷
（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收條件不明確
我國(guó)《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達(dá)成某項(xiàng)公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出明確的界定。并且，我國(guó)《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝保@意味著行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)公共利益的認(rèn)定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實(shí)操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。
（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收程序不完善
第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)受限。《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見(jiàn)的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補(bǔ)償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達(dá)自己的意見(jiàn)。這種被動(dòng)的、滯后的、有限的參與對(duì)征地方案并不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機(jī)制不完善。按照《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對(duì)征收決定只能提起行政復(fù)議。此外，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準(zhǔn)、實(shí)施，即使集體土地權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。這意味著在征收程序中，從批準(zhǔn)、實(shí)施到救濟(jì)都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，這就隱藏著排除司法機(jī)關(guān)的介入與救濟(jì)的危機(jī)。豍
（三）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度不合理
第一，補(bǔ)償原則不明。法國(guó)在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補(bǔ)償”的原則，美國(guó)在憲法第五條修正案中明確了“公平補(bǔ)償”的原則，日本在《日本國(guó)憲法》中確立了“正當(dāng)補(bǔ)償”的原則，而我國(guó)《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國(guó)家為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，這里的給予補(bǔ)償究竟是應(yīng)該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實(shí)上在我國(guó)這種補(bǔ)償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全不考慮土地的預(yù)期收益和增值空間；第三，補(bǔ)償范圍過(guò)窄。《土地管理法》四十七條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物以及青苗的補(bǔ)償費(fèi)。《物權(quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。但現(xiàn)行法律沒(méi)有考慮殘留地、對(duì)相鄰?fù)恋卦斐傻膿p害等特殊情況的賠償。
二、我國(guó)農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)
（一）嚴(yán)格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用
公共利益本身是一個(gè)抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)，涉及國(guó)家安全的國(guó)防事業(yè)以及其他由政府或者社會(huì)組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對(duì)征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權(quán)或買回權(quán)，即如果被征收集體土地沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買回該土地。
（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補(bǔ)償原則
所謂公平補(bǔ)償包括幾下幾點(diǎn)原則：第一，就行政機(jī)關(guān)而言，要充分尊重市場(chǎng)，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)，并充分到失地農(nóng)民的社會(huì)保障與再就業(yè)問(wèn)題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴(kuò)大農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶绫仨毧紤]被征收土地因?yàn)殚_(kāi)發(fā)方案被批準(zhǔn)而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預(yù)期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償大的方式，除了現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)該更加重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會(huì)保障等長(zhǎng)遠(yuǎn)的補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。
注釋：
陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué),2012（1） .
第一條為了妥善處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(簡(jiǎn)稱《土地管理法》，下同)和有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指公民之間、法人之間、其他組織之間及其相互之間，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭(zhēng)議。
第三條本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭(zhēng)議的處理。但法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。
第四條土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)(含鎮(zhèn)，下同)以上人民政府處理。
縣(含縣級(jí)市、區(qū)，下同)以上人民政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由土地管理部門具體負(fù)責(zé)。
第五條鄉(xiāng)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照下列管轄范圍處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議：
(一)農(nóng)民(含在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶口居民，下同)之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(或者村民委員會(huì)、村民組，下同)之間的土地使用權(quán)爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議土地所在地的鄉(xiāng)人民政府處理；
(二)除前項(xiàng)規(guī)定以外的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議土地所在地的縣或者市人民政府處理；
(三)爭(zhēng)議土地涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)人民政府共同的上一級(jí)人民政府處理。
第六條處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，必須遵循下列原則：
(一)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；
(二)尊重合法契約；
(三)兼顧歷史與現(xiàn)實(shí)；
(四)公平和公正。
第七條在土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決前，任何一方不得擅自改變土地現(xiàn)狀，不得破壞地上建筑物、附著物。
第二章土地權(quán)屬確定的依據(jù)
第八條下列文件或者證明應(yīng)當(dāng)作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
(一)《土地管理法》施行前，或者鄉(xiāng)人民政府對(duì)農(nóng)民新建、翻建房屋用地的批準(zhǔn)文件；
(二)《土地管理法》施行前，經(jīng)鄉(xiāng)以上人民政府或者其授權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征用、劃撥、占用土地的文件；
(三)《土地管理法》施行后，鄉(xiāng)以上人民政府依法批準(zhǔn)征用、劃撥、占用土地的文件以及縣以上人民政府頒發(fā)的《國(guó)有土地使用證》、《集體土地所有詐》、《集體土地使用證》；
(四)依法簽訂且已經(jīng)生效的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同；
(五)已經(jīng)生效的人民法院關(guān)于土地權(quán)屬的判決書(shū)、裁定書(shū)、調(diào)解書(shū)。
第九條下列證明、協(xié)議文件，經(jīng)鄉(xiāng)人民政府或者縣以上土地管理部門認(rèn)定其合法、真實(shí)后，可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
(一)《土地管理法》旅行前的農(nóng)村宅基地證；
(二)土地權(quán)屬界線協(xié)議書(shū)或者土地調(diào)查的有關(guān)資料；
(三)租用、抵押等用地契約；
(四)私有房屋所有權(quán)證；
(五)房產(chǎn)登記證；
(六)房屋買賣契約；
(七)解放后沒(méi)收敵偽房產(chǎn)以及與土地有關(guān)的資料。
除前款規(guī)定外，經(jīng)縣以上人民政府確認(rèn)的證明、協(xié)議等有關(guān)資料，也可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)。
第三章集體土地權(quán)屬的確定
第十條農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村工作條例修正草案》(簡(jiǎn)稱《六十條》，下同)的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日(1962年9月27日)起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》施行之日(1982年2月13日)止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變動(dòng)的，按照變動(dòng)后的狀況確定土地所有權(quán)：
(一)行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)調(diào)整了土地權(quán)屬；
(二)村、隊(duì)、社、場(chǎng)合并或者分立；
農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村工作條例修正草案》(簡(jiǎn)稱《六十條》，下同)的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日(1962年9月27日)起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》施行之日(1982年2月13日)止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)
(一)行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)調(diào)整了土地權(quán)屬；
(二)村、隊(duì)、社、場(chǎng)合并或者分立；
(三)國(guó)家建設(shè)征用土地；
(四)因非農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)田基本建設(shè)、自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整。
行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，土地權(quán)屬未調(diào)整，一方農(nóng)民集體土地在另一方行政區(qū)域內(nèi)的，土地所有權(quán)不變。但經(jīng)雙方同意調(diào)整土地或者一方對(duì)另一方給予補(bǔ)償?shù)模梢园凑照{(diào)整后的狀況確定土地所有權(quán)。
第十一條《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》施行前，農(nóng)民建房占用的宅基地(含院落占地，下同)，自其施行之日起至《土地管理法》施行之日(1987年1月1日)止，未經(jīng)拆遷、改造翻建的，按照現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定土地使用權(quán)。
《土地管理法》施行后，農(nóng)民新建房屋占用的宅基地沒(méi)有超過(guò)當(dāng)?shù)卣贫ǖ恼孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的，按照現(xiàn)有宅基地面積確定土地使用權(quán)。
第十二條農(nóng)村實(shí)行后，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以確定給各該集體經(jīng)濟(jì)組織所有。
第十三條鄉(xiāng)、村興辦企業(yè)、事業(yè)和農(nóng)民個(gè)人建房占用集體土地的，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地使用權(quán)屬于使用者。
第十四條農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生房屋買賣的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第十五條農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，連續(xù)使用已滿20年，并且在此期間一方未要求返還的，土地所有權(quán)屬于使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第十六條經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，將集體土地作為投資與法人、其他經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營(yíng)的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于聯(lián)營(yíng)單位。
第十七條城市市區(qū)內(nèi)原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，現(xiàn)仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民個(gè)人使用的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于使用者。
第四章國(guó)有土地權(quán)屬的確定
第十八條《六十條》施行前，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用的農(nóng)民集體土地(含農(nóng)村實(shí)行合作化前屬于個(gè)人所有的土地)，《六十條》施行后未確定給農(nóng)民集體使用的，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家。
第十九條自《六十條》施行之日起，至《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行之日(1982年5月14日)止，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用農(nóng)民集體土地，符合下列條件之一的，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家，土地使用權(quán)屬于使用單位：
(一)簽訂過(guò)土地權(quán)屬轉(zhuǎn)讓等有關(guān)協(xié)議的；
(二)接受農(nóng)民集體饋贈(zèng)的；
(三)經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)使用的；
(四)安置了該農(nóng)民集體勞動(dòng)力或者給予一定補(bǔ)償?shù)模?/p>
(五)用地單位原為農(nóng)村集體所有制單位，以后轉(zhuǎn)為全民所有制的。
第二十條農(nóng)村集體土地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家。
第二十一條城市市區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在屬于其所有的土地上從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，將建成的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人的，該房屋使用范圍內(nèi)的土地的有權(quán)屬于國(guó)家，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十二條通過(guò)解放初期接收或者《六十條》施行前以買賣、贈(zèng)與、繼承等方式獲得地上建筑物、附著物而使用國(guó)有土地的，土地使用權(quán)屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者或者附著物管理者。
第二十三條單位或者個(gè)人使用的國(guó)有土地，無(wú)償轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個(gè)人使用已滿20年，并且在此期間未要求返還的，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第二十四條依法開(kāi)發(fā)利用國(guó)有土地(含征用后未進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)并暫由農(nóng)民耕種的土地)，其土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于開(kāi)發(fā)利用者。
第二十五條單位或者個(gè)人依法在國(guó)有土地上建造房屋的，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十六條兩個(gè)以上單位聯(lián)合開(kāi)發(fā)國(guó)有土地，能夠劃清界線的，分別確定土地使用權(quán)；無(wú)法劃清界線的，土地使用權(quán)共有，按照各自的建筑面積所占有的比例確定土地使用權(quán)。
第二十七條國(guó)有土地上的建筑物出租、出借給任何單位或者個(gè)人，土地使用權(quán)仍屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者。
第二十八條依法抵押國(guó)有土地使用權(quán)，抵押人未能履行到期債務(wù)或者在抵押合同有效期間宣告解散、破產(chǎn)的，土地使用權(quán)屬于抵押權(quán)人。
第二十九條城市市區(qū)的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家。但法律另有規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定情形的除外。
第五章土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理
第三十條當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民政府(簡(jiǎn)稱政府，下同)申請(qǐng)?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式提出。
第三十一條土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：
(一)申請(qǐng)人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
(二)被申請(qǐng)人的名稱(姓名)、地址(工作單位)；
(三)爭(zhēng)議土地的地址；
(四)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的具體事實(shí)和請(qǐng)求；
(五)有關(guān)證據(jù)材料及其來(lái)源。
第三十二條政府收到申請(qǐng)書(shū)后，對(duì)符合本辦法第二條、第三條、第三十條、第三十一條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理。自決定受理之日起5日內(nèi)，將申請(qǐng)書(shū)副本發(fā)送被申請(qǐng)人。
第三十三條被申請(qǐng)人自收到申請(qǐng)書(shū)副本之日起15日內(nèi)提交答辯書(shū)(附證據(jù)材料)。
第三十四條對(duì)申請(qǐng)人持有合法的土地權(quán)屬證明，而被申請(qǐng)人確屬侵權(quán)的，按照《土地管理法》第五十三條規(guī)定處理。
第三十五條政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)先予調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，制作調(diào)解書(shū)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在調(diào)解書(shū)上簽字或者蓋章，并加蓋政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議專用章。調(diào)解書(shū)自簽字、蓋章之日起生效。
第三十六條政府對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)作出決定，并制作決定書(shū)。
第三十七條土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：
(一)申請(qǐng)人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
(二)被申請(qǐng)人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者被申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
(三)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人陳述的土地權(quán)屬爭(zhēng)議的事實(shí)、證據(jù)；
(四)作出決定的依據(jù)和決定內(nèi)容；
(五)不服決定的復(fù)議、期限。
第一條 為了妥善處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（簡(jiǎn)稱《土地管理法》，下同）和有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指公民之間、法人之間、 其他組織之間及其相互之間，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭(zhēng)議。
第三條 本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭(zhēng)議的處理。但法律、 法規(guī)另有規(guī)定的除外。
第四條 土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同） 以上人民政府處理。
縣（含縣級(jí)市、區(qū)，下同）以上人民政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由土地管理部門具體負(fù)責(zé)。
第五條 鄉(xiāng)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照下列管轄范圍處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議：
（一）農(nóng)民（含在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶口居民，下同）之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（或者村民委員會(huì)、村民組，下同）之間的土地使用權(quán)爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議土地所在地的鄉(xiāng)人民政府處理；
（二）除前項(xiàng)規(guī)定以外的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議土地所在地的縣或者市人民政府處理；
（三）爭(zhēng)議土地涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)人民政府共同的上一級(jí)人民政府處理。
第六條 處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，必須遵循下列原則：
（一）依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；
（二）尊重合法契約；
（三）兼顧歷史與現(xiàn)實(shí)；
（四）公平和公正。
第七條 在土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決前，任何一方不得擅自改變土地現(xiàn)狀，不得破壞地上建筑物、附著物。
第二章 土地權(quán)屬確定的依據(jù)
第八條 下列文件或者證明應(yīng)當(dāng)作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者鄉(xiāng)人民政府對(duì)農(nóng)民新建、翻建房屋用地的批準(zhǔn)文件；
（二）《土地管理法》施行前，經(jīng)鄉(xiāng)以上人民政府或者其授權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征用、劃撥、占用土地的文件；
（三）《土地管理法》施行后，鄉(xiāng)以上人民政府依法批準(zhǔn)征用、劃撥、占用土地的文件以及縣以上人民政府頒發(fā)的《國(guó)有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》；
（四） 依法簽訂且已經(jīng)生效的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同；
（五） 已經(jīng)生效的人民法院關(guān)于土地權(quán)屬的判決書(shū)、裁定書(shū)、調(diào)解書(shū)。
第九條 下列證明、協(xié)議文件，經(jīng)鄉(xiāng)人民政府或者縣以上土地管理部門認(rèn)定其合法、真實(shí)后，可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前的農(nóng)村宅基地證；
（二）土地權(quán)屬界線協(xié)議書(shū)或者土地調(diào)查的有關(guān)資料；
（三）租用、抵押等用地契約；
（四）私有房屋所有權(quán)證；
（五）房產(chǎn)登記證；
（六）房屋買賣契約；
（七）解放后沒(méi)收敵偽房產(chǎn)以及與土地有關(guān)的資料。
除前款規(guī)定外，經(jīng)縣以上人民政府確認(rèn)的證明、協(xié)議等有關(guān)資料，也可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù) .第三章 集體土地權(quán)屬的確定
第十條 農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡(jiǎn)稱《六十條》，下同）的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日（1962年9月27日）起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》施行之日（1982年2月13日）止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變動(dòng)的，按照變動(dòng)后的狀況確定土地所有權(quán)：
（一）行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)調(diào)整了土地權(quán)屬；
（二）村、隊(duì)、社、場(chǎng)合并或者分立；
（三）國(guó)家建設(shè)征用土地；
（四）因非農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)田基本建設(shè)、自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整。
行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，土地權(quán)屬未調(diào)整，一方農(nóng)民集體土地在另一方行政區(qū)域內(nèi)的，土地所有權(quán)不變。但經(jīng)雙方同意調(diào)整土地或者一方對(duì)另一方給予補(bǔ)償?shù)模梢园凑照{(diào)整后的狀況確定土地所有權(quán)。
第十一條 《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》施行前，農(nóng)民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未經(jīng)拆遷、改造翻建的，按照現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定土地使用權(quán)。
《土地管理法》施行后，農(nóng)民新建房屋占用的宅基地沒(méi)有超過(guò)當(dāng)?shù)卣贫ǖ恼孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的，按照現(xiàn)有宅基地面積確定土地使用權(quán)。
第十二條 農(nóng)村實(shí)行后，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以確定給各該集體經(jīng)濟(jì)組織所有。
第十三條 鄉(xiāng)、村興辦企業(yè)、事業(yè)和農(nóng)民個(gè)人建房占用集體土地的，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地使用權(quán)屬于使用者。
第十四條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部發(fā)生房屋買賣的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第十五條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，連續(xù)使用已滿20年，并且在此期間一方未要求返還的，土地所有權(quán)屬于使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第十六條 經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，將集體土地作為投資與法人、 其他經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營(yíng)的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于聯(lián)營(yíng)單位。
第十七條 城市市區(qū)內(nèi)原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，現(xiàn)仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民個(gè)人使用的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于使用者。
第四章 國(guó)有土地權(quán)屬的確定
第十八條 《六十條》施行前，全民所有制、 城鎮(zhèn)集體所有制單位使用的農(nóng)民集體土地（含農(nóng)村實(shí)行合作化前屬于個(gè)人所有的土地），《六十條》施行后未確定給農(nóng)民集體使用的，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家。
第十九條 自《六十條》施行之日起，至《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用農(nóng)民集體土地，符合下列條件之一的，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家，土地使用權(quán)屬于使用單位：
（一）簽訂過(guò)土地權(quán)屬轉(zhuǎn)讓等有關(guān)協(xié)議的；
（二）接受農(nóng)民集體饋贈(zèng)的；
（三）經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)使用的；
（四）安置了該農(nóng)民集體勞動(dòng)力或者給予一定補(bǔ)償?shù)模?/p>
（五）用地單位原為農(nóng)村集體所有制單位，以后轉(zhuǎn)為全民所有制的。
第二十條 農(nóng)村集體土地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家。
第二十一條 城市市區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在屬于其所有的土地上從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，將建成的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人的，該房屋使用范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十二條 通過(guò)解放初期接收或者《六十條》施行前以買賣、贈(zèng)與、繼承等方式獲得地上建筑物、附著物而使用國(guó)有土地的，土地使用權(quán)屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者或者附著物管理者。
第二十三條 單位或者個(gè)人使用的國(guó)有土地，無(wú)償轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個(gè)人使用已滿20年，并且在此期間未要求返還的，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第二十四條 依法開(kāi)發(fā)利用國(guó)有土地（含征用后未進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)并暫由農(nóng)民耕種的土地），其土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于開(kāi)發(fā)利用者。
第二十五條 單位或者個(gè)人依法在國(guó)有土地上建造房屋的，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十六條 兩個(gè)以上單位聯(lián)合開(kāi)發(fā)國(guó)有土地，能夠劃清界線的，分別確定土地使用權(quán)；無(wú)法劃清界線的，土地使用權(quán)共有，按照各自的建筑面積所占有的比例確定土地使用權(quán)。
第二十七條 國(guó)有土地上的建筑物出租、出借給任何單位或者個(gè)人，土地使用權(quán)仍屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者。
第二十八條 依法抵押國(guó)有土地使用權(quán)，抵押人未能履行到期債務(wù)或者在抵押合同有效期間宣告解散、破產(chǎn)的，土地使用權(quán)屬于抵押權(quán)人。
第二十九條 城市市區(qū)的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家。但法律另有規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定情形的除外。
第五章 土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理
第三十條 當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民政府（簡(jiǎn)稱政府，下同）申請(qǐng)?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式提出。
第三十一條 土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：
（一）申請(qǐng)人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請(qǐng)人的名稱（姓名）、地址（工作單位）；
（三）爭(zhēng)議土地的地址；
（四）土地權(quán)屬爭(zhēng)議的具體事實(shí)和請(qǐng)求；
（五）有關(guān)證據(jù)材料及其來(lái)源。
第三十二條 政府收到申請(qǐng)書(shū)后，對(duì)符合本辦法第二條、第三條、第三十條、第三十一條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理。自決定受理之日起5日內(nèi)，將申請(qǐng)書(shū)副本發(fā)送被申請(qǐng)人。
第三十三條 被申請(qǐng)人自收到申請(qǐng)書(shū)副本之日起15日內(nèi)提交答辯書(shū)（附證據(jù)材料）。
第三十四條 對(duì)申請(qǐng)人持有合法的土地權(quán)屬證明，而被申請(qǐng)人確屬侵權(quán)的，按照《土地管理法》第五十三條規(guī)定處理。
第三十五條 政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)先予調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，制作調(diào)解書(shū)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在調(diào)解書(shū)上簽字或者蓋章，并加蓋政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議專用章。
調(diào)解書(shū)自簽字、蓋章之日起生效。
第三十六條 政府對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)作出決定，并制作決定書(shū)。
第三十七條 土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：
（一）申請(qǐng)人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請(qǐng)人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者被申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（三）申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人陳述的土地權(quán)屬爭(zhēng)議的事實(shí)、證據(jù)；
（四）作出決定的依據(jù)和決定內(nèi)容；
（五）不服決定的復(fù)議、起訴期限。
決定書(shū)應(yīng)當(dāng)加蓋政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議專用章。
決定書(shū)自送達(dá)之日起生效。
第六章 附則
第三十八條 在各個(gè)歷史時(shí)期違反當(dāng)時(shí)法律、法規(guī)、政策規(guī)定使用土地的，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)時(shí)有關(guān)規(guī)定處理后，再依照本辦法確定土地權(quán)屬。
除直接為種植業(yè)、畜牧業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)用地以外，其他建設(shè)用地，都是非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。利用農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品開(kāi)辦的加工工業(yè)也屬于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。但農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村田間道路和種植大棚、養(yǎng)殖棚圈等屬于農(nóng)業(yè)建設(shè)范圍。
按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或者贈(zèng)與他人后，能否再申請(qǐng)新的宅基地？
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或者贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。
農(nóng)村村民宅基地是否可以抵押？
農(nóng)村村民宅基地是指農(nóng)村村民居住和生活所使用的土地。在我國(guó)，農(nóng)村村民宅基地屬于集體所有，村民個(gè)人只有宅基地使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第37條規(guī)定，農(nóng)村村民的宅基地不得抵押。
《土地管理法》關(guān)于村民宅基地有何規(guī)定？
《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民每戶只能有一處宅基地，并且面積不能超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。宅基地已達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)就不能再申請(qǐng)新的宅基地，可在原宅基地改建，或退出原宅基地再申請(qǐng)新宅基地。宅基地達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的也不得買住宅。但對(duì)由于房產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅（包括宅基地），原則上不做處理，但房屋不得翻建。房屋損壞后，退出多余的宅基地。
農(nóng)村村民建住宅用地，由村民向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)申請(qǐng)，經(jīng)村民委員會(huì)討論，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地，還應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。
村民因住房出賣、出租而使宅基地達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，或沒(méi)有宅基地的，也不得申請(qǐng)宅基地；但因兩戶的宅基地都達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)而相互之間調(diào)劑，經(jīng)批準(zhǔn)可以申請(qǐng)宅基地。嚴(yán)禁利用建住宅為名搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和炒房地產(chǎn)的行為。
《土地管理法》如何保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)？
《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體土地一般只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)；如果發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人的，必須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表三分之二以上成員同意。《土地管理法》還規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年，在此期間，任何人不得隨意變更承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；確需調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表三分之二以上成員同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。
農(nóng)村村民修建自用住房的用地面積如何計(jì)算？
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地。其標(biāo)準(zhǔn)面積為：每人20～30平方米，3人以下的戶按3人計(jì)算，4人的戶按4人計(jì)算，5人以上的戶按5人計(jì)算，擴(kuò)建住宅占地面積應(yīng)連同原宅基地面積一并計(jì)算（5人以上的戶最多不超過(guò)150平方米）。出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。
農(nóng)村村民遷建住宅后，原舊宅基地如何處理？
農(nóng)村村民遷建住宅后，原舊房必須自行拆除，能復(fù)耕的必須復(fù)耕，土地收歸集體統(tǒng)一安排使用。
城鎮(zhèn)居民能否到農(nóng)村申請(qǐng)集體土地修建住宅？
根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村申請(qǐng)使用集體土地修建住宅，更不準(zhǔn)在農(nóng)村購(gòu)置宅基地；凡需使用土地的，必須依法辦理土地征收手續(xù)后，依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。
農(nóng)村村民修建自用住房如何辦理用地手續(xù)？
由本人提出用地申請(qǐng)，交村、社討論同意，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)張榜公布，期滿無(wú)異議的，送所在片區(qū)國(guó)土資源站進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)后，交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核；統(tǒng)一由片區(qū)國(guó)土資源站上報(bào)縣政務(wù)中心轉(zhuǎn)交國(guó)土資源局審查，由國(guó)土資源局統(tǒng)一轉(zhuǎn)報(bào)縣人民政府審批。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由國(guó)土資源站派員實(shí)地定點(diǎn)放線。涉及占用農(nóng)用地的，由縣國(guó)土資源局代縣人民政府?dāng)M定“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案”轉(zhuǎn)報(bào)市人民政府先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由縣人民政府審批。
農(nóng)村村民建房占地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是多少？
農(nóng)村村民利用舊宅基地原址改建住宅的，在不超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的情況下，不收任何費(fèi)用，但必須辦理用地手續(xù)；新建、擴(kuò)建、遷建住宅占用未利用土地的，在不超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的情況下，也不交納費(fèi)用。確需占用耕地的，必須履行“占一補(bǔ)一”法定義務(wù)。沒(méi)有條件開(kāi)墾耕地的，可按規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，委托國(guó)土部門統(tǒng)一開(kāi)墾。耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和的1～2倍。
農(nóng)村集體土地使用權(quán)是否可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)？
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定：農(nóng)民集體所有制的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
農(nóng)村村民如何申請(qǐng)宅基地及所需材料有哪些？
農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的程序：
①本人提出申請(qǐng)并填寫(xiě)《農(nóng)村村民建房申請(qǐng)表》；②農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織討論；③國(guó)土站實(shí)地調(diào)查；④鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查；⑤縣國(guó)土資源局審核；⑥縣政府審批；⑦頒發(fā)證書(shū)。所需材料：①申請(qǐng)；②戶籍復(fù)印件；③交款憑證復(fù)印件；④原土地證書(shū)或建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)；⑤補(bǔ)充耕地委托書(shū)；⑥其他材料。農(nóng)村村民建房占地，只能由國(guó)土資源管理部門受理，涉及收費(fèi)的只能由國(guó)土資源管理部門收取，其他任何組織或個(gè)人無(wú)權(quán)收取。
第一條、根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第五十六條的規(guī)定，制定本條例。
第二條、國(guó)家土地管理局主管全國(guó)土地的統(tǒng)一管理工作。
第二章、土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第三條、下列土地屬于全民所有即國(guó)家所有：
（一）城市市區(qū)的土地；
（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒(méi)收、征用、征收、征購(gòu)、收歸國(guó)有的土地（依法劃定或者確定為集體所有的除外）；
（三）國(guó)家未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地以及其他土地。
第四條、集體土地所有者、國(guó)有土地使用者，必須向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門提出土地登記申請(qǐng)。
集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)《集體土地所有證》，確認(rèn)所有權(quán)。
單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》，確認(rèn)使用權(quán)。
土地證書(shū)式樣由國(guó)家土地管理局統(tǒng)一制定。
確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
第五條、未開(kāi)發(fā)、使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，負(fù)責(zé)保護(hù)管理。
第六條、依法改變土地的所有權(quán)、使用權(quán)，或者因依法買賣、轉(zhuǎn)讓地上建筑物、附著物等而使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記，由縣級(jí)以上地方人民政府更換土地證書(shū)。
依法買賣、轉(zhuǎn)讓地上建筑物和附著物的，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理過(guò)戶登記手續(xù)。
第七條、依照《土地管理法》第十九條規(guī)定收回用地單位的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)由土地管理部門報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)注銷國(guó)有土地使用證，并由土地管理部門辦理注銷土地登記手續(xù)。
第八條、全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由土地所在的縣級(jí)以上人民政府處理。
個(gè)人之間、個(gè)人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權(quán)爭(zhēng)議，由土地所在的鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)人民政府處理。
土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議需要重新確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的，由縣級(jí)以上人民政府確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)，核發(fā)土地證書(shū)。
第三章、土地的利用和保護(hù)
第九條、國(guó)家建立土地調(diào)查制度。土地調(diào)查內(nèi)容包括土地權(quán)屬調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地條件調(diào)查。
全國(guó)土地調(diào)查計(jì)劃由國(guó)家土地管理局會(huì)同有關(guān)部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
地方土地調(diào)查計(jì)劃，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門制定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)人民政府土地管理部門備案后實(shí)施。
土地調(diào)查由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門組織有關(guān)部門進(jìn)行。土地所有者和使用者應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查，提供必要的資料。
第十條、縣級(jí)以上人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)查成果評(píng)定土地等級(jí)。
第十一條、國(guó)家建立土地統(tǒng)計(jì)制度。縣級(jí)以上人民政府土地管理部門會(huì)同統(tǒng)計(jì)部門依法進(jìn)行土地統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)人員依法行使土地統(tǒng)計(jì)職權(quán)。土地所有者和使用者應(yīng)當(dāng)提供統(tǒng)計(jì)資料，不得虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)、遲報(bào)，不得偽造、篡改。
第十二條、全國(guó)土地利用總體規(guī)劃由國(guó)家土地管理局會(huì)同有關(guān)部門擬訂，經(jīng)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)綜合平衡后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行。
縣級(jí)以上地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門擬訂，經(jīng)同級(jí)計(jì)劃主管部門綜合平衡后，由同級(jí)人民政府審查同意，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。
鄉(xiāng)級(jí)人民政府的土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府編制，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。
經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
第十三條、開(kāi)發(fā)國(guó)有荒山、荒地、灘涂，必須向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請(qǐng)，由縣級(jí)以上地方人民政府按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、法規(guī)辦理。一次性開(kāi)發(fā)一萬(wàn)畝以上二萬(wàn)畝以下土地的，須經(jīng)國(guó)家土地管理局批準(zhǔn)；一次性開(kāi)發(fā)二萬(wàn)畝以上土地的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
第十四條、單位和個(gè)人將耕地改為非耕地的，須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
第十五條、單位和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的土地和依法確定給個(gè)人使用的自留地、自留山，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定用途使用，不得擅自建房、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土。
在前款所指的土地上從事采礦、采石、挖砂、取土等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，必須向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門提出用地申請(qǐng)，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、法規(guī)辦理。
第十六條、采礦、挖砂、取土后能夠復(fù)墾的土地，用地單位和個(gè)人必須依照國(guó)務(wù)院的《土地復(fù)墾規(guī)定》負(fù)責(zé)復(fù)墾，由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門對(duì)復(fù)墾的土地進(jìn)行檢查驗(yàn)收。
第四章、國(guó)家建設(shè)用地
第十七條、國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地、合理用地。建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)報(bào)批時(shí)，必須附具土地管理部門的意見(jiàn)。
第十八條、國(guó)家建設(shè)用地的審批程序：
（一）建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)或者初步設(shè)計(jì)、年度基本建設(shè)計(jì)劃等有關(guān)文件，向被征用土地所在的縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)建設(shè)用地。
（二）縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門對(duì)建設(shè)用地申請(qǐng)進(jìn)行審核，劃定用地范圍，并組織建設(shè)單位與被征地單位以及有關(guān)單位依法商定征用土地的補(bǔ)償、安置方案，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
（三）建設(shè)用地的申請(qǐng)，依照法定批準(zhǔn)權(quán)限經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，由被征用土地所在的縣級(jí)以上人民政府發(fā)給建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，土地管理部門根據(jù)建設(shè)進(jìn)度一次或者分期劃撥建設(shè)用地。
（四）建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)項(xiàng)目主管部門組織有關(guān)部門驗(yàn)收時(shí)，由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門核查實(shí)際用地（城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目竣工后，由城市規(guī)劃行政主管部門會(huì)同土地管理部門核查實(shí)際用地），經(jīng)認(rèn)可后依照本條例第二章的有關(guān)規(guī)定，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)國(guó)有土地使用證。
在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)申請(qǐng)建設(shè)用地，建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，依照前款規(guī)定的程序辦理。
第十九條、鐵路、公路和輸油、輸水管線等建設(shè)項(xiàng)目用地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)，一次申請(qǐng)批準(zhǔn)，可以分段辦理征用、劃撥土地手續(xù)；分期建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目，可以根據(jù)其設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)確定的工期，分段申請(qǐng)批準(zhǔn)和辦理征用、劃撥土地手續(xù)。
第二十條、搶險(xiǎn)救災(zāi)急需用地的，可以先行使用，但事后必須按照規(guī)定補(bǔ)辦臨時(shí)用地或者征用、劃撥土地手續(xù)。
第二十一條、《土地管理法》第二十五條第一款所稱征用其他土地二千畝以上，包括一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)征用耕地一千畝以下和其他土地一千畝以上合計(jì)為二千畝以上。
《土地管理法》第二十五條第二款所稱征用其他土地十畝以下，包括一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)征用耕地三畝以下和其他土地十畝以下合計(jì)為三畝以上十畝以下。
第二十二條、依照《土地管理法》第十九條規(guī)定收回使用權(quán)的國(guó)有土地，縣級(jí)以上人民政府可以確定給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織耕種。農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織在耕種期間，不得在該土地上興建永久性建筑物或者種植多年生作物，并在國(guó)家建設(shè)需要使用時(shí)按時(shí)交還。交還時(shí)土地上有青苗的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)付給青苗補(bǔ)償費(fèi)。
第二十三條、建設(shè)單位因施工需要，在征用的土地范圍外需要增加臨時(shí)用地的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府土地管理部門提出臨時(shí)用地申請(qǐng)，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要增加臨時(shí)用地的，應(yīng)當(dāng)先向城市規(guī)劃行政主管部門提出定點(diǎn)申請(qǐng)，經(jīng)審查同意后，向土地管理部門提出臨時(shí)用地申請(qǐng)。
臨時(shí)使用集體所有的土地的，依照《土地管理法》第三十三條第一款的規(guī)定給予補(bǔ)償。
第五章、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第二十四條、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，不得突破縣級(jí)以上地方人民政府下達(dá)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地控制指標(biāo)。
第二十五條、農(nóng)村村民建住宅需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)先向村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出用地申請(qǐng)，經(jīng)村民代表會(huì)或者村民大會(huì)討論通過(guò)后，報(bào)人民政府批準(zhǔn)。其中需要使用耕地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核，經(jīng)縣級(jí)人民政府土地管理部門審查同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；需要使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，報(bào)鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
第二十六條、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，向土地所在的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請(qǐng)。使用的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民代表會(huì)或者村民大會(huì)討論通過(guò)，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；使用的土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織討論通過(guò)，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
第二十七條、回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部，以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，需要使用集體所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》第三十八條和本條例第二十五條的規(guī)定辦理。
第二十八條、依照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃興建農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)，需要使用土地的，依照《土地管理法》第四十條的規(guī)定辦理。
第二十九條、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)體工商戶從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)利用原有宅基地；確需另外使用集體所有的土地的，必須持有關(guān)部門批準(zhǔn)文件，向土地所在的村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請(qǐng)，由村民代表會(huì)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織討論通過(guò)，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意后，由縣級(jí)以上地方人民政府按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)。
第六章、法律責(zé)任
第三十條、依照《土地管理法》第四十三條、第四十四條的規(guī)定，除責(zé)令違法者退還非法占用的土地，限期拆除或者沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施外，處以罰款的，按非法占用土地每平方米十五元以下的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
第三十一條、依照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，對(duì)違法者除沒(méi)收其非法所得，限期拆除或者沒(méi)收在買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施外，處以罰款的，按非法所得50％以下的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
第三十二條、依照《土地管理法》第四十九條的規(guī)定，除責(zé)令違法者退賠外，處以罰款的，按非法占用款數(shù)額30％以下的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
第三十三條、依照《土地管理法》第五十條的規(guī)定，除責(zé)令違法者交還土地外，處以罰款的，按非法使用土地每平方米五元以下的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
第三十四條、依照《土地管理法》第五十一條的規(guī)定，對(duì)嚴(yán)重毀壞種植條件的，除責(zé)令違法者限期治理外，處以罰款的，依照耕地保護(hù)法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；對(duì)因開(kāi)發(fā)土地造成土地沙化、鹽漬化的，除責(zé)令違法者限期治理外，處以罰款的，依照各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；對(duì)因開(kāi)發(fā)土地造成水土流失的，除責(zé)令違法者限期治理外，處以罰款的，依照水土保持法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
第三十五條、罰款必須在規(guī)定的期限內(nèi)繳納；逾期不繳納的，每日加收相當(dāng)于罰款數(shù)額3‰的滯納金。
罰款和滯納金按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)。
第三十六條、未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取荒廢耕地等手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅或者從事其他建設(shè)的，限期拆除或者沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，責(zé)令退還非法占用的土地。
依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰的單位和個(gè)人，繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)繼續(xù)施工的設(shè)備、建筑材料予以查封。
第三十七條、虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)、屢次遲報(bào)或者偽造、篡改土地統(tǒng)計(jì)資料的，依照《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》第二十五條和《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》第三十一條的規(guī)定處罰。
第三十八條、侵犯土地所有權(quán)或者使用權(quán)的，縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門依照《土地管理法》第五十三條規(guī)定作出處理決定后，侵權(quán)人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行的，被侵權(quán)人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第七章、附則
一、關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀 我國(guó)立法上尚無(wú)關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地明確的法定概念，只有《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定可推定其的一般類別。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)先通過(guò)征收將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后再在國(guó)有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)立使用權(quán)。雖然《物權(quán)法》中所述的集體建設(shè)用地與《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中應(yīng)屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地范疇的“宅基地”使用權(quán)單獨(dú)立章入編，認(rèn)定為國(guó)家所有的土地，卻也未對(duì)集體建設(shè)用地的范圍給一個(gè)明確的界定。
其他與農(nóng)村集體建設(shè)用地征收有關(guān)的立法有：一是
《憲法》第10 條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)，是一切土地征收法律規(guī)范的最高指導(dǎo)原則;二是《物權(quán)法》第42 條、《土地管理法》第2 條、《農(nóng)村土地承包法》第16 條規(guī)定;三是現(xiàn)行其他土地征收法規(guī)規(guī)章，是為土地征收實(shí)踐中的操作指南。如 《土地管理法實(shí)施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等。現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定少之又少，散見(jiàn)于各法律條文中只有“依照國(guó)有土地征收”、 “參照耕地征收補(bǔ)償”等字眼，缺少系統(tǒng)全面的規(guī)定。 二、農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償問(wèn)題及其原因 （一）公權(quán)力的行使對(duì)私權(quán)的尊重和保護(hù)不足根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)定，對(duì)集體建設(shè)用地征收存在爭(zhēng)議協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府按照一定的程序進(jìn)行裁決，但未規(guī)定向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的權(quán)利。我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第25 條規(guī)定，征收土地方案的實(shí)施，不論被征收征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對(duì)征地補(bǔ)償、安置是否有爭(zhēng)議。換言之，被征收人對(duì)行政征收行為有異議，國(guó)家仍然可以強(qiáng)制執(zhí)行，并未給被征收人提供救濟(jì)的途徑[1] 。一旦征收過(guò)程中出現(xiàn)矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑。“行使公權(quán)力不得侵害合法的私權(quán)利”作為《物權(quán)法》的基本理念之一，是所有法治化國(guó)家所提倡的，在我國(guó)卻沒(méi)有被作為征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)范提出來(lái)[2] 。政府一方作為征收申報(bào)審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權(quán)力的行使者，一方面又是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的管理和決策者;而主體中另一方農(nóng)民或者農(nóng)民集體，在整個(gè)征收過(guò)程中都處于較為被動(dòng)服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，公權(quán)力處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，集體土地征收補(bǔ)償出現(xiàn)爭(zhēng)議，許多法院甚至不予受理，可見(jiàn)公權(quán)力的行使并未充分考慮對(duì)私權(quán)利的尊重和保護(hù)。
（二）集體建設(shè)用地所有權(quán)的歸屬不明，農(nóng)民的利益常常“被代表”
集體建設(shè)土地征收過(guò)程中，享有集體建設(shè)用地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體分三級(jí)，分別是：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體。現(xiàn)實(shí)中，涉及土地征收補(bǔ)償協(xié)議的簽訂、征地補(bǔ)償款的分配等重大利益問(wèn)題時(shí)，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不征求村民意見(jiàn)，以村務(wù)公開(kāi)的形式公布征地補(bǔ)償狀況及分配情況或只是向村民小組通報(bào)一下情況。“土地集體所有實(shí)際上最終淪為了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有，甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部的個(gè)人所有。”[3] 集體的意志如何體現(xiàn)，征收補(bǔ)償協(xié)議是由村內(nèi)全體集體成員決議還是由鄉(xiāng)內(nèi)全
現(xiàn)實(shí)問(wèn)題法律均未明確規(guī)定。因?yàn)樗袡?quán)的歸屬不明，造成各個(gè)組織競(jìng)相逐利，以各種名義克扣征地補(bǔ)償款，而真正的權(quán)益主體卻未得到補(bǔ)償。
（三）的范疇不明，為公共權(quán)力濫用提供法
“公共利益”律漏洞
根據(jù)《憲法》的規(guī)定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國(guó)現(xiàn)行法律《物權(quán)法》到《土地管理法》都只是概括性地規(guī)定，并未詳細(xì)闡述關(guān)于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒(méi)有一個(gè)明確的內(nèi)涵和范疇，導(dǎo)致實(shí)踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國(guó)家可以運(yùn)用公共權(quán)力征收農(nóng)村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細(xì)的操作規(guī)范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。
（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，保障作用不強(qiáng)
依據(jù)《土地管理法》第47 條，只對(duì)耕地的征收補(bǔ)償有較為明確的規(guī)定，而集體建設(shè)用地等其他土地的征收補(bǔ)償則由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)處理。依此規(guī)定計(jì)算，征地補(bǔ)償款項(xiàng)經(jīng)歷各環(huán)節(jié)而真正最后支付到農(nóng)民個(gè)人時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)價(jià)值，且土地征用主要采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞健？梢?jiàn)，實(shí)際上的征地補(bǔ)償制度不能反映土地的市場(chǎng)價(jià)值，不僅侵害了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的農(nóng)業(yè)收益，而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展的權(quán)利，乃至未來(lái)的生存保障。其次，依據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，只補(bǔ)償征地所導(dǎo)致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問(wèn)題。對(duì)于集體建設(shè)用地征收期間造成的企業(yè)經(jīng)營(yíng)損失、失去宅基地農(nóng)戶的搬家費(fèi)和無(wú)家可歸時(shí)必要的安家費(fèi)等其他損失不予補(bǔ)償。
（五）受償?shù)闹黧w范圍窄，無(wú)法全面覆蓋所有失地農(nóng)民
依據(jù)法律的規(guī)定，集體建設(shè)用地征收受償?shù)闹黧w分為兩類：一為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;二為被征地的農(nóng)民，而受征收影響的其他權(quán)利人如集體建設(shè)用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設(shè)施的所有權(quán)人等無(wú)權(quán)獲得補(bǔ)償。再加上法律對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償收益分配的規(guī)定也不明確、不合理，使得本來(lái)就不多的土地收益主要?jiǎng)潥w鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等用于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，僅地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的小部分收益用于對(duì)農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償。
（六）征收補(bǔ)償?shù)某绦蛉狈_(kāi)、公正的設(shè)置
集體土地征收補(bǔ)償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開(kāi)透明的制度，缺乏相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督和司法救濟(jì)，并沒(méi)有給予農(nóng)民真正的參與權(quán)。具體征收補(bǔ)償?shù)姆桨赣烧块T通過(guò)行政手段單方面制定，制定后才發(fā)公告告知農(nóng)民，在此過(guò)程中，農(nóng)民沒(méi)有參與權(quán)。在確定征收補(bǔ)償方案方面，大都是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表參加聽(tīng)證會(huì)，農(nóng)民很少參與到協(xié)商談判中來(lái)，而法律規(guī)定對(duì)聽(tīng)證會(huì)提出的意見(jiàn)“只有在確需修改的情況下”才可改動(dòng)，這使得聽(tīng)證會(huì)的實(shí)際作用受限。加之在實(shí)施程序中缺乏外部監(jiān)督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來(lái)處理征收中的問(wèn)題，如此非常不利于處于相對(duì)弱者地位的農(nóng)民的權(quán)益救濟(jì)。與此同時(shí)，法律并沒(méi)有為農(nóng)民提供當(dāng)出現(xiàn)征收爭(zhēng)議向人民法院的救濟(jì)途徑[1] 。
三、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償制度的建議 （一）設(shè)立有效的私權(quán)利救濟(jì)機(jī)制 通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，確立事先補(bǔ)償制度。行政主體在
未經(jīng)事先合理補(bǔ)償?shù)那闆r下不能享有集體建設(shè)用地征收
權(quán)。提高了征收權(quán)行使的法律門檻，提高了農(nóng)民的主體地
位，更好地保證農(nóng)民的權(quán)益。其次，設(shè)立價(jià)格評(píng)估制度和價(jià)
格異議制度。以市場(chǎng)評(píng)估的方式確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償
的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，衡平農(nóng)民與政府之間不平等的關(guān)系，以
建立民事平等主體的關(guān)系為框架的農(nóng)村集體建設(shè)用地征
收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場(chǎng)交易價(jià) 格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償，經(jīng)協(xié)商確定土地補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)要 將安置補(bǔ)償?shù)扔嘘P(guān)費(fèi)用公開(kāi)，改變以往的“官本位”的做 法，力爭(zhēng)從制度設(shè)置上保障農(nóng)民的權(quán)益。 （二）明確公共利益的內(nèi)容 從理論上看，只有當(dāng)政府為了公共利益需要相對(duì)人的
財(cái)產(chǎn)權(quán)益而又不能通過(guò)私法上的平等主體之間自由買賣 的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)時(shí)，才能夠使用通過(guò)國(guó)家進(jìn)行土地征收的方 式強(qiáng)制取得。實(shí)踐中，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的征收一般 來(lái)說(shuō)是為了與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀戰(zhàn)略布局的需要相吻合， 主要以城鄉(xiāng)交叉位置或者城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體建設(shè)用 地作為切口進(jìn)行集體土地征收使之轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，再對(duì) 整合起來(lái)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃用以建設(shè)能“惠及全民”的， 如：國(guó)防設(shè)施建設(shè)、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、醫(yī)療、文化、體育等項(xiàng)目。
（三）以市場(chǎng)定價(jià)為主，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，增設(shè)其他保障 措施 1.以市場(chǎng)定價(jià)為主，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。在集體土地征收過(guò)程中，土地價(jià)格應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)應(yīng)考慮土地的增值問(wèn)題。應(yīng)增設(shè)集體建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要參考集體建設(shè)用地原用途，還要增加考慮 “未來(lái)用途”所帶來(lái)的土地增值，以市場(chǎng)價(jià)值來(lái)設(shè)定征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[4] 。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權(quán)主體，集體建設(shè)用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設(shè)施的所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人都應(yīng)包含在內(nèi)，以宅基地使用權(quán)最為突出，應(yīng)當(dāng)納入受償范疇。擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)膿p失范圍，需要進(jìn)行在立法上予以明確。
2.以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)，合理增設(shè)其他的保障措施。應(yīng)強(qiáng)制建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度，給予失地農(nóng)民生活補(bǔ)貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)包括醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障三個(gè)方面。失地農(nóng)民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對(duì)于該類農(nóng)民社會(huì)保障的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦酿B(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)及最低生活保障所確定的標(biāo)準(zhǔn)[5] 。或者可以采取集體成員入股分紅或宅基地?fù)Q房、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為城市身份等的補(bǔ)償方式，并配套采取把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)體系、提供就業(yè)上崗培訓(xùn)等措施。至于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地特別是耕地和宅基地是農(nóng)民維持其基本生存的重要財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)限制對(duì)這兩類集體土地的征收，我國(guó)一向嚴(yán)格實(shí)行耕地保護(hù)政策，而對(duì)于宅基地的征收做出的限制不足以體現(xiàn)其作為農(nóng)民
據(jù)以生存的私權(quán)的重要地位。
（四）完善土地征收救濟(jì)機(jī)制
“法律的目的是保護(hù)和救濟(jì)無(wú)辜者。”有必要在征收補(bǔ)償制度中建立有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。在《憲法》中把“行使公權(quán)力的同時(shí)不得侵害合法的私權(quán)利”理念納入農(nóng)村土地征收的原則，其次，對(duì)《物權(quán)法》和《土地管理法》中征收的內(nèi)容及被征收主體的權(quán)利救濟(jì)深入明確具體化。可以從基層調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)解制度的建立和完善入手進(jìn)行分析，農(nóng)村基層調(diào)解組織可以由村委會(huì)主任或書(shū)記及其他成員兼任。由于基層調(diào)解組織對(duì)于失地農(nóng)民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農(nóng)民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調(diào)解組織。其次，建立仲裁制度，公開(kāi)開(kāi)庭，接受公眾的監(jiān)督，保證救濟(jì)的公正性。
（五）規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償程序
1.完善征地審批程序，設(shè)立公共利益認(rèn)定環(huán)節(jié)。只有保證審查程序和審查結(jié)果公開(kāi)化，受外部的監(jiān)督和制約，才能有效地保證征地權(quán)的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內(nèi)容，是土地征收、補(bǔ)償?shù)瘸绦虻膯?dòng)程序。公共利益認(rèn)定程序應(yīng)由申請(qǐng)、調(diào)查、舉行聽(tīng)證會(huì)、審查、認(rèn)定、公告等幾個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，申請(qǐng)人需就征地的目的、條件進(jìn)行自我論證說(shuō)明。為保證農(nóng)民權(quán)益不受侵犯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在做出公共利益認(rèn)定決定之前公開(kāi)進(jìn)行調(diào)查，接受公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，聽(tīng)取意見(jiàn)。對(duì)于范圍較大的土地征收，還開(kāi)舉行由土地申請(qǐng)人、被征收集體和有關(guān)專家組成的聽(tīng)證會(huì)。對(duì)征收決定應(yīng)及時(shí)向土地權(quán)益人進(jìn)行公告。對(duì)于公共利益的正當(dāng)性、合法性的論述，應(yīng)有理有據(jù)，確認(rèn)所實(shí)現(xiàn)的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內(nèi)容應(yīng)包含土地征收的目的、范圍、用途以及補(bǔ)償方案，并列明有關(guān)權(quán)益人陳述意見(jiàn)的權(quán)利及時(shí)限。
2.健全補(bǔ)償安置程序。將補(bǔ)償安置程序作為征收?qǐng)?zhí)行程序的前置程序進(jìn)行獨(dú)立設(shè)置。若征地補(bǔ)償安置程序設(shè)計(jì)科學(xué)合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會(huì)大量減少。其次，增設(shè)補(bǔ)償安置方案中的民主協(xié)商環(huán)節(jié)。行政主體負(fù)責(zé)查明并通知所有的征收補(bǔ)償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補(bǔ)償金額進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成的，再可選擇者其他途徑確定補(bǔ)償金額。
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近期，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題引起熱議，這里就怎樣正確看待說(shuō)幾點(diǎn)看法。 所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村在集體土地上集中建造的住宅，本是用來(lái)滿足本集體成員的居住需要，而實(shí)際上把剩余部分甚至全部銷售給城市居民。由于其只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，而沒(méi)有國(guó)家房管部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證(俗稱“大產(chǎn)權(quán)證”)，因而被稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。
在部分地區(qū)為什么小產(chǎn)權(quán)房熱建熱銷?主要原因是，近年來(lái)全國(guó)大中城市房?jī)r(jià)高企且不斷上漲，而小產(chǎn)權(quán)房由于建在集體自有的土地上，不存在土地出讓金和眾多環(huán)節(jié)稅費(fèi)，銷售成本又低，房?jī)r(jià)便宜很多，一般要比市區(qū)同類商品房?jī)r(jià)格低30％～40％，對(duì)城市購(gòu)房者有很大的吸引力，具有這方面的需求市場(chǎng)。同時(shí)，村鎮(zhèn)自己開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，雖然房?jī)r(jià)不高，但由于各項(xiàng)成本開(kāi)支低，仍有很高的利潤(rùn)，比起農(nóng)業(yè)收入和國(guó)家征地的補(bǔ)償性收益要高，因而也有相當(dāng)大的利益驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)供給的積極性。由此推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房的需求和供給日趨旺盛。據(jù)北京一家房產(chǎn)中介公司調(diào)查，目前北京市的小產(chǎn)權(quán)房占到在售樓盤供應(yīng)總量的兩成左右。因此，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也就引起各方關(guān)注，值得重視。
小產(chǎn)權(quán)房是是非非，存在各種議論。消費(fèi)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房房?jī)r(jià)低，對(duì)增加住房供給，滿足居民住房需求，抑制房?jī)r(jià)上漲有益。部分媒體認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房對(duì)商品房土地、稅費(fèi)、銷售成本控制，解決商品房?jī)r(jià)格虛高問(wèn)題，有啟示和促進(jìn)作用。而政府則不斷提示小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)，今年6月18日國(guó)家建設(shè)部特別強(qiáng)調(diào)：“城市居民不要購(gòu)買在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。”各地也紛紛采取多種措施處置小產(chǎn)權(quán)房：北京市已嚴(yán)令小產(chǎn)權(quán)房停建停售；西安市明確小產(chǎn)權(quán)房為違法房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，將被；鄭州市將對(duì)小產(chǎn)權(quán)房集中查處；廣州市小產(chǎn)權(quán)房被定性為違章建筑，要嚴(yán)肅處理，等等。
購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房面臨多重風(fēng)險(xiǎn)。一是產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證明，只對(duì)本集體成員有效，對(duì)本集體外的城市居民無(wú)效，實(shí)際上沒(méi)有真正的產(chǎn)權(quán)，不具有房屋
“小產(chǎn)權(quán)房”及其法律規(guī)制
“小產(chǎn)權(quán)房”不是一個(gè)規(guī)范的法律用語(yǔ)表達(dá)。
所謂“小產(chǎn)權(quán)”，是指農(nóng)村宅基地房屋或在集體土地上建設(shè)的房屋非法對(duì)外銷售所形成的一種權(quán)利狀態(tài)。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，不允許在集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。實(shí)踐中，有些地方特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的郊區(qū)，向集體組織外的成員銷售集體土地房屋，較為普、遍。利用村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地直接或間接進(jìn)行大規(guī)模的房屋開(kāi)發(fā)建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的購(gòu)買人承諾辦理“鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)證”或“小產(chǎn)權(quán)證”。根據(jù)目前全國(guó)各地現(xiàn)行的房地產(chǎn)登記辦法以及即將生效實(shí)施的《物權(quán)法》的規(guī)定，市、縣房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)才有權(quán)登記發(fā)證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒(méi)有權(quán)利辦理房地產(chǎn)登記并發(fā)證的。即便持有有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)頒發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)證”，也是不受法律保護(hù)的。因此，“小產(chǎn)權(quán)”實(shí)際上就是沒(méi)產(chǎn)權(quán)。
對(duì)小產(chǎn)權(quán)房不給予法律確認(rèn)和保護(hù)，我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定是明確的。雖然《土地管理法》對(duì)宅基地房屋的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題沒(méi)有針對(duì)性的規(guī)定，但根據(jù)《土地管理法》“嚴(yán)格管理土地、合理利用土地”的立法精神，結(jié)合該法第43條和第63條的規(guī)定，可以明確《土地管理法》是禁止宅基地對(duì)外轉(zhuǎn)讓的。
2004年10月21日國(guó)務(wù)院的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))則明確規(guī)定：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。2004年11月2日，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》(國(guó)土資發(fā)[2004]234號(hào))也明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。
即將于今年10月1日生效實(shí)施的《物權(quán)法》沒(méi)有涉及宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。該法第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。從此意義而言，“小產(chǎn)權(quán)房”在物權(quán)法時(shí)代，在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)沒(méi)有根本改革的前提下，“小產(chǎn)權(quán)房”是不能得到法律承認(rèn)和保護(hù)的所有、轉(zhuǎn)讓、處分和收益權(quán)利，得不到法律的確認(rèn)和保護(hù)。二是流通風(fēng)險(xiǎn)，缺乏法律保障的權(quán)屬，難以進(jìn)入市場(chǎng)流通，不能過(guò)戶，無(wú)法處置該房地產(chǎn)。三是質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，由于規(guī)劃、建筑材料和技術(shù)沒(méi)有政府規(guī)范管理等多種因素，所建住宅的質(zhì)量很難保證，如若出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，將得不到合理解決。四是財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，小產(chǎn)權(quán)房資產(chǎn)的合法權(quán)屬證書(shū)缺失，一旦發(fā)生財(cái)產(chǎn)糾紛，會(huì)因沒(méi)有法律依據(jù)而遭受損失。
目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和銷售給城市居民的小產(chǎn)權(quán)房，是違反現(xiàn)行的法律法規(guī)的。小產(chǎn)權(quán)房的前途會(huì)怎么樣?有一種議論認(rèn)為法不責(zé)眾，堵不如疏，主張修改法律法規(guī)，變非法為合法。主觀想象固然不錯(cuò)，但可行性值得懷疑。農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)是個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，涉及集體土地產(chǎn)權(quán)的明晰、保護(hù)耕地、農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障等一系列棘手問(wèn)題，決非才朝夕之間能解決的，修改相關(guān)法律法規(guī)談何容易!要等到那時(shí)又不知何年何月。目前根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)明令禁止是理所當(dāng)然的。至于現(xiàn)在已建和已銷售的小產(chǎn)權(quán)房，筆者認(rèn)為也要妥善處理，完全拆除會(huì)造成很大的資源浪費(fèi)，似大可不必，可以轉(zhuǎn)賣給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，改善居住條件，與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)系起來(lái)考慮和處置。
小產(chǎn)權(quán)房的正常化
學(xué)界有個(gè)誤區(qū)，把小產(chǎn)權(quán)房的理論基礎(chǔ)預(yù)設(shè)為“非法”，然后又用錯(cuò)誤的假定推論出依然是“非法”的結(jié)論。事實(shí)上，無(wú)論是“大產(chǎn)權(quán)房”或“小產(chǎn)權(quán)房”，“有限產(chǎn)權(quán)房”或是“完全產(chǎn)權(quán)房”，它們均為合法創(chuàng)制的“物”，并不違背憲法規(guī)定，換言之，小產(chǎn)權(quán)房并不存在“非法性”問(wèn)題。
我們的問(wèn)題是如何正常化小產(chǎn)權(quán)房，這里我們先得破除三個(gè)“迷信”。
第一就是要破除“產(chǎn)權(quán)”迷信。在土地非私有化的制度安排中，所有不動(dòng)產(chǎn)都存在著產(chǎn)權(quán)錯(cuò)位，即便是自稱為“完全產(chǎn)權(quán)”的商業(yè)住實(shí)上也是有限產(chǎn)權(quán)而已，房產(chǎn)與地產(chǎn)的脫離注定了房產(chǎn)主人并不是地產(chǎn)所有權(quán)主體，70年土地使用期之咒依然是套在“完全產(chǎn)權(quán)”上的一根韁繩。
第二就是要破除“話語(yǔ)”迷信。有人把“小產(chǎn)權(quán)房”與“違章建筑”、“新農(nóng)村建設(shè)政策導(dǎo)向的集約型土地開(kāi)發(fā)”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)土地開(kāi)發(fā)”混淆起來(lái)，這可能使本來(lái)就亂成一團(tuán)麻的房地產(chǎn)市場(chǎng)顯得更為零亂。我們必須申明，“小產(chǎn)權(quán)房”是個(gè)歷史性概念，特指近十年來(lái)在城郊地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在非農(nóng)用耕地的集體所有制土地上所開(kāi)發(fā)的房產(chǎn)，或農(nóng)民在其宅基地上修建并出售的房子。之所以“小產(chǎn)權(quán)房”淪為一個(gè)歷史性概念，一則是差不多十年來(lái)并沒(méi)有任何職能部門監(jiān)管，二則有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”停售的行政性干預(yù)是十年之后才出現(xiàn)的，三則“小產(chǎn)權(quán)房”流入市場(chǎng)已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)十年，“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主人數(shù)已經(jīng)相當(dāng)龐大。
第三就是要破除“戶口”迷信。《土地管理法》規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地；之前的《物權(quán)法》草案承襲了土地法的老傳統(tǒng)，明確規(guī)定宅基地使用權(quán)只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。即將實(shí)施的《物權(quán)法》雖然刪除了草案中的上述規(guī)定，但依然用隱性手段把上述規(guī)定內(nèi)化了。從《物權(quán)法》第153條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，“戶口”壁壘依然設(shè)置在房產(chǎn)流轉(zhuǎn)的通道上，這是不合理的，是歧視性規(guī)定，是惡法。
破除上述三項(xiàng)迷信還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以保障“小產(chǎn)權(quán)房”的正常化，正常化的目的就是要給房產(chǎn)業(yè)主以足夠的產(chǎn)權(quán)安全感和與之相稱的名分，不再委身于他人的意志之下。這就需要政治勇氣。
農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體投資或農(nóng)民興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)、村辦企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)所使用的土地。即現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)在建設(shè)用地上表現(xiàn)為三種情形：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地；農(nóng)村村民宅基地。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村村民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者是租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。也就是，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)只能流轉(zhuǎn)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，至于集體建設(shè)用地也僅指法律規(guī)定的上述三種情形。其相關(guān)法律規(guī)定體現(xiàn)如下：
《憲法》第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”；“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”；“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。
《民法通則》第七十四條規(guī)定“集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。
《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”，“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”；第四十七條規(guī)定“征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”；六十三條規(guī)定“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。
綜上，我們可以初步得出一個(gè)結(jié)論，那就是我國(guó)的農(nóng)村集體土地使用權(quán)在現(xiàn)行法的規(guī)定下只能在農(nóng)業(yè)建設(shè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是對(duì)于非農(nóng)建設(shè)就基本上不適用，只有《土地管理法》第六十三條的一款關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的例外情況，即符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。但是，對(duì)于用于非農(nóng)建設(shè)（或集體建設(shè)用地）的流轉(zhuǎn)只能有一個(gè)途徑，那就是通過(guò)先征用為國(guó)有，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用權(quán)，然后才能在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
二、對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所存在問(wèn)題的若干看法
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，以出讓、轉(zhuǎn)讓（含土地使用權(quán)作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)、兼并和置換等）、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為屢有發(fā)生，在數(shù)量和規(guī)模上有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)客觀存在。不僅這樣，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制還將逐漸并已經(jīng)暴露在我們面前。
（一）損害農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益
由于現(xiàn)行法律對(duì)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定并不是很明確，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不規(guī)范，給了不法分子非法交易的機(jī)會(huì)，避開(kāi)擁有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸為鎮(zhèn)或村所有，未對(duì)原集體土地所有者給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民的利益造成了損害。而且，即使確實(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償了，但是由于現(xiàn)在的征用補(bǔ)償制度存在不足之處，征用補(bǔ)償不合理，到最后農(nóng)民還是無(wú)法得到比較合理的補(bǔ)償結(jié)果。新的土地管理法修訂草案已經(jīng)涉及到農(nóng)民征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，有報(bào)道稱可能會(huì)將現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)提高至原來(lái)的10倍，這對(duì)農(nóng)民當(dāng)然是好消息，我們拭目以待。
（二）在法律未規(guī)定的前提下而自發(fā)的流轉(zhuǎn)并不能受到法律的有效保護(hù)
在前面已經(jīng)提及，因經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為已經(jīng)存在，其數(shù)量和規(guī)模也在不斷的擴(kuò)大，但是，這種情況的繼續(xù)，如果沒(méi)有隨著法律給予的同步規(guī)范，其產(chǎn)生的負(fù)面影響無(wú)疑是巨大的，會(huì)給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)考驗(yàn)。
（三）這種類似于地下黑市交易的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)給比較完備的國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)較大的沖擊
由于法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有做出明文規(guī)定，又因其要先經(jīng)過(guò)征用為國(guó)有，其成本較之于已經(jīng)開(kāi)始的“地下直接交易”顯然來(lái)的要高，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種較低的成本優(yōu)勢(shì)當(dāng)然使得國(guó)有土地使用權(quán)在其交易流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)上失去競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也給法律對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模糊規(guī)定給予行動(dòng)上的抗議和否定。
（四）沒(méi)有法律的明確規(guī)定和保護(hù)所進(jìn)行的集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是不規(guī)范的，它會(huì)造成集體土地的使用權(quán)屬不明確，造成土地使用用途的改變
由于有些地方出現(xiàn)了私下的集體土地使用權(quán)的交易，其交易方式的隱蔽性和在現(xiàn)階段看來(lái)的違法性，使得這種交易的結(jié)果也存在問(wèn)題。比如因農(nóng)村土地登記制度的各易和不完善，其經(jīng)過(guò)一系列的交易流轉(zhuǎn)后最后的權(quán)屬是否明確，這個(gè)在農(nóng)村現(xiàn)行的情況來(lái)看是很困難的。而且，也是筆者覺(jué)得最重要的一點(diǎn)的是對(duì)土地的用途的改變太過(guò)于隨意與容易。這些筆者個(gè)人覺(jué)得可以歸咎為因社會(huì)發(fā)展的需要與法律的滯后性之間的矛盾所產(chǎn)成的后果。這也是我們下面要探討的尋求對(duì)現(xiàn)行立法的改變與完善來(lái)加予解決。
三、一些地方的立法實(shí)踐對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的啟發(fā)與建議
（一）啟發(fā)
早在1996年9月，蘇州市政府下發(fā)文件，允許規(guī)定范圍內(nèi)的集體存量建設(shè)用地使用權(quán)有條件地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租，實(shí)行了集體建設(shè)用地使用權(quán)有償、有限期流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)制度，并逐漸形成了“國(guó)有、集體兩種產(chǎn)權(quán)，同出市場(chǎng)，統(tǒng)一管理”的模式。目前，蘇州全市80%以上的集體建設(shè)用地已進(jìn)入了市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，累計(jì)用地總量超過(guò)了11萬(wàn)畝，占年均建設(shè)用地量的28%。之后，國(guó)土資源部在前些年分別在蘇州、蕪湖、湖州等地進(jìn)行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，各地也出臺(tái)了相關(guān)管理辦法。廣東省政府更是先行，發(fā)出《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》，明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)。
在此特別要談的是廣東省的實(shí)踐。廣東省通過(guò)明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的上市流轉(zhuǎn)，使得其符合該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。其直接上市交易避過(guò)了征用為國(guó)有土地的前置程序，節(jié)約了時(shí)間和交易成本。有一點(diǎn)筆者認(rèn)為其做的很好并具有今后國(guó)家立法的借鑒意義的是，該《通知》規(guī)定：通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，不得改變?cè)摳蓖恋氐慕ㄔO(shè)用途。筆者認(rèn)為它的意義在于保持土地的原建設(shè)用途，在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和提高農(nóng)民收益的前提下，并沒(méi)有觸動(dòng)其他現(xiàn)有的利益，造成比原來(lái)立法狀態(tài)下更大的損害。
（二）建議
1.建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接上市流轉(zhuǎn)制度。前面也已經(jīng)說(shuō)過(guò)了，直接的上市流轉(zhuǎn)，避免了中間的交易環(huán)節(jié)，節(jié)約了交易成本，對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)是有益的。這是從表面層次上來(lái)講的。最終，其城市化進(jìn)程也是得意于該制度的建立和有效實(shí)施的，這是從本質(zhì)層面上來(lái)說(shuō)的。新的土地管理法修訂草案說(shuō)也有涉及到讓農(nóng)民直接成為集體土地交易的主體，如果這樣，此次土地管理法修訂是有歷史性的突破的，是惠民和與時(shí)俱進(jìn)的。
關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展
1958年國(guó)家頒布了《戶口登記條例》，阻斷了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和城市遷移的通道，從此中國(guó)進(jìn)入了城鄉(xiāng)二元分割體制時(shí)期。國(guó)家為把農(nóng)民束縛在土地上，開(kāi)始推進(jìn)宅基地?zé)o償、無(wú)期限使用和嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用權(quán)”概念，明確農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)。宅基地使用權(quán)制度是源于國(guó)家持續(xù)推進(jìn)工業(yè)化的需要，與先前實(shí)施的限制人口流動(dòng)為目的的戶籍管理制度相輔相成，具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性，起到了控制人口流動(dòng)和穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能[1-2]。但是，隨著改革開(kāi)放的實(shí)施和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要載體，國(guó)有建設(shè)用地土地市場(chǎng)已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的需要，如何破除城鄉(xiāng)二元分割體制，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問(wèn)題[2]。
一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述
土地制度是土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)，不同的土地制度決定各異的土地市場(chǎng)體系。20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)條件的變化和改革的深入發(fā)展，國(guó)家對(duì)土地使用制度進(jìn)行了改革。為適應(yīng)改革的需要，國(guó)家分別對(duì)《憲法》和《土地管理法》的相應(yīng)條款進(jìn)行了修訂。《憲法》規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。盡管《土地管理法》中明確了國(guó)有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性，土地市場(chǎng)主要為國(guó)有土地市場(chǎng)，集體土地市場(chǎng)近乎缺失[3]。
依據(jù)《土地管理法》，集體土地使用權(quán)合法獲取的途徑主要有三個(gè)方面：第一，集體所有土地經(jīng)本集體成員承包后用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是集體土地使用權(quán)的主要體現(xiàn)形式；第二，本集體成員使用集體所有土地建設(shè)住宅，即我們常說(shuō)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地。同時(shí)規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)；第三，農(nóng)民集體興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)或建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)可以使用本集體所有土地。本文中的集體土地流轉(zhuǎn)主要是指集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，因此，集體所有土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不再贅述。
二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀
根據(jù)第二次土地利用詳查數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為1194781.88公頃，其中城市用地面積為134982.26公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的11.30%；建制鎮(zhèn)用地面積為176526.02公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的14.77%；工礦用地面積為142712.23公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的11.94%；農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為740561.37公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的61.98%。
從不同權(quán)屬類型看，城市用地和建制鎮(zhèn)用地為國(guó)有建設(shè)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地為集體建設(shè)用地，工礦用地中既有國(guó)有建設(shè)用地又有集體建設(shè)用地。粗略估算，國(guó)有建設(shè)用地約占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的1/3；集體建設(shè)用地約占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的2/3。若建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系，集體建設(shè)用地將會(huì)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)中的主要組成部分。
從土地集約利用程度來(lái)看，據(jù)同期統(tǒng)計(jì)年鑒，人口城鎮(zhèn)化水平為55.53%，即1/3的國(guó)有建設(shè)用地承載了55.53%的總?cè)丝冢?/3的集體建設(shè)用地承載了44.47%的總?cè)丝凇Ｒ环矫媸菄?guó)有建設(shè)用地的供需不平衡，另一方面是集體建設(shè)用地的低效粗放利用。人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為674.09平方米，集約利用程度遠(yuǎn)低于國(guó)有建設(shè)用地。
三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的誘導(dǎo)因素
（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不對(duì)稱
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村，由于受城市化、工業(yè)化的沖擊極大，城市人口規(guī)模的擴(kuò)大需要相應(yīng)規(guī)模和數(shù)量的土地作為支撐。對(duì)建設(shè)用地需求日益膨脹，城市存量土地已無(wú)法滿足需求，于是便涌入農(nóng)村，直接要求農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，以滿足城市發(fā)展的要求。農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程中，因土地權(quán)屬和用途的改變，土地產(chǎn)生了巨大的增值收益。有研究表明：集體土地入市產(chǎn)生的增值收益，政府作為土地所有者分擔(dān)了20%～30%的增值收益；各類城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)、外商投資公司等作為轉(zhuǎn)用途后的土地使用者分擔(dān)40%～50%的增值收益；只有20%～30%的增值收益留在鄉(xiāng)以下，而作為原有的土地使用者只能分擔(dān)5%～10%的土地增值收益[4]。轉(zhuǎn)用途后的土地使用者成了最大的受益者，失地農(nóng)民不僅失去了應(yīng)得的利益，而且失去了一定的生活保障。2010年城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的平均純收入分別為17698.2元和5530元，城鎮(zhèn)居民的平均收入水平高于農(nóng)村居民的平均收入水平近3倍多。集體土地入市后，可使農(nóng)村居民的平均收入水平顯著增加，從而接近城鎮(zhèn)居民的平均收入水平，追逐利益的本能刺激了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。
相關(guān)法條：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條、第十一條
基本案情
原告：xx市xx區(qū)呂莊社區(qū)第七村民小組。
被告：xx市xx區(qū)人民政府。
第三人：xx市xx區(qū)xx鄉(xiāng)人民政府。
原告xx市xx區(qū)棗林街道辦事處呂莊社區(qū)第7村民小組 （以下簡(jiǎn)稱呂莊社區(qū)7組）訴稱，第三人原溧河磚瓦廠占用我村7組土地25畝，6組約10畝土地，依照原合同約定在磚瓦廠解散后土地歸原告所有。1992年公社磚瓦廠解散后，原磚廠占用的土地一直由原告使用至今。2004年被告以（2004）字第003號(hào)集體土地所有證把該片土地確認(rèn)給“xx區(qū)溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體”，原告曾依法主張權(quán)利，xx市中級(jí)法院（2006）南行終字第30號(hào)行政判決書(shū)撤銷了被告的前述辦證。被告本應(yīng)尊重該終審判決把該片土地確認(rèn)給原告，但被告卻無(wú)視終審判決于2006年8月再次把該片土地以（2006）字第001號(hào)集體土地所有證辦到“xx區(qū)溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體”名下，被告的辦證行為因土地來(lái)源資料缺乏、所有權(quán)人虛化不實(shí)和違背生效判決無(wú)效，原告請(qǐng)求法院撤銷（2006）字第001號(hào)集體土地所有證。被告xx市xx區(qū)人民政府辯稱，本案所涉及土地的行政處理中存在兩個(gè)具體行政行為，一個(gè)是確定土地權(quán)屬的行政行為，另一個(gè)是頒發(fā)土地所有權(quán)證的行政行為；前者已發(fā)生確定的法律效力，后者尚在呂莊7組提起的訴訟當(dāng)中；2004年答辯人頒發(fā)給第三人的土地所有證因程序存在違法之處而被中級(jí)法院撤銷，判決書(shū)并未判決答辯人不得再頒發(fā)土地所有權(quán)證，根據(jù)土地管理法等相關(guān)規(guī)定，為土地所有權(quán)人頒發(fā)土地所有權(quán)證是答辯人依法肩負(fù)的職責(zé)；法院依法撤銷了后者，并不當(dāng)然撤銷前者，因此原告認(rèn)為撤銷原土地所有權(quán)證后即應(yīng)將相關(guān)土地確定給其所有缺乏事實(shí)上的根據(jù)和法律上的根據(jù)。本案土地所有權(quán)的歸屬已經(jīng)由政府確定為溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，原告對(duì)政府的確權(quán)決定在規(guī)定期間內(nèi)未提訟，政府的確權(quán)已發(fā)生確定的法律效力。答辯人根據(jù)溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體的申請(qǐng)發(fā)證，未侵犯原告的權(quán)利。根據(jù)行政法相關(guān)規(guī)定，原告無(wú)權(quán)提起本案訴訟。另外，公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為提訟的最長(zhǎng)時(shí)間是二年，二年的起算點(diǎn)是知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為的作出，本案中答辯人為鄉(xiāng)農(nóng)民集體頒發(fā)土地所有權(quán)證的時(shí)間是2006年8月，頒發(fā)土地所有權(quán)證過(guò)程中，就頒證情況在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了公告，原告當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)知道了答辯人的頒證行為。即使原告有權(quán)提起本案訴訟，其也已經(jīng)超過(guò)了法律規(guī)定的期限，請(qǐng)求依法駁回原告。
第三人xx市xx區(qū)溧河鄉(xiāng)人民政府稱，原告所訴涉及的土地因土地權(quán)屬爭(zhēng)議，在2001年經(jīng)xx區(qū)人民政府以（2001）9號(hào)處理決定、xx市人民政府行政復(fù)議決定書(shū)確權(quán)給溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，并依法由第三人代管；原告所謂的所有權(quán)人虛化不實(shí)問(wèn)題，由于第三人所屬集體企業(yè)原溧河鄉(xiāng)磚瓦廠已不存在，根據(jù)有關(guān)法律政策規(guī)定對(duì)屬于原磚瓦廠所有的集體土地應(yīng)確權(quán)給溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，并且有溧河鄉(xiāng)政府代管，證書(shū)冠名完全符合法律政策，不存在虛化不實(shí)。原告曾為此所有權(quán)證書(shū)冠名問(wèn)題于2004年訴訟后，xx區(qū)人民政府于2006年重新糾正冠名，頒發(fā)的新所有權(quán)證書(shū)不存在違法無(wú)效的情形。原告呂莊7組在本案中不具備原告訴訟主體資格，其請(qǐng)求也不屬于人民法院行政案件受案范圍，且原告所訴事實(shí)早已超過(guò)訴訟時(shí)效，應(yīng)依法予以駁回。
經(jīng)審理查明：1980年10月26日xx縣溧河社隊(duì)企業(yè)辦公室、xx縣溧河磚瓦廠革命委員會(huì)與原告簽訂征地合同，合同約定公社磚廠征用常莊七隊(duì)（原告原名）土地25畝，地價(jià)每畝250元。該合同最后注明磚廠停辦以后，所占第七生產(chǎn)隊(duì)地皮應(yīng)給第七生產(chǎn)隊(duì)。1999年9月原告與溧河磚瓦廠因部分土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，2001年xx區(qū)人民政府作出關(guān)于xx鄉(xiāng)人民政府與呂莊村第七村民小組土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理決定：“（一）溧河磚瓦廠占用的70526.67平方米土地……，所有權(quán)歸溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，其四至邊界均按查證事實(shí)中確定的位置界定……”。xx區(qū)呂莊村7組不服，申請(qǐng)xx市人民政府復(fù)議。2002年6月8日xx市人民政府以（2002）12號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)維持xx區(qū)人民政府（2001）9號(hào)《關(guān)于溧河鄉(xiāng)人民政府與xx鎮(zhèn)呂莊村第七村民小組土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理決定》。xx區(qū)呂莊村7組對(duì)此復(fù)議決定在法定期間內(nèi)未提起行政訴訟。后第三人向被告申請(qǐng)土地登記，被告根據(jù)第三人提供的土地登記申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)報(bào)告、xx區(qū)人民政府（2001）9號(hào)、（2001）38號(hào)文件和xx市人民政府（2002）12號(hào)復(fù)議決定書(shū)等文件資料，經(jīng)地籍調(diào)查，制作宗地圖、指定界址，審核、審查，于2006年8月21日為第三人xx市xx區(qū)溧河鄉(xiāng)人民政府頒發(fā)了（2006）字第001號(hào)集體土地所有權(quán)證。備注：該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)政府代管。2010年6月4日原告以被告的辦證行為土地來(lái)源資料缺乏、所有權(quán)人虛化不實(shí)、程序違法等為由 ，請(qǐng)求法院撤銷（2006）字第001號(hào)集體土地所有證。
裁判結(jié)果。xx市xx區(qū)人民法院于2011年3月23日作出（2011）宛龍行初第71號(hào)行政判決書(shū)，駁回原告的訴訟請(qǐng)求。宣判后，xx市xx區(qū)棗林街道辦事處呂莊社區(qū)第七村民小組不服，上訴至中級(jí)人民法院。中級(jí)人民法院于2011年9月28日作出駁回上訴，維持一審的判決。裁判理由。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定“ 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”。本案中，雖然原告提交的征地合同中有“磚廠停辦以后，所占第七生產(chǎn)隊(duì)地皮應(yīng)給第七生產(chǎn)隊(duì)”的約定，但涉案土地發(fā)生爭(zhēng)議后，已經(jīng)人民政府作出處理，征地合同的約定不具有確權(quán)效力。《土地登記規(guī)則》第十條規(guī)定：“土地登記申請(qǐng)者申請(qǐng)土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利登記，必須向土地管理部門提交下列文件資料：（一）土地登記申請(qǐng)書(shū)；（二）單位、法人代表證明，個(gè)人身份證明或者戶籍證明；（三）土地權(quán)屬來(lái)源證明……”。本案中，第三人申請(qǐng)登記時(shí)向被告提交了上述規(guī)定的有關(guān)文件資料，該宗土地已經(jīng)宛城區(qū)人民政府和南陽(yáng)市人民政府確權(quán)，確權(quán)決定已經(jīng)生效，具有公定力和約束力，該宗土地權(quán)屬明確。被告在登記程序上雖然存在著表格填寫(xiě)不完備等問(wèn)題，但未達(dá)到違法程度，屬于行政瑕疵，不影響行政行為的效力。這些瑕疵未侵犯原告的土地所有權(quán)，不能據(jù)此撤銷行政登記行為。被告經(jīng)審核為第三人登記發(fā)證并無(wú)不當(dāng)。
一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。（注：這方面的見(jiàn)解一般相同。如梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁(yè)；張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版，第494頁(yè)。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國(guó)家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版，第494頁(yè)。）他人的土地所有權(quán)并不因國(guó)家的征用行為而消滅。
在現(xiàn)代法制國(guó)家，無(wú)論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國(guó)家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國(guó)家公共需要的前提下，通過(guò)法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。
名義上，我國(guó)現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”（注：《中華人民共和國(guó)憲法》第十條。）《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國(guó)家征地”而發(fā)生變更。（注：原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說(shuō)，“國(guó)家征地”應(yīng)理解為國(guó)家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過(guò)的。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)家的土地”屬于國(guó)家所有。）
實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)。《土地管理法實(shí)施條例》即規(guī)定了“國(guó)家依法征用的土地”屬于國(guó)家所有。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國(guó)家建設(shè)征用的土地，屬于國(guó)家所有。”（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無(wú)論是土地征收，還是土地征用，都是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國(guó)防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無(wú)存在的必要。在此情況下，是否無(wú)需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無(wú)考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國(guó)家公權(quán)力的過(guò)分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來(lái)，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問(wèn)題。
二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》所言，“國(guó)家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊(duì)干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補(bǔ)償。”（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條。）強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個(gè)基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁(yè)。）；但是，從土地征收的發(fā)動(dòng)到土地征收的具體實(shí)施的過(guò)程看，土地征收不僅僅只具有這兩個(gè)基本特征。
在實(shí)施土地征收時(shí)，必然涉及到法律適用的問(wèn)題。《憲法》、《土地管理法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國(guó)家為社會(huì)管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會(huì)管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護(hù)的不力。對(duì)土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實(shí)施，禁止濫用土地征收權(quán)。
土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定了國(guó)家實(shí)施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實(shí)施的前提條件，如不存在公共利益的需要?jiǎng)t無(wú)土地征收可言。而如何對(duì)公共利益進(jìn)行界定并非容易。現(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十一條。）可說(shuō)明立法已開(kāi)始對(duì)社會(huì)公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進(jìn)一步明確公共利益范圍是立法的一個(gè)任務(wù)。而由于《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對(duì)土地征收來(lái)說(shuō)有其現(xiàn)實(shí)意義。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規(guī)之間的效力可通過(guò)立法原則及技術(shù)解決，對(duì)“公共利益”、“國(guó)家建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及社會(huì)公共事業(yè)”的理解和解釋，將會(huì)對(duì)土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國(guó)家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟(jì)政策間作嚴(yán)格界定，對(duì)完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實(shí)行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國(guó)家征收集體土地的目的是滿足社會(huì)公共利益的需要。土地征收的強(qiáng)制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)。
土地征收是國(guó)家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國(guó)并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國(guó)家和集體之間展開(kāi)的。在我國(guó)，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，既是其自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也是其成員財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策而引起的土地開(kāi)發(fā)排除在土地征收之外。這對(duì)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益具有現(xiàn)實(shí)意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說(shuō)，土地征收權(quán)具有專有性，只有國(guó)家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟(jì)組織不能以實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收，亦不應(yīng)通過(guò)國(guó)家達(dá)到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對(duì)補(bǔ)償和安置方案的實(shí)施。“征收補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條。）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”這便是土地征收爭(zhēng)端解決機(jī)制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護(hù)，則司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問(wèn)題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟(jì)？
憲法對(duì)多種經(jīng)濟(jì)成份并存的確認(rèn)，要求對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護(hù)。國(guó)家實(shí)施土地征收時(shí)，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進(jìn)行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護(hù)的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對(duì)征收土地的目的進(jìn)行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案。”）
前已述及，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的基本特征。土地征收的強(qiáng)制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強(qiáng)制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭(zhēng)端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺(tái)灣地區(qū)，土地所有人如對(duì)于政府征收其土地而引起補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)端時(shí)，應(yīng)以行政爭(zhēng)訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理。可參考張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版。）不過(guò)，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，但強(qiáng)制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時(shí)的土地購(gòu)買請(qǐng)求權(quán)，雖具有強(qiáng)制性，但并不能否定該請(qǐng)求權(quán)的民事屬性。（注：臺(tái)灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請(qǐng)求土地所有人，以相當(dāng)價(jià)額購(gòu)買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁(yè)。）實(shí)際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國(guó)基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進(jìn)行，且該法律對(duì)損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對(duì)公共利益進(jìn)行公平衡量之后確定；對(duì)損害賠償?shù)母叩陀袪?zhēng)議時(shí)可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對(duì)原土地所有人與他項(xiàng)土地權(quán)利人的補(bǔ)償。國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的一體保護(hù)，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是厚此薄彼，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強(qiáng)制性為開(kāi)端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，應(yīng)是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，是一個(gè)不可分割的整體。土地征收時(shí)，土地所有權(quán)的變更與其說(shuō)是國(guó)家行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的一個(gè)結(jié)果，還不如說(shuō)是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個(gè)意義上說(shuō)，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動(dòng)使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補(bǔ)償金的確定，與其以行政管理的方式進(jìn)行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說(shuō)，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權(quán)變動(dòng)土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對(duì)土地所享有的排他性的權(quán)利。對(duì)土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對(duì)土地所有權(quán)的侵犯。近代以來(lái)，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國(guó)家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對(duì)土地所有權(quán)排他性的否定。
土地征收權(quán)的行使，實(shí)際上是使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動(dòng)。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動(dòng)。探討土地征收與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，可進(jìn)一步認(rèn)識(shí)土地征收對(duì)集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)時(shí)所涉及到的物權(quán)法上的問(wèn)題。從廣義上說(shuō)，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁(yè)。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?guó)家。土地征收時(shí)土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國(guó)家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會(huì)引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對(duì)的消滅。
土地征收引起的物權(quán)變動(dòng)，屬于非依法律行為的物權(quán)變動(dòng)。它不要求具備依法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動(dòng)的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國(guó)家強(qiáng)制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁(yè)以下。）經(jīng)土地征收取得的國(guó)有土地所有權(quán)不需登記實(shí)際上已為實(shí)踐所采。“土地登記是國(guó)家依法對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的登記。”（注：原國(guó)家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動(dòng)具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)。“已征用二年還不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種。生產(chǎn)隊(duì)在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國(guó)家建設(shè)需要使用時(shí)，生產(chǎn)隊(duì)必須立即交還，不得再提出補(bǔ)償、安置的要求。……”（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊(duì)”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對(duì)因征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)不可逆性的探討。
對(duì)土地征收需對(duì)其目的進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對(duì)土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對(duì)經(jīng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進(jìn)行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達(dá)一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種”的情形也是對(duì)土地資源的浪費(fèi)。因此，不能將公共利益需要的原因與國(guó)家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性不是沒(méi)有疑問(wèn)。
土地征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性，意味著國(guó)有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時(shí)，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無(wú)考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費(fèi)及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)永恒主題，在物權(quán)變動(dòng)上限制土地征收權(quán)的濫用時(shí)，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護(hù)及促進(jìn)公共利益的辦法呢？（注：如上文所說(shuō)的將土地征收和土地征用分離。再如臺(tái)灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來(lái)所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請(qǐng)核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對(duì)我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）
對(duì)集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項(xiàng)權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動(dòng)，是否、能否引起土地他項(xiàng)權(quán)利的變動(dòng)？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。（注：《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實(shí)施，集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時(shí)，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個(gè)難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時(shí)也會(huì)涉及到對(duì)地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補(bǔ)償問(wèn)題。這在下文會(huì)有所述及。
四、土地征收引發(fā)的主要問(wèn)題客觀地講，土地征收的社會(huì)影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對(duì)集體及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對(duì)土地征收本身有重要影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個(gè)過(guò)程。在此背景下，重視對(duì)土地征收引發(fā)的主要問(wèn)題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補(bǔ)償性問(wèn)題目前還未進(jìn)行深入、全面的研究。《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進(jìn)一步考慮。“土地補(bǔ)償費(fèi)”應(yīng)是農(nóng)地地價(jià)的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價(jià)則為農(nóng)地所有權(quán)在未來(lái)年期收益的資本化區(qū)域平均價(jià)格。由于農(nóng)地市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，如何確定農(nóng)地地價(jià)，使其趨于客觀、合理需要一個(gè)過(guò)程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補(bǔ)償涉及到地上附著物及青苗的補(bǔ)償，特別是地上附著物的補(bǔ)償與集體土地使用權(quán)的價(jià)值緊密聯(lián)系，進(jìn)而言之，也許可以說(shuō)，集體土地的市場(chǎng)化過(guò)程，也是土地征收日益完善的過(guò)程。在這過(guò)程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進(jìn)土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。
直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場(chǎng)為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會(huì)保障的替代物，為占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險(xiǎn)功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來(lái)自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會(huì)保障所要求的生活水平出發(fā)。實(shí)際上，這也是在維護(hù)農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會(huì)助長(zhǎng)城鄉(xiāng)差別。
“土地補(bǔ)償費(fèi)用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬容易確定；而土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬則可能引起爭(zhēng)端。“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。”（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實(shí)上的虛位，（注：參見(jiàn)王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁(yè)。）可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)端。集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。
近年來(lái)，隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅猛發(fā)展以及城市住房?jī)r(jià)格的節(jié)節(jié)攀升，有些地方在農(nóng)村的集體土地上也開(kāi)始了大規(guī)模的建房，其中的“小產(chǎn)權(quán)房”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”在社會(huì)上引起了廣泛的爭(zhēng)議。
在探討有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”與“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題之前，首先需要了解有關(guān)集體土地上建房所涉及的法律問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。根據(jù)以上的規(guī)定，在集體土地上合法的建房存在于以下幾種情況之中：一是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)后在集體土地上建房，二是村民在符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃前提下，在審批的宅基地上建住宅，三是有關(guān)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)后在集體土地上建房。
事實(shí)上，“小產(chǎn)權(quán)房”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”在法律上并沒(méi)有明確的定義與概念。在“小產(chǎn)權(quán)房”的理解上：第一種理解是針對(duì)發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)而言的，將發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)叫“大產(chǎn)權(quán)”，購(gòu)房人的產(chǎn)權(quán)叫“小產(chǎn)權(quán)”。第二種理解是針對(duì)是否需要繳納土地出讓金來(lái)區(qū)分的，不用再繳土地出讓金的叫“大產(chǎn)權(quán)”，要補(bǔ)繳土地出讓金的叫“小產(chǎn)權(quán)”；第三種理解是針對(duì)發(fā)證機(jī)關(guān)的不同而進(jìn)行區(qū)分，國(guó)家發(fā)放產(chǎn)權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)”，國(guó)家不發(fā)放產(chǎn)權(quán)證的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書(shū)的叫“小產(chǎn)權(quán)”。所謂“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”指的就是在第三種理解下的“小產(chǎn)權(quán)房”。對(duì)于“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”首先要看是否符合在集體土地上合法建房的幾種情形，看其是否符合土地利用的總體規(guī)劃、是否依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，如果手續(xù)齊備符合規(guī)劃，則應(yīng)該認(rèn)為是合法的建筑。否則就是違法的建筑，依照法律規(guī)定是要被拆除的。但合法存在的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”也還是不具備嚴(yán)格意義上的產(chǎn)權(quán)。根據(jù)我國(guó)“房地一體”的原則和(《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)”、第八十一條“擅自將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款”的規(guī)定，合法存在的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”也只能用于特定的用途，不能隨意轉(zhuǎn)讓。
也正是由于“小產(chǎn)權(quán)房”與“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”在法律上的特殊性引發(fā)了很多問(wèn)題，但如何解決這些問(wèn)題大家還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。“小產(chǎn)權(quán)房”與“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”所涉及的關(guān)鍵問(wèn)題是該如何對(duì)待農(nóng)村土地，而如何對(duì)待農(nóng)村的土地又關(guān)系到廣大農(nóng)民的根本利益。在解決“小產(chǎn)權(quán)房”與“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”所引發(fā)的問(wèn)題上最需要考慮的還是維護(hù)好農(nóng)民的根本利益。
