時間：2023-08-21 17:23:10
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇房屋拆遷法律法規，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：房屋拆遷；補償
中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2015）005-0000-01
一、我國房屋拆遷
1.拆遷是一種政府行政行為。根據規定，房屋征收與補償工作由本行政區域的市、縣級人民政府負責。
2.拆遷混合了行政和民事法律關系。政府進行土地征收、拆遷房屋的過程中與被拆遷人之間形成行政法律關系，為了平衡各方利益應當以民事法律關系中的民事主體之間平等交易的原則來衡量。
3.房屋拆遷具有公益性。根據新拆遷條例第八條的規定，房屋的征收是為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要。
4.拆遷具有有償性。新拆遷條例第十七條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償。為平衡各方利益，被拆遷人作為利益的受損方必須得到及時充分的補償，而且這種補償應該要使被拆遷人得到適當的滿足，包括補償方式和補償金額。
5.拆遷的合法性。包括拆遷主體、拆遷行為、拆遷程序合法。
二、我國房屋拆遷補償存在的問題
（一）“公共利益”的界定
“公共利益”一詞在我國有關土地征收、管理的法律中頻繁出現，但卻未對其進行過明確的定義。本文認為“公共利益”既是“公共”的利益，就應當由公眾通過民主的方式來界定，即政府征地征房須征求公眾意見，特別是拆遷的權利受損者的意見，通過公眾投票，支持率達到絕對多數才能進行拆遷，這樣更能體現公眾的意志、保障公眾的利益。公共利益的判斷權和決定權，不能由行政長官來行使，作為法律執行機關的行政機關，對如此重大的利益，不應有判斷權和決定權，應由權力的原始擁有者―――大眾說了算。
（二）拆遷補償方案的制訂
被征收人作為房屋的所有者有權通過民主的投票的方式參與拆遷補償方案的決策，對于不符合自身利益要求的拆遷補償方案有權申辯甚至提訟，在行政復議或行政訴訟期間被拆遷人的一切權利應受到嚴格的保護，中止房屋征收拆遷決定的執行，以防止不公正的強制拆遷出現，《條例》對此未作出規定。
（三）從“行政強拆”到“司法強拆”
拆遷是城市改造中的必然舉措，但近幾年很多地方的拆遷已陷入野蠻拆遷的怪圈，民眾更是聞“拆”色變。在新拆遷條例頒布之前，由于法律法規允許“行政強拆”的存在，各地因“行政強拆”引發了不少暴力、自焚等惡性事件。而《條例》第二十八條規定使得“司法強拆”取代了“行政強拆”，試圖解決“行政強拆”引起的社會矛盾，但“行政強拆”與“司法強拆”只是強拆主體由行政機關換成司法機關，程序上由行政機關向司法機關申請強制執行，表面上似乎通過司法機關裁決執行的案件更為公正合法，但“強制拆遷”的本質卻并未改變。
（四）“住改非”和無手續房屋補償間題
1.對“住改非”的處理簡單化。很多城市為了擴大就業，鼓勵個人廣開就業門路，大量臨街房屋由住宅用房改為營業用房，并辦理了營業執照、繳納各種稅費，但因末及時辦理房屋用途變更手續，因而產生了大量的“住改非”。
2.對無手續房屋的定性一刀切。由于我國房地產法律法規出現較晚，以及一些公民法律意識不強等原因，現實中存在不少手續不全、無權屬證書的房屋。無權屬證書房屋并不等于違章建筑。但是在實際操作中，一些地方對無手續房屋不進行鑒定甄別，直接以有無房屋證照作為界定違章建筑的依據，對無權屬證書房屋一律視為違章建筑.實施無償拆除，導致被拆遷人不能得到合理補償。
（五）房屋拆遷補償金額有失公平
在房屋征收過程中補償金額是焦點問題，往往會因補償金額難以達成一致而阻礙拆遷順利進行，譬如被拆遷人原有房屋只有一套，被拆遷后想要得到一套面積相同的安置用房就得自己掏腰包補齊差價，原本權利就受到損害，現如今還得自己掏腰包才能彌補之前的損失。
三、我國房屋拆遷補償法律制度的完善
（一）“公共利益”界定需改進
公眾利益一直備受關注，理應得到明確界定，而不能僅以國家制定的法律法規規定為標準，應更多地聽取公眾意見，由公眾來鑒定。本文認為在實體法上，既然新拆遷條例采取列舉的方式界定“公共利益”，就應當嚴格對其進行界定；在程序法上，建議制訂周詳的“公共利益”鑒定程序，設立民主的“公共利益”認定機制，采取民主投票結合實體規范的方式進行鑒定，讓“公共利益”成為名副其實的“公共利益”。
（二）拆遷補償方案需民主決策
對于政府擬定的拆遷補償方案應該由被拆遷人通過民主投票的方式參與決策。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案，并經全體被征收人投票，支持率達90%以上方為通過”。
（三）“強拆”需限制，法規需完善
“強拆”因由國家強制力保證實施而令人望而生畏，但當這種強制力不合理地侵犯到人們賴以生存的權利的時候，產生的后果及付出的代價也是沉重的，“強拆”從某種程度上反映了社會法律制度缺乏民主，政府權力過于強大以致對公民私權利過度侵犯。在充分保障公民財產權的基礎上立法應當給予嚴格的限制，對行政機關的“強拆”申請，法院必須召開聽證會征求公眾意見，在得到多數公眾支持的情況下裁定執行方可服眾。
（四）完善相關政策，妥善解決無手續房和“住改非”問題
妥善處理好“住改非”，允許各地根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償，對由于歷史原因造成的手續不全房屋，依據現行有關法律法規補辦手續后依法補償；對政策不明確但確屬合理要求的，要抓緊制訂相應的政策，限期處理解決。據此，對“住改非”補償問題，既要堅持根據房屋產權證所登記的用途確定房屋使用性質原則，也要根據實際情況，本著尊重現實的精神靈活處理。
（五）補償需充分、公平
公平合理的補償是政府誠信的表現，權利受損者不僅應該得到公平的待遇，而且應該受到適當的照顧以體現政府執政為民的理念。新拆遷條例第十九條應當為：“對被征收房屋價值的補償，實施不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內商品房的市場平均價格。”保證被拆遷人的住房條件不受減損甚至有所提高。
參考文獻：
論文摘要:隨著經濟的發展和城市化進程的小斷加快，“拆遷”這個與人民利益密切相關的問題顯得矛盾重重，處理小好就會激化矛盾，影響社會穩定和發展的大局、本文主要從行政法角度審視這一問題，分析了拆遷矛盾的現狀、成因，并結合有關法律法規提出其解決機制。
近年來，我國的城ili建設步伐明顯加快，伴隨著舊城改造，一人批老住戶步入了拆遷戶的行列。由拆遷帶來的糾紛呈上升趨勢。且在一些地方出現了由拆遷帶來的較為激化的矛盾。在依法治國的今天，拆遷這一關系人民根本利益的領域承待法律規范。
一、拆遷矛盾原因分析
1.立法理念、法律意識方而:拆遷是指為城市建設和國家經濟發展的需要，經有關機關許可而拆除權利人房屋并給予補償、安置的行為。拆遷涉及房屋所有權人的所有權問題。所謂房屋所有權是指權利人對其所有的房屋有占有、使用、收益、處分的權利。該項權利受法律保護，任何組織、個人均不得非法侵害。拆遷從性質上講應該屬于對公民則-產的征收。我國法律中雖沒有明確規定“私有則一產神圣不可侵犯”，但法律對“保護公民個人的合法則一產”在《憲法》中作了承諾。也就是說:保護公民個人合法則一產安全是國家的法定義務而長期以來，在中國的法律傳統中，公法文化一直占絕對優勢，私權利一直得不到應有的俘重和有效地保護，無法同公權利相抗衡。在公民個人利益與國家利益發生沖突時，強調犧牲個人利益服從國家、集體利益。與之相對應，國外則非常強調對公民私有財產的保護。“公民個人的土地，皇帝的馬也不許跑。”而在我國，拆遷實踐中的“釘子戶”一詞就反映著拆遷者與被拆遷者的對立關系，暴露出立法理念之落后。
2.法律體制方而:我國日前拆遷工程相當浩大，涉及到許多樣眾的切身利益。這方面的矛盾糾紛呈上升趨勢。然而，在這一領域尚沒有一部統一的《拆遷法》這方面的法律依據主要是國務院在2001年6月6日第40次常務會議上通過并于2001年11月1日正式實施的《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱《條例》)。各地政府根據各地的實際情況，依據此條例制定了當地的拆遷管理規定。如:1997年北京市頒布了《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。關于拆遷補償方法，規定比較混亂，因此帶來了實際操作中的混亂現象。
3.執法方式與水平方而:城ili拆遷辦公室是專門管理拆遷事務的機構，執掌著拆遷人權。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執法方式粗暴單一、執法水平低。這在一定程度上傷害了被拆遷人的感情導致了此類矛盾的激化。
二、行政法視野中的拆遷問題
1.關于拆遷抽象行政行為的可訴性問題
現代法治國家一般都將立法納入司法審查。例如在英國，無論是行政機關的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越權限，法院都可行使審查權。而在我國的實踐中，有這樣一種情況:在被拆遷人對一此拆遷規則表不疑問時，尚沒有較有效的解決途徑。這與我國現有的行政法律制度有關。我國《行政訴訟法》和《最高人民法院關于貫徹執行若干問題的意見(試行)》所確定的行政訴訟受案范困僅限于具體行政行為，而排除了抽象行政行為。2003年4月25日，《法制日報》以《公民狀告政府行政“立法”不作為》為題報道了南京市江寧區的一件由拆遷糾紛引出的案中案。案件中的江寧區政府在上位的拆遷法規已修改多年的情況下，不及時修改當地的拆遷法規，仍然沿用7年前的祈行辦法，以致被拆遷人因此損失數白萬元，被拆遷人憤而狀告政府立法不作為，其訴訟請求被駁回。而對一些地方政府以行政立法的方式損害被拆遷人合法權益的行為，司法的活動空間很小，這也就使得當事人處在了一種投告無門的境地。故許多學者強烈呼吁擴人行政訴訟受案范困。有的學者還卞張從社會公共利益關系出發，一切行政行為都納入行政訴訟受案范圍。
2 .《城市房屋拆遷管理條例》的不周延性
(1)《條例》尚未規定被拆遷人有權利參與拆遷的決策過程及監督拆遷過程。飛政府行政公開是現代社會的一人趨勢，而在我國的拆遷實踐中，許多拆遷決策存在著暗箱操作的現象，都是政府一言為定，不容被拆遷人的質疑。如果被拆遷人有參與拆遷決策過程的機會的話，會減少不少矛盾。另外，《條例》也未規定被拆遷人有權利參與監督拆遷過程。
(2)《條例》并未明確提出聽證程序，只在第八條規定:“房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人，拆遷范困，拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆遷卞管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應當聽取被拆遷人的意見。”
(3)《條例》第十六條規定:“拆遷人與被拆遷人或扦拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。“當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或扦提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”這一規定存在兩個問題:首先，裁決公正的前提是地位中立，而城市規劃和拆遷或授權開發商拆遷本身就是政府行為，而且在一些地方，政府官員追求所謂政績的愿望與商人追求經濟利益的目標相結合，于是政府和開發商之間有了更多的默契，由此產生的政府的裁決的公正性就可想而知了。其次，“訴訟期間不停止拆遷的執行”的規定使被拆遷人如果對拆遷補償不滿，即使選擇了行政訴訟，也只能“帶著鐐銬跳舞”，無法改變被強制拆遷的命運。這就，，致一些被拆遷人采取非理性的方法來處理問題。
3.其它法律法規存在的問題
我國尚沒有系統地規范房地產評估方面的法律法規。目前多數房地產評估機構依附于行政權力而存在，其出具的評估報告帶有濃厚的行政色彩。因此，有關部門有必要盡快制定相關措施。另外，有些地方性的法規雖然打著保護被拆遷人合法權益的旗號，但在實際立法過程中并沒有把被拆遷人作為權利主體來保護，而是站在管理者的角度，以方便拆遷為目的。這些都是立法中需要改進的。
三、解決拆遷矛盾之法律構想
要想徹底解決城市建設中的盲目與無序狀態，從根本上保護公民的權利不受侵害，僅靠行政命令是不夠的。為了防止推土機下的悲劇”的發生，需要從立法理念、法律體制、執法方法等層而解決拆遷矛盾。
1.樹立正確的立法理念
國家利益和個人利益從根本上說是一致的，不應該把被拆遷人放在政府拆遷的對立面上。要改變政府的行政觀念。政府行政的最重要目標，不應當是修了幾條步行街，招了多少商，引了多少資，而應是為當地的群眾提供好的公共物品和公共服務。西方國家拆遷一條街道往往要醞釀四五年甚至七八年，我國香港的街道少有筆直，都是因為他們用了最充分的時間進行平等的協商，直到雙方都覺得公平為止。這一點值得我們借鑒。基于平等基礎上的拆遷法律法規才能得到群眾的擁護。
2.完善我國現行的有關拆遷的法律法規
(1)規范建設項目的審批程序
對涉及拆遷的，在規劃審批前應以適當的形式予以公示，充分聽取被拆遷人等利害關系人的意見。建設上程規劃方案一經批準，建設單位不得擅自變更;確需變更的，必須經過規劃部門審批;城市規劃行政部門在批準其變更前，應重新進行公示。
(2)應明確提出聽證程序
《行政復議法》第四條規定:“行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。”《行政處罰法》專門對行政機關作出某此行政處罰決定前，當事人要求聽證的，行政機關應就組織聽證的程序作硬性規定。可見，聽證有一定的法律依據。在此基礎上，《條例》應明確提出聽證程序，要求“房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應當聽取被拆遷人的意見。”只有充分體現透明度原則，才能提高行政效率。
(3)確立合理貨幣補償機制
公共利益的成本當由受益人均衡負擔，這是現代社會的共識。因此，對城ili建設中的利益受損者，應進行及時、充分、合理的補償。《條例》規定，被拆遷房屋的評估辦法及搬遷補助費和臨時安置費的標準，由省、自治區、直轄市人民政府制定或規定。從目前的情況看，各地的評估辦法和補償標準、補償程序均不相同，拆遷補償標準較混亂。且補償標準一般都是政府說了算，較少聽取樣眾意見。而目前的拆遷矛盾在很人程度上是由執行的補償標準相對于市場房價偏低引起的。因此應賦予樣眾在補償標準上的“話語權”，從而提高透明度，使補償趨向于公平。有學者建議，國家可制定統一的《征收補償法》，確立評估辦法和補償標準的制定辦法，明確評估和補償的程序。
3.就政府而言，應嚴格依法行政。
依法行政，必須強化聽證程序，確保被拆遷方的知情權。依據相關法律的精神，在拆遷當事雙方不能就拆遷補償安置等問題達成一致，經做工作仍無效的情況下，對涉及拆遷住戶多、影響而廣、補償數額人的糾紛應舉行聽證。根據拆遷行政程序規定和拆遷實踐，筆者認為，把舉行拆遷聽證的時機選擇在經多次做工作拆遷當事雙方仍不能就拆遷安置補償事宜達成一致，拆遷行政部門在下達拆遷行政裁決之前較為適宜。這樣做便于充分聽取拆遷當事雙方的意見，也為即將下達的行政裁決提供充分的事實和法律依據，確保行政裁決的公正拆遷聽證應以公開的方式進行，不但拆遷行政機關和利益關系人參加，一般公眾經允許亦可參加旁聽，新聞記者也可以采訪。拆遷聽證應遵守法定程序。聽證結束后，行政機關負責人應對聽證結果進行審查，作出相應決定。
依法行政，需要注意方式方法現在有不少地方政府走的是“強硬派路線”，以權壓人，以勢欺人，根本沒有把拆遷戶放到平等的談判位置。在利益之爭中既不遵循法律，也不嚴格按市場經濟規律辦事，而是按拆遷辦單方面的意志行事，甚至或通過濫用職權停水停電等違法方式逼人就范，或通過造成既成事實來強迫拆遷戶接受。其結果往往是事與愿違。拆遷方式應當依法確定，具體有兩個方面，一是在實體方面，依照法律規定，對被拆遷人足額進行補償、安置，不能利用評估或地位的優勢克扣、減損補償、安置數額，侵害被拆遷人的利益;一是依據法定程序拆遷，對不能達成協議的，可提請拆遷主管部門裁決。裁決生效后或被拆遷人不服起訴的且拆遷人提供周轉用房的方可強制拆遷。同時，拆遷部門應改進執法方法。這方面也有一些成功的經驗。據報道，沈陽市在“金廊”拆遷過程中，走的是市場化路線”補償金額通過"市場評估定價”。為保障被拆遷人及承租人的利益，還設定了最低補償線。為盡快完成拆遷工作，采用現金獎勵的辦法，并采取了分時間段獎勵措施:拆遷人會后25日內搬遷完畢的，每戶獎勵4000元人民幣;拆遷人會后35日之內搬遷完畢的，獎勵3000元人民幣。這種“以柔克剛”、人性化、靈活務實的解決問題的思路，更適應當下的樣眾的心理。無論是經濟效益，還是社會效益，都遠遠好于一此地方的野蠻拆遷。只有依法行政，才能真正俘重人的俘嚴，達到拆遷的最終的目的，即為了滿足的人更高層次的社會需要。
另外，政府要采取措施，為拆遷戶提價供經濟適用房和中低價商品房，以從源頭上減少拆遷矛盾。
4.應暢通被拆遷人的權利救濟渠道。
現實中，被拆遷人權利救濟渠道的不通暢是造成拆遷矛后激化的重要原因。為此，人民法院應當受理拆遷爭議，同時享有拆遷糾紛的最終裁判機關的地位。同時，考慮到拆遷涉及一些專業知識，應組建由與拆遷雙方沒有利害關系的專業人士組成的裁判機構，公正而高效地裁決拆遷糾紛，既維護被拆遷人的合法權益，又保障城市建設項目的順利進行。
拆遷本來是為人民樣眾創造更好的生活環境的一件好事然而由于立法理念的落后、法律法規的不健全丙加上一此部門工作方法簡單粗暴，導致“善花”結出“惡果”。筆者認為，只有全面廓清立法理念、改善現有法律體制再加上有關部門依法行政、人性化執法，才能真正把好事辦好，最終使人民樣眾受益。
參考文獻
【關鍵詞】社會發展；優化城市空間；農村房屋拆遷；農民切身利益；加快補償立法
一、前言
國土資源部2016年的“十三五”規劃綱要中，對我國國土資源的形勢做了介紹也提出了相關要求。表示目前征地拆遷等矛盾日益突出，必須從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，切實維護群眾合法權益，傾情傾力使資源惠民利民，使人民群眾共享發展成果。
二、我國農村房屋拆遷現在解析
鑒于農村房屋拆遷工作的政策性、實效性和群眾性都很強，因此拆遷工作涉及的范圍廣、難度大，致使我國的農村房屋拆遷工作面臨較大的問題。這些問題主要體現在以下幾個方面：首先，缺乏健全的法律法規，相關行政管理程序不完善，沒有相應的司法保障，導致政府職能錯位、監管不到位；其次，一些地區沒有結合當地實際情況制定補償標準，因而補償款較低，不能滿足農民需求；再次，拆遷安置過程中，存在較大的盲目性，另外，關于非住宅類的房屋拆遷其補償標準不夠健全、完善。種種問題，導致農民切身利益受到損失，引發了農民群眾的不滿，嚴重阻礙農村房屋拆遷工作的穩定開展。
當前，在我國農村房屋拆遷安置過程中以下幾個問題成為拆遷工作難以開展的矛盾焦點：
首先，拆遷項目的開展存在較大的隨意性。為響應國家政策，很多地方在開展農村房屋拆遷項目時并沒有經過嚴格考察審核，各地方政府為加快本地經濟增長，未做好相關準備工作就盲目實施拆遷項目，造成后期工作難以進行。
其次，我國農村房屋不能按照市場價格給予補償，導致拆遷過程中對房屋進行補償時只能以當地政府的“重置價”計算。這就導致政府規定的補償價跟農民所能接受的補償價存在較大差異，造成農民利益受損現象的發生。
再次，缺乏健全、完善的農村房屋拆遷法律法規做保障，導致政府在實施拆遷工作時沒有規章制度可以遵循，容易滋生不合理、不規范行為的發生，工作流程缺乏科學合理性，一些上級部門監管不到位，農民合法權益受到侵害。
最后，就是歷史遺留問題，由于農村房屋管理混亂，很多農村房屋在拆遷時無法確認產權所有人，或者測量問題導致安置面積不能確定。
三、加快農村房屋拆遷補償立法的必要性分析
對于房屋拆遷相關事宜，我國于2011年1月，由國務院最新頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》。其為城市房屋拆遷活動提供了規范的依據，解決了城市房屋拆遷中的矛盾和問題。但是并未就農村集體土地上房屋拆遷補償做出相應的規定。要想拆遷項目順利進行，切實維護被征收人的正當權益，應給予被拆遷農民公平合理的補償。
目前，集體土地征收中的房屋拆遷補償可依據的法律有：《物權法》第42條規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用.安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益；《土地管理法》第47條規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償.征收耕地的補償采用年產值倍數法確定補償金額，征收其他土地的由省、自治區、直轄市參照征收耕地的補償標準規定。
可見現有規定雖基于各地采取因地制宜的方式：各地農村房屋拆遷適用各級地方政府部門、地方人大的政府規章和部門文件以及地方性法規。但卻導致了拆遷補償政策混亂、各地做法不一且補償標準較低，宅基地上的房屋僅作為附著物進行補償。導致由于沒有直接的國家層面法律做依據，無法給被拆遷人合理的補償和充分的保護，拆遷雙方難以對拆遷補償標準達成一致，引發大量的拆遷糾紛，成為突出的社會矛盾之一。
因此應訂立關于我國農村房屋拆遷的相關條例，讓拆遷有法可依。因為集體土地上房屋拆遷工作事關被拆遷人的切身利益，只有嚴格依法陽光拆遷、公平拆遷，才能保護被拆遷人合法私權。與此同時，制定對于農村房屋拆遷補償的規定還具有重大的社會意義。
首先，它有利于提高拆遷效率，促進經濟的發展。一旦拆遷補償中存在隨意性，則很可能導致拆遷補償出現不公平現象。一些被拆遷人極可能因為執法的隨意對拆遷工作產生非常強烈的抵觸情緒，使得拆遷難以進行。規范拆遷補償安置工作，保障被拆遷人利益可以為順利拆遷提供保障。
其次，有利于保證社會的穩定，促進和諧社會的建設。集體土地上房屋拆遷只有平衡了各方當事人利益，充分尊重保障被拆遷農民的權利，加強對財產權的法律保護，才能減少矛盾糾紛的產生，維持社會發展的正常秩序，保證社會穩定。
最后，它有利于房屋拆遷法律的完善，保證法制統一。由于在土地性質和管理方法方面國有土地和集體土地存在很多差異，因此對國有土地上的房屋和集體土地上的房屋管理模式也不盡相同，對集體土地上房屋拆遷中被拆遷人權利保護進行研究，有利于推進農村房屋被拆遷人權利保護系統化、體系化，提高該領域的法治化水平，保證法制統一。
二、服裝城拆遷過程2002年2月6日東海市房地產管理中心向市土地流轉中心頒發“房屋拆遷許可證”，對服裝城進行拆遷改造，許可證載明：拆遷期限至2002年3月20日；
2002年2月26日東海市房地產管理中心“關于服裝城房屋拆遷公告”；
2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室對服裝城進行“強行”拆遷；（注：未達成拆遷協議，又未經行政裁決或法院判決）
2002年4月11日東海市土地流轉中心、東海市市場發展中心、東海市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補償協議書”。上述三方在協議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
三、服裝城拆遷爭議及行政裁決、訴訟過程2002年3月4日拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室受東海市市場中心委托，發出“告攤主用戶書”，稱：接受所有權人東海市市場發展服務中心全權委托，代為處理服裝城內固定攤位有關補償安置事宜，單方決定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補償安置金額等內容。個體戶認為：一服裝城攤位所有權人是出資購攤位的個體戶而非市場發展中心、二拆遷安置補償方案不符合法律法規規定。雙方發生爭議，未能簽署拆遷安置補償協議。
2002年4月12日東海市市場發展中心以申請人身份、以東海市土地流轉中心、個體戶為被申請人向東海市建設局申請行政裁決，要求依法對個體戶的拆遷補償安置費用進行裁決；個體戶向建設局提交了答辯狀及相關證據（包括：出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協議書、公證書、攤位所有權證、購攤位收款收據）；
2002年5月15日東海市建設局作出行政裁決：申請人東海市市場發展中心按國資局批復給予被申請人（即個體戶）實行貨幣補償，金額為===. 2002年6月28日共有45位個體戶認為東海市建設局作出的行政裁決具體行政行為主要證據不足、違反法定程序、適用法律法規錯誤，依法向東海市人民法院提起行政訴訟（被告：東海市建設局、第三人：東海市土地流轉中心、東海市市場發展中心）。個體戶在一審訴狀中提出：1、東海市建設局認定個體戶對所購服裝城固定攤位享有的權利是永久性使有權，沒有事實與法律依據，并且基于這一認定，裁決的內容也與法不符，包括主體、補償形式、金額（應以經房產評估的價格為準，是本案中無評估報告）、面積（因攤位無房產證，應以91年的出售方案及市場價格為準，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對個體戶的拆遷補償形式、補償金額的確定違反國務院拆遷條例的有關規定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無證違法拆遷，東海市市場發展中心申請行政裁決的程序違法，建設局作出行政裁決違反法定程序。
東海市人民法院經二次開庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認為：“雖然原告（即個體戶）購入服裝城攤位，并持有東海市服裝市場籌建辦公室所發的《攤位所有權證》，但依照法律法規的規定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權人應是第三人東海市市場發展中心，對原告可視為被拆房屋的當事人。被告收到第三人東海市場發展中心提出的行政裁決申請，結合其自愿補償和服裝城攤位評估計算及攤位補償價格的說明等情況，根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十七條的規定，被告所作的裁決不違反法律法規規定。綜上被告所作的行政裁決認定的事實基本清楚，適用的法律法規正確，程序基本合法，應予支持，原告訴請的理由和依據不足，本院難以支持久。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項的規定，判決：維持被告東海市建設局于2002年5月15日作出的行政裁決書。”
上面所述的是服裝城從建造、拆遷、發生爭議進行行政裁決、一審行政訴訟的全過程。
第二部分：對本案處理的個人意見現其中的30位個體戶不服一審判決，已向東海地區中院提起上訴。
一、對上訴人在拆遷過程中的身份未依法作出認定，從而導致模糊判決。
一審判決認為：上訴人不是房屋的所有權人，但可視為拆遷房屋的當事人。上訴人認為，一審判決的這一認定缺乏法律依據，與事實也不符。《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十五條規定了5種拆遷當事人：拆遷人、被拆遷人、承租人、（公房）代管人、（公房）房屋使用人，個體戶是哪一種呢，一審判決沒有認定；一審判決認為是個體戶是拆遷當事人，那么又享有哪些權利呢，沒有說明。而是模糊地認為是當事人，但不歸類，沒有列明能否適用《拆遷條例》所規定當事人權利。而事實上，個體戶對所購攤位是有處分權（如出租、出售）的，不僅僅享有使用權，其權利比承租人的權利要大的多。
比如：國務院《拆遷條例》明確規定：“拆遷租賃房屋的，被拆遷人與承租人達不成解除租賃關系協議的，實行產權調換”，本案中個體戶沒有這種權利嗎。
二、未正確適用法律、法規。
被上訴人東海市建設局作出的行政裁決適用了國務院《城市房屋拆遷管理條例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第17條的規定，這二條均是關于被上訴人有作出行政裁決的行政職權的規定，而不是有關拆遷、補償方面實體規定的條款。一審判決認為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規正確，是故意遺漏拆遷條例的相關實體規定，對被上訴人的違法之處不作評判。
1、拆遷補償形式的確定違反拆遷條例的規定。
上訴人對攤位享有比承租人更多的權利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規定的承租人的權利，被上訴人依據奉化市市場發展中心的單方申請，作出進行貨幣補償的裁決。違反國務院《城市房屋拆遷管理條例》第27條的規定，剝奪了上訴人在權利。
2、補償金額的確定。
被上訴人依據東海市市場發展中心的單方申請、東海市國資局的一批復，裁決確定了對上訴人補償的金額，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第31條關于要求進行評估確定的法律規定。
3、裁決的程序。
行政裁決是實施強制拆遷的法律依據。進行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規定拆遷人應在拆遷許可證規定的拆遷期限內完成拆遷，所以行政裁決應當在拆遷期限內進行。而本案中，拆遷許可規定的拆遷期限至2002年3月20日，強行拆遷的時間是4月2日，東海市市場發展中心申請行政裁決的時間是4月18日。是先違法強行拆后申請行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過程中的補償安置問題，進行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（超期違法無證拆遷），被上訴人理應依法行使職權對違法拆遷行為進行管理，對違法的裁決申請不予受理，但被上訴人卻違反程序進行受理并作出了錯誤的裁決。
4、拆遷補償安置發生在拆遷人與其他拆遷當事人之間。東海市市場發展中心不是拆遷人，東海市市場發展中心與上訴人間也無任何合同法律關系存在，雙方間不存在拆遷補償安置關系。而本案中，對上訴人的補償形式及金額、裁決申請均是市場發展中心提出的，不是拆遷人土地流轉中心提出的，被上訴人依市場發展中心的申請及補償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規定。
三、一審判決書未對被上訴人提交并經庭審質證的證據進行完全的羅列和認定。
在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關證據。第一次提交了9份證據，其中證據三是東海市計委“關于同意東海市經濟開發區恒業房地產開發有限公司新建東海商貿大廈建設項目立項的批復”、證據四是東海市規劃局發給東海市經濟開發區恒業房地產開發有限公司的“建設工程規劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據，證據一是東海市計委“關于同意市土地流轉中心開發服裝城地塊建設項目的批復”、證據二是建設用地規劃許可證。
對被上訴人在一審中提交的上述證據，上訴人認為：
1、逾期提交且無法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法的強制性規定，應不予認定，一審判決認為逾期提交的證據有效與法無據。
2、一審判決遺漏了對被上訴人不利的證據，單列了對被上訴人有利的證據。
3、東海市計委、規劃部門先后二次分別對東海市土地流轉中心和東海市經濟開發區恒業房地產開發有限公司立項、發證，被上訴人在庭審中答辯稱是項目轉讓即土地流轉中心將未完成拆遷補償安置的項目轉讓給恒業房地產開發公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對此進行陳述，也未適用拆遷條例的相關規定進行審查評判。導致判決認定事實與實際存在出入。
綜觀本案拆遷人、“被拆遷人”、市規劃與建設局的所作所為，東海法院二次向省高院申請延長審理期限，在過了近5個月時間后下達了一審判決書。30位個體戶現已提起上訴，等待二審法院開庭審理判決，但本案中出現的幾個問題，確是值得大家討論的，同時也希望各位朋友能發表自已的寶貴意見。
問題一：攤主的身份及在拆遷中享有的權利。
本案中個體戶購置了固定攤位，但至今無房產證，7年之后整個服裝城的房產證辦到了東海市市場發展中心名下。于是，東海市市場發展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個體戶不是被拆遷人為由，創造出一個《拆遷條例》沒有規定的“永久性使用權人”概念，不評估、不安置，通過政府部門的紅頭文件（如國資局批復）來定了一個價格進行補償。于是，建設局又以準司法機關的身份為理由，來了一個根據民法公平合理的原則，并作出了一個自認為“公平合理”的裁決。
我認為：個體戶雖無房產證，但其是固定攤位的購買者，又實際使用經營該攤位，承租人的權利總享有吧？，更何況對攤位是有“永久性使用權”呢？一審法院認為：攤位復雜，且法律沒有明確規定，以國資局批文加上評估計算表和說明就可以定補償價格了，不評估不違法，而且是較公平合理的。實際是不確定個體戶的身份，進而以無法律可適用為由，大膽“自由裁量”了一回。對個體戶的權利、要進行評估的規定都視而不見了。
問題二：行政裁決的程序要求。
拆遷期限過了，再申請裁決，符合程序嗎？對此，《杭州市拆遷條例》作出明確規定，裁決申請必須在拆遷期限內提出。國務院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規定時間限定，但我認為仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內進行的結論，因為裁決是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內完成。本案中，申請人市場發展中心是在拆遷期限之后申請裁決的。
問題三：拆遷人對被拆遷人進行貨幣補償，再由被拆遷人對個體戶（攤主）進行補償正確嗎？
本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補償協議”，協議中約定：對被拆遷人的補償金額已包含了對固定攤位攤主的補償，再由被拆遷人提出補償方案。這樣，拆遷人就不再于個體戶發生拆遷關系了。
1、對于租賃房屋，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當事人。《拆遷條例》規定：拆遷協議應由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達不成解除租賃關系協議時，要實行產權調換。
2、本案中，個體戶不是承租人，但享有比承租人更多的權利內容。而且，個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關系存在。
本案中，拆遷人的這種做法合法嗎？我認為不合法，一是剝奪了個體戶的權利，二是個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關系存在。
四、超過了拆遷許可證規定的拆遷期限后，拆遷人未經行政裁決/法院判決非法強行拆遷，后又提出行政裁決申請，房屋拆遷管理部門應如何處理？
本案中，拆遷人在拆遷期限屆滿后，未經行政裁決/法院判決非法強行拆遷，后又提出行政裁決申請，東海市建設局受理并作出了裁決。《拆遷條例》對無證拆遷的處罰作了規定，本案中的情況如何處理呢？
我認為：一是過了拆遷期限，應不受理裁決申請，同時責令拆遷人補辦拆遷期限的延期手續；二是對非法拆遷行為依法進行行政處罰。
關鍵詞：威寧縣 征地拆遷 城市化建設
一、存在的困難和問題
1.宣傳工作不到位
部分干部對拆遷工作認識不足，創新意識、責任意識不強。拆遷工作不僅僅是經濟問題，也是民生問題、穩定問題，事關經濟社會發展全局。但是，目前仍存在少數干部和職能部門對拆遷工作重視不夠，工作創新意識、責任意識不強等問題，導致部分工作推進不積極，工作落實不到位。
以威寧縣草海鎮為例，通過調查，群眾只知道要征地拆遷，大都對征地拆遷帶來的好處了解甚少。比如小城鎮建設可以改進農民生活條件，促進農村城市化，能使村民的經營多樣化；工業園區的建設，在滿足其政府意愿，促進區域經濟發展的同時，也為當地廣大群眾提供大量就業機會；而畢威（畢節―威寧）高速公路更是一項惠民工程，俗話說“要致富，先修路”，只有把路修好了，村民才能更好走出大山，和外面的世界交流、接軌，高速公路的修建，更加方便當地人民與外界來往；草海景區的建設更是當地農民脫貧致富的一個法寶，外來的旅游投資建設，可以帶動鄉里相關產業的一系列發展，旅游者的吃住行消費都是當地人民的收入。而這一切的好處都被村民現有的征地補償費所掩蓋，村民短淺的目光都反映出基層干部宣傳不到位，沒有把實實在在的好處給農民講清楚，導致村民只顧極少的補償款，而拒絕拆遷。
2.法律法規不健全
法律法規不健全主要表現在以下幾個方面：
第一，就村民而言，土地是農民生存的至寶，許多村民接受不了土地被征的事實。許多村民認為，土地是自己私有的或承包的，國家無權征收或得由自己定價，這樣一來導致征地障礙加大。有極個別的村民還利用征地拆遷做一些不利于大局的事情，如聽到土地即將要被征收的消息，受到眼前利益驅使，進行搶建（違章建筑）、搶種（種植經濟作物）。這些無非就是想多得一點補償款，但給我們工作人員增加了工作難度。少數村民為了自己私人利益，煽動他人上訪，從而影響發展大局。
第二，對于政府，在拆遷過程中，嚴重混淆了農民土地的集體所有性質和房屋的私有性質。長期以來，對于農民房屋私有財產權，有關部門沒有高度重視，一直采取忽略或放任態度，在可見的法律法規中，房屋僅被包含在“附著物”之中，相關部門在具體辦理農村房屋拆遷補償事宜時，主要參照國有土地上的城市房屋拆遷補償辦法進行，有的甚至連參照標準都沒有，農民公平受到補償的權利，在法律上受到不公平的待遇，把本該由上位法保護的農民的合法財產權，移位于下位法，或者由地方性法規、規章及其以下規范性文件擅自處分農民私有房屋財產，這樣一種法律的移位，可謂是我國法律的一大缺憾，因此，也導致拆遷中出現許多暴力。在這個過程中，很多村民合情合理合法的利益訴求，可能會被棄之不理，得不到相應的滿足。
第三，征地拆遷過程中容易產生腐敗。一是虛報冒領問題。在征地拆遷過程中，地上實物清點、丈量存在重復或者虛報問題，清點人員與測算人員沒有良好的溝通和合作，沒有相互審核，出現清點與測算脫節現象，造成虛報或竄改征地補償費等損害國家和人民利益的腐敗問題。另外，地上實物清點丈量的清單底冊保管也不夠規范，沒有統一、明確由哪個部門建檔保管，需要查閱相關材料時，查閱困難。二是存在清點丈量數量不實問題。一些征地拆遷工作人員責任意識不強、業務水平不高，而又缺乏規范的操作規程，加上部分村民法治意識淡薄，貪小便宜，項目協調單位又沒有參與現場核實，現場監管不到位，造成實物清點多報多補償的現象。
二、解決以上問題的建議
1.加大宣傳力度，多做村民的思想工作
有關部門要加大法制宣傳和教育力度，對于規劃區內的居民，相關職能部門要運用多種形式加強對城建規劃的宣傳，這個過程中，尤其是要發揮好村干部的作用，要教育引導農民服從規劃，積極支持規劃，依法維護自身權益。相關職能部門應加強對農村宅基地的審批管理，剎住違規占地搞建筑之風。一是及時向被拆遷人宣傳相關法律法規及政策，使被拆遷人充分了解享有的權利及如何維護自身的合法權益。同時，也要使他們深刻認識應盡的義務。引導被拆遷或被征地農民依法辦事，配合拆遷。二是要建立公開透明的征地拆遷工作制度。怎樣征地或者拆遷、如何安置和補償以及依據的相關法律法規政策，都要向與規劃有利益關系的被征被拆戶公示，接受監督，給被征被拆人一個平等的權利。三是完善征地拆遷程序，規范征地、拆遷具體操作行為，在安置和補償操作中要堅持公平、公正、公開。四是基層政府和村干部要做好村民的思想工作，切實讓村民清楚拆遷的重大意義和帶來的好處。基層工作人員應多和農民接觸，多了解農民的想法。尤其是大多數的村干部，其作為村里有威信的人，在村里更容易做通村民的思想工作。
2.建立健全相關法律法規，確保征地拆遷有法可依
第一，農村土地征收和房屋拆遷相關法律缺失，相關政策又相對滯后，是造成農村征地拆遷矛盾突出的重要根源。規范征收土地和拆遷行為，保護當事人合法權益，需要盡快制定一部完善的關于集體土地、房屋拆遷補償安置的法律。
第二，在征地拆遷工作中，政府必須堅持依法行政，強化自律意識，加強自我約束，嚴格按照法律規定的權限和程序推進拆遷。一是依法處置釘子戶。對于存在思想誤區，想要通過拆遷一攬子解決家庭矛盾，而提出不合理要求的拆遷戶，要切實做好思想工作，通過耐心細致的宣傳解釋，引導他們理解國家的拆遷政策，走出思想誤區，同時盡可能幫助其解決就業、就學、就醫等各方面實際困難，減少拆遷阻力。對于個別依仗關系頑固抵制拆遷，想要以此發財致富的“強權”人物，特別是國家公職人員，可以借鑒外地做法，在依法依規的前提下，采用紀委介入、強化組織紀律、所在單位施壓以及在一定范圍內公布等各種手段進行約束，千方百計打壓他們的氣焰，避免在拆遷戶中造成惡劣的負面影響。對于以上手段都不奏效，且嚴重影響拆遷進程的釘子戶，應當嚴格依照法律程序，采用行政強拆、司法強拆等法律手段，予以。同時加大法制宣傳力度，取得強拆一家、宣傳一片、帶動一片的效果。二是嚴格監督拆遷人。要堅決禁止和杜絕違法拆遷，防止拆遷人受利益驅使，采用暴力拆遷、野蠻拆遷等不合法手段對被拆遷人施壓。對釘子戶也要采用合法的手段進行處置，不能圖一時之快而埋下不穩定隱患。
關鍵詞：公益性拆遷 商業性拆遷 商業拆遷談判機制
隨著城市的日益發展，為了實現對土地資源的合理配置，使土地利用效率最大化，對舊城區的改造拆遷在各地興起。拆遷分為公益性拆遷和商業性拆遷。前者是政府為了公共利益的需要、提供公共服務產品而實施的拆遷;后者是房地產開發商出于商業目的而進行的拆遷。由于對拆遷的法律性質認識不清同時又缺乏公開透明的監督機制，地方政府越俎代庖，插手商業拆遷，激化拆遷矛盾的行為經常見諸報端，極大地影響了社會主義法治建設和社會的和諧。為了解決拆遷糾紛、規范拆遷活動，國務院于2011年1月21日公布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》，同時廢止了2001年6月13日公布實施的《城市房屋拆遷管理條例》。《國有土地上房屋征收與補償條例》是拆遷法律法規的一大進步，它明確了公益性拆遷的范圍，也就確定了商業性拆遷的范疇，從而為商業性拆遷真正在市場機制下運作提供了保證。
一、正確區分公益性拆遷與商業性拆遷
區分公益性拆遷和商業性拆遷是將商業性拆遷置于市場機制下的前提。因為公益性拆遷屬于公法行為，拆遷人是公法人，其與被拆遷人達不成安置補償協議時可申請政府拆遷管理部門作出安置補償裁決，原拆遷管理條例賦予了安置補償裁決行政強制執行與司法強制執行的效力，若該裁決錯誤，強制拆遷給被拆遷人造成損失的，被拆遷人可依據行政訴訟法的規定，請求國家賠償。而在商業拆遷中，拆遷人與被拆遷人是平等民事主體，其拆遷法律關系適用民事法律法規，拆遷人與被拆遷人達不成安置補償協議的，拆遷人沒有強制拆遷的權利。拆遷人損害被拆遷人利益的，被拆遷人可依據民事訴訟法對其提起民事訴訟要求民事賠償。對于補償標準，《城市房屋拆遷管理條例》的規定是：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”這就給了地方政府極大的自由裁量權。由于商業拆遷補償是在市場的供求機制下，由拆遷雙方自愿達成，因此在實踐中，公益性拆遷補償標準往往低于商業拆遷補償標準，這也正是地方政府權力尋租、將商業拆遷混同于公益拆遷的根本原因。由此可見，公益拆遷和商業拆遷中公權力介入程度、權利救濟路徑有著極大差別，因此作為市場活動的商業拆遷必須區別于公益性拆遷、遵循市場規律，如此方能保障被拆遷人利益，維護正常的市場秩序及社會的穩定。
《國有土地上房屋征收與補償條例》與《城市房屋拆遷管理條例》相比，首次確定了公共利益的范圍，是立法的重要完善。《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條采用了列舉法來限定公共利益的范圍：“一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”這就在實體法層面上將商業拆遷排除于政府征收、公益拆遷之外。但是有必要對“政府實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境”等公共事業以及“危房改造”作限定性解釋，同時要謹防兜底條款的濫用。
《國有土地上房屋征收與補償條例》在程序法上也進行了若干設置以加強被拆遷人的參與，例如征收補償方案應征求公眾意見，需要時應組織聽證會、市縣級政府對征收決定應作社會穩定風險評估等。但是筆者認為，為了徹底區別公益拆遷與商業拆遷，不僅征收補償方案可進行聽證，關系重大的征收決定也應進行聽證，被拆遷人對非以公共利益為直接目的的建設項目應享有異議權。
上海迪斯尼地塊就因拆遷性質而引發爭議，拆遷工作歷經數年無法完成。浦東新區法制辦負責人稱其為“公益項目拆遷”，居民認為是商業拆遷。兩種性質的拆遷，補償差價高達1.4億。迪斯尼樂園作為世界著名的娛樂場所，其進行的是商業經營行為，政府不應將其定性為公益項目。由此亦可看出，鑒于地方政府在土地儲備中有著巨大的逐利空間，對于拆遷項目的性質，不能完全由政府界定，在此環節也需要被拆遷人的參與，以規范政府的征收行為。
二、建立以市場為導向的商業拆遷補償機制
1.建立平等的商業拆遷談判機制
首先，由于拆遷人與被拆遷人之間存在嚴重的信息不對等，因此拆遷人應當就建設項目的立項、規劃方案、商業前景等主動向被拆遷人進行信息披露，隱瞞或虛構相關情況導致合同糾紛的，將承擔民事責任。
其次，拆遷當事人雙方均應參與到商業拆遷評估之中。《城市房屋拆遷估價指導意見》第7條規定：“拆遷評估機構確定后，一般由拆遷人委托。委托人應與估價機構簽訂書面拆遷估價委托合同。”筆者認為此處規定尚有不妥。拆遷估價合同作為委托合同，受托人極易從委托人利益出發，作出有利于委托人的拆遷評估。因此，拆遷評估合同應由拆遷當事人雙方共同委托或者允許被拆遷人自行委托評估機構，評估報告共同作為談判依據。
最后，商業拆遷補償的標準也應由拆遷當事人雙方協商而定。《城市房屋拆遷估價指導意見》第3條規定：“搬遷補助費、臨時安置補助費和拆遷非住宅房屋造成停產停業的補償費，按照省、自治區、直轄市人民政府規定的標準執行。”筆者認為以上費用不應該接受政府的指導價，應該一并納入商業拆遷談判機制中。由此也可看出，雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》明確了商業拆遷不屬于公益拆遷，但是相對應的法律法規沒有同步進行修改，沒有體現對商業拆遷與公益拆遷不同的處理方式，建議國家立法機關應盡快對相關法律法規也進行修訂，以保持法律體系的一致性。
2.改革拆遷許可制度
在商業拆遷中，拆遷談判由拆遷雙方平等自愿進行，行政機關不得干預。為了讓被拆遷人能夠參與到拆遷許可中，可以設置簽訂拆遷安置補償協議為取得拆遷許可證的前置程序。即拆遷人只有在取得被拆遷人書面同意的情況下方能申請拆遷許可，同時拆遷人在規劃符合條件、拆遷協議合法的情況下，行政機關必須授予其拆遷許可，從而能有效防止政府權力的濫用。
3、健全司法救濟途徑
司法是權利的最后屏障。我國人民法院依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體以及個人的干涉。商業拆遷作為民事活動，拆遷當事人的訴權應有司法的保證。2005年8月最高法在《關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》中規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”筆者認為，權是當事人基本的訴訟權利，是實體權利最有力的救濟手段，法院應以民事相關法律為指導，將商業拆遷訴訟納入民事訴訟程序，保障當事人的訴權。
參考文獻：
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關鍵詞：群體性糾紛執行案件解決對策
一、調查的基本情況
自2002年以來，北安市法院共受理涉及個案當事人5人以上的群體性糾紛案件19件，其中涉及城市房屋拆遷安置案件6件，執結2件；拖欠民工工資案件3件，執結2件；拖欠工程款案件6件，執結3件；金融機構抵押借款糾紛案件2件，執結1件；刑事附帶民事案件2件，部分執結。19件案件中，執結8件，執結率為42、1%，平均執結時間為9個月，最長執結時間為26個月，執行卷宗最厚達392頁，個案請示匯報在5次以上的有6件，因請示、匯報耗費法院財力在3000元以上的案件有3件。調查結論：當前涉及群體性執行案件的特點是難度大、干擾強、影響廣、耗財多、效果差。筆者重點研究執行中涉及城市房屋拆遷安置和拖欠工程款的案件問題及對策。
二、房屋拆遷和拖欠工程款所存在的問題
總的來看，由于中央11號文件的貫徹落實，國務院頒發的《城市房屋拆遷管理條例》及解決拖欠農民工的有關文件的要求，關于房屋拆遷和拖欠工程款的執行案件難度有一定程度的緩解。但問題并沒有得到徹底解決，有時表現得更為尖銳、復雜。
（一）法律法規不完善。在新的動遷法規實施之前，拆遷人（開發商）與被拆遷人為了各自利益在房屋補償款方面很難達成協議。由動遷辦作出行政裁決，申請法院強制拆遷，然后進行行政訴訟。在訴訟過程中法院側重程序審查，忽略對被動遷房屋價格高低的審查，而房屋拆遷管理條例側重有利于城市的開發建設，沒有充分考慮被拆遷戶的利益，特別城市中部分被拆遷弱勢群體。若房屋不被拆扒還能維持其基本生存，被拆扒補償的貨幣根本不能夠買得起新的住房，更談不上產權調換、結清差價款。另外依據條例，由拆遷人委托評估機構對被拆遷房屋進行估價，并沒有告知被拆遷人對價格不服申請復議的權利，勢必造成價格傾向性。由于當事人未達成協議，也不可能服從動遷辦的行政裁決，這時法院強行拆扒，導致當事人對法院不滿。一度出現開發商賺錢，老百姓無家可歸、法院落罵名的現象。2002年4月，北安市東北亞商廈在北安開發商品樓，被動遷人對動遷辦作出的裁決不服，法院依當事人的申請將4名被動遷人的房屋強行拆遷，案件雖經一、二審法院判決，但被動遷人仍對判決不服，對價格鑒定部門作出的價格不服，認為原房屋是由法院強遷所造成的。
（二）建設部門管理混亂，導致工程多次轉包。
在執行拖欠工程款案件中，有一些案件不能及時執結的主要原因，工程多次轉包分包。一些有建筑資質的單位早已名存實亡，無力建設工程，而一些個人開發商以這些有資質單位的名義承包工程。承包后或轉包他人或到處賒欠原料。2003年王某以建筑公司名義開發商品樓，中途資金不足，又將余下工程轉包給哈市董某，董某賒欠原料時用一室樓房向多人進行抵押，約定到期不還款，債權人有權占有抵押房屋。董某將其余房屋賣掉后攜款外逃，民工工資更無法兌現。后來抵押權人訴到法院，才知道董某將房屋“一姑娘許幾家婆”，判決建筑公司和開發商共同承擔責任。結果無履行能力或下落不明。民工終日持判決到法院要錢。
（三）地方保護主義的干擾。
由于法院機構設置、經費來源、人員編制等都屬于地方直管，在一些領導心目中形成了“地方法院”等于“地方的法院”的錯誤認識。加上為了地方經濟的發展，政府出面保護外來投資的利益，在執行涉及通過招商開發房地產的案件時，規定這是一條高壓線，不能輕舉妄動，人為地造成案件久拖不結。
（四）執行標的大，一次執結困難。
就法院而言，在涉及群體性訴訟案件時，必須做好財產保全工作，北安市法院在執結5件拖欠民工工資和拖欠工程款的案件中，有3件是當事人申請保全的財產，有1件是執行第三人，只有一件因當事人未保全只部分執行。這些案件最小標的是7、09萬元，最大標的是22、6萬元。若在訴訟階段不能及時進行保全或申請先予執行，待判決后基本上無法一次性兌現判決內容。
（五）人多示眾，無理纏訪多，上級批示多。
在執行群體性糾紛案件時，一些當事人特別是工人工程款、工資款案件的當事人，他們認為法院判完之后就必須執行，差一分錢也不行，不去積極舉證，天天在法院，要求拘留包工頭，要求法院拿錢。而那些房屋產權調換應向開發商結清房屋差價款的當事人，他們聯合起來強行入戶，拒不給付差價款。這些人以人多示眾、法不擇眾，他們精心選擇在全國性會議、重大活動期間到各級黨政機關上訪。認為此時能引起黨政機關高度重視，而黨政機關為了穩定，一方面向法院批示加大執行力度或暫緩執行，另一方面通知法院匯報，提出要求建議，導致法院左右為難。許多執行人員感嘆寧辦10件普通案件，也不辦1件群體性糾紛案件。一些群體性案件執行難度大、耗費法院大量人力、物力，結果仍不能達到他們滿意。2002年在執行黑河地區農機公司與謝曉霞等28名被告房屋糾紛一案，兩名執行員歷經兩年零2個月的工作，最后在農機公司放棄部分債權的前提下，方予結案。
三、解決執行房屋拆遷和拖欠工程款群體性糾紛案件的對策
從去年開展清理拖欠工程款和民工工資案件專項執行活動以來，筆者認為除用好用足法定強制措施之外，在執行環節應突出工作力度和協調溝通，建立健全處理機制。
（一）應不辭勞苦深入執行。法院執行涉及群體性糾紛案件難度大，涉及人員多，社會影響面大。因此對此類案件，執行局長必須選擇特定人員執行。執行人員不僅要熟知法律法規，能隨答當事人所提出問題，而且要有一定的耐性，能夠經得起群體人員的詢問，甚至忍受個別人員的奚落，一方面耐心做好當事人思想工作，另一方面要不辭勞苦、敢于執行，講究執行方法和策略。特別是一個案件中涉及多名被執行人的，執行人員必須做通幾名被執行人的思想工作，以督促他人自動履行。欲強制執行時，必須針對首要頑固的被執行人，否則他人會共同對抗，使執行工作一度陷入困境。
（二）做好財產保全、先予執行工作。對于一些拖欠工程款的群體性糾紛案件，法院受案后必須采取財產保全措施，能保全的必須予以保全，符合先予執行條件的案件，堅持先予執行。絕不能審執分離，在保全過程中，執行人員提前介入為案件進行強制執行做好基礎。
（三）各部門應相互協調，齊抓共管。建設部門對原來拖欠工程款，建設單位在沒有還清陳欠前，不許承包工程。開發單位在沒有還清陳欠前，不許進行再建工程，建設部門、電力部門、消防部門等職能部門對拖欠工程款的施工單位不予供電、驗收等，以督促其付清工程款及民工工資。
（四）完善法律法規，更好保護弱者。在修改涉及城市房屋拆遷的法律法規中，在規劃城市建設發展的同時，應充分保護困難群眾的基本生活保障，只要不是公益建房、國家征用土地等，人民法院不應介入強制拆遷過程。在房屋補償款作價評估時應規定當事人有更多的權利，新的動遷法規及城市房屋拆遷估價指導意見在這方面已有很好的體現。
（蘭州大學法學院，甘肅蘭州730000）
摘要：本文根據我國房屋拆遷補償法律制度立法上的不足及執行過程中存在的問題，強調拆遷必須依法依程序進行。針對公共利益界定方式的不完善，結合實際案例展開分析和評論，提倡在保障公民私權利的基礎上維護公共利益，并且嘗試性地提出完善我國拆遷法律制度的一些設想，希望對我國房屋拆遷補償法律體系的逐步完善有所裨益。
關鍵詞 ：房屋拆遷；補償；公共利益；法律制度
中圖分類號：D922.19文獻標識碼：A文章編號：1671—1580（2014）07—0151—02
收稿日期：2014—04—08
作者簡介：潘霖（1991— ），女，江蘇鹽城人。蘭州大學法學院碩士研究生，研究方向：民商法學。
一、我國房屋拆遷概述
（一）拆遷的法律特征
1.拆遷是一種政府行政行為。根據規定，房屋征收與補償工作由本行政區域的市、縣級人民政府負責。
2.拆遷混合了行政和民事法律關系。政府進行土地征收、拆遷房屋的過程中與被拆遷人之間形成行政法律關系，為了平衡各方利益應當以民事法律關系中的民事主體之間平等交易的原則來衡量。
3.房屋拆遷具有公益性。根據新拆遷條例第八條的規定，房屋的征收是為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要。
4.拆遷具有有償性。新拆遷條例第十七條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償。為平衡各方利益，被拆遷人作為利益的受損方必須得到及時充分的補償，而且這種補償應該要使被拆遷人得到適當的滿足，包括補償方式和補償金額。
5.拆遷的合法性。包括拆遷主體、拆遷行為、拆遷程序合法。
（二）拆遷的法律適用
由于拆遷涉及社會多方面的利益，因此，必須在法律規定的框架內進行。憲法第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”除此之外，國務院制定了新拆遷條例以遵循決策民主、程序正當、結果公開為原則對房屋拆遷補償進行規范。
二、我國房屋拆遷補償存在的問題
（一）“公共利益”的界定
“公共利益”一詞在我國有關土地征收、管理的法律中頻繁出現，但卻未對其進行過明確的定義。本文認為“公共利益”既是“公共”的利益，就應當由公眾通過民主的方式來界定，即政府征地征房須征求公眾意見，特別是拆遷的權利受損者的意見，通過公眾投票，支持率達到絕對多數才能進行拆遷，這樣更能體現公眾的意志、保障公眾的利益。公共利益的判斷權和決定權，不能由行政長官來行使，作為法律執行機關的行政機關，對如此重大的利益，不應有判斷權和決定權，應由權力的原始擁有者——大眾說了算。“公共利益”在實際操作中因實體法規范存在較大彈性，且沒有嚴密的程序法作保障。因此，對公共利益的界定應注意以下幾個方面：首先，公共利益的范圍應當遵循法律規定，即范圍的法定性；其次，拆遷人不得通過拆遷項目獲取額外的利益，即內容的非營利性；再次，公共利益的認定應當有公眾的參與、接受公眾的監督，以防公共利益被濫用。
（二）拆遷補償方案的制訂
被征收人作為房屋的所有者有權通過民主的投票的方式參與拆遷補償方案的決策，對于不符合自身利益要求的拆遷補償方案有權申辯甚至提起訴訟，在行政復議或行政訴訟期間被拆遷人的一切權利應受到嚴格的保護，中止房屋征收拆遷決定的執行，以防止不公正的強制拆遷出現，《條例》對此未作出規定。
（三）從“行政強拆”到“司法強拆”
拆遷是城市改造中的必然舉措，但近幾年很多地方的拆遷已陷入野蠻拆遷的怪圈，民眾更是聞“拆”色變。在新拆遷條例頒布之前，由于法律法規允許“行政強拆”的存在，各地因“行政強拆”引發了不少暴力、自焚等惡性事件。而《條例》第二十八條規定使得“司法強拆”取代了“行政強拆”，試圖解決“行政強拆”引起的社會矛盾，但“行政強拆”與“司法強拆”只是強拆主體由行政機關換成司法機關，程序上由行政機關向司法機關申請強制執行，表面上似乎通過司法機關裁決執行的案件更為公正合法，但“強制拆遷”的本質卻并未改變。
（四）房屋拆遷補償金額有失公平
在房屋征收過程中補償金額是焦點問題，往往會因補償金額難以達成一致而阻礙拆遷順利進行，譬如被拆遷人原有房屋只有一套，被拆遷后想要得到一套面積相同的安置用房就得自己掏腰包補齊差價，原本權利就受到損害，現如今還得自己掏腰包才能彌補之前的損失。
三、我國房屋拆遷補償法律制度的完善
（一）“公共利益”界定需改進
公眾利益一直備受關注，理應得到明確界定，而不能僅以國家制定的法律法規規定為標準，應更多地聽取公眾意見，由公眾來鑒定。本文認為在實體法上，既然新拆遷條例采取列舉的方式界定“公共利益”，就應當嚴格對其進行界定，刪除第六款的規定，使“公共利益”界限更加明確，方能得到嚴格的執行；在程序法上，建議制訂周詳的“公共利益”鑒定程序，設立民主的“公共利益”認定機制，采取民主投票結合實體規范的方式進行鑒定，讓“公共利益”成為名副其實的“公共利益”。
（二）拆遷補償方案需民主決策
對于政府擬定的拆遷補償方案應該由被拆遷人通過民主投票的方式參與決策。因此，《條例》第十一條應改為“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案，并經全體被征收人投票，支持率達90%以上方為通過”。
（三）“強拆”需限制，法規需完善
“強拆”因由國家強制力保證實施而令人望而生畏，但當這種強制力不合理地侵犯到人們賴以生存的權利的時候，產生的后果及付出的代價也是沉重的，“強拆”從某種程度上反映了社會法律制度缺乏民主，政府權力過于強大以致對公民私權利過度侵犯。在充分保障公民財產權的基礎上立法應當給予嚴格的限制，對行政機關的“強拆”申請，法院必須召開聽證會征求公眾意見，在得到多數公眾支持的情況下裁定執行方可服眾。
（四）補償需充分、公平
公平合理的補償是政府誠信的表現，權利受損者不僅應該得到公平的待遇，而且應該受到適當的照顧以體現政府執政為民的理念。本文認為，新拆遷條例第十九條應當改為：“對被征收房屋價值的補償，實施不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內商品房的市場平均價格。”保證被拆遷人的住房條件不受減損甚至有所提高。
綜上所述，房屋拆遷作為一個復雜的法律問題，涉及社會多方面的利益，需要一整套完整的法律加以規范和調整。首先，對于公共利益的界定應當進一步完善，充分尊重被拆遷人的意愿，切實保護被拆遷人的人身和財產權利；其次，嚴格地限制政府行為，防止公權力濫用；再次，給予被拆遷人充分及時的補償，以維護社會的穩定和諧。國家立法應該為民立法，為建設社會主義民主法治立法。
［
參考文獻］
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堅持以人為本，以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導。著力改善城市人居環境；堅持集約、節約、合理利用土地，優化區域發展布局，拓寬城市發展空間；堅持高起點規劃、高標準建設、大力度推進，加快城鎮化進程，促進全市經濟發展和社會進步。
二、基本原則
堅持政府主導、市場運作、統一規劃、分步實施、功能配套、成片開發的原則。
三、改造范圍
市區“三片六區”。
四、改造期限
力爭用3年時間完成。
五、組織領導
常務副市長和分管國土資源、城建工作的副市長任副組長，市政府成立以市長任組長。市發展和改革委、住房和城鄉建設委、國土資源局、規劃局、財政局、城司等部門主要負責同志為成員的市區舊城改造領導小組。領導小組辦公室設在市住房和城鄉建設委，住房和城鄉建設委主任兼任辦公室主任。
六、規劃編制管理
會同市國土資源、住房和城鄉建設、園林、城管等部門編制市區舊城改造專項規劃和舊城改造控制性詳細規劃，規劃部門根據《中華人民共和國城鄉規劃法》和《市城市總體規劃》要求。按規定程序審批后，作為指導全市舊城改造的依據。依法需經聽證、公示或提請村（居）民會議討論決定的從其規定。
七、舊城改造用地
（一）依法收回的國有空閑地或者政府儲備的土地；（二）依法征收的集體所有的土地；（三）通過購買或者產權置換方式收回原已確定土地使用權人的土地。
報市政府批準后實施。舊城改造中需要異地以公寓式還建安置的其安置住房用地優先安排。舊城改造用地供地計劃和方式由市國土資源部門依法編制。
八、房屋拆遷補償
拆遷補償方式可以實行房屋產權調換或貨幣補償，房屋拆遷實行自愿協商原則。供被拆遷人自主選擇。具體拆遷與補償安置問題，依現行法律法規執行。拆除違章建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償。
九、優惠政策
（一）舊城改造中的土地出讓收益按照《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》100號）規定執行。舊城改造領導小組根據每個片區的實際情況。
（二）舊城改造領導小組積極爭取舊城改造項目享受國家舊城改造和棚戶區改造政策。舊城改造項目相關稅費減免依據現行法律法規和政策規定執行。
十、社會保障
xx市xx區集體土地房屋拆遷每年xxx多萬平方米，多年來，拆遷難問題一直困擾著當地城鎮建設，影
響著本地區的經濟與社會的發展。為加大加快集體土地拆遷速度，進一步確保房屋拆遷過程中的社會穩定，區政府在國有土地房屋推行“陽光征收”工作成效的基礎上，于20xx年上半年嘗試了集體光拆遷的試點，效果顯著，被拆遷群眾協議
工作效率高，得到了社會的高度稱贊。試點項目位于xx鎮核心一號A、B地塊，截至20xx年x月x日，xx鎮核心一號地塊C項目完成了規定期限內的拆遷簽協工作，xxx戶被拆遷對象成功簽協xxx戶，整體簽協率高達xx.x%，創下全區集體土地拆遷的歷史新高。作為xx市首個集體土地“陽光拆遷”項目，其效果遠超預期，它的成功也為xx市集體土地房屋拆遷提供了一個全新的思路和模式。
一、扎實做好集體土地“陽光拆遷”前期準備工作
陽光拆遷是一種新的拆遷模式和思路，是一種更規范、更容易讓被拆遷人接受、更利于拆遷工作人員開展拆遷工作的拆遷模式。精細化的前期準備工作，將為被拆遷人順利簽約鋪平道路。
1.組織到位
xx鎮組織成立了房屋拆遷辦公室，具體負責核心一號地塊C項目的陽光拆遷工作。辦公室下又分成四個工作小組，每個工作小組配備一名組長和兩名組員，負責責任范圍內的具體拆遷事宜。所有的拆遷工作人員都具有較高的專業素養，他們既熟悉各項拆遷政策法規，
經過了統一的崗前專業培訓，又具有A、B兩個地塊的陽光拆遷實戰經驗。
2.宣傳到位
為樹立正確的輿論導向，營造和諧拆遷氛圍，xx鎮及區征遷辦利用電視、報紙、網絡等多種媒體平臺開房屋拆展了廣泛的宣傳報道。一方面，讓被拆遷人充分了解集定，xx區
體土地房屋拆遷的相關法律法規和政策規定，深化認識取得顯著成效
一號地塊C項目對xx鎮發展建設的積極意義;另一方土地房屋陽光
面，通過加強對“陽光拆遷”知識的普及，讓被拆遷人簽約時間短，工通過實時監督和切身體會，增強其對拆遷工作嚴肅性、“
陽光拆遷”
試點規范性的認同感。
3.程序到位
拆遷前期，工作人員挨家挨戶走訪被拆遷人，對被拆遷人的房屋權屬及權屬限制情況、房屋現狀、房屋用途以及被拆遷人等相關信息進行調查登記，摸清拆遷地塊房屋狀況和人員情況，為出臺拆遷實施方案做好準備。依據調查結果，參照相關法律法規，制定出臺集體所有土地房屋拆遷實施方案(草案)，草案出臺后向被拆遷人公開并告知其對于草案享有要求聽證的權利，充分維護被拆遷人的利益。
4.簽約現場到位
自從采用“陽光拆遷”模式后，區房屋征收拆遷管理辦公室就要求各實施單位對“陽光拆遷”簽約現場采取標準化建設。一是簽約場所遵循就近、便利的原則，
路口要有醒目標志，室內要有足夠墻體面積布置;二是平面布置中要統一內容、統一規格，把相關政策法規、安置房源套型、住房困難補助評估結果、補償方案等內容都上墻公開;三是現場設立電子顯示屏和觸摸屏，與全市征收信息監管、信息公開系統聯網，全程實現網上簽約、備案，供被征遷人查閱監督。xx鎮房屋拆遷辦公室按照區征遷辦的要求將C項目簽協地點定在拆遷地塊附近的xx鎮房屋拆遷辦公室二樓，并對現場進行了標準化布置。
二、完善“三個規范化”，提高依法拆遷意識
將陽光拆遷的所有程序都置于法規政策的調整下，
杜絕一切不合法的行為。
1.報批、公示程序規范化
xx鎮房屋拆遷辦公室嚴格按照“陽光拆遷”的標準化要求，緊扣時間節點，先后完成C項目房屋調查及調查結果公示、拆遷補償方案公示、社會穩定風險評估、拆遷公告公示以及拆遷評估及評估結果公示等各階段程序，被拆遷戶對程序規范性的高度認可，為后來協議簽訂奠定了信任基礎。
2.簽約程序規范化
遵照“陽光拆遷”公開、公平、公正的原則，簽約變為被拆遷人到簽約現場簽約，杜絕一切不合理的“放水”行為，完全按照補償政策給予補償安置，完全按照補償政策給予補償安置，被拆遷人對公開的簽約模式充分信任，確保了簽約的高效率。
3.行政裁決規范化
拆遷人與被拆遷人在拆遷公告確定的期限內經協商達不成拆遷補償安置協議的，即刻啟動行政裁決程序，通過行政裁決的申請、受理及作出，讓未簽的拆遷戶真正意識到一視同仁，不存在任何例外的情形，徹底打消被拆遷人“早簽吃虧，晚簽得益”的思想，也讓已簽約的被拆遷人吃了定心丸，提高了政府的公信力。
被拆遷人告、入戶評估公告、評估結果公告、具體簽約搬遷期限公告等各項文件均在拆遷范圍內張榜公示，確保被拆遷住戶及社會各界及時知曉各項拆遷流程及拆遷的進展。
3.公開結果
對被拆遷人的測繪評估結果、補償安置情況及時在拆遷地塊范圍內及簽約現場電子觸摸屏上公示，讓被拆遷人及時了解自己及其他被拆遷人的補償情況，若被拆遷人對結果發現問題可以及時反饋，一旦錯誤及時更正并重新公示，確保全過程陽光操作，公開透明。
三、推進“三公開”，加強拆遷工作陽光運作
公開透明是最好的“防腐劑”，是“陽光拆遷”模式的宗旨，也是被拆遷人提高對政府信任的基礎。
1.公開政策
房屋拆遷實施方案是拆遷中最重要的文件信息，牽涉被拆遷人的切身利益。房屋拆遷實施方案出臺后及時在拆遷地塊C項目的范圍內粘貼公示，并告知被拆遷人對實施方案享有聽證的權利，可以提出自己的意見建議。聽證階段結束后，形成最終的房屋拆遷實施方案并報至區政府審批，審批核準后在拆遷地塊范圍內再次粘貼公示實施方案，確保被拆遷人能及時了解補償的相關政策標準。xx鎮房屋拆遷辦公室還編制了包含拆遷地塊狀況、拆遷人、拆遷實施單位及現場辦公概況、xx鎮核心一號地塊C項目征收集體所有土地房屋拆遷具體實施方案等內容的《便民服務手冊》，分發至被拆遷人手中，讓其對拆遷政策、補償標準、自己的安置補償結果有具體深入的了解。
2.公開流程
拆遷前，房屋拆遷聽證公告、房屋拆遷公告、房屋拆遷實施方案、選定評估機構公告、評估機構確定公告、入戶評估公告、評估結果公告、具體簽約搬遷期限公告等各項文件均在拆遷范圍內張榜公示，確保被拆遷住戶及社會各界及時知曉各項拆遷流程及拆遷的進展。
3.公開結果
對被拆遷人的測繪評估結果、補償安置情況及時在拆遷地塊范圍內及簽約現場電子觸摸屏上公示，讓被拆
遷人及時了解自己及其他被拆遷人的補償情況，若被拆
遷人對結果發現問題可以及時反饋，一旦錯誤及時更正確保全過程陽光操作，公開透明。
四、強化“兩個監督”，提高“陽光拆遷”質量
有效化的監督是確保拆遷公平、公正和公開的重要途徑。
1.內部監督
在項目簽協現場，網上簽協和協議核對由不同人員擔任，互相監督，確保協議的準確性。協議簽訂之后匯總報至分管領導二次審核，未經審核的一律不予發放補償資金。協議的簽訂全部實行“網上簽約”“網上備案”“網上公開”，網上簽協系統的權利分級設置，現場操作人員只具有簽訂協議和對未提交協議進行修改的權利，已經提交的協議如需修改必須經過區征遷辦工作人員的相關操作后方可修改，這樣就確保了上級單位對基層拆遷工作的監督管理。在簽協現場的觸摸屏以及下發給被拆遷人的《便民服務手冊》中都注明了拆遷安置監督電話，依法監督拆遷中違法違規、侵害群眾利益的拆遷人員和拆遷行為。在項目簽協現場還設置了舉報箱，方便被拆遷人舉報拆遷中違法違紀的行為及個人。
一、明確工作職責
市房屋拆遷管理辦公室負責房屋拆遷政策指導、房屋拆遷許可、估價機構和拆遷公司監管、拆遷政策（業務）培訓、拆遷糾紛裁決及年度拆遷工作考核。雁江區人民政府及其鎮（鄉）人民政府（街道辦事處）按屬地管理原則負責拆遷項目的維穩工作。
二、加強拆遷管理
（一）統一拆遷運作模式
1．屬市政府投資的拆遷項目，原則上由雁江區人民政府及其鎮（鄉）人民政府（街道辦事處）負責統一組織拆遷工作，市級相關部門按照職能職責密切配合，由依法定程序確定的拆遷業主或拆遷公司負責實施拆遷。
2．逐步推行拆遷制度。逐步推行由拆遷人委托拆遷公司實施拆遷，拆遷公司受拆遷人委托，開展協商談判、補償安置協議簽訂、實施搬遷等具體業務工作。房屋拆遷管理部門應加強監管，督促拆遷人、拆遷公司嚴格按照拆遷政策實施拆遷。
（二）加強拆遷許可監管
房屋拆遷管理部門要按照職能職責，加強拆遷許可監管。拆遷補償安置方案、拆遷實施方案、拆遷補償安置資金、安置房源等未落實的，依法不得核發房屋拆遷許可證。
（三）加強拆遷規劃監管
拆遷人應就新建安置社區的選址、總平面圖及戶型設計方案征求被拆遷人及規劃、拆遷管理部門意見。安置社區的選址、規劃（含綠化、物管用房、停車等配套設施）須符合城市規劃要求，一經批準，拆遷當事人應當服從，不得擅自變更。按城市規劃要求不具備就近安置條件的，被拆遷人應選擇貨幣補償或異地安置。
三、統一拆遷補償標準
（一）被拆遷房屋補償安置
1．統一合法房屋貨幣補償標準。被拆遷人選擇貨幣補償的，其住宅、辦公用房、專業用房結合拆遷時片區被拆遷房屋市場指導價進行補償，并另給予市場指導價10%的購房補貼；營業用房結合拆遷時片區被拆遷營業用房市場指導價進行補償，并另給予市場指導價5%的購房補貼；同時，按照財政部、國家稅務總局《關于城鎮房屋拆遷有關稅收政策的通知》（財稅〔2005〕45號）的相關規定享受稅收優惠政策。拆遷當事人不能協商一致的，依法實行評估并以評估結果作為補償依據。
2．統一產權調換原合法面積內的補差標準。房屋拆遷實行房地合一補償，并以合法建筑面積作為補償安置依據。合法面積以被拆遷房屋所有權證證載的建筑面積或規劃主管部門批準的建筑面積為準。
建成區內不具備就近安置條件、須實行異地安置的，按地域差異結算價差。除此類情況外的安置，經拆遷當事人協商達成一致意見的，執行拆一還一、適當補差的補償安置政策，原面積內由被拆遷人按以下標準補差：住宅10－30元/㎡（其中，混合10元/㎡、磚木20元/㎡、其它30元/㎡），不計樓層價差；營業用房100－200元/㎡（根據安置口岸確定）。拆遷當事人不能達成一致協商意見的，則以雙評估方式分別計算被拆遷房屋的補償金額和所調換房屋的價格，并結清產權調換的價差。
3．統一基本住房保障線。被拆遷人原有合法房屋（含非住宅房屋，下同）建筑面積低于人均30㎡（含30㎡）且他處無房屋的，應采取適當優惠的辦法給予基本住房保障安置。
被拆遷人有非住宅房屋的，其非住宅房屋面積應計入基本住房保障安置面積。
被拆遷人家庭人口的確定按《城市規劃區房屋拆遷管理辦法（試行）》（資府發〔2003〕93號）第二十七條規定執行。空掛戶、戶口已遷移（分戶）或他處有房屋的，不得納入被拆遷人家庭人口范圍計算基本住房保障安置面積。被拆遷人家庭人口在4人以下（含4人）的，基本住房保障安置面積按實際家庭人口據實計算；5人及以上的，基本住房保障安置面積按不超過150㎡計算。
4．統一產權調換超原有合法房屋面積部分的優惠政策。拆遷當事人協商一致實行產權調換的，被拆遷人所選安置房屋可適當超出原有合法房屋面積，但住宅不得超套，營業用房不得超間。
被拆遷人所選住宅超出原有合法住宅房屋面積20㎡（含20㎡）以內的，按建安成本結算并計算樓層價差；20㎡以上30㎡（含30㎡）以內的，按投資成本（含建安成本、土地費用、稅費、配套設施費用）結算并計算樓層價差；超出30㎡以上的，按拆遷時的市場價格結算并計算樓層價差。
被拆遷人所選安置營業用房超出原有營業用房面積10㎡（含10㎡）以內的，按拆遷時市場價格的70%結算；超出10㎡以上的，按拆遷時的市場價格結算。
5．統一經營性住宅的補助標準。被拆遷人利用合法住宅房屋從事經營活動、不符合按營業用房補償安置的，可按其工商、稅務登記情況，結合實際經營年限、實際經營面積給予20元/㎡?年的經營補助。經營補助的最高年限不得超過10年。
6．統一生產用房的拆遷原則。生產用房實行貨幣補償安置，貨幣補償標準按評估價格確定。被拆遷企業需重建生產用房繼續從事生產經營活動的，原則上應進入工業園區自行建設，可享受園區優惠政策。市、區兩級園區管理部門要配合做好新建廠區的規劃選址和征地拆遷相關工作。
7．統一違章建筑和臨時建筑的處理原則。拆除未超過批準期限的臨時建筑，按其拆遷時建筑安裝工程直接費用給予補償，不予安置。拆除超過批準期限的臨時建筑或違章建筑，一律不予補償安置。
本意見印發之日起新增的違章建筑一律不予補償，更不得以任何名義給予補助。對過去已形成的違章建筑，要逐年降低殘值收購和補助標準，直至全部取消。
（二）政策性補償
1．對選擇產權調換的被拆遷人，其水、電設施由拆遷人負責在安置房中配套安裝；其天然氣、閉路電視、有線座機電話、寬帶等設施由拆遷人負責在安置房中按原戶頭數量恢復，新增戶頭的安裝費用由被拆遷人自行承擔。
對選擇貨幣補償的被拆遷人，其原有上述設施由拆遷人按拆遷時政策規定的收費標準予以補償。
2．被拆遷人從事生產、經營而單獨安裝的水、電、氣專用設施，由拆遷人按拆遷時政策規定的收費標準或工程造價結合新舊程度予以補償。所調換的安置房需安裝上述設施的，安裝費用由被拆遷人自行承擔。
3．對拆遷范圍內的林木、構筑物等附屬物的補償，補償標準執行資府辦函〔2008〕243號文件的相關規定。為鼓勵被拆遷人支持配合拆遷工作，同時維護正常拆遷秩序，對支持配合拆遷工作的被拆遷人，可以戶（產權戶）為單位，對林木部分實行據實清點結合最高限額包干補償的辦法計算補償金額。
（三）政策性補助
拆遷政策性補助包括住宅臨時安置補助費、非住宅停產停業經濟損失補助費、搬遷補助費（詳見附件1、2）。被拆遷人領取的住宅臨時安置補助費、非住宅用房停產停業經濟損失補助費之和不足260元/月?產權戶且他處無房屋的，按260元/月?產權戶的標準給予保底補助。
（四）政策性獎勵
1．搬遷獎勵
被拆遷人在拆遷實施方案規定時限內簽訂協議并完成搬遷騰交房屋的，可根據其實際提前搬遷天數按100元/天?產權戶的標準（總額不超過3000元）給予獎勵。
被拆遷人房屋土地證件齊全、無任何違章建筑、且在拆遷實施方案規定時限內簽訂協議完成搬遷騰交房屋的，可給予不超過2000元/產權戶的獎勵。
被拆遷人原有合法房屋不足人均30㎡（含30㎡）且他處無房屋、在拆遷實施方案規定時限內簽訂協議完成搬遷騰交房屋的，可按其原有合法房屋面積（原合法房屋面積不足45㎡的按45㎡計）以上、人均30㎡（含30㎡）以內部分的面積給予200元/㎡（總額不超過10000元/產權戶）的獎勵。
2．返遷獎勵
安置房竣工驗收合格后，被拆遷人在規定時限內結清房屋產權調換差價和接房的，可按政策規定的過渡期內臨時安置補助費或停產停業經濟損失費標準，一次性給予1－3個月的返遷獎勵。
（五）安置房建設、交付及“三證”辦理
1．安置房建設質量及裝飾裝修
安置房建設須符合建筑質量規范，并應按基本交付標準實施室內裝飾裝修（見附件3）。嚴禁被拆遷人在安置房建設期間擅自改變建筑結構和設施。
2．安置房交付使用
安置房主體工程及室內外裝飾裝修和小區配套設施竣工后，應及時組織驗收。未經驗收合格的安置房不得交付使用。
3．社區管理
安置房交付使用后，拆遷人按安置社區實際安置面積一次性給予社區業主委員會1元/㎡的物業管理啟動資金。安置社區業主委員會按照物業管理的相關規定，自主決定社區物業管理的形式、收費等事宜。雁江區人民政府及其鎮（鄉）人民政府（街道辦事處）應及時將安置社區納入社區管理。
4．安置房“三證”辦理及稅費繳交
拆遷人應當在安置房交付使用之日起3個月內向稅務部門、房管部門、國土資源部門申請辦理安置房契證、房屋所有權證和土地使用權證，被拆遷人應予配合。
“三證”辦理涉及稅費按《城市規劃區房屋拆遷管理辦法（試行）》（資府發〔2003〕93號）第二十九條的規定執行。
四、規范拆遷行為
（一）現場公示信息
拆遷人應在拆遷現場公布拆遷法規政策、房屋拆遷許可證、房屋拆遷公告、拆遷工作人員名單、拆遷補償安置方案、安置房平面圖、拆遷補償（補助、補貼、獎勵）標準、拆遷補償安置合同樣本等，讓被拆遷人充分了解拆遷政策及其權利和義務。
（二）嚴格執行政策
拆遷人要堅持陽光拆遷，按照“公開、公平、公正”原則，加強拆遷政策宣傳，嚴格執行拆遷補償安置方案，不得擅自提高或降低拆遷補償標準。職能部門要加強對拆遷人的監管力度，對違背政策亂開口子的拆遷行為，要堅決予以查處，該吊銷拆遷許可證的要依法吊銷，該載入不良建設信用信息檔案的必須載入，杜絕擾亂拆遷秩序和建設市場的行為發生。
（三）堅持依法拆遷
拆遷人要切實維護被拆遷人合法利益，深入細致地做好群眾工作，及時化解拆遷矛盾，嚴禁違法違規拆遷。被拆遷人應在法規政策范圍內依法維護自身合法權益，不得漫天要價。
關鍵詞：房屋拆遷；濫用；預防；公共利益；行政救濟
1998年6月，河南省鄭州市發生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發的。為了闡述對房屋拆遷權濫用與預防研究的現實意義，我們簡略介紹一下此案案情。
1998年3月，《河南商報》登載了鄭州市將興建裕達文化廣場，并將拆除鄭州市裕達國貿大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結構質量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達花園17號、18號商品樓名列其中。裕達文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達置業有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達廣場工程建設指揮部"（以下稱指揮部）提出了數個問題，均未獲答復。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認為，裕達廣場雖名為公益事業，實質上更多是裕達公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達國貿大廈周邊環境從而促使其銷售和升值而進行的商業運作。住戶進而認為，政府規劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認為，裕達廣場的建設是為了改善城市投資環境、創建衛生城市和園林城市而實施的城市建設的一部分，城市規劃法賦予了市政府權力，任何單位和個人必須服從人民政府根據城市規劃作出的調整用地的決定〔1〕。
顯然，房屋拆遷權是否被濫用是本案爭執的焦點。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關鍵問題。
上述案例，突出表現在如何評定拆遷行為在實體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實體上應符合什么標準才是合法（而不是看是否有合法的審批機關的正式批文），并應同時履行什么樣的法律程序（不應拘泥于現有規定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權本身合法性的切入點。
一、 拆遷權實體合法的唯一標準——社會公共利益
房屋拆遷權的核心在于它的強制力，它不需被拆遷人同意就能夠產生法律效力。由于這項權力的行使以國家權力作為后盾并涉及私人房屋所有權的保護，因此，防止該項權力的濫用，便成為判定拆遷權行使合法性的關鍵。而為了判定拆遷權是否被濫用，應當首先在法律上設置一個標準，用以評判一項具體的拆遷行為是否合法。這項標準就是"社會公共利益".因此，"社會公共利益"又成了評判房屋拆遷權是否合憲以及是否被濫用的唯一標準，而且在房屋強制拆遷與保護房屋所有權和土地權利的利益沖突中，也成為了十分有效的"平衡劑".
1.關于"公共利益"的涵義
盡管"社會公共利益"對房屋拆遷法律制度的設立至關重要，但我國目前迄今尚無一個統一的界說。不管在立法上，還是在學理解釋上，"社會公共利益"的概念都是不確定的，造成了人們認識上的偏差。這是導致房屋拆遷權被濫用的客觀因素。與"社會公共利益"相似的一個概念是"公共性目的".關于"公共性目的"涵義之解釋，曾經歷了一個發展過程。為了限制土地征用權的濫用，外國的一些法院將"公共性目的"解釋為"公共的使用"，即代表公共利益的主體的使用。然而，這一解釋卻在實踐中產生了許多問題。如果只有代表公共利益的主體的使用才能具有"公共性目的"，那些不代表公共利益的主體就會被排除在外。而且，事實上，代表公共利益的主體的范圍在實踐中也不易明確界定。有些主體所代表的利益既有"公共利益"的成分，又有"非公共利益"的成分，這類主體是否可以進行土地征用呢？因此，各國立法和判例便開始使用"公共利益"的提法，以進一步確定土地征用權合法的標準。現在，大多數國家和地區的立法都認為，"公共利益"應包括兩層涵義：一是須有公共使用的性質，二是須有公共利益的用途。
在立法上，一些國家和地區以列舉的方式規定"公共利益"的范圍。如香港，其《收回官地條例》和《土地征用條例》同時規定，官地收回和征用土地須以"公共用途"為目的，并規定以下幾種情況的"收回"和"征用"屬于"公共用途"：（1）為使物業欠佳的衛生情況得以改善，或重新修建經改善了衛生情況的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或連接其他建筑物，嚴重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居住；（3）與軍隊有關部門的任何用途；（4）總督會同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用〔3〕。前面已經論述過，房屋拆遷產生的法律后果之一是導致土地權利流轉給拆遷人，這也是房屋拆遷的唯一目的。因此，房屋拆遷權的合法性應適用土地征用的合法性理論。在我國，"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》。該法第十條第三款規定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用".其次是《土地管理法》。該法第二條第二款規定，"國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用"，并同時在第58條第一款第（一）項規定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權。第三是《城市房地產管理法》。該法第19條規定，在特殊情況下，國家可以根據社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權。第四是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例第42條規定，在特殊情況下，國家根據社會公共利益的需要，可以依法收回土地使用權。顯然，從憲法、法律到行政法規，"社會公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆遷立法上，這一立法宗旨卻悄然發生著變化。新《城市房屋拆遷管理條例》（已于2001年11月1日生效實施）第二條規定："在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例".事實上，該條例就未對拆遷行為本身的合法性作出任何規定。相比而言，1991年《城市房屋拆遷管理條例》第二條"凡在城市規劃區內國有土地上，因城市建設的需要拆遷房屋及其附屬物的，使用本條例"的規定，將房屋拆遷的合法性界定為"城市建設需要"，卻更為明確。《城市私有房屋管理條例》第四條規定："城市私有房屋因國家建設需要征用拆遷時，建設單位應當給予房屋所有人合理的補償……".這里的"國家建設"與前述"城市建設"不是同一個概念。何謂"國家建設"，我們力圖從現有立法中去尋找一個詮釋它的依據。
1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規定"國家建設用地"，在第21條中對"國家建設" 作了這樣的限定，"國家為了進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業"，并在第22條中進一步詮釋：國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的建設項目，只能是列入固定資產投資計劃或者按照規定準許建設的國家建設項目。因此，我們可以得出"并不是所有城市建設都是國家建設"的結論。對此，國家計委、原國家國土局《關于建設用地計劃管理暫行辦法》第16條規定："本辦法所稱建設用地，包括國家、鄉（鎮）村集體建設和農村個人建房的新建、擴建、技改項目用地以及采掘、建材等行業的生產用地".該條進一步解釋"國家建設用地"，"是指全民所有制和城鎮集體所有制單位以及上述單位同農村集體經濟組織共同投資興辦的聯合企業，需要的各項建設用地".根據"公共利益"的含義進行理解，國家建設行為總是以社會整體利益作為出發點的，社會整體利益本身就是"社會公共利益"，故國家建設本身就具有"公共利益"的性質。因此，現行拆遷立法本身就存在不統一的問題，在拆遷合法性規定上，宜采用"社會公共利益需要"或者"國家建設需要"的提法，而不宜不作任何規定。這樣既可以與土地征用、土地收回實體合法性要件一致，又可避免行政法規的立法與憲法、法律不一致。無論如何，拆遷立法的違憲都是不允許或應予糾正的。 前述案例中的建設項目，顯然屬于"城市建設需要"，應為"國家建設用地"范疇，具有"公共利益"性質。
2.公共利益的層次性
不同性質國家建設拆遷，其所代表的社會公共利益的層次性是不同的，這產生了公共利益的層次性問題。按建設項目本身計劃審批的效力分類，可將拆遷的公共利益分為三個層次：
其一，最高層次的公共利益。它是用國家預算內基本建設撥款進行固定資產投資的項目用地拆遷具有的利益層次。通常表現為國家重點建設工程用地，如大型機場、鐵路等工程用地。
其二，中間層次的公共利益。它是地方用國家預算內各項機動財力安排的基本建設固定資產投資項目用地拆遷具有的利益層次。通常表現為地方各級安排的地方重點建設項目，這類用地為數不少。
其三，最低層次的公共利益。它是各地企事業單位用預算外資金、自籌資金和銀行貸款安排的基本建設項目拆遷用地具有的利益層次。通常表現為企事業單位利用自有資金安排生產和非生產性建設項目用地，以及人民政府批準或城市規劃統一安排的城市居民住宅建設用地。
上述最高層次和中間層次的公共利益建設用地拆遷，屬前述"國家建設用地"拆遷范疇，具有一般意義上的公共利益性，不會引起歧義，且得到了社會的普遍認同。而在最低層次的公共利益的建設用地拆遷中，顯然建設單位已經多元化，已從計劃經濟體制下純國有企業的單一主體，演變成了有集體企業、私營企業甚至外資企業參與的多個主體。國家通過這為數眾多的不同經濟形式主體實現著國家的經濟建設目的。換言之，不管是國有企業，還是集體企業、私營企業和外資企業，只要其拆遷用地一旦被納入了國家用地計劃，便成為了社會主義經濟建設的組成部分。并且，商品經濟體制本身也將各類所有制的企業置于了獨立核算、自主經營和自負盈虧的生產者和經營者的法人地位。因此，不管是國有企業參與的建設項目，還是其他私營、外資企業等參與的經濟建設項目，都是以自身利益為其出發點的（在本質上已沒有區別），并反過來以提高人民物質文化生活水平、服務于整個社會為最終歸宿。即使是城市居民住宅建設，也以此為己任。因此，最低層次的公共利益是間接的，在以生產資料公有制為主體的多種經濟成分并存的社會主義初級階段是存在的。
3.公共利益的層次對房屋拆遷權的影響
我國房屋拆遷的公共利益的層次性，最終影響著房屋拆遷權行使的基本規則，概括起來有以下三項：
其一，低層次的"公共利益"的房屋拆遷，應當滿足并服務于高層次的公共利益的拆遷。國家計委、原國家國土局《關于建設用地計劃管理暫行辦法》第三條在編制用地計劃應遵循的原則的第三項規定，"對各項建設用地實行統籌規劃，綜合平衡、保證重點、兼顧一般".原國家國土局《關于國家建設用地審批工作的暫行規定》第四條規定："建設項目用地實行計劃指標控制，首先保證國家重點建設項目……".此兩規定揭示了一個共同原則，即高層次公共利益的建設項目拆遷優先于低層次的公共利益的建設用地拆遷高層次的公共利益建設項目拆遷用地計劃制約低層次的公共利益建設項目拆遷用地計劃。
其二，相同層次的"公共利益"的房屋拆遷計劃，無抵銷對方的效力。即同一層次的公共利益的建設需要拆遷同一處房屋時，應以向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請的時間先后順序為準。為什么要確立這樣一項規則呢？首先，是反不正當競爭所需。如果不以這條規則作為處理應將拆遷許可證核發給哪一個申請人的依據，將會導致拆遷行為本身的不公平，也易滋生腐敗。其次，房屋拆遷主管部門是拆遷審批機關，計劃、規劃以及國土部門是從其他方面對建設項目進行管理的，其對建設項目的立項審批、規劃許可以及用地批文并不能代替拆遷決定。以提交拆遷申請的先后順序作為核發拆遷許可證的事實依據，是符合房屋拆遷權的分配原則的。當然，所謂拆遷申請，還應當包括國家規定的建設項目批準文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用權相對穩定，否則，就會造成同一目的層次的用地單位申請對對方進行拆遷，這對保護土地使用權和房屋所有權是非常不利的。
其三，公共利益的層次越低，房屋拆遷權的強制力就越弱。據此，第一類和第二類拆遷具有最完整、最強大的強制力，第三類拆遷的強制力則較弱。實踐中，第三類拆遷比第一類拆遷權更易濫用，在拆遷立法時應制定更為嚴密的方法予以預防，包括制訂對被拆遷人更為有利的補償辦法和公平、透明的拆遷決定程序，以防止拆遷人借政府之力、打公益之名、行私利之實，并監督拆遷主管部門公平依法行政。
二、 房屋拆遷權合法的程序要件——行政救濟
程序法與實體法一樣具有"獨立的價值".因而，在確立拆遷權本身應當具有的實體要件后，還有必要對拆遷權行使的方式、手續等程序進行探究。
作為拆遷立法的法治化要求，法治原則理論和人權原則理論成為拆遷行政救濟的理論基礎。作為依法拆遷的方略，行政救濟的核心是依法辦事，并且，作為保護公民人身財產權的立法，必須以人權作為理論基礎。同時，我國《憲法》第五條規定："一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究"，"任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權".第三十三條規定："中華人民共和國公民在法律上一律平等".上述規定為我國拆遷行政救濟的設立奠定了憲法基礎。學者認為，房屋拆遷行政救濟的途徑，是指行政相對人的合法權益受到違法或不正當具體行政行為侵犯時，法律所提供的補救渠道和途徑。
1. 房屋拆遷行政救濟的具體措施
行政復議和行政訴訟的對象是具體行政行為，對拆遷主管部門在房屋拆遷過程中拆遷權性質的認定，直接關系著行政復議和行政訴訟范圍的確定。將拆遷行為列為行政救濟的范圍，首先是基于房屋拆遷權的行使是具體行政行為的認識。理由主要有：其一，從職權上看，房屋拆遷權是一種由政府房屋拆遷主管部門依法行使的行政權力，具有不平等性和強制性，與拆遷主管部門依照法律法規的授權制訂規范性文件的抽象行政行為相區分。其二，房屋拆遷權是單方意思行為，不需管理相對人的合意，從而也將其與房屋拆遷立法這一抽象行政行為中的立法合意區分。第三，從結果來看，拆遷決定在外部表現形式上以決定、許可證等非規范性法律文件為存在方式，與抽象行政行為中的規范性文件相區分；從調整的對象來看，拆遷決定針對被拆遷人和拆遷人，可以反復適用，以區別于抽象行政行為中針對不特定人和事；從效力上看，拆遷決定針對現實存在的對象，以區別于抽象行政行為針對未來可能發生的不特定對象而生效。因此，按照《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對"具體行政行為"的解釋，房屋拆遷決定顯然應當屬于具體行政行為的范疇。
其次是基于房屋拆遷權的行使行為是外部行政行為的認識。所謂外部行政行為，是指拆遷主管部門對拆遷行政事務進行管理，與拆遷人和被拆遷人之間產生的一種行政管理行為。與外部行政行為對應的一個概念是內部行政行為，它是拆遷主管部門隊對內部行政事務進行管理，與內部管理相對人產生的行政隸屬關系行為，如拆遷主管部門對內部違法違紀行為的政紀處分。
《行政復議條例》第二條規定："公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益可以依照本條例向行政機關申請復議".而該條例第九條規定的行政復議案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證而行政機關拒絕頒發，以及"認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的案件".《行政訴訟法》第二條規定："公民、法人和其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟".該法第11條規定的行政案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證而行政機關拒絕頒發，以及"認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的案件".因此，我們有理由認為，如果拆遷申請人依法向拆遷主管部門申請頒發拆遷許可證而拆遷主管部門拒絕頒發，或者被拆遷人認為拆遷許可證的頒布不合法從而侵犯其合法財產權的，都可以申請行政復議或提起行政訴訟。
2. 聽證程序
"聽證"一般是指在國家機關作出決定之前，給有利害關系人提供發表意見的機會，對特定事項進行置證和辯駁的程序。"聽證"是行政機關行政決定的一個階段，屬于行政程序的組成部分，不是行政程序的全過程。
我國在頒布的《行政處罰法》中引進了聽證程序，確立了聽證在行政程序中的法律地位。盡管聽證程序只局限于行政處罰決定中，但它所確立的原則無疑為我們提供了一個保護拆遷行政相對人合法權益，監督拆遷主管部門在"社會公共利益"的實體前提下作出拆遷決定，以及規范拆遷當事人及其他人有關行為的有效方法。
按照《行政處罰法》的規定，聽證程序在下列情況下進行："行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額的罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證".顯然，聽證程序有三個特征：一是階段性，即聽證只是行政處罰的一個階段，而不是處罰的全過程。二是局部性，即并不是所有行政處罰都要舉行聽證，只有對當事人的權益有較大影響的行政處罰才進行聽證。三是選擇性，即聽證不是必經程序，主動權在于當事人。
