時間：2023-08-09 17:34:09
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇稅務稽查與稅收征管，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵字:稅務稽查職能思考對策
一、稅務稽查與稅務檢查的區別
稅務檢查相對稅務稽查范疇較大。首先，從字面來理解，“稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理工作的總稱。”雖說稅務稽查是稅務檢查和處理工作，但是對這種稅務檢查加了限定性的定語：是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查。可見，稅務稽查的目的性很明確，是對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的檢查，而且它的案源是經過選案分析系統和人工隨機產生的，它必須經過四個環節，這種具有特定目的、經過特定程序所進行的稅務檢查才是稅務稽查。其次，從目前稅務機關的實際操作來看，有些稅務檢查也不是稅務稽查。比如：管理分局對稅務登記證所進行的檢查、對停歇業戶所進行的檢查、對注銷稅務登記所進行的結算檢查。因為這些檢查都不是通過選案產生的，而是根據稅務機關正常管理需要所必須進行的管理性檢查工作。
稅務稽查與稅務檢查的主要區別有4個方面：（1）主體不同。稅務稽查的主體是稅務專業稽查機構，稅收檢查的主體可以是各類稅務機關，只不過征收、管理機構所從事的稅收檢查活動實際上是其管理活動的組成部分，是管理的一種手段。那種認為管理機構不能進行稅收檢查的認識是片面的。（2）對象不同。稅收檢查的對象可以是所有的納稅人和扣繳義務人，只要稅務機關認為有必要即可對其納稅和扣繳情況進行核查；而稅務稽查的對象是依據舉報或科學選案而確定的有涉嫌違法行為的納稅人、扣繳義務人。（3）程序不同。稅收檢查的程序相對簡單，而稅務稽查必須根據國家稅務總局制定的《稅務稽查工作規程》，經過選案、實施、審理、執行4個環節。（4）目的不同。稅收檢查往往是由于某種管理上的需要對納稅人的某一稅種、某一納稅事項或某一時點的情況進行檢查和審核，而稅務稽查一般是為打擊偷逃稅違法犯罪行為，對涉嫌違法的納稅人進行全面、徹底的檢查，以震懾犯罪，維護稅收秩序。可以看出，過去我們講的管理性檢查實際上屬于稅收檢查的范疇，而執法性檢查才是真正的稅務稽查。
二、稅務稽查的職能
傳統意義上的稅務稽查的職能是指稅務稽查作為稅務機關的執法行為之一在其發生、發展及終結過程中表現出來的固有功能。只要開展稅務稽查，這些固有功能都會或多或少的發揮，其發揮的好壞，直接影響稅務稽查基本任務的實現，這些功能為監督、懲處、教育、收入等。結合當前征、管、查分工協作的職責要求，根據對稅務稽查內涵新的界定，稅務稽查一些職能得以強化，筆者認為它應重新表述為具有4個主要職能：（1）打擊職能。開展稅務稽查的最主要目的，就是嚴肅查處各種稅收違法犯罪行為，嚴厲打擊偷逃稅分子，維護稅法尊嚴，保障正常的稅收秩序。（2）震懾職能。通過對稅收違法行為的查處打擊，可以對那些心存僥幸、有潛在違法動機的納稅人起到震懾、警示和教育作用。（3）促管職能。通過稅務稽查可以發現稅收征管中的漏洞和薄弱環節，提出加強和改進征管的措施建議，促進稅收征管水平和質量的提高。（4）增收職能。稅務稽查可以作為堵塞稅收漏洞的最后一道防線，把偷逃的稅收追補回來，增加稅收收入，減少稅收流失。
而稅務稽查的這4項主要職能，也有主次之分。其中，打擊和震懾職能是稅務稽查的主要職能和基本職能；而促管和增收職能只是稅務稽查的輔助職能和派生職能。因為促管和增收并不是稅務稽查的主要目的，而是稅務稽查在履行了打擊和震懾職能的基礎上，客觀上起到了“以查促管（監督、教育）”和“增加稅收（收入）”的職能。那種把“促管”和“增收”作為稽查主要（基本）職能的觀點，容易導致稽查在功能上的錯位，直接影響稅務稽查職能作用的發揮。
稅務稽查的固有職能，決定了稽查在稅收征管中“重中之重”的地位和作用，特別是隨著新征管模式的實施，納稅人自主申報納稅和征、管、查專業化格局的形成，稽查的這種地位和作用更加凸顯。一般性的稅收漏洞隨著納稅人素質的提高和稅收征管手段的提高會自動修復，稅收征管中的主要矛盾將是如何懲處極少數納稅人故意的、嚴重的違法犯罪行為。
三、目前稅務稽查的現狀
新的《中華人民共和國稅收征收管理法》實施以來，特別是通過近年來征管改革的不斷深化和稅收信息化程度的普遍提高，各級稅務機關在探索建立以專業化稽查和各環節分工制約為標志的新型稽查體系方面取得了積極的成效，稽查在查處偷逃稅行為、打擊涉稅犯罪、提高征管質量、促進依法治稅等方面發揮了積極的作用。但是客觀上講，由于受到認識、體制、手段、人員素質等多方面因素的制約，在突出打擊性稅務稽查上仍有許多不足之處。
1、稅務稽查的“重中之重”的地位還未得到認可。雖然也講“重點稽查”，但由于相當一部分人的思想觀念還未能完全從傳統的稅收征管模式轉變過來，過分強調征收單位的作用，忽視了稅務稽查的威懾力，安于現狀，不敢大膽對稅務稽查進行改革，瞻前顧后，仍沿用舊的征管模式，稽查部門承擔了與其職能不相符的大量管理性工作，不少地區的稽查部門將主要精力用于日常稽查和管理性檢查，甚至漏征漏管戶、滯納欠稅戶、匯算清繳戶的檢查，至今還有對稅務稽查下稽查任務的傳統做法。據有關人士估計，目前稽查部門真正用于對重大偷逃稅案件查處的精力還不到全部精力的20%，稽查職能資源被大大浪費。
2、稽查選案不規范，還沒有一套切實可行的操作辦法。目前稅務稽查案件的來源除了舉報案件外，一是靠以往的稽查經驗來確定稽查對象，二是在進行專項稽查時，出于對某個行業或某項政策的稅收清理的需要，在該行業或涉及該政策的納稅人中普遍確定稽查對象，三是稅務稽查工作圍繞收入任務，只注重納稅大戶，而忽視繳稅小戶，。具有科學性的計算機選案由于缺乏必要的信息基礎，基本沒有做到。選案環節的準確性低，針對性差，效率不高，影響了稽查對稅收違法犯罪行為的針對性，嚴重浪費了稽查力量。
3、一些案件的查處未予查深查透，稽查效果不明顯，打擊的力度還不夠深。由于稅務稽查部門本身執法權限和稅收政策的局限性，以及經費、設備等客觀原因的限制，目前大多數的稽查部門雖然查處了大量的涉稅案件，但有些案件未能查深查透，致使查處時間較長，但取得的效果不大，有些即使查出問題卻處罰難、執行難，難以形成具有典型教育意義的大案要案。某國稅稽查局在2006年3月份查處了所轄一企業，當初步查明該企業涉嫌偷稅100多萬元時，金融部門害怕企業破產收不回貸款，當即對企業進行了查封扣押，稅務稽查從查處到結案需要一段時間，當稅務稽查結案時，企業只剩下一個“空殼”企業，造成國家稅款難以執行。
4、稅務稽查與稅務管理性檢查銜接不強，執法缺乏公正性和嚴肅性。突出表現在多頭稽查、重復稽查的現象較為普遍，往往出現一項檢查剛完，專項檢查又來了，管理性檢查剛完，專案稽查又來了的現象，納稅人不堪其擾；稽查對象的選擇上缺乏標準，對經濟效益好的企業往往稽查較多，對經濟效益差的企業稽查較少，使檢查失去了公正性，加上個別稽查人員執法隨意、以言代法現象的存在，嚴重影響了稅務稽查在社會公眾中的形象。同時，由于稅務稽查對證據資料的收集缺乏統一的標準，造成了對同一個納稅人的檢查，稽查人員收集的證據不盡相同，由于證據的詳細程度不同，往往會得出不同的稽查結果。比如：對某企業納稅人進行檢查，該企業賬面處理符合稅收制度的要求，A檢查組認為需要檢查賬外資料，注重對賬外資料的收集，從而查出一系列偷稅證據；而B檢查組認為對企業“查賬查賬，就賬查賬”，從而未發現偷稅問題（拋開其它因素的影響）。作為稅務機關來講，雖然得出兩種結論，但B檢查組也無過錯，該企業賬面處理正常，也沒有哪條哪款規定對每個納稅人都要檢查賬外資料，況且還有查到查不到的問題，這些都使稅務稽查的嚴肅性受到考驗。
5、稅務稽查處罰力度小，威懾作用還不夠大。在西方一些稅務稽查效能較高的國家，納稅人一聽說稅務稽查人員要找上門來，往往會十分緊張，這說明這些國家的稅務稽查具有很強的震懾力。而在我國，稅收違法行為比較普遍，由于處罰力度的限制，納稅人對稅務稽查人員上門檢查不以為然，偷稅甚至在少數納稅人眼中是“精明能干”行為。據一線稅務稽查人員稱，一些涉稅違法犯罪份子，對一些已經確鑿的證據，在稅務人員對其進行詢問時，他能“舌生蓮花”，亂說一通，怎么好怎么說；但當公安人員對其進行詢問時，他則如實反映，經常造成稅務與公安檢查結果的不一致。對于那些屢查屢犯的納稅人，稽查也未對他們的違法行為起到強有力的威懾作用。特別是一些典型的案件，曝光遇到阻力，這些都嚴重削弱了稅務稽查的威懾力量。
6、稅務稽查信息化水平不高，信息暢通還沒有真正實現。一是受企業財會軟件開發應用程度的影響。特別是許多企業成本核算全是手工記賬或自制軟件，稅務稽查軟件變成了“高射機槍打蚊子”。二是稅務機關本身對計算機協查運用不到位。現行的協查只能是增值稅專用票的網上協查，而對所謂“四小票”，即廢舊物資銷售發票、海關完稅證、運輸發票、農副產品收購憑證的協查，只能通過手工發函的形式，造成回函時間長或干脆沒有回函的現象，影響稽查質量。三是國、地稅兩套機構的設置，造成信息不流暢。有的企業增值稅在國稅管轄，而企業所得稅在地稅管轄，增值稅被國稅查處后，有的甚至已被移送公安處理，但對不符合規定的發票，由于分屬兩個部門，信息未及時傳遞，地稅機關未作所得稅方面的處理。而對于相同企業，其增值稅、企業所得稅都在國稅機關管轄，國稅機關對兩方面都可進行處理，從而造成對相同企業的處理不相同。
四、強化稅務稽查職能作用的措施
1、準確把握稽查職能，改變稽查考核機制。確立稅務稽查職能定位，盡快轉變觀念，樹立正確的打擊型稅務稽查指導思想。一是由收入型稽查向執法型稽查轉變。由考核收入型向考核單個案件質量型轉化；二是由普查型稽查向重點打擊型稽查轉變。弱化稽查的收入職能，以科學選案、規范查案、嚴格執法、依法稽查為工作導向，推動稅務稽查執法水平的提高。三是切實抓好管理稅務管理性檢查與稅務稽查的銜接，向專業職能型稽查轉變，重點突出稽查的打擊懲處功能，維護稅法尊嚴。
2、完善一級稽查模式，實現稽查機構的專業化。一級稽查的模式是稅務征管改革進程中的一種體制改革，重點突出大要案的檢查。專業化是指由稅務稽查機構負責專案稽查工作，日常稽查、專項稽查劃歸管理部門負責，這樣有利于實現稅務稽查的專業化、規范化，提高稽查工作效率。從體制上改變目前多頭稽查、重復稽查的現象，減少地方政府的干預，保證稅務稽查工作執法的嚴肅性。
3、提高選案科學性，建立選案積分制。可以借鑒國外比較成熟的選案方法，綜合納稅人的收入、利潤、稅收變動情況、納稅人異常行為、未被稽查時間長短等各方面因素，按一定的計分標準，常年滾動給納稅人計分，當納稅人的積分超過既定的界限時，列入案源庫。通過這種方法進行選案，可以更加客觀、動態地反映納稅人遵守稅法的狀況，避免多重標準選案造成的多頭稽查、重復稽查問題。
4、建立規范化、標準化的稽查工作方法，強化案件證據的規范性。建立一整套的稽查工作方法和思路，利用案例式的方法，對一種稅務違法行為的查處，建立證據規范的體制，強化稅務稽查人員的取證意識，使取得的證據能直接為處理結果服務。
5、建立信息傳遞機制，提高信息化應用水平。稅務稽查的信息化，就是要在稽查工作中貫徹“科技加管理”的方針，目的是實現稽查工作的科學、規范、高效。一是加快建立規范統一、功能完善信息系統。由國家稅務總局結合稅收征管軟件的建設抓緊開發統一的、具有良好兼容性和功能齊全的稽查軟件，可以為稽查人員提供政策法規查詢、稽查案例剖析、稽查技能培訓等多方面的資訊服務。二是大力開發現有的計算機資源，建立國、地稅合用稅務稽查協查系統，使“四小票”的協查工作能上機操作，確保稽查質量；建立國、地稅稽查處理信息網上傳遞制度，確保稽查結果。
6、建立案件公示制，發揮警示教育作用。公示制度一方面可以使稽查行政透明化，維護納稅人合法權益，強化稽查案件有關人員的責任，強化公眾的監督，促進規范稽查行為，另一方面也是對違法納稅人的懲戒，有利于提高稽查的威懾作用，稅務稽查機關應當對每一個大要案都進行公示。
一、當前稅務稽查工作存在的問題
近年來，稅務稽查工作在各級黨政機關和稅務部門領導的重視支持下，稅務稽查隊伍已經從無到有，從小到大，從弱到強，各地積極采取各種有效措施，強化稅務稽查，使稅務稽查工作為保護新稅制的順利運行，保證國家財政收入發揮了重要作用。稅務稽查工作取得了可喜的成績，每年查補稅款均占稅務機關征起稅款的10％左右，為稅收任務的完成提供了有力的保證。但是，當前稅務稽查工作還存在一些問題和困難，主要表現在：
（一）對稅務稽查“重中之重”的地位和作用認識還不夠。由于相當一部分人的思想觀念還未能完全從傳統的稅收征管模式轉變過來，主要表現為：一是過分強調征收單位的作用，忽視了稅務稽查的威懾力，安于現狀，不敢大膽對稅務稽查進行改革，瞻前顧后，仍沿用舊的征管模式；二是對抓稅務稽查工作出現時緊時松的現象，稅收收入任務完成時稅務稽查工作就可抓可不抓；稅收收入任務出現缺口時，才突出抓稅務稽查工作。
（二）稽查力量不足，隊伍素質不高。當前市、縣級稅務稽查分局稽查人員大多只占征管人員的15％，距離總局要求40％的比例差距較大，由于稽查人員少、納稅戶多，稽查力量更顯薄弱，難以適用當前稅務稽查工作的需要，從而影響了稅務稽查的廣度和深度。加之稅務稽查人員中，大多局限于會查帳，至于運用電子計算機查案的技術、參與稽查調研、查案的能力水平、辦案應具備的法律知識等方面都離要求差距較大。
（三）稽查經費短缺，裝備條件落后。稅務稽查經費來源目前還沒有一個明確的渠道，這種狀況難以維持稅務稽查工作正常經費開支的需要。從國外經濟較發達的國家和較早實行分稅制的國家看，利用電子計算機進行稅務稽查選案、計劃管理和實行信息共享的情況十分普遍。而目前我國依托計算機開展稅務稽查的格局遠未形成，稅務稽查工作滯留在憑經驗、靠人工、無監控的做法上，再加上交通、通訊等裝備落后，難以適應高科技迅猛發展的時代要求。
（四）執法剛性弱化，司法保障力差。國家稅務總局在一九九四年以來，先后制訂了《稅務稽查工作規程》、《稅務稽查工作報告制度》等規章制度，在一定程度上，強化了稅務稽查的執法力度，但由于對稅務稽查的各種文書，特別是選案、檢查、審案、執行等方面的文書沒有統一，沒有建立內部制約機制，使各地在執行上述制度上不統一、不規范，特別是一些地方未嚴格按法律程序進行稅務稽查和使用不規范的法律文書，處罰標準不統一，一旦發生行政訴訟或納稅人申請行政復議等，難免遇到稅務敗訴的情形；在稅務稽查執法權限方面，現行稅法的有關規定，雖然在一定程度上滿足了一般檢查工作的需要，但隨著納稅人情況的變化，還需要進一步擴大檢查權限。如根據現行法律規定，稅務機關只有權檢查納稅人的生產、經營場所和貨物存放地，只能對納稅人提供的帳簿憑證和有關資料進行檢查，如果納稅人提供的是假帳，而把真帳藏匿在其住所或其他地方，則因稅務機關無權對其他地方進行搜查，只能在納稅人提供的假帳上進行檢查，勢必使檢查的結果失去真實性，影響了檢查的效果，使違法的納稅人得不到法律的追究和制裁。此外，由于沒有拘留權、權等稅務執法必需的強制執行措施，使稅務稽查查處大案要案的深度和廣度受到限制，稅收保全措施無法得到實施。因此，急需健全稅務司法體系，才能保障稅務稽查工作得以順利開展。
（五）缺乏內部制約，隨意性稽查多。新時期，稅務稽查的職能、地位和作用已越來越受到人們的認可和重視。但在實踐中，許多地方在強調稅務稽查的重要性時，卻忽視了對稅務稽查進行有效的監督和制約，使稅務稽查的權力被濫用，其后果是不堪設想的，有的地方對稅務稽查缺乏必要的約束出現了問題。如有的地方稽查工作無計劃，隨意性大，確定稅務稽查對象時，只查生人不查熟人；有的應嚴懲的變為從寬處理，收“人情稅”；有的甚至利用稅務稽查對納稅人進行打擊報復，公報私仇等。這種在行使稅務稽查權時，帶有私利、帶有隨意性和感彩的做法，其結果就不能正確貫徹行使稅務稽查權應遵循的“公正、合法”原則，從而損害了國家的利益，也侵害了納稅人的合法權益，損害了稅務機關的形象。
二、完善稅務稽查的對策
隨著征管改革的逐步深入，稅務稽查在稅收征管中的地位越來越顯得重要，如何加快稅務稽查管理現代化步伐，進一步強化稅務稽查工作，促進稅收征管改革的深化，把稅務稽查提高到一個新水平，筆者認為：
（一）提高對稅務稽查工作重要性的認識。按照國家稅務總局提出的新征管模式，傳統的專管員管戶制度將被管事制度所取代，集中征收，重點稽查，已被列入各級稅務機關的重要議事日程，這是我國稅收征管指導思想的重要變化。按照這個指導思想，自五十年代形成的我國稅收征管模式將徹底轉變。即廣泛采用現代電子計算機信息處理技術，納稅人自覺申報納稅，集中征收，重點稽查。特別是稅務稽查，外查偷稅，內防不廉。一方面，納稅人申報的真實性要靠稅務稽查來來檢查，對不申報或偷騙稅行為要通過稅務稽查來查處；另一方面也是檢查和監督稅務干部貫徹執行稅收政策法律、法規正確與否的重要手段。因此，稅務稽查具有查處職能、組織財政收入職能、監督職能和教育職能。強化稅務稽查是促進社會主義市場經濟向公平競爭健康發展的強有力保障，是維護稅收秩序的重要保證，是稅收征管新摸式的重要支柱，是確保稅收收入穩定增長的重要手段，是保證稅務人員廉政勤政和公正執行稅法的重要措施。這是新形勢對稅務稽查工作的要求，也是稅務稽查發展的方向。因此，各級稅務機關應看到稅務稽查工作的重要性，在日常中應把稅務稽查工作放在重要的位置來安排，切實解決稽查工作遇到的實際困難和問題，使稅務稽查更快地發展壯大起來。
（二）落實人員比例，提高隊伍素質。隨著國家稅務總局稽查局的成立，各級稅務機關的稽查機構也需相應規范，稽查局內設機構也應相對統一、對口，要按照《稅務稽查工作規程》和國家稅務總局的要求，設置舉報中心、選案、檢查、審理、執行、辦公室等機構和建立協查網絡。在理順稽查機構后，將哪些業務精通又善于發現問題的查帳能手和懂電子計算機的專業人員安排到稽查部門，把征收單位中的管理人員一部分充實到稅務稽查機構中來，以壯大稅務稽查力量，使稅務稽查人員的比例不低于稅務干部總數的40％真正落實到位。與此同時，要把提高稅務稽查隊伍素質做為一件大事來抓，切實搞好隊伍建設。要通過進行崗位培訓、能手選拔、等級考試、職級評定等各種形式來提高稅務稽查隊伍素質，使稅務稽查人員真正做到一專多能，以提高稽查隊伍的整體素質，適用新形勢對稅務稽查的要求。
（三）落實稽查經費，辦案裝備到位。首先，稽查經費得到落實，是強化稅務稽查工作的重要物質保障。在實施稅務稽查過程中，辦案的經費、對舉報人進行獎勵等都需要稽查經費的保證。目前，稅務稽查經費可從下面幾個渠道取得：一是按照《稅收征管法》及其《實施細則》的規定，獎勵舉報人的獎金從稅收罰款中提取，以確保其經費來源的穩定性和兌現獎勵的及時性；二是在現有稅務經費中，劃出一部分保證稽查經費的需要；三是加大處罰力度，做到以查養查。尤其是要加大對不按規定建立健全帳務、不按期申報納稅、不按期辦理納稅登記和使用發票嚴重違章等稅務違章行為的查處力度，增加地方財政收入，從而得到當地黨政部門的重視和支持，同時也可從地方財政收入中得到部分經費補助，以補充稅務稽查辦案經費的急需。其次，辦案裝備到位，是提高稅務稽查效率的必要條件。由于稅務稽查工作具有較大的流動性與突擊性的特點，為確保其迅速、靈活，有力打擊偷稅、逃稅和抗稅活動的需要，特別在交通和通訊設備方面，應優先保證稅務稽查工作的需要；在電子計算機應用方面，應優先保證《稅務稽查管理信息系統軟件》的應用和使用電子計算機進行選案的需要。只有充分運用現代化手段，才能使稅務稽查高效、有序地開展。
（四）強化稽查剛性，完善稅務司法。新稅制實施以來，稅務稽查實踐中反映出來的一個突出問題，是稅務稽查剛性不夠，稅務司法體系不完善。嚴重制約著稅務稽查執法的深度和廣度，使一些嚴重的稅務違章案件得不到徹底查處。因此，我們有必要在立法上賦予稅務機關在稅務檢查中一定的搜查權，可以對經營者的住所或有關地方進行搜查。當然，對搜查適用的條件、審批權限、搜查方法和程序，也應做相應的規定，確保稅務檢查的合法性、制約性和有效性。這樣可以有效地制約納稅人利用兩套帳或帳外經營進行偷稅的行為。在立法上對稅務機關賦予必要的拘留權和權，可對嚴重的偷騙稅犯罪活動，從廣度和深度上進行徹底查處不僅使企業得到重罰，而且對直接責任人能按照新《刑法》得到依法懲處，決不能姑息養奸。在完善的稅務司法保障體系未出臺前，由當地黨政部門牽頭，組織公檢法和工商、審計、財政等部門為稅務稽查保駕護航。只有黨政部門的支持，有關部門的積極配合，才能對重大的偷稅、逃稅和騙稅犯罪案件進行徹底查處。
前言
現行的“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的稅收征管模式，通過多年的征管工作實踐和積極探索，效能逐步顯現。它促進了稅收征管手段和服務方式的改善，提高了征管質量和效率，規范了稅收執法行為，實現了稅收收入的穩定增長，基本適應了經濟發展的需要。然而，現行稅收征管模式也存在著分工不明、職責不清、銜接不暢、管理缺位、信息傳遞、反饋和共享不盡如人意等問題。隨著社會主義市場經濟的發展和我國加入WTO，特別是新《稅收征管法》及其實施細則的頒布施行，稅收征管的經濟和法律環境都發生了深刻的變化，迫切需要建立一個與之相適應的、統一高效的稅收征管機制。為此，國家稅務總局制定了《關于加速稅收征管信息化建設推進征管改革的試點工作方案》，提出“實現稅收征管的‘信息化和專業化’，建設統一的稅收征管信息系統，實現建立在信息化基礎上的以專業化為主、綜合性為輔的流程化、標準化的分工、聯系和制約的征管工作新格局”的新一輪征管改革目標。從改革目標可以看出，加速稅收征管信息化建設推進征管改革的核心內容是實現在信息化支持下的稅收征管專業化管理。構建這一現代化的稅收征管模式，應從以下幾個方面入手：
一、鞏固多年征管改革成果，為現代稅收征管模式的建立奠定基礎。建立現代稅收征管模式，應是對多年征管改革的發展和完善，通過多年的征管改革，各級稅務機關積累了豐富經驗、取得了豐碩成果、鍛煉了大批的干部，所有這些都是推進征管改革的重要基礎和寶貴財富，因此，應在調查研究的基礎上對多年的征管改革成果給予足夠的重視和保護，以發揮其應有的作用，減少浪費和投入，保持征管改革的連續性。推進征管改革，應以“依法治稅、從嚴治隊”為根本，堅持“科技加管理”的方向，鞏固、提高、豐富和完善“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式，在加速信息化建設的基礎上實現稅收征管專業化管理，大幅度提高征管質量和效率。
二、劃清專業職責，構建信息化支撐下專業化管理的稅收征管新格局。
1.建立專業化分工的崗位職責體系。國家稅務總局關于加速稅收征管信息化建設推進征管改革工作的總體目標是“實現稅收征管的信息化和專業化”。專業化是信息化條件下的必然要求和結果。但目前征管各環節專業化分工并未完全到位，特別是未能充分考慮信息技術條件下信息使用的重要性，沒有按照信息流的相對集中合理劃分征收、管理、稽查三個環節的職責，各環節之間還存在交叉重復、職責不清問題。因此，應按照職責明確的原則將稅收征管的各項工作劃分為征收職能、管理職能和檢查職能，并實行“征管、稽查外分離，征收、管理內分離”，一級稽查運行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具體職能可劃分為：
征收職能主要包括：受理申報、稅款征收、催報催繳（窗口提醒）、逾期申報受理與處理、逾期申報納稅加收滯納金、逾期稅款收繳與處理和稅收計劃、會計、統計、分析；受理、打印、發放稅務登記證件；負責發售發票、開具臨商發票和征收稅款；確保信息共享和工作配合。
管理職能主要包括：宣傳培訓和咨詢輔導、稅務登記核查和認定管理、核定征收方式和申報方式、核定納稅定額、催報催繳（指直接面向納稅人的催報催繳）、發票管理（包括購票方式的核定、領購發票的審批、印制發票的審核、發票審驗、發票檢查）、減免抵緩退稅審核、納稅評估（包括稅務檢查、稅務審計）、重點稅源管理、零散稅收征管、稅收保全和強制執行等。
檢查職能主要包括：選擇稽查對象、實施稽查，發票協查，追繳稅款、加收滯納金、行政處罰的審理決定及執行、稅收保全和強制執行等。
在信息技術的支持下，稅收征管業務流程借助于計算機及網絡，通過專門設計的稅收征管軟件來完成。因此，要在賦予征收、管理、稽查各系列專業職責的基礎上，根據工作流程，對應征管軟件的各個模塊設置相應的崗位，以實現人機對應、人機結合、人事相宜，確保征管業務流和信息流的暢通。
2.明確征管部門稅務檢查與稽查部門稅務稽查的銜接關系。根據《稅收征管法》第54條規定，稅務機關有權對納稅人、扣繳義務人進行稅務檢查。作為稅務執法主體的征管部門和稽查部門，對納稅人、扣繳義務人都擁有稅務檢查權。為避免征管部門和稽查部門在稅務檢查上的職責交叉，必須明確征管部門的稅務檢查與稽查部門的稅務稽查的區別和聯系。
征管部門稅務檢查與稽查部門稅務稽查的區別主要有以下四個方面：一是案卷來源不同。稅務稽查的案件來源主要有：按照稽查計劃和選案標準，正常挑選和隨機抽取的案件，征管部門發現疑點轉來的案件，舉報的案件，以及移交或轉辦的案件；征管部門的案件來源主要有：在稅收征管的各個環節中對納稅人情況的審查，按照稅法或實際情況的需要對納稅人的情況進行檢查的案件，如在辦理延期納稅、減免稅手續等情況下需要對納稅人進行檢查的。二是檢查的對象、性質、目的不同。稽查的主要對象是重大案件、特大案件，是專業性的稅務檢查，主要目的是查處稅務違法案件；征管部門的檢查對象主要是在稅收征管活動中有特定義務或需要，或者在某一環節出現問題的納稅人、扣繳義務人，既具有檢查的性質，又具有調查和審查的性質，目的是為了加強征管，維護正常的征管秩序，及時發現和防止重大、特大案件的發生。三是檢查的方式、程序和手段不同。稅務稽查有嚴格的稽查程序，堅持嚴格的專業化分工，各環節互相制約；征管部門的檢查，方式靈活多樣，程序不一定嚴格按照選案、檢查、審理、執行四個步驟執行，只要是合法、有效的稅收執法就可以。四是檢查的時間不同。稅務稽查應是對納稅人以往年度的申報納稅情況、遵從稅法情況進行檢查、處理；征管部門的檢查應是對轄區納稅人日常申報納稅情況、遵從稅法情況進行檢查、處理。
當然，征管部門的檢查與稽查部門的稽查也是有聯系的，主要表現在以下幾個方面：一是征管部門的檢查與稽查部門的稽查互相補充、互相支持。稅務稽查是防止稅收流失的最后一道防線，為打擊和防范稅收違法，防止稅收流失，維護稅收秩序筑起一道防洪大堤；而征管部門的檢查主要是為防洪大堤做好基礎工作，做好維護和修補。二是征管部門的檢查往往為稽查部門提供案源，征管部門通過稅務檢查發現有重大偷稅、騙稅和其他嚴重稅收違法嫌疑的，通過選案及時傳遞給稽查部門，成為稽查部門的案件來源之一。三是稽查部門通過稽查發現的問題，將有關情況反饋給征管部門，征管部門據此加強征管，并確定征管部門稅務檢查的重點，以提高征管質量。因此，征管部門和稽查部門在日常工作中應不斷加強聯系和溝通，特別是在選定檢查對象后，要及時將檢查計劃連同待查納稅人清冊傳遞給對方。除必要的復查和舉報外，在一個年度內，稽查部門對征管部門已查的事項原則上不得再查；對稽查部門已查事項，征管部門原則上不得再查，實行一家檢查共同認賬，避免多頭檢查和重復檢查。
三、建設“一體化”的稅收征管信息系統，為現代稅收征管模式的建立提供依托。信息化是推進征管改革、建立現代稅收征管模式的突破口和前提條件，必須加快稅收征管信息化建設的步伐，正確處理好信息化與專業化的關系，按照新《稅收征管法》第6條“國家有計劃地用現代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統的現代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度”的規定，建立“一體化”的稅收征管信息系統。“一體化”的稅收征管信息系統包括統一標準配置的硬件環境、統一的網絡通訊環境、統一的數據庫及其結構，特別是統一的業務需求和統一的應用軟件。當前，信息化建設的重點應放在信息網絡建設上，加快建立覆蓋省、市、縣的地稅城域網、廣域網，按照“穩步推進，分批實施，講求實效”的原則，市一級地稅機關應建立以中小型機為主的城域網，縣一級地稅機關應建立以服務器群為主的城域網，并配備一定數量的計算機(平均每2人應配備1臺)，接入三級廣域網中，實現廣域網上的數據和資料共享；同時，還應加快統一征管軟件應用的步伐，注意統一征管軟件的兼容性和差異性，充分考慮到城鄉有別、稅源的集中與分散有別，經濟發達與經濟發展相對滯后有別的實際情況，逐步修改完善統一征管軟件，以避免征管軟件與征管實際不相適應，影響征管效率的提高。
1.建立數據處理中心。數據的集中是實現稅收征管信息化管理的重要保證，是實施科學管理的基礎。“集中征收”的關鍵是稅收信息的集中，其實質應是納稅人的各項涉稅信息通過計算機網絡集中到稅務機關進行處理，稅務機關在準確地掌握納稅人涉稅信息的基礎上，為納稅人提供方便、快捷的涉稅服務；稅務機關通過數據處理中心可以獲得政府管理部門的各種經濟信息和情報，可以監控各項稅收征管和職能的執行情況。稅收征管內部各部門，各單位的信息管理，包括稅務登記、發票領購、納稅申報、稅款征收、稅務檢查等數據信息，通過網絡能夠準確、自動地匯總到數據庫，實現稅收征管內部數據匯總自動化，基層征管單位也可以通過網絡隨時查詢上級稅務機關相應的數據庫，便于強化稅收征管分析功能和管理功能，實現網絡資源共享；上級稅務機關可以迅速把有關指示和工作安排，及時傳達到下級各部門、各單位，提高稅收征管工作效率。因此，要根據集中征收的要求，在相應層級的稅務機關建立數據處理中心，負責本地涉稅數據和信息，特別是申報征收信息的采集、分析和處理。
2.加強信息交換。利用信息系統加強信息交換，在加速國稅、地稅系統信息共享的基礎上，有計劃、有步驟的實現與政府有關部門的信息聯網，重點應放在工商、銀行、財政、金庫、審計、統計等部門聯網，實現信息共享，提高稅款解繳入庫、納稅戶控管等環節的質量和效率。
稅收征管模式，是稅收管理的宏觀組織形式，通常表現為征收、管理、稽查的組合形式。稅收征管模式的轉換貫穿稅收征收管理改革的主線，是稅收整改管理的關鍵所在。建國以來，雖然取得了一定成果，但仍沒有建立起一種能夠適應市場經濟需要的全新稅收征管模式。1996年，國稅總局提出了“以納稅申報和優化服務為基礎，計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的稅收征管模式。實踐證明，這種模式是可行的,但是，現行稅收征管模式在具體運行中出現了許多不容忽視的問題，主要表現在以下幾個方面：
（一）“疏于管理，淡化責任”的問題普遍存在
現行稅收征收管理工作中，有些地方片面理解、強調“集中征收”和“重點稽查”，導致征收、管理和稅務稽查之間職責不清、銜接不緊甚至有時脫節等矛盾日益突出。出現了重征收輕管理、重稽查輕管理的的問題，使稅收管理環節產生“真空”現象。
（二）辦稅環節多，工作效率低，納稅人滿意度不高。
從納稅服務的需求來看，納稅人已經不僅僅滿足一張笑臉、一杯水、一把椅子等表面上的服務，而是更加注重服務效率、質量的提高等深層次內容。由于長期的工作積累和傳統的職責分工，辦稅方面形成了多個“多對一”現象，納稅人辦理業務需要多頭跑、許多常規事務都必須層層報批審核，多個領導簽批一個字等現象，既不利于納稅人滿意度的提高，又增加了稅務機關的工作量。
（三）制約不夠、監督不力
在實際稅收工作中，稅收執法權仍過于集中，自由裁量權的彈性仍然過大，科學的內部監督、制約、激勵機制未能有效的建立起來，一些管理制度難以或不能及時執行到位，不可避免的帶來稅收執法的隨意性。
二、完善征管機制、強化稅收征管的措施
現行征管模式在實際運行中存在的問題，原因是多方面的。黨的十六屆三中全會明確提出了“分步實施稅收制度改革”的戰略部署，這就是“按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，穩步推進稅收改革”。為了適應社會主義市場經濟發展的要求，適應信息技術對征管工作的要求，筆者認為當前應該按照“信息化加專業化”的要求，進一步加強稅收征管。
（一）完善現行的稅收征管模式
新的征管模式應當體現稅務機關加強管理的主動性，體現涉稅信息的基礎作用，體現加強稅務機關內部征收、管理、稽查等環節的協調與配合，體現加強對稅源的有效，體現有關部門協稅護稅的輔助作用等要求。在集中征收和重點稽查的同時，強化對對稅源的監控管理，提高征管質量和效率。
（二）構建現代稅收征管運行新機制
一是按照信息化發展和稅收征管規律的要求，按照新的征管流程，科學界定各機構的職能，不斷提高管理的專業化程度。二是按照新的征管流程重組征管機構，實行扁平化管理。在重塑業務流程的基礎的同時，按照“對外有利于方便納稅人、對內有利于加強征管、強化監督”的原則，對征管機構進行了調整，三是引入過程控制理論，開發流程控制系統，確保新流程高效運行。
（三）加快稅收征管信息化進程
推進征管改革必須以信息技術的深化應用為依托。要以信息技術的應用為重點，以一體化建設為主線，提升信息的集中度和共享度；提高網上數據應用能力，利用信息技術，提高數據質量，夯實征管基礎，強化對納稅人的管理和監控；要加快征管信息一體化的進程，為系統信息數據暢通運行提供通道；要加快與有關部門的橫向聯網步伐，擴大信息情報交換的范圍，逐步實現社會涉稅信息資源共享。
（四）加大稅務稽查打擊力度
近年來，稅務稽查取得了長足的進步，但也存在一定的不足，為此，一是建立一級稅務稽查體系。實現一級稽查權和適度集中管理，提高執法規范度，減少執法阻力。二是轉變稽查職能。由稽查原來的收入型向打擊型轉變，更好地支持征管體系整體效能的發揮。
【內容提要】當前稅收征管格局面臨社會經濟形勢深刻而迅猛的變化與稅收新理念的實踐、稅收新技術的應用帶來的沖擊，正在進行著全面的調整。稅務稽查需要順應并適應這一調整，不僅要在促進新的征管格局的形成中，更要在新征管格局中發揮出獨特的職能作用。本文從稅務稽查在“大征管”格局中的地位和作用的角度，來探求“大征管”格局下稅務稽查職能發揮的基本出發點和途徑。
【關鍵詞】“大征管” 稅務稽查 稅收管理 納稅服務
課題負責人：吳 鴻
課題組成員：陳漢橋 詹鵬宇 徐 斌 羅 成 田 甜
在稅收征管工作重心正在向稅源管理、納稅服務進行戰略轉移的大背景下，構建“以稅源監控為中心，以風險管理為導向，以專業化管理為抓手，以信息化網絡為支撐，以優化服務為基礎，多元申報、有效評估、強化管理、重點稽查”的“大征管”格局，實現稅收征管專業化、信息化是目前稅收征管改革的當務之急。而稅務稽查作為稅收征管工作的最后一道防線，如何主動適應這一趨勢，在“大征管”格局中充分發揮職能作用，做到監控有效，打擊有力，保障國家稅收應收盡收，已經成為稅務稽查工作亟待解決的突出課題。
一、“大征管”格局背景下稅務稽查職能定位的思路
（一）集中稅收執法權，依法治稅，是“大征管”格局下發揮稽查職能作用的重要保障。在稽查執法權上，重點在于合理地設置稽查體制，增強稽查機構的獨立性，強化其執法職能，淡化其收入職能。近年來，我省地稅系統在改革稽查體制上進行了積極有益的實踐，特別是在實行一級稽查體制方面，取得了一定的成功經驗，得到了國家稅務總局的肯定。經過實踐檢驗，一級稽查體制的實施可以達到以下的目的：第一，統一選案增強了稽查的計劃性和科學性，減少了隨意性和盲目性，使稽查工作在時間和空間上分布更加合理；第二，集中審理增強了執法的嚴肅性和合法性，減少了錯案發生，提高了稽查質量；第三，稽查執法權的集中和執法層次的提升便于實施有效檢查，不僅減少了一級政府的行政干預，而且避免了“人情稅”、“關系稅”的產生；第四，統一的處罰口徑和規模稽查，可以加大稽查工作的執行力度，有利于發揮稽查的權威性和威懾力。
（二）科學合理的配套改革，統籌兼顧，是“大征管”格局下發揮稽查職能作用的組織保證。充分發揮稅務稽查職能，必然在一定程度上和范圍內對原有征收、管理等組織和部門的職責權限作出調整。因此，要實施稽查體制的改革，就必須站在整個稅收征管全局的角度來權衡和考慮，并結合“大征管”格局建構的整體思路和框架，進行系統的綜合配套改革，改革一切不適應依法治稅需要的各個方面，才能更好地為稽查職能的發揮準確定位，使稅務稽查體制改革與“大征管”格局的建構相配套，形成更加科學嚴密的稽查體制，最終實現征、管、查等諸要素的最佳組合。
（三）實行監督制約機制，相互促進，是“大征管”格局下發揮稽查職能作用的內在要求。與“大征管”格局相適應，建立和完善科學合理、運轉流暢的稽查管理機制，是發揮稽查職能作用的重要保證，細化權力的分解與制約是“大征管”格局中更好地發揮稽查職能應遵循的原則。從近年稅務稽查的實踐上看，在稽查執法過程中實行的選案、檢查、審理和執行的內部四環節相對獨立運作，引入了相互制約的機制，同時以“兩權”監督為重點，實行監督關口前移，避免了管理和執法“雙風險”行為的發生；在外部對征收、管理部門的稅收征管質量實施有效的監督與促進，對強化依法治稅，提高征管質量，實現執法型稽查，起到了很大的作用。
（四）加快信息化建設，推進專業化稽查，是“大征管”格局下發揮稽查職能作用的必由之路。隨著信息技術的發展和信息技術在稅收工作中逐步廣泛地得到應用，計算機及網絡已經成為了實施稅收現代化管理的重要基礎，成為了實施稽查專業化管理的前提條件和必要支撐。稅務稽查必須在信息化專業化的基礎上實行稽查的專業化，形成以計算機網絡為依托，以集中的數據庫為核心，以統一的稽查信息處理系統軟件為載體，實現與征收、管理部門的信息共享和集中運作，構成相互制約、相互聯系、互為補充的稅收綜合信息管理平臺，從而將稽查各項業務納入計算機管理，依托計算機網絡對稽查業務的全過程進行處理和監控，實現環節管理、責任到人的要求，為稅務稽查職能作用的正常發揮提供重要的信息化專業化管理支持。
（五）建立“專家型”稽查隊伍，崇真重質，是“大征管”格局下發揮稽查職能作用的重要基礎。應當更加注重加強對稽查人員的素質培養，千方百計培養專業化的稽查隊伍，實現稽查人才一專多能，一崗多能。同時要建立健全各項競爭激勵機制，明確崗位職責，做到責權利相結合；其次，要建立考試上崗制度和定期輪崗制度，增強稽查人員的風險意識，激發工作熱情和主觀能動性，從而全面創建學習型稽查隊伍和專家型稽查隊伍，以適應“大征管”格局對稅務稽查工作的發展要求。
（六）正確處理各方面的關系，協調配合，是“大征管”格局下發揮稽查職能作用的必要條件。稅務稽查部門必須主動協調處理好與征、管及各職能部門的關系，建立協調的經常聯系制度，理順征管查關系。另外爭取各部門的積極配合和支持，保證稅務稽查工作的正常運行，促進“大征管”格局基本目標的實現。
二、從“大征管”格局審視當前稅務稽查工作中存在的突出問題
（一）稅務稽查“重中之重”的地位存在偏差與錯位。稽查部門承擔了與其職能不相符的大量管理性工作，不少稽查部門將主要精力用于日常稽查和管理性檢查，甚至漏征漏管戶、滯納欠稅戶、匯算清繳戶的檢查，至今還有對稅務稽查下稽查任務的傳統做法，稽查資源被大大浪費。
（二）稅務稽查對征管的促進作用沒有得到充分發揮。稅收管理過于強調登記率、申報率、入庫率、滯納金加收率及一些形式上的規范，而忽視了對納稅人的基礎管理，致使稅收漏管戶、申報不實等現象成為管理上的難點。這些問題又主要通過稅務稽查才能發現和處理，由于征管與稽查缺乏一定的銜接和制約，使得這類問題得不到根本治理，造成漏征漏管、申報不實等問題屢查不止。
（三）一些案件查處未予查深查透，稽查打擊力度遠遠不夠深。一方面由于缺乏必要的信息基礎，稽查選案環節的準確性低，針對性差，效率不高，只注重納稅大戶，而忽視繳稅小戶，從而影響了稽查對稅收違法犯罪行為的針對性；另一方面由于稅務稽查部門本身執法權限和稅收政策的局限性，以及經費、設備等客觀原因的限制，有些案件未能查深查透，即使查處時間較長，取得的效果也不大，有些查出問題卻處罰難、執行難，特別是一些典型的案件，曝光遇到阻力，這些都嚴重削弱了稅務稽查的威懾力量。
（四）稅務稽查與征收管理銜接不強，信息暢通還沒有真正實現。由于在制度上缺乏有效制約，當前征管查互動層次不高，大部分僅停留在稽查處理情況反饋和管理移送稽查的淺層次上，即僅滿足于稅收管理
建議書的提起，而且往往僅限于通過內部選案或根據上級部署的專項檢查、協查案件、群眾舉報案進行查案，致使稽查面、稽查的準確性和時效性都受到了影響。征、管、查各管一段，很易造成信息不對稱，也大大降低了整個稅收征管系統的效能。
（五）稅務稽查的“外查內促”職能沒有得到充分發揮。稅務稽查依法對納稅人納稅情況進行檢查的過程中，客觀上也能發現稅務征收機關征管工作的疏漏和薄弱點的相關信息。因此，稅務稽查具有“外反偷騙，內防不廉”的雙重監督職能。從稅務稽查的實踐看，有些企業存在的問題與稅務機關內部職責不清，稅法宣傳不到位，個別稅務干部業務素質不高，疏于管理，淡化責任有關，但稅務稽查不敢觸及內部矛盾，很少從稅務機關內部和稅務干部自身找原因。稽查部門僅僅能夠體現“外反偷騙”的職能，而“內防不廉，內促征管”的職能卻不能得到充分發揮。
（六）稅務稽查信息化專業化水平不高，制約了稽查質量和效率。一是基礎網絡建設相對滯后于征收管理部門，體現不出稽查信息化的優勢。二是由于稅收信息化建設發展，雖然稽查與征管數據聯網，信息共享，但缺乏有效的信息傳遞渠道，稽查信息搜集除有限的納稅申報資料、注銷信息、協查信息外，從征收管理環節難以取得更多的稽查案源信息資料，一定程度上影響了稽查工作的效率。三是稽查“四環節”信息化不足。選案環節，建立分行業、分時段的縱橫財務分析指標體系數據庫的條件不足，選案參考指標及依據有限；實施環節，缺乏切實可行的查賬軟件，稽查人員面對智能化、電算化較高的企業集團，基本還是靠繁瑣的手工操作；審理環節，缺乏政策法規查詢和文書自動生成系統，繁多的稽查文書基本上都是手工制作，工作量大，差錯難免，效率不高；執行環節，不能對未按照規定期限繳納或者解繳的納稅人或扣繳義務人進行實時公告警示。
三、發揮稅務稽查在“大征管”格局中職能作用的對策路徑
（一）堅持稽查理念創新，準確把握稽查職能。一要樹立獨立稽查觀念。一是在法定的職權范圍內，稽查局獨立開展稅收執法活動；二是科學界定征收、管理、稽查的職責分工，避免職責交叉；三是稽查的“選案、檢查、審理、執行”四個環節應保持完整，不能人為分解；四是理順上下級稽查之間的關系，合理確定各級稽查局的職能和職責，強化上級對下級的管理。二要樹立統一稽查觀念。要將稽查業務相對集中，逐步做到各類涉稅檢查均由稽查部門統一實施。要盤活稽查人力資源，實行稽查干部的動態管理和跨地區調配使用。要嚴格檢查計劃制度和“集團作戰”稽查制度，避免重復檢查，降低稅收成本。三要樹立打擊型稽查觀念。實行打擊型稽查，是確保征管權力行使到位的重要手段。只有讓納稅人在經濟上不愿違、在聲譽上不敢違、在法律上不能違，才能從根本上減少涉稅違法犯罪行為。因此，要突出對重大案件、重點行業和重點領域的檢查，提高稽查辦案效率和質量。四要樹立服務型稽查觀念。針對偷稅反偷稅形勢嚴峻的實際情況，認真研究充分履行稽查服務職責的方式方法，研究如何從事務性的工作中解脫出來，真正能夠關注當前大要案的新特點，改變工作方式，變被動為主動，有針對性地主動出擊，查處大要案，并通過改進稽查服務方式，創新稽查服務手段，整合稽查服務資源，進一步引導和促進納稅人遵從稅法。
（二）推進稽查體制改革，實現稽查機構的專業化。實施稅務稽查體制改革是構建“大征管”格局進程中的必然要求，重點要規范稽查管理體制和稅務稽查機構，突出稽查的打擊、懲處和教育職能。
一要規范稽查管理體制。目前，各地稅務稽查工作實行“四分離”管理模式。從宏觀上看，稅務稽查宏觀管理體制尚不能完全適應征管改革不斷深化的要求。從微觀上看，“四分離”未真正落實到位，科學有效的監督制約機制尚未建立健全。目前在我省地稅稽查管理模式中，稽查部門以行政區劃為框架設置，其行政（人事）管理權隸屬于同級稅務機關，容易形成不同經濟區域稅務稽查管理信息的“橫向壁壘”，稅務機關既是運動員，又是裁判員，在體制上不能達到相互制衡。應強化稅務稽查的相對獨立性，實行稅務稽查的相對垂直管理機制。國際上大多數發達國家都實行稽查管理機構完全獨立于征收系統之外的稅務稽查模式，要進一步完善一級稽查體制，探索在省域范圍內實行稽查系統垂直領導的新模式，弱化同級稅務機關間接指揮，新的稅務稽查局不再按行政區域設立，而是按經濟區劃設立。
二要規范稅務稽查機構。一是盡快明確兩個問題，即舉報中心和協查機構的問題以及稽查機構規格方面的問題。二是構建以“集中稽查”為標志的專業化稽查，通過人、財、物和機構的集中，減少管理層級，實現信息共享、資源共用，發揮稽查資源最大效益，增強省級稽查局整合、運用區域內稽查資源的能力，探索建立稽查人員、專項經費、稽查裝備等統一調度機制。三是實行選案、審理適當集中和分級分類稽查的管理模式。重新劃分上下級稽查部門工作職責，提高省級稽查局對下級稽查局業務指導的剛性，選案和審理適當集中，下級稽查局特別是縣局稽查局的部分稽查計劃任務由上級稽查局指定，下級稽查局達到一定標準的案件由上級稽查局審理。實施分類稽查，將一些重點納稅戶的稽查權收歸上一級稽查單位。
（三）建立風險防范型稽查，加強稅務稽查風險控制。風險防范型稽查以風險評估分析為基礎，通過提高稽查選案準確度和有效縮小稽查證據收集范圍，從而大大降低查案人員工作風險和稽查成本，提高了稽查效果和效率。當前，加強稅務稽查風險控制應該做到以下幾個方面：一是強化稽查人員法治教育和風險意識，克服執法上的僥幸和麻痹心理。同時，要提高稽查人員綜合運用稅收、財會、法律知識和經驗進行職業判斷的能力，強化稽查人員的職業品德、職業紀律、職業責任，研究檢查、審理、執行等執法環節的風險形式，建立防范和化解執法風險的制度措施。二是建立健全稅務稽查準則與各項法規，規范化操作稽查業務，嚴格考核和評價稅務稽查質量，約束和監督稽查人員，降低稅務稽查風險。三是加強稽查基礎建設，科學制定稽查工作標準。以“大征管”格局構建為契機，進一步修訂稽查崗責體系，引入稽查質量指標，制定稽查工作標準，實現稽查工作的標準化，實行科學化規范化管理，規避稅收執法風險。
（四）完善稽查監督機制，提高稽查工作質量。首先，切實加強對稽查“四個環節”的監督制約。選案環節，盡可能使用計算機選案；檢查環節，實行稅務案件抽、復查制度，結果與個人考核掛鉤；審理環節，實行初審 、復審和集體審理三級審理制度。其次，不斷拓寬監督制約渠道，建立上下級之間的縱向監督、不同部門之間的橫向監督、稽查部門內部監督和社會外部監督并舉的監督機制。要完善稽查復查制度和執法責任追究制度，形成有效的稽查監督制約機制。第三，努力提高稅務稽查信息化水平，將稅務稽查的各個環節置于計算機網絡的嚴密監控之下，逐步建立起一套以計算機網絡為依托、縱橫交錯的監督制約體系。
關鍵詞：稅收征管法制制度 問題 修訂 對策
現行《稅收征管法》及其實施細則自2001年和2002年修訂并實施以后，在實際工作中已暴露出一些具體問題，有部分法律法規條文的具體設置問題，也有實際工作中的具體操作問題。
一、現行稅款征收法律制度問題研究
1．現行稅款征收制度存在的幾個問題
第一，欠稅管理法律制度存在的問題。目前，有些納稅人為了逃避追繳欠稅，或在欠稅清繳之前就已經在其他有關部門注銷登記，或采取減資的行為，使得原有企業成為空殼企業，導致國家稅款流失。《稅收征管法》對納稅人欠稅如何處理只有責令限期繳納稅款、加收滯納金和強制執行的規定，但稅務機關應當在什么時間內采取這些措施卻沒有具體規定。雖然關于逃避追繳欠稅已經明確了法律責任，但前提是“采取轉移或者隱匿財產的手段，妨礙稅務機關追繳欠繳的稅款的”。換言之，如果納稅人不妨礙稅務機關追繳稅款但也不繳納稅款，稅務機關又不“忍心”對其財產進行執行的情況下，納稅人就可能“千年不賴，萬年不還”，而又不承擔法律責任。
第二，“提前征收”法律制度存在的問題。《稅收征管法》對于稅務機關提前征收的規定只局限于“稅務機關有根據認為納稅人有逃避納稅義務行為”的情況，這一條件本身就很難把握，因為納稅人申報期未到，很難有證據證明將來可能會發生什么行為。等到稅務機關對其采取保全行為時，納稅人的財產已經轉移一空。也有納稅人可能因為種種原因需要提前繳納的，但又無法律依據。
第三，“延期納稅”法律制度存在的問題。《稅收征管法》對延期繳納稅款規定的期限只有3個月，這對遭受重大財產損失無法按期繳納稅款的納稅人可能起不到實際作用。現行法律規定延期繳納稅款需經省級稅務機關審批，這一規定存在審批時間長、周轉環節多、省級稅務機關不了解納稅人具體情況等問題。
2．現行稅款征收制度修訂建議
第一，為加強欠稅管理，建議在新法中明確規定欠繳稅款的納稅人不得減資及減資的處罰措施；注銷稅務登記是其他部門注銷登記的前提；有關部門不能為欠繳稅款的納稅人轉移或設定他項權利；有關部門未按規定執行的法律責任；在納稅人欠稅一定時間后稅務機關必須進行強制執行，這個時間可以是1個月或2個月。
第二，為使“提前征收”成為切實可行之條款，建議將“提前征收”的前提條件改為“發現納稅人有明顯的轉移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的”，這一條件可以根據一定的線索判斷，比較容易操作。建議擴大提前征收的范圍，如納稅義務人于法定征收日期前申請離境者，納稅人自愿的，稅務機關也可以提前征收。因其他特殊原因，經納稅義務人申請后稅務機關也可以提前征收。
第三，建議適當延長延期繳納稅款的期限，一年甚至于兩年或三年，具體執行時間由稅務機關根據實際情況把握。因為納稅義務人需要有足夠的時間通過經營自救解決實際存在的經營困難，時間較短不足以解決納稅人的實際困難，起不到保護納稅義務人生產經營的作用。由于延期納稅時間延長可能會影響稅款均衡入庫，所以在征管法修訂時也可以規定分期繳納稅款，既可緩解納稅義務人的實際困難，也可以保證稅款均衡入庫。筆者還建議延期納稅的審批權限應由熟悉納稅人情況的縣級稅務機關審批為宜。
二、現行稅務檢查法律制度問題研究
1．現行稅務檢查法律制度存在的幾個問題
第一，關于稅務檢查搜查權的問題。《稅收征管法》沒有賦予稅務人員搜查賬簿、憑證等證物的權力，也沒有規定稅務執法人員取證無能時的解決辦法。而稅務行政案件如果沒有證據證明屬于治安問題或刑事案件又不能移送公安機關處理。實際工作中稅務檢查取證已經成為稅務檢查工作的瓶頸，其結果可能是：一是納稅人隱匿、銷毀證據，使稅務檢查工作無法順利進行，造成國家稅款流失。二是稅務執法人員在明知不可為的情況下違法行政。
第二，關于稅務案件退稅或補稅的問題。如果稅務案件發生時間長，加之稅務檢查的時間也長，那么對納稅人加收的滯納金就有可能比罰款還多，也可能比應補的稅款多。在對稅務案件處罰的同時加收滯納金，就有了雙重處罰之嫌。如果因為對稅法條文規定的理解不同，納稅人與稅務機關發生爭議而引起復議或行政訴訟，因此而滯納的稅款，也按規定加收滯納金顯失公允。稅法對納稅人多繳稅款的退稅還區分不同情況，有的退有的不退，退稅時有的支
付利息，有的還不支付利息。
第三，關于稅務檢查相關概念和稅務檢查過程中強制執行的問題。《稅收征管法》第五十五條規定，稅務機關在進行稅務檢查時可以采取強制執行措施。如果說稅務稽查是稅務檢查的一部分，稅務稽查結果的執行是稅務稽查的第四個環節，那么稅務稽查結果強制執行的法律依據應當是《稅收征管法》第五十五條。根據此條規定，如果納稅人不存在“明顯的轉移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的”，稅務稽查局就無法對被查對象行使強制執行的權力，被查對象也就可以“千年不賴，萬年不還”。但又有人根據《稅收征管法實施細則》第八十五條的規定理解：稅務檢查只是稅務稽查的第二個環節，所以《稅收征管法》第五十五條的規定不適用于稅務稽查結果的強制執行，稅務稽查結果的強制執行應當適用《稅收征管法》第四十條的規定。但這種理解又存在征收管理的條款能否在稅務檢查環節適用的疑義。
2．現行稅務檢查法律制度修訂建議
第一，為解決稅務檢查取證難的實際困難，建議《稅收征管法》適當增加稅務檢查工作中的搜查權力，但為了保護納稅人的合法權益，應當對稅務機關的搜查權力嚴格控制，設定必要的限制條件。例如搜查權一般只適用于生產經營場所，如要對生活場所搜查，必須取得司法許可，并在司法人員的監督下進行等。
第二，建議將稅務機關發現的納稅人多繳稅款與納稅人發現的多繳稅款同等看待，在相同的時間內發現的多繳稅款納稅人都可以要求稅務機關支付相應的利息。對于3年的時間規定，筆者認為可以延長至5年為宜，更有利于保護納稅人的合法權益。建議對稅務案件中納稅人不繳、少繳或扣繳義務人已扣而未繳的稅款，按銀行的同期利率加收利息，避免滯納金的處罰嫌疑。
第三，建議《稅收征管法》明確在稽查執行階段可以直接依據稅款征收強制執行的條款行使強制執行的權力。修訂《稅收征管法實施細則》第八十五條的內容，將稅務稽查的第二個環節由“檢查”改為“實施”，或者不明確稅務稽查的內部分工，只是原則性地規定稅務稽查要實行內部分工制約。另外，還建議明確稽查結果強制執行的抵稅財物的范圍是否包括“其他財產”。
三、現行稅收法律責任問題研究
1．現行稅收法律責任存在的幾個問題
第一，關于稅務行政處罰幅度的問題。現行《稅收征管法》對納稅人稅收違法行為的處罰一般只規定處罰的幅度，稅務行政機關的自由裁量權過大。實際工作中各地稅務行政機關具體操作不統一，普遍存在的問題是對納稅人稅收違法行為的處罰比較輕，一般都是按照50％的下限進行稅務行政處罰。這就使得稅務行政處罰的最高標準形同虛設，納稅人的稅收違法成本很低，不利于遏制不法納稅人的稅收違法行為。國家稅務總局稽查局曾經下文對偷稅行為的處罰做了統一，在該文件中將偷稅行為細化為若干種具體情節，并對各具體情節規定了具體的稅務行政處罰標準。但在實際工作中，卻很少執行這個文件。
第二，關于在實體法中明確違法行為法律責任的問題。現行稅務行政處罰規定基本上是在《稅收征管法》中明確的，實體法中很少有對納稅人、扣繳義務人的稅務行政處罰規定，這使得稅務執法人員在實際工作中難以根據各稅種的具體情況履行稅法規定的行政處罰權力。
第三，關于“一事不二罰款”的問題。現行《行政處罰法》有“一事不二罰款”的規定，但什么是“一事”卻很難理解。由此也就增加了稅務行政執法的風險，有稅務機關曾因此而敗訴，對納稅人的一些稅務違法行為無法進行有效的遏制。例如，2009年全國稅務稽查考試教材《稅務稽查管理》就有這樣的表述：“納稅人對逾期不改正的稅收違法行為，如果稅務機關先前已對該稅收違法行為進行了罰款，對該逾期不改正行為不得再予罰款”。在實際工作中如此理解的結果就是該“逾期不改正行為”將持續進行下去，也就是說，如果納稅人沒有按照規定設置或保管賬簿的，只要稅務機關對其進行過稅務行政處罰，那么違法行為人就可以手持罰款數額為數不多的罰單永遠不再設置或保管賬簿了。很明顯，這種理解不符合《稅收征管法》的立法精神，也不是對“一事不二罰款”原則的正確理解。
2．稅收法律責任修訂建議．
第一，建議在《稅收征管法實施細則》中由國務院授權財政部或國家稅務總局制定稅務行政處罰的具體執行標準。該執行標準應當細化各種稅收違法行為的具體情節，對不同的具體違法行為情節設定處罰標準，基層稅務行政執法人員按照相應標準對號入座，實施稅務行政處罰。這既方便了基層稅務行政執法人員的實際操作，也使嚴重違法行為得到嚴肅處理，輕者輕罰、重者重罰，充分發揮稅收法律制度對稅收違法行為的震懾作用。
第二，在實體法中根據各稅種可能出現的各種具體稅收違法行為分別設定詳細的行政處罰。這種做法能讓稅務執法人員根據各稅種的實際情況行使稅務
行政處罰權限，操作容易并切合實際，從而規避不必要的爭議和執法風險。
關鍵詞：稅收征管法制制度 問題 修訂 對策
現行《稅收征管法》及其實施細則自2001年和2002年修訂并實施以后，在實際工作中已暴露出一些具體問題，有部分法律法規條文的具體設置問題，也有實際工作中的具體操作問題。
一、現行稅款征收法律制度問題研究
1．現行稅款征收制度存在的幾個問題
第一，欠稅管理法律制度存在的問題。目前，有些納稅人為了逃避追繳欠稅，或在欠稅清繳之前就已經在其他有關部門注銷登記，或采取減資的行為，使得原有企業成為空殼企業，導致國家稅款流失。《稅收征管法》對納稅人欠稅如何處理只有責令限期繳納稅款、加收滯納金和強制執行的規定，但稅務機關應當在什么時間內采取這些措施卻沒有具體規定。雖然關于逃避追繳欠稅已經明確了法律責任，但前提是“采取轉移或者隱匿財產的手段，妨礙稅務機關追繳欠繳的稅款的”。換言之，如果納稅人不妨礙稅務機關追繳稅款但也不繳納稅款，稅務機關又不“忍心”對其財產進行執行的情況下，納稅人就可能“千年不賴，萬年不還”，而又不承擔法律責任。
第二，“提前征收”法律制度存在的問題。《稅收征管法》對于稅務機關提前征收的規定只局限于“稅務機關有根據認為納稅人有逃避納稅義務行為”的情況，這一條件本身就很難把握，因為納稅人申報期未到，很難有證據證明將來可能會發生什么行為。等到稅務機關對其采取保全行為時，納稅人的財產已經轉移一空。也有納稅人可能因為種種原因需要提前繳納的，但又無法律依據。
第三，“延期納稅”法律制度存在的問題。《稅收征管法》對延期繳納稅款規定的期限只有3個月，這對遭受重大財產損失無法按期繳納稅款的納稅人可能起不到實際作用。現行法律規定延期繳納稅款需經省級稅務機關審批，這一規定存在審批時間長、周轉環節多、省級稅務機關不了解納稅人具體情況等問題。
2．現行稅款征收制度修訂建議
第一，為加強欠稅管理，建議在新法中明確規定欠繳稅款的納稅人不得減資及減資的處罰措施；注銷稅務登記是其他部門注銷登記的前提；有關部門不能為欠繳稅款的納稅人轉移或設定他項權利；有關部門未按規定執行的法律責任；在納稅人欠稅一定時間后稅務機關必須進行強制執行，這個時間可以是1個月或2個月。
第二，為使“提前征收”成為切實可行之條款，建議將“提前征收”的前提條件改為“發現納稅人有明顯的轉移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的”，這一條件可以根據一定的線索判斷，比較容易操作。建議擴大提前征收的范圍，如納稅義務人于法定征收日期前申請離境者，納稅人自愿的，稅務機關也可以提前征收。因其他特殊原因，經納稅義務人申請后稅務機關也可以提前征收。
第三，建議適當延長延期繳納稅款的期限，一年甚至于兩年或三年，具體執行時間由稅務機關根據實際情況把握。因為納稅義務人需要有足夠的時間通過經營自救解決實際存在的經營困難，時間較短不足以解決納稅人的實際困難，起不到保護納稅義務人生產經營的作用。由于延期納稅時間延長可能會影響稅款均衡入庫，所以在征管法修訂時也可以規定分期繳納稅款，既可緩解納稅義務人的實際困難，也可以保證稅款均衡入庫。筆者還建議延期納稅的審批權限應由熟悉納稅人情況的縣級稅務機關審批為宜。
二、現行稅務檢查法律制度問題研究
1．現行稅務檢查法律制度存在的幾個問題
第一，關于稅務檢查搜查權的問題。《稅收征管法》沒有賦予稅務人員搜查賬簿、憑證等證物的權力，也沒有規定稅務執法人員取證無能時的解決辦法。而稅務行政案件如果沒有證據證明屬于治安問題或刑事案件又不能移送公安機關處理。實際工作中稅務檢查取證已經成為稅務檢查工作的瓶頸，其結果可能是：一是納稅人隱匿、銷毀證據，使稅務檢查工作無法順利進行，造成國家稅款流失。二是稅務執法人員在明知不可為的情況下違法行政。
第二，關于稅務案件退稅或補稅的問題。如果稅務案件發生時間長，加之稅務檢查的時間也長，那么對納稅人加收的滯納金就有可能比罰款還多，也可能比應補的稅款多。在對稅務案件處罰的同時加收滯納金，就有了雙重處罰之嫌。如果因為對稅法條文規定的理解不同，納稅人與稅務機關發生爭議而引起復議或行政訴訟，因此而滯納的稅款，也按規定加收滯納金顯失公允。稅法對納稅人多繳稅款的退稅還區分不同情況，有的退有的不退，退稅時有的支付利息，有的還不支付利息。
第三，關于稅務檢查相關概念和稅務檢查過程中強制執行的問題。《稅收征管法》第五十五條規定，稅務機關在進行稅務檢查時可以采取強制執行措施。如果說稅務稽查是稅務檢查的一部分，稅務稽查結果的執行是稅務稽查的第四個環節，那么稅務稽查結果強制執行的法律依據應當是《稅收征管法》第五十五條。根據此條規定，如果納稅人不存在“明顯的轉移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的”，稅務稽查局就無法對被查對象行使強制執行的權力，被查對象也就可以“千年不賴，萬年不還”。但又有人根據《稅收征管法實施細則》第八十五條的規定理解：稅務檢查只是稅務稽查的第二個環節，所以《稅收征管法》第五十五條的規定不適用于稅務稽查結果的強制執行，稅務稽查結果的強制執行應當適用《稅收征管法》第四十條的規定。但這種理解又存在征收管理的條款能否在稅務檢查環節適用的疑義。
2．現行稅務檢查法律制度修訂建議
第一，為解決稅務檢查取證難的實際困難，建議《稅收征管法》適當增加稅務檢查工作中的搜查權力，但為了保護納稅人的合法權益，應當對稅務機關的搜查權力嚴格控制，設定必要的限制條件。例如搜查權一般只適用于生產經營場所，如要對生活場所搜查，必須取得司法許可，并在司法人員的監督下進行等。
第二，建議將稅務機關發現的納稅人多繳稅款與納稅人發現的多繳稅款同等看待，在相同的時間內發現的多繳稅款納稅人都可以要求稅務機關支付相應的利息。對于3年的時間規定，筆者認為可以延長至5年為宜，更有利于保護納稅人的合法權益。建議對稅務案件中納稅人不繳、少繳或扣繳義務人已扣而未繳的稅款，按銀行的同期利率加收利息，避免滯納金的處罰嫌疑。
第三，建議《稅收征管法》明確在稽查執行階段可以直接依據稅款征收強制執行的條款行使強制執行的權力。修訂《稅收征管法實施細則》第八十五條的內容，將稅務稽查的第二個環節由“檢查”改為“實施”，或者不明確稅務稽查的內部分工，只是原則性地規定稅務稽查要實行內部分工制約。另外，還建議明確稽查結果強制執行的抵稅財物的范圍是否包括“其他財產”。
三、現行稅收法律責任問題研究
我局結合自身的實際對分級分類稽查進行了有益的嘗試，取得了一定成效，通過實施分級分類稽查，稽查質量得到穩步提升，稽查效能得到明顯提高，稽查威懾作用得到有效發揮，不僅礪練了稽查隊伍，而且實現了以查促收、以查促管、以查促查的目的。現就我市分級分類稽查開展情況談幾點體會和想法。
一、推行稅務稽查分級分類管理的必要性
稅務稽查作為維護經濟秩序、管理與監督經濟活動的重要手段，必然受到稅收信息化及稅源專業化管理的深刻影響。而現有的稽查體制與稅源專業化管理不相適應，稅務稽查定位不夠準確，稽查職責范圍不夠明確，相關稽查工作機制不夠完善。這些問題的存在，迫切需要推進稽查體制的改革和稽查制度的創新。分級分類稽查正是針對上述問題而推出的一種新型稽查工作模式，這一模式的推行，將有效規范稅務稽查行為，加大稅務違法案件的查處力度，有效地整合稽查人才資源，提高稅務稽查辦案質量和辦案效率，同時對公正稅務執法、提高納稅人稅收遵從度和營造公平稅收環境等方面也將起到至關重要的作用。
（一）分級分類稽查有利于稅收執法的公平、公正。分級分類稽查的目的是強化對重點稅源的監控，遏制重大涉稅案件的發生，加大對涉稅大要案的查處力度，充分發揮稅務稽查的職能，堵塞稅收征管漏洞，體現了對合法納稅人權益的尊重，有利于公平、公正的稅收環境建設，順應了構建社會主義和諧社會的呼聲。
（二）分級分類稽查有利于提升稅務稽查執法的效能。分級分類稽查采用集中選案、統一檢查、交叉檢查等組織方式，抽調各級稽查部門人員組成檢查組實施檢查活動，突破了稽查工作的地域界限，實現了稽查部門之間的良性互動，形成分級負責，職責明確的工作格局，有利于整合現有稽查資源，提高稽查工作效能，實現各級稽查部門之間的才力資源、信息資源共享，建立一個規范互動、協調高效的稽查網絡平臺。同時，也有利于上級稽查部門對下級部門的管理、監督和考核，規范下級稽查部門的規范執法，提高案件查處質量，減輕當地執法部門的壓力，減少執法過程中的人為干擾，有效推進依法治稅的進程。
（三）分級分類稽查有利于以查促管、以查促查。通過對不同規模、不同類型納稅人實施分類查處，有利于深入分析、總結和研究稽查過程中發現的具有普遍性、規律性的征管問題，提出加強稅收征管的建議和意見，促進稅收征管水平的提高。通過對同類稽查案件的剖析，有利于發現涉稅違法行為的手段和規律，總結和提煉案件查處的方法、經驗，促進稅務案件查處質量和水平的提高。通過對重點稅源企業的查處，特別是對大要案的查處，有利于發揮稽查的震懾作用，提高納稅人的稅法遵從度，規范稅收秩序。
（四）分級分類稽查有利于提升稅務稽查干部業務水平。對于經濟相對落后、規模以上納稅人較少的縣（區）的稽查干部，參加一些規模較大的企業檢查，對提高政策業務水平和查帳技能有很大幫助。統一檢查、異地檢查、省市聯動和市縣聯動等稽查工作方法，為稅務稽查干部創造了交流、學習和鍛煉的機會，有助于提高稅務稽查干部應對各類涉稅違法行為的能力。
二、我市推行稅務稽查分級分類管理的現狀
（一）出臺管理辦法
二O一O年市地方稅務局出臺了《市地方稅務局分級分類稽查管理辦法（試行）》，辦法規定如下：
市地稅局按照納稅人規模、類型和案件性質，對全市納稅人進行分類，對不同類別的納稅人確定相應的稽查主體，由各級稽查部門根據分級分類稽查的原則，組織實施稽查。
每年1月底前，由各縣、區地稅局統計上報轄區內重點納稅人名單，市地稅局以統計名單為基礎，結合全年工作計劃，統籌安排，制定重點檢查計劃。
市地稅局稽查局確定分級分類稽查范圍外納稅人的檢查，由縣、區地稅局根據征管權限確定。市地稅局當年已列入檢查計劃的重點納稅人，由市地稅局稽查局書面通知被查納稅人所在地縣、區地方稅務局，縣、區地稅局不得再列入本級當年檢查范圍，避免重復檢查。已列入檢查計劃的重點納稅人，如遇群眾舉報，縣、區政府交辦等情況需要專案檢查的，縣、區地稅局應及時上報市地稅局，由市地稅局根據工作需要指定稽查實施主體。
市地稅局稽查局對重點納稅人檢查終結后，將檢查結果及稽查建議反饋縣、區地稅局，以達到以查促管的作用。對市地稅局確定檢查的重點納稅人的檢查，根據需要也可以委托縣、區地稅局(稽查局)組織實施，檢查終結后，縣、區地稅局(稽查局)應及時將檢查結果上報市地稅局（稽查局）。
（二）具體做法
在試行分級分類稽查工作中，我們分別采取了不同的做法，取得了初步成效。具體有以下幾點：
1、試行集中統一選案。
根據國家稅務總局和省局專項檢查指令性、指導性計劃，結合重點稅源管理情況，首先由市地稅局稽查局通過征管軟件調取征管信息，進行數據分析，選取部分備查納稅人名單下發縣（區）地方稅務局作為稅務稽查指導性計劃，然后由縣（區）地方稅務局結合日管和以往年度涉稅檢查情況，對備查名單提出修改意見和建議，上報市局稽查局，最后由市局稽查局統籌安排，經報批后，以文件形式下達稽查任務書，由縣（區）地稅局稽查局負責實施。2011年度我局共對金融保險、通訊、石油石化、房地產、中介機構和資本交易等行業和項目進行集中統一選案73戶。
2、組織開展重點稅源檢查。
根據國家稅務總局和省局關于重點稅源管理工作要求，結合我市地稅征管工作實際，每年由市局從征管軟件中調取重點稅源征管信息，進行征管數據比對分析，通過對以前年度重點稅源稽查案卷剖析整理，總結重點稅源發案規律性，并結合日管工作中掌握的重大工程建設項目、企業大額投資籌資、資本交易等涉稅信息確定重點稅源被查對象。確定重點稅源被查對象后，首先由縣（區）主管稅務機關對被查對象進行自查自糾，然后市局根據自查自糾情況，確定最終被查單位名單，由市稽查局組織實施檢查。
3、開展異地交叉稽查。
市局根據掌握的企業征管信息及企業核算狀況，結合縣（區）局上報要求重點整治的行業或部門，確定異地交叉稽查被查對象，由市局從全市稽查人才庫中抽調業務骨干，組成聯合檢查組，統一對被查對象實施檢查。
三、推行稅務稽查分級分類管理的制約因素
（一）“四位一體”的聯動機制欠缺。“稅收分析、稅源監控、納稅評估、稅務稽查”的“四位一體”良性互動機制既是稽查職責要求，又是提升稽查效率和稽查執行力的有效途徑；既是以查促管、提高征管質量的有效手段，又是規避執法風險的有效渠道。目前，征收、管理、稽查各職能部門之間的業務銜接不夠通暢，主要表現在信息交流共享層次不高、利用水平較低、協作運轉效率不高、協作范圍不寬等方面，在一定程度上制約著分級分類稽查的全面推行。
（二）征管信息質量整體不高。由于上級稅務機關對下級稅務機關所管轄重點稅源戶的涉稅信息不能及時掌握，只能通過征管系統信息了解重點稅源戶的涉稅變動情況，但在實際工作中，往往存在征管信息內容不完整，更新不及時，審核不嚴格，重點不突出等問題。這在一定程度上影響了征管數據分析的質量和稽查選案的準確。
（三）稽查人力資源不足。稽查人員占總人數的比例不到15%，而現有稽查人員真正在一線檢查崗位上的不足50%，并且大部分工作精力集中放在年度上級布置的專項稽查、外地協查和舉報案件的查處上，對其他工作則疲于應付，這一問題成為制約實施分級分類稽查的重要因素。
（四）稅務稽查體制的制約。稽查機構的形式設立、職能配置、權限劃分、上下級稽查部門間的管理機制尚不能完全適應分級分類稽查管理的要求。如：抽調人員的檢查權限、異地執法權限以及的文書使用、稽查案件的審理、執行及入庫級次等問題。
四、完善稅務稽查分級分類管理的幾點思考
（一）完善“四位一體”的聯動機制，確保分級分類稽查順利進行。稅務部門內部的計劃、稅政、法規、征管等部門，應密切合作，及時為稽查部門提供稅源資料、征管信息、政策依據等方面的支持。稽查部門應及時反饋檢查過程中發現的稅收征管和稅收政策執行方面存在的問題，提出加強征管建議，建立查前、查中、查后全方位的查管互動工作機制。加強與公安、法院、檢察院等司法部門的協作配合，為推行稅務稽查分級分類管理的實施提供司法保障，確保分級分類稽查順利進行。
（二）建立和完善重點稅源數據庫，提高數據質量和分析功能。要建立一個以納稅人為主題、反映各種業務情況的綜合的業務數據分析系統，稅務部門要加強與工商、銀行、財政、土地、房產等部門溝通，實現信息共享，使涉稅信息的采集更充分、更及時。注重涉稅信息資料收集的真實性和完整性，科學確定稅源分析指標，把經驗分析、定量分析、宏觀分析有效結合起來，為推行分級分類稽查提供良好的數據保障。
關鍵詞：稅務稽查；政策取向；執法環境；稽查管理體制
稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理工作的總稱。其目的是通過查處各類稅務違法行為，充分發揮其監督懲處作用，推進依法治稅，促進稅收征管，最大限度地減少稅收流失，保證國家財政收入。稅務稽查促進了社會主義市場經濟的穩定發展和有序運行。保證了稅收財政職能和經濟調節職能的有效發揮。便于發揮稅收監督職能，促進企業自我完善、自我發展。以確保稅收征管質量，推動稅務機關提高征管工作水平。總之，稅務稽查工作是界定納稅人、扣繳義務人的納稅義務、扣繳義務履行程序的有效工具，是完善稅收制度與稅收征管體系的信息反饋系統，是促進企業發展，推動稅務機關提高征管工作水平的重要手段，是完成稅收任務，保證國家財政收入的重要環節，是維護稅法權威、嚴肅稅收法紀、懲處稅收違法犯罪行為、培育良好納稅觀念、實現依法治稅的基礎保證。同時，我國稅務稽查在實際運行中也暴露出不少問題。
一、我國稅務稽查中存在的主要問題
1.稅務稽查在稅收工作中的重要地位未能得到充分體現。
我國現行稅務稽查工作仍停滯于以查增收或以查促收的階段。國家為了應付財政支出的高速增長，將稅收任務指標作為一項政治任務下達給稅務機關，稅務部門不得不在完成收入任務上狠下功夫，稅務稽查圍繞收入任務轉的現象大量存在。大量的稽查對象是針對那些易于查出問題的有利可得的企業，而對那些隱蔽較深，有嚴重偷逃稅現象的企業卻沒有進行有效查處。稅務機構分設以后，國、地兩稅機關為了各自的利益，互不聯系，加之納稅人存在繳納稅款時劃分稅種不清、申報資料不全等原因，造成大量重復稽查。此外系統內部征收與稽查為了完成各自任務發生磨擦，出現征收不能及時給稽查提供線索，稽查出來的問題也沒有反饋到征收工作中去的現象。
2.稅務稽查模式的改革不徹底，實施起來不到位。
隨著1997年我國征管體制的全面改革，新的稅務稽查模式也在全國范圍內逐步實施。但是現行稅務稽查模式在實施過程中卻存在著不少的問題，主要體現在：（1）由于稅務稽查職責在范圍上劃分不夠明確，使得上下級稽查機構之間相互爭奪范圍，搶奪稅源，甚至出現兩份稽查通知或處理決定下達同一企業，使得納稅人無所適從。這既造成了納稅人對稅務稽查機關依法行政認識上的誤解，有時又使稽查出來的問題因下達處理決定的不同而擴大化或者縮小化；（2）由于目前稽查的收入型模式和上述問題的存在，導致了稽查不深入，力度不夠大，為收入而稽查，從而出現了對一些違法行為查而不清、決而不剛的現象，執法的嚴肅性、公正性受到極大地削弱；（3）由于多級稽查格局的原因，一個年度內企業接受二級稽查十分普遍，部分企業甚至接受三級稽查，乃至更多級的稅務稽查，從而造成了重復稽查的問題，如果再加上地稅部門的稽查，企業確實不堪重負，生產經營難免不受影響；（4）由于現行稅收征管整體模式中征收、管理與稽查三者之間職責劃分不清，征管也搞稽查、稽查又兼征管，相互混淆，又相互脫節，從而出現稅收工作“盲點”。加之，由于我國市場經濟在運行過程中，法律仍不夠健全，社會上“拜金主義”等不良影響。目前在稅務系統內部仍存在個別腐化墮落者，他們大肆利用手中的稅收執法權力，以稅謀私，索賄受賄，貪污挪用稅款，亂征濫罰，擅自減免各項稅款，甚至與納稅人內外勾結，代開、虛開、盜賣增值稅專用發票，騙取出口退稅，給國家經濟建設帶來巨額損失。
3.稅務稽查隊伍的素質有待進一步提高。
隨著市場經濟體制的逐步推行，一部分納稅人思想觀念也發生了變化，“小團體主義”、“個人主義”等不良思想有所滋長。現在一些納稅人逃避稅收的方式十分隱蔽，手段更加多樣化，這就要求稅務稽查人員具備反偷避稅收的能力。但目前稽查人員的業務素質參差不齊，不少青年干部經驗不足，崗位技能差，不能獨擋一面地開展工作。有的稽查人員不會查帳，不善于從帳實上查找蛛絲馬跡，挖掘隱蔽的深層次的問題，做出的稽查決定缺乏實在的內容，給稅務稽查工作帶來了諸多不利影響。
4.稽查工作規程在實施過程中發生扭曲。
稅務稽查工作規程作為稅務機關和稅務人員實施稅務稽查工作的規范，是每一個稅務人員在開展工作時必須遵循的行為準則。但是在很多基層征稅機關，他們為了完成上級下達的稅收任務的目的，人為地對稅務稽查工作規程進行調整，以達到以查增收，以查促收，完成稅收任務的目的，人為地對稅務稽查工作規程進行調整，以達到以查增收，以查促收，完成稅收任務的目的。比如在稽查選案階段，由于稅收收入任務重，稅務機關強調稽查查補收入的責任目標，以致選案不是通過計算機系統科學選案，而是急功近利地瞄準那些經濟運行較好的企業為重點稽查對象，重復稽查同一企業的現象時有發生，經濟情況較差的企業卻很少去查去管。5.稅務稽查的正常執行受到執法環境的制約。
由于社會主義市場經濟法制建設滯后，納稅人的納稅意識不強，加之“拜金主義”、“權錢交易”等腐敗現象仍然存在，從而出現稅務機關在對納稅人開展稅務稽查時，經常會受到來自社會各方面的干擾，各種說情接踵而至，更有甚者，部分單位的領導直接給稽查人員施加壓力，致使稽查人員無法正常開展工作，不良社會風氣，嚴重破壞了稅務執法的權威性和公正性。
此外，稅務稽查經費投入不足，裝備落后，交通工具、通訊設備缺乏，直接影響到稅務稽查的進度、深度和廣度。
二、關于我國稅務稽查改革的政策建議
1.規范稽查工作程序，嚴格按照規程執法。
（1）科學地開展稽查選案工作。建立以計算機選案為主、人工選案為輔的科學選案體系，充分利用計算機網絡資源，建立稅務稽查選案信息系統，將重點行業，異常申報企業，重點稅源戶的納稅申報資料輸入該信息系統，從而科學地挑選稅務稽查對象，從根本上避免納稅人的重復選案。（2）認真做好稽查實施階段的各項工作。稽查工作要嚴格以事實為依據，以法律為準繩，實施法治管理，防止人為變通了結。關鍵要做好以下兩點：第一，稽查程序要合法。第二，稽查取證要合法。（3）嚴格逃選審理人員，充分發揮稅務稽查審理工作的把關作用。稽查審理工作承前啟后，審理工作的好壞直接關系到稅務機關最后執行稅務處理決定是否準確合法，因此審理人員在挑選上必須具備責任心強、業務素質高的特點。他們必須對稽查文書的格式制作是否規范，引用法律條文是否準確完整，相關數據是否真實準確，附屬材料是否齊全真實等具體事項進行嚴格認真審核把關，從而防止稽查決定出現不必要的差錯和失誤，盡可能避免稅務行政復議、行政訴訟情況的發生。（4）加強稽查執行工作力度，捍衛稅務稽查的權威性。稽查執行工作是稅務稽查工作流程的最后一環，也是稽查成果得以實現的關鍵步驟，要充分體現稅法的剛性。稅務機關應當按照已做出的稅務處理決定中涉及納稅人的有關補繳稅款、處以罰款、加收滯納金和調帳等事宜，一一貫徹落實到位。改變對偷稅漏稅處理查得多補得少，征納雙方討價還價的作法，督促納稅人將相關稅務處理決定落實到位。必要時，稅務稽查執行部門可依法采取稅收保全、強制等措施，維護稅法的尊嚴。
2.理順稽查管理體制。
理順的稽查管理體制應符合幾個有利于：（1）有利于加強稽查工作的規范領導，掌握工作主動權，擺脫單純任務觀點的束縛；（2）有利于稽查組織依法獨立行使職權，擺脫地方不適當干預和說情風干擾；（3）有利于發揮當地稅務機關對征收、管理、稽查、復議四個系列的綜合協調作用和監督作用，減少稽查組織內部非業務性機構，節省人力物力，集中搞好稽查。現行稽查管理體制改革，要突出稽查機構能獨立行使執法權及掌握規范性工作主動權，可考慮對稽查機構實行雙重領導的管理體制，即人事經費及業務上實行垂直領導，在各項征管綜合協調、實務、工團、紀檢、監察等方面由當地稅務局領導。
3.培養高素質的稽查隊伍。
稅務稽查是一項政策性、業務性和綜合性很強的工作，它涉及會計、審計、法律、企業管理等各個領域和稅收征管工作全過程，客觀上要求有一支訓練有素的稽查隊伍。（1）從稽查力量上予以保證。各級稽查組織人員的配備要與其承擔的職責和任務相適應，各地稅務機關還要根據本地區實際情況，因地制宜合理配備稽查人員，從數量上保持稽查隊伍的穩定。（2）保證稽查隊伍的質量。稽查人員應該是集思想素質和業務素質于一體的優質人才，政治上事業心強，為政清廉、拒腐防變、有高度的責任感；業務上精通稅收政策，懂法律，會查帳，辦案能力強。作為領導，在選人用人上要把好關，要建立一套稽查干部隊伍管理制度，把思想好、業務能力強的干部選拔到稽查工作崗位上來。（3）建立業務學習和培訓制度，著重在現代會計實務、檢查技巧和計算機技術上進行強化訓練，每個稽查員要掌握多種形式偷逃稅行為的稽查辦法。（4）把鼓勵競爭機制引進稽查管理，實行稽查人員等級制和稽查主檢官制，堅持獎罰分明，堅持個人收入與稽查業績掛鉤。充分調動稽查人員的工作積極性。
一、立足浙江實際，努力夯實提升稅源管理能力的基礎
經濟是稅源的基礎，經濟發展是稅源增長的基本前提。提升稅源管理能力，必須立足經濟社會發展實際，深入分析稅源變化的新情況、新問題，認真查找稅源管理工作的薄弱環節，不斷提高稅收征管水平，夯實提升稅源管理能力的基礎。
（一）浙江國稅稅源的基本特點。改革開放以來，浙江經濟快速發展，社會事業全面進步，人民生活水平顯著提高。2003―2007年，全省GDP均保持在12%以上的年增長速度，財政一般預算總收入、進出口總額、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入等主要指標連年大幅增長。2007年全省GDP18638億元，人均37128元，均居全國第4位。全省進出口總額1768.4億美元，其中外貿出口1283億美元。全省財政一般預算總收入3239.89億元。全省城鎮居民人均可支配收入20574元，農村居民人均純收入8265元，城鎮居民人均可支配收入連續7年、農村居民人均純收入連續23年居全國各省區第1位，主要經濟指標持續好于全國平均水平。
1.蓬勃發展的民營經濟。20世紀90年代以來，浙江民營經濟飛速發展，成為推動浙江經濟快速發展的重要力量。據統計，2006年浙江省民營經濟增加值為9898.85億元，占全省GDP的62.9%。在2006年全國工商聯公布的中國民營企業500強中，浙江占203席，上榜企業總數已連續9年居全國首位。
2.發達的區域塊狀經濟和完善的專業市場體系。改革開放30年來，浙江逐步形成了一批以區域特色產業為支柱、具有產業集群特征、與專業市場良性互動的塊狀經濟形態，如紹興紡織、義烏小商品、永康五金、海寧皮革、嵊州領帶等區塊，已經成為全國乃至世界相關產品的重要加工制造基地。同時，相當一部分塊狀經濟已經開始轉化為現代產業集群。據有關部門統計，目前全省共有年產值超過億元的塊狀經濟601個，總產值占全省工業總產值的64%，其中最大的紹興紡織區塊年產值超過1000億元。與區域塊狀經濟相對應的是發展完善的專業市場體系，2007年全省共有各類專業市場4096個，年成交額9325億元，其中年成交額在億元以上的市場574個，10億元以上的市場133個，百億元以上的市場15個。義烏中國小商品城、紹興中國輕紡城2007年成交額分別達348億元和332億元，在全國名列前茅，其中義烏中國小商品城連續17年居全國工業品市場之首。
3.數量眾多的中小企業。經過多年的快速發展，浙江的中小企業取得了長足進步，部分中小企業做深專業化，成為“專精特新”的“小巨人”企業。統計資料表明，目前浙江企業中，絕大多數都是中小企業，中小企業成了推動浙江經濟發展和稅收增長的主力軍。
4.高速增長的外向型經濟。改革開放以來，浙江的對外貿易持續高速增長，全省進出口總額從2003年的614.2億美元增長到2007年的1768.4億美元，增長近2倍。即使考慮人民幣升值因素，2007年全省外貿依存度依然高達69.3%，比2003年上升了14個百分點，其中出口依存度為50.3%，比2003年上升了12.6個百分點。
（二）浙江國稅系統加強稅源管理的主要做法。近年來，浙江國稅系統緊緊圍繞提高稅收征管質量和效率這一目標，著力推進稅源管理“六化”工程。
一是管理機制一體化。通過推行稅源一體化管理，加強稅源管理、稅收分析、納稅評估和稅務稽查各環節之間的聯動，建立和完善各部門之間橫向的綜合協調機制和各層級之間縱向的任務分配機制，有效提高了稅收征管的整體效能，減輕了納稅人和基層稅務機關的負擔。
二是監控手段信息化。以綜合征管軟件V2.0為基礎，提高集中數據的應用水平，建立定期數據分析制度，推廣應用稅收征管輔助系統、征管質量監控查詢系統、增值稅一般納稅人監控分析系統、個體工商戶計算機核定定額系統等應用系統，形成了對稅源的綜合有效監控。
三是納稅評估模型化。建立行業稅源監控評估模型，根據行業的生產工藝流程和投入產出規律及指標，測算出產品產出數量，并結合庫存變化，計算出銷售數量、銷售收入及應納稅額，并與納稅人實際納稅額進行比較，對其是否足額納稅進行評估。實施納稅評估模型化，創新了納稅評估方法，提升了稅源管理手段，實現了堵漏增收，促進了減負增效，降低了執法風險，推進了納稅評估的規范化和稅源管理的精細化，為整個稅收征管工作理念帶來了革命性的轉折。
四是基礎管理規范化。通過落實稅收管理員制度，建立稅收管理員工作平臺，加強戶籍管理，推行屬地管理基礎上的分類管理，稅源管理的基礎不斷得到夯實。
五是管理協作社會化。通過推行部門間數據交換共享、國地稅聯合辦理稅務登記、聯合評定納稅信用等級、稅務工商“一窗式”辦證等手段，加大部門協作力度，積極發揮社會中介組織、行業協會的協稅護稅作用，協同開展稅源管理工作，形成了稅源管理的合力。
六是管理創新制度化。緊緊圍繞稅源管理和納稅服務工作重點，大力開展管理創新活動，通過對創新成果的評審、宣傳、表彰和推廣，營造更加濃厚的抓創新、強管理、求實效的工作氛圍，推動了全省國稅系統整體征管水平的提高。
“六化”工程的有效實施，促進了稅源管理能力的不斷提升，推動了稅收征管質量和效率的顯著提高，確保了國稅稅收收入的持續快速增長。2007年浙江國稅征管質量主要指標繼續保持較高水平，其中登記率、申報率、入庫率、欠稅增減率分別為100%、99.73%、99.86%、-8.52%，滯納金加收率按戶次和金額均為100%，處罰率按戶次和金額分別為99.81%和66.74%。全省國稅收入從2003年的1139.61億元增長到2007年的2525.18億元，年均增幅達24.32%，遠遠高于GDP的增長速度。
二、當前稅源管理工作存在的問題
1．“一多一少”、“一高一低”的矛盾比較突出。“一多一少”是指納稅人戶數多而稅收管理人員少，“一高一低”是指稅源管理要求高而稅收管理員整體素質較低。2003年以來，浙江省納稅人戶數連續突破了90萬、100萬、110萬和120萬戶大關。截至2008年6月底，全省國稅系統共有各類納稅人122.74萬戶，稅收管理員4300余人，稅收管理員人均管戶達280余戶，部分區域經濟比較發達的市縣局人均管戶甚至超過了700戶，稅收管理員的工作嚴重超負荷，致使管戶工作難以到位。同時，目前的稅收管理員隊伍普遍存在年齡偏大、文化水平不高、經驗不足等問題，與管理員的高要求不相適應。
2.稅源管理的基礎有待進一步夯實。從稅收管理員制度落實情況看，一是稅收管理員的工作職責不夠清晰，工作規程不夠規范；二是管戶制度不夠健全，分類管理的要求落實不夠，“淡化責任、疏于管理”的問題在一定程度上仍然存在；三是作為稅收管理員工作平臺的稅收征管輔助系統在地區之間應用程度不平衡；四是缺乏科學合理的稅收管理員考核評價制度。從征管質量考核制度情況分析，現有的稅收征管質量考核側重于登記率、申報率、入庫率、欠稅增減率、滯納金加收率和處罰率等“六率”，但“六率”并不能完全反映稅務機關掌握納稅人納稅申報和納稅能力的真實情況、宏觀稅負和行業稅負水平、納稅評估開展等情況。
3.稅源管理的工具手段相對落后。一是漏征漏管戶仍然存在；二是納稅評估不深、不細、不實的現象不同程度地存在；三是普通發票管理手段落后，制售假發票和非法代開發票違法犯罪活動猖獗，嚴重擾亂了社會經濟秩序；四是征管信息化建設統籌性差，資源共享度低，數據管理和應用水平不高。再者，《征管法》及相關配套制度需要進一步完善。
4.傳統手段對新興經濟活動的稅收管理相對乏力。隨著經濟社會的飛速發展，各種新興經濟活動不斷涌現，用傳統的稅收管理手段對新興經濟活動進行管理很難奏效。同時，各行各業經營業務創新層出不窮，給稅源監控、稅基確認、稅法適用等帶來了不確定性，特別是許多業務的創新和金融領域的創新交織在一起，使得稅收事項更加復雜，加大了稅收管理的難度。在組織形式的創新方面，隨著企業經營規模的壯大及經營業務的多元化，企業集團越來越多，如何加強對母子公司、總分機構、連鎖經營等形式納稅人的管理，成了稅收管理的新課題。
三、緊扣發展主題，正確把握三個關系
（一）正確把握科學化與專業化、精細化的關系。科學化管理就是要從征管實際出發，不斷探索和掌握稅收征管的客觀規律，建立健全稅收征管制度體系，與時俱進地應用各種先進的技術手段、管理理念和方法，按照有關法律法規的要求規范征管工作，提高稅收管理的針對性和有效性。專業化、精細化管理就是要在科學化的指導下，把各項制度、辦法落實到各級、各部門的職責中，按照精確、細致、深入的要求，明確職責分工，優化業務流程，完善崗責體系，加強協調配合，嚴格環節考核，避免大而化之的粗放式管理，實現稅收管理的“零缺陷”。在強調按照科學化、專業化、精細化要求加強稅源管理中，必須堅持以科學化為目標，專業化為途經，精細化為手段，本著“有利于加強征管、有利于優化服務、有利于方便納稅人和基層稅務機關”的要求，堅持實事求是，以人為本，防止簡單地將精細化理解為精耕細作，將精細化演變為繁瑣化。通過目標的科學化、程序的專業化和考核的精細化，提高稅收征管的整體效能，最終實現執法規范、征收率高、成本降低、社會滿意的稅收征管目標。
1.稅收征管模式在運行中存在的問題
我國現行的稅收征管模式是一個比較適應當前條件.且較為科學的模式.但是現行稅收征管模式也暴露出很多問題.
(1)現行稅收征管機構在功能應用上存在著不盡完善的方面.首先征收大廳沒有充分發揮其功能效應.各窗口的設置還不盡完善,雖然投入大量硬件設施.但其功能的應用有待于開發.如以計算機代替手工征收,雖然提高了工作效率,但目前的軟件功能尚有欠缺,只是對納稅人簡單情況進行儲存,打印稅額及征收日報等.不能提供大量信息,特別是對未申報戶、欠稅戶缺乏很好的源泉控制方法,未能與工商、銀行、企業進行聯網.其次,稽查人員所占的比例仍顯不足,稽查力量有特充實,稽查的內容、方法也有應進一步完善,特別是目前稽查部門實行的“選案、稽查、審理、執行”一整套方法.雖然本意是要強化對稽查權力的制約.減少大規模稽查而增加的稅收成本,但在實際執行中卻出現一些問題,利用選案提供的數據不盡準確,影響了稽查工作的準確率,特別是目前市場經濟干變萬化,企業的情況亦是瞬息萬變,而且納稅人自身素質不高,勢必影響了原始數據的準確性,造成了一些“問題戶”長期置于稅收管理范圍之外.再次,各機構內部各部門之間的職責范圍劃分有時不甚合理,征收與稽查兩大機構間也缺乏整體協調,使矛盾日益突出.所有這一切都影響了機構功能的正常運轉,必須積極地解決.
(2)在由舊模式向新模式轉變的過程中,稅源管理出現的失控.現行征管模式運行后,機構人員重新組合.只靠納稅人憑借自覺意識主動上門納稅.征收不再是專人下專戶.由于客觀觀經濟情況復雜多樣,形成漏征、漏管戶的大量存在.給稅務機關正常工作秩序造成混亂.如:企業變更地址后不到稅務機關進行重新登記,一但中途不來申報,就形成“在逃戶”;另則,企業此廢彼立,鉆空子,少繳、漏繳稅款,再如,企業辦理稅務登記,領取發票以后便銷聲匿跡,不再來申報納稅;納稅人雖然申報了,但稅款不及時入庫,形成拖欠;還有一些從事地下經濟的納稅人長期置于稅務機關征管范圍之外.凡此種種,致使稅源流失的問題越來越嚴重.
(3)征管工作在具體操作中缺乏一定的規范性.首先表現在稅務人員的素質、業務水平有待于提高;其次辦稅程序、手續、文書還不甚規范,稅務人員執法的規范化問題仍然存在;再次,現行稅收征管模式下機構設置和相互之間組織協調并設有形成高效的運行機制.
2、現行稅收征管模式在運行中的積極效應。
現行的征管模式強調以納稅人自行申報和稅務機關優質服務為基礎.以計算機網絡為依托,征收、管理、檢查相互制約.這在實踐中明確了稅收征管工作程序.推進了依法治稅的進程.從宏觀上對稅收管理的規范化起到了一定的積極推動作用.建立納稅人自行申報的納稅制度.其核心是明確了征納雙方的權利、責任和義務,有利于促進納稅人自身素質的提高,也有利于稅務機關在征稅程序和納稅申報管理上更加科學、簡便和規范.
計算機網絡的大力開發和應用.使稅收征管工作從繁瑣中解脫出來,大大降低了稅收成本.提高了工作效率.計算機信息系統在稅收工作中的廣泛應用,使申報、征收和稽查三個環節有機地結合起來.
建立辦稅服務廳采取集中征收的辦法,增加稽查人員的比例,設置專門稽查機構,這些措施都大大增強了稅務機關執法的力度.
二、現行稅收征管模式存在問題的原因分析
l、現行稅收征管模式相對超前與稅收管理環境相對落后的矛盾
我國現行稅收的征管模式總體內容與世界先進國家稅收征管模式接軌.即納稅人自行申報為出發點,在此基礎上,通過稅務稽查對納稅人進行監控.減少稅源流失.但這種模式設計并沒有考慮我國稅收征管環境的現狀.從我國稅收征管外部社會環境看.納稅人納稅意識相對淡薄,造成稅收申報不真實的狀況比較嚴重;在全社會范圍內沒有形成由政府立法并協調的全社會共享的信息網,使稅務部門無法準確及時分析并控制納稅人申報數據的真實性.從稅收征管的內部環境看,我國稅務機關管理水平比較落后.從稅務部門的機構設置到稅務于部的人員素質,從稅收法制建設到稅收行政執法和稅收司法保障體系,從稅收管理手段到計算機運用的廣度和深度,都存在很多亟待解決的問題.由于我國稅收管理的內部和外部環境與國外發達國家比較相對落后,因此決定現行稅收征管模式在某種程度上超越客觀實際,必然是超前的,因此在實踐中會產生許多問題.
2.稅收征收的集中管理和稅源的極度分散、隱蔽之間的矛盾
在現行稅收征管模式下,一方面稅務機關對納稅人實行集中征收,集中管理.但對納稅人動態狀況,以及地下經濟中的納稅人沒有建.立有效的控管手段.稅務稽查部門由于人員數量、人員素質、稽查手段的限制,對納稅人的納稅狀況也不可能全面準確管理,同時由于社會信息網絡沒有形成,計算機在稅收征管中的運用只是淺層次的.而另一方面,稅務機關面對的是成千上萬的納稅戶,稅源分布極度分散,同時由于目前分配渠道的多種多樣,收入方式復雜化,使得稅源變得十分隱蔽.這就使稅務部門不論是對隱蔽的稅源還是流動的稅源.不論是已納入征管范圍的納稅戶,還是末納人管理范圍的納稅人都難以全面.真實和動態地掌握其稅源的狀況.可以說目前的稅收監控是人工的監控、事后的監控.這是造成目前稅收管理中難以形成對納稅人的主動、積極、同步、有效管理的根本性原因之一.
三、進一步完善現行稅收征管模式的對策
1.強化稅收管理,防止稅源流失
針對稅源流失問題嚴重,漏征漏管戶大量存在,應重視征管基礎工作,針對各種具體問題采取不同措施,銜接好征管工作中的各個環節.
在稅務登記環節上.應采取納稅保證金制度,而且要派專門人員進行實地調查:留檔管理,然后再發給登記證件,這些原始數據將作為后來的一系列管理工作的基礎。同時.與工商管理部門進行信息交流,掌握納稅人動態資料.
在征收環節.應對納稅人一定時期的申報情況,財務數據,申報違法情況,納稅義務發生時間,稅款滯納數額、原因,零字申報、負申報的情況做詳細儲存,為稽查選案輸送案源.也為票證供應窗口提供數據。
在稽查環節,通過稅務登記窗口提供的數據,進行各種對比分析,及時做出準確結論,對可疑問題進行徹底檢查。
在管理機構設置,實行征收和稽查的徹底分離,征收局在受理納稅人申報的同時,應設專職管理人員按區域對納稅人的管理專職負責.
2.實現稅收管理法制化
要繼續開展深入、持久的稅法宣傳.利用一切渠道,采取各種宣傳形式,全方位宣傳,做到家喻戶曉.要運用典型事例開展宣傳工作,在全社會形成偷稅可恥,納稅光榮的良好風尚,以提高納稅人自覺納稅的意識.要嚴肅稅法,嚴格執法,實現稅收管理法制化.要做到有法可依,建立健全稅收法制體系,使征納雙方和社會各個部門都納入法治化軌道.近期應要完善稅收工作各環節執法程序,規范執法文書的應用,做到有法可依,有據可查;執法人員要加強法制觀念的教育,做到執法必嚴.要從自身做起,不允許收人情稅現象出現,堅決制止以補代罰,以罰代刑的做法,做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,無論任何單位和個人,只要違犯了稅法,就必須承擔法律責任,法律面前必須人人平等.
3.建立健全工作規范制度
辦稅程序要統一,設置多功能辦稅大廳,明確各窗口的職責分工,規范服務、文明征稅.
征收、稽查各環節工作要程序化、規范化.各環節的資料、信息傳遞要有規范的手續.稽查工作中要正確處理選案、稽查、審理、執行各環節的關系.
規范稅務執法文書的使用.全國或省市要統一執法文書的使用名稱、式樣.法律依據等,使稅務執法人員能夠正確運用稅收擔保、稅收保全、強制執行等稅收法律手段.并在這一領域與計算機軟件相配套,在軟件上存儲相應的文書及使用方法,做到雜而不亂,有章可循.有條不紊.稅務人員要加強文書使用,規范使用執法文書,每一個工作步驟都要有相應的內部文書或外部文書,以此達到嚴格執法的效應.
4.大力開發軟件系統.進一步擴大計算機在稅收領域中的應用
為了改變計算機現有的利用程度,達到人機結合征收、人機結合稽查的目的,我們必須大力開發軟件系統.第一,增加一定投強加強微機開發力量.確保軟件開發應用及時到位;第二,規范不合理的工作程序,規范部分內部傳遞文書以及納稅申報表體系,使之既簡單明了,又有實質應用,便于進行微機操作;第三,盡快與工商、銀行等機構進行聯網,達到信息共享,以現代科學手段進行征收管理,完善征管監控系統,既全面掌握了稅源基本情況,又為納稅人提供優質服務,使稅收工作由繁到簡.
5.強化稅務稽查,為征管模式職務
理順機構,促使稽查崗位系列化,人員配備科學化.在機構設置上,要遵循相對獨立原則.業務上垂直領導,促進執法規范化建設,發揮稽查功能.在人員配備上,要充實稽查力量,人員的綜合素質要高于其他人員.
稽查形式應多樣化.稽查手段現代化.要充分運用好日常稽查,專項稽查和重點稻查三種形式,大范圍采取計算機選案的方法深入細致地進行稽查活動。各環節的資料、信息傳遞要有規范的手續.稽查工作中要正確處理選案、稽查、審理、執行各環節的關系.
摘要:稅收征收管理模式是稅收管理制度確定的基本依據,我國稅收征管模式經歷了一系列變革過程,在1996年確定了新的征管模式,新的征管模式基本符合市場經濟公平、公正的要求,但在實踐中仍存在不完善的方面.進一步完善現行稅收征管模式是目前稅收征管改革的主要內容.
一、稅務稽查員稽查企業納稅事項和注冊會計師審計企業賬目
稅務稽查員稽查企業納稅事項以前也是手工為主，對象是會計賬簿、會計憑證和會計報表，現在財務信息、非財務信息都是納稅事項證據的來源，大部分企業的會計處理已經實現信息化，無論是稽查企業納稅事項還是注冊會計師會計報表審計，必須在計劃和執行時對企業信息技術進行全面考慮。信息系統的使用，給企業的管理和會計核算程序帶來很多重要的變化，數據存儲截止、存取方式以及處理程序影響到稽查的線索，在信息技術環境下，必須基于系統的數據來源及處理過程考慮數據準確性以支持相關結論。國家“金稅”工程的設計和完善應該借鑒和聯系“金審”工程，審計機關用得較好的AO2011（現場審計系統）完全可以類似地用于審計式稅務稽查。加強對稽查人員計算機信息技術的培訓，借鑒政府審計、內部審計和注冊會計師審計常用的審計軟件，和軟件公司合作開發適用于稅務稽查的軟件，完善和升級“金稅系統”。我國審計署“十二五”規劃中有“加大對國家信息化建設情況的審計力度，建立和完善電子審計體系”。筆者認為，“創新審計方法的信息化實現方式”依然會是發展趨勢。稅務稽查主要環節有選案、檢查、審計和執行。選案時難免有人為偏好，不同的檢查組，在檢查環節對相同的企業，檢查的結果可能大相徑庭。在審理環節如果檢查不全面，審理也就無法全面，因此檢查人員與審理人員意見往往一致，形不成有效制約制衡機制。執行環節檢查結束前，檢查人員可以將發現的稅收違法事實和依據告知被查對象；必要時，可以向被查對象發出《稅務事項通知書》，要求其在限期內書面說明，并提供有關資料；被查對象口頭說明的，檢查人員應當制作筆錄，由當事人簽章。注冊會計師會計報表審計是有嚴格的質量控制準則要求的，典型的像審計工作底稿三級甚至更多級的復核制度，重視審計服務作用，把握成果轉化是關鍵。稅務稽查部門向被查對象發出《稅務事項通知書》，稅務稽查之前制作檢查計劃書，類似于會計師事務所編制的總體審計策略和具體審計計劃，稽查過程中形成稽查工作底稿，記載稽查過程、方法、線索、證據、處理意見等，整理匯總后制作《稅務稽查報告》，下達《稅務處理決定書》，國家稅務總局《稅務稽查工作規程》在不斷完善中，可以借鑒注冊會計師審計準則加強質量控制，稅務稽查的相關計劃、工作底稿、稽查報告、稅務處理決定書等引入復核制度。事后廉政反饋，由稅務監察部門寄發稅務稽查人員廉政監督卡，由企業填寫后直接寄往稅務監察部門，不得由檢查人員收寄。注冊會計師的獨立性、專業勝任能力等是經過評價記錄而且要接受注會協會監管和財政部門檢查的。稅務稽查部門的廉政行為除了要加強紀檢監督，也要加強第三方監督。目前，審計機關執行的稅收征管審計是監督稅務部門依法履職，加強對稅收征管機制、專項優惠政策和重大稅收制度運行情況及效果的調查、分析和評估。我國審計署“十三五”規劃中還是要強調加強稅收征管審計的，有利于提高稅收征管核算水平、完善稅收征管環境、減少稅務機關越權行為。
二、賬項基礎方法與風險導向審計方法
稅務稽查如果局限于涉稅會計憑證和賬簿的詳細檢查，只是以賬項為基礎，花大量的時間在對賬合賬上。例如，對建筑行業企業的稅收征管，從征稅環節看，涉及營業稅、企業所得稅、土地增值稅、契稅、個人所得稅、城建稅、印花稅等多個稅種，建筑業企業經營周期長，會計核算業務復雜。由于企業規模大，經濟活動和交易事項內容豐富，需要的稽查技術也日益復雜，需要有效率的檢查方法。20世紀五十年代起以內部控制測試為基礎的抽樣審計給稅務稽查的啟示是把視角轉向企業的管理制度，特別是會計信息賴以生成的內控，節約實質性測試的工作量。現代風險導向審計方法是一種有效分配審計資源、降低審計風險的方法，用在稅務稽查中，流程更加程序化、規范化，更有力于提高效率、規避風險。
三、審計式稅務稽查模式與注冊會計師符合性測試和實質性測試
審計式稅務稽查改進了傳統的選案、稽查、審理、執行四個關鍵環節，引入風險評估程序，風險評估程序為稽查人員識別需要特別考慮的領域、設計和實施進一步稽查程序提供了重要基礎，有助于稽查人員合理分配資源、獲取充分適當的稽查證據。注冊會計師在風險評估中用的一些方法都可以類似地應用到稅務稽查中，檢查之前采用分析性程序，如比較分析法、比率分析法、趨勢分析法等，企業財務信息與非財務信息，同行業比對，財務信息各要素，各個比率及與歷史同期的比對等，評估稅務風險，確定疑點，利用各種聯網數據進行計算機模型分析比對，做到事前詳盡了解，發現一些重點疑點，帶著重點和疑點進企業，一一檢查清楚上述疑點，順藤摸瓜，減少盲目性。稅務稽查停留在過去的賬項基礎就像處于詳細審計階段，僅依賴于實質性測試的結果，很多審計歷史案例告訴我們，僅有實質性測試程序是遠遠不夠的。稅務稽查當然不能故步自封，要與時俱進。許多重點稅源企業規模迅速擴大，分支機構、子公司、關聯方越來越紛雜，納稅人都在學習稅法，合理避稅，追補稅收收入、以查促管需要稅務機關稽查部門站在更高的視角，稽查程序更規范化，人員要有向注冊會計師看齊的業務素質、專業勝任能力和職業懷疑態度，在稽查方和納稅人的博弈中才能贏得主動權。稽查目標集中在發現重大涉稅問題，要求稽查人員自始至終保持專業懷疑，并需要更多的專業判斷；深入了解企業及其環境，多渠道了解企業所處的行業及同行情況，發現企業潛在的經營風險及財務風險，并評估財務報表發生重大稅務風險；以風險評估結果決定稽查程序的性質、時間和范圍，如果評估企業發生重大稅務問題的風險很高，則需要特別的稽查程序；以風險評估決定收集證據的質量及數量：風險評估越高，所需涉稅證據的證明力就越強，數量也越多。控制測試用于評價企業內控設計與執行有效性，與注冊會計師審計相似，了解企業的關鍵內控點，發現薄弱環節。稅務稽查人員不僅要了解稅收政策，更要了解企業的生產經營流程，了解每個業務循環的內部控制制度，掌握控制測試的方法，如實填寫稽查工作記錄。注冊會計師審計的實質性測試是針對評估的重大錯報風險實施的直接用以發現認定層次重大錯報的審計程序，包括對各類交易、賬戶余額、列報的細節測試和實質性分析程序，具體有幾百種詳細的審計技術與方法，稽查手段，實際上遠遠不止這些手段。當然，稽查手段和審計方法在應用上是有區別的。注冊會計師審計實測是針對財務報表重大錯報漏報，稅務稽查是針對企業涉及偷逃稅款、違反稅法的財務事項。
四、審計式稅務稽查納稅服務與注冊
注冊會計師在出具審計報告終結審計之前也要給被審單位出具管理建議書，建議對方怎樣完善管理制度，提供合理建議。稅務稽查執行方作為國家行政機關對廣大納稅人當仁不讓地提供納稅服務，也是打造服務型政府的需要。幫助企業規避稅務風險，提高企業稅務管理水平，增強企業涉稅處理和應變能力；同時，在降低企業成本，提高企業管理水平，提升企業競爭力，維護企業合法權益，促進國家稅收環境健康發展，合理合法執行國家稅收政策方面具有重要現實意義。
作者：林愛琴 單位：江蘇頤和投資有限公司
